Legalização Das Favelas

LEGALIZAO DAS FAVELAS: QUAL O PROBLEMA DE BELO
HORIZONTE?
Edsio Fernandes*
Helena Dolabela Pereira**
Este artigo tem como objetivo levantar o atual embate de paradigmas sociopolticos e jurdicos
que pode ser identificado nos discursos e aes de alguns atores relacionados poltica municipal de
urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos informais de Belo Horizonte. A partir de uma
anlise da trajetria da gesto urbana municipal desde a elaborao, em 1983, do programa Profavela,
pretende-se demonstrar que a ordem jurdica municipal sofreu uma inflexo em relao evoluo
da nova ordem jurdico-urbanstica nacional, o que vem impedindo o avano da poltica municipal de
legalizao de assentamentos informais.
Palavras-chave: Paradigmas; Ordem Jurdico-Urbanstica; Poltica Municipal; legalizao; assentamentos

informais.
LEGALISATION OF FAVELAS: WHAT IS THE PROBLEM OF BELO

HORIZONTE?
This article aims to discuss the current clash of sociopolitical and legal paradigms which can be identified
in the discourse and actions of some actors involved with Belo Horizontes municipal policy to upgrade and
legalise informal settlements. Starting with an analysis of the trajectory of municipal urban management
since the enactment in 1983 of the Profavela programme, the article intends to demonstrate that the
municipal legal order has reacted against the evolution of the new national legal-urban order, thus
blocking the progress of the municipal policy to legalise informal settlements.
Key words: paradigms; legal-urban order; legalisation; informal settlements.
LEGALIZACIN DE LAS FAVELAS: CUAL ES EL PROBLEMA DE

BELO HORIZONTE?
Este artculo tiene como objetivo analizar el choque de los paradigmas sociopolticos y jurdicos que
se pueden identificar en los discursos y acciones de algunos actores involucrados en la poltica municipal
de la urbanizacin y la regularizacin de los asentamientos informales en Belo Horizonte. A partir de
un anlisis de la trayectoria de la gestin urbanstica municipal desde el establecimiento en 1983 del
programa Profavela, pretende demostrar que la orden municipal sufri una inflexin en relacin a la
evolucin del nuevo orden jurdico-urbanstico nacional, que ha impedido el avance de la poltica municipal
de legalizacin de los asentamientos informales.
* Mestre e doutor em Direito e professor do DPU Associates.
** Mestre em Cincias Polticas, doutoranda em Instituies Polticas Comparadas e professora de Ps-Graduao em Direito Urbanstico
da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG).
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172 planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 34 | jan./jun. 2010
Palabras-clave: Paradigmas; Orden Jurdico-Urbanstico; Poltica Municipal; Legalizacin; Assentamientos

Informales.
LGALISATION DES FAVELAS: QUEL EST LE PROBLEME DE BELO

HORIZONTE?
Le but de cet article est analyser le conflit de paradigmes sociopolitiques et juridiques qui peux tre
identifi dans les discours et actions des divers acteurs relatif la politique municipale pour rgulariser
la situation foncire des favelas Belo Horizonte. partir dùne analyse de la gestion urbaine municipale
depuis l`laboration du programme Profavela (1983), lìntention est de demonstrer que lòrdre juridique
municipale a souffert une inflexion par rapport volution de lòrdre urbaine juridique nationale, ce que
a cre des obstacles pour lìmplementation de la politique municipale pour lgaliser les favelas.
Mots-cls: paradigmes; ordre juridique urbaine; politique municipale; lgaliser; favelas.
1 INTRODUO
Nos ltimos meses de 2009, sob o impulso de crticas e questionamentos mani-
festados por Organizaes No Governamentais (ONGs) e movimentos sociais,
vieram tona alguns dos principais conflitos sociopolticos e jurdicos que h
muito tm permeado as estratgias de implementao da poltica de regularizao
fundiria no municpio de Belo Horizonte. Este artigo levanta o atual embate
de paradigmas que pode ser identificado nos discursos e aes de alguns atores
relacionados poltica municipal organizaes e movimentos sociais, Procura-
doria Municipal e Defensoria Pblica representando uma inflexo em relao
trajetria da gesto urbana municipal desde a aprovao, em 1983, do Programa
Municipal de Regularizao das Favelas (Profavela), o qual teve grande influncia
na conformao da nova ordem jurdico-urbanstica nacional
A partir das recentes inovaes na ordem jurdico-urbanstica nacional e da
significativa ampliao dos recursos pblicos disponveis especialmente por meio
do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), foi criada uma gama de novas
oportunidades para a gesto da poltica municipal de urbanizao e legalizao
fundiria de assentamentos informais. No entanto, a julgar pelos atuais embates
sociopolticos e jurdicos, a ordem jurdica municipal de Belo Horizonte parece ter
se perdido do processo mais amplo de construo de uma nova ordem jurdico-
urbanstica nacional, que tem sido calcada na noo das funes sociais da pro-
priedade (privada e pblica) e da cidade, do direito social de moradia adequada e
do direito regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados.
Esse fenmeno ficou patente com a argumentao jurdica oficial expressa
recentemente pela Procuradoria Geral do Municpio em um caso especial e em
diversos outros casos. O que parece ter ocorrido com frequncia a instrumen-
talizao poltica dos discursos ambiental e urbanstico e, at mesmo, jurdico,

Legalizao das favelas: qual o problema de Belo Horizonte? 173
desconsiderando muitas vezes a existncia de direitos fundirios j adquiridos pelos

moradores de assentamentos informais. No nosso entender, principalmente este
ltimo aspecto o no reconhecimento pelas autoridades municipais da regulari-
zao fundiria como direito dos moradores em assentamentos consolidados que
parece estar impedindo o avano da ordem jurdica municipal e, consequentemente,
da poltica de legalizao dos assentamentos informais no municpio.
2 O ATUAL EMBATE DE PARADIGMAS SOCIOPOLTICOS E SOCIOJURDICOS

EM BELO HORIZONTE
De acordo com dados recentes da Prefeitura de Belo Horizonte, 364.282 pessoas
vivem em favelas e vilas classificadas como Zona Especial de Interesse Social (Zeis),
correspondendo a 22,33% da populao total e 5% da rea total do municpio. H
179 favelas (Zeis 1) e 22 conjuntos habitacionais favelizados (Zeis 3), bem como 28
loteamentos anteriores a 1979, parcial ou totalmente irregulares e 76 loteamentos
posteriores a 1976, parcial ou totalmente irregulares, compreendendo 10% do
territrio do municpio. O dficit habitacional de 50 mil moradias.1
Nos ltimos dois anos, enormes investimentos em infraestrutura urbanstica
tm sido feitos em favelas e vilas de Belo Horizonte, especialmente com recursos
do governo federal decorrentes do PAC. Entretanto, recentes conflitos sociopolti-
cos e jurdicos parecem indicar que, em vez de promover a incluso socioespacial
prometida pelo governo Lula que um dos objetivos principais do PAC , a
forma pela qual esses recursos federais tm sido utilizados pela Prefeitura de Belo
Horizonte estaria agravando processos histricos de segregao socioespacial no
municpio, especialmente devido s recentes remoes de dezenas de milhares de
pessoas em decorrncia da implementao de obras e projetos de urbanizao de
favelas e vilas.
Em novembro de 2009, dezenas de organizaes sociais importantes muitas
delas historicamente ligadas aos partidos que por quase duas dcadas tm domi-
nado a gesto municipal de Belo Horizonte divulgaram um forte manifesto
contra uma srie de aes da prefeitura. Organizado em sete pontos, o manifesto
questiona, veementemente, a aplicao do PAC apenas em favelas centrais e/ou
bem localizadas, j dotadas de servios pblicos e mais valorizadas; o tipo de inter-
veno urbanstica adotada por meio de obras de grande porte e impacto, que tem
implicado milhares de remoes; diversas prticas abusivas utilizadas pelo rgo
municipal especfico, a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), tais
como pichaes e demolies de casas; a perspectiva de gentrificao2 das reas
1. Para dados sobre Belo Horizonte, ver Caldas, Mendona e Carmo (2008).
2. O neologismo gentrificao ou enobrecimento urbano, de acordo com algumas tradues, designa um conjunto de processos de
transformao do espao urbano que podem ocorrer com ou sem interveno governamental.

com o aumento dos preos de terrenos e aluguis e, consequentente, o aumento da

segregao socioespacial decorrente da expulso pelo mercado; e, especialmente,
a maneira como a indenizao tem sido calculada e paga s famlias removidas:
(...) Como a maioria dos moradores e moradoras das vilas atingidas no possui ttulo de propriedade de
seus imveis, geralmente fruto de ocupao, o clculo das indenizaes por desapropriao no leva em
considerao o preo do lote, mas apenas as benfeitorias realizadas no imvel. Assim, as indenizaes
sempre ficam aqum do valor real, o que no permite famlia indenizada comprar uma nova moradia
na regio. Na Vila das Antenas, localizada no Morro das Pedras, por exemplo, tem sido pago, a ttulo de
indenizao, o equivalente a R$ 107,00 o metro quadrado construdo. Por outro lado, o preo estimado
do metro quadrado na Avenida Raja Gabaglia, localizada a poucos metros da vila, no mnimo R$ 2.000,00
o metro quadrado. Uma discrepncia absurda! As famlias que tiram seu sustento do comrcio dentro da
vila, geralmente muito dinmico, so as mais afetadas: perdem trabalho e moradia de uma s vez. Ser
impossvel manter a clientela do salo de beleza, da vendinha ou do ferro-velho morando nos micro-
apartamentos. O programa no prev indenizao pelos lucros cessantes, aqueles que o comerciante
deixou de auferir com a demolio de sua fonte de renda. Muito curioso: para remover famlias de baixa
renda as desapropriaes so decretadas no atacado, enquanto nada feito para punir os especuladores
imobilirios que violam o preceito constitucional da funo social da propriedade mantendo imveis
abandonados em BH so mais de 70 mil! (...).3
Logo a seguir, em 24 de novembro de 2009, a Defensoria Pblica de Minas

Gerais entrou com uma ao judicial contra a Prefeitura de Belo Horizonte, acusan-
do o rgo de violaes de direitos humanos, desrespeito ao Cdigo Municipal de
Posturas e de colocar em risco a segurana dos moradores, alm de discriminao
contra moradores de favelas onde h obras de urbanizao do programa intitulado
Vila-Viva, que tem recursos federais do PAC:
(...) Esses moradores de favelas no tm a garantia constitucional de indenizao prvia. S recebem o

valor da indenizao depois que desocupam o imvel. Isso no ocorre em outras reas fora de favelas,
disse o defensor pblico Marcelo Nicoliello, um dos signatrios da ao contra a prefeitura. Para Nicoliello,
o termo de desapropriao apresentado ao morador de favelas dbio e enseja condio favorvel
apenas para o poder pblico(...).4
Respondendo s crticas de tratamento diferenciado aos moradores de vilas e

favelas, o procurador-geral de Belo Horizonte, Marco Antnio Rezende, afirmou:
(....) A famlia s sai na hora do recebimento. Porque no h garantias, um programa social. No

questo de confiar ou no na pessoa, mas uma situao de certa informalidade [diante] da hiptese
de a pessoa permanecer no local. No caso da desapropriao, se h o pagamento e a pessoa no sai,
3. Uma verso integral do manifesto se encontra no anexo.
4. Veja matria em: <http://noticias.uol.com.br/especiais/pac/ultnot/2009/11/25/defensoria-acusa-prefeitura-de-bh-de-discriminar-

favelas-alvo-de-obras-do-pac.jhtm>

entramos com imisso de posse e imediatamente o juiz me autoriza a despejar o ocupante. No h dis-
tino, as hipteses [ que so] diferentes, explica. Segundo Rezende, a prefeitura no teria obrigao
de indenizar pessoas que ocupam reas pblicas. Por definio do Cdigo Civil Brasileiro, o possuidor
de reas pblicas um possuidor de m-f, ou seja, ele no tem direito indenizao. Mas como isso
envolve uma questo social, no podemos colocar a pessoa na rua. Ns temos um programa da prefeitura
que trata do desapossamento de reas pblicas, afirmou. Para ele, h duas situaes distintas que so
levadas em conta pela prefeitura. A lei determina que o rgo pblico, em caso de utilidade pblica,
desaproprie quem tem a propriedade do imvel. [Na outra hiptese,] o poder pblico faz o desapossa-
mento de quem tem a posse de um imvel ou terreno, explicou(...).5
Como explicar esses dois discursos jurdicos to profundamente distintos,

que certamente revelam vises sociopolticas igualmente distintas e mesmo
excludentes acerca do mesmo fenmeno?
Por um lado, os movimentos sociais e a Defensoria Pblica construram seus
argumentos jurdicos com base no princpio constitucional das funes sociais da
propriedade e da cidade. Esse princpio um dos dois principais pilares o outro
o princpio constitucional da gesto democrtica da cidade que esto na base
de toda uma nova ordem jurdico-urbanstica gradativamente construda ao longo
de dcadas, reconhecida pela Constituio Federal (CF) de 1988 incluindo a
Emenda Constitucional (EC) no 26/2000, que reconheceu o direito social de mo-
radia e consolidada pela Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto
da Cidade), pela Medida Provisria (MP) no 2.220, de 4 de setembro de 2001, e
por toda uma srie de novas leis federais, entre as quais merecem destaque:
l Lei Federal no 10.931, de 2 de agosto de 2004, que disps sobre a gratuidade
do registro imobilirio dos programas de regularizao;
l Lei Federal no 11.124, de 16 de junho de 2005, lei de iniciativa popular,
que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social;
l Lei Federal no 11.481, de 31 de maio de 2007, que possibilitou a transferncia
de terras da Unio para os municpios, para que estes possam regularizar
a situao dos ocupantes;
l Lei Federal no 11.888, de 24 de dezembro de 2008, que estabeleceu o
direito assistncia tcnica gratuita para o avano dos programas de re-
gularizao;
l Lei Federal no 11.952, de 25 de junho de 2009, que disps sobre a re-
gularizao fundiria na Amaznia Legal, incluindo uma seo sobre a
regularizao em reas urbanas nessa regio; e
5. Veja matria em: <http://noticias.uol.com.br/especiais/pac/ultnot/2009/11/25/defensoria-acusa-prefeitura-de-bh-de-discriminar-

favelas-alvo-de-obras-do-pac.jhtm>

l Lei Federal no 11.977, de 7 de julho de 2009, que criou o Programa Mi-

nha Casa, Minha Vida e tem toda uma srie de novidades em matria de
regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados.
Trata-se da nova e slida ordem jurdica que est na base dos esforos de
reforma urbana e incluso socioespacial empreendidos pelo governo federal desde
a criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em 2003, bem como por di-
versos municpios, incluindo os vrios programas de regularizao fundiria dos
assentamentos informais consolidados que tm sido formulados e implementados
no pas. Nessa perspectiva, a regularizao fundiria elemento integrante do
direito constitucional de moradia, sendo que naqueles casos previstos na prpria
CF e na legislao infraconstitucional especialmente o Estatuto da Cidade e a
MP no 2.220/2001 os moradores desses assentamentos tm direitos subjetivos
regularizao fundiria. Isso quer dizer que os moradores tm o poder de exigir a
regularizao da situao fundiria do seu imvel pelo poder pblico, podendo
reivindicar administrativa e/ou judicialmente o cumprimento dessa obrigao,
mesmo quando oposta vontade do poder pblico. Esse inequivocamente o
entendimento do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sus-
tentvel (Papel Passado) do MCidades.
Por outro lado, ignorando toda essa nova ordem jurdico-urbanstica, a
Procuradoria do Municpio de Belo Horizonte prope um argumento tradicional,
baseado em uma leitura descontextualizada do Cdigo Civil Brasileiro, para falar
dos ocupantes de assentamentos em terras pblicas como possuidores de m-f,
que, em princpio, no teriam direito a indenizao, mas que, se a recebem, no
por uma questo de direito, mas sim por uma questo social. Os efeitos perversos
dessa leitura jurdica ultrapassada desde a constitucionalizao do princpio da
funo social da propriedade so evidentes. esse entendimento jurdico restritivo
que d suporte atuao discricionria quando no arbitrria do poder pblico
municipal na definio da forma de interveno urbanstica e de indenizao dos
moradores de vilas e favelas. No que diz respeito ao primeiro aspecto, fica claro
que, pela quantidade de remoes de famlias provocadas pelas recentes inter-
venes urbansticas, as diretrizes jurdicas do direito regularizao fundiria
e da permanncia dos moradores no tm orientado a atuao municipal. J em
relao forma de pagamento pela desapropriao dos imveis, essa no tem sido
pautada pela previso constitucional da justa e prvia indenizao. Em relao
a este ltimo ponto, a poltica municipal de habitao definiu alguns critrios
de realocao e indenizao das famlias: benefcio de at R$ 20.000,00 para o
reassentamento de moradores em rea de risco; realocao em apartamentos em
unidades habitacionais populares, com custo unitrio aproximado de R$ 40.000,00;
e/ou indenizao em dinheiro.

Tambm em relao a este ltimo ponto, embasado no entendimento jurdico

da ocupao de m-f e da percepo institucional de tratar-se de uma questo
social e no de direito, o critrio utilizado pela prefeitura de que seja indenizado
somente o valor das benfeitorias realizadas sobre o imvel e no o valor integral do
mesmo, uma vez que os moradores no possuem a titularidade do domnio.
A julgar por esse e outros diversos conflitos nos ltimos anos, parece que Belo
Horizonte est na contramo da histria sociojurdica contempornea.
Primeiro, por negar que as comunidades que vivem em assentamentos infor-
mais tm direitos prprios, no estando mais merc dos favores e das benesses
da administrao pblica por serem uma questo social. Segundo, porque pelo
menos desde 1988 uma dimenso fundamental dessa nova ordem jurdica tem sido
exatamente o reconhecimento crescente da noo da funo social da propriedade
pblica. Esforos significativos tm sido feitos pela Secretaria do Patrimnio da
Unio (SPU) e pelo MCidades, alm de outros rgos pblicos federais, para
facilitar a legalizao de terras e outras propriedades da Unio que se encontram
ocupadas por assentamentos informais consolidados, em princpio atravs da
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (MP no 2.220/2001) e/ou da
Concesso de Direito Real de Uso (Decreto-Lei no 271/1967).
No que diz respeito urbanizao das favelas e vilas, o prprio PAC do
governo federal tem, pelo menos em princpio, essa mesma inteno, qual seja, a
promoo de incluso socioespacial. No mesmo sentido, em que pesem as muitas
dificuldades do caminho, diversos municpios brasileiros tm feito esforos signi-
ficativos nesse sentido, reconhecendo direitos, legalizando reas e lotes e tentando
promover o seu registro imobilirio. O municpio de Osasco, por exemplo, foi
recentemente premiado na VI edio do Prmio CAIXA Melhores Prticas em
Gesto Local exatamente por conta do seu programa de regularizao fundiria
de assentamentos informais consolidados.
Alm de ignorar a referida ordem jurdico-urbanstica mais ampla e arti-
culada, de base constitucional, a postura civilista proposta pela Procuradoria do
Municpio de Belo Horizonte faz uma questionvel leitura restritiva do prprio
Cdigo Civil, que, na sua verso atual, tambm incorpora com clareza a noo
da funo social da propriedade.
Esse embate atual de paradigmas sociojurdicos e sociopolticos tem pelo
menos um antecedente importante, qual seja, o caso dos catadores de papel que
viviam embaixo de viadutos na regio central de Belo Horizonte. Como ser discu-
tido brevemente a seguir, na poca, argumentos estticos, higienistas, urbansticos
e ambientais foram utilizados pela administrao pblica municipal para negar
os direitos fundirios reivindicados pelas comunidades.

O embate atual lamentvel, principalmente porque a construo da nova

ordem jurdico-urbanstica nacional de suporte regularizao fundiria susten-
tvel comeou em Belo Horizonte, com a aprovao da lei municipal que criou,
de maneira pioneira, o programa Profavela em 1983. Alm disso, o municpio tem
sido internacionalmente reconhecido por suas polticas de gesto democrtica ao
longo de mais de 15 anos de administrao popular, especialmente o Oramento
Participativo e mesmo, pelo menos no passado, os programas de regularizao
urbanstica de favelas e vilas, como o Projeto Alvorada, que eram considerados
melhores prticas por agncias internacionais.
O que aconteceu, ento?
Qual o problema de Belo Horizonte?
Como a ordem jurdica municipal se perdeu do processo de construo, na
esfera nacional, de uma nova ordem jurdico-urbanstica calcada na noo das
funes sociais da propriedade (privada e pblica) e da cidade, do direito social
de moradia adequada e do direito regularizao fundiria de assentamentos
informais consolidados?
3 A CONSTRUO DA FRMULA BRASILEIRA DA REGULARIZAO

FUNDIRIA SUSTENTVEL
Derrubando de vez o mito ainda amplamente difundido de que o padro exclu-
dente da urbanizao do Brasil seria resultado da falta de planejamento urbano,
Belo Horizonte um dos exemplos mais contundentes da natureza perversa
das relaes historicamente estabelecidas no pas entre direito, planejamento
territorial e mercados imobilirios. Em que pese o exerccio sofisticado de orde-
namento territorial que est na base dos planos originais, na falta de reserva de
espaos na nova cidade, muitos dos seus prprios construtores formaram o que
hoje se denomina assentamentos informais muitos deles nos moldes das atuais
favelas antes mesmo da inaugurao da cidade: 3 mil pessoas j viviam nesses
assentamentos em 1895.
Foram precisos quase 90 anos para que a invisibilizao histrica dessas reas
e comunidades fosse desmascarada pela aprovao da Lei Municipal no 3.532/1983,
que, aproveitando a abertura jurdica proporcionada pela Lei Federal no 6.766/1979
(que regulamenta o parcelamento do solo urbano no pas) permitiu ao Poder
Executivo criar o Profavela. Mesmo a celebrada primeira Lei de Uso do Solo do
Municpio de Belo Horizonte, aprovada em 1976, tinha ignorado as muitas favelas
e vilas ento existentes, classificando muitas delas como reas de preservao
permanente.6
6. Para anlises da poltica original de regularizao de favelas em Belo Horizonte, ver Fernandes (1998, 2003) e Pinho (1995, 1998).

O Profavela foi um programa pioneiro no pas, e juntamente com o Plano de

Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife, tambm
de 1983, lanou as bases da frmula brasileira de elaborao de polticas de
regularizao de assentamentos informais consolidados, qual seja:
l competncia municipal para elaborao e execuo de polticas, planos e
projetos;
l demarcao, no zoneamento municipal, das reas correspondentes aos
assentamentos informais consolidados, inicialmente chamados pela lei de
Belo Horizonte de Setores Especiais 4 (SE-4), sendo que hoje em dia
a terminologia dominante no pas Zeis ou reas Especiais de Interesse
Social (Aeis);
l elaborao em cada Zeis de normas urbansticas que expressem as con-
dies especficas de urbanizao nela existentes;
l criao em cada Zeis de um aparato institucional de gesto, com partici-
pao da comunidade organizada; e
l adoo de um enfoque integrado de regularizao fundiria, que articula
as dimenses de urbanizao das reas e, em menor escala, melhoramento
habitacional, com a legalizao das reas e lotes.
Contudo, uma diferena fundamental entre o Profavela e o Prezeis dizia
respeito s propostas aprovadas em cada municpio para a promoo da legalizao
das reas e lotes.7
No Recife, municpio no qual a maioria dos assentamentos informais se
encontra em terras pblicas, especialmente nos terrenos de marinha, foi proposta
desde o incio uma distino jurdica entre o tratamento de assentamentos em
terras privadas (a serem legalizados atravs das aes judiciais de usucapio) e
aqueles em terras pblicas (a serem legalizados atravs da concesso de direito real
de uso, instrumento regulamentado pelo referido Decreto-Lei no 271/1967). Em
Belo Horizonte, onde cerca de metade dos assentamentos informais se encontra
em terras privadas, foi decidido que os moradores de todos os assentamentos
classificados como SE-4 teriam direito ao ttulo individual de propriedade plena
a ttulo gratuito. A deciso pela entrega de ttulos individuais gratuitos foi tomada
durante o processo de discusso para a elaborao da lei do Profavela em 1983 e se
encontra refletida no texto dessa lei. Na poca, ainda no existia a noo de usu-
capio especial urbano, introduzida pela CF de 1988. Desde 1988, contudo, no
h qualquer impedimento para que os interessados possam requerer o usucapio,
nem para que a prefeitura organize polticas de apoio nesse sentido, como tem
7. Para uma anlise da poltica original de regularizao de favelas no Recife, ver Fernandes (2002).

acontecido no Recife e em muitos outros municpios. O que prevaleceu em Belo

Horizonte, contudo e ainda prevalece , foi a expectativa da populao de que
a prefeitura faria a distribuio dos ttulos individuais depois da desapropriao
das reas privadas, tal como previsto na lei municipal, o que de fato no aconteceu
de maneira significativa.
As lgicas por trs dessas diferentes opes jurdico-polticas, ambas forte-
mente influenciadas pelos grupos ligados Igreja Catlica que naquele momento
eram muito ativos nas questes sociais, so de grande interesse, pois revelam vises
distintas acerca do fenmeno do desenvolvimento urbano informal vises essas
que ainda esto na base de muitos dos debates contemporneos e das diferentes
polticas pblicas de regularizao adotadas por diferentes municpios e mesmo
por pases.
No caso do Recife, a proposta de legalizao adotada expressava o entendi-
mento de que o objetivo das polticas pblicas era principalmente o de reconhecer
o direito social de moradia, que no poderia ser reduzido ao direito de propriedade
plena e, muito menos, ao direito individual de propriedade plena. Pelo contrrio,
havia toda uma preocupao com os possveis efeitos da titulao nas dinmicas
dos mercados imobilirios, isto , a possibilidade de que, pressionados por ofertas
de agentes imobilirios, os moradores de assentamentos legalizados vendessem
suas propriedades recentemente adquiridas, por preos aparentemente atraentes,
mas que no seriam suficientes para assegurar a aquisio de outras moradias em
lugares centrais e providos de servios pblicos sendo levados a ocupar outras
reas de propriedade pblica ou privada, onde o problema comearia novamente.
Trata-se do fenmeno chamado de expulso branca ou expulso pelo mercado,
sendo que nesses casos frequentemente os beneficirios finais das polticas pblicas
de urbanizao e legalizao altamente caras que valorizam as reas e lotes
individuais no so os moradores originais, mas outros agentes imobilirios e
grupos sociais interessados em promover a gentrificao das reas informais.
Essa era uma preocupao forte no Recife, especialmente porque muitas
das favelas locais se encontravam em reas centrais havendo mesmo uma regra
local de que nunca se est a mais de 100 metros de distncia de uma favela. Por
essa razo, foi aprovada a proposta de que os ocupantes de terras pblicas teriam
direito no propriedade individual plena, mas a um tipo de direito real, uma
forma de propriedade restrita, qual seja, a concesso de direito real de uso, que
pode ser concedida individual ou coletivamente. Trata-se de um instrumento
cuja natureza contratual permite sua utilizao por prazos variados (e mesmo
por prazo indeterminado), bem como com carter oneroso ou gratuito. Dessa
forma, a propriedade pblica estaria cumprindo a funo social determinada pela
CF desde 1934 para reconhecimento do direito social de moradia, sem que,
contudo, fosse promovida a privatizao da terra pblica. Alm disso, na proposta

original do Prezeis, tambm para evitar a gentrificao das reas e a expulso

pelo mercado, os moradores que recebessem a concesso de direito real de uso
somente poderiam vender suas casas caso recebessem aprovao das autoridades
pblicas e/ou das organizaes comunitrias.
Contudo, ainda no contexto do Prezeis, a mesma lgica aplicada s terras
pblicas no poderia ser aplicada s ocupaes consolidadas de terras privadas,
muitas delas existentes h dcadas, nas quais, pelo princpio tradicional do direito
de que o tempo gera direitos (como de resto o tempo abole direitos), os moradores
de assentamentos consolidados j tinham direitos prprios de propriedade plena,
sendo que o papel principal do poder pblico nesses casos seria to-somente o de
declarar esses direitos por meio das sentenas judiciais de usucapio, bem como
apoiar as comunidades atravs da assistncia jurdica e tcnica necessria para
tanto. Nessa perspectiva, no caberia pagar indenizao aos proprietrios priva-
dos originais que, por no terem dado uma funo social s suas propriedades,
acabariam por perd-las.
A lgica por trs da proposta de legalizao aprovada em Belo Horizonte,
tambm por influncia de grupos catlicos, era completamente distinta. Falava-se
no de reconhecimento de direito social de moradia, mas de direito individual de
propriedade plena (sem que houvesse nem mesmo qualquer meno possibilidade
de titulao coletiva), com as polticas de regularizao fundiria sendo percebidas
como uma maneira de promover a reforma da estrutura fundiria concentrada e
injusta do pas. A proposta aprovada pela lei do Profavela implicava a necessidade
de aquisio e/ou desapropriao das terras privadas ocupadas (muitas delas por
muitas dcadas, desde a fundao da cidade), com pagamento de indenizao
aos proprietrios originais, seguido de doao dos lotes para os moradores. O ar-
gumento frequentemente utilizado era o de que se tratava do pagamento de uma
dvida social histrica, no cabendo a imposio de qualquer forma de encargo
financeiro sobre os ocupantes, que j estavam pagando um alto preo para viver
em condies precrias. Qualquer outra forma de titulao que no a propriedade
individual plena era frequentemente desconsiderada como uma soluo jurdico-
poltica discriminatria e de segunda classe. No havia maiores questionamentos
acerca do fato de que os proprietrios originais seriam (re)compensados atravs
do pagamento de indenizao.
Essas duas polticas municipais Profavela e Prezeis expressavam a mesma
preocupao com o impacto que a formalizao traria para a vida dos ocupantes,
propondo iseno temporria do pagamento do Imposto Predial e Territorial Ur-
bano (IPTU) em seguida legalizao das reas. As duas polticas tambm no
ofereceram propostas para a legalizao das construes e dos negcios informais
existentes nos assentamentos, que so frequentemente objeto de legalizao por
decreto, sem maiores critrios a no ser o mero pagamento de taxas.

Essas duas polticas paradigmticas merecem respeito ainda maior porque

foram concebidas em um momento histrico especial de abertura poltica,
rearranjos poltico-institucionais e forte mobilizao social , mas ainda em
um contexto jurdico hostil, de centralizao poltico-institucional e financeira
nas mos do governo federal, esvaziamento dos municpios e das instituies da
democracia representativa, bem como em um contexto de afirmao dos direitos
individuais de propriedade privada de maneira pouco qualificada, dentro da tra-
dio do Cdigo Civil de 1916.
Em que pesem suas diferenas, as duas polticas municipais foram concebidas
no mbito da ao discricionria do poder pblico municipal.
4 A CF DE 1988, O ESTATUTO DA CIDADE E A LEGISLAO FEDERAL

POSTERIOR
Foi somente com a aprovao do captulo original sobre poltica urbana na CF
de 1988 que a questo da regularizao fundiria de assentamentos informais
passou a ganhar outra dimenso. Atendendo s reivindicaes dos movimentos
sociais expressas na Emenda Popular pela Reforma Urbana, a CF reconheceu o
direito subjetivo dos moradores de assentamentos informais consolidados, em certas
situaes, regularizao fundiria. A frmula constitucional seguiu a orientao
da poltica municipal do Recife: renovando o instituto do usucapio do Direito
Civil, a CF criou o usucapio especial urbano (cinco anos, at 250m2 isto ,
duas vezes o lote mnimo da Lei Federal no 6.766/1979), havendo tambm uma
meno concesso de direito de uso. A mencionada EC no 26/2000 incluiu o
direito de moradia no rol dos direitos sociais.
Durante os 13 anos que se passaram entre a aprovao da CF e a aprovao
de sua regulamentao pela Lei Federal no 10.257/2001, o Estatuto da Cidade ,
diversos municpios brasileiros criaram suas ordens jurdico-urbansticas prprias,
inclusive atravs da elaborao e implementao de programas municipais de regu-
larizao fundiria. A referida frmula brasileira domina desde ento, porm, no
que diz respeito titulao das reas, a orientao original do Recife predomina,
com a distino feita entre terras pblicas e terras privadas.
A aprovao do Estatuto da Cidade e da MP que o acompanha, no 2.220/2201,
confirmou e consolidou esse paradigma: regularizao fundiria como expresso
do direito social de moradia e, em certos casos, tambm como direito subjetivo.
O Estatuto da Cidade regulou a utilizao coletiva do usucapio especial urbana,
e a MP reconheceu o direito subjetivo individual e/ou coletivo concesso de
uso especial para fins de moradia em terras pblicas, assim fortalecendo outros
programas municipais como Favela-Bairro no Rio de Janeiro, Resolo em So
Paulo etc.

Desde ento, conforme indicado anteriormente, diversas leis federais foram

aprovadas para complementar essa ordem jurdico-urbanstica progressista, que
quebrou com a tradio histrica que inicialmente invisibilizava as favelas e outros
assentamentos informais que nem constavam das plantas e mapas das administraes
municipais, at recentemente , e das polticas de despejo e remoo forada.
5 A AO DO GOVERNO FEDERAL
Com a criao do MCidades, ainda em 2003 o governo federal criou o Programa
Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, que se prope a criar
as bases jurdicas, institucionais, urbansticas e financeiras para que os municpios
e estados possam atuar na promoo de regularizao fundiria de assentamentos
informais consolidados, alm de dar apoio s comunidades que neles vivem para
que, nas hipteses previstas em lei, tenham seus direitos reconhecidos pelos juzes
nos casos de ocupaes de terras privadas (via usucapio especial urbano) ou de
concesso de uso especial para fins de moradia (nos casos de terras pblicas).8
O Programa Nacional de Apoio a Regularizao Fundiria Sustentvel do
MCidades tem estimulado parcerias com diversos atores institucionais e sociais,
dando estmulo s aes de usucapio (inclusive apoio financeiro), e promovido
o envolvimento especial de juzes, promotores, defensores pblicos e registradores
para que se d a materializao desses direitos.
Avanos significativos tm acontecido, ainda que em uma escala incipiente.
Alm da necessidade de mais recursos financeiros, maiores esforos precisam ser
feitos para integrar plenamente esse programa com um programa federal ante-
riormente existente e ainda em vigor, o HBB-Habitar Brasil BID, e com a ao da
SPU. Mas, inegvel que o quadro institucional federal tem avanado de maneira
muito significativa. Com os recursos do PAC na implementao de infraestrutura
urbana, especialmente atravs de obras de saneamento ambiental, espera-se que
avanos maiores na dimenso da urbanizao de muitos assentamentos informais
sejam possveis.
Por meio do sistema de monitoramento do Programa Papel Passado/MCi-
dades so acompanhadas atividades de regularizao fundiria desenvolvidas em
385 municpios, envolvendo 2.592 assentamentos que abrigam 1.706.573 famlias.
Os dados do monitoramento indicam que, at outubro de 2009, foram conce-
didos 369.715 ttulos de propriedade ou de concesso de uso e, destes, 136.974
foram devidamente registrados em Cartrio. Esses dados de outubro de 2009,
discriminados por Unidades da Federao (UFs), so apresentados na tabela 1 da
Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU)/MCidades:
8. Veja dados em: <http:// www.cidades.gov.br>

TABELA 1
Programa Papel Passado: aes diretas e indiretas
(Nmeros por UF)
Famlias
Nmero de Nmero de
UF Com progresso de Com ttulos Com ttulos registrados
municpios assentamentos
regularizao iniciado concedidos em Cartrio
Total 385 2.592 1.706.573 369.715 136.974
AC 1 14 5.261 1.784 0
AL 3 17 17.585 623 475
AM 13 58 89.163 35.585 27.771
AP 0 0 0 0 0
BA 16 139 192.521 89.277 42.176
CE 3 66 39.997 504 0
DF 1 13 41.746 1.343 0
ES 7 41 75.809 2.243 1.983
GO 18 42 17.675 7.012 6.198
MA 9 23 140.641 7.240 0
MG 45 208 71.149 13.013 4.054
MS 5 36 9.028 4.008 3.240
MT 42 142 72.953 52.095 186
PA 17 41 84.544 5.358 5.258
PB 13 38 11.962 37 0
PE 10 89 82.966 3.020 1.814
PI 5 30 14.911 3.199 1.437
PR 22 149 56.330 9.996 4.919
RJ 29 246 124.221 11.818 513
RN 7 32 14.153 1.103 169
RO 6 76 62.126 11.170 11.145
RR 1 6 12.155 3.850 0
RS 35 185 41.030 7.238 3.278
SC 18 53 33.211 2.256 1.806
SE 2 10 15.942 3.199 2.014
SP 48 816 373.627 91.411 17.461
TO 9 22 5.867 1.333 1.077
Fonte: SNPU/MCidades, 2009.

De acordo com a avaliao da SNPU, esses nmeros indicam inicialmente

que os programas de regularizao fundiria apoiados e mesmo os no apoiados
diretamente pela SNPU j se incorporaram definitivamente na agenda das pol-
ticas urbanas municipais. No entanto, eles tambm demonstram, especialmente
pelos dados de ttulos registrados, que o processo de regularizao para se chegar
ao ttulo extremamente complexo e muito lento diante do universo da infor-
malidade brasileira. Essa dificuldade pode ser creditada, em grande parte, aos
entraves jurdicos existentes nas legislaes urbanstica, ambiental, cartorria e
processual vigentes.9
6 OBJETIVOS DA REGULARIZAO FUNDIRIA E AS DIFICULDADES DA

LEGALIZAO
O princpio jurdico subjacente bsico das polticas de regularizao fundiria de
interesse social garantir por questes pragmticas, financeiras, sociopolticas
e jurdicas que as comunidades fiquem onde esto, naturalmente em condies
melhores, e que tenham seus direitos reconhecidos. Isso no significa dizer que
no existam casos especficos onde a remoo de parte das comunidades seja
necessria, mas, nessa hiptese, a orientao jurdica contempornea de que
alternativas aceitveis tm que ser oferecidas e devidamente negociadas com as
pessoas afetadas.
Importante destacar que a urbanizao uma das dimenses dos programas de
regularizao fundiria e tem como finalidade promover melhorias nas condies
de habitabilidade e de infraestrutura dos assentamentos que sero regularizados.
Portanto, a forma e a extenso da interveno urbanstica devem ser orientadas
pelo direito permanncia dos moradores, evitando-se, ao mximo, a remoo
das famlias ali residentes.
Os programas de regularizao visam promover, ao mesmo tempo, segurana
jurdica da posse dos moradores e integrao socioespacial das reas e comunidades.
No basta legalizar, no basta urbanizar, as duas dimenses da regularizao tm
que ser articuladas, sendo que a experincia j demonstrou que seu pleno sucesso
requer tambm polticas de gerao de emprego e renda para as comunidades
excludas. Para que a regularizao seja sustentvel, legalizao e urbanizao
tm que caminhar juntas. Sobretudo, no bastam polticas isoladas, setoriais,
sem recursos e errticas.
A questo da legalizao dos assentamentos tem avanado com muito mais di-
ficuldade do que as polticas de urbanizao, devido aos muitos problemas jurdicos
ainda existentes, especialmente os decorrentes da legislao urbanstica, ambiental,
9. Para uma anlise do Programa Nacional, ver Fernandes (2004).

cartorria e processual em vigor. Por isso, no mbito da reviso da Lei Federal de

Parcelamento do Solo Urbano que se encontra no Congresso Nacional Projeto
de Lei (PL) no 3.057 , desde 2003 uma ampla discusso tem buscado encontrar
as melhores maneiras de superar esses problemas jurdicos para facilitar ainda
mais a regularizao dos assentamentos informais de interesse social. J h vrios
acordos e pactos entre diversos setores para que isso acontea; avanos importantes
aconteceram mesmo na articulao difcil entre o reconhecimento do direito de
moradia nos assentamentos informais e as questes ambientais envolvidas, sobre-
tudo no contexto das reas de Preservao Permanente (APPs) urbanas.
Na formulao do Programa Minha Casa, Minha Vida, possivelmente devido
s crticas de que as propostas iniciais do governo somente consideravam novas cons-
trues e no tocavam na questo da regularizao dos assentamentos existentes, os
formuladores da MP no 459 buscaram no PL no 3.057 a seo da regularizao fun-
diria de interesse social e a inseriram, com algumas modificaes positivas, na nova
MP, que foi posteriormente convertida na mencionada Lei Federal no 11.977/2009.
Embora no se deva esperar que essa lei v promover uma revoluo no tratamento da
questo, espera-se que seja possvel avanar na legalizao dos assentamentos informais
de interesse social com mais rapidez e eficincia, como consequncia das importantes e
inovadoras mudanas que foram feitas na legislao urbanstica, ambiental, cartorria e
processual. Em especial, a nova noo da demarcao urbanstica j tem possibilitado
avanos importantes em alguns municpios.
Nesse contexto, importante destacar que, nas situaes onde cabe direito
de usucapio e/ou concesso de uso especial, a legalizao das reas no depende
de sua urbanizao, j havendo mesmo decises progressistas que determinaram,
pelo contrrio, a obrigao de o poder pblico urbanizar as reas como resultado
da legalizao. J o condicionamento da titulao existncia de servios pblicos
tem sido considerado como uma forma de violao de direitos, inclusive de direitos
humanos. Assim, se as autoridades pblicas querem promover a regularizao
sustentvel, elas tm que agir com eficincia e rapidez, pois se no o fizerem, com
o passar do tempo podem vir a perder sua esfera de ao discricionria e ter que
vir a aceitar a legalizao de situaes no totalmente sustentveis.
Se esse tipo de situao no ideal de uma perspectiva urbanstica e ambiental,
deve-se reconhecer que o problema decorre das ambiguidades jurdicas criadas pelas
prprias administraes pblicas, que por tantas dcadas negligenciaram os pobres
e seus assentamentos, negaram direitos e criaram todo tipo de confuses como
tributar sem prestar servios e sem legalizar, legalizar por decreto etc. quando
no provocaram elas mesmas os prprios assentamentos informais.
Por ao e por omisso; por suas leis urbansticas elitistas e burocrticas; por
no reservarem espaos adequados nos zoneamentos das cidades para os pobres;

por fazerem aberta ou veladamente o jogo do mercado imobilirio; por no re-

cuperarem as mais-valias urbansticas decorrentes da ao do poder pblico; por
no penalizarem a especulao imobiliria e o abandono de imveis; por todas
essas razes, as administraes pblicas, especialmente na esfera municipal, so as
principais responsveis pelo processo de desenvolvimento urbano informal e todas
suas implicaes, e no podem mais se furtar a reconhecer os direitos da enorme
populao que vive em assentamentos informais consolidados.
7 E BELO HORIZONTE?
O embate atual entre a Prefeitura de Belo Horizonte, a Defensoria Pblica e os
movimentos sociais representando os moradores dos assentamentos informais
naquele municpio indica que a ordem jurdico-urbanstica municipal no tem
acompanhado o progresso da ordem jurdica nacional e, como resultado, as auto-
ridades municipais continuam tratando da regularizao fundiria to-somente
como uma poltica discricionria e, mesmo assim, de maneira profundamente
questionvel jurdica e politicamente.
A julgar pelo manifesto dos movimentos sociais e pela resposta da Procuradoria
do Municpio, os direitos subjetivos de milhares de moradores de assentamentos
consolidados no tm sido considerados aparentemente por serem classificados
como ocupantes de m-f que no so detentores de direitos prprios, constituindo
uma questo social, e no uma questo de direito. Desinformados, desamparados
e intimidados, em muitos casos os moradores acabam por aceitar as condies ques-
tionveis impostas pela prefeitura valores inferiores aos que receberiam se tivessem
ttulos formais, pagamento de indenizao somente aps a remoo etc.
verdade que, para serem efetivados, direitos subjetivos tm que ser de-
clarados judicialmente, o que requer iniciativa dos indivduos interessados e das
comunidades afetadas. Talvez por terem se acomodado (quando no cooptadas)
ao longo de tantos anos de administrao popular, parece que muitas das co-
munidades dos assentamentos informais ficaram esperando que o poder pblico
fizesse por elas e no tomaram as iniciativas prprias para que a declarao de seus
direitos de usucapio e/ou concesso acontecesse. Pelo contrrio, muitas pesquisas
nos ltimos anos indicaram que a titulao no era considerada como uma priori-
dade pelas comunidades, o que talvez possa ser explicado pelo fato de que, tendo
uma forte percepo de segurana da posse que parecia afastar a possibilidade
de remoo forada, os moradores preferiam continuar a viver na ambiguidade
de sua situao jurdica informal, no tendo que arcar com os diversos custos da
formalizao, alm de manter sua liberdade urbanstica.
Os acontecimentos recentes esto mostrando que essa percepo de segurana
da posse decorre das condies de um pacto sociopoltico que, como qualquer

pacto, pode mudar, como de fato tem mudado: segurana jurdica plena da posse
somente advm da titulao e do registro da propriedade. A possibilidade de
desapropriao est sempre colocada, j que pode afetar todo e qualquer imvel,
mas na existncia de direitos reais reconhecidos o tratamento dos moradores dos
assentamentos consolidados certamente seria outro.
Alm disso, seria de se esperar que, mesmo na falta de iniciativa prpria
dos moradores, uma administrao pblica historicamente comprometida com
a promoo de reforma urbana e incluso social considerasse como seu papel
apoiar as comunidades de todas as formas possveis para facilitar a legalizao de
sua situao fundiria, incluindo diversas estratgias de educao, capacitao e
suporte tcnico, jurdico e financeiro para que isso acontecesse. Esse tem sido,
dentre outros, o caso do Recife. O uso crescente da prtica de cheques-despejo ou
vales-despejo em So Paulo, por exemplo, com valores nfimos sendo oferecidos
aos moradores que em muitos casos tm direitos prprios (ainda que no tenham
sido formalmente declarados) surpreende menos do que em Belo Horizonte, j
que naquele municpio no h uma histria slida de gesto urbana progressista
como a da capital mineira.
Mas os episdios recentes tm antecedentes, o mais emblemtico sendo o
mencionado caso dos catadores de papel que moravam embaixo dos viadutos da
Via Expressa. Nesse caso, ocorrido em 2003, j tinha ficado patente a resistncia
da Prefeitura de Belo Horizonte em reconhecer o direito concesso de uso da
rea para os catadores que residiam no local h mais de dez anos. O posiciona-
mento resistente da prefeitura se apoiava na ideia rebatida por pareceres jurdicos
especficos muito bem fundamentados de que a posse em reas pblicas de uso
comum do povo no gerava direitos. Outros argumentos de ordem higienista,
como o de que a permanncia dos moradores causava incmodos aos prdios
vizinhos devido ao barulho, com o qual eles conviviam h mais de uma dcada
(...) , ou tornava a cidade feia, tambm foram utilizados pela prefeitura.10
Apoiados em pareceres jurdicos que demonstravam e defendiam o direito
subjetivo dos catadores, os moradores desses assentamentos apresentaram um re-
querimento formal junto prefeitura pelo reconhecimento do direito concesso
de uso especial para fins de moradia (MP no 2.220/2001). Os moradores no
obtiveram resposta da prefeitura, que apenas apresentou verbalmente o entendi-
mento institucional pela inconstitucionalidade do instrumento da concesso de
uso para fins residenciais. Cansados do longo e tenso conflito com a prefeitura, os
moradores do viaduto acabaram cedendo a um acordo de remoo. Esse acordo,
firmado com o acompanhamento de parceiros sociais dos catadores, estabelecia
que os catadores de papel receberiam uma bolsa-moradia e a garantia de que,
10. Para uma anlise detalhada desse caso, ver Mattos (2004).

aps o fim desse benefcio, seriam titulados como proprietrios em imveis do

municpio de Belo Horizonte. No entanto, passados muitos anos desde a celebrao
do acordo, a situao dos ex-moradores dos viadutos no parece ter mudado. At
a nossa ltima informao, eles continuavam recebendo a bolsa-moradia e no
tinham conseguido nem o espao para trabalho, conforme prometido pela pre-
feitura, nem a moradia definitiva.
O que torna esse caso especialmente irnico o fato de que a prefeitura por
muitos anos apoiou as comunidades de catadores, facilitando seu trabalho de coleta
e reciclagem de lixo, incentivando sua organizao, garantindo acesso a galpes
perto dos locais de coleta, tendo sido mesmo internacionalmente reconhecida e
premiada por essas polticas solidrias. No entanto, quando se tratava de reconhecer
o direito de moradia e de permanncia em reas centrais, quando se tratava de
reconhecer a existncia de direitos prprios das comunidades pobres, a prefeitura
no deu conta da reivindicao e a negou. Mesmo o trabalho pioneiro de Arqui-
tetura e Engenharia Pblica, elaborado pelo Escritrio de Integrao da Escola de
Arquitetura da Pontifcia Universidade Catlica (PUC) de Minas, financiado pelo
MCidades, demonstrando como as condies de vida dos moradores poderiam
ser significativamente melhoradas, foi ignorado.
Antes das atuais intervenes no contexto do PAC, os programas de urbanizao
de favelas e vilas em Belo Horizonte, como o Projeto Alvorada, eram nacional e
internacionalmente reconhecidos como melhores prticas, por suas consideraes
tcnicas e por envolverem a populao na tomada de decises. Porm, no que diz
respeito legalizao dessas reas, os nmeros ainda so muito pouco expressivos
para uma poltica municipal que vem sendo implementada de maneira contnua
h tanto tempo. A dimenso da legalizao sempre foi menos relevante em Belo
Horizonte, e os dados existentes indicam que h um problema srio de escala: o
nmero de pessoas vivendo hoje em reas informais praticamente o mesmo de
quando o primeiro programa foi implementado.
Conforme mencionado, a poltica de legalizao de favelas e vilas em Belo
Horizonte nasceu de maneira juridicamente conservadora e questionvel (se com-
parada com a poltica do Recife), seno politicamente reacionria, e os episdios
recentes parecem indicar que esse quadro no mudou. Parece mesmo que, no que
diz respeito legalizao de assentamentos informais, Belo Horizonte se tornou
prisioneira do fato de ter sido pioneira, e no conseguiu adaptar suas polticas
nova ordem jurdico-urbanstica ps-CF de 1988 e Estatuto da Cidade.
Muitas dessas favelas e vilas so reas e comunidades mais antigas do que a
cidade e ainda no foram devidamente reconhecidas e integradas na estrutura urbana
de Belo Horizonte, continuando a ter os seus direitos bsicos desconsiderados.

Perodo Lotes levantados Lotes aprovados Escrituras emitidas Famlias beneficiadas

1986/1992 6.918 6.120 4.929 4.929
1993/2000 4.317 3.041 2.730 4.191
2000/2007 9.118 6.806 4.060 7.857
TOTAL 20.353 15.967 11.719 16.977
A populao total em Zeis 1 e 3 de 498.642

pessoas.
A mdia de pessoas por domcilio de 4,6.
Portanto, 15,66% dos moradores de Zeis foram

atendidos pelo programa de regularizao
fundiria.
De acordo com Lotti (2010), a lei do Profavela de 1983 ganhou destaque

nacional por ser a primeira lei aplicvel em favelas densamente povoadas; a orien-
tao inicial, contudo, foi modificada por legislao posterior:
(....) Pela primeira vez uma lei municipal reconhecia a existncia desses assentamentos informais em
estado profundamente precrio. As regras do PROFAVELA aplicavam-se s favelas ento delimitadas
no zoneamento da cidade como Setor Especial 4, ou SE4. Assim, aqueles assentamentos passaram,
oficialmente, a fazer parte da estrutura urbana da cidade e a serem passveis de regularizao fundiria.
Mais tarde, em 1996, os SE4 foram transformados em ZEIS pela nova Lei de Parcelamento, Ocupao e
Uso do Solo de Belo Horizonte, a Lei Municipal n 7.166/96. Posteriormente, a Lei Municipal n 8.137/00
regulamentou as ZEIS, revendo as regras do PROFAVELA. Nessa reviso as principais mudanas diziam
respeito obrigatoriedade de elaborao de um plano de interveno integrada para orientar o proces-
so de urbanizao e regularizao de cada favela, assim como de criao de um Grupo de Referncia,
constitudo por moradores do assentamento, cujo objetivo agregar a participao da comunidade no
acompanhamento desse processo.

At a primeira dcada de existncia, o PROFAVELA visou regularizao jurdico/legal e uma urbanizao

que mantivesse os aspectos tpicos de uma ocupao espontnea. Basicamente, isso significa que a idia
de regularizao se dava apenas no mbito jurdico, uma vez que a qualidade do ambiente e das habi-
taes mantinha a sua tipicidade, ou seja, o assentamento continuava sendo uma favela. Na verdade, a
aprovao e regularizao jurdica dos lotes no estado em que se encontravam apenas oficializavam e,
conseqentemente, dificultavam o trabalho de urbanizao estrutural da favela.
Na avaliao da Urbel, se a inteno inicial contida nessa lei era a de reco-

nhecimento e legitimao do tipo especfico de ocupao do espao urbano, o que
aconteceu em alguns casos foi a cristalizao, atravs dos parcelamentos aprovados,
de algumas situaes desfavorveis do ponto de vista da qualidade de moradia,
tais como quadras com uma densidade muito alta ou ento de parcelamento ex-
tremamente heterogneo, a ponto de colocar lado a lado um lote de 7m2 e outros
50 vezes maior (URBEL, 2000). Outro aspecto negativo que se detectou na apli-
cao da legislao do Profavela foram os impedimentos burocrticos, polticos e
jurdicos, que atrasavam o processo de regularizao, muitos dos quais advinham
dos interesses camuflados decorrentes da delicada questo da propriedade privada
(LOTTI, 2010).
Em suma, por essas e outras razes, ao longo dos anos Belo Horizonte fez
uma opo pela adoo de uma poltica integrada de regularizao de assenta-
mentos informais, na qual legalizao e urbanizao devem ser combinadas de
maneira a garantir a sustentabilidade da interveno pblica e dos assentamentos.
Contudo, na inexistncia de um equilbrio adequado entre recursos financeiros
existentes, capacidade de ao institucional e critrios tcnicos adotados, os
programas de regularizao no obtiveram a escala necessria, especialmente no
que diz respeito legalizao dos assentamentos consolidados. A verdade que a
Prefeitura de Belo Horizonte fez pouco ao longo dos anos para garantir a titulao
das famlias que moram em assentamentos informais consolidados. Dados seus
enormes custos financeiros, a mencionada orientao legal original no sentido da
outorga gratuita de ttulos individuais de propriedade plena certamente colocou
obstculos instransponveis para a formulao de uma poltica de legalizao em
uma escala adequada.
A questo central, porm, que uma tal deciso pela sustentabilidade
urbanstico-ambiental da interveno, por mais louvvel que possa parecer em
termos tcnicos, no pode mais se dar em detrimento do reconhecimento dos di-
reitos subjetivos dos moradores dos assentamentos e da titulao de sua ocupao.
No se trata apenas de uma questo da alada exclusiva da ao discricionria da
prefeitura. Os recursos do PAC esto permitindo que a urbanizao de favelas e
vilas ganhe um novo patamar; porm, mais do que nunca o ideal da sustentabi-
lidade urbanstica-ambiental no pode se impor sobre a necessidade tambm de

reconhecimento dos direitos fundirios dos moradores, como tem ocorrido, a tal
ponto que, a julgar pelo manifesto dos movimentos sociais, a pretexto de promover
a urbanizao das reas informais consolidadas, milhares de pessoas esto sendo
ou sero removidas, em alguns casos levando mesmo ao desaparecimento dos
assentamentos informais que deveriam ser objeto de regularizao.
Outro exemplo eloquente do embate de paradigmas na atual gesto municipal
o da Vila Acaba Mundo. No incio de 2009, um conflito entre a atual gesto
municipal e os moradores da Vila Acaba Mundo veio tona quando do veto do
Executivo ao PL que visava declarao da Vila como rea de utilidade pblica e
interesse social para fins de desapropriao. O PL era entendido como uma etapa
jurdica necessria para a implementao do programa de regularizao fundiria
previsto no Plano Global Especfico da Vila elaborado pela Urbel.
A Vila Acaba Mundo foi fundada nos anos 1940, principalmente por traba-
lhadores que vieram do interior para trabalhar na mineradora Lagoa Seca. poca,
os mineradores ocuparam irregularmente as reas privadas vazias na proximidade
do local de trabalho. Hoje, a pequena comunidade possui pouco mais de 1.400 mo-
radores, cuja grande maioria trabalha nas regies prximas Vila. Por se encontrar
em uma das regies de Belo Horizonte de maior valor comercial, seus moradores
sofrem ameaas constantes de despejos, por meio mesmo de aes judiciais que,
desconhecendo as nulidades processuais e na contramo da nova ordem jurdico-
urbanstica nacional, tm favorecido alguns dos proprietrios formais.
Tendo em vista a situao peculiar da Vila, a desapropriao da rea, com a
respectiva indenizao dos proprietrios formais, era considerada a melhor alter-
nativa pelos especialistas da Urbel, os moradores e os parceiros da comunidade
para viabilizar a regularizao fundiria da Vila. O PL que declarava a Vila Acaba
Mundo como rea de utilidade pblica e interesse social comeou a tramitar em
abril de 2008 e recebeu aprovao dos vereadores por unanimidade no final
desse mesmo ano. No entanto, sob o argumento de que a desapropriao de toda
a rea da Vila seria demasiado custosa para o municpio, o Executivo municipal
vetou integralmente o PL no incio do ano de 2009.
Se, primeira vista, esse argumento pode parecer defensvel, ele no resiste a
uma anlise mais detida da situao urbanstica e jurdica da Vila Acaba Mundo
e se contrape ao prprio entendimento da Prefeitura de Belo Horizonte/Urbel
no Plano Global Especfico (PGE) da Vila realizado em 2007, o qual indica a
desapropriao como melhor soluo (URBEL, 2007, p. 97). Alm do mais, trata-
se de uma rea classificada como Zeis, com parmetros urbansticos especficos e
de ocupao restrita populao de baixa renda.
As razes do veto integral do chefe do Executivo Lei no 1.735 vieram a
pblico em reportagens espetaculosas publicadas pelo jornal Estado de Minas nos

dias 28 e 31 de janeiro do ano de 2009, cuja manchete indicava Desapropriaes

podem gerar indenizaes milionrias em BH. Essa reportagem deixava a entender
que a proposta de desapropriao da Vila Acaba Mundo seria contra a moralidade
pblica, seja em seu aspecto instrumental ou financeiro.
Mais uma vez, um conjunto de organizaes e movimentos sociais parceiros
e defensores da causa da Vila Acaba Mundo se mobilizou para informar popu-
lao via nota imprensa e sociedade quanto falsidade dos argumentos
apresentados nestas reportagens. Com relao aos valores da indenizao, alguns
pontos dessa nota so bastante esclarecedores:
No se tratar de indenizaes milionrias. Segundo o Plano Global Especfico elaborado pela Prefeitura,
o valor do m na Vila Acaba Mundo, com base nas informaes da SUDECAP, R$ 40,00. E, ainda que
se considerasse o preo de mercado, h que se destacar que o lote est localizado numa favela, o que
deve ser levado em conta para o clculo da indenizao justa, a teor do art. 182, 3, da Constituio da
Repblica. A declarao de utilidade pblica e interesse social sobre a rea no significa que toda a rea
tenha de ser desapropriada. Nas razes de veto o prprio prefeito reconhece que em determinados casos
a nica soluo a desapropriao. A URBEL tem conhecimento de que o caso da Vila Acaba Mundo
peculiar em relao s demais ocupaes em Belo Horizonte, por se tratar de ocupao de rea privada
e uma das poucas localidades com intenso conflito fundirio.
Descabida a afirmao de que a lei causa rombo nos cofres da prefeitura. Basta que a administrao
municipal monitore efetivamente os casos mais urgentes para a desapropriao e faa a compensao
com as dvidas tributrias dos ditos proprietrios. Ressalte-se que os terrenos da Vila Acaba Mundo j
estavam ocupados pelas famlias de baixa renda quando os empreendedores aprovaram aqueles
loteamentos. E mais, se olhar bem a administrao, os imveis s cumprem a funo social princpio
fundamental na Constituio quando ocupados pelas famlias dos atuais moradores. Os lotes quando
desocupados viram depsito de lixo e foco de dengue, no esto cercados e sem passeio e meio-fio. Tudo
isso conforme determina a lei de uso e ocupao do solo de Belo Horizonte. Alm disso, a Cmara dos
Vereadores aprovou, junto ao projeto, Emenda ao Oramento, destinando o montante de R$ 500.000,00
para a regularizao fundiria da Vila Acaba Mundo.11
A partir do veto do Executivo, os moradores da Vila se mobilizaram, com o

suporte dos seus tradicionais parceiros, para pressionar os vereadores pela derrubada
do veto. Depois de vrios encontros e debates, foi acordada entre vereadores,
prefeitura, Urbel e moradores da Vila a manuteno do veto do Executivo, com
a seguinte contrapartida: a expedio de um decreto declarando de utilidade p-
blica para fins de desapropriao de 19 lotes da Vila (lotes que se encontram em
litgio e com risco iminente de despejo das famlias). Finalmente, a partir desse
novo panorama, somente ento a ideia de utilizar o usucapio coletivo foi cogi-
tada e assumida pelo Projeto Plos Reprodutores de Cidadania da Universidade
11. Ver Nota na ntegra em: <http://www.cebsuai.org/content/view/1657/50/>

Federal de Minas Gerais (UFMG), com o apoio da Urbel. Depois de mais de um

ano de estudos sobre a possibilidade de utilizao do usucapio coletivo na Vila
Acaba Mundo, outras propostas parecem estar sendo cogitadas pela Urbel a partir
dos novos instrumentos jurdicos da demarcao urbanstica e da legitimao
da posse. Apesar do aparente avano com o surgimento de novas alternativas, o
que se tem verificado neste caso a recorrente descontinuidade das propostas e
aes necessrias para a implementao da regularizao fundiria na Vila Acaba
Mundo, o que acarreta grande insegurana na populao e a desmobilizao dos
atores envolvidos. Parece que a Urbel est disposta a regularizar a situao dos
moradores apenas depois da urbanizao da rea, mas no h qualquer plano
aprovado nesse sentido.
8 PERSPECTIVAS DA REGULARIZAO FUNDIRIA EM BELO HORIZONTE

Com o marco jurdico nacional cada vez mais slido, mais do que nunca o avano
das polticas e programas de regularizao vai depender da escala e da qualidade
tcnica e poltica da ao do poder pblico, de maneira articulada em todas as
esferas governamentais, sendo que nesse processo h um lugar essencial para a
participao dos setores privado, acadmico, comunitrio e voluntrio.
O avano dos programas de legalizao dos assentamentos informais de
interesse social vai depender especialmente da renovao da mobilizao social
da populao afetada, especialmente atravs da propositura de um nmero maior
de aes judiciais que demandem o reconhecimento dos direitos de usucapio e
concesso de uso especial j reconhecidos pela ordem jurdica. Mesmo reconhe-
cendo as enormes dificuldades envolvidas nos processos judiciais e que devem ser
enfrentadas no contexto da reviso do Cdigo de Processo Civil uma citao
inicial em aes de usucapio coletivo est levando sete anos no Rio de Janeiro
, as comunidades nao podem mais ficar merc das presses de todo tipo e das
mudanas polticas constantes.
Isso tem acontecido, por exemplo, no mencionado caso de So Paulo, onde,
depois de alguns avanos importantes nos governos anteriores, tem havido recen-
temente um retrocesso enorme na implementao de uma poltica habitacional de
interesse social, especialmente com a prtica obscena da prefeitura e do estado da
oferta de vales-despejo/cheques-despejo de valores nfimos para que moradores
que j tm direito a ttulos em muitos casos aceitem sair das reas que ocupam.
Para muitos deles, essa quantia parece enorme (...) mas, naturalmente no suficiente
para que tenham acesso regular moradia em condies adequadas. O problema se
perpetua, muda de lugar, e direitos constitudos so ignorados nesse contexto.
Nos conflitos em Belo Horizonte apresentados neste artigo, fica claro que
a mobilizao das comunidades e de seus parceiros sociais movimentos e orga-

nizaes sociais, associaes civis e religiosas etc. tem sido muito importante
para a defesa dos direitos dos moradores de vilas e favelas. No entanto, em muitos
casos, a mobilizao parece privilegiar uma ao defensiva e menos ofensiva. Isto
, ela se fortalece quando o conflito j est instaurado e as bases para negociao
j so bastante desfavorveis.
imprescindvel que os moradores de vilas e favelas e seus parceiros atuem
preventivamente, buscando o reconhecimento dos seus direitos. Outro aspecto
importante a ser ressaltado que a mobilizao social tem que ser constante e
tem que buscar tambm a participao nos processos de deciso desde o incio da
formulao das polticas, e no apenas quando da sua implementao.
Fica claro que, com a implementao do PAC, uma nova lgica institucio-
nal, financeira e poltica est em jogo. Em especial, as obras do PAC tm gerado
aumentos expressivos nos preos de terrenos e o interesse renovado de agentes
imobilirios e outros grupos socioeconmicos em reas tradicionalmente ocupadas
pelas comunidades pobres. Nesse contexto, as formas de mobilizao social tm
que lutar por novos espaos de participao que tenham influncia efetiva nos
principais processos de deliberao e deciso, exercendo tambm um poder de
controle social sobre a atuao pblica.
Em especial, o papel dos operadores do direito em Belo Horizonte juzes,
promotores, defensores, advogados, registradores, estudantes fundamental para
que a nova ordem jurdico-urbanstica seja plenamente materializada atravs de
programas, planos, projetos, aes e decises. O papel dos juristas construindo
as bases sociais e coletivas do Direito Urbanstico de fundamental importncia
nesse processo de reforma jurdica e reforma urbana, que passa necessariamente
pela regularizao dos assentamentos informais, para que sejam revertidas as bases
dos processos de segregao socioespacial que tm historicamente caracterizado o
crescimento urbano em Belo Horizonte.
REFERNCIAS
CALDAS, M. F.; MENDONA, J. G.; CARMO, L. N. (Coord.). Estudos urbanos Belo Horizonte
2008. Belo Horizonte: PBH, 2008.
__________. Plano Global Especfico (PGE), v. 1, p. 97, 2007.
COSTA, H. S. M. O lugar ambguo das polticas de urbanizao e regularizao fundiria nas polticas
urbanas. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 13. Florianpolis: Anpur, 25 a 29 de maio de
2009. PowerPoint apresentado na Mesa Redonda Regularizao fundiria e poltica habitacional.
FERNANDES, E. Regularizao de favelas: o caso de Belo Horizonte. In: FERNANDES, E. (Org.).
Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
__________. Combining tenure policies, urban planning and city management in Brazil. In: PAYNE,
G. (Org.). Land, rights & innovation. Londres: ITDG, 2002.

__________. Legalizao de favelas em Belo Horizonte: um novo captulo na histria? In: FER-
NANDES, E.; ALFONSIN, B. (Org.). A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo
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__________. Principios, bases e desafios de uma poltica nacional de apoio regularizao fundiria
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LOTTI, L. B. Regularizao fundiria: instrumentos legais de regularizao fundiria no contexto
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2010. No prelo.
MATTOS, L. P. Concesso especial de uso para fins de moradia: um caso concreto. In: ALFON-
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PINHO, E. Profavela uma experincia de legislao de rea de interesse social. In: AVSI/PBH/
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__________. Regularizao fundiria em favelas. In: FERNANDES, E. (Org.). Direito urbanstico.
Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
URBEL Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte. Legislao bsica. Belo Horizonte: PBH/
Urbel, 2000.
ANEXO
Manifesto contra o Programa Vila-Viva
O Programa Vila-Viva, carro chefe da propaganda poltico-partidria belorizontina, o maior programa

de interveno em vilas e favelas em execuo no Brasil. A enxurrada de benefcios divulgados pela Pre-
feitura Municipal de Belo Horizonte oculta as verdadeiras consequncias que fazem do Vila-Viva uma
poltica perversa do ponto de vista dos trabalhadores e das trabalhadoras que vivem nas favelas afetadas.
Os grandes meios de comunicao elogiam a iniciativa e simplesmente ignoram as graves consequncias
para as comunidades e as famlias atingidas por esse programa de desfavelizao forada, claramente
orientado por outros interesses. preciso mostrar a verdadeira face deste ambicioso Programa e denunciar
a lgica da excluso urbana levada s ltimas consequncias pela Prefeitura de Belo Horizonte.
Nesse sentido, as organizaes e os movimentos que assinam abaixo manifestam seu repdio e indignao
contra o Programa Vila-Viva pelas razes que se seguem.
Sete razes para repudiarmos o Programa Vila-Viva
A escolha das vilas que sero atingidas pelas obras a maior prova de que o Programa Vila-Viva no
motivado por nobres valores dos gestores pblicos, preocupados com a qualidade de vida das pessoas
que se aglomeram nas favelas. As intervenes esto orientadas pelos interesses do capital imobilirio,
pois apenas as vilas mais valorizadas da cidade, bem servidas de equipamentos sociais e com excelente
localizao, como o Aglomerado da Serra, o Morro das Pedras e a Pedreira Prado Lopes, sero afetadas.
Ora, por que as reas mais distantes da cidade, que apresentam ndice de vulnerabilidade social igual ou,
muitas vezes, superior aos das vilas pr-definidas, no foram contempladas no programa?

No h que se pensar na melhoria da qualidade de vida dos moradores e moradoras das favelas localizadas
no Jatob, Capito Eduardo, Ribeiro de Abreu, Jaqueline, Mantiqueira? A verdade que o esgotamento
das reas edificveis nas regies mais valorizadas da cidade chamou a ateno do capital imobilirio
para as vilas e favelas, tidas, at ento, como capital morto.
A mega-interveno geralmente inclui a construo de uma grande avenida que divide a vila atingida ao
meio, acelerando direta e indiretamente o processo de expulso das famlias pobres das reas afetadas.
Apenas no Aglomerado da Serra sero afetadas mais de 50 mil pessoas. J na Vila So Jos, regional
Noroeste, sero removidas 8600 pessoas. Essa vila simplesmente deixar de existir. Das 5.113 famlias
que moram no Aglomerado do Morro das Pedras, aproximadamente um tero, ser removida. Assim,
modificado no apenas o sistema virio das vilas afetadas, mas a prpria dinmica social e a vida da
comunidade. Mais apropriado seria nomear o programa de Vila-Morta.
Uma das piores consequncias das obras para a vida dos moradores e moradoras, removidos ou no,
a quebra dos laos de sociabilidade, acompanhada do forte abalo psicolgico familiar. A prpria forma
como a Prefeitura conduz as desapropriaes agrava os danos psicolgicos nos moradores. As casas que
sero atingidas so marcadas com nmeros pintados nos muros com tinta spray vermelha, tal como os
nazistas marcavam as casas dos judeus (vide fotos abaixo). Alm disso, as casas so demolidas gradual-
mente, poucas por beco/rua, nunca todas de uma vez. Os entulhos permanecem nos lotes, agora vagos e
sombrios. O(A) vizinho(a) de dcadas de convivncia e amizade cedeu lugar a um amontoado de entulhos,
proliferando lixo, escorpies e afetando a paisagem local. Obviamente, este quadro ir aprofundar o abalo
psicolgico das demais famlias do/a beco/rua.
No processo de remoo, tambm muito comum as primeiras casas atingidas serem parcialmente des-
trudas, apenas para no permitir que a mesma famlia, ou outra, reocupe o espao (vide fotos abaixo).
Mantendo as paredes erguidas, aquele espao se torna ponto para a prtica de crimes e delitos. Essa
situao aprofunda o medo dos vizinhos que j no questionam o valor da indenizao e nem colocam
obstculos a sua futura remoo.
Como a maioria dos moradores e moradoras das vilas atingidas no possui ttulo de propriedade de
seus imveis, geralmente fruto de ocupao, o clculo das indenizaes por desapropriao no leva em
considerao o preo do lote, mas apenas as benfeitorias realizadas no imvel. Assim, as indenizaes
sempre ficam aqum do valor real, o que no permite famlia indenizada comprar uma nova moradia
na regio. Na Vila das Antenas, localizada no Morro das Pedras, por exemplo, tem sido pago, a ttulo de
indenizao, o equivalente a R$ 107,00 o metro quadrado construdo. Por outro lado, o preo estimado
do metro quadrado na Avenida Raja Gabaglia, localizada a poucos metros da vila, no mnimo R$
2.000,00 o metro quadrado. Uma discrepncia absurda! As famlias que tiram seu sustento do comrcio
dentro da vila, geralmente muito dinmico, so as mais afetadas: perdem trabalho e moradia de uma s
vez. Ser impossvel manter a clientela do salo de beleza, da vendinha ou do ferro-velho morando nos
micro-apartamentos. O programa no prev indenizao pelos lucros cessantes, aqueles que o comerciante
deixou de auferir com a demolio de sua fonte de renda. Muito curioso: para remover famlias de baixa
renda as desapropriaes so decretadas no atacado, enquanto nada feito para punir os especuladores
imobilirios que violam o preceito constitucional da funo social da propriedade mantendo imveis
abandonados em BH so mais de 70 mil!
Como as favelas atingidas compem a chamada cidade ilegal, a maioria das famlias que a mora est
fora do sistema de tributao que recai sobre a propriedade imvel. Tambm muito comum nas favelas

a existncia de ligaes clandestinas nas redes de fornecimento de energia e gua. Essa situao permite
uma certa reposio salarial, pois geralmente a famlia que vive no morro consegue liberar seus escassos
recursos do pagamento das altssimas contas de luz e gua para adquirir bens de consumo necessrios
sua subsistncia. Porm, as famlias que so removidas para os predinhos, de um dia para o outro,
passam a responder pela conta de gua, energia eltrica e, para gravar a situao, taxa de condomnio.
A renda familiar, por sua vez, permanece a mesma. Muito provavelmente, aquela famlia no ter con-
dies de arcar com o forte incremento nos gastos mensais que seu novo padro de moradia exige. Isso
aumenta os conflitos condominiais e, em pouco tempo, essa famlia ser obrigada a vender o imvel
e se transferir para alguma periferia longnqua, onde seus recursos sejam suficientes para adquirir um
lote ou pagar o aluguel. O antigo barraco de inestimvel valor-de-uso foi trocado por um apartamento
que estar prestes a entrar no mercado imobilirio para realizao do seu valor-de-troca. Alm disso,
sobre os apartamentos construdos para parte das famlias removidas, pode-se dizer tudo, menos que
oferecem condies de uma vida digna. As famlias costumam dizer que tais apartamentos so como
uma caixa de sapato tamanho 35.
Para os que ficam nas vilas reformadas, o custo de vida na favela sofre um forte aumento. Sobem todos
os preos, desde os aluguis cobrados at o pozinho da padaria e a carne do aougue.
Assim, sejam eles indenizados, reassentados nos apartamentos, ou mesmo aqueles que permanecem na
vila, a tendncia que os moradores das favelas afetadas inchem o dficit habitacional ou protagonizem
novos assentamentos clandestinos, porm em reas mais perifricas, desprovidas de equipamentos e
servios, longe do local de trabalho, longe dos olhos das elites. Esta a lgica perversa da segregao
scio-espacial realimentada pela poltica pblica da Prefeitura de Belo Horizonte. As elites buscam resolver
os problemas urbanos a seu modo, lanando mo de medidas incapazes de impedir que esses problemas
se renovem. Os moradores removidos da Vila So Jos ou do Taquaril continuaro vivendo precariamente,
provavelmente de aluguel e no mais em Belo Horizonte, mas em algum municpio da regio metropolitana,
como Ribeiro das Neves, Vespasiano ou Santa Luzia. Afinal, a Prefeitura prioriza as obras, mas nunca
o reassentamento das famlias removidas. Neste ponto, importante acrescentar um fator subjetivo, do
campo da ideologia, que a viso das elites sobre as favelas. Elas podem at se reproduzir, desde que
longe do seu campo visual. Nesta perspectiva, o desadensamento de vilas e favelas possui um forte corte
de classe que se expressa nas palavras do prprio Prefeito Fernando Pimentel:
Mas muito alm dos danos paisagem est o comprometimento social resultante dessa informalidade
habitacional. So milhes de pessoas que esto margem dos servios pblicos como saneamento,
segurana e lazer. E tudo isso debaixo do nosso nariz, na vizinhana de bairros centrais das nossas
metrpoles. (Grifamos) (Artigo publicado no Jornal Valor Econmico do dia 31/08/2007 sob o ttulo
Favela: uma soluo de dentro para fora).
Concluses
Com tantas consequncias danosas, fica difcil suportar a falsa propaganda da Prefeitura docilmente re-
produzida pela grande imprensa. Ao contrrio do discurso amplamente vendido, programas de interveno
em vilas e favelas desta natureza no integram as favelas s cidades, simplesmente as fazem desaparecer
do mapa, junto com seus habitantes que se vem rechaados pela cidade que um dia lhes abriu as portas.
Inexistindo resistncia organizada contra o programa, pode-se afirmar que as vilas afetadas estaro com
a certido de bito firmada. Dentro em breve, ser outro o perfil social das reas que hoje so ocupadas
pela populao do interior do estado atrada pela promessa de uma vida melhor na capital.

Segundo a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), grande parte dos trabalhadores e traba-
lhadoras contratados nas obras vivem nas reas atingidas. Dessa maneira, a Prefeitura consegue impedir a
resistncia dos moradores. Importante lembrar que os primeiros moradores da Pedreira Prado Lopes, uma
das vilas afetadas, chegaram antes mesmo da fundao da capital e eram contratados para trabalhar na
construo da cidade. Agora, seus descendentes trabalham na transformao do morro que lhes serviu
de abrigo, e o mesmo ciclo se repete, pois l no podero mais habitar, como no o puderam nos limites
da recm nascida cidade, dentro da rea circundada pela Avenida do Contorno. A lgica perversa da
segregao scio-espacial lhes reserva outro destino, bem longe dali, para alm dos muros da cidade.
Assinam:
Associao Comunitria dos Moradores do Novo Lajedo Associao e Ncleo de Moradia da Vila Santa
Rita e Adjacncias Associao Mineira da Providncia Brigadas Populares Conlutas Conselho
Comunitrio Assistencial e Social da Vila Marola Escola de Samba Cidade Jardim Federao das
Associaes de Moradores de Belo Horizonte (FAMOB) Graal BH Grupo de Amigos e Familiares de
Pessoas em Privao de Liberdade Hip Hop Gerais Grupo de Teatro do Oprimido Levante Movimento
Nacional de Luta Pela Moradia (MNLM) Movimento Nacional de Populao de Rua (MNPR) Movi-
mento dos Sem Universidade (MSU) Movimento dos Trabalhadores Desempregados (MTD) Ncleo
Gerao Trabalho e Renda Ncleo de Sem Casa do Conjunto Santa Maria e Adjacncias Ocupao
Camilo Torres Ocupao Navantino Alves Rede Popular Solidria (RPS) Sistema Caracol de Rdio e
TV Comunitria.


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LEGALIZAO DAS FAVELAS: QUAL O PROBLEMA DE BELO

Palavras-chave: Paradigmas; Ordem Jurdico-Urbanstica; Poltica Municipal; legalizao; assentamentos

LEGALISATION OF FAVELAS: WHAT IS THE PROBLEM OF BELO

Key words: paradigms; legal-urban order; legalisation; informal settlements.

LEGALIZACIN DE LAS FAVELAS: CUAL ES EL PROBLEMA DE

* Mestre e doutor em Direito e professor do DPU Associates.

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Palabras-clave: Paradigmas; Orden Jurdico-Urbanstico; Poltica Municipal; Legalizacin; Assentamientos

LGALISATION DES FAVELAS: QUEL EST LE PROBLEME DE BELO

Mots-cls: paradigmes; ordre juridique urbaine; politique municipale; lgaliser; favelas.

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desconsiderando muitas vezes a existncia de direitos fundirios j adquiridos pelos

2 O ATUAL EMBATE DE PARADIGMAS SOCIOPOLTICOS E SOCIOJURDICOS

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com o aumento dos preos de terrenos e aluguis e, consequentente, o aumento da

Logo a seguir, em 24 de novembro de 2009, a Defensoria Pblica de Minas

(...) Esses moradores de favelas no tm a garantia constitucional de indenizao prvia. S recebem o

Respondendo s crticas de tratamento diferenciado aos moradores de vilas e

(....) A famlia s sai na hora do recebimento. Porque no h garantias, um programa social. No

3. Uma verso integral do manifesto se encontra no anexo.

4. Veja matria em: <http://noticias.uol.com.br/especiais/pac/ultnot/2009/11/25/defensoria-acusa-prefeitura-de-bh-de-discriminar-

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Como explicar esses dois discursos jurdicos to profundamente distintos,

5. Veja matria em: <http://noticias.uol.com.br/especiais/pac/ultnot/2009/11/25/defensoria-acusa-prefeitura-de-bh-de-discriminar-

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l Lei Federal no 11.977, de 7 de julho de 2009, que criou o Programa Mi-

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Tambm em relao a este ltimo ponto, embasado no entendimento jurdico

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O embate atual lamentvel, principalmente porque a construo da nova

3 A CONSTRUO DA FRMULA BRASILEIRA DA REGULARIZAO

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O Profavela foi um programa pioneiro no pas, e juntamente com o Plano de

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acontecido no Recife e em muitos outros municpios. O que prevaleceu em Belo

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original do Prezeis, tambm para evitar a gentrificao das reas e a expulso

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Essas duas polticas paradigmticas merecem respeito ainda maior porque

4 A CF DE 1988, O ESTATUTO DA CIDADE E A LEGISLAO FEDERAL

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Desde ento, conforme indicado anteriormente, diversas leis federais foram

8. Veja dados em: <http:// www.cidades.gov.br>

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Fonte: SNPU/MCidades, 2009.

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De acordo com a avaliao da SNPU, esses nmeros indicam inicialmente

6 OBJETIVOS DA REGULARIZAO FUNDIRIA E AS DIFICULDADES DA

9. Para uma anlise do Programa Nacional, ver Fernandes (2004).

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cartorria e processual em vigor. Por isso, no mbito da reviso da Lei Federal de

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por fazerem aberta ou veladamente o jogo do mercado imobilirio; por no re-

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aps o fim desse benefcio, seriam titulados como proprietrios em imveis do

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Perodo Lotes levantados Lotes aprovados Escrituras emitidas Famlias beneficiadas

A populao total em Zeis 1 e 3 de 498.642

A mdia de pessoas por domcilio de 4,6.

Portanto, 15,66% dos moradores de Zeis foram

De acordo com Lotti (2010), a lei do Profavela de 1983 ganhou destaque

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At a primeira dcada de existncia, o PROFAVELA visou regularizao jurdico/legal e uma urbanizao