EN QU DIFIEREN LAS REGIONES*

Stephan Haggard y Robert R. Kaufman

Stephan Haggard es Profesor de la ctedra Lawrence y Sallye Krause de

Estudios Corea-Pacfico y Director del Programa Corea-Pacfico de la
Universidad de California en San Diego. Robert Kaufman es Profesor de
Ciencia Poltica en Rutgers University. Son coautores de Development,
Democracy, and Welfare States: Latin America, East Asia, and Eastern
Europe (2008). Este ensayo se basa en el artculo presentado en una
conferencia celebrada en abril de 2009 en Bratislava, financiada por
el Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia.

A partir de la dcada de 1980, las transiciones desde gobiernos autoritarios

alteraron de modo fundamental el contexto poltico para la elaboracin
de la poltica social en los pases de ingreso medio de Amrica Latina
y Europa Central y Oriental (ECO) 1. La competencia electoral y la
mayor libertad poltica expusieron a los gobiernos a nuevas demandas
sociales, y en ambas regiones los actores polticos y los grupos sociales
recientemente organizados buscaron defender los derechos existentes y
expandir la seguridad y los servicios sociales.
Estas democracias emergieron justamente cuando los avanzados
estados de bienestar industriales se encontraban enfrentados a desafos
econmicos e ideolgicos importantes. Estos desafos surgieron en
parte de un desarrollo ms lento, restricciones fiscales ms ajustadas y
una apertura econmica cada vez mayor, factores que se hicieron sentir
an ms intensamente en los mundos poscomunista y en desarrollo. A
principios de los aos noventa, un nuevo marco liberal, orientado al
mercado, haba comenzado a ejercer influencia en los debates sobre
poltica social. Diseminado en parte por las instituciones financieras
internacionales, este enfoque liberal de la poltica social pretenda

* Publicado originalmente como How Region Differ, Journal of Democracy, Vol. 20,
No.4, October 2009, pp.64-78. 2009 National Endowment for Democracy and The Johns
Hopkins University Press.
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desviar una mayor proporcin del costo de la seguridad y los servicios

sociales hacia los individuos, expandir el suministro privado de servicios,
aumentar la competencia y la rendicin de cuentas dentro del sector
pblico y focalizar el gasto social en forma ms precisa.
Cmo han hecho frente los gobiernos democrticos establecidos
hace poco en Amrica Latina y Europa Central y Oriental a las pre-
siones transversales producidas por las mayores demandas polticas de
seguridad y servicios sociales, en el contexto de restricciones econ-
micas, internacionales e ideolgicas ms ajustadas sobre el abanico de
respuestas de los gobiernos? Las respuestas a esta pregunta han variado
dentro de las regiones as como entre ellas. Sin embargo, se eviden-
cian considerables diferencias regionales en materia de estrategias de
proteccin social.
En Europa Central y Oriental, los estados socialistas haban incluido
a amplios segmentos de la poblacin en un sistema de derechos. Aun
cuando los gobiernos poscomunistas enfrentaron presiones econmicas
por lo menos tan fuertes como las que afectaron a Amrica Latina en
los aos ochenta, esta historia de amplia cobertura haba creado slidas
dinmicas electorales y de grupos de inters que limitaron la factibilidad
de los enfoques basados en la liberalizacin y la reduccin de gastos.
En contraste, en los pases de ingreso medio de Amrica Latina los
sistemas de seguridad social anteriores a la dcada de 1980 favorecieron
a la clase media y a la mano de obra organizada, junto con marginar a
los trabajadores pobres rurales y urbanos informales. Cuando golpe
la crisis de la deuda, estos sistemas estuvieron ms abiertos que los de
Europa Oriental a la reestructuracin y a una reduccin total de gastos.
A pesar de que la democratizacin cre incentivos para expandir la
cobertura a los sectores marginados, las fuertes restricciones fiscales
promovieron un nfasis en los programas de ayuda social focalizados
en lugar de los derechos universales.

Los legados regionales en relacin con la seguridad social

Creemos que las diferencias regionales se relacionan con los lega-
dos histricos que surgen de las distintas formas en que los gobiernos
anteriores organizaron los contratos sociales en las dcadas iniciales
e intermedias del siglo XX. Estos legados, a su vez, derivan de dos
factores histricos: las diferencias entre los principales realineamientos
polticos que ocurrieron en esas dcadas del siglo XX y las diversas
estrategias de desarrollo, vale decir, el contraste entre la estrategia de
desarrollo de sustitucin de importaciones, favorecida en los pases de
ingreso medio de Amrica Latina, y el modelo socialista impuesto en
Europa Central y Oriental despus de 1945.
En Amrica Latina, los desafos reformistas a los estados oligrquicos
de la primera mitad del siglo XX se tradujeron en cambios importantes
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en la composicin de la lite dirigente y en la incorporacin poltica

de algunos segmentos de la mano de obra organizada. A diferencia de
los pases de ECO, estos cambios polticos fundamentales ocurrieron
antes del inicio de la Guerra Fra, lo que signific que ninguno de los
principales competidores por el poder pudiera contar con un apoyo
sostenido o decisivo de algn patrocinador externo, como ocurri por
ejemplo en Asia Oriental a comienzos del perodo de la posguerra.
En contraste, las nuevas lites polticas forjaron coaliciones interclase
que generalmente incluan tanto a trabajadores de cuello y corbata y
a obreros como a las facciones disidentes de la propia oligarqua. A
pesar de las grandes diferencias intrarregionales, 2 los sindicatos de
obreros y sectores medios obtuvieron estatus legal, influencia poltica
y nuevas protecciones sociales. Sin embargo, los propietarios de tierras
continuaron controlando grandes porciones del campesinado mediante
relaciones patrn-cliente y recurriendo a la coercin local. En conse-
cuencia, los campesinos latinoamericanos permanecieron marginados
de los avances polticos de sus pases y tuvieron un menor acceso a la
seguridad y los servicios sociales.
Las coaliciones interclase formadas durante estos realineamientos
tambin fueron propicias al modelo de industrializacin basada en la
sustitucin de importaciones, que contribuy al dualismo del mercado
laboral entre los trabajadores urbanos y a los bien conocidos sesgos
en contra de la agricultura. Adems, las caractersticas estructurales
de las economas de sustitucin de importaciones tendieron a agudizar
las desigualdades de ingreso, junto con reducir los incentivos de los
gobiernos, las empresas y los trabajadores para invertir en educacin y
otros medios destinados a mejorar la calidad del capital humano.
Los sistemas de seguridad social que se desarrollaron en Amrica
Latina no slo reflejaron sino tambin reforzaron estos sesgos. Este tipo
de sistemas, basados en el empleo, efectivamente se expandieron con el
crecimiento de ste en los sectores industrial y estatal. La cobertura de la
seguridad social fue relativamente amplia en la economa industrializada
de Argentina y en las democracias de larga data de Chile, Costa Rica
y Uruguay. Sin embargo, incluso en estos pases, la cobertura estuvo
lejos de ser universal, y no alcanz a ms de un 50% de la poblacin
en ninguno de los otros pases de la regin. En lugar de atenuarlos,
la provisin desequilibrada de servicios sociales bsicos reforz los
patrones de desigualdad que haban existido durante largo tiempo. La
influencia de la clase media tambin se reflej en la prioridad que se
asign a la educacin superior y en la dbil y desigual inversin en
educacin primaria y secundaria.
En los pases de ECO, los realineamientos polticos reflejaron la po-
ltica de la Guerra Fra y el ingreso de la regin a la esfera de influencia
sovitica. Antes de la toma del poder por el comunismo, la trayectoria
de la poltica de seguridad social de esta regin haba mostrado un
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parecido notable con los sistemas altamente estratificados que estaban

emergiendo en Amrica Latina. Pero la imposicin del comunismo
acarre la destruccin de los sindicatos independientes y de los partidos
socialdemcratas y de campesinos que haban florecido al poco tiempo
de la liberacin del dominio nazi. Igualmente importante, si no ms, es
el hecho de que la imposicin de una economa centralizada cambi la
economa poltica de la regin de una manera fundamental.
La imposicin del socialismo de estado fue seguida por una fuerte
inversin en la industria bsica, financiada por la movilizacin coercitiva
de la mano de obra y por la contraccin del campo. La movilizacin
de la mano de obra rural hacia el sector industrial empuj a grandes
segmentos del campesinado hacia las ciudades y las fbricas, suministr
una va a la movilidad ascendente y fue acompaada por una drstica
reduccin de las diferencias de salarios entre sectores. La paga era baja,
en lnea con el objetivo general de restringir los salarios y el consumo
para maximizar la inversin de capital.
No obstante, aunque la brutal represin de los aos estalinistas
disminuy en las dcadas posteriores, la evolucin de la poltica social
continu estando configurada por la lgica organizativa de la economa
centralmente planificada. Un rasgo central del sistema socialista fue
la garanta del empleo. La planificacin, y por lo tanto las decisiones
administrativas en lugar del mercado, determinaba todas las colocacio-
nes de empleo y los salarios. Se consideraba a los trabajadores como
instrumentos del proceso de planificacin socialista y el lugar de trabajo
se convirti en el punto central para el suministro de vivienda, alimentos
bsicos y otros servicios sociales.
Adems del compromiso de los estados de ECO con el pleno empleo
y la provisin de vivienda y otros bienes de consumo bsicos, la ausencia
de mercados privados para la seguridad y los servicios sociales signific
que la responsabilidad del suministro de pensiones, atencin de salud
y otros servicios sociales recayera directamente en el Estado. Al inicio
de la era socialista, en el sector industrial exista alguna diferenciacin
basada en el empleo, y la agricultura fue excluida de algunos derechos
sociales, incluidas las pensiones. Pero las semillas del universalismo
socialista fueron sembradas por la propia estrategia econmica. Los
beneficios extensivos a los trabajadores urbanos cubran necesariamente
una parte ms y ms grande de la poblacin a medida que creca el sector
industrial. Igualmente importante es el hecho de que la colectivizacin
de la agricultura efectivamente introdujo al campesinado en el estado
de bienestar socialista, en un marcado contraste con la marginacin del
campo que persista en Amrica Latina.
De ms est decir que el contrato social socialista no fue de manera
alguna el resultado de polticas democrticas, ni tampoco de la negociacin
con los intereses afectados; de hecho, no es nada claro que los pases
de Europa Central y Oriental bajo el comunismo se puedan siquiera
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denominar estados de bienestar conforme al significado tradicional

del trmino. Ms an, a medida que el crecimiento comenz a declinar
durante las dcadas de 1970 y 1980, estos sistemas se tornaron cada
vez ms incapaces de cumplir sus promesas y el valor de los derechos
reglamentarios disminuy en trminos reales. Sin embargo, la poltica
social dio a las lites posestalinistas una herramienta que podran usar
para buscar el consentimiento cuando no el apoyo poltico, y a la
vez gener expectativas relativamente estables acerca de los beneficios
que proporcionara el Estado. Estas expectativas afectaron fuertemente las
batallas polticas relacionadas con la poltica social, que se desarrollaran
en las nuevas democracias que emergieron despus del ao 1989.

Contratos sociales y disminucin

del crecimiento, 1980-2005
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta gran parte de los
aos setenta, el crecimiento econmico relativamente fuerte proporcion
condiciones permisivas para la expansin de los beneficios sociales en
casi todo el mundo en desarrollo y socialista. Sin embargo, desde la
dcada de los ochenta, tanto los regmenes latinoamericanos como los
de ECO debieron enfrentar profundos y recurrentes shocks econmicos
y grandes restricciones fiscales.
Una crisis devastadora provocada por la deuda sacudi a Amrica
Latina en la primera mitad de los aos ochenta y, sin considerar a Chile,
el crecimiento permaneci estancado o muy voltil durante el resto de la
dcada. Durante los aos noventa se observ alguna recuperacin, por
lo menos hasta que las crisis financieras de Asia Oriental y de Rusia de
fines de esa dcada causaron el agotamiento de los prstamos. En este
perodo, Argentina, Brasil, Mxico y Per enfrentaron los problemas
ms graves, que incluyeron no slo profundas recesiones, sino tambin
una elevada inflacin y repetidos esfuerzos por conseguir la estabili-
zacin. Venezuela tambin experiment una gran cada econmica y
restricciones fiscales luego del colapso de los precios del petrleo en
los aos ochenta. El desempeo econmico de Colombia, Costa Rica
y Uruguay fue ms estable, pero igualmente los tres pases sufrieron
graves dificultades. El auge de los productos bsicos posterior a 2003
trajo consigo varios aos de alto crecimiento, que lleg a su fin a causa
de la crisis financiera mundial que comenz en 2008.
Los pases de ECO experimentaron una disminucin notoria de su
crecimiento incluso antes del colapso de los regmenes comunistas en
1989. Luego pasaron por profundas recesiones de transicin durante
la primera mitad de la dcada de 1990, seguidas por una recuperacin
de distinta velocidad en cada caso. En Hungra, Polonia y Eslovaquia,
estas depresiones de transicin haban tocado fondo en 1992. Sin em-
bargo, Bulgaria y Rumania tuvieron recadas ms tarde en esa dcada,
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mientras que en la Repblica Checa tambin se redujo considerable-

mente el crecimiento. Al igual que Amrica Latina, la regin de ECO
fue seriamente golpeada por las secuelas de las crisis de Asia Oriental y
Rusia de fines de los aos noventa, y la recesin mundial que se inici
en 2008 tambin ha interrumpido el avance hacia un crecimiento ms
sostenido. Adems del crecimiento desigual y de la alta inflacin que
se observ en algunos casos, los gobiernos de ECO han debido tener
en cuenta el gran movimiento de recursos desde el Estado hacia manos
privadas, que es inherente al cambio desde una economa dirigida hacia
una economa basada en el mercado.

Shocks y polticas sociales

Cules han sido las consecuencias de estos shocks econmicos
para la poltica social de las dos regiones? Las crisis y las reformas
basadas en el mercado que se produjeron en respuesta a ellas fueron
socialmente perturbadoras y proporcionaron el fundamento para que
los votantes y los grupos de inters se movilizaran en torno a nuevas
demandas relativas a la poltica social. No obstante, a lo largo de las
dcadas de 1980 y 1990, las restricciones fiscales provocaron que los
gobiernos se vieran en dificultades para cumplir con los compromisos
existentes que eran de gran envergadura tanto en Europa Central y
Oriental como en Amrica Latina y, por cierto, para hacer promesas
crebles acerca de nuevos derechos reglamentarios. Desde el punto
de vista poltico, las crisis econmicas fortalecieron el poder de los
tecncratas, las instituciones financieras internacionales y las redes de
poltica interna que presionaban no slo por las reformas pro mercado,
sino tambin, y cada vez ms, por la reduccin y liberalizacin de los
sistemas de seguridad social.
A pesar de que las restricciones econmicas generaron presiones
paralelas en pro de reformar la poltica social en las dos regiones, el
legado de derechos y servicios existente en cada una de ellas contribuy
a desenlaces diferentes. En Amrica Latina, las nuevas democracias en-
frentaron las demandas de los grupos de inters que buscaban defender
sus prerrogativas, as como las presiones electorales para ocuparse del
dficit social, mediante la reduccin de las desigualdades histricas en
la distribucin de la seguridad y los servicios sociales. Sin embargo, las
presiones e inquietudes fiscales acerca de la estabilidad macroeconmica
impusieron fuertes restricciones a la capacidad de las democracias y
de los regmenes autoritarios para mantener o expandir los derechos.
El gasto social cay bruscamente durante los aos ochenta en la mayora
de los pases latinoamericanos, independientemente del tipo de rgimen.
Durante la dcada de 1990, luego de un convulsionado perodo de rees-
tructuracin, las circunstancias econmicas mejoraron y los gobiernos
aumentaron el gasto social. Sin embargo, con la excepcin de Chile,
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las recuperaciones fueron frgiles y el fantasma o, en Argentina, la

realidad de una nueva crisis limit enormemente la voluntad de los
polticos de ampliar los derechos.
Dadas estas restricciones, muchos polticos y tecncratas percibie-
ron la agenda liberal como una manera de conciliar las demandas
contrapuestas por una disciplina fiscal ms estricta y por una atencin
ms cuidadosa a las necesidades de los grupos previamente excluidos.
Los encargados de la toma de decisiones esperaban que los cambios en
los costosos programas de seguridad social en especial las pensiones
y los derechos de salud asociados a ellas estabilizaran las finanzas
pblicas en el largo plazo. La meta de llegar hasta los grupos antes
marginados no se alcanzara mediante la expansin de estos programas
de alto costo, sino por la va de iniciativas focalizadas para combatir
la pobreza, que seran relativamente baratas y a menudo financiadas
por donantes internacionales. En los aos noventa y principios de la
dcada de 2000, las reformas de los principales programas de seguridad
social, los esfuerzos por expandir los servicios sociales bsicos y la
adopcin de programas focalizados contra la pobreza conformaron el
patrn modal de la poltica social de Amrica Latina.
Este patrn fue muy distinto a lo que ocurra en Europa Central y
Oriental. Al igual que en Amrica Latina, la crisis y la transicin general
al mercado permitieron que los reformadores liberales, los tecncratas
y las instituciones financieras internacionales aumentaran su influencia
en el proceso de elaboracin de polticas.3 Sin embargo, a pesar de sus
deficiencias y de la falta de financiamiento de los derechos reglamen-
tarios, el sistema heredado de proteccin y servicios sociales tuvo un
profundo impacto en las expectativas pblicas. Estas expectativas, a su
vez, configuraron la posicin de los partidos respecto de las polticas en
el espectro ideolgico. El estado de bienestar socialista tambin haba
dado lugar a la formacin de grupos de inters bien organizados, que
deseaban preservar el sistema existente de derechos y servicios.
Una consecuencia significativa de estas restricciones polticas fue
que los nuevos gobiernos democrticos destinaron ms recursos al esta-
blecimiento de redes de seguridad social para ayudar a los trabajadores
del sector formal que haban sido desplazados por la reforma econmica.
Estos programas no fueron de ningn modo uniformes en su diseo
o prodigalidad. No obstante, a diferencia de lo sucedido en Amrica
Latina, el gasto en compensaciones por desempleo, en pensiones y en
seguridad social de hecho aument durante las grandes recesiones de
principios de la dcada de 1990. Aunque mantener dicho gasto result
ser cada vez ms difcil, este patrn de compensar a quienes se vieron
perjudicados a causa de la reforma orientada al mercado marca un
contraste con lo que sucedi en Amrica Latina.
Una segunda y ms sorprendente diferencia regional tiene que ver
con la forma en que se abord la tarea de reformar la seguridad y los
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servicios sociales. En la mayora de los pases latinoamericanos la escasa

cobertura hizo que la seguridad social fuera vulnerable a las reformas
inducidas por la crisis. En Europa Central y Oriental, por el contra-
rio, el movimiento hacia sistemas de proteccin social ms liberales,
aunque no insignificante, fue ms limitado. Las personas esperaban
que los gobiernos mantuvieran un abanico de protecciones sobre una
base universal, aunque a un bajo costo directo. Cuando los gobiernos
se reorientaron desde el financiamiento y el suministro pblicos di-
rectos hacia modelos de seguridad social mantuvieron, sin embargo,
compromisos de hecho con el universalismo, cuando no de derecho.
Las reformas iniciales, tales como el cambio desde el financiamiento
estatal directo a la seguridad social, fueron incluso adoptadas como una
manera de aumentar el gasto social total. Cuando emergieron propuestas
en el sentido de restringir los gastos, como en Hungra a mediados de
los aos noventa, ellas fueron coartadas o revertidas por los grupos de
oposicin poltica surgidos tras las elecciones o en algunos casos por
los mismos que ejercan el poder. As, Europa Central y Oriental surgi
de la dcada de 1990 con sistemas de seguridad social que buscaban
mantener el principio aunque no siempre se hiciera realidad de la
cobertura universal para una serie de riesgos del ciclo de vida. Estas
diferencias se pueden apreciar si se considera el curso de la poltica
social con mayor detalle.

Cun segura es la red de seguridad?

La influencia que ejerce la historia en la forma de legados de
polticas pblicas es evidente en reas ms especficas, como las
pensiones, la atencin de salud y la creacin de redes de seguridad
social y de programas contra la pobreza. Cada tpico plante un con-
junto particular de desafos para las polticas pblicas y se observaron
diferencias importantes tanto dentro de las regiones como entre ellas.
Aun as, es posible discernir el patrn ms amplio de un movimiento
de ms envergadura hacia las reformas liberales en Amrica Latina, y
su contraste con el mayor nfasis en la conservacin de los derechos
que se observ en Europa Central y Oriental.
Quienes buscan la reforma de la poltica social con frecuencia se
concentran en los compromisos relativos a las pensiones como uno de
los tems ms costosos. Tanto en Amrica Latina como en la regin de
ECO, los tecncratas a cargo de las reformas presionaron por cambios
drsticos en los sistemas de reparto existentes, que incluan ya sea la
privatizacin total, como en Chile, o enfoques menos radicales que com-
binaban beneficios pblicos garantizados con cuentas de capitalizacin
individual, que suponan aportes obligatorios, voluntarios o mixtos. Entre
las principales metas de estas reformas estaba dejar al Estado con menos
pasivos contingentes y de este modo en una posicin fiscal ms fuerte
226 Journal of Democracy en Espaol

en el largo plazo. A pesar de que la mayora de los pases de ECO no

tuvieron que hacer frente al problema de una poblacin que envejece
rpidamente, una realidad observada en diversos estados industriales
avanzados, todos se vieron afectados por las menores contribuciones
asociadas con la contraccin del empleo en el sector formal y con la
evasin abierta. La mayora de los sistemas ms grandes estaban ex-
perimentando dficits corrientes y enfrentaban pasivos futuros de gran
envergadura que no contaran con financiamiento. Los reformadores
estaban conscientes de los costos de transicin asociados al desvo de
impuestos desde el sistema de reparto. No obstante, esperaban enfren-
tar estos problemas mediante la reduccin de los derechos sociales
aumento de la edad de jubilacin, cambio de las frmulas de bene-
ficios y el paso desde una dependencia mayoritaria de la seguridad
social hacia un papel ms importante de las cotizaciones definidas total
o parcialmente financiadas.
Durante la dcada de 1990, la mayora de los gobiernos latinoa-
mericanos y de ECO instituyeron algunas reformas de este tipo. En
ambas regiones, las iniciativas de liberalizacin fueron invariablemente
modificadas por concesiones mutuas entre los tecncratas encargados
de las reformas y los polticos elegidos que representaban a diversos
grupos de inters. En general, sin embargo, como se podra esperar de
nuestro anlisis anterior, estas restricciones polticas en relacin con
las reformas fueron ms limitantes en Europa Central y Oriental que
en Amrica Latina.
Chile y Mxico instituyeron los nicos sistemas completamente
privatizados de Amrica Latina y, de manera no coincidente, ambos
llevaron a cabo esta reforma bajo un rgimen autoritario. En contraste,
las democracias de ambas regiones establecieron sistemas paralelos o
mixtos. Sin embargo, hubo diferencias importantes entre las propias de-
mocracias en trminos del nfasis puesto en la solidaridad social, medida
por el componente de beneficio definido del sistema de pensiones y el
grado de dependencia de las cuentas individuales. Los sistemas priva-
dos de Amrica Latina en general captaron a un nmero ms grande de
trabajadores y recibieron una proporcin mayor de los descuentos por
planilla que en el caso de los pases de ECO. La excepcin principal
fue Uruguay que, al igual que estos ltimos, haba elaborado un sistema
pblico popular con una cobertura muy amplia. Adems, los trabajadores
que se acogieron parcialmente al sistema privado en Amrica Latina
podan esperar un beneficio mayor desde esa fuente que su contrapar-
te en los pases de ECO para los que se dispone de datos (Bulgaria,
Hungra y Polonia). Una vez ms, las excepciones principales fueron
los dos grandes sistemas pblicos de pensiones de Amrica Latina,
correspondientes a Uruguay y Costa Rica.4 Salvo Uruguay, la cobertura
tambin se mantuvo considerablemente ms limitada en Amrica Latina
que en los casos de ECO.
Stephan Haggard y Robert R. Kaufman 227

A pesar de que diversos factores econmicos y polticos explican

estas diferencias, las variaciones en el grado de la reforma se pueden
atribuir en parte a los legados diferentes en relacin con la seguridad
social. Las democracias de Europa Central y Oriental heredaron sistemas
de pensiones que incluan a la mayor parte de las personas de ms edad
y prometan una cierta seguridad al momento de jubilar a casi todos
quienes an trabajaban. Aunque los trabajadores ms jvenes favorecieron
la reforma, la presin por ofrecer garantas a los trabajadores de ms
edad y a los beneficiarios existentes fue considerable. Las concesiones
mutuas con los grupos de inters tambin caracterizaron a las reformas
del sistema de pensiones en Amrica Latina, pero una cobertura ms
reducida y desigual debilit la capacidad de los sindicatos, los jubilados
y otras partes interesadas para ejercer influencia poltica.
La reforma del sistema de salud no slo es compleja en trminos
administrativos, sino que plantea otros desafos a causa del papel poltico
de los proveedores, tanto pblicos como privados. Sin embargo, presenta
grandes paralelos con el patrn de reforma del rea de las pensiones,
ya que los legados heredados juegan un papel importante.
En Amrica Latina, los gobiernos con restricciones fiscales asignaron
una alta prioridad a las reformas financieras y administrativas dirigidas
a aumentar la eficiencia de la provisin de servicios en trminos de
costo. A pesar de que la oposicin de los trabajadores de la salud y de
los sindicatos del sector pblico a menudo retard dichas medidas, la
forma de organizacin de la mayora de los sistemas de salud latinoa-
mericanos cambi gradualmente con el paso del tiempo. Las reformas
financieras tenan por objeto esclarecer los complejos subsidios cruzados
entre los fondos de pensiones y los de salud, aumentar la viabilidad
financiera de los ltimos y establecer un mayor control de los costos.
En una serie de pases, las responsabilidades financieras se traspasaron
a los niveles inferiores del gobierno. Las reformas administrativas del
sistema pblico tambin incluyeron la descentralizacin y algunas me-
didas de control de costos, tales como un presupuesto per cpita para
los hospitales. En varios pases, los
gobiernos fomentaron o al menos
El aspecto ms distintivo permitieron una gran expansin del
de la poltica de salud en papel de los proveedores y los se-
los casos possocialistas guros privados.
fue el compromiso Las medidas en pro de la ra-
permanente del Estado cionalizacin se llevaron a cabo
con el financiamiento e en forma paralela a los esfuerzos
incluso con el suministro por mejorar la atencin primaria
de servicios curativos y de salud de grandes poblaciones
bsicos sobre una base subatendidas. Esta expansin se
universal. caracteriz por dos hechos que
sorprenden, al compararse con los
228 Journal of Democracy en Espaol

enfoques ms universales favorecidos en Europa Central y Oriental.

En primer lugar, se aprecian pocos intentos por crear un sistema de
seguridad social o de atencin pblica amplio y unificado. Las ex-
cepciones ms destacables son Colombia, que enfrent restricciones
fiscales relativamente limitadas a principios de los aos noventa, y en
menor medida Brasil. En los otros pases, las iniciativas para mejorar
los servicios pblicos tendieron a ser ms incrementales y tomaron
la forma de proyectos piloto o de programas de desarrollo humano
focalizados, que apuntaban a regiones especficas dentro de un pas
o a subconjuntos de la poblacin.
En segundo lugar, estas iniciativas dependan mucho de la coyuntura
fiscal. Cuando disminuyeron las restricciones financieras, los gobiernos
democrticos aumentaron los derechos sociales (como lo hicieron los
poderes ejecutivos dentro de marcos semidemocrticos, incluidos Alberto
Fujimori en Per, Hugo Chvez en Venezuela y los presidentes del largo
rgimen del PRI en Mxico). Sin embargo, los enfoques residuales y ad
hoc respecto de la expansin de los servicios de salud siguieron siendo
muy vulnerables a las circunstancias fiscales.
En Europa Central y Oriental, a diferencia de Amrica Latina, tanto
el financiamiento como el suministro de los servicios de salud haban
sido dominados por el sector pblico y organizados a travs de los mi-
nisterios de salud. Despus de las transiciones que alejaron a los pases
del comunismo, inmediatamente comenzaron a sentirse las presiones
en pro de un enfoque ms descentralizado. Los mdicos formaron aso-
ciaciones profesionales que presionaron por un papel ms importante
del sector privado en la provisin de servicios de salud y, en general,
el control de los hospitales y clnicas, generalmente en manos de los
gobiernos municipales. Durante el comienzo del perodo de transicin,
todas las nuevas democracias lidiaron con distintas propuestas para
reformar la salud.
Sin embargo, el aspecto ms distintivo de la poltica de salud en
los casos possocialistas fue el compromiso permanente del Estado con
el financiamiento e incluso con el suministro de servicios curativos y
bsicos sobre una base universal. La mayora de los gobiernos eligi
volver a Bismarck al traspasar el financiamiento desde el gobierno
central hacia los descuentos por planilla y los fondos de seguridad
social.5 No obstante, en todos los casos los reformadores no slo debie-
ron lidiar con las expectativas de las personas en cuanto a la cobertura,
sino tambin con administradores, funcionarios de hospitales, mdicos
y otros prestadores de servicios de salud que controlaban el sistema
pblico de salud en la realidad. Tanto la ciudadana como los grupos
de inters organizados apoyaron la creacin de planes separados de
seguridad social no por las razones de eficiencia defendidas por los
reformadores proliberalizacin, sino para aumentar el gasto y mejorar
Stephan Haggard y Robert R. Kaufman 229

la calidad de los servicios. A consecuencia de esto, el gasto en salud

aument a lo largo de toda la transicin y se mantuvo elevado en com-
paracin con Amrica Latina.
A partir de datos sobre gasto pblico y privado provenientes de la
Organizacin Mundial de la Salud, se obtienen indicios de la diferen-
cia entre las dos regiones. Entre los aos 1996 y 2005 la participacin
del gasto en salud pblica respecto del gasto total en salud promedi
alrededor de un 55%, en promedio, en Amrica Latina. Este promedio
oculta las diferencias entre los pases de la regin, pero en muchos sen-
tidos la variacin se encamina en una direccin coherente con nuestro
argumento general. La proporcin del gasto pblico disminuy durante
esa dcada en Argentina, Per y Venezuela, que haban experimentado
presiones fiscales especialmente fuertes. Tambin permaneci ms bien
baja en los aos posteriores a la adopcin de las reformas privatizadoras
bajo Augusto Pinochet en Chile. En contraste, en Colombia el sector
pblico creci considerablemente en medio de las circunstancias fis-
cales favorables de principios de los aos noventa, y el gasto en salud
pblica permaneci alto en Costa Rica, una democracia de larga data
con un historial de provisin y financiacin pblica de la salud. Los
aumentos en el financiamiento del sector pblico en Brasil y Mxico,
ambos con serias restricciones fiscales, fueron contrarios a las expec-
tativas. Sin embargo, en ambos pases el gasto se mantuvo por debajo
del promedio regional y fue mucho menor que los niveles observados
en Europa Central y Oriental.
En esta ltima regin, la participacin del gasto pblico dentro del
gasto total en salud fue de alrededor de un 78% en promedio en 1996,
y disminuy a algo ms de un 71% en 2005. No obstante, a pesar de
esta baja, en todos los pases ECO el sector pblico jug un papel
mucho ms importante que el que le cupo en cualquiera de los pases
latinoamericanos, con excepcin de Costa Rica y Colombia. De este
modo, aunque el financiamiento del sector pblico se traspas formal-
mente desde el gobierno central a los fondos de seguridad social, los
principios de la amplia responsabilidad pblica permanecieron intactos.
Sin embargo, vale la pena destacar que el alza del gasto privado en los
casos de ECO provino casi exclusivamente de los hogares y no as de
los mercados de seguros privados, lo que sugiere una brecha entre las
coberturas de salud de derecho y de hecho.
Adems de la reforma de los sistemas de pensiones y de salud,
la transicin a los gobiernos democrticos tambin gener presiones
polticas para entregar asistencia a los pobres y a aquellos afectados
por la crisis y la reforma econmica. Las respuestas de poltica a la
cuestin social revisten particular inters debido a que pueden entregar
informacin acerca de la forma en que los pases de ambas regiones
enfrentan la actual crisis financiera global.
230 Journal of Democracy en Espaol

Alcanzando a los pobres y vulnerables

La clasificacin de estas iniciativas es difcil, puesto que los gobier-
nos pueden suministrar redes de seguridad a travs de una variedad de
medios. Sin embargo, en gran parte de la literatura sobre proteccin
social se distingue entre los programas de seguridad social diseados
para mitigar el riesgo en amplios sectores de la poblacin y la asistencia
social focalizada en grupos especficos que por distintas razones caen
fuera del mbito de los sistemas de seguridad social tradicionales. El
primer enfoque incluye polticas tanto pasivas como activas en relacin
con el mercado laboral, seguros de invalidez, beneficios familiares y de
maternidad y programas de apoyo a la infancia con amplios criterios
de elegibilidad. Los programas de asistencia social y aquellos contra
la pobreza que son focalizados incluyen a la mayora de los planes de
empleo pblico, los suplementos de ingreso para las familias pobres, los
subsidios para las necesidades bsicas y las transferencias en especie,
tales como los programas de alimentos, los fondos sociales y los pro-
gramas de transferencias monetarias condicionadas (CCT, en ingls).
En comparacin con los pases ECO analizados, los pases latinoa-
mericanos de la muestra pusieron un mayor nfasis en los programas
focalizados de combate a la pobreza. Las primeras respuestas a las crisis
de la dcada de 1980, como aquellas de Bolivia y el Chile de Augusto
Pinochet, tomaron la forma de programas de obras pblicas temporales
y en pequea escala. No obstante, con el paso del tiempo los programas
focalizados contra la pobreza evolucionaron a formas ms instituciona-
lizadas de asistencia. Una innovacin importante aunque controvertida
de los aos de crisis fue el establecimiento de los fondos sociales. Estas
nuevas instituciones funcionaban fuera de los ministerios encargados
de la poltica social, a menudo con financiamiento proveniente de
instituciones financieras internacionales. En las comunidades pobres,
los fondos sociales financiaban programas de obras pblicas de rpido
desembolso de dinero, diseados para proporcionar bienes pblicos
locales as como empleos. Hacia mediados de los aos noventa, dichos
fondos haban aparecido en Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Per,
Uruguay y Venezuela.
Numerosos rasgos de estas redes tempranas de seguridad de Amrica
Latina son pertinentes a nuestro razonamiento. Primero, el planteamiento
en pro de la focalizacin respecto de la reduccin de la pobreza refleja-
ba las opiniones del Banco Mundial, de otras instituciones financieras
internacionales, y de los reformadores de la poltica social de cada pas
en relacin con la necesidad de una mayor eficiencia en el uso de los
recursos escasos.
En segundo lugar, aunque la filtracin de fondos y las prcticas
clientelistas fueron problemas comunes en estos programas, los bene-
ficios parecieron fluir en forma desproporcionada hacia las familias e
Stephan Haggard y Robert R. Kaufman 231

individuos pertenecientes al 40% ms pobre de la poblacin, y a menudo

constituan una proporcin significativa de sus ingresos. Sin embargo,
incluso los programas ms extensivos reasignaron slo una pequea
cantidad del gasto social total y de ese modo estuvieron lejos de reparar
las profundas desigualdades en la distribucin de la seguridad y los ser-
vicios sociales.6 En seis de los pases para los que se dispone de datos
comparables Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per los
gastos en programas de asistencia social slo equivalan a alrededor de
un 5% a un 7% de todo el gasto social a principios de la dcada de 2000,
y entre el 0,5% y el 1,5% del producto interno bruto (PIB). Adems, los
beneficios tenan una relacin inversa con la cobertura: cuanto ms grande
era el porcentaje de poblacin cubierta por un programa, ms bajo era
el nivel de gasto por persona. De este modo, aunque en ocasiones estos
programas han tenido un efecto cuantificable y positivo en el ingreso
familiar y en el desarrollo humano, su impacto global sobre la pobreza
ha sido relativamente limitado. Por otra parte, como ocurre en Amrica
Latina con el gasto social en general, los programas se mantenan vul-
nerables a la recurrencia de las restricciones fiscales.
A fines de la dcada de 1990 e inicios de la de 2000, varios gobier-
nos latinoamericanos promovieron las CCT como una nueva propuesta
de focalizacin diseada para aumentar el ingreso y a la vez mejorar
el capital humano, al fomentar la utilizacin de servicios bsicos de
educacin y de salud. El programa mexicano, de Educacin, Salud y
Alimentacin (o Progresa; denominado ms adelante Oportunidades),
lanzado en 1997, fue el primero, por su extensin y cobertura, de este
tipo en todo el mundo. Inmediatamente despus apareci en Brasil Bolsa
Escola (ms adelante Bolsa Familia), Familias en Accin en Colombia,
el Subsidio nico Familiar en Chile, y varios otros. Estos programas
entregaban dinero a los hogares pobres, pero slo con la condicin de
que cumplieran con los requisitos respecto de la asistencia a la escuela
y el cuidado de la salud, ya sea en el caso de los nios o de la familia
completa.
Los programas de CCT son percibidos ampliamente como una gran
mejora respecto de los programas de fondos sociales anteriores y de la
mayora de las otras formas de asistencia social a los pobres. A pesar
de que su participacin dentro de los presupuestos nacionales sigue
siendo relativamente pequea, estos programas han contribuido a re-
ducir la pobreza y han aumentado la tasa de asistencia a la escuela y a
controles de salud. Asimismo, debido al tamao de las transferencias al
hogar receptor promedio, han resultado populares y han proporcionado
beneficios electorales significativos tanto a los gobiernos de izquierda
como de derecha. Las instituciones financieras internacionales tambin
han apoyado estas iniciativas.
Sin embargo, al igual que otros programas focalizados, las CCT tienen
sus crticos. Hay quienes sealan que dejan segmentado al sistema de
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seguridad social y por lo tanto vulnerable a las restricciones fiscales

recurrentes. Igualmente importante es el hecho de que aunque las CCT
otorgan a las familias un incentivo inmediato para invertir en la educacin
y la salud de sus hijos, los programas son slo tan buenos o tan malos
como la educacin y la salud a las que dan acceso. En demasiados pases
estos servicios se han quedado atrs de las propias CCT.
Los gobiernos democrticos de los pases de ECO tendieron a de-
pender en mayor medida de programas de tipo universal o de amplio
espectro que sus contrapartes de Amrica Latina. Utilizaron las herra-
mientas existentes, tales como asignaciones familiares y pensiones de
invalidez, con el objeto de ayudar a los trabajadores afectados por las
recesiones ocurridas en los perodos de transicin de principios de los
aos noventa. Todos los pases de ECO analizados adoptaron o expan-
dieron considerablemente los programas de compensacin por desempleo
y actuaron rpidamente para implementar, adems, polticas activas en
el mercado laboral. En contraste, en Amrica Latina slo cuatro pases
(Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela) proporcionaron algn tipo de
compensacin por desempleo y en todos los casos su alcance y duracin
fueron muy limitados.
Se podra decir que los sistemas de seguridad social que los pases
de ECO heredaron de la era socialista, combinados con la rpida accin
de los nuevos gobiernos para suministrar seguros de desempleo y asis-
tencia social, ayudaron a amortiguar las presiones polticas y sociales
de quienes haban sido privados de sus derechos econmicos, que de
otro modo podran haber amenazado la consolidacin de los regmenes
democrticos. Sin embargo, en general la cobertura fue tan amplia que
el efecto distributivo de los programas fue neutral o incluso modera-
damente regresivo; las asignaciones familiares, que se distribuyeron a
travs del espectro de ingresos, son un ejemplo especialmente notable. A
la inversa, una proporcin relativamente pequea de las familias pobres
recibi asistencia social focalizada, que jug un papel ms limitado en
la conformacin de la red de seguridad social.
Es importante subrayar que los nuevos programas de redes de se-
guridad social en Europa Central y Oriental de ningn modo pudieron
impedir la gran movilidad descendente de algunos trabajadores despla-
zados, en especial de aquellos que carecan de las destrezas exigidas por
la nueva economa de mercado. Adems, muchos de estos programas
de transicin no se han mantenido. No obstante, el planteamiento de
ECO en relacin con el establecimiento de una red de seguridad fue
ms solidario que el que se evidenci en Amrica Latina. En la dcada
de 2000, Polonia, Rumania y Eslovaquia experimentaron incluso con
planes de ingreso mnimo con el fin de contrarrestar la exclusin social
de los pobres.
Acaso la democracia conduce a contratos sociales ms inclusivos y
equitativos? Nuestra respuesta es un s con reservas. Tanto en Amrica
Stephan Haggard y Robert R. Kaufman 233

Latina como en Europa Oriental la democratizacin fue acompaada

por nuevos incentivos electorales para responder a la cuestin social as
como a la movilizacin de nuevas organizaciones que representaban a
los pobres. Las transiciones polticas aumentaron la importancia que los
gobiernos asignaban a la provisin de seguridad y servicios sociales.
Adems, esto sigui siendo as incluso frente al descomunal viento en
contra con que se toparon los gobiernos cuando las tormentas de la
crisis econmica y fiscal comenzaron a arreciar.
Sin embargo, no todas las democracias fueron creadas iguales. Las
diferencias en los legados de seguridad social condujeron a grandes
variaciones en la manera en que respondieron los nuevos gobiernos de-
mocrticos. En consecuencia, no debemos suponer que la democracia por
s sola conducir a resultados convergentes en relacin con la seguridad
social, ya sea que estos se midan en trminos de polticas o de logros
como la reduccin de la pobreza, la mayor igualdad socioeconmica o
el aumento de la movilidad.
Es difcil esclarecer las complejas conexiones causales entre polti-
cas especficas de seguridad social y sus resultados sociales, pero los
enfoques latinoamericano y europeo oriental que hemos descrito
en las pginas precedentes suponen contraposiciones muy diversas.
Las reformas neoliberales en Amrica Latina constituyeron un ataque
frontal a los privilegios existentes; aunque debatiblemente igualadores,
estos cambios aparentemente privaron de sus derechos a los trabaja-
dores del sector formal y a algunos sectores de la clase media. Quizs
los programas sociales focalizados contribuyeron a la reduccin de la
pobreza, aunque el auge de principios de la dcada de 2000 fue una
precondicin importante para la reciente expansin de dichas iniciativas.
Sin embargo, estas reformas conllevaron una cierta segmentacin de los
pobres, y no necesariamente proporcionaron los incentivos o los medios
para conducirlos a formas productivas de empleo.
Por su parte, en Europa Central y Oriental los esfuerzos por mante-
ner o construir programas ms solidarios evitaron al menos algo de la
segmentacin de jure, caracterstica de los sistemas de bienestar latinoa-
mericanos. Sin embargo, como consecuencia, esos programas replicaron
algunas de las deficiencias del estado de bienestar socialista, incluidos
el financiamiento deficitario, la ineficiencia y el racionamiento de facto.
En parte debido a esto, hay evidencias de una brecha en ocasiones de
gran amplitud entre la cobertura y los derechos de jure y de facto.

La crisis econmica y el Estado de bienestar

Cules son las consecuencias de nuestros hallazgos respecto de la
comprensin de las probables respuestas a la crisis econmica que se
desat en el ao 2008? Acaso sta conducir a un resurgimiento de las
presiones por una reforma o incluso a una reduccin de la seguridad y
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los servicios sociales? Y finalmente, debiramos esperar que, tal como

en las ltimas dos dcadas, los pases con legados de polticas sociales
ms bien amplias que restringidas tengan una mayor probabilidad de
resistir tales presiones?
La respuesta depender en gran medida de la profundidad de la crisis.
Es la crisis financiera mundial otra coyuntura crtica que dar una
nueva forma al pensamiento acerca del rol del Estado en la economa,
incluida la poltica social? O bien, acaso la recuperacin revelar con
el tiempo que la crisis fue ms parecida a una oscilacin normal del
ciclo econmico, sin consecuencias profundas en el largo plazo? Hay
signos de que estaramos siendo testigos de una coyuntura crtica que se
traducir en nuevos alineamientos polticos y formas de pensar acerca
del rol del gobierno. En algunos pases latinoamericanos la catstrofe
econmica ha desacreditado los supuestos pro mercado que inspiraron
las anteriores reformas de la poltica social. La formacin de reservas
durante el perodo de auge podra, al menos por un tiempo, permitir
que los gobiernos resistieran la tendencia histrica del gasto pblico
procclico, en que el gasto social sube y baja con el ciclo econmico
en lugar de contribuir a atenuarlo.7 Al igual que en Europa Central y
Oriental, es probable que los gobiernos de Amrica Latina se vean ahora
en dificultades para restringir las polticas que se implementaron en los
tiempos de abundancia de mediados de la dcada de 2000, que fueron
populares en trminos polticos. De este modo, si bien el legado de la
primera mitad del siglo XX es importante, tambin lo son las experien-
cias ms recientes de los pases de ambas regiones.
Cualesquiera sean las vicisitudes que traigan consigo los prximos
aos, el mantener y profundizar los sistemas de seguridad social en ambas
regiones depender en forma decisiva de que aumente la capacidad de
los estados democrticos para recaudar impuestos. Al igual que gran
parte de la literatura acerca de los estados de bienestar avanzados, el
presente estudio se ha centrado principalmente en el gasto y en las refor-
mas organizativas de la provisin social. Sin embargo, las iniciativas de
poltica social dependen en ltimo trmino de la capacidad de recaudar
los impuestos necesarios para mantener dichas iniciativas en el tiempo,
y es probable que la crisis actual ponga a prueba esta capacidad.
Existen rutas claramente alternativas hacia el acuerdo fiscal necesario
para sustentar el estado de bienestar. Sin embargo, cualquiera sea su
naturaleza especfica, es ms probable lograr un acuerdo de este tipo
cuando la seguridad y los servicios sociales no se consideran simplemente
como mecanismos de redistribucin, sino tambin como bienes pblicos
o soluciones a fallas genuinas del mercado o del comportamiento.8 Por
ejemplo, la salud y la educacin pblicas claramente tienen efectos
positivos en la sociedad como un todo. Varias formas de seguridad
social apuntan a problemas como el desempleo o las deficiencias de
los ahorros previsionales y los seguros de salud que los mercados
Stephan Haggard y Robert R. Kaufman 235

privados y la toma de decisiones individual slo resuelven de manera

imperfecta. Dicha reformulacin del significado del estado de bienestar
bien podra ser un resultado de la actual crisis financiera, no slo en las
nuevas democracias de Amrica Latina y de Europa Central y Oriental,
sino tambin en los estados industriales avanzados.

NOTAS
1. En Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Per,
Uruguay y Venezuela. En Europa del este: Bulgaria, Repblica Checa, Hungra, Polonia,
Rumania y Eslovaquia.

2.Ruth Berins Collier y David Collier, Shaping the Political Arena: Critical Junctures,
the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America (Princeton: Princeton University
Press, 1991).

3. Por ejemplo, Mitchell Orenstein, Privatizing Pensions: The Transnational Campaign

for Social Security Reform (Princeton: Princeton University Press, 2008).

4. Ral L. Madrid, Retiring the State: The Politics of Pension Privatization in Latin
America and Beyond (Stanford: Stanford University Press, 2003), y Sarah M. Brooks, Social
Protection and the Market: The Transformation of Social Security Institutions in Latin America
(Cambridge: Cambridge University Press, 2008).

5. Jrgen Mare y Peter P. Groenewegen, Back to Bismarck: Eastern European Health

Care Systems in Transition (Aldershot: Averbury, 1997).

6.Para disponer de un anlisis ms detallado y de referencias respecto de los datos citados,

vase Stephan Haggard y Robert R. Kaufman, Development, Democracy, and Welfare States
(Princeton: Princeton University Press, 2008), 216-18 y 262-304.

7.Eric Wibbels, Dependency Revisited: International Markets, Business Cycles, and Social
Spending in the Developing World, International Organization 60 (abril de 2006): 433-68.

8.Nicholas Barr, The Welfare State as Piggy Bank (Nueva York, Oxford University Press,
2001); Richard Thaler y Cass Sunstein, Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and
Happiness (New Haven: Yale University Press, 2008).