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FICHA TECNICA
USAID
Consultores de Apoyo
Humberto Serna, Edgar Surez, Mnica Restrepo Campio y Juan Camilo Jaramillo.
Nstor Duarte Vera. Auditoria General del Poder Ejecutivo Res. 29 01/03/08
Benita Dardano De Kanonnikoff. Contralora General de la Repblica Res. 177 21/02/07
Nelly Pablina Alvarenga. Ministerio de Agricultura y Ganadera Res. 1122 17/08/07
Luciano Cceres. Ministerio de Educacin Res. 23106 31/10/07
Jorge Daniel Dallmann Gamarra. Ministerio de Hacienda Res. 673 14/12/07
Yolanda Gmez de Macial. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Res. 130 14/02/08
Marta Ester Viveros de Alfonso. Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Res. 116 05/03/07
Lderes de tica
Rosa Rafaela Olitte Bogado. Auditoria General del Poder Ejecutivo Res 29 01/03/08
Sandra Patricia Silveira Bentez. Contralora General de la Repblica Res 177 21/02/07
Anbal Salvador Delgado Agero. Ministerio de Agricultura y Ganadera Res. 246 21/03/07
Carolina Elizabeth del Carmen Arra Zrate. Ministerio de Educacin Res. 23106 31/10/07
Romina Elizabeth Diarte Gmez. Ministerio de Hacienda Res. 673 14/12/07
Antonia Isabel Miranda Schneider. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Res. 201 21/03/07
Ruth Carolina Vzquez Servian. Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Res. 116 05/03/07
ISBN XXXXXXXXXXXXXX
Esta publicacin fue posible gracias al apoyo tcnico y financiero del gobierno de los Estados Unidos de
Amrica, a travs de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID quin podr
copiar, reproducir, utilizar y publicar libremente el contenido ya sea total o parcial de esta obra de manera
impresa o digital, para su uso en este o en algn otro Programa de asistencia financiado por el Gobierno de
los Estados Unidos a travs de la USAID.
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CONTENIDO
PRESENTACIN -------------------------------------------------------------------------- 15
INTRODUCCIN ------------------------------------------------------------------------ 17
ORIENTACIONES PARA EL USO DEL MANUAL --------------------------------------- 19
CAPTULO I
CAPTULO
LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA ---- 23
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CAPTULO II
CAPTULO
CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS -------------- 51
CAPTULO III
CAPTULO
LA GESTIN TICA EN LAS ENTIDADES PBLICAS ------------------------------- 65
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SEGUND
SEGUNDAA PAR
PARTE: MANU
ARTE: AL METODOLGICO PROCESO P
MANUAL ARA
PARA
CIN DE LA TICA PBLICA A LA CUL
INCORPORACIN
LA INCORPORA TURA INSTITUCIONAL
CULTURA
EN LLOS
OS ORGANISMOS Y ENTIDADES PBLICAS --------------------------------- 101
ENTIDADES
CAPTULO IV
CAPTULO
METODOLOGA GENERAL P
METODOLOGA ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA
INCORPORACIN
PBLICA A LA CULTURA INSTITUCIONAL ---------------------------------------- 107
CULTURA
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CAPTULO V
CAPTULO
CONFORMACIN DE EQUIPOS DE TRABAJO ------------------------------------ 125
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CAPTULO VI
CAPTULO
EL DIAGNSTICO TICO DE LA ENTIDAD ----------------------------------------- 137
CAPTULO VII
CAPTULO
EL CDIGO DE BUEN GOBIERNO: MEJORES PRCTICAS DE DIRECCIN
PARA LAS ENTID ADES PBLICAS -------------------------------------------------- 163
ENTIDADES
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TTULOI
TTULO
DE LA ORIENTACIN ESTRA
ORIENTA TGICA DE LA INSTITUCIN ----------------------- 196
ESTRATGICA
TTULO II
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA ADMINISTRA
PARA CIN
ADMINISTRACIN
DE LA INSTITUCIN ------------------------------------------------------------------ 198
Captulo primero: Polticas para la direccin de la institucin ------------------- 198
Captulo segundo: Polticas de relacin con los rganos de control externo -- 199
TTULO III
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA GESTIN DE LA
PARA
INSTITUCIN -------------------------------------------------------------------------- 200
1. Polticas para el desarrollo administrativo ------------------------------------- 200
Captulo primero: Polticas para la gestin tica --------------------------------- 200
Captulo segundo: Poltica de gestin del recurso humano --------------------- 202
Captulo tercero: Polticas de comunicacin e informacin --------------------- 202
Captulo cuarto: Poltica de calidad ---------------------------------------------- 204
2. Polticas de responsabilidad social --------------------------------------------- 204
Captulo quinto: Polticas frente a la comunidad -------------------------------- 204
Captulo sexto: Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente --------- 206
3. Polticas frente a los otros grupos de inters --------------------------------- 206
Captulo sptimo: Poltica sobre conflictos de intereses ------------------------ 206
Captulo octavo: Polticas con los contratistas ----------------------------------- 208
Captulo noveno: Poltica con los gremios econmicos ------------------------- 208
4. Polticas frente al sistema de control interno --------------------------------- 209
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TTULO IV
TTULO
DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO ------------------ 209
Captulo primero: Comit de buen gobierno ------------------------------------ 209
Captulo segundo: De la resolucin de controversias--------------------------- 211
Captulo tercero: De los indicadores de buen gobierno ------------------------ 211
Captulo cuarto: De la adopcin, vigencia, divulgacin y reforma
del cdigo de buen gobierno ---------------------------------------------------- 212
CAPTULO VIII
CAPTULO
EL CDIGO DE TICA
TICA:: LLOS
OS VAL
VALORES INSTITUCIONALES DE LA ENTID
ALORES AD --- 213
ENTIDAD
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CAPTULO IX
CAPTULO
COMPROMISOS TICOS: APLICACIN PRCTICA DEL CDIGO DE TICA -- 239
CAPTULO X
CAPTULO
ESTRATEGIAS P
ESTRATEGIAS ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA PBLICA
INCORPORACIN
EN LA CULTURA INSTITUCIONAL -------------------------------------------------- 249
CULTURA
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CAPTULO XI
CAPTULO
PLAN DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN TICA ------------------------------- 293
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Formatos--------------------------------------------------------------------------- 306
CAPTULO XII
CAPTULO
GESTIN DEL CAMBIO CULTURAL HA
CULTURAL CIA LA INTEGRID
HACIA AD -------------------- 307
INTEGRIDAD
BIBLIOGRAFA CONSULTAD
CONSULTADAA ------------------------------------------------------- 315
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PRESENTACIN
PRESENTA
El Programa Umbral Paraguay que auspicia la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional USAID, bajo la operacin de Casals & Associates Inc. en su Eje Lucha contra la
Corrupcin y la Impunidad, hace entrega al Estado Paraguayo del presente Manual de tica
Pblica*, construido en base a la experiencia de otros pases en el rea y mejorado con los
valiosos aportes de un grupo de tcnicos de las 7 instituciones beneficiadas del Programa en el
Componente 3.
El Manual comprende una completa caja de herramientas para fortalecer y consolidar una
cultura de integridad y transparencia. Su elaboracin se ha efectuado bajo estrictos criterios
pedaggicos y didcticos, con el fin de posibilitar su aplicacin en forma autodirigida. Se incluyen
las orientaciones necesarias para construir los referentes ticos, as como para planear y ejecutar
las acciones que permitan incorporar y fortalecer actitudes y prcticas ticas en el cumplimiento
de la tarea de cada funcionario del Estado.
*
El presente Manual de tica Pblica es una versin ajustada y adaptada a la normatividad de la Repblica del Paraguay, del
Modelo de Gestin tica para Entidades del Estado Colombiano, desarrollado y publicado en Bogot en el ao 2006 por
USAID, dentro del marco del Programa Eficiencia y Rendicin de Cuentas.
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INTRODUCCIN
El Manual de tica Pblica se encuentra dividido en dos grandes partes: en la Primera Parte,
se fundamenta conceptualmente el ejercicio de la funcin pblica desde una perspectiva tica,
pero no desde el discurso filosfico, sino desde un enfoque sociolgico y antropolgico que la
entiende desde su dimensin jurdica y cultural.
El tema del Diagnstico tico ofrece un procedimiento integral, que va desde la seleccin
representativa de una muestra poblacional que garantice la necesaria representatividad de
acuerdo con los estndares estadsticos ortodoxos, hasta orientaciones concretas sobre la
interpretacin y presentacin de la informacin recolectada.
El Cdigo de Buen Gobierno, se entiende como los compromisos ticos de la alta direccin
que a manera de disposiciones voluntarias de autorregulacin, son promulgados ante los diversos
pblicos y grupos de inters, y en especial frente a la comunidad.
Los compromisos ticos, por su parte, son acuerdos colectivos sobre actitudes, prcticas y
formas concretas de actuacin que asumen los funcionarios pblicos, con el fin de aplicar los
principios y valores enunciados en el cdigo de tica.
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ORIENTACIONES P
ORIENTA ARA EL USO DEL MANU
PARA AL
MANUAL
Este Manual de tica Pblica entrega a sus usuarios diversas herramientas que
complementan y desarrollan las disposiciones del manual de implementacin del MECIP
sobre los estndares acuerdos y compromisos ticos y protocolos de buen gobierno.
Dichos instrumentos les permiten atender una cierta gama de inquietudes, segn sean las
necesidades que los hayan motivado a su consulta y utilizacin. Con el propsito de facilitar
la consulta, a continuacin se ofrecen algunas indicaciones para orientar al lector en el uso
del manual, de acuerdo con posibles tipologas de los consultantes:
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PRIMERA PAR
PAR TE
ARTE
FUND AMENTOS CONCEPTU
FUNDAMENTOS ALES
CONCEPTUALES
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CAPTULO I
CAPTULO
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EISLER, Riane. El cliz y la espada. Santiago: Cuatro Vientos. 1995.
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Por otra parte, dada la representacin divina o pertenencia a una casta superior que el
monarca asuma, se le consideraba el depositario en ltima instancia y rbitro absoluto de la
propiedad y tenencia de los bienes en general, y en particular de aquellos que eran de uso
comn de la poblacin. As, el concepto de lo pblico como aquello que es de todos para
la dignidad de todos, no haba nacido.
En la Europa del siglo XVIII, el movimiento filosfico y cultural conocido como la Ilustracin
-que dio un claro predominio a la razn y enfatiz en la capacidad humana para alcanzar
estadios de desarrollo tcnico y social hasta la poca impensables- trajo la idea de que
todos los seres humanos somos iguales, humanizando con ello al rey y deslegitimando su
representacin y poder soberano por delegacin divina o como derecho de herencia. Reclam
que esta representacin y soberana recaa sobre el pueblo, quien organizado en partidos
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polticos tena pleno derecho a dirigir el Estado, orientndolo hacia los intereses de la
colectividad.
En este sentido, la transicin de una cultura monrquica y absolutista hacia una de orden
democrtico, es un proceso aun incipiente en la inmensa mayora de los pases del mundo2.
Incluso, cerca del 40% de la poblacin mundial vive en pases con organizacin poltica no
democrtica.
La tica premoderna que gua las actuaciones de muchos funcionarios pblicos, y que se
encuentra instalada en la mirada que sobre ellos tiene la ciudadana, est caracterizada por
las siguientes creencias o modelos mentales3, los cuales nos presentan una visin que
desconoce lo pblico y el bien comn, y que acepta como legtimo el usufructo del cargo
pblico para el beneficio individual:
Habr poco o ningn control de los ciudadanos sobre los funcionarios pblicos,
debido a que eso slo le compete a otros funcionarios pblicos.
2
Es necesario aclarar que aproximadamente entre el siglo V y el Siglo I antes de nuestra era, en la ciudad griega de Atenas
se vivi un periodo floreciente de la democracia, pero que estaba limitada a un pequea parte de la poblacin, esto es a
los patricios. No podan participar en la deliberacin, toma de decisiones y gobierno de la ciudad las mujeres, ni los esclavos,
ni los extranjeros, y en general los ilotas. Algo similar sucedi en Roma.
3
RAMREZ, Julio Sergio. El papel de la tica en la funcin pblica. En Revista Orientaciones Universitarias No. 34. Pontificia
Universidad Javeriana. Bogot. Enero de 2003.
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Las personas que ocupan cargos pblicos, al no sentir identificacin con los
propsitos de la organizacin, no trabajarn ms de lo necesario para mantener
sus puestos y para lograr ascensos (si esto ltimo fuese posible).
Los cargos oficiales y la educacin superior sern tomados como recursos para
ser usados contra otros en beneficio propio.
Quien ocupe una posicin oficial aceptar el soborno cuando considera que
puede salirse con la suya. En todo, caso, hgalo o no, todos los dems supondrn
que lo est haciendo.
No habr coherencia entre los principios que enuncian en sus discursos quienes
detentan cargos pblicos y su comportamiento cotidiano.
4
Este concepto es tomado de los trabajos de Mockus sobre el tema de convivencia social, y en especial de MOCKUS,
Antanas y CORZO, Jimmy. Cumplir para convivir. Indicadores de convivencia ciudadana. Bogot: Unibiblos. 2003.
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Las normas formales se refieren a aquellos preceptos dictados por la autoridad competente
es decir la ley-, en que se manda o prohbe algo en consonancia con la justicia y para el
bien de los gobernados; en tanto que las normas informales corresponden, por una parte,
a las convenciones que la cultura propia del conjunto del pas, de las regiones y de los
grupos, tienen establecidas a travs de creencias, modelos mentales, significaciones,
costumbres y tradiciones para legitimar los comportamientos que se consideran socialmente
aceptables y repudiar los que no, y por otra parte a los sistemas de valores y principios
ticos que desde el fuero interno individual sirven a cada persona para evaluar las actuaciones
propias y las de los otros acerca de lo que significa vivir bien y habitar bien.
En este contexto, es claro que para el desarrollo social y econmico y la convivencia justa
y respetuosa en cualquier pas, son fundamentales las reglas formales e informales que
tanto el conjunto de la sociedad como los grupos y los individuos han adoptado y comparten5.
No obstante, es frecuente encontrar en los pases en donde la democracia es todava un
proyecto tico y cultural en construccin, que en la administracin pblica no existe un
adecuado alineamiento entre el deber ser que ordena la ley, y algunas o muchas de las
prcticas de los funcionarios pblicos, dndose una situacin de divorcio entre las reglas
formales e informales, tal como se observa en la Figura No. 1.
5
NORTH, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
1993.
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Histricamente, las sociedades que han logrado una alta armonizacin y coherencia entre
normas formales e informales, han experimentado notables desarrollos econmicos y sociales
por la posibilidad de hacer acuerdos complejos, merced a la confianza que las actuaciones
de los agentes sociales generan en el conjunto de la sociedad6, y por ende a la ampliacin
de la capacidad de producir riqueza que beneficie al conjunto de la ciudadana, mejorando
su calidad de vida.
6
Ibidem.
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Dentro de este orden de ideas, la tica pblica se ubica en la base y es condicin necesaria
para la modernizacin de la administracin pblica, al instituir nuevas formas de relacin
entre los funcionarios pblicos y la encomienda que la sociedad les hace, que si bien est
regulada por la ley, cultural y moralmente contina en muchos casos signada por una visin
y actitud premoderna, en donde la soberana resida en el gobernante, quien encarnaba al
Estado.
Al poner el inters general como centro de relacin entre el Estado y los ciudadanos, se
hace evidente que la democracia moderna es un sistema de convivencia social que reconoce
y acepta la pluralidad de intereses, as como las distintas formas de ser y de pensar de cada
persona, al tiempo que promueve el desarrollo social y humano en un ambiente de solucin
pacfica de los conflictos, en el marco de la garanta de los derechos humanos de todos y
cada uno de los habitantes del pas.
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Ley y tica son dos trminos con un vnculo muy estrecho cuando se habla de la
construccin de sociedades cuya cohesin social est dada por la confianza recproca entre
todos sus miembros, y no por la fuerza o el miedo. Y cuando hablamos de construir el
Estado que postula la Constitucin paraguaya, salta a la vista que ello requiere de profundos
cambios en la cultura y en las prcticas premodernas que aun persisten, como atavismos,
afectando la forma como opera la administracin pblica. La ley y la tica tienen una muy
cercana relacin en la configuracin de la cultura, en una relacin sinrgica que requiere
ser potenciada.
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Resulta evidente para cualquier observador que las sociedades complejas como las que
vivimos dentro de las organizaciones territoriales y polticas que configuran a los pases-
operan en torno a tres tipos de reglas que tanto el conjunto de la sociedad como los grupos
y los individuos han adoptado y comparten: las de la ley, que son formales y explcitas, y las
de la cultura y la tica, que son informales y usualmente implcitas. Estas reglas son
fundamentales para la convivencia justa y respetuosa en cualquier pas, as como para el
desarrollo social y econmico.
Las normas formales es decir la ley- se refieren a aquellos preceptos dictados por la
autoridad competente, mediante los cuales se manda o prohbe algo en consonancia con la
justicia y para el bien de los gobernados; por su lado, las normas informales corresponden,
por una parte, a las convenciones que la cultura tiene establecidas a travs de creencias,
modelos mentales, significaciones, costumbres y tradiciones para legitimar los
comportamientos que se consideran socialmente aceptables y repudiar los que no, y por
otra parte a los sistemas de valores y principios ticos que desde el fuero interno individual
sirven a cada persona para evaluar las actuaciones propias y las de los otros acerca de lo que
significa vivir bien y habitar bien.
Cuando las normas jurdicas regulan las conductas de los funcionarios pblicos, dicha
norma debe denominarse reglamento o cdigo de conducta, por cuanto especifican
las reglas de comportamiento que deben ser observadas en la actividad laboral y fuera de
ella. En este sentido es de vital importancia que las entidades tengan reglamentos de conducta
muy claros y coherentes, como base reguladora de la cultura institucional que deseen
construir a su interior.
Ahora bien, como todos sabemos, los funcionarios pblicos no cumplen los reglamentos
y las leyes ipso facto, por el solo hecho de su vinculacin laboral al Estado y/o de la
promulgacin y conocimiento de los mismos. Se requiere una disposicin interna de cada
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persona, una actitud para cumplir con las normas. La simple observacin emprica nos ensea
que cuando esta disposicin no existe, y por el contrario la actitud orienta a obrar contrario
al reglamento, as se comporta el individuo.
La actitud para cumplir con la ley y el reglamento, es la tica. En otras palabras, la tica
nace de dentro de la persona, como un deseo de vivir el mundo de una cierta manera. Es
decir, si la ley establece el deber ser, la tica se manifiesta como querer ser y querer
hacer. De all la complementariedad que tienen la ley y la tica para lograr la integridad, la
transparencia y la eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica.
En otras palabras, la tica pblica es de naturaleza diferente a la ley, por cuanto se sita
en el campo de la ideologa, esto es del mundo que se quiere vivir, y no en el dominio
jurdico del mundo que se debe vivir, al cual s pertenece la ley.
Ser tico consiste en jugar limpio, en no hacer trampas, en cumplir con los acuerdos y
normas establecidas, lo cual requiere por una parte de reglas de juego claramente establecidas
-que para el caso de la funcin pblica estn dadas por los mandatos constitucionales,
legales y reglamentarios acerca de cmo debe desempearse dicha funcin-, y por otra
parte exige de una actitud, una disposicin de los funcionarios pblicos a cumplir con esos
mandatos.
Ahora bien Cmo actuar cuando la norma es inmoral? Y cmo identificar la inmoralidad
de una ley?
De Urbano7 seala que existen al menos cuatro criterios para precisar si una determinada
norma es injusta:
Podramos agregar un quinto criterio: Cuando la norma atenta contra la dignidad humana
de algn grupo de personas.
En un caso tal, la conducta tica estar determinada por el seguimiento por parte del
servidor pblico de los principios de tica pblica que emanan de la Constitucin y de las
leyes que reglamentan la funcin pblica.
7
DE URBANO, Eduardo. Principios de tica Judicial. San Salvador: Escuela de Capacitacin Judicial. 2006.
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Las ticas prescriptivas, que pretenden mediante la regulacin que los comportamientos
de las personas se siten dentro del mbito de sus mandatos, son ticas teleolgicas, por
cuanto buscan que el sujeto que ejecuta la accin moral lo haga en la bsqueda de una
finalidad, de un propsito como consecuencia de la accin, consistente en lograr una
recompensa o evitar un castigo. Son ticas que se fundan en la emocionalidad del miedo o
en la expectativa de una esperanza: temor al infierno, al pecado, a la sancin, al
enjuiciamiento, a la condena, a la crcel, a la multa, al escarnio pblico o a la segregacin
social; esperanza en la gloria eterna, en el advenimiento del cielo, en el reconocimiento
pblico, en generar una deuda que cobrar despus, en una vida tranquila o en el
advenimiento de la democracia.
8
Ver CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogot: FES. 1998; y BLACKBUR, Pierre. La tica, fundamentos y
problemas contemporneos. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 2006.
9
BOBBIO, Norberto. Elogio de la templanza y otros escritos. Madrid: Temas de hoy. 1997. P. 216.
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En la creencia de que las personas orientamos nuestras acciones por la mejor opcin
racional o por las teoras y conceptos que manejamos, frecuentemente los enfoques
racionalistas apuntan a la ilustracin en la formacin tica. La lgica que manejan consiste
en que si lo que usted sabe gua su accin, entonces es necesario impartir conocimientos
sobre tica para que stos orienten su trasegar por el mundo. Ms especficamente, es
necesario ensearle valores, entendidos, segn Cortina10, como cualidades intrnsecas de
la persona que debemos cultivar (honradez, honestidad, estudiosidad, etc.), como cualidades
de las cosas o de las relaciones con las otras personas que debemos ser capaces de reconocer
(belleza, armona, amistad, paz, etc.), o bien como cualidades componentes del ser humano
ideal que debemos desarrollar en nosotros para alcanzar la perfeccin11.
Los conocimientos filosficos sobre tica y la teora de los valores son indispensables
para la fundamentacin dentica de las profesiones y para el diseo de proyectos educativos,
polticos, empresariales, deportivos, investigativos y de cualquier otro tipo, por cuanto la
escala de valores que asumamos orientar el sentido de las finalidades y las estrategias de la
planeacin. No obstante, la ejecucin de los proyectos se realiza en el aqu y en el ahora de
las interacciones de las personas que estn involucradas en esas acciones, es decir, en la
espontaneidad, reactividad e irreflexividad propias del fluir de la vida cotidiana, la cual no es
susceptible de ser diseada desde las tecnologas de la planeacin.
10
CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogot: FES. 1998.
11
La mirada que mantenemos en el presente Modelo de tica Pblica se distancia ampliamente de esta concepcin de los
valores. En efecto, aqu los valores son asumidos como aquellas formas de ser y de actuar de las personas que son
altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una
convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana.
12
LYONS, William. Emocin. Barcelona: Anthropos. 1993.
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Los humanos somos seres sociales por naturaleza. Tenemos diferentes modos de vida
segn la cultura en la que vivamos, pero nadie puede inscribirse en estos modos de vivir
intensamente interactivos si no convive con otros hombres y mujeres en un proceso de
socializacin, en el que aprehende un lenguaje y unas formas de sentir y de expresarse, e
interioriza unos hbitos y unas normas implcitas y explcitas que le indican lo que est
permitido y lo prohibido, lo que es aceptado y lo que es rechazado; es decir, aprehende una
visin y un sentido de la vida, y con ellos unas pautas y criterios internos para valorar como
deseados o indeseados, gratificantes o mortificantes, los comportamientos propios y los de
los dems. La tica emerge as como una condicin bsica y natural de la convivencia social.
Por eso, si el individuo acta contra un criterio moral, ello le produce culpa, vergenza o
remordimiento; por tanto, caracterizar esa accin como inmoral o equivocada, y se sentir
mal consigo mismo. De igual forma, si otro obra mal, sentiremos indignacin o disgusto
hacia esa persona. Y al contrario: si las acciones del individuo son coherentes con sus principios
y valores ticos, se sentir satisfecho y honrado consigo mismo; de igual manera, las
actuaciones ticas de otros le producirn complacencia y agrado.
Por ello, en la mirada que aqu mantenemos, concebimos que la tica se constituye en la
preocupacin por el bienestar del otro en trminos de responsabilidad y de cuidado13, y
adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad del otro como un ser con el cual
configuramos un mundo social. Como preocupacin, como inters por el bienestar del
otro, como compasin solidaria en el dolor o la necesidad del otro, como alegra gratificante
por el logro del bien comn, la tica no tiene ningn fundamento racional argumentativo,
sino emocional, es algo que simplemente nos ocurre sin que podamos controlar su ocurrencia.
Es por ello que los discursos ticos no convencen sino a los previamente convencidos.
13
Cfr. MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997; y BOFF, Leonardo.
tica planetaria desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
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Puede verse que este es el origen del criterio tico comn tanto de las grandes religiones
como de las grandes tradiciones ticas, el cual ha sido expresado de las siguientes maneras14,
en el sentido de poner la alteridad (o humanidad) como la regla de oro:
Todo cuanto quieran que les hagan los otros hombres, hganlo tambin Ustedes con
ellos (Jess).
Ninguno de ustedes ser un creyente mientras no desee para su hermano lo que desea
para s mismo (Islam).
No debera uno comportarse con otros de un modo que es desagradable para uno
mismo; esta es la esencia de la moral (Hinduismo).
En este sentido, Mockus15 seala que ante los constantes dilemas ticos que cualquier
persona debe enfrentar en el transcurrir de su cotidianidad, una forma prctica de resolverlos
es apelando a la interrogacin basada en la alteridad (es decir, el reconocimiento del otro en
el espacio de convivencia): Me gustara que los dems actuaran tal como yo pretendo
hacerlo? Cul sera el comportamiento que yo estara dispuesto a aceptarle de buen agrado
a otra persona en una situacin similar a la que me est planteando el actual dilema?
Que la tica tiene que ver fundamentalmente con la vida, con las interacciones y no con
los discursos ni con las normas, se hace evidente cuando observamos los muy frecuentes
casos de personas que muestran fuertes incoherencias entre sus discursos, construidos
sobre los valores ms sublimes, y sus prcticas, agenciadas por un emocionar que justifica
cualquier medio para alcanzar el fin de apropiacin, despojo y hegemona que buscan.
14
KNG, Hans. Una tica mundial para la economa y la poltica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 2002. pp. 139 y
140.
15
REYES, Yolanda, MOCKUS, Antanas, ABAD, Hctor y HOYOS, Guillermo. Adis a las trampas. Bogot: Fondo de Cultura
Econmica. 2004.
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Como seres biolgicos que somos, las acciones humanas son posibles porque una
determinada emocin las genera16. De hecho, todos sabemos que cuando uno se encuentra
en una cierta emocin tiene abierto un dominio de acciones posibles que se cierra y da paso
a otro dominio de acciones diferentes cuando cambia la emocin que vivimos. Y por cuanto
el existir en la vida cotidiana se da en un continuo fluir de emociones, lo que hagamos o no
hagamos en nuestras interacciones con los otros y con el entorno, depender de ese fluir
emocional, el cual est estrechamente relacionado con la cultura en la que nos hemos
socializado y con los dems componentes de nuestra personalidad.
Ahora bien, todos los seres vivos buscan la gratificacin y/o la tranquilidad, huyndole a
las situaciones que les pueden generar dao y causar dolor o mortificacin. Los humanos
acontecemos de manera similar, con la diferencia de que aquello que para nosotros significa
bienestar y lo que consideramos buenos satisfactores de las necesidades, presenta notables
variaciones culturales17. Segn Savater y Singer, vivimos en la bsqueda de la autoafirmacin,
la gratificacin y la felicidad18, las cuales pretendemos lograr en la vida terrenal o en la
forma de existencia que tengamos despus de la muerte, dependiendo de las creencias
religiosas que profesamos. Segn la cultura que predomine en el individuo y segn el mbito
concreto de relacin en que se mueva, la persona encontrar la gratificacin en una
determinada accin o en su contraria.
El hecho es que las personas siempre hacemos lo que queremos, lo que deseamos, lo
que nos hace sentir bien; es decir, buscamos que las acciones que realizamos sean autotlicas,
que la gratificacin que nos producen se halle en su misma ejecucin. Pero la vida cotidiana
no se compone solamente de acciones autotlicas. Tambin ejecutamos muchas acciones
que nos implican sufrimiento, privaciones o esfuerzos no deseados, pero las hacemos porque
queremos sus consecuencias, que es en donde encontramos la gratificacin. Estas son
acciones de carcter teleolgico, por cuanto la gratificacin de la accin no est en la accin
misma, sino en sus consecuencias.
16
MATURANA, Humberto. Emociones y lenguaje en educacin y poltica. Santiago: Hachette. 1991.
17
MAX-NEEF, Manfred. Desarrollo a escala humana. Santiago: Cepaur. 1992.
18
Ver SAVATER, Fernando. tica como amor propio. Mxico: Mondadori. 1991; y SINGER, Peter. tica para vivir mejor.
Barcelona: Ariel. 1995.
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En el enfoque que sustenta la mirada que aqu proponemos, se mantiene que un trabajo
formativo en tica debe estar sustancialmente orientado al querer, al deseo de las personas,
de modo que se logren cambios en el sentido de sus vidas y que les resulte gratificante en
s mismas las actuaciones que vayan alineadas con la tica.
El concepto de tica (del griego ethos: morada, costumbres, tradiciones) registra una
amplia gama de definiciones en la literatura filosfica. El DRAE (Diccionario de la Lengua
Espaola de la Real Academia Espaola20), plantea cinco acepciones para los trminos tico
y tica, entre ellos los de recto, conforme a la moral y conjunto de normas morales
que rigen la conducta humana.
19
CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN, Organizacin de los Estados Americanos OEA,
Caracas, 1996.
20
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua Espaola. Madrid: Espasa Calpe. 2001.
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Dado que los humanos somos seres eminentemente sociales que tenemos como
condicin bsica de existencia el convivir con otros, y que adems como seres vivos y en
consecuencia como sistemas abiertos, no tenemos alternativa distinta que existir en
interaccin con el entorno, aqu se asumir la tica como el conjunto de principios y valores
del fuero interno que guan las interacciones de las personas hacia el vivir bien y el habitar
bien.
Y habitar bien significa relacionarse con el entorno social y natural de una manera tal que
las opciones de accin que se tomen posibiliten la vida en todas sus formas y promuevan su
desarrollo en dignidad, no su negacin ni destruccin21. De acuerdo con lo anterior, la tica
tiene una doble denotacin: el cuidado de s mismo, y el cuidado de los dems seres humanos
y del planeta en general.22
El vocablo moral (del latn mos, moris: costumbres, hbitos), por su parte, presenta
tambin multiplicidad de significados, y como puede verse, en su etimologa guarda sinonimia
con el trmino tica. El DRAE enuncia ocho significados, de los cuales parecen pertinentes
para el objeto del presente texto los que indican Perteneciente o relativo a las acciones de
las personas, desde el punto de vista de la bondad o malicia, Que no concierne al orden
jurdico, sino al fuero interno o al respeto humano y Ciencia que trata del bien en general,
y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia. En este contexto y para lo que
nos ocupa, siguiendo a Boff, la moral ser asumida como la prctica de los principios y
valores ticos. No obstante, a lo largo del texto se har referencia fundamentalmente a la
tica y no a la moral, pues tal como se puede observar en el prrafo siguiente, la acepcin
que se hace del trmino tica le da una denotacin que lo relaciona con las actitudes y
prcticas en el diario vivir.
21
SINGER, Peter. tica para vivir mejor. Barcelona: Ariel. 1995.
22
BOFF, Leonardo. tica planetaria desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
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En este contexto, la tica pblica se referir a las pautas ticas que rigen la actuacin
de quienes desempean una funcin pblica, es decir de los funcionarios pblicos que
comprende los vinculados por eleccin popular, mediante concurso, designacin directa o
por cualquier otra clase de contratacin, para prestar sus servicios como trabajadores del
Estado- dentro de un marco de honestidad, integridad, transparencia y orientacin hacia el
bien comn. Y en coherencia con la acepcin que se dio al trmino tica , ms
concretamente puede afirmarse que la tica pblica se refiere a la disposicin interna
o autorregulacin de quienes desempean funciones pblicas para cumplir cabalmente
con los postulados y mandatos de la Constitucin y la ley acerca de cmo debe ejercitarse
dicha funcin, en trminos de eficiencia, integridad, transparencia y orientacin hacia el
bien comn.
Ahora bien, siempre que se habla de tica se est aludiendo a principios y valores
valores. Los
principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la
conducta (segn el DRAE). En esta lnea, los principios ticos son las normas internas y
creencias bsicas sobre las formas correctas como debemos relacionarnos con los otros y
con el mundo, desde las cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o los grupos
se adscriben. Dichas creencias se presentan como postulados que el individuo y/o el colectivo
asumen como las normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles
de trasgresin o negociacin.
Los recursos y bienes pblicos estn al servicio exclusivo del inters general.
Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los
afecten.
Todas las personas tienen derecho a un trato justo e imparcial por parte del
Estado.
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Por valores se entienden las formas de ser y de actuar de las personas que son altamente
deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la
construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Los valores
usualmente se enuncian por medio de una palabra (honestidad, responsabilidad,
cumplimiento, etc.).
La tica en la funcin pblica est estrechamente conectada con dos valores que aunque
independientes, estn en permanente conexin y le exigen al servidor pblico un
comportamiento coherente en los dos mbitos a los que aluden: la integridad y la
transparencia. La integridad hace alusin al comportamiento recto, probo e intachable, es
decir, al cabal cumplimiento de principios ticos en el desempeo de la funcin pblica, y en
particular al manejo honrado y pulcro de los bienes pblicos.
La transparencia
transparencia, en cambio, se refiere al comportamiento claro, evidente, que no
deja dudas y que no presenta ambigedad. Es lo contrario de la opacidad, que no deja ver,
que esconde. Se sita en el mbito de la comunicacin, del suministro de informacin, de la
rendicin de cuentas a la sociedad.
Por otra parte, la dignidad humana es la condicin de existencia de los seres humanos
en libertad, igualdad, respeto a la vida y satisfaccin de sus necesidades fundamentales,
que es lo que buscan garantizar los derechos humanos.
Ahora bien, si la tica se relaciona con el arte de elegir lo que conviene para la vida digna
de todos23, entonces la tica en el desempeo de la funcin pblica tiene una clara y
especfica finalidad: contribuir en la construccin de una sociedad que posibilite y garantice
la vida digna para todos sus miembros. Por lo tanto, el criterio bsico de la tica es aquello
que todos podemos considerar como bsicamente bueno. El criterio mnimo global de la
tica es la misma humanidad: tratar humanamente a cada persona, lo que equivale a hacer
posibles en la cotidianidad de la existencia de cada ser humano los derechos humanos
integrales, que comprenden los derechos polticos, sociales, econmicos, culturales y
ambientales, incluyendo el derecho al desarrollo y a la paz.
23
SAVATER, Fernando. tica para Amador. Barcelona: Ariel. 1991.
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Los derechos humanos constituyen el reconocimiento de que todas las personas tienen
una misma dignidad y unos mismos derechos, independientemente de cualquier caracterstica
racial, cultural, poltica, religiosa, de gnero, social u otra. Al aceptar los derechos humanos
como el gran marco tico para las actuaciones humanas, se reconocen en forma automtica
los propios derechos y los de las dems personas en el espacio de convivencia, de modo
que las acciones conducentes a hacer efectivos los intereses de unos no pueden ejecutarse
en detrimento o en negacin de la dignidad de los otros, tanto en el presente como en el
futuro. Emerge as una perspectiva tica en el que el ejercicio de mis derechos no puede
entenderse desligado del cumplimiento de mis deberes para con los otros.
De acuerdo con lo expuesto en el numeral 1 del presente captulo, en los ltimos 8.000
a 10.000 aos la humanidad ha tenido como formas predominantes de organizacin social
la divisin en clases sociales antagnicas, con un Estado al servicio de los sectores dominantes.
Con el planteamiento de la democracia moderna, el Estado intenta constituirse en el
representante del inters pblico -o que es conveniente y beneficioso para el desarrollo
humano de la colectividad-. En consecuencia, el ejercicio administrativo de la funcin pblica
debe realizarse sobre la finalidad de preservar y darle cumplimiento al inters general de
todos los asociados.
La tica pblica tiene como funcin bsica y fundamental alinear actitudinalmente a los
funcionarios pblicos con los postulados constituciones, legales y reglamentarios acerca de
cmo deben ser desempeada la funcin pblica que les corresponde. Pero ms
especficamente, la tica cumple diversos roles en el ejercicio de la funcin pblica, que
van desde la funcin de supervivencia, hasta la de servir de fundamento para establecer los
criterios de actuacin y de liderazgo de los funcionarios pblicos24.
24
RAMREZ, Julio Sergio. El papel de la tica en la funcin pblica. En Revista Orientaciones Universitarias No. 34. Pontificia
Universidad Javeriana. Bogot. Enero de 2003.
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FFuncin
uncin de supervivencia y seguridad colectiva
En primera instancia, y a partir del axioma de que todo cuerpo de postulados ticos tiene
como propsito ltimo la supervivencia del sistema (individuo o grupo) del cual ha surgido y
al que se aplica, la tica constituye la base sobre la cual se construyen los acuerdos
fundamentales para mantener la cohesin social y garantizar que cada miembro del colectivo
sienta disminuida la incertidumbre por los riesgos propios de encontrarse habitando un
mundo eminentemente plural y diversificado. Los principios ticos compartidos se convierten
en substrato que acercan y dan identidad colectiva a individuos geogrficamente dispersos
y culturalmente diferentes, de modo que ya no nos sentimos expuestos al peligro de que
terceros atenten impunemente contra nuestra integridad fsica, adems de que podemos
encontrar en los otros actores sociales la cooperacin necesaria para satisfacer las
necesidades que demanda la supervivencia.
FFuncin
uncin de proteccin del inters pblico
La tica nos dispone a todas las personas hacia el habitar bien, esto es, nos hace
preocuparnos por el bienestar de los otros y por el cuidado del entorno natural, como
condiciones para la vida buena. En el caso especfico de los funcionarios pblicos, esta
preocupacin se refiere a la proteccin del inters colectivo, que es, sin la menor duda, el
papel primordial que debe cumplir la funcin pblica. Al proteger los intereses de la
colectividad, automticamente se est trabajando por su seguridad y supervivencia.
Ahora bien Cmo decidir cul es el inters pblico cuando en la sociedad se manifiestan
diversos tipos de inters que representan a colectivos de gran tamao numrico o muy
poderosos por los recursos que controlan, que con frecuencia son antagnicos? Dos criterios,
cuyo trasfondo es de carcter tico, pueden aplicarse para ello: el primero son las
disposiciones Constitucionales contenida en el artculo 6 sobre que la calidad de vida ser
promovida por el Estado mediante planes y polticas que reconozcan factores condicionantes,
tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad y en el
artculo 128 acerca de que En ningn caso el inters de los particulares primar sobre el
inters general, y el segundo es la construccin de lo pblico.
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FFuncin
uncin de construccin de lo pblico
25
GARAY, Luis Jorge. Ciudadana, lo pblico, democracia. Bogot: Herber. 2000.
26
TORO, Jos Bernardo. La construccin de lo pblico desde la sociedad civil. En Lo pblico, una pregunta desde la
sociedad civil. Memorias del V Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector Bogot: Quebecor Impreandes Ltda. 2001.
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Lo pblico es construido por las lites, es decir, por todas aquellas personas o grupos
cuyas actividades y propsitos trascienden el mbito de lo privado y de los entornos
inmediatos, y que con su actuacin o decisin puede modificar los modos de pensar, sentir
y actuar de una sociedad. Esta capacidad de transformacin y de influencia convierte a la
persona o al grupo en un referente porque puede expresar, ordenar u orientar las
aspiraciones o expectativas colectivas. Todo cambio social requiere de lites dirigentes como
los funcionarios pblicos, los polticos, los intelectuales, los comunicadores, los artistas los
empresarios, los lderes de las organizaciones de la sociedad civil, los lderes sociales y
comunitarios, y los lderes religiosos.
La naturaleza del servicio pblico est dada por su propia definicin. El Diccionario de la
Lengua Espaola dice que servicio pblico es la Actividad llevada a cabo por la Administracin
o, bajo un cierto control o regulacin de esta, por una organizacin, especializada o no, y
destinada a satisfacer necesidades de la colectividad. Por su parte, como ya se mencion
lneas atrs, el artculo 101 de la Constitucin paraguaya seala que los funcionarios y los
empleados pblicos estn al servicio del pas, y por su parte el artculo 128 estipula que En
ningn caso el inters de los particulares primar sobre el inters general. As, la naturaleza
del servicio pblico est en orientar sus actuaciones a satisfacer necesidades de la ciudadana,
para contribuir al mejoramiento de su calidad de vida, tal como lo plantea con claridad el
artculo 6 de la Constitucin. Este carcter del servicio pblico se comprende ms a fondo
cuando analizamos la representatividad del funcionario pblico, a quin rinde cuentas y la
legitimidad tica de su autoridad27.
27
RAMREZ, Julio Sergio, op.cit.
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Al estar a cargo de algo que es de ndole pblica o colectiva que va ms all de su mbito
individual, es evidente que el funcionario pblico no se representa a s mismo en el ejercicio
de sus funciones, sino que representa a otros. Quines son estos otros?
Para lo que aqu nos interesa, podemos considerar que existen dos grandes tipos de
funcionarios pblicos: los que son elegidos (incluyendo a los que forman parte de la alta
direccin de las entidades en cargos de confianza y sujetos a libre disposicin) y los que son
nombrados. Los que son elegidos por votacin popular reciben el encargo de gobernar a
nombre de toda la sociedad, pero enfatizando su gestin en la aplicacin de un programa
de gobierno que obtuvo el favor popular en las urnas. Cuando el hoy mandatario era
candidato, representaba al partido poltico al que perteneca, pero una vez elegido, su
representatividad se extiende a todo el pueblo. La legitimidad tica del gobernante descansa
precisamente en que, en sus actuaciones represente y defienda el inters comn sobre el
particular dentro de la agenda poltica de su programa de gobierno. La alta direccin de las
entidades estatales, que es de confianza y est sujeta a libre disposicin del gobernante
con el fin de que pueda garantizarle el apoyo y alineamiento con su programa, se asimila en
su representatividad al mandatario que ha nombrado a estos dignatarios.
Los funcionarios pblicos de carrera y los que son vinculados por contrato, representan
en su campo de competencia a toda la ciudadana, y por lo tanto tienen la obligacin moral
de defender en sus actuaciones los intereses de toda la comunidad, lo cual les exige mantener
una lnea apoltica vale decir sin preferencias dictadas por la pertenencia a un determinado
partido o movimiento poltico- en el cumplimiento de sus funciones pblicas.
28
Recalcamos la nota aclaratoria insertada como epgrafe del presente Captulo: se ha optado por utilizar en un sentido
genrico el trmino funcionario pblico para referirnos a los empleados pblicos y a los funcionarios pblicos propiamente
dichos, al tenor del Artculo 3. de la Ley 1.626 de la Funcin Pblica, el cual estipula que las denominaciones de
funcionario o empleado pblico son trminos equivalentes con un mismo alcance jurdico en cuanto a sus derechos y
responsabilidades en el ejercicio de la funcin pblica.
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En la esfera de la vida privada, que est regida por relaciones personales centradas en el
afecto y en intereses individuales, nos representamos a nosotros mismos en las interacciones
con los amigos, la familia y la pareja, y realizamos actuaciones que estn cargadas con la
parcialidad propia de los afectos. No estamos obligados a rendir cuentas ante nadie sobre lo
que hicimos o dejamos de hacer cuando nos movemos en el mbito de la privacidad, a
menos que hayamos quebrantado la ley. En la esfera privada legtimamente actuamos
parcializados por la carga de los afectos o desafectos, y por los intereses personales.
Toda entidad pblica ejerce su funcin administrativa sustentada en dos tipos de recursos
que son propiedad pblica: la autoridad poltica, que emana del pueblo soberano, y los
recursos materiales, que pertenecen a la colectividad social y que el Estado administra. Ello
implica para el administrador de la entidad la asuncin de una responsabilidad social especfica:
aplicar estos recursos que se le encomiendan para procurar el mejoramiento continuo de la
calidad de vida de toda la poblacin, en especial de la ms necesitada, como lo ordena la
Constitucin.
Desde el punto de vista tico, todo funcionario pblico con responsabilidades de gobierno
y/o direccin debe rendir cuentas de sus actuaciones ante el pblico, ante la ciudadana. Es
claro que por razones de orden prctico o legal, se deben rendir cuentas ante comits,
directorios, entidades de control u otros tipos de delegados de la ciudadana, pero siempre
debe buscarse y priorizarse que esta rendicin de cuentas se expanda a toda la sociedad,
con la mayor cobertura geogrfica y poblacional posible, dentro de la jurisdiccin respectiva.
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En tanto que como ente regulador de las relaciones para la convivencia social y
representante de la sociedad, el Estado tiene la potestad, en cabeza de sus agentes, de
tomar decisiones que son de obligatorio acatamiento para los ciudadanos. En este sentido,
el funcionario pblico y particularmente aquellos que ocupan cargos de gobierno y de
direccin- estn investidos de una autoridad y de un poder coactivo frente a los asociados.
La legitimidad tica del funcionario pblico frente al ejercicio de estas potestades, guarda
estrecha relacin con los intereses que orienten su accionar.
Cuando las atribuciones del cargo son empleadas para generar acciones tendientes a
servir las necesidades de los ms vastos sectores de la ciudadana, se produce un incremento
de la legitimidad del mando encargado y se fortalece la autoridad de la que el funcionario
pblico est investido; en cambio, cuando ste sobrepone sus propios intereses o los de
grupos privados ante el bien comn -aunque disfrace sus actuaciones con visos de legalidad-
ticamente queda cuestionado e impedido para ejercer su autoridad, por cuanto ya no
puede apelar al sentido de obligacin ciudadana, ante lo cual debe, para mantenerse en su
cargo, echar mano de la fuerza, la amenaza y el miedo propios del poder coercitivo, y/o de
la manipulacin meditica de la opinin pblica.
El liderazgo puede ser entendido como el uso de la influencia simblica y/o no coercitiva
para dirigir y coordinar las actividades de los miembros de un grupo con el propsito de
alcanzar un objetivo comn29. Los funcionarios pblicos en general, pero especialmente
aquellos que estn en niveles directivos y ejecutivos, tienen una enorme potencialidad de
liderazgo dados el poder de generacin de acciones que tienen por la autoridad con la que
estn investidos para tomar decisiones que afectan a diversos colectivos; por la capacidad
de convocatoria de diversos actores sociales con el fin de informar, deliberar, acordar y
comprometerse en determinados cursos de accin de inters colectivo; y por el modelo
pblico que representan.
29
SENGE, Peter. La quinta disciplina. Barcelona: Granica. 1998.
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Desde el punto de vista tico, el funcionario pblico es un claro referente para el conjunto
de la sociedad, segn sean las formas en las que ejerce su autoridad, preste el servicio para
el que ha sido contratado, disponga de los recursos pblicos que se le han encargado para
su administracin, y los fines que orienten su gestin.
30
RAMREZ, Julio Sergio. Op. Cit.
31
Ibidem.
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El ejercicio de los derechos solamente es posible cuando se cumplen los deberes que
hacen posibles esos derechos por parte de todos los asociados especialmente por quienes
tienen altos niveles de concentracin del poder poltico y de la riqueza- como una forma de
corresponsabilidad social. Una sociedad que reconoce derechos para todos sus ciudadanos
puede, as mismo, exigirles el cumplimiento de sus deberes, lo cual fortalece el tejido social
y ampla las capacidades de esa sociedad para producir en abundancia y con pertinencia
bienes, servicios, valores, formas cooperativas de relacin, sinergias y prcticas sociales de
solidaridad que generen riqueza y que dignifiquen la existencia de las personas asociadas.
Una sociedad de este tipo requiere de un cemento social, de unas relaciones bsicas
que cohesionen, articulen y mantengan el aglutinamiento del colectivo. En una sociedad
democrtica, dicho aglutinante es la confianza. La confianza es la base de lo social32, ya que
para cualquier acto de interaccin social en donde exista acuerdo de voluntades, la credibilidad
mutua es indispensable.
Y es que, en efecto, toda relacin social que no est basada en el miedo o en la fuerza,
tiene como fundamento a la confianza. No requiere de la confianza la relacin entre un
carcelero y su prisionero, o entre quien valido de las armas impone su voluntad a otros -
como sucede en una dictadura- o la relacin de grupos muy vulnerables por su condicin
de indefensin y necesidad perentoria de subsistir, con quienes tienen poder econmico
para darles empleo. En los dos primeros casos el lazo est dado por la fuerza, y en el tercero
por el miedo al hambre, a la inanicin.
32
LUMAHNN, Niklas. Confianza. Barcelona: Anthropos. 1996.
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Una simple mirada al rededor muestra que el comportamiento tico est estrechamente
conectado con la generacin de confianza. Cuando alguien falta a la tica, est socavando
la confianza bsica que sus interlocutores le han depositado, ya sea porque se sienten
engaados, manipulados, utilizados, timados o desdeados. En este sentido, la confianza es
un capital constituido con fondos provenientes de las acciones ticas, cuyo crecimiento es
lento, pero que como en los juegos de azar, puede dejar arruinado a su poseedor en un
instante, cuando la apuesta conduce por caminos no ticos. La confianza es vital para el
transcurrir corriente de la vida cotidiana en los diversos espacios de interaccin, pero lo es
mucho ms para quienes representan el inters pblico, por cuanto en este mbito la
exigencia de honestidad, transparencia e idoneidad son inexcusables.
Este valor cumple un papel central en la cohesin social y en la dinamizacin del desarrollo
y del bienestar general, gracias a la enorme expansin del horizonte de posibilidades que
ofrece para la actuacin colectiva, de manera particular por su capacidad disolvente del
miedo y de las incertidumbres, y por la generacin de condiciones para la construccin de
sinergias entre personas y grupos33. Tiene que ver con el tiempo, con el diseo del futuro.
Siendo el futuro algo incierto por la concurrencia de mltiples contingencias que lo configuran
y que no podemos controlar, es apenas natural que frente al porvenir sintamos aprensin,
que el maana nos produzca cierto temor por las incertidumbres e inseguridades que nos
genera. Cuando tengo miedo me cierro, me oculto y acto solamente para conservar lo
que tengo, y por lo tanto me anquiloso e inmovilizo. No obstante, cuando tenemos confianza
en nosotros mismos y/o en los dems, el miedo al futuro empieza a disolverse, nos sentimos
ms seguros para actuar, menos vulnerables y ms dispuestos a correr riesgos, a planear y a
acometer nuevos retos. Nos abrimos al futuro y enfatizamos en las acciones de cambio.
Pero la seguridad en el otro tambin abre posibilidades para la actuacin conjunta. Contrario
a la desconfianza, que me lleva a actuar en solitario o tratando de mantener el control
absoluto de las situaciones, cuando confo abro mis brazos, me encuentro con los otros,
acojo, delego y me sintonizo con los dems para actuar conjuntamente. La confianza es
condicin indispensable para el trabajo en equipo, para la accin en red, para el dilogo y la
participacin social.
33
ECHEVERRA, Rafael. La empresa emergente, la confianza y los desafos de la transformacin. Buenos Aires: Granica.
2000.
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El origen de la confianza
En el juicio de competencia
competencia, la confianza se focaliza en el reconocimiento
de las capacidades propias o ajenas para realizar con idoneidad una determinada
labor; frente al otro, es una aceptacin de que l o ella tienen los conocimientos,
habilidades y destrezas necesarios para cumplir con suficiencia la tarea que se
les asigne. Es un juicio indispensable para la delegacin de funciones, el trabajo
en equipo y los intercambios. Difcilmente delegaremos un trabajo en alguien
de quien desconfiamos, y preferiremos trabajar solos que en compaa de
alguien a quien consideramos incompetente.
34
Los tres primeros juicios son planteados por Echeverra en su libro La empresa emergente, la confianza y los desafos de
la transformacin mencionado. Los otros dos son una propuesta del autor del presente libro.
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Confianza y gobernabilidad
La interaccin social se asienta sobre una base de confianza que cada persona otorga a
los dems dentro de un criterio de buena fe: ordinariamente no esperamos que todo aquel
con quien nos encontremos nos diga mentiras, sea un inepto, busque aprovecharse de
nosotros o pretenda hacernos dao, sino todo lo contrario. Este criterio de buena fe, a su
vez, tiene su cimiento en las normas elementales de convivencia que toda persona suscribe
de manera natural y automtica cuando entra en relacin con otra para configurar un espacio
social, y que no es otra cosa que el pacto tico indispensable para que el colectivo pueda
subsistir y reproducirse en sus aspectos materiales y espirituales. Sin tica, cada quien actuara
de manera desarticulada y destructiva, generndose un caos de desconfianza devastador
de inconmensurables proporciones, que hara sucumbir el sistema social.
La grave crisis de confianza en las instituciones del Paraguay que recurrentemente aparece
en los estudios que la miden, se origina en percepciones que la poblacin tiene sobre faltas
a la tica en la administracin pblica.
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Para ello, toda entidad pblica necesita una administracin eficaz y responsable, que le
permita sostenerse en las mejores condiciones posibles, y lograr un equilibrio ptimo entre
su administracin y sus fines que le permita avanzar en la construccin de confianza de los
ciudadanos frente al Estado.
De all que la responsabilidad social de las organizaciones y para nuestro caso de estudio
las entidades pblicas- se comprende desde su relacin compleja con la sociedad: son
agentes pero al mismo tiempo reciben una constante retroalimentacin del entorno, de
manera que operan en una mutua afectacin. La responsabilidad social significa reconocer
que las entidades actan en contextos sociales particulares, con un poder y unos efectos
especficos que pueden contribuir al incremento de la exclusin, o, por el contrario, a una
creciente democratizacin que se oriente a hacer viable nuestra sociedad en el contexto
global, y que al mismo tiempo son beneficiarias o damnificadas por lo que sucede en las
otras organizaciones y en el conjunto del sistema social.
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al Estado, ello la compromete a dar mayor coherencia a sus actuaciones y a las de sus
integrantes, y se har visible en la transparencia para que las otras organizaciones sepan de
antemano cmo pueden actuar frente a ella y qu expectativas se pueden forjar en la
interaccin, fortaleciendo la confianza social y potenciando la accin en redes.
Cuando una organizacin acta meramente en forma reactiva para responder a los
requerimientos e imperativos de su contexto, se dice que es una organizacin Objeto35; en
cambio, cuando la organizacin acta proactivamente de modo que prev y asume las
consecuencias que sus opciones y actuaciones causan en el entorno social y natural, ya sea
para prevenirlas, mitigarlas o resarcirlas, se le ve como una organizacin Sujeto. En este
sentido, la responsabilidad social es un campo de accin de las organizaciones Sujeto, cuando
en su quehacer trascienden las exigencias legales externas, para introducirse en el mundo
del compromiso interno, es decir de la tica.
En esta lnea, la responsabilidad de una organizacin puede ser entendida desde dos
perspectivas, que en el idioma ingls tiene trminos distintivos: la accountability y la
responsability36. La primera se refiere a la responsabilidad exigible, esto es, a aquellos
compromisos u obligaciones que la organizacin debe cumplir en virtud de mandatos legales
o a convenios contrados; es una responsabilidad de origen exgeno para responder a un
tercero, so pena de las sanciones pertinentes. Es, podra decirse, la rendicin de cuentas
que la entidad pblica debe hacer frente a los rganos de control.
Tendramos, entonces, que una entidad pblica es socialmente responsable cuando incluye
prcticas obligatorias y voluntarias en su gestin, orientadas a la satisfaccin de las
necesidades sociales de los miembros de la sociedad, as como de cuidado y preservacin
del entorno, dentro del marco de los fines constitucionales.
35
SCHVARSTEIN, Leonardo. La inteligencia social de las organizaciones. Buenos Aires: Paids. 2003.
36
Ibidem.
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Las entidades pblicas son actores de primer orden. Del papel de las entidades pblicas
como agentes sociales concretos depende en buena medida el futuro de nuestra Nacin.
No obstante, enfrentamos una ambigua posicin de muchos paraguayos, que perciben
respeto por parte de los directivos y las figuras notables de ciertas entidades pblicas, a la
vez que expresan una fuerte desconfianza en las acciones de los representantes de otras.
Adems, la percepcin de la ineficiencia del Estado, unida al imaginario segn el cual los
funcionarios pblicos suelen incurrir en prcticas deshonestas, crea desconfianza en la
institucionalidad de nuestro pas.
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Dualidad moral
Como resultado, las entidades polticas crearon regulaciones de carcter universal, pero
el gobierno real ha expresado el inters de los estamentos que detentan el poder religioso,
econmico o poltico. Estas redes de relaciones se suelen emplear en beneficio de los
intereses privados de los implicados, logrando tejer, en muchos casos, un manto de opacidad
y frreo control, convirtiendo a las entidades en fortn burocrtico y en botn econmico. La
mezcla del inters privado con el ejercicio de la funcin pblica, ha trado la consecuente
prdida de la confianza por parte de la ciudadana sobre los funcionarios pblicos, que se
mantiene como un imaginario que connota negativamente la relacin del ciudadano comn
con el Estado y sus agentes.
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Prevenir la corrupcin y generar procesos para reducirla es, sin duda, el camino necesario
para la consolidacin de un Estado Social de Derecho y de un desarrollo social y econmico
en Paraguay, que garanticen los derechos y ofrezcan unos bienes de calidad para resolver
las necesidades de todos sin exclusiones.
La gestin tica busca la creacin de un ambiente propicio para la confianza. Esta confianza
se puede traducir en la frmula C=(R+T+P)N
C=(R+T+P)N. La confianza(C) en las organizaciones se
logra mediante la gestin de resultados responsables (R), sumado a un sistema de cuentas
pblicas claro (T) y el incremento de participacin efectiva organizada (P), menos el
debilitamiento de los vicios administrativos o de los riesgos de comportamiento (N).
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El trato justo en las relaciones con los pblicos internos y externos de la entidad.
Contribuye a la transparencia, a la equidad y a la gestacin de un sentir en la
ciudadana y en los mismos funcionarios pblicos acerca de que las decisiones
de la entidad se toman por anlisis de mritos y no por preferencias personales,
hacindolos percibirse en condiciones de igualdad. Ello construye confianza en
que la entidad es imparcial y en que todos tienen las mismas oportunidades.
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Las normas jurdicas relativas a la funcin pblica, buscan prevenir y controlar las
actuaciones de los funcionarios pblicos en la lnea de que en sus comportamientos stos
cumplan con los mandatos constitucionales y legales, de manera que las actuaciones siempre
estn caracterizadas por el cumplimiento de los principios de la Constitucin.
Pero resulta claro que por muy tcnicos y rigurosos que sean los mecanismos de control
y las disposiciones legales, siempre resultan insuficientes para evitar la improductividad y la
corrupcin en las entidades, si complementariamente a esos controles los funcionarios
pblicos no tienen interiorizados principios y valores ticos que los induzcan a tener un
desempeo laboral altamente eficiente, recto y orientado hacia los fines sociales del Estado.
No obstante, se debe precisar que el ambiente tico que propugne por el autocontrol,
trasciende la buena actitud individual del funcionario pblico: es fundamental aqu el papel
que desempeen las personas con mayores responsabilidades en la entidad, es decir los
directivos -de quienes se espera un liderazgo tico- as como de la efectiva aplicacin de
los diversos mecanismos de consulta, participacin y veedura de los ciudadanos, que son
los medios que garantizan la legitimidad de la gestin pblica.
Dentro de esta racionalidad, se hace evidente que los procesos ticos de control buscan
refrenar la intromisin de los intereses particulares en la gestin pblica a travs de la
autorregulacin de los mismos funcionarios pblicos y de los mecanismos especficos
dispuestos por la ley y de los que disea la entidad, pero que tambin se hace necesaria la
complementacin desde la ciudadana -en tanto que mandante de la funcin pblica y
directa beneficiaria de su gestin- de todos estos dispositivos con sus acciones de contralora.
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Dato tomado del informe resumen 2006 de Transparencia Internacional.
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Qu es la gestin tica
Comunicativamente, la gestin tica sostiene que cada miembro del sistema es un actor
e interlocutor legtimo en la configuracin del tipo de relaciones que mantendrn entre s y
con los sistemas circundantes; por tanto se enfoca hacia un estilo dialgico que respeta,
escucha y comprende al otro en su diferencia, pero tambin en la perspectiva de construir
de manera consensuada y colectiva el mundo que conjuntamente quieren vivir.
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La gestin tica supone un fuerte cambio en las costumbres de las entidades del Estado,
y ms en concreto, de los funcionarios pblicos. Si bien el problema de la legitimidad se
resuelve en cierta medida con el incremento de la participacin y control de los ciudadanos,
tambin aparece la exigencia de un compromiso fuerte de quienes desempean funciones
pblicas, dado que trata directamente con la construccin y cuidado del bien de la comunidad.
Este compromiso va desde tener reglas y criterios claros y precisos sobre cmo resolver los
conflictos entre el inters comn y el inters privado, hasta la necesidad de cubrir los cargos
a travs de concursos pblicos y transparentes.
Y es que la gestin tica exige transparencia en el acceso a los cargos, sin la cual se pone
en duda la legitimidad de las acciones de los funcionarios y de la entidad. Esta transparencia
es necesaria dado que los funcionarios pblicos son personas que eligen dedicar su vida a
los asuntos pblicos, que tienen responsabilidad con la sociedad y sobre quienes la sociedad
tiene derecho de ejercer su control.
En tanto que conjunto de principios, valores y normas del fuero interno que guan los
fines de las conductas de las personas hacia el vivir bien y el habitar bien, la tica dispone
actitudinalmente a los individuos para actuar de una determinada manera en su relacin
con las dems personas y con el entorno natural.
Sin embargo, esta tarea no puede reducirse a simples acciones de capacitacin mediante
cursos y conferencias, pues las problemticas tradiciones que el pas porta frente a la
concepcin de lo pblico y de lo que significa la funcin pblica, exige que para la
configuracin de gestiones ticas en las entidades pblicas, se aborden procesos de cambio
de la cultura institucional de las mismas, lo que implica multiplicidad de acciones en varios
frentes organizacionales.
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Retomando los elementos anteriores, asumiremos la cultura como la forma de vivir que
caracteriza a una sociedad o grupo social en un periodo determinado, y que se expresa en
las formas de pensar, sentir y actuar de las personas que pertenecen a esa cultura, a travs
de las tradiciones, costumbres y creencias, los sistemas de valores, las ceremonias y
expresiones artsticas, los artefactos y los sistemas de conocimiento.
Dualidad cultural
38
NANDA, Serena. Antropologa cultural. Mxico: Grupo Cultural Iberoamericano. 1987.
39
PREZ, Teodoro. Hacia una convivencia respetuosa. Nuevos paradigmas para su construccin. Bogot: Javegraf. 2001.
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Los seres humanos no tenemos conductas instintivas mas all de las reacciones automticas
de proteccin, ataque o huida ante peligros graves e inminentes contra nuestra vida. Somos
seres abiertos al aprendizaje41. En nuestra socializacin aprehendemos la cultura solidaria
en la relacin de acogimiento, proteccin y afectividad propias de la relacin materno filial
en el seno de la familia, pero tambin interiorizamos a travs de la escuela, los medios de
comunicacin, los pares y el mundo laboral, el gusto por el control, la competencia, las
jerarquas y la apropiacin que son caractersticas de la cultura patriarcal42. Ello explica por
qu portamos esa dualidad contradictoria que nos sorprende y que nos lleva a actuar en
forma antagnica segn el espacio y el contexto en donde suceda la interaccin.
Todo vivir humano se constituye y se configura en una cultura como un mundo de acciones
posibles, de donde se infiere que la construccin de relaciones sociales signadas por el
respeto, el pluralismo, la equidad y la cooperacin, requiere de un proceso de intervencin
en la cultura que viven las personas.
El nivel explcito
explcito, conformado por las manifestaciones visibles y audibles de la cultura,
y que corresponde a los actos concientes de los miembros del grupo. Comprende los
productos que se expresan en la ciencia, la tecnologa, el arte, las leyes, las normas y
reglamentos, los ritos, los eventos de celebracin colectiva y los comportamientos de las
personas.
40
EISLER, Riane. Op. Cit.
41
ASENSIO, Josep Mara. Biologa y educacin. Barcelona: Ariel. 1997.
42
MATURANA, Humberto y VERDEN-ZOLLER, Gerda. Amor y juego, fundamentos olvidados de lo humano. Santiago:
Instituto de terapia cognitiva. 1994.
43
PREZ, Teodoro. Convivencia solidaria y democrtica. Bogot: Ismac. 2001.
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El nivel implcito
implcito, por su parte, es el nivel no conciente. Est conformado por los
paradigmas, las creencias bsicas, los valores, los prejuicios y los mitos que las personas
asumen en forma apriorstica, as como por las dinmicas emocionales propias de la cultura
del grupo concreto. All se ubican las predisposiciones bsicas para pensar, sentir y actuar
en una determinada forma que resulta coherente con esa cultura.
Visto lo anterior, se hace evidente que los cambios culturales se pueden dar en el nivel
implcito, en el nivel implcito o en ambos. Cuando el cambio afecta meramente el nivel
explcito de la cultura, se modifican algunas prcticas, se introduce tecnologa y nuevos
discursos, pero el sentido de las acciones sigue siendo el mismo, por cuanto el nivel implcito,
que es el fundamental, no ha sido tocado.
La tica entendida como los valores, principios y normas del fuero interno de la personas,
se sita como un componente del nivel implcito de la cultura. Por ello, la implantacin de
procesos en las entidades pblicas para fortalecer la gestin tica implica abordarla desde la
perspectiva del cambio de la cultura organizacional.
Ello se hace evidente cuando vemos que en la actualidad tiene aceptacin comn la idea
de que las organizaciones en general y las entidades pblicas en particular, deben ser
administradas sobre la base de valores compartidos. Sin embargo, en la mayora de las
entidades en donde se intenta poner en prctica este enfoque administrativo, todo se
queda en el nivel de las intenciones y de algunas acciones poco o nada incidentes, pues en
la prctica diaria se aprecia una dicotoma entre el discurso y la accin, quedando convertidas
en organizaciones hipcritas,44 es decir, en organizaciones que postulan magnficos
enunciados de integridad y transparencia, pero que en su quehacer es comn la corrupcin
y la opacidad en las actuaciones de algunos o muchos de sus integrantes.
44
RONDA, Guillermo. Los Valores compartidos. http//www.gestiopolis.com/canales/gerencial/articulos/16/valcomp.htm
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La gestin tica en las entidades no puede lograrse sino a travs de cambios en la cultura
institucional*, de modo que se llegue a una correspondencia entre las creencias bsicas, las
normas y las actitudes de la mayor parte de los integrantes de la entidad.
En sntesis, la cultura de toda organizacin est alimentada por dos niveles esenciales45:
* La expresin cultura institucional tiene en el presente texto idntico significado que la expresin clsica cultura
organizacional.
45
Cfr. SCHEIN, Edgar. Cultura institucional y liderazgo. Barcelona: Plaza y Jans. 1988; y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE LA FUNCIN PBLICA. Cultura institucional. Bogot. 2002.
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En efecto, los cambios organizacionales que buscan generar nuevas actitudes y hbitos
en las formas de realizar el trabajo por ejemplo trabajar en equipo en vez de seguir
hacindolo desde la divisin del trabajo y de las responsabilidades laborales en forma
individual- ya de por s deben salvar fuertes resistencias asentadas en las costumbres de las
prcticas organizacionales que se busca modificar y en el individualismo de cada trabajador,
a pesar de que no se estn intentando afectar las creencias bsicas de los mismos.
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Modificar estas creencias, modelos mentales, paradigmas, principios y valores -los cuales
se encuentran fuertemente arraigados en la edad adulta- es una tarea ardua y dispendiosa
que exige un conjunto de estrategias y de acciones concatenadas, de modo que en un
proceso sinrgico puedan ser afectadas. En la figura No. 4 se puede visualizar un esquema
de de este cambio, en donde con claridad se observa que para la implantacin de la gestin
tica es indispensable abordar cambios tanto en el nivel organizativo de la entidad, como en
el plano de los funcionarios pblicos que integran a sta, de modo que cada vez, en mayor
medida, se vaya logrando una ms amplia rea de interseccin entre lo que la organizacin
dice que es, y la manera como sus funcionarios efectivamente se comportan.
Ahora bien, si se parte de la premisa de que toda entidad pblica est esencialmente
conformada por personas y que son stas las que le configuran su estilo de trabajo y su
identidad operativa de acuerdo con el tipo de interacciones que ellas configuran entre s y
con los pblicos o grupos de inters con los que la entidad interacta, entonces se hace
evidente que todas las acciones que se ejecutan dentro de la entidad con el propsito de
lograr unos objetivos determinados como resultado de la gestin, apuntan a canalizar las
prcticas y conductas de los funcionarios pblicos para alinearlas con las finalidades
estratgicas y objetivos buscados.
Como puede observarse en la referida figura No. 5, para construir una gestin ntegra,
transparente y eficiente en la entidad pblica, es necesario transitar desde las creencias
hasta las conductas, pasando por los valores, las normas y las actitudes de los miembros de
la organizacin.
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Las normas personales son reglas de conducta adoptadas desde el fuero ntimo acerca
de cmo comportarse en las interacciones consigo mismo y con el entorno, que disponen a
las personas a mantener una u otra actitud ante las diversas situaciones que en el transcurrir
de su vida deba enfrentar.
Las actitudes son disposiciones para la accin, que dependen de cmo nos sentimos con
respecto a algo o alguien, y predicen nuestra tendencia a actuar de una determinada manera,
lo que se traduce en conductas concretas, que dependiendo de cules sean, generan un
cierto tipo de gestin y unos determinados resultados.
Esta secuencia nos indica que para modificar conductas y lograr una gestin tica, es
necesario desarrollar acciones en el campo organizacional para afectar directamente los
comportamientos y actitudes de los funcionarios pblicos. Expedir leyes y normas, definir
procesos organizacionales, establecer sistemas de control y mecanismos punitivos y de
reconocimiento es muy importante dentro de las estrategias del proceso de implantacin
de la gestin tica, pero que aunque ello es condicin necesaria, no es suficiente.
46
Elaborado a partir de la propuesta de RONDA, Guillermo. Op. Cit.
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Por ello, para el logro del cambio cultural es fundamental es afectar el sistema de creencias
y valores de los funcionarios pblicos que hacen parte de la entidad. Las estrategias
pedaggica y comunicativa para la gestin tica apuntan precisamente hacia la modificacin
de valores y creencias de los funcionarios pblicos, con lo cual se garantiza la sostenibilidad
y perdurabilidad de los cambios conductuales logrados.
Por otra parte, el proceso de implantacin de la gestin tica en las entidades debe
tener en cuenta que si las creencias bsicas y las actitudes de los dirigentes de la organizacin
no son compatibles con la necesidad y sentido del cambio, por muy bien formulado que
est el proceso de implantacin, ste no funcionar, ya que los directivos seguirn dirigiendo
con las concepciones y patrones acumulados a lo largo de su experiencia. Quiz se logre
que la entidad haga resonantes declaraciones ticas y que adopte un cdigo tico, pero en
la prctica se ver que aunque ahora se tengan nuevos discursos, en contradiccin con
ellos la cotidianidad contina por los mismos rumbos.
Los procesos y estilos de comunicacin que se dan dentro y entre los diferentes
niveles jerrquicos.
47
Cfr. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. Op. Cit. y RONDA, Guillermo. Op. Cit.
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Los valores sociales del momento histrico. Los valores actuales no son los
mismos que a principio de siglo XX, y no sern los mismos que los del siglo XXI.
La tradicin cultural de la sociedad. Existe una influencia mutua entre los valores
sociales y los organizacionales.
Las ideas y principios que le dieron origen como organizacin, que para el caso
de las entidades pblicas son el acto legislativo fundante, los mandatos
constitucionales y los actos administrativos para definir estructura y funciones.
Los cambios en la cultura institucional pueden ser planeados -que es la modalidad que
se propone con la implantacin del modelo de gestin tica- o espontneos, cuando las
transformaciones se van dando por la dinmica natural y no intencionada de la entidad. Y
para que un cambio planeado tenga xito, se deben dar dos condiciones: que el proceso de
cambio tenga una alta calidad tcnica y operativa, y que sea aceptado por los miembros del
sistema48.
48
RONCO, Emilio y LLAD, Eduard. Aprender a gestionar el cambio. Barcelona: Paids. 2000.
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Normatividad
Normatividad. Las actuaciones de los funcionarios pblicos deben estar
circunscritas a lo prescrito por la Constitucin, las leyes y la normatividad emanada
por autoridad competente. Eso significa que el desarrollo del proceso de gestin
tica requerir la adopcin de algunas normas en la respectiva entidad, que
complementen el marco legal y legitimen las actuaciones del equipo gestor.
Dentro de esta normatividad pueden estar incluidos los compromisos ticos de
la entidad los valores y las polticas ticas- as como el cdigo de buen gobierno
corporativo.
Organizacin interna
interna. Todo cambio organizacional requiere de agentes de
cambio dentro de la entidad que impulsen, dinamicen y consoliden el proceso.
Por ello ser indispensable que se tomen algunas decisiones formales de orden
administrativo para conformar y darle operatividad a un equipo promotor de la
gestin tica en todas las reas y dependencias de la organizacin, con capacidad
para disear e Implantar acciones, y hacer seguimiento, evaluar y proponer
ajustes al proceso para mantener la direccionalidad.
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Formacin integral
integral. Debe aplicarse una estrategia formativa integral, es decir,
que comprenda acciones de orden cognitivo y de orden emocional, que
efectivamente generen cambios actitudinales y conductuales tanto individual
como colectivamente en el ejercicio de la funcin pblica. Para ello se requiere
no solamente la realizacin de actividades que suministren informacin, sino
tambin que induzcan a la sensibilizacin y a la reflexin, y que logren una
afectacin emocional, especialmente sobre las implicaciones que los
comportamientos ticos y no ticos de los funcionarios pblicos tienen sobre el
bienestar, la salud y la vida de la poblacin.
Control social
social. Es connatural a la gestin tica de las entidades pblicas la
transparencia en todas las actuaciones de los funcionarios pblicos y la rendicin
de cuentas peridica y sistemtica a la ciudadana, que es, en ltima instancia,
quien ha encargado a cada uno de ellos la administracin de los bienes pblicos.
Por ello, el cambio organizacional para la gestin tica debe producir una
generalizacin del desempeo de la funcin pblica dentro del concepto de
servicio a la ciudadana, y una apertura de las entidades y de los funcionarios
pblicos para hacer bienvenido, a travs de mecanismos pertinentes, el control
social de la ciudadana sobre sus ejecutorias, tanto en lo referente al uso de los
recursos pblicos como a los resultados obtenidos.
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Cualquier proceso de cambio pasa por tres momentos -descongelar, cambiar y volver a
congelar49- durante los cuales los agentes de cambio deben gestionar permanentemente
los diversos factores de resistencia al cambio que como reaccin natural se suceden dentro
de la organizacin. De acuerdo con ello, y partiendo de lo que se muestra en la figura No.
5 sobre la relacin entre los aspectos internos y conductuales en la operacin de los individuos
y de las colectividades, se propone que el proceso de cambio para la gestin tica se
estructure en los siguientes trminos:
49
RONCO, Emilio y LLAD, Eduard. Op. Cit.
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Tal como lo muestra la figura No. 6, existen cuatro grandes tradiciones ticas que
configuran el contexto tico de una entidad u organizacin: las ticas que promueven
principios universales, las que prescriben parmetros de actuacin para un determinado
colectivo, las ticas que se preocupan por las consecuencias de las acciones, y las ticas
que promueven una relacin de cultivo de la vida.
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La tica en las entidades pblicas puede ser entendida como el arte de elegir lo que
conviene para la vida digna de todos, lo que en el marco de principios ticos universales
equivale a hacer posibles en la cotidianidad de la existencia de las personas los derechos
humanos integrales, que comprende los derechos polticos, sociales, econmicos, culturales
y ambientales, incluyendo el derecho al desarrollo y a la paz. Los derechos humanos
constituyen el reconocimiento de que todas las personas tienen una misma dignidad y unos
mismos derechos, independientemente de cualquier caracterstica racial, cultural, poltica,
religiosa, de gnero, social u otra. Al aceptar los derechos humanos como el gran marco
tico para las actuaciones humanas, se instituye el reconocimiento de los otros seres humanos
en el espacio de convivencia, de modo que las acciones para realizar los intereses de unos
no pueden ejecutarse en detrimento o en negacin de la dignidad de los otros, tanto en el
presente como en el futuro.
El horizonte de los derechos humanos integrales como los ms altos principios ticos
que deben guiar las actuaciones de las entidades del Estado, ha sido definido por la
Constitucin poltica del Paraguay, que en sus primeros 97 artculos es abundante en la
fijacin de fines y responsabilidades del Estado, as como de garantas para los ciudadanos,
en el respeto y cumplimiento de los derechos humanos.
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y prcticas comunes, y en este sentido conforma una comunidad moral. El fin ltimo de la
institucin, junto con su misin, orienta la discusin sobre los medios ms adecuados para
lograr tal fin, y en consecuencia, sobre los deberes y valores que orientan las acciones de la
entidad y de las personas que la conforman. Los valores, que en la prctica se traducen en
deberes comunes de la administracin pblica reconocidos al nivel internacional, son:50
Inters pblico
pblico: Los que ocupan cargos pblicos deberan tomar decisiones
slo con arreglo al inters pblico, entendido como aquello que le conviene a
todos de la misma manera de acuerdo con la dignidad humana.
Integridad
Integridad: Los que ocupan cargos pblicos no deberan colocarse bajo ninguna
obligacin financiera u otra con terceros u organizaciones que puedan influir
en la toma de decisiones y el desempeo de sus respectivas obligaciones.
Objetividad
Objetividad: Al llevar a cabo asuntos pblicos, incluidos los nombramientos, la
contratacin, o la recomendacin de individuos para recompensas o beneficios,
los que ocupan cargos pblicos tomar sus decisiones basados en hechos y
argumentos verificables y controvertibles.
Responsabilidad
esponsabilidad: Los que ocupan cargos pblicos son responsables de sus
decisiones y acciones ante el pblico y deben someterse al escrutinio que sea
apropiado para su cargo.
Transparencia
ransparencia: Los que ocupan cargos pblicos deben obrar de la forma ms
abierta posible en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que
realizan. Deben justificar sus decisiones y limitar la informacin slo en el caso
de que esto sea lo ms adecuado para proteger el inters pblico.
Honestidad
Honestidad: Los que ocupan cargos pblicos tienen la obligacin de declarar
todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades pblicas y
de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja, de tal forma
que protejan el inters pblico.
Liderazgo
Liderazgo: Los que ocupan cargos pblicos deberan fomentar y apoyar estos
principios con liderazgo y ejemplo.
50
CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. tica pblica y sociedad. Taurus: Madrid. 1998.
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Haciendo una simplificacin con el fin de facilitar el entendimiento del tema, es posible
afirmar que las personas y las organizaciones pueden establecer las relaciones con su entorno
social y natural bajo dos tipos de enfoque, sustentado cada uno en una perspectiva tica
muy diferente.
En el primero, que se deriva de una mirada eminentemente utilitarista, las dems personas
y la naturaleza solo importan cuando son asumidas como una oportunidad de negocio que
si es bien manejada, puede dejar algn provecho personal de orden econmico, poltico o
de otro tipo. Si se considera que de una eventual relacin con ellas no se puede obtener
provecho alguno, entonces resultan indiferentes y no se les plantea trato.
51
INTER ACTION COUNCIL. In Search of Global Ethical Standards. Vancouver. 1996. No. 9-10.
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El segundo enfoque, que se ubica desde una perspectiva sistmica, el entorno social y el
mundo natural son vistos como formando parte de un todo en donde cada parte o elemento
implica a los otros componentes, y por tanto existe interconexin e interdependencia entre
unos y otros. En esta medida, la tica se constituye en la preocupacin por las consecuencias
que tienen sobre los otros nuestras propias acciones, y adquiere su forma cuando aceptamos
la legitimidad del otro como un ser con el cual configuramos un mundo social52.
En este sentido y en cuanto preocupacin e inters por el bienestar del otro, en cuanto
compasin solidaria en el dolor o la necesidad del otro, como alegra gratificante por el logro
del bien comn, la tica emerge no desde argumentos racionales, sino como algo que
simplemente nos ocurre sin que podamos controlar su ocurrencia, desde nuestra afectividad
y nuestra naturaleza altruista y social.
En lo atinente a las entidades pblicas, cada organizacin tiene una responsabilidad social,
entendida como la respuesta que ofrece frente a los efectos e implicaciones de sus acciones,
que usualmente son complejos y mltiples. La nocin de responsabilidad invita a considerar
y evaluar los efectos de las acciones de las entidades como actores que han incidido en la
actual configuracin de la sociedad paraguaya.
52
MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997.
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Cuidar significa entretejer una relacin amorosa con la realidad y con cada ser de la
naturaleza. Es entender que los seres vivos y el entorno natural tienen un valor intrnseco
que va ms all de la utilidad que podamos encontrarle para nuestro bienestar, y que deben
ser respetados y protegidos. Cuidar significa implicarse con las personas y los seres de la
naturaleza, brindarles atencin y preocuparnos por su presente y su futuro.
La tica del cuidado se asienta en la naturaleza humana, por cuanto los seres humanos
somos amorosos por naturaleza: es imposible que un beb pueda desarrollarse y alcanzar
una sana madurez si no es acogido, protegido y tratado con ternura por sus padres o por
quienes hagan sus veces. Como especie eminentemente social, los humanos nos
preocupamos por los dems, realizamos acciones de solidaridad, y en situaciones de alta
peligrosidad para la existencia de nuestro grupo, somos capaces de dar la vida para
salvaguardarlos. A esta naturaleza altruista precisamente es a la que apelan los gobiernos
cuando hacen llamados a la poblacin en defensa de la patria54.
A los humanos tambin nos gusta cuidar a los animales, a las plantas y en general al
entorno, ms all de la utilidad prctica que nos puedan brindar. Por eso tenemos mascotas
domsticas con las que somos cariosos y a las que acariciamos, y a las plantas ornamentales
las regamos y abonamos con esmero, adems de que buscamos que el espacio que nos
rodea muestre vitalidad y energa.
Sin cuidado la vida se marchita, el entorno social y natural se desgasta y triunfa la entropa
con el paso del tiempo. La tica del cuidado funda, as la primera actitud tica fundamental:
la salvaguarda del planeta y de la vida, la garanta de los derechos humanos y la convivencia
solidaria.
53
Segn datos de la Contralora General de la Repblica, actualmente en Paraguay el 66% de la poblacin vive bajo el nivel
de pobreza, es decir con menos de dos dlares diarios por persona, que es considerado el mnimo vital para atender las
necesidades bsicas.
54
MONTAGU Ashley. La naturaleza de la agresividad humana. Madrid: Alianza Editorial. 1978.
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Reconocer que todos los seres son interdependientes y que toda forma
de vida independientemente de su utilidad, tiene valor para los seres
humanos.
55
Cfr. BOFF, Leonardo. Op.Cit. y http://www.cartadelatierra.org/innerpg.cfm?id_menu=46.
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Habilitar a todos los seres humanos con la educacin y con los recursos
requeridos para que alcancen un modo de vida sostenible y proveer la
seguridad social y las redes de apoyo requeridos para quienes no puedan
mantenerse por s mismos.
Asegurar los derechos humanos de las mujeres y las nias y terminar con
toda la violencia contra ellas.
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Las entidades pblicas deben ser confiables para la ciudadana, lo cual resulta de responder
a las necesidades sociales y de garantizar los derechos y libertades de la poblacin, lo que a
su vez implica una gestin orientada hacia el bien comn en el marco de los derechos
humanos, y una orientacin de la administracin pblica hacia la excelencia y la calidad a
travs del uso eficiente del patrimonio pblico y la construccin eficaz de bienes pblicos.
Las entidades y organismos del Estado deben vincular a sus directivos bajo criterios de
idoneidad profesional y perfil tico, y no solo por el vnculo poltico con el gobernante o
gerente pblico. Igualmente deben establecer reglas claras, precisas y pblicas acerca de
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cmo acceder a estos cargos y sobre la forma de resolver conflictos de inters que puedan
presentarse en el ejercicio de la funcin pblica del directivo.
Por otra parte, del directivo se espera una conducta ejemplar que lo haga confiable tanto
para sus colaboradores como para la ciudadana, lo cual est estrechamente conectado con
sus actuaciones cotidianas en el ejercicio del poder del que est investido. En este sentido
es evidente que los directivos son un factor decisivo para que la entidad pblica se convierta
en un espacio tico, pues tienen el poder para promover polticas, acciones y prcticas que
hagan viable la probidad en la gestin pblica.
La autoridad del directivo viene unida a su estilo del ejercicio del poder. Un directivo con
autoridad es un autntico lder que, desde la lgica de la responsabilidad y bajo una
perspectiva democrtica del ejercicio del poder, anima al grupo a fijar sus procedimientos y
responsabilidades, acompaa los procesos de dilogo, esclarece dudas y orienta las
deliberaciones.
Para los directivos es una obligacin moral seguir parmetros que garanticen que su
gestin no entra en conflictos de inters, en especial porque ni ellos ni terceros que los
sustituyan o representen tengan intereses en empresas contratistas del Estado. La probidad
es la seal ms clara del compromiso tico y de la integridad de los directivos.
Es imposible que una entidad pblica construya una gestin tica si sus directivos no se
comprometen a fondo con esta intencionalidad, y no se convierten con su ejemplo en el
modelo de funcionario pblico ntegro y eficiente que se espera de ellos.
La entidad pblica debe considerarse como un mbito que permita el desarrollo integral
de las necesidades y capacidades de los trabajadores. El trabajo promueve el desarrollo
humano integral si permite la iniciativa y la participacin de los trabajadores en la toma de
decisiones, a la vez que se coloca en funcin del crecimiento de las personas en los niveles
profesional, personal y familiar.
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Como seres humanos, los funcionarios pblicos tienen derechos que deben ser
garantizados y respetados, y necesidades que deben ser resueltas. Estos derechos y
necesidades tienen ya una amplia formulacin: la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, las convenciones internacionales sobre el trabajo de los nios y jvenes, la libertad
de asociacin, la negociacin colectiva, la remuneracin igual para funcionarios y funcionarias
por igual trabajo, la salud y seguridad en el trabajo, el empleo de personas discapacitadas y
la rehabilitacin profesional, y el trabajo temporal. Algunos de estos derechos se enuncian
a continuacin:
Tampoco est permitida ninguna forma de discriminacin: por raza, casta, origen
nacional o social, religin, discapacidad, gnero, orientacin sexual, participacin
en sindicatos o afiliacin poltica.
La justicia implica que todas las personas sean tratadas en condiciones efectivas
de igualdad en todos los casos, ya sea para contratar, entrenar, promover, despedir
o jubilar.
La entidad debe cumplir las leyes con respecto a la salud de los empleados y sus
familias, pero tambin puede ir ms all y procurar una poltica integral de salud,
que incluya la prestacin de primeros auxilios, una adecuada medicina
ocupacional y la proteccin de los trabajadores. De manera adicional, ya sea en
cooperacin con otras entidades pblicas o privadas o con asociaciones de
trabajadores, la entidad puede promover fondos para vivienda.
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En caso de conflicto entre los intereses y funciones de diversas entidades, stas se deben
comprometer a resolver las diferencias sin emplear la autoridad, poder e influencia del
superior para obligar al otro(s) actor(es) a hacer algo que va en contra de sus principios. Por
el contrario, las entidades emplearn su documento tico para establecer los criterios para
llegar a acuerdos, con el fin de garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos. Los
acuerdos con otras entidades pblicas son acciones de responsabilidad social, en reas de
inters comn para hacer ms integral el servicio del Estado a la ciudadana. Los acuerdos se
plasman en Convenios de cooperacin, por medio de los cuales se comprometen a trabajar
en un campo especfico comn, con el fin de beneficiar a la comunidad.
Para el buen desarrollo de culturas ticas dentro de las entidades pblicas, es conveniente
la celebracin de convenios con otras entidades pblicas, con el fin de compartir las
experiencias de construccin de culturas marcadas por la probidad, y de motivar a los
funcionarios con el ejemplo de las mejores prcticas que se encuentren en los diversos
campos de las organizaciones.
Las entidades pblicas estn legalmente obligadas a cumplir las responsabilidades que
tienen frente a los rganos de control poltico (concejos municipales, congreso nacional),
control fiscal (contralora general de la repblica, auditora general del poder ejecutivo) y
control disciplinario (procuradura general de la nacin), en cuanto al suministro oportuno,
veraz y suficiente de la informacin que los rganos competentes requieran para cumplir
sus funciones de contralora, as como al acopio y procesamiento en forma previa y sistemtica
de la informacin que la normatividad le ordena para dar cuenta de su gestin.
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Igualmente, las entidades y organismos del Estado deben tomar las medidas necesarias y
pertinentes para atender las sugerencias y recomendaciones que hagan los rganos de
control conducentes al mejoramiento de su gestin.
Las entidades pblicas tienen como finalidad ltima el mejoramiento de las condiciones
de vida de toda la poblacin en sus respectivos mbitos de competencia, como forma de
garantizar y proteger los derechos que la Constitucin otorga a todos los ciudadanos. Por
otra parte, la naturaleza de la funcin administrativa radica en servir a la sociedad en general
y a cada ciudadano en particular, para hacer posibles los fines sociales que sustentan la
existencia del Estado. Y adicionalmente, el ente estatal financia sus actividades con los
aportes que la ciudadana hace a travs del pago de tributos, tasas y pago de servicios
prestados.
Resulta claro, por lo tanto, que la relacin de las entidades pblicas con la ciudadana
debe estar signada por unas pautas especficas, en consonancia, adems, con el postulado
constitucional de que la soberana reside en el pueblo. En esta lnea, lo primero que debera
sealarse es que si las entidades pblicas toman sus recursos de la sociedad, deben retribuirla
con servicios de excelente calidad, que se constituyan en verdaderos beneficios sociales
distribuidos con equidad.
La atencin a los ciudadanos debe hacerse bajo el enfoque del servicio pblico, es decir,
en trminos respetuosos, corteses y oportunos, y garantizando que la informacin
suministrada al pblico sobre los servicios ofrecidos y sobre la misma entidad, sea veraz y
pertinente. Esto implica estructurar la comunicacin de la entidad de manera que se consulte
a la ciudadana y se la mantenga informada de manera permanente sobre los asuntos que la
afectan, permitiendo procesos de circulacin de la comunicacin que retroalimenten a las
diferentes instancias y hagan transparente y confiable la administracin pblica.
En tanto que receptores de una delegacin de autoridad que la sociedad les ha hecho,
los gobernantes y gerentes pblicos tienen la obligacin legal y moral de rendirles cuentas
en forma peridica a sus representados, sobre los resultados de su gestin y sobre el manejo
que han hecho de los recursos pblicos que se les encomendaron. Para ello deben disponer
los mecanismos adecuados para la produccin, difusin y circulacin eficiente de la
informacin necesaria para que la sociedad se d por enterada de su gestin, y
consecuentemente pueda tomar posicin frente a ella.
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Los contratistas y proveedores aportan a la entidad los bienes o servicios que sta necesita
para cumplir su objeto social, y/o realizan actividades a cargo del Estado bajo delegacin
contractual con este. Juegan as un papel fundamental como colaboradores de la entidad,
con la que establecen acuerdos de cooperacin de mutuo beneficio.
La entidad debe cumplir frente a ellos los compromisos contractuales, y establecer una
poltica de informacin pblica confiable, que garantice el acceso equitativo a los diversos
negocios y limite las posibilidades de monopolio; igualmente debe pagar oportunamente
las obligaciones, para que los proveedores puedan desarrollar eficientemente su labor en el
mercado, y as puedan responder a su vez con sus responsabilidades laborales y sociales.
Las entidades pblicas deben establecer mecanismos para la prevencin del uso de
sobornos, de prcticas desleales tales como la difamacin, la manipulacin de precios, la
celebracin de pactos ilcitos para monopolizar a los proveedores, la violacin de la propiedad
intelectual, el contrabando, la construccin de monopolios en el mercado y el abuso de
informacin confidencial.
Es importante que las entidades pblicas establezcan sistemas para garantizar el acceso
equitativo y transparente de sus proveedores y contratistas, abstenindose de emplear
cualquier forma de comisin o presin que lesione las condiciones de justicia en que todas
las dems entidades tienen derecho a ofrecer sus productos.
La construccin de cadenas ticas es una tarea fundamental a la que estn llamadas las
entidades pblicas, lo cual significa que slo harn negocios con proveedores y contratistas
que apliquen polticas ticas y de responsabilidad social empresarial.
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El cambio cultural hacia una gestin tica en las entidades del Estado es un proceso
altamente complejo y difcil. Y mucho ms lo ser si las entidades pblicas intentan y persisten
en abordar el grave problema de la corrupcin en forma aislada, sin incluir en el proceso de
cambio a los dems actores que intervienen en este criminal fenmeno.
La corrupcin es una problemtica de orden social que trasciende al Estado, por lo cual
se requiere de acciones concomitantes y complementarias en los sectores pblico y privado
para poderla combatir y derrotar. En este sentido, es de vital importancia que las entidades
pblicas genuinamente interesadas en la construccin de una gestin tica promuevan y
suscriban pactos de probidad con los gremios econmicos, en donde se adquieran
compromisos de divulgacin, reflexin, control y sanciones para quienes violen estos acuerdos
en las relaciones contractuales que establezcan las empresas privadas con las entidades
pblicas.
Las entidades pblicas deben tomar conciencia de sus propios gastos y costos ambientales,
de manera que se comprometan a llevar a cabo sus funciones con el menor gasto ambiental
posible. En este sentido, toda entidad es responsable de su influencia ambiental especfica,
para lo cual deben adoptar manuales de emergencia en situaciones de crisis, definir con
criterios claros y objetivos los sistemas de proteccin ambiental, y emplear esquemas de
prevencin para los riesgos ambientales.
Las entidades deben minimizar el impacto directo de sus actividades frente al medio
ambiente, tales como introducir prcticas como el reciclaje, la disposicin integral de los
residuos slidos, establecer mecanismos para reducir los gastos de energa y privilegiar el
uso de insumos reciclables. De la misma forma es importante que las entidades apoyen
proyectos ecolgicos comunitarios que contribuyan a la proteccin y cuidado del medio
ambiente.
Todas estas prcticas suponen una fuerte y permanente educacin ambiental para los
miembros de la entidad y para pblicos ms amplios. El desarrollo de campaas institucionales
de sensibilizacin, el diseo de proyectos que refuercen las prcticas ambientales y la
Implantacin de programas sectoriales o regionales, son responsabilidad de las entidades
para fortalecer la sociedad como un todo.
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MANUAL
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ENFOQUE METODOLGICO
A la gestin tica se llega cuando los agentes pblicos se autorregulan con el fin de
mantener un adecuado direccionamiento hacia el logro de los objetivos institucionales, y
asume responsabilidades frente a los grupos con los que interacta. Ello implica entender la
organizacin como un sistema que internamente est integrado por subsistemas, que como
un todo interacta con otros sistemas dentro de su entorno inmediato, y que dirige sus
acciones hacia la construccin de lo pblico, el mejoramiento de las condiciones de vida de
la poblacin y la generacin de confianza en todos los pblicos con los que se relaciona.
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Ahora bien, como seala Senge56, no se puede pretender que para que se den cambios
efectivos en una organizacin, es indispensable que todos y cada uno de sus miembros
compartan las propuestas de cambio y cambien ellos mismos. Si bien es indispensable que
los procesos de afectacin de la cultura institucional sean altamente participativos, tambin
es cierto que pequeos ncleos de personas con liderazgo y compromiso pueden ir jalonando
la mutacin de costumbres y prcticas en el colectivo, y que su trabajo puede ser apuntalado
mediante acciones pedaggicas y comunicativas de carcter masivo.
56
SENGE, Peter. La Quinta Disciplina. Barcelona: Granica. 1998.
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Aqu se entiende a las emociones como estados biolgicos y psicolgicos que nos disponen a actuar en un determinado
dominio de posibilidades, definindonos qu queremos y qu no queremos hacer, adems de que nos configuran un
cierto sentido de la existencia y nos definen criterios de racionalidad para argumentar en coherencia lgica con la emocin
en la que nos encontremos. En otras palabras, cuando estamos en una cierta emocin queremos unas cosas y aceptamos
ciertos argumentos, y cuando cambiamos de emocin deseamos otras cosas y validamos argumentos que pueden ser
contrarios a los anteriores. Un ejemplo muy sencillo lo observamos cuando estamos en la emocin del enamoramiento y
cuando pasamos al desenamoramiento.
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PARA CIN DE LA TICA PBLICA A LA CUL
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CAPTULO IV
CAPTULO
METODOLOGA GENERAL P
METODOLOGA ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA PBLICA
INCORPORACIN
A LA CUL TURA INSTITUCIONAL
CULTURA
El presente Captulo ofrece los grandes pasos que comprende el proceso implantacin
de la gestin tica para lograr la incorporacin y prctica efectiva en la cultura institucional
de los principios, valores y compromisos ticos que la entidad formule. Visto desde el Modelo
Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP, el Captulo aborda la metodologa para
implementar integralmente el estndar de control acuerdos y compromisos ticos del
componente ambiente de control. Los procedimientos e instrumentos especficos se
desarrollan en los captulos posteriores.
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La implantacin de la gestin tica parte de una disposicin voluntaria del alto nivel
directivo de la entidad, que necesariamente debe involucrar al conjunto de la organizacin,
pero en particular a todos los directivos del primer nivel y a las reas de gestin humana,
comunicacin, planeacin y direccin administrativa, as como a un equipo de funcionarios
pblicos de carrera administrativa.
Debe resaltarse que el compromiso poltico de la alta direccin con la implantacin efectiva
de la gestin tica en la entidad a lo largo del proceso, es el factor ms decisivo para que
ste sea exitoso. Es un compromiso que debe ir ms all de las declaraciones de buena
voluntad, de la firma de convenios de cooperacin y de los llamados altisonantes que concitan
a introducir la tica en la cotidianidad del ejercicio de la funcin pblica, para pasar al campo
de las acciones concretas, de la toma de decisiones organizacionales y de la asuncin del
liderazgo tico en una doble perspectiva: la de fungir como promotor y orientador del
proceso, y la de constituirse a travs de todas sus actuaciones administrativas, en modelo
paradigmtico del administrador pblico ntegro. La experiencia ha demostrado que cuando
esta condicin no se cumple, es muy difcil, si no imposible, implantar cambios ticos en la
cultura institucional de las entidades pblicas.
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Figura No. 8. Cuadrantes de coherencia entre el decir y el hacer tico de los directivos
Dentro de los cuatro posibles escenarios que pueden darse en la relacin entre el decir
y el hacer que se ilustran en la figura No. 8, el ms nocivo, segn lo afirma Prez58, se da
cuando la organizacin o sus directivos dicen mucho pero hacen poco o nada, por cuanto
en esta situacin se percibe falsedad e hipocresa en la conduccin de la entidad, con
sombros resultados en el incremento de la desconfianza y la prdida de gobernabilidad59.
En el sentido sealado, en los casos en los que no exista una decidida voluntad y un
fuerte compromiso con la integridad por parte de los directivos, es menos traumtico para
la entidad y denota mayor responsabilidad social por parte de quienes la dirigen, el abstenerse
de emitir discursos ticos y presentarse como adalidades de la gestin tica, as como no
involucrar a la entidad en un proceso de gestin tica con el que no se sern consecuentes
ni se habr de liderar. En estos casos es preferible situar a la entidad en el escenario No. 1,
en donde poco se dice y poco se hace en materia tica, pero tampoco se muestra una falsa
cara pblica aparentemente muy dispuesta al comportamiento tico.
58
PEREZ, Mariela. tica y Comunicacin Interna en las Organizaciones: Estudio Exploratorio en dos Multinacionales.
http:www.cem.itesm.mx/dacs/publicaciones/logos/libros/libros/comyetica.pdf
59
La gobernabilidad se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la dirigencia,
fundamentada en la confiabilidad y reconocimiento frente a: 1. Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en
el logro de los objetivos estratgicos (eficiencia); 2. El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del
inters general sobre el particular (integridad); y 3. La comunicacin permanente para hacer visibles la forma como se
administra y los resultados obtenidos (transparencia).
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Disposicin al dilogo
Aprendizaje organizacional
Flexibilidad
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Es preciso que el conjunto de funcionarios asuma esta caracterstica como propia, pues
es tambin a travs de la asimilacin del proceso de transformacin personal en el marco de
la transformacin institucional, como se flexibilizan los viejos paradigmas y modelos mentales,
como forma de fortalecer la nueva identidad tica que se va adquiriendo colectivamente en
las transformaciones de la cultura institucional.
Es imposible obligar a alguien a ser tico o en general a cambiar en forma genuina. Por
ello, el proceso de gestin tica demanda voluntad y compromiso por parte de quienes se
hacen partcipes en l. Resulta entonces muy importante no obligar a la participacin de los
funcionarios en los equipos y tareas, sino desarrollar un proceso de convocatoria amplia
antes de la delegacin o conformacin de los equipos dinamizadores del proceso, y en la
realizacin de las diversas acciones que buscan la interiorizacin de principios y valores, as
en como la transformacin de prcticas.
Este equipo a su vez, debe estar conformado por lderes de la organizacin que logren
identificarse con los objetivos de la gestin tica en la institucin, con la voluntad y la
capacidad de poner a disposicin sus habilidades personales en la consecucin de los objetivos
colectivos.
Informacin permanente
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La gestin tica debe involucrar de manera decidida y amplia a todos los funcionarios
pblicos de la entidad, sin distingos de niveles de cargo o forma de vinculacin laboral. Por
ello las actividades de construccin de los referentes ticos y de apropiacin y puesta en
prctica de los principios, valores y directrices ticas, deben ser lo ms incluyentes que
resulte posible.
Es muy importante tener presente que los cambios en la cultura institucional son
relativamente lentos y que no se logran por la simple expedicin de actos administrativos
que demanden nuevas actitudes y prcticas de los funcionarios pblicos, o como resultado
automtico de la expedicin de los cdigos de buen gobierno y de tica. Los cambios
requieren de procesos de maduracin y consolidacin, en donde confluyen mltiples
acciones que los viabilizan a travs de la toma de conciencia, la afectacin emocional, la
apropiacin y construccin cotidiana de nuevas formas de realizar el trabajo que deben
convertirse en hbitos y costumbres merced a su repeticin en el da a da. Ello significa que
en la construccin de una gestin tica es tan importante el proceso de implantacin como
los productos tangibles es decir el cdigo de buen gobierno, el cdigo de tica, los
compromisos ticos y el plan de mejoramiento-.
2. ETAP
ETAPAS DEL PROCESO DE IMPLANT
APAS ACIN
IMPLANTA
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Las estrategias de operacin estn constituidas por las medidas que deben tomarse y las
acciones que deben ejecutarse para asegurar que el proceso de de incorporacin de la
tica pblica a la cultura institucional sea exitoso. Estas estrategias son de orden organizativo,
pedaggico y comunicativo. Se contempla otra serie de acciones que hemos denominado
estrategias complementarias. La Figura No. 10 nos muestra de qu manera se interrelacionan
este conjunto de elementos estructurantes.
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Simplificar los trmites que los ciudadanos deben realizar ante el Estado para
obtener respuesta a sus solicitudes y/o requerimientos.
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Es claro que una vez el proceso organizacional para la gestin tica se ponga en operacin,
retroalimentar en forma permanente, hacia el mejoramiento continuo, cada uno de los
momentos de la implantacin de la gestin tica en la entidad respectiva. Y como quiera
que la tica se refleja en las conductas de las personas en el da a da de la entidad, no se
deben generar traumatismos en la implantacin de la gestin tica que resulten en efectos
contraproducentes respecto a los objetivos buscados.
Los siete momentos que integran el proceso general de implantacin deben ser
comprendidos como estrechamente interconectadas e interdependientes entre s, de modo
que los resultados y efectos que se obtienen con la ejecucin de cada uno de ellos retroacta
y repercute en los dems, ya sea para potenciarlos o para debilitarlos. A continuacin se
hace una descripcin de los referidos momentos metodolgicos, indicando el papel que
desempean en el proceso de implantacin y el sentido de las principales acciones que los
constituyen.
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El primer paso prctico consiste en la conformacin del comit de tica y del equipo de
alto desempeo (Ver Captulo V). Esta fase preparatoria incluye la realizacin de acciones
de sensibilizacin de los equipos de trabajo sobre tica pblica, as como su capacitacin y
entrenamiento en los conceptos y metodologa que ofrece el presente libro, con el fin de
que sus integrantes queden con disposicin actitudinal y cognitiva para desarrollar el trabajo
en forma sistemtica y coherente.
Ello implica el reconocimiento de los principios y valores ticos, as como las prcticas
existentes en la organizacin en sus relaciones con los diferentes grupos o sistemas con los
que interacta. Es muy importante que los resultados del diagnstico se informen a todos
los funcionarios pblicos de la entidad, como estrategia para iniciar la sensibilizacin hacia el
proceso de cambio de la cultura institucional que se empieza a propiciar. La metodologa
para la elaboracin del diagnstico se presenta en el Captulo VI.
Momento 3: FFormulacin
ormulacin del cdigo de buen gobierno
Un paso fundamental para avanzar en el compromiso hacia la gestin tica por parte de
la alta direccin, es la construccin y adopcin de polticas ticas sobre el gobierno o direccin
de la entidad, las cuales se plasman en el cdigo de buen gobierno.
El contenido del cdigo de buen gobierno har referencia a los principios ticos de la
administracin, as como a las polticas de la alta direccin frente al compromiso con la
defensa de lo pblico y la orientacin de la gestin hacia el inters general, la proteccin de
derechos humanos, la rendicin de cuentas a la sociedad, la participacin ciudadana, la
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Una vez adoptado, es imprescindible que el cdigo de buen gobierno sea difundido muy
ampliamente entre todos los pblicos, tanto internos como externos, que ejercen como
grupos de inters frente a la entidad.
Momento 4: FFormulacin
ormulacin del cdigo de tica de la entidad
Este momento pretende la construccin de una visin tica compartida, entendida como
el escenario tico que se quiere lograr en la entidad en el futuro mediato, y que constituir
el objetivo del cambio en la cultura institucional que comporta el proceso de gestin tica.
Operativamente, las acciones se enfocan a la generacin de un referente tico
complementario al cdigo de buen gobierno que orientar las relaciones de la entidad en
general y de sus funcionarios pblicos en particular, con los pblicos o grupos de inters con
los cuales se debe interactuar en el ejercicio de la funcin pblica, con base en los valores
y directrices que contendr el cdigo de tica.
En segunda instancia se formulan las directrices ticas, las cuales se derivan de los valores
adoptados, y enuncian las actitudes y disposiciones conductuales que la entidad y sus
miembros se comprometen a tener con los pblicos internos y externos. Los principios,
valores y directrices ticas integran el cdigo de tica de la entidad, que se constituir en el
mapa axiolgico que luego deber ser llevado al terreno del da a da de cada rea
organizacional (Ver Captulo VIII).
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Lograr cambios actitudinales en los funcionarios pblicos para que efectivamente apliquen
en la cotidianidad laboral los compromisos ticos, exige el diseo y ejecucin de algunas
estrategias que en forma sinrgica logren afectar su sistema de creencias y valores. Para
ello se proponen unas estrategias de orden pedaggico y comunicativo, las cuales se
consignan en el Captulo X.
Estrategia pedaggica
pedaggica: Una primera estrategia est conformada por las acciones
articuladas de orden pedaggico, es decir por el conjunto de actividades formativas dirigidas
a los funcionarios pblicos de la entidad, que buscan su sensibilizacin, reflexin, comprensin
y apropiacin de la tica pblica, en trminos de que lleguen a asumirla e incorporarla
efectivamente en sus actitudes y prcticas en el da a da del desempeo de sus cargos.
Estrategia comunicativa
comunicativa: La segunda estrategia es de carcter comunicativo, y
comprende el conjunto de acciones metdicas de comunicacin pblica aplicadas a la
comunicacin organizacional, conducentes a construir significado y sentido compartidos
sobre la tica Pblica entre los funcionarios de la entidad, y a informar de manera amplia
dentro de la organizacin acerca del avance del proceso de gestin tica. La estrategia
comunicativa aportar al entendimiento de la funcin pblica en trminos de la construccin
de confianza, la transparencia en las diferentes actuaciones, la interaccin respetuosa y
dialogante, la rendicin de cuentas interna y externa, la construccin de lo pblico, la primaca
del inters general sobre el particular, el desempeo del cargo como un servicio a la ciudadana,
y el carcter del funcionario pblico como representante de la sociedad y delegado por ella
para administrar unos determinados recursos pblicos.
El plan de mejoramiento para la gestin tica recoge la planeacin que realiza el equipo
de alto desempeo con el propsito de consolidar desarrollos, llenar vacos y resolver
dificultades encontradas en el diagnstico tico de la entidad y en el ejercicio de formulacin
de los compromisos ticos, cruzndolos con los valores contenidos en el cdigo de tica. La
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Debemos resaltar que el proceso enunciado tiene un carcter genrico e indicativo, que
puede seguirse sin adaptaciones particulares en entidades de tamao pequeo menos de
200 funcionarios-. Pero en entidades de tamao mediano o grande, la experiencia recomienda
que las acciones de implementacin e implantacin de los principios y valores ticos se
efecte siguiendo un procedimiento de focalizacin de las mismas en reas claves de la
entidad, tanto para desarrollar un modelo piloto de actuacin exitosa con carcter
demostrativo para el conjunto de la institucin, como para garantizar logros e impactos
efectivos en el difcil arte del cambio cultural.
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El rea organizacional que seleccione deber contar con las condiciones necesarias
bsicas para garantizar un proceso exitoso, de acuerdo con los siguientes criterios:
4. Que sea un rea con alta visibilidad dentro de la institucin, con el fin de que
los resultados logrados en el proceso de cambio de su cultura institucional no
pasen desapercibidos e impacten por s mismos al conjunto de la entidad.
Una vez seleccionada el rea piloto por el comit de tica, el equipo de alto desempeo
desarrollar las siguientes acciones dentro de ella:
Reunirse con todos los jefes del rea con el objeto de sensibilizarlos frente al
proceso y comprometer su apoyo al mismo. Por su parte, el directivo principal
del rea deber estudiar y aplicar con sus jefes subalternos del rea las polticas
del cdigo de buen gobierno en las cuales el rea est implicada segn sus
responsabilidades organizacionales.
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CAPTULO OGA P
METODOLOGA ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA PBLICA A LA CUL
INCORPORACIN TURA INSTITUCIONAL
CULTURA
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CAPTULO V
CAPTULO
1. ESTRUCTURA ORGANIZATIV
ORGANIZATIVA P
TIVA ARA LA GESTIN TICA
PARA
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Dado que cualquier proceso o producto que se desee consolidar u obtener en cualquier
organizacin es generado de manera protagnica por la accin de las personas que integran
a dicha entidad, no es posible avanzar en el fortalecimiento de la tica pblica en la cultura
institucional si no se dispone de personas, equipos e instancias responsables y comprometidas
que lideren, coordinen e implementen las acciones necesarias para que el proceso se instale
exitosamente.
Conviene aclarar que cuando se trate de entidades pequeas que cuenten con un
reducido nmero de funcionarios pblicos, deber adaptarse la estructura propuesta a las
condiciones concretas del personal de la entidad, de manera que los integrantes de los
equipos de trabajo sean aquellos funcionarios que se asimilen a los cargos indicados en la
presente propuesta metodolgica.
Los lderes y miembros de estos equipos son funcionarios pblicos interesados en movilizar
a otros en torno al objetivo de configurar un cambio en la cultura institucional de la entidad,
hacia la prctica en las relaciones cotidianas de los valores, los compromisos y dems
referentes ticos asumidos por la organizacin.
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Vista la estructura propuesta en la figura No. 13 desde sus relaciones jerrquicas, tenemos
que las lneas directas de comunicacin, enlace y toma de decisiones operan segn el
esquema que se observa a continuacin:
Figura No. 14. Relacin jerrquica de la estructura organizativa para la gestin tica
Los aprendizajes que dejan mltiples experiencias exitosas y muchas otras que concluyeron
en fracasos, indican que seguir la estructura organizativa que se plantea es un requisito
fundamental para facilitar la implementacin, avance y consolidacin del proceso de cambio
cultural que se busca. El perfil, las responsabilidades y funciones de los equipos y miembros
de la estructura organizativa se detallan en las lneas que siguen.
Como ya se indic lneas atrs, los agentes de cambio del proceso de incorporacin de la
tica pblica en la cultura institucional son: la autoridad principal de la organizacin, el
comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el equipo de alto desempeo.
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A UTORID AD PRINCIP
UTORIDAD AL DE LA ENTID
PRINCIPAL AD
ENTIDAD
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Este comit estar conformado cinco (5) miembros, de los cuales cuatro (4) sern los
directivos de primer nivel de las reas de gestin humana, comunicacin, administrativa y
auditora interna, as como un representante de los funcionarios pblicos.
A los integrantes del comit de tica se les debe dar a conocer las funciones del mismo,
con el fin de que anticipadamente dispongan su voluntad y compromiso con el honroso
propsito de contribuir a la generacin de un entorno tico para el ejercicio de la funcin
pblica.
Es muy importante que el comit de tica sea constituido de manera oficial por el ms
alto directivo de la entidad mediante acto administrativo, y que su conformacin sea
informada de manera amplia a todos los miembros de la organizacin, a travs de un medio
institucional que llegue a todas las dependencias.
El comit de tica deber establecer una agenda de reuniones, de tal manera que se
rena por lo menos una vez al mes. La coordinacin del comit estar en cabeza del gerente
de tica.
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GERENTE DE TICA
Coordinar, apoyar y hacer seguimiento del trabajo del equipo de alto desempeo,
as como del lder de tica.
Presentar al comit de tica los productos del equipo de alto desempeo para
su aprobacin y dinamizar el tema en esta instancia.
Asegurar la adopcin formal del cdigo de tica por parte de la mxima autoridad
de la entidad.
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LIDER DE TICA
Ser profesional del rea de ciencias sociales, ciencias humanas o afines (requisito
preferible, aunque no indispensable).
Aptitud pedaggica.
Calidades ticas reconocidas que le den autoridad moral ante sus compaeros.
Liderar la ejecucin del plan de mejoramiento por parte del equipo de alto
desempeo, con apoyo del gerente y del comit de tica.
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Entregar al gerente de tica los productos del equipo de alto desempeo para
que este los direccione hacia el comit de tica su aprobacin y dinamizar el
tema en esta instancia.
Es muy importante que el equipo de alto desempeo sea constituido de manera oficial
por el ms alto directivo de la entidad mediante acto administrativo, y que su conformacin
sea informada de manera amplia a todos los miembros de la organizacin, a travs de un
medio institucional que llegue a todas las dependencias.
Para la seleccin de los miembros del equipo de alto desempeo se debe tener en cuenta
que en cualquier proceso de cambio de la cultura institucional, es fundamental que los
promotores del cambio gocen de legitimidad y de reconocimiento sobre su idoneidad para
la conduccin del proceso por parte del conjunto de miembros de la organizacin; estas
son condiciones indispensables para construir la confianza y credibilidad que harn posible
llevar avante el proyecto y obtener sus propsitos. Nada es ms contraproducente que
delegar la construccin de climas ticos en personas sobre quienes recaigan dudas o
cuestionamientos de probidad y justicia en sus actuaciones.
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Creatividad.
Promover la ejecucin, apoyar y/o ejecutar, segn sea el caso, las diferentes
acciones previstas en las estrategias formativa y comunicativa.
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A continuacin se presentan unas reglas bsicas de trabajo que pueden aportar al logro
de un efectivo trabajo en equipo, las cuales pueden ser sugeridas al grupo para que las
discuta y las adopte:
Entendemos que somos un equipo y que por lo tanto los resultados finales nos
competen a todos los integrantes.
Escuchamos los puntos de vista e ideas de los dems y las tenemos en cuenta
para retroalimentar los diferentes procesos del trabajo.
Trabajamos de manera autnoma para cumplir con aquello con lo que nos hemos
comprometido.
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3. ORIENTACIONES GENERALES P
ORIENTA ARA EL TRABAJO DE LLOS
PARA OS EQUIPOS Y
LDERES
El cdigo de buen gobierno debe ser tema constante en los comits directivos.
El comit de tica debe aprobar todos los productos del equipo de alto
desempeo.
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CAPTULO VI
CAPTULO
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1. METODOLOGA GENERAL
METODOLOGA
Cada uno de los reactivos del instrumento tiene seis opciones de respuesta, que siguen
la metodologa de la denominada Escala Likert60. sta expresa una gradacin en las
preferencias u opinin que un observador tiene frente a un determinado asunto, el cual es
presentado en el formulario como una afirmacin. El encuestado fija su posicin ante la
afirmacin respectiva mediante la marcacin de la opcin con la que se identifica.
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La Escala Likert fue desarrollada por Rensis Likert en los aos treinta del siglo pasado.
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En tanto que proceso investigativo de tipo descriptivo, el diagnstico tico est articulado
por cuatro momentos metodolgicos secuenciales:
El comit de tica de la entidad asumir las funciones de coordinacin del equipo con
tareas especficas en las convocatorias, el acopio centralizado de los instrumentos y dems
documentacin del proceso, el seguimiento a la realizacin de las actividades y tareas del
equipo en su totalidad, y la concatenacin y coherencia de los resultados.
3. ALISTAMIENTO P
ALISTAMIENTO ARA LA RECOLECCIN DE INFORMA
PARA CIN
INFORMACIN
Para garantizar que los datos que arroje el diagnstico sean confiables, se necesita recoger
la opinin de una cantidad de trabajadores que desde el punto de vista estadstico,
representen al conjunto de toda la poblacin de la entidad. Para ello, debe realizarse un
muestreo aleatorio simple, de tal manera que cada trabajador al servicio de la entidad tenga
igual probabilidad de ser seleccionado para integrar la muestra, y que al mismo tiempo se
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garantice una composicin muestral que sea concordante con la estratificacin por niveles
de cargo de la entidad. El muestreo aplica los criterios estadsticos ms generalizados en el
mbito de la investigacin social: nivel de confianza 95% (En qu porcentaje la muestra es
similar al universo poblacional) y margen de error 5% (Qu tanto varan los resultados por
encima o por debajo del dato entregado).
Para la lectura de la tabla, se utilizan las siguientes convenciones: PO, significa poblacin,
es decir, el nmero total de trabajadores de la entidad; MU, significa muestra, es decir, el
nmero de personas que deben seleccionarse para diligenciar el cuestionario.
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Una vez determinada la muestra, se le debe hacer una distribucin proporcional (afijacin
proporcional), es decir, garantizar que se asemeje a la manera como est distribuida la
poblacin en los diferentes niveles de los cargos de la entidad. Pongamos un ejemplo:
Una entidad tiene 280 personas vinculadas laboralmente. Segn la tabla, el tamao de la
muestra es de 170. En la entidad hay 28 personas en el nivel directivo (Es decir,
empleados pblicos y personal de confianza, incluyendo asesores), 167 ocupan cargos
de nivel profesional (no importa si estn vinculados como funcionarios pblicos o como
personal contratado) 40 personas desempean cargos de nivel tcnico (pueden ser
funcionarios y/o personal contratado, en donde se incluyen desde los cargos de secretaria
hasta los cargos de perfil tcnico que pueden ser desempeados por personas que no
tengan formacin universitaria profesional), y las restantes 45 son personal del servicio
auxiliar
auxiliar. Esto quiere decir que en trminos porcentuales, el personal de esta Entidad est
distribuido as:
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Esa sera la forma en que habra que distribuir los cuestionarios para garantizar que los
resultados estn reflejando la opinin de todos, y no slo la de un sector especfico o un
rea determinada, pues eso implicara un sesgo que no garantizara la necesaria confiabilidad
de los datos.
Mtodo de la tmbola
Es un mtodo sencillo pero no muy rpido, que puede usarse cuando la poblacin de
funcionarios pblicos de la entidad es menor de 300 personas. Se procede as: se determina
el tamao de la muestra segn la tabla anterior; luego se distribuye la composicin de dicha
muestra entre los seis niveles de los cargos (directivo, asesor, ejecutivo, profesional tcnico
y asistencial, como ya se explic), y a continuacin se procede a introducir los nombres del
personal directivo en una urna, de la cual en forma aleatoria se retira un nmero de papeletas
igual al excedente del tamao de la muestra para los directivos con relacin a la poblacin
de este nivel. Los nombres que queden en la urna sern los de las personas a quienes se les
entregar el formulario para su diligenciamiento. La misma operacin se ejecuta para los
otros cinco niveles.
Ejemplo:
Ejemplo:
Una Entidad tiene 2.000 personas vinculadas. De ellos 85 son del nivel directivo, hay
1295 del nivel profesional, 246 son del nivel tcnico y en el nivel auxiliar son 374 trabajadores.
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La muestra, segn la tabla, sera de 323 personas. Aplicando lo ya visto, tendramos que la
distribucin estratificada de la muestra sera: 14 del nivel directivo, 209 del nivel profesional,
40 del nivel tcnico y 60 del nivel auxiliar.
El tercer mtodo consiste en utilizar la tabla de nmeros aleatorios con ayuda del programa
Excel. Se sigue el siguiente procedimiento:
Alistamiento de materiales
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El ms alto directivo de la entidad debe informar a los funcionarios pblicos que componen
la muestra, mediante circular o directiva, que se les ha seleccionado para que colaboren en
el suministro de informacin para el diagnstico tico. Una vez se tenga el aval directivo, el
comit de tica con el apoyo del equipo de alto desempeo- contactarn a los funcionarios
pblicos que componen la muestra y les explicar el sentido y la importancia estratgica de
la tarea que van a realizar (esto se puede hacer a travs de medio escrito, si la muestra es
muy grande o los sitios de trabajo estn dispersos geogrficamente, y a travs de reuniones
en las cuales se diligencien los formularios si la muestra es pequea). Luego se distribuyen
los cuestionarios, dando un plazo no mayor de tres das para su diligenciamiento y entrega.
Una vez recogidos los formularios, se debe efectuar un control de calidad de los mismos
para trabajar solamente sobre los formularios que puedan ser considerados como vlidos.
Para ello, se verificar la forma como estn marcadas las respuestas. Aquellos reactivos en
donde fue marcada ms de una opcin de respuesta, se considerarn anulados, y por lo
tanto no se tendrn en cuenta para la obtencin de los promedios. Tambin se considerarn
anulados los reactivos en donde no fue marcada ninguna respuesta. Los formularios en
donde resulten anulados ms del 20% de los reactivos es decir trece o ms- se considerarn
anulados.
A continuacin se tabularn las respuestas dadas por los participantes. Para facilitar el
trabajo se recomienda utilizar tablas de excel. Se seguirn los siguientes pasos, teniendo
claro que el procedimiento matemtico que se indica expresar los resultados en porcentajes
de logro. Los promedios finales deben ser nmeros que estn en el rango de 20 a 100.
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Otorgue puntaje a las opciones marcadas en los formatos por las personas que los
respondieron, de acuerdo con la siguiente tabla:
Tabla No. 3
3.. V aloracin numrica de respuestas
Valoracin
En el caso de que existan cuestionarios que no marcaron el nivel de cargo, se incluir una
cuarta columna bajo el ttulo NI (No identificado), en donde se consignarn los datos referidos
a estos cuestionarios, los cuales sern incluidos al momento de obtener los promedios.
El clculo del promedio por niveles de cargo (directivo, profesional y auxiliar) se har
mediante la siguiente frmula:
Para la aplicacin de la frmula se debe seguir este procedimiento: sume los puntajes
asignados en cada uno de los reactivos (o afirmaciones) de cada cuestionario por nivel de
cargo, luego divida la suma por el nmero total de formularios del nivel de cargo, al cual se
le debe haber restado el Factor de Opacidad del nivel de cargo, que es equivalente a la
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mitad del nmero de respuestas No sabe; as, obtendr el puntaje promedio para cada
reactivo, que debe estar en un rango de 1 a 5. Luego multiplique cada puntaje promedio
por 20, y obtendr la expresin del promedio en porcentaje de cumplimiento, el cual debe
estar dentro del rango de 20 a 100.
Las nueve categoras de anlisis estn conformadas cada una por un conjunto de reactivos
que se encuentran desagregados en el respectivo numeral del cuestionario. Para consolidar
los resultados por categora de anlisis se debe tener claro que el procedimiento matemtico
que se indica expresar los resultados en porcentajes; los promedios deben ser nmeros
que estn en el rango de 20 a 100, y el procedimiento es similar al que se emplea para
obtener el promedio por niveles de cargo:
Se suman los porcentajes promedio de los reactivos que componen cada categora de
anlisis, y luego se divide la sumatoria por el nmero de reactivos. En el caso de la categora
No. 9, Construccin y aplicacin del referente tico, deber tenerse presente que si en
la entidad no existe cdigo de tica, en tal caso, para el promedio se considerarn solamente
los resultados de los reactivos 9.1 y 9.2.
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En la tabla No. 7 se puede observar un ejemplo acerca de cmo quedan consolidados los
datos del diagnstico por categoras y la calificacin promedio general.
5. ANLISIS DE LA INFORMACIN
Valoracin cromtica
Una vez consolidada, la informacin requiere ser analizada mediante una estrategia
interpretativa que permita valorar los resultados y presentarlos a la entidad en forma clara y
comprensible. Visualmente se aplica una valoracin cromtica segn el siguiente cdigo de
colores:
Tabla No. 4
4.. Cdigo cromtico para valoracin de resultados
ROJO
ROJO, con rango entre el 20% y el 40%, indica una situacin severamente crtica en el
aspecto evaluado, con grandes vacos y deficiencias que deben ser atendidas prioritariamente
en el Plan de Mejoramiento. Da lugar a la definicin de una ALER
ALERT TA ROJA en la entidad.
NARANJA
NARANJA, con rango entre el 41% y el 60 %, expresa un estado de notable debilidad
en el aspecto evaluado, con desarrollos incipientes y desiguales en las diferentes reas de la
entidad, que da lugar a una ALER
ALERT TA NARANJA
NARANJA. Debe ser considerado en el Plan de
Mejoramiento para la Gestin tica, con el propsito de dinamizar y transformar las
debilidades.
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AMARILL
AMARILLO O, con rango entre el 61% al 80%, es manifestacin de una Entidad que en el
aspecto evaluado est desarrollando un proceso de aplicacin y fortalecimiento, aunque
con algunos vacos y debilidades, dando lugar a la definicin de una ALER
ALERTTA AMARILLA
si el porcentaje se ubica en un valor debajo del 75%. Si los resultados se acercan al lmite
inferior de 61% se recomienda trabajar dichas problemticas con cierto nfasis en el Plan
de Mejoramiento. Si por el contrario estn ms prximas al lmite superior de 80%, se
trabajar en ellas buscando su consolidacin.
VERDE
VERDE, con rango entre 81% y 100%, indica una entidad que en el aspecto evaluado
se encuentra en parmetros de excelencia. Servir de referente en el Plan de Mejoramiento,
con el fin de aprender y establecer sinergias en toda la organizacin.
En la tabla No. 5 se presentan las tres zonas de desarrollo en las cuales pueden ser
subdivididas cada una de las cuatro zonas cromticas. Es muy importante que al hacer la
interpretacin de estos datos, se tenga presente que en trminos generales, se podr
considerar que en la entidad existen fortalezas en el respectivo reactivo o categora objeto
del anlisis, cuando el resultado es igual o superior a setenta y cinco puntos.
En todo caso, las zonas alta, media y baja se utilizan como criterio para ponderar los
resultados en una franja cromtica, por cuanto no es lo mismo para una entidad obtener un
resultado cromtico anaranjado de 41 puntos que en el mismo color pero cerca del lmite
superior de la franja, es decir sobre 58, 59 o 60 puntos. Es evidente que la lectura debe
hacerse muy diferenciada en uno u otro caso, por cuanto un resultado que se aproxime a
los 40 puntos indicar un estado de notable debilidad, en tanto que si el producto est
contiguo a los 60 puntos, aunque de color naranja nos dir que las debilidades son menores
y que all se estn gestando algunos desarrollos.
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Como podr observarse, los promedios por categora estn ponderados segn la
participacin de cada nivel de cargo en el tamao de la muestra. As, el nivel directivo, cuyo
porcentaje de participacin es del 9,3%, incide en esa misma proporcin en el promedio
general de la categora, en tanto que el nivel Auxiliar, con una participacin del 49,6%, es
ms determinante en el resultado.
El informe del diagnstico es un documento de tipo ejecutivo, es decir con ideas precisas
y sucintas que permitan al lector una rpida comprensin, y que est estructurado en tres
grandes partes.
Para la elaboracin del informe diagnstico se deben tener en cuenta los siguientes
aspectos que han de constituirse en el protocolo de anlisis y de presentacin de los resultados
del instrumento.
g.Ubicar el factor de opacidad cuando haya lugar, tomando en cuenta que un alto
factor de opacidad es aquel que muestra un 20% o ms de funcionarios que
marcaron la respuesta No sabe.
h.Al final de la presentacin de cada una de las categoras, se deben resaltar los
resultados generales de la entidad, desarrollando una valoracin categora por
categora.
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i. Sumar la valoracin de cada categora y destacar las distancias que se dan entre
los distintos niveles, considerando que una distancia de ms de 10 puntos es un
dato significativo que ilustra una percepcin muy diferenciada entre los
diferentes niveles de cargo.
Ejemplo de aplicacin
Una entidad que presente unos resultados en la categora dos, principios y valores ticos
en la entidad, como los que se muestran en la Tabla No. 6, podr presentar el siguiente
informe para dicha categora.
Siguiendo el protocolo, el anlisis de los reactivos podra quedar en los siguientes trminos:
Obtienen una puntuacin que los sita en un estndar de desarrollo medio los
reactivos referentes a la promocin de los valores ticos para el ejercicio de la
funcin pblica (2.1), la prelacin que dan los funcionarios de la entidad al servicio
a la ciudadana, y a la actitud de la entidad para hacer sancionar a los funcionarios
que violan la ley (2.10).
Los bajos resultados estn jalonados por el alto factor de opacidad. En efecto,
puede observarse cmo en los reactivos 2.3, 2.4, 2.6, 2.8 y 2.10 hubo en
promedio cincuenta encuestados que se abstuvieron de dar su opinin.
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MODELO DE INSTRUMENTO P
MODELO ARA ORGANISMOS Y ENTID
PARA ADES DE LA
ENTIDADES
ADMINISTRACIN CENTRAL
NOMBRE DE LA ENTIDAD
INSTRUMENTO DE PERCEPCIN DE LAS PRCTICAS TICAS
PERCEPCIN
Usted ha sido seleccionado(a) conjuntamente con otros funcionarios pblicos de la entidad, como
representante de la misma para suministrar la informacin necesaria que nos permita elaborar un
diagnstico tico de la organizacin, con el fin de iniciar un proceso de fortalecimiento institucional
orientado hacia la integridad, la eficiencia y la transparencia. Sus respuestas sern muy valiosas e
importantes para lograr una buena evaluacin, por lo cual le solicitamos su cooperacin para responder
de manera FRANCA y SINCERA cada una de las afirmaciones del presente Instrumento.
El Instrumento consta de un instructivo y una encuesta de tres pginas. Por favor termine de leer
cuidadosamente las instrucciones antes de proceder al diligenciamiento de la encuesta, y siga las
indicaciones correspondientes. Tenga presente que las respuestas son estrictamente personales.
INSTRUCCIONES
El formulario tiene un encabezado en donde usted debe marcar con una X el nivel del cargo para el
que ha sido contratado por parte de la entidad. Est subdividido en nueve secciones temticas, cada
una de las cuales tiene un conjunto de afirmaciones sobre la manera como operan en la entidad
algunos de los aspectos relacionados con el tema concreto de la respectiva seccin, con excepcin de
la primera, cuyas afirmaciones se refieren a los valores y principios a los que usted le da relevancia
como trabajador del sector pblico. Cada afirmacin presenta seis alternativas de respuesta. Lea
detenidamente cada afirmacin, reflexione para que pueda traer a su mente situaciones o hechos que
le permitan emitir un juicio, y marque con una X la opcin con la que usted ms se identifica, de
acuerdo con los siguientes criterios:
Marque Muy en desacuerdo cuando considere que la afirmacin est totalmente alejada de la
realidad de la entidad.
Marque Ms en desacuerdo que de acuerdo si opina que la afirmacin expresa algo que a
veces ocurre en la entidad.
Marque Ni de acuerdo ni en desacuerdo cuando piense que lo que dice la afirmacin se
presenta en la entidad en forma discontinua y/o slo en algunas reas.
Marque Ms de acuerdo que en desacuerdo si considera que la afirmacin da cuenta de algo
que ocurre con frecuencia en la entidad.
Marque Muy de acuerdo cuando considere que la afirmacin expresa algo que decididamente
est incorporado a la manera de ser de la entidad.
Marque No sabe en el caso de que la afirmacin hable de un tema o asunto en el que usted
definitivamente no puede opinar porque no tiene ninguna clase de informacin al respecto.
En cada fila slo deber marcar una opcin
opcin. Una vez diligenciada la encuesta en su totalidad,
por favor entrguela en el menor tiempo posible a la persona responsable del proceso.
POR FFA
AVOR, NO DEJE DE MARCAR NINGUNA AFIRMA
MARCAR CIN
AFIRMACIN
Muchas gracias por su colaboracin!
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MODELO DE INSTRUMENTO P
MODELO ARA RGANOS DE CONTROL
PARA
NOMBRE DE LA ENTIDAD
INSTRUMENTO DE PERCEPCIN DE LAS PRCTICAS TICAS
PERCEPCIN
Usted ha sido seleccionado(a) conjuntamente con otros funcionarios pblicos de la entidad, como
representante de la misma para suministrar la informacin necesaria que nos permita elaborar un
diagnstico tico de la organizacin, con el fin de iniciar un proceso de fortalecimiento institucional
orientado hacia la integridad y la transparencia. sus respuestas sern muy valiosas e importantes para
lograr una buena evaluacin, por lo cual le solicitamos su cooperacin para responder de manera
franca y sincera cada una de las afirmaciones del presente Instrumento.
El instrumento consta de un instructivo y una encuesta de tres pginas. Por favor termine de leer
cuidadosamente las instrucciones antes de proceder al diligenciamiento de la encuesta, y siga las
indicaciones correspondientes. Tenga presente que las respuestas son estrictamente personales.
INSTRUCCIONES
El formulario tiene un encabezado en donde usted debe marcar con una X el nivel jerrquico del
cargo para el que ha sido contratado por parte de la institucin. Est subdividido en nueve secciones
temticas, cada una de las cuales tiene un conjunto de afirmaciones sobre la manera como operan en
la entidad algunos de los aspectos relacionados con el tema concreto de la respectiva seccin, con
excepcin de la primera, cuyas afirmaciones se refieren a los valores y principios a los que usted le da
relevancia como trabajador del sector pblico. Cada afirmacin presenta seis alternativas de respuesta.
Lea detenidamente cada afirmacin, reflexione para que pueda traer a su mente situaciones o hechos
que le permitan emitir un juicio, y marque con una X la opcin con la que usted ms se identifica, de
acuerdo con los siguientes criterios:
Marque Muy en desacuerdo cuando considere que la afirmacin est totalmente alejada de la
realidad de la entidad.
Marque Ms en desacuerdo que de acuerdo si opina que la afirmacin expresa algo que a
veces ocurre en la entidad.
Marque Ni de acuerdo ni en desacuerdo cuando piense que lo que dice la afirmacin se
presenta en la entidad en forma discontinua y/o slo en algunas reas.
Marque Ms de acuerdo que en desacuerdo si considera que la afirmacin da cuenta de algo
que ocurre con frecuencia en la entidad.
Marque Muy de acuerdo cuando considere que la afirmacin expresa algo que decididamente
est incorporado a la manera de ser de la entidad.
Marque No sabe en el caso de que la afirmacin hable de un tema o asunto en el que usted
definitivamente no puede opinar porque no tiene ninguna clase de informacin al respecto.
En cada fila slo deber marcar una opcin
opcin. Una vez diligenciada la encuesta en su totalidad,
por favor entrguela en el menor tiempo posible a la persona responsable del proceso.
POR FFA
AVOR, NO DEJE DE MARCAR NINGUNA AFIRMA
MARCAR CIN
AFIRMACIN
Muchas gracias por su colaboracin!
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CAPTULO VII
CAPTULO
El concepto del gobierno corporativo tal como lo entendemos hoy -gestado en el sector
privado con el advenimiento de la globalizacin de la economa como una necesidad para
conferirle confiabilidad al mundo de los negocios y para otorgarle confianza al inversionista
sobre la correcta administracin de su capital- est referido a las buenas prcticas del
administrador en la conduccin de la empresa.
Este concepto puede ser llevado a la entidad pblica con las debidas adaptaciones
conceptuales e instrumentales, pero con una finalidad totalmente diferente, pues si bien el
gobierno corporativo y su principal instrumento -los cdigos de buen gobierno- tienen en la
empresa privada como propsito ltimo potenciar el clima de los negocios, en la entidad
pblica su gran objetivo consiste en facilitar al equipo gobernante o equipo directivo segn
sea el caso, el cumplimiento de los fines constitucionales y la misin de la respectiva entidad,
as como fortalecer sus niveles de gobernabilidad.
Ahora bien, la insercin del cdigo de buen gobierno en una entidad pblica no se
constituye en el final del camino hacia la implantacin de la buena gobernabilidad. Por el
contrario, se trata de un punto de partida, en el que la decisin inicial de la alta direccin del
ente pblico debe ser complementada con otra serie de acciones y decisiones que permitan
consolidar una gestin tica y una cultura institucional de integridad, transparencia y eficiencia
en el conjunto de la entidad.
61
El cdigo de buen gobierno es un instrumento que permite alinear a los miembros de la alta direccin de la entidad
dentro de un estilo unificado de gobierno, y en ese sentido puede ser entendido como la base del estndar de control
protocolos de buen gobierno del Modelo Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP.
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En este sentido, existe un ntido nexo entre el cdigo de buen gobierno, el cdigo de
tica y los compromisos ticos, en tanto que se constituyen en mecanismos para afianzar la
tica pblica en las entidades del Estado. Y en la medida en que los dos primeros, por
contener las orientaciones ticas fundamentales de la respectiva entidad, marcan las pautas
que habrn de guiar el camino de la instauracin de prcticas concretas que reclamen el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, se constituyen en el referente tico de la
entidad que los ha adoptado.
1. QU ES EL GOBIERNO CORPORATIV
CORPORATIV
TIVOO
62
FAMA, Eugene. JENSEN, Michel. Separation of ownership and control. En: Journal of Law and Economics. 26:301-25.
63
La teora de agencia plantea varios supuestos, entre ellos: a). Como el administrador agente no tiene consecuencias
econmicas que lo afecten directamente por su gestin, es factible que coloque poco esfuerzo en la realizacin de su
cometido resultado menor al esperado; esto puede solucionarse con beneficios adicionales, como compensaciones
monetarias; sin embargo con este esquema se vuelve al punto de partida, donde fueron las participaciones en manos de
los altos ejecutivos los que originaron el mal gobierno; b). En la relacin entre el agente y el principal propietario se
parte del supuesto de que el segundo es quien detenta la autoridad efectiva; sin embargo no puede esto predicarse en
su totalidad, pues si el principal delega en el agente para que gestione bien el negocio, le est transfiriendo la autoridad;
y si ste sostiene el conocimiento y la autoridad, es probable que se aproveche de esa situacin.
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El gobierno corporativo surge entonces para solucionar, entre otros, ese tipo de problemas
que genera varias temticas, entre las cuales se encuentra, por ejemplo, la ausencia de
transparencia, la rendicin y calidad de la informacin de la entidad para los ciudadanos y los
grupos de inters, y la prdida de la credibilidad, que hacen que se comience a desarrollar
el tema de manera concreta, con regulaciones legales y doctrinales especficas que se
tratarn adelante.
As, los cdigos de buen gobierno en el sector privado se entienden como mecanismos
de autorregulacin que adoptan las sociedades generadoras de capital, dirigidos
primordialmente a dar transparencia a travs de estndares de actuacin para los
administradores, reconocimiento de derechos a los asociados y parmetros para el manejo
de relaciones con terceros, con la finalidad de reportar un aumento de valor a las sociedades.
64
http://www.supervalores.gov.co/governancepreguntas.htm
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De esta manera, y atendiendo a la gnesis del gobierno corporativo, vemos cmo ste
nace, en trminos generales, de la necesidad de regular una situacin de poder y de control,
que es en definitiva el mismo concepto aplicable a las entidades pblicas, las cuales, en la
medida en que han visto conculcada la confianza de la ciudadana en sus acciones por el
abuso de unos cuantos que pretenden sacar provecho de su privilegiada situacin, deben
construir esa fe del ciudadano.
El trascendental asunto del poder ha sido un tema de vieja data y adems recurrente en
la literatura de la ciencia y la filosofa poltica, y recientemente en la de la administracin con
el asunto del corporate governance. Si nos concentramos en los supuestos que hacen difcil
el traslado original del concepto de lo privado a lo pblico, sera imposible argumentar la
existencia de cdigos de buen gobierno en las entidades pblicas. Sin embargo, y en atencin
a que en el fondo se trata del mismo problema subyacente el manejo adecuado del
poder, podemos hacer una extrapolacin del problema de la agencia al de la delegacin
del mandato pblico en un gobernante o cabeza de una entidad de esta naturaleza.
Sin embargo, ese nacimiento del gobierno corporativo de manera especfica en las
entidades pblicas, no slo se refiere al tema del poder. Su centro de gravitacin se encuentra
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De esta manera, y en la medida en que el Estado nace con unos fines especficos que
debe cumplir para llevar a cabalidad su misin principal y su razn de ser65, debe buscar, con
el cumplimiento de sus fines bsicos, la recuperacin de la confianza de la comunidad en su
accionar, que es uno de los valores ms importantes que busca construir la actividad pblica.
65
En las entidades privadas, por su parte, esta finalidad se traduce bsicamente en el nimo de lucro.
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Tomado de RYAN, Christine. NG, Cew. Public Sector Corporate Governance Disclosures: An Examination of Annual
Reporting Practices in Queensland. En: Australian Journal of Public Administration (jun 2000 - Vol 59 Issue 2). P.13-16.
Las citas del presente texto son traduccin del ingls de los autores de este escrito.
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Para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho y de los mismos objetivos
que l conlleva, el Estado se ha estructurado en tres (3) Poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial con los cuales se procura la realizacin de sus tareas, que en definitiva se concretan
en la garanta de los derechos y libertades pblicas.
Las mencionadas ramas y los entes que las conforman son independientes, pero colaboran
armnicamente entre s por el postulado de distribucin armnica de funciones en
aras del cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Cada una de estos poderes cumple con unas funciones bsicas distintas, las cuales han
sido encomendadas por mandato constitucional. Dentro de la observancia de esos mandatos
constitucionales o legales se enmarca el cumplimiento del buen gobierno en los entes
pblicos, de tal manera que con el desempeo ntegro, eficiente y eficaz de su labor, se
verifica el acatamiento a los lineamientos del buen gobierno en la esfera pblica; es decir, si
un ente estatal no observa y realiza cabalmente el objetivo para el cual fue creado, no
puede profesarse que los presupuestos del buen gobierno han sido cumplidos.
As las cosas, dentro de las funciones constitucionales y legales que rigen a cada entidad,
su razn de ser constituye el punto de partida y la justificacin para la existencia de un
Cdigo de buen gobierno, dentro de lo cual se incluye como aspecto fundamental, el velar
y procurar por el buen uso de los recursos pblicos.
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Cuando una organizacin acta en forma reactiva para responder a los requerimientos e
imperativos de su contexto, se dice que es una organizacin objeto; cuando procede
proactivamente de modo que prev y asume las consecuencias que sus opciones y
actuaciones causan en el entorno social y natural, ya sea para prevenirlas, mitigarlas o
resarcirlas, se le ve como una organizacin sujeto67. En este sentido, la responsabilidad
social es un campo de accin de las organizaciones sujeto, cuando en su quehacer trascienden
las exigencias legales externas, para introducirse en el mundo del compromiso tico y poltico,
es decir, de preocupacin por las consecuencias de sus actuaciones y de participacin en la
construccin de la convivencia social.
67
Cfr. SCHVARSTEIN, Leonardo. La inteligencia social de las organizaciones. Buenos Aires: Paids. 2003.
68
Este esquema ha sido tomado de PREZ, Teodoro, MARTNEZ, Mara Eugenia y RODRGUEZ, Ana Luz. Gerencia social
integral e incluyente. Bogot: Universidad de La Salle. 2005.
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Figura No. 15. Origen de la responsabilidad social del Estado y de las organizaciones
Por su parte, las organizaciones privadas tienen como finalidad el lucro, la rentabilidad:
sus actuaciones se ubican en el horizonte de la ganancia econmica, para lo cual requieren
de un clima adecuado en los negocios, donde la confianza de los consumidores en la marca
corporativa desempea un papel clave: una empresa que tiene una ptima imagen en el
pblico detenta enormes ventajas comparativas frente a otras que no gocen de esa
confianza. Y una de las estrategias que ms genera una buena imagen empresarial es la
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No obstante, cada vez ms las empresas privadas estn hacindose cargo de su calidad
de agentes sociales, tomando conciencia de ser generadoras de impactos positivos y
negativos, tanto en las personas como en el medio ambiente, y van asumiendo su
corresponsabilidad en la construccin de la sociedad. Cuando as lo hacen, la accin social
que despliegan sobrepasa el utilitarismo econmico, y la tica emerge como base de la
gestin empresarial.
En definitiva, el reto para el sector pblico como un todo es crear sistemas de gobierno
que puedan asegurarle a los stakeholders que el sector est en manos capaces y honestas,
y al tiempo, evitar los efectos negativos de un control apretado y una burocracia, para
permitir que los objetivos de desempeo sean alcanzados y mejorados.69
69
Hodges et al (1996:12), en Op. Cit. RYAN, Chistine. NG, Cew. Public Sector Corporate Governance Disclosures: An
Examination of Annual Reporting Practices in Queensland. P.12.
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Figura No. 16. Ejes centrales del buen gobierno en la esfera pblica
Las entidades pblicas y quienes las gobiernan no slo administran la autoridad y los
recursos que la sociedad les ha confiado para que cumplan con los fines esenciales que la
Constitucin ha determinado para el Estado. Con sus actuaciones cumplen una funcin de
liderazgo y de referente en la construccin del tipo de sociedad que se vive en el presente,
y aportan en la configuracin de la que tendremos en el futuro, a travs de los impactos de
orden cultural e institucional que dichas actuaciones modelan.
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Por todo lo anterior, el gobierno de las entidades pblicas no puede sustraerse de esta
inmensa responsabilidad poltica y social, que les exige un conocimiento tanto en sus aspectos
conceptuales como en las formas de operar, para que las entidades efectivamente cumplan
con su rol de arquitectas sociopolticas.
Por ello, la adopcin y aplicacin del cdigo de buen gobierno trasciende los imperativos
legales -que nacen de la exigencia de agentes externos- para asumir responsabilidades
ticas -que surgen del fuero interno-, producto de la deliberacin y el consenso de la alta
direccin de la entidad. aqu se encuentra una de las diferencias fundamentales entre los
cdigos de buen gobierno y los cdigos de tica, ya que estos ltimos se construyen con la
ms amplia participacin de todos los funcionarios pblicos de la institucin.
Sin el objetivo social, la gestin pblica pierde el sentido y su razn de ser. Y para que ese
aspecto primordial pueda ser llevado a la prctica, es indispensable que quienes hacen
parte del Estado estn alineados con la concepcin de que lo pblico debe ser administrado
bajo parmetros que garanticen la eficiencia, la integridad, la transparencia y la orientacin
hacia el bien comn. En este sentido, el cdigo de buen gobierno apunta a fortalecer la
gobernabilidad
gobernabilidad, entendida como el conjunto de condiciones que hacen factible a un
gobernador o director el ejercicio real del poder que formalmente se le ha entregado para
el cumplimiento de los objetivos y fines bajo la responsabilidad de su cargo. Esta capacidad
de conducir al colectivo se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de
inters conceden a la dirigencia, y se juega en el reconocimiento de:
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Propiciar la confianza interna entre los miembros del equipo directivo, por cuanto
todos los integrantes suscriben el compromiso de reglas de juego comunes.
En los ltimos aos cada vez ms entidades pblicas y gobiernos vienen formulando
cdigos de buen gobierno. Algunos de estos cdigos han sido elaborados como una
extrapolacin al sector pblico de los cdigos clsicos del sector privado. Otros cdigos
recogen orientaciones generales de carcter tico. Es, por ejemplo, el caso del cdigo de
buen gobierno de los miembros del gobierno y de los altos cargos de la administracin
general del Estado espaol, adoptado en marzo de 2005, y el Cdigo Iberoamericano de
Buen Gobierno, aprobado en junio de 2006 en Montevideo por los directores de la oficina
de la funcin pblica de 17 pases iberoamericanos.
GENERALIDADES
Se refiere a dos temas que dan la entrada al cdigo de buen gobierno: la presentacin y
el glosario.
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P resentacin
Glosario de trminos
Con el fin de asegurar un mejor entendimiento del cdigo de buen gobierno, ste debe
incluir una definicin de los conceptos que se utilizan dentro del documento que lo contiene.
Los principios ticos: El marco de referencia para formular un cdigo de buen gobierno
deben ser los principios ticos, los cuales estn enunciados en forma directa e indirecta en
la Constitucin Nacional.
Valores institucionales: Enunciacin de los valores ticos que han sido adoptados en
el cdigo de tica.
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1. ADMINISTRACIN
Determina los diferentes controles externos que se ejercen sobre la entidad pblica en
la bsqueda de una gestin eficiente, ntegra y transparente hacia sus grupos de inters.
Hace explcita las polticas que la entidad seguir frente al control externo y en su relacin
con el rgano de control administrativo y poltico en el caso de las entidades territoriales, o
con el rgano legislativo, en las entidades del orden nacional.
Constituyen el norte que orientar las relaciones de la entidad con los sistemas y/o
grupos con los cuales debe interactuar en el ejercicio de su funcin; su fundamento son los
valores y directrices del cdigo de tica. Se desarrollan al menos las siguientes polticas:
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Poltica anticorrupcin: Establece los compromisos que la entidad pblica adquiere para
combatir la corrupcin y algunos instrumentos para llevarlos a cabo, con el fin de que la
comunidad est al tanto del comportamiento de la entidad y de quienes la dirigen. Las
temticas que aborda son: compromiso en la lucha anticorrupcin, acciones en la lucha
anticorrupcin y colaboracin interinstitucional en la lucha anticorrupcin.
Poltica antipiratera: Establece prcticas que respetan las normas de propiedad intelectual
y derechos de autor.
Establece los parmetros generales que se deben observar para ejercer una buena gestin
en materia del talento humano de la entidad, en la medida en que ste determina una
buena o mala gestin de la funcin pblica en su conjunto. Los parmetros que establece
estn contenidos por el compromiso con la proteccin y desarrollo del talento humano, y
criterios para una efectiva prestacin del servicio.
Poltica de calidad
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Establece una gestin pblica comprometida con los procesos del medio ambiente,
protegiendo la diversidad existente y estableciendo responsabilidades por malas prcticas
ecolgicas.
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Seala la orientacin que la entidad pblica tendr con los gremios econmicos en trminos
de suministro de informacin y acciones de corresponsabilidad social.
Especifica el compromiso que la alta direccin establece con la aplicacin del Modelo
Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP.
Los indicadores son mecanismos que les permiten a las entidades pblicas medir las
prcticas de buen gobierno que ha adoptado, incorporndolos en el modelo de control de
gestin tica para medir tanto su gestin como el desempeo ante los grupos de inters.
Para esta medicin se prevn los siguientes indicadores: de integridad y transparencia; de
gestin tica; de comunicacin; de satisfaccin del cliente y operativos.
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Contiene las previsiones mencionadas para que el cdigo pueda entrar a regir en la
entidad y la manera en que ste puede ser reformado cuando el ente competente lo crea
conveniente.
4. METODOLOGA Y PROCEDIMIENTO P
METODOLOGA ARA LA ELABORA
PARA CIN DE UN
ELABORACIN
CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA ENTID
PARA ADES PBLICAS
ENTIDADES
Como instrumento de base para elaborar un cdigo de buen gobierno en una entidad
pblica especfica, proponemos un modelo de cdigo de buen gobierno para entidades
pblicas, el cual se encuentra al final del presente captulo.
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La formulacin del cdigo de buen gobierno debe efectuarse sobre la base de las normas
constitucionales y legales, as como de los lineamientos que se plantean en los documentos
estratgicos de la entidad, por lo cual se hace necesario que se consulten de manera
permanente durante todo el proceso de elaboracin.
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Fig. No. 17. Etapas en la elaboracin de cdigos de buen gobierno en entidades pblicas
Para tal cometido, se realizar una reunin de la alta direccin con duracin de dos (2)
horas aproximadamente, donde se llevar a cabo un conversatorio en el que se les dar una
amplia ilustracin sobre gobierno corporativo, que deber contemplar una serie de aspectos
mnimos que se relacionarn en este mismo acpite. Se sugiere que este conversatorio est
facilitado por el directivo del rea de gestin humana o del rea de planeacin, quien deber
estudiar detenidamente la parte conceptual del presente Captulo, as como indagar en
otras fuentes (internet y bibliogrficas) para que pueda conducir la sesin con la suficiencia
necesaria.
Para realizar de manera correcta este conversatorio, deber entregarse a la alta direccin,
con antelacin no inferior a quince (15) das calendario, el presente captulo de el cdigo
de buen gobierno: mejores prcticas de direccin para las entidades pblicas, con el fin de
que se enteren del tema y puedan abordar los aspectos que deben adoptarse en su entidad;
as, el conversatorio contar con una participacin activa y se podrn discutir algunas de las
polticas propuestas por la alta direccin de la entidad.
Este espacio deber ser aprovechado por el facilitador para motivar y hacer conscientes
a los miembros del equipo directivo acerca del importante papel que van a desempear en
el fortalecimiento de la gobernabilidad de la entidad, y en consecuencia, de la necesidad de
que asuman dicho rol con entusiasmo y responsabilidad, lo cual les permitir estar a la altura
del reto que se les plantea.
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Un (1) papelgrafo para que el expositor explique las inquietudes que los
asistentes formulen durante o despus de la charla;
Papel bond tamao carta para que los asistentes tomen nota.
Segundo paso: Acuerdos bsicos para la formulacin del cdigo de buen gobierno
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(directivo del rea de gestin humana o del rea de planeacin), quien conducir el taller de
construccin del cdigo. Este taller puede ser una extensin del conversatorio de
sensibilizacin desarrollado en el primer paso.
c. Tiempo programado: la sesin tendr una duracin aproximada de dos (2) horas.
Un (1) papelgrafo;
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Una vez el equipo de redactores del cdigo de buen gobierno ha enviado el borrador del
documento a la alta direccin y sus integrantes lo han revisado y hecho anotaciones, el
equipo de redactores convocar a los directivos a una sesin donde se analizarn, evaluarn
y se realizarn las modificaciones pertinentes. Un miembro del equipo redactor del borrador
ser quien presente a los asistentes el contenido del documento, y actuar como coordinador
de la sesin.
d. Recursos necesarios:
Una vez el comit redactor haya efectuado las modificaciones acordadas, el representante
legal de la entidad emitir un acto formal en el cual se adopte el cdigo de buen gobierno.
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Inicialmente la difusin debe ser interna, para lo cual el rea de gestin humana procede
a capacitar a todos los miembros de la entidad en sus distintos niveles de cargos, sobre el
cdigo de buen gobierno adoptado, sus polticas, principios, mecanismos que se utilizarn
para hacerlo efectivo, y dems aspectos que el cdigo en particular toque.
La divulgacin del cdigo de buen gobierno puede efectuarse a travs de los medios
masivos de comunicacin de que disponga la entidad, como por ejemplo su pgina Web,
publicaciones tipo volante, charlas en radios comunitarias, as como cualquier otro medio
que garantice llegar efectivamente a los pblicos objetivo. Deber utilizarse un lenguaje
que pueda ser entendido por un ciudadano con conocimientos medios. Este proceso estar
a cargo de la alta direccin, quien podr nombrar representantes que lleven a cabalidad
este cometido.
Una vez expedido formalmente el cdigo de buen gobierno, para su efectiva aplicacin
se recomienda seguir el siguiente procedimiento:
4.Cada directivo de primer nivel debe estudiar el cdigo de buen gobierno con el
equipo de jefes de segundo nivel de su rea, con el fin de identificar las polticas
del cdigo de buen gobierno que son pertinentes en sus campos de accin, y
conjuntamente decidir cmo se les dar aplicacin.
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5.Si el rea tiene ms niveles jerrquicos, este proceso deber repetirse, hasta
bajar el cdigo de buen gobierno a todos lo niveles de jefatura para asegurar su
aplicacin efectiva.
Liderar las acciones de difusin del cdigo de buen gobierno a los diferentes
grupos de inters.
Verificar que el cdigo de buen gobierno sea la base para la rendicin pblica
de cuentas.
En todo caso no debe olvidarse que el primer responsable de la aplicacin del cdigo de
buen gobierno es el ms alto directivo de la entidad, y que si bien puede delegar en un
directivo como el secretario privado o el secretario general la convocatoria y apoyo al comit
de buen gobierno, en todo momento el lder natural para que esta instancia de control
social cumpla su cometido es el representante legal.
Por otra parte, debe verificarse la medicin del impacto del cdigo en la gobernabilidad
institucional y los efectos que ste trae en la comunidad mediante sistemas de medicin de
gestin. Para ello podrn tenerse en cuenta los siguientes ndices de medicin de gestin
del cdigo:
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ndice de gestin tica: es un indicador tctico que mide los resultados internos
de la gestin tica de una entidad; las entidades pblicas deben asumir el
compromiso de medir anualmente este nivel. En el Captulo VI del presente
libro se describi la metodologa a seguir para la elaboracin del diagnstico
tico de una entidad pblica.
5. INSTRUMENTO
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Esta organizacin se puede contactar en la direccin http://www.transparencia.org.py/
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En consideracin a que uno de los principios fundamentales del buen gobierno corporativo
es la autorregulacin de las organizaciones, en la medida en que son ellas quienes determinan
de manera individual las acciones a que se comprometen y que cumplirn para ejercer una
buena gestin, el presente modelo de cdigo de buen gobierno no pretende ser una camisa
de fuerza que obligue a las entidades pblicas a determinadas actividades y que por ello
deban asumir las polticas que en este documento se determinan de manera textual.
Por ello, el modelo de cdigo de buen gobierno para entidades pblicas es un marco de
referencia de los principios a seguir en la bsqueda de las buenas prcticas de la gestin
pblica. En este orden de ideas, cada entidad deber adaptar el presente modelo y las
polticas en l contenidas, amplindolo y ajustndolo a sus propias caractersticas
constitucionales, legales, reglamentarias y estratgicas correspondientes, con el fin de
particularizar el documento y hacerlo viable con el establecimiento de compromisos propios.
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MODELOO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO P ARA
PARA
INSTITUCIONES PBLICAS DE LA REPBLICA DEL PARA
PARA GU
ARAGU AY
GUA
TABLA DE CONTENIDO
Presentacin
Glosario de trminos
TTULOI
TTULO
DE LA ORIENTACIN ESTRA
ORIENTA TGICA DE LA INSTITUCIN
ESTRATGICA
TTUL
TTULOO II
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA ADMINISTRA
PARA CIN DE LA
ADMINISTRACIN
INSTITUCIN
Captulo primero: Polticas para la direccin de la institucin
Captulo segundo: Polticas de relacin con los rganos de control externo
TTULO III
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA GESTIN DE LA INSTITUCIN
PARA
1. Polticas para el desarrollo administrativo
Captulo primero: Polticas para la gestin tica
Captulo segundo: Poltica de gestin del recurso humano
Captulo tercero: Polticas de comunicacin e informacin
Captulo cuarto: Poltica de calidad
2. Polticas de responsabilidad social
Captulo quinto: Polticas frente a la comunidad
Captulo sexto: Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente
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TTULOO IV
DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
Captulo primero: Comit de buen gobierno
Captulo segundo: De la resolucin de controversias
Captulo tercero: De los indicadores de buen gobierno
Captulo cuarto: De la adopcin, vigencia, divulgacin y reforma del cdigo de buen gobierno
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PRESENTACIN
PRESENTA
Se recomienda que la presentacin del Cdigo deBuen Gobierno sea elaborada por el
ms alto directivo de la institucin. Debe expresar el sentido que tiene para la direccin el
cdigo de buen gobierno, y el lugar que este ocupa dentro de los objetivos estratgicos
que se plantea el administrador en cuanto a la construccin y consolidacin de una
administracin pblica caracterizada por la integridad, la transparencia la eficiencia y la eficacia.
Es preferible seguir un estilo sencillo que puedan entender los grupos de inters, en lugar
de un lenguaje muy tcnico solo comprensible por expertos.
GLOSARIO DE TRMINOS
GLOSARIO
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Grupos de inters:
inters Personas, grupos o Instituciones sobre las cuales el ente pblico
tiene influencia, o son influenciadas por ella. Es sinnimo de pblicos internos y externos,
o clientes internos y externos, o partes interesadas.
Principios ticos: Creencias bsicas sobre la forma correcta como debemos relacionarnos
con los otros y con el mundo.
Rendicin de cuentas: Deber tico de todo funcionario pblico que administre bienes
pblicos, de responder e informar por la administracin, el manejo y los rendimientos de
fondos, bienes y/o recursos pblicos asignados, y los respectivos resultados, en el
cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.
Riesgos: Posibilidad de ocurrencia de eventos tanto internos como externos que pueden
afectar o impedir el logro de los objetivos institucionales de una Institucin pblica,
entorpeciendo el desarrollo normal de sus funciones.
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Valores ticos:
ticos Formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables
como atributos o cualidades propias y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin
de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Los valores ticos se
refieren a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica los principios ticos.
TTULO I
TTULO
DE LA ORIENTACIN ESTRA
ORIENTA TGICA DE LA INSTITUCIN
ESTRATGICA
Identificacin y naturaleza
P rincipios ticos
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6.Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los
afecten.
Cada institucin incluir sus propios principios ticos (quedan definidos en el cdigo de
tica.
Valores institucionales
Artculo 4. Los valores ticos que inspiran y soportan la gestin de (nombre de la institucin)
son:
Transparencia
Integridad
Responsabilidad
Servicio
Respeto
Equidad
Cada institucin pblica incluir sus valores institucionales, los cuales estn definidos en
el cdigo de tica.
Cada institucin pblica determinar sus propios grupos de inters de acuerdo con la
funcin que le corresponda. El concepto de grupo de inters es sinnimo de de las
expresiones pblicos internos y externos, o clientes internos y externos, o partes
interesadas, por lo cual la respectiva institucin utilizar la expresin que resulte coherente
con la terminologa en uso.
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TTULO II
TTULO
CAPTULO PRIMERO
CAPTULO PRIMERO:: POLTICAS PARA LA DIRECCIN DE LA INSTITUCIN
PARA
Para cumplir con tal cometido, el (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo
directivo se comprometen a administrar la Institucin bajo los preceptos de la integridad y
la transparencia, gestionar eficientemente los recursos pblicos, rendir cuentas, ser eficaces
en la realizacin de sus cometidos, coordinar y colaborar con los dems entes pblicos y
responder efectivamente a las necesidades de la poblacin; para ello llevar a cabo las
siguientes prcticas:
Cada institucin establecer las prcticas concretas que orientarn su actividad, de acuerdo
con su objeto.
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CAPTULO SEGUNDO
CAPTULO SEGUNDO:: POLTICAS DE RELA CIN CON LLOS
RELACIN OS RGANOS
DE CONTROL EXTERNO
Artculo 10. Los rganos de control y vigilancia externos del (ministerio, contralora,
auditora) son la Contralora General de la Repblica y la Auditora General del Poder Ejecutivo.
Por otra parte, la institucin est sujeta al control social de la ciudadana.
Cada institucin indicar las polticas frente al control externo que le sean propias a su
actividad.
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TTULO III
TTULO
CAPTULO PRIMERO
CAPTULO PRIMERO:: POLTICAS PARA LA GESTIN TICA
PARA
Cada institucin formular de manera especfica las polticas ticas que busquen los
objetivos mencionados.
Artculo 14. El (nombre de la institucin) est en contra de toda prctica corrupta; para
impedir, prevenir y combatir estos fenmenos, adoptar como mnimo las siguientes medidas:
a. Guiar sus actuaciones orientada por los principios ticos establecidos en el cdigo
de tica;
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d.Denunciar las conductas irregulares de sus funcionarios, tanto para que las
instituciones competentes conozcan de los hechos, como para que la sociedad
est al tanto del comportamiento de sus funcionarios;
Artculo 16. El (nombre de la institucin) velar porque se respeten las normas sobre
proteccin a la propiedad intelectual y los derechos de autor, estableciendo una poltica
antipiratera. En ella la institucin se compromete a excluir de la institucin el uso de cualquier
tipo de software o archivo de audio y video que no est debidamente licenciado.
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CAPTULO SEGUNDO
CAPTULO SEGUNDO:: POLTICA DE GESTIN DEL RECURSO HUMANO
CAPTULO TER
CAPTULO CERO
CERO:: POLTICAS DE COMUNICA
TERCERO CIN E
COMUNICACIN
INFORMACIN
Cada institucin pblica velar porque se establezcan otras acciones para llevar a cabo
una adecuada comunicacin, reglamentando lo pertinente.
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Compromiso de confidencialidad
Cada institucin determinar y ampliar los aspectos que considere necesarios para llevar
a cabo una adecuada comunicacin informativa, de conformidad con sus propias necesidades
y funciones.
Cada institucin determinar y ampliar los aspectos que considere necesarios para llevar
a cabo una adecuada poltica informativa, de conformidad con sus propias necesidades y
funciones.
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CAPTULO CU
CAPTULO AR
CUARTO
TO:: POLTICA DE CALID
ARTO AD
CALIDAD
CAPTULO QUINTO
CAPTULO QUINTO:: POLTICAS FRENTE A LA COMUNID AD
COMUNIDAD
Artculo 24. El (nombre de la institucin), orientar todas sus actuaciones hacia el bienestar
social de la comunidad, para lo cual propender por el mejoramiento de la calidad de vida
de la poblacin especialmente de la ms vulnerable-, estimulando la participacin ciudadana,
estableciendo polticas de mejoramiento en (incluir solamente el campo de competencia
de la institucin) salud, educacin, cultura, inversin social y fsica.
Cada Institucin pblica ampliar los compromisos aqu enunciados que tengan que ver
con una obligacin directa con la comunidad, estableciendo actividades concretas tendientes
al cumplimiento de este objetivo.
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que podrn utilizarse son, entre otros, la oficina de atencin a la ciudadana, boletines,
folletos o circulares, peridico, lnea telefnica gratuita, correo electrnico y pgina web.
Cada institucin indicar los medios de informacin que est utilizando y/o que le sean
pertinentes para cumplir este cometido.
Contralora social
Cada institucin pblica consignar las condiciones en que el control social podr ejercerse.
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CAPTULO SEXTO
CAPTULO SEXTO:: POLTICA DE RESPONSABILIDAD FRENTE AL MEDIO
RESPONSABILIDAD
AMBIENTE
CAPTULO SPTIMO
CAPTULO SPTIMO:: POLTICA SOBRE CONFLICTOS DE INTERESES
Artculo 31. El (nombre de la institucin) rechaza, condena y prohbe que el (nombre del
cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo), miembros de comits
especiales, funcionarios pblicos y todos aquellos vinculados con la institucin incurran en
cualquiera de las siguientes prcticas:
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Artculo 32. Sin perjuicio del establecimiento de otros, los deberes de los funcionarios
pblicos del (nombre de la institucin), son:
a. Revelar a tiempo y por escrito a los entes competentes cualquier posible conflicto
de inters que crea tener;
Cada institucin pblica establecer otros deberes relacionados con sus actividades
especficas.
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Cada institucin pblica deber estudiar estas acciones y establecer las especficas que
su actividad requiera.
CAPTULO OCT
CAPTULO OCTAAVO : POLTICA CON LLOS
OS CONTRATIST
CONTRATISTAS
TISTAS
POLTICA DE CONTRA
CONTRATTA CIN PBLICA
Artculo 34. El (nombre de la institucin) dar cumplimiento formal y real a las normas
sobre contratacin pblica, para lo cual se compromete a observar las disposiciones legales
con prontitud, exactitud y diligencia, de modo que la informacin sobre las condiciones y
procesos contractuales sea entregada a los interesados oportuna, suficiente y
equitativamente, y a que las decisiones para otorgar los contratos se tomen sin ningn tipo
de sesgos o preferencias, sino de manera exclusiva con base en el anlisis objetivo de las
propuestas presentadas por los participantes.
CAPTULO NO
CAPTULO VENO
VENO:: POLITICA CON LLOS
NOVENO OS GREMIOS ECONMICOS
Transparencia y corresponsabilidad
Artculo 35. El (nombre de la institucin) fomentar pactos ticos entre los sectores
privado y pblico sobre contratacin estatal. Adicionalmente, bajo el criterio de
corresponsabilidad social, promover acciones con los gremios tendientes al mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin ms vulnerable.
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CAPTULO DCIMO
CAPTULO DCIMO:: POLTICA FRENTE AL CONTROL INTERNO
Administracin de riesgos
TTULO IV
TTULO
CAPTULO PRIMERO
CAPTULO PRIMERO:: COMIT DE BUEN GOBIERNO
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Para constituir el comit de buen gobierno, el (nombre del cargo de la autoridad principal)
convocar a las comunidades mencionadas. Los miembros del comit de buen gobierno no
pueden hacer parte de ningn otro comit en la entidad. Su perodo ser de dos (2) aos y
podrn ser reelegidos por un perodo ms. Se reunirn ordinariamente cada dos (2) meses
y extraordinariamente cada vez que sean citados por el (ttulo de la autoridad principal).
Artculo 39. Los miembros del comit de buen gobierno reunirn como mnimo el siguiente
perfil: tener reconocidas calidades morales y ticas; gozar de buen nombre y reconocimiento
por su idoneidad profesional e integridad; y poseer conocimientos en reas como la tica,
el servicio pblico o materias afines al cdigo de buen gobierno.
Artculo 40. En desarrollo de sus tareas, el comit de buen gobierno tendr las siguientes
funciones:
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e.Informar, por lo menos cada seis (6) meses al comit directivo sobre las tareas
que le fueron encomendadas.
CAPTULO SEGUNDO
CAPTULO SEGUNDO:: DE LA RESOL UCIN DE CONTRO
RESOLUCIN VERSIAS
CONTROVERSIAS
R esolucin de controversias
CAPTULO TER
CAPTULO CERO
CERO:: DE LLOS
TERCERO OS INDICADORES DE BUEN GOBIERNO
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CAPTULO CU
CAPTULO AR
CUARTO
TO:: DE LA ADOPCIN, VIGENCIA, DIVULGA
ARTO CIN Y
DIVULGACIN
REFORMA DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
Artculo 43. El cdigo de buen gobierno entrar en vigencia a partir de su aprobacin por
parte del (nombre del cargo de la autoridad principal).
Artculo 45. El cdigo de buen gobierno podr ser reformado por decisin del (nombre
del cargo de la autoridad principal). El (nombre del cargo de la autoridad principal) informar
a los grupos de inters del (ministerio, ACPE, CGR) los cambios introducidos, a travs de
canales de comunicacin adecuados y eficaces.
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CAPTULO VIII
CAPTULO
EL CDIGO DE TICA
TICA:: LLOS
OS VAL
VALORES
ALORES
INSTITUCIONALES DE LA ENTIDAD
1. QU ES UN CDIGO DE TICA?
Tienen textos muy densos y extensos, que les impide convertirse en documentos
de referencia para el comportamiento cotidiano de los funcionarios.
Por ello, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales sobre los documentos de
referencia conductual que se elaboran en las entidades pblicas.
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Diferencia entre los reglamentos o cdigos de conducta y los cdigos de tica
Recordemos, tal como se expuso en el Captulo I, que existe una gran diferencia entre la
ley y la tica. Las normas jurdicas son disposiciones emanadas por autoridad competente
con la finalidad de regular la convivencia social y para el caso que nos ocupa, normalizar la
conducta de los funcionarios pblicos- y tienen un carcter vinculante, es decir obligatorio.
La ley define cules son las conductas que, en el caso del funcionamiento del estado, los
funcionarios pblicos deben tener, de manera que la norma especifica el deber ser de sus
comportamientos, al indicarles cules conductas estn obligados a tener y cules deben
evitar. La ley define tambin el tipo de sanciones aplicables en los casos en que se violen los
mandatos legales sobre el comportamiento correcto en el desempeo de la funcin pblica.
Frente a cada funcionario, la ley es una norma externa, cuyo cumplimiento se asegura
fundamentalmente a travs de los dispositivos coercitivos y punitivos que la misma normativa
determina.
El conjunto de normas jurdicas que regulan las conductas de los funcionarios pblicos se
denominan reglamento o cdigo de conducta, por cuanto especifican las reglas de
comportamiento que deben ser observadas en el desempeo de la funcin pblica que les
compete. Por ello es de vital importancia que las entidades tengan reglamentos de conducta
muy claros y coherentes, como base reguladora de la cultura institucional que deseen
construir a su interior. Estos reglamentos o cdigos de conducta deben especificar los deberes
y obligaciones, las prohibiciones, el tipo de faltas y su calificacin, las sanciones que se
aplicarn segn el tipo de falta cometida, el procedimiento para imputar y juzgar al
funcionario, y cules son las instancias responsables de adelantar el proceso.
Pero como bien sabemos, los funcionarios pblicos no cumplen los reglamentos y las
leyes por el solo hecho de su vinculacin laboral al Estado y/o de la promulgacin y
conocimiento de los mismos. Es necesaria una disposicin interna de cada persona, unauna
una
una
actitud para cumplir con las normas. La simple observacin emprica nos ensea que cuando
esta disposicin no existe, y por el contrario la actitud orienta a obrar contrario al reglamento,
as se comporta el individuo.
La actitud para cumplir con la ley y el reglamento, es la tica. En otras palabras, la tica
nace de dentro de la persona, como un deseo de vivir el mundo de una cierta manera,
como una autorregulacin. En otras palabras, la ley establece el deber ser, pero la tica
especifica el querer ser y el querer hacer. Entendemos, entonces, que la tica pblica
se sita en el campo de la ideologa, esto es del mundo que se quiere vivir, y no en el
dominio jurdico del mundo que se debe vivir, al cual s pertenece la ley. Por ello ley y tica
son dos campos complementarios para el correcto desempeo de la funcin pblica.
En el sentido de lo expuesto, los cdigos de tica tienen una naturaleza distinta de los
reglamentos o cdigos de conducta. Dado que es imposible reglamentar el querer de las
personas como s se puede reglar sus conductas-, los cdigos de tica no tienen una
intencionalidad normativa, sino pedaggica; no regulan taxativamente los comportamientos
de los funcionarios, sino que buscan persuadir y seducir a sus destinatarios para que
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interioricen sus preceptos y quieran comportarse en coherencia con estos. Dicho de otra
manera: los cdigos de conducta tienen un respaldo coercitivo y punitivo, en tanto que los
cdigos de tica deben trabajarse desde acciones pedaggicas y comunicativas.
Para alcanzar esta misin capital de servir a la ciudadana, es indiscutible que todos los
que participan de esa funcin pblica desarrollen valores, hbitos y prcticas que
independientemente de su nivel, orienten el actuar al interior de cada Entidad. Para promover
estos recursos ticos en los funcionarios pblicos es necesario construir un sentido comn
a todos y cada uno de los integrantes de la entidad.
Tenemos entonces que los cdigos de tica son el documento de referencia para gestionar
la tica en el da a da de la entidad. Estn conformados por los principios, valores y directrices
que en coherencia con el cdigo de buen gobierno, todo funcionario pblico de la entidad
respectiva debe observar en el ejercicio de su funcin pblica.
En otras palabras, el cdigo de tica expresa la imagen de sociedad que posee la entidad
y que busca desarrollar con su accin, a travs del establecimiento de pautas de
comportamiento de los funcionarios de la entidad, la caracterizacin de las relaciones
deseadas entre los mismos, especificando las respuestas que la entidad est dispuesta a dar
a sus obligaciones ticas para con sus pblicos internos y externos, y dictando parmetros
para la solucin de los conflictos que puedan presentarse en ella y de la misma con su
entorno inmediato.
En este sentido, el cdigo de tica debe expresar claramente los estndares de integridad
que se esperan de las actuaciones de la organizacin; debe informar a todos los miembros
de la entidad acerca de lo que se espera de ellos, ofreciendo guas y orientaciones para la
accin; y debe regular ticamente los comportamientos de los miembros de la organizacin,
enunciando los valores y directrices que deben guiar las actuaciones.
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En sntesis, los cdigos de tica de las entidades pblicas revisten las siguientes
caractersticas:
Son textos que explicitan las respuestas que la entidad est dispuesta a dar a las
obligaciones ticas con sus pblicos internos y externos, dando cuenta de la
calidad deseada de la accin social que la organizacin emprende.
Estas caractersticas evidencian que los cdigos de tica son un medio y no un fin en s
mismos, por cuanto se constituyen en herramientas que inician la conformacin del cambio
tico de la entidad y a la vez se convierten en la carta orientadora del proceso de cambio y
de la construccin de la confianza social, pero resultando claro que el tener un cdigo de
tica no resuelve per se los vacos ticos ni construye automticamente una nueva cultura
institucional de probidad.
La elaboracin del cdigo de tica es, por lo tanto, apenas uno de los primeros pasos en
la construccin de una cultura de integridad en la entidad, paso que es fundamental, pero
que no es suficiente y que requiere ser complementado con otra serie de acciones de
orden organizativo, comunicativo y pedaggico que logre llevar sus postulados a la prctica
cotidiana de la organizacin.
En cuanto a los beneficios que el cdigo de tica puede proporcionar a la entidad pblica,
apoyndonos en lo planteado por Victoria Camps71, podemos describir cinco aportes que
este referente tico hace al fortalecimiento de una cultura de la integridad:
71
CAMPS, Victoria. tica de la Administracin Pblica. En jornadas sobre tica pblica. Madrid: Coleccin Informes y
documentos. 1997.
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La responsabilidad y transparencia
transparencia. Los cdigos de tica fortalecen la
disposicin hacia el cumplimiento de los compromisos y responsabilidades con
los diferentes grupos de interaccin.
La integridad de la administracin
administracin. Los cdigos de tica promueven y
exigen mejores estndares de comportamiento en el ejercicio de la
administracin que la sociedad ha delegado en los funcionarios pblicos.
Humanizacin de la administracin.
administracin Los cdigos de tica enfatizan en la
toma de conciencia sobre el autntico trabajo en lo pblico: servir a las personas.
La justicia y el servicio al ciudadano es la exigencia tica bsica.
Los beneficios internos ms importantes del cdigo de tica son: contribuye a incrementar
el compromiso de los funcionarios; ayuda a tomar mejores decisiones frente a los asuntos
pblicos; fortalece la cultura de la integridad en la organizacin; y aporta al mejoramiento
de la eficiencia al reducir la necesidad de ms supervisin directa en la conducta de los
funcionarios pblicos.
2. METODOLOGA P
METODOLOGA ARA LA ELABORA
PARA CIN DEL CDIGO DE TICA
ELABORACIN
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Escala de la participacin
participacin. Debe resolverse si se desea una amplia participacin
de los funcionarios pblicos en el proceso, o si el cdigo ser elaborado por un
pequeo ncleo para despus trabajar en su socializacin y apropiacin por
parte del conjunto de miembros de la entidad.
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F igura No. 1 8. P
18. asos para la elaboracin del cdigo de tica
Pasos
3. PROCEDIMIENTO
El procedimiento que se propone para la formulacin del cdigo de tica desarrolla los
seis pasos enunciados en la metodologa, y comprende la realizacin de actividades de
socializacin y capacitacin en los fundamentos conceptuales del modelo, y de produccin
de valores y directrices mediante talleres.
Ser muy importante que los textos de la primera parte del modelo de gestin tica
(fundamentos conceptuales) sean entregados a los miembros del equipo de alto desempeo
con una antelacin de quince das, con el propsito de que estos los estudien y se preparen
para el conversatorio.
Este espacio de encuentro deber ser aprovechado por el lder del proceso para motivar
y hacer concientes a los miembros del equipo de alto desempeo acerca del importante
papel que van a desempear en el fortalecimiento de la gestin tica de la entidad, y en
consecuencia de la necesidad de que asuman dicho rol con el entusiasmo y responsabilidad
que les permita estar a la altura del reto que se les plantea.
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El cdigo de tica contendr los principios ticos, los valores institucionales que se
desprenden de tales principios, y las directrices para la gestin tica que se construyen
como orientaciones concretas para llevar a la cotidianidad de la entidad los valores adoptados.
Por lo tanto, un primer ejercicio prctico consiste en identificar los principios ticos de la
entidad.
Para ello, debe recurrirse a examinar el texto del cdigo de buen gobierno de la entidad,
por cuanto en su formulacin han debido quedar enunciados tales principios, adoptados
por la alta direccin. Una vez identificados, ser necesario que se tenga una conversacin
sobre ellos, con el fin de aclarar su significado y precisar cul es el sentido que tiene en el
contexto de la construccin de una gestin tica en la entidad.
Una alternativa muy recomendable es que a la sesin se invite a un alto directivo que
haya participado en la elaboracin del cdigo de buen gobierno (podra ser el gerente de
tica), y que sea l quien presente los principios, y explique su significado y sentido.
La formulacin de los valores ticos institucionales se efecta con base en los principios
ticos previamente definidos (recordemos que el sistema de valores se erige sobre los
principios que la persona o el grupo profesan). Por lo tanto, se deben retomar los principios
ticos del cdigo de buen gobierno o los construidos por el equipo en el respectivo taller.
Ello indica que si los principios denotan preceptos fundamentales, los valores se refieren
a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica dichos principios. As, por ejemplo, del
principio los bienes pblicos son sagrados, se deriva el valor de la honradez; y del principio
el administrador pblico rinde cuentas a la ciudadana sobre la utilizacin de los recursos
pblicos que le fueron encomendados y sobre los resultados de su gestin, se desprenden
los valores de la transparencia, la veracidad y aun el de la eficiencia.
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P rocedimiento
Ello significa que las directrices para la gestin tica son orientaciones acerca de cmo
debe relacionarse la entidad con un sistema o grupo de inters especfico para la puesta en
prctica del respectivo valor al que hace referencia la directriz. En este sentido, las directrices
pretenden generar coherencia entre los valores definidos y las prcticas de la organizacin.
P rocedimiento
Quinto Paso: R
Paso: edaccin del documento del cdigo de tica
Redaccin
El equipo de alto desempeo seleccionar entre sus integrantes a dos personas que
tengan buenas capacidades escriturales, quienes tendrn la tarea de redactar el texto del
cdigo de tica que se propondr para su validacin a la alta direccin. Para ello recogern
el conjunto de materiales producidos en los talleres anteriores.
Claridad
Claridad. Con el fin de que la lectura y comprensin se facilite. Por lo tanto es
preferible un tono ms coloquial que acadmico, buscando que el texto sea
amable para un lector promedio.
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Brevedad
Brevedad. Debe buscarse la economa de palabras y la precisin en los
conceptos, lo cual exige un ejercicio de depuracin de los materiales para incluir
solamente los aspectos esenciales.
Redaccin positiva
positiva. Es preferible un lenguaje propositivo en vez de uno
prohibitivo, y una redaccin que se oriente ms a la motivacin y al
reconocimiento, que al miedo y la sancin.
Estructura propuesta
Directrices ticas: se consignan las directrices para la gestin tica que la entidad
adopta para su relacin con los distintos grupos de inters.
Sexto Paso: A
Paso: dopcin y divulgacin del cdigo de tica
Adopcin
Una vez el texto inicial del cdigo de tica haya sido madurado en el proceso de elaboracin
por parte del equipo responsable de su redaccin, deber ser presentado a la alta direccin
para su aprobacin definitiva, lo cual puede efectuarse en un consejo de gobierno o consejo
directivo.
Aprobado el texto final, deber ser adoptado de manera formal a travs de un acto
administrativo que lo legitime como el referente tico de la entidad. Ser muy importante
que se realice un evento ritual que sea ampliamente divulgado, en donde se haga el
lanzamiento del cdigo por parte del ms alto directivo.
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Luego ser divulgado en forma masiva, no solo mediante su impresin y entrega a cada
funcionario pblico, sino por medio de acciones comunicativas reuniones explicativas sobre
su contenido, conversatorios por reas organizacionales sobre el significado de los principios,
valores y directrices- as como a travs de piezas comunicativas material de escritorio,
carteles, banners y protectores de pantalla, etc. .
4. INSTRUMENTOS
Objetivo
Objetivo: El presente taller tiene como objetivo formular participativamente los principios
ticos de la entidad.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin de una hora y media.
Participantes: Se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por
un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo
podr estar constituido por el equipo de alto desempeo.
Espacio
Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo
por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente.
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel tamao carta, marcadores, presentacin en
powerpoint y cinta pegante.
Concepto
Concepto: Los principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el
pensamiento o la conducta. En este sentido, los principios ticos son las creencias bsicas
sobre la forma correcta como los funcionarios deben relacionarse con los otros y con el
mundo, en el desempeo de sus funciones pblicas. Dichas creencias se presentan como
postulados que el individuo y/o el colectivo asumen como las normas rectoras que orientan
sus actuaciones y que no son susceptibles de trasgresin o negociacin.
Propuesta para el debate: Los principios ticos que se proponen como punto de
partida para la construccin colectiva en el taller son:
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Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los
afecten.
3. Los principios ticos que cada subgrupo proponga sern consignados por el
respectivo grupo en sendas hojas de papel bond (una hoja para cada principio),
las cuales sern adheridas a la pared.
Para la redaccin de los principios ticos se sugiere tener en cuenta las siguientes pautas:
Deben enunciarse como una oracin que expresa una afirmacin positiva y
rotunda sobre el tema al cual se refieren, a modo de creencia o precepto. No
debe ser una palabra.
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Para lograr que su enunciado sea explcito y evitar adems que el texto sea
tautolgico (o sea utilizar lo definido en la definicin), en su texto no se incluirn
valores, en tanto los valores se construyen desde ellos.
Objetivo
Objetivo: El presente taller tiene como objetivo construir participativamente los valores
ticos institucionales de la entidad, como insumo bsico del cdigo de tica.
Participantes: Se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por
un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo
podr estar constituido por el equipo de alto desempeo.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin aproximada de tres horas y treinta minutos.
Espacio
Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo
por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente.
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel tamao carta, marcadores, presentacin en
powerpoint, fotocopias del glosario axiolgico y cinta pegante.
Concepto: Por valores se entienden aquellas formas de ser y de actuar de las personas
que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por
cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad
humana.
Queda claro, entonces, que los principios denotan preceptos fundamentales, en tanto
que los valores se refieren a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica dichos
principios. As, por ejemplo, del principio Los bienes pblicos estn destinados
exclusivamente al desempeo de las funciones pblicas, se deriva el valor de la honradez;
y del principio Quien administra recursos pblicos rinde cuentas a la sociedad sobre su
utilizacin y los resultados de su gestin, se desprenden los valores de la transparencia, la
veracidad y aun el de la eficiencia.
Debe tenerse presente que la formulacin de los valores ticos se efecta con base en
los principios ticos previamente definidos en el taller anterior.
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3. Una vez identificados los valores en los grupos, cada uno se anotar con
marcador en una hoja de papel bond; las hojas se pegarn a la pared.
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simple copia del glosario, sino una reformulacin del significado del valor, de
acuerdo con las comprensiones que puedan desarrollar los participantes.
7. Una vez estn redactados, las definiciones de cada valor deben ser anotadas
con marcador en hojas de papel bond y pegadas a la pared, para ser
presentados a la plenaria.
HERRAMIENTA P
HERRAMIENTA ARA EL T
PARA ALLER: GL
TALLER: OSARIO AXIOLGICO
GLOSARIO
Son formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos
o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia
gratificante en el marco de la dignidad humana.
CONFIANZA. Esperanza firme que se tiene en una persona o una cosa. Es el resultado
del juicio que se hace sobre una persona para asumirla como veraz, como competente, o
como interesada en el bienestar de uno mismo.
EFICACIA. Fuerza y capacidad para obrar. Capacidad de accin para hacer efectivo un
propsito.
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EQUIDAD. Disposicin de nimo que mueve a dar a cada uno lo que se merece.
JUSTICIA. Lo que debe hacerse segn derecho o razn. Virtud de dar a cada uno lo que
le corresponde o le pertenece.
LEALTAD. Cumplimiento de lo que dicen las leyes de la fidelidad y las del honor. Fidelidad
en el trato o en el desempeo de un cargo.
LIBERTAD. Facultad natural que tiene el ser humano de obrar de una manera o de otra,
y de no obrar, por lo que es responsable de sus actos.
PARTICIPACIN. Tomar parte. Compartir. Abrir espacios para que otros hagan parte de
una actividad, o movilizarse para tomar parte en ella.
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Objetivo
Objetivo: Construir participativamente las directrices para la gestin tica frente a los
diferentes grupos de inters que se relacionan con la entidad.
Participantes: Se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por
un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo
podr estar constituido por el equipo de alto desempeo.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin de tres horas.
Espacio
Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo
por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente.
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel bond tamao carta, marcadores, presentacin
en powerpoint y cinta pegante.
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INTRODUCCIN
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En este contexto, la Institucin tiende a un sistema que articula y canaliza las necesidades
de la poblacin, y que requiere principalmente de un compromiso, tcito y escrito, que
avale la responsabilidad social que tiene en sus manos. Un compromiso tcito por cuanto
implica una adhesin particular a ser responsables de nuestros actos, a dar respuestas sobre
el gerenciamiento social, a rendir cuentas de los hechos, respetando, sin coaccin alguna,
los derechos de los otros, con el claro objetivo de priorizar el bien comn. Y un compromiso
escrito, por cuanto se necesita de un marco de referencia para gestionar la tica e
institucionalizarla en la tarea cotidiana de cada uno de los funcionarios. El servidor pblico
debe comunicar a la sociedad el resultado de sus acciones. Esto no ser posible si no hacemos
visibles los resultados positivos y las falencias que hallamos en la administracin de los recursos
que nos son confiados.
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III- VAL
VAL ORES TICOS
ALORES
RESPONSABILIDAD
SER VICIO
SERVICIO
Atendemos los requerimientos de todos los usuarios del MEC con amabilidad,
calidez y celeridad, sin discriminaciones de ninguna ndole y buscando satisfacer
sus necesidades.
PAR
ARTICIP
AR TICIPA
TICIP A CIN
Crear espacios para que se realicen las actividades; movilizarse para llevarla a
cabo en forma conjunta.
HONRADEZ
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TRANSP ARENCIA
TRANSPARENCIA
Forma de hacer visible la funcin pblica, ejecutndola de acuerdo con las normas
constitucionales y legales, aceptando y facilitando que la gestin sea observada
en forma directa por los grupos de inters; implica el deber de rendir cuentas
de la gestin encomendada.
RESPETO
IMP AR
IMPAR CIALID
ARCIALID AD
CIALIDAD
EFICIENCIA
Aptitud y actitud para lograr resultados con la mxima calidad posible y con la
mayor economa de recursos.
Optimizamos los recursos disponibles del MEC, para el logro de los fines y
objetivos de la educacin paraguaya, evitando la duplicacin de esfuerzos y
creando sinergia para incrementar la capacidad de accin de la institucin.
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COLABORACIN
COMPROMISO
IDONEIDAD
IV
IV-- DIRECTRICES TICAS
CON LA CIUDADANA
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CON LLOS
OS FUNCIONARIOS DE LA INSTITUCIN
En todos los procesos de gestin del talento humano del MEC, garantizamos un trato
imparcial y respetuoso a nuestros funcionarios, de manera que las decisiones se tomen en
base a las necesidades propias del servicio; reconocemos el derecho de todas las personas
a tener su propia manera de pensar, sentir y opinar, entendiendo que la diversidad enriquece
las potencialidades de la institucin; promovemos la construccin de una visin compartida
de todos los miembros, de manera que conjuntamente seamos partcipes en el logro de los
objetivos propuestos, mediante la utilizacin eficiente de los recursos y bienes de la
institucin.
CON LLOS
OS CONTRATIST
CONTRATISTAS Y PRO
TISTAS VEEDORES
PROVEEDORES
CON LLOS
OS RGANOS DE CONTROL
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CON LLOS
OS GREMIOS EMPRESARIALES
CON LLOS
OS MEDIOS DE COMUNICA CIN
COMUNICACIN
Nuestras relaciones con los medios de comunicacin se efectan a travs del vocero
institucional debidamente delegado; suministramos sin distingo alguno a todos los medios,
informacin veraz sobre el desarrollo de nuestras actividades; otorgamos la pauta publicitaria
basados estrictamente en criterios tcnicos y buscando la ms amplia cobertura; y
promovemos la vinculacin de los medios desde la perspectiva de la responsabilidad social
empresarial, a actividades educativas y de difusin de mensajes que el Ministerio est
liderando para beneficio general de la poblacin.
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OS GREMIOS DE TRABAJADORES
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rendicin de cuentas a la sociedad que el ministerio realiza; les brindamos un trato amable,
respetuoso y cordial; y las hacemos partcipes en las mesas de dilogo y discusin sobre la
poltica educativa y los planes para llevarla a cabo.
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CAPTULO IX
CAPTULO
Por ello, resulta de capital importancia que una vez se hayan formulado los principios y
valores ticos, stos sean llevados a un nivel ms prctico, al cual denominamos compromisos
ticos.
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1. QU SON LLOS
OS COMPROMISOS TICOS
Los compromisos ticos son los acuerdos colectivos que asumen los funcionarios pblicos
de la institucin con el fin de aplicar los valores ticos en el cumplimiento de la funcin
pblica que les corresponde, de acuerdo con las especificidades de sus funciones,
competencias y grupos de inters con los que se relacionan.
Los compromisos ticos se refieren, entonces, a las actitudes, prcticas y formas concretas
de actuacin a las que los funcionarios se comprometen para darle aplicacin en el da a da
de la entidad a los valores ticos acordados. Estos compromisos debern ser enunciados
como formas de ser y de actuar concretas y especficas con relacin a las funciones e
interacciones que la entidad debe cumplir dentro de sus competencias organizacionales,
frente a los grupos de inters internos y externos. Los compromisos sern acordados y
decididos por los funcionarios pblicos con base en sus escenarios de trabajo.
2. METODOLOGA
METODOLOGA
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3. INSTRUMENTO
Objetivo
Objetivo: Construir participativamente los compromisos ticos, como mecanismo de
aplicacin de los valores del cdigo de tica a las prcticas de la entidad en general o de
cada rea organizacional.
Participantes: se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por
un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo
podr estar constituido por el equipo de alto desempeo para la formulacin de los
compromisos ticos generales y por funcionarios de cada rea para los compromisos ticos
por reas organizacionales.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin aproximada de cuatro horas.
Espacio
Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo
por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente.
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel bond tamao carta, marcadores, presentacin
en powerpoint y cinta pegante.
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Se recomienda diligenciar una matriz por cada uno de los valores que aplican
al grupo de inters asignado, aunque tambin se podrn considerar
conjuntamente todos los valores que aplican al grupo de inters respectivo.
Se instruir a los grupos para que en la primera columna consignen las
actitudes, comportamientos y prcticas que actualmente se observan en
entidad mediante las cuales los funcionarios pblicos estn aplicando el valor
en estudio con el respectivo grupo de inters.
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Son una oracin afirmativa precisa, clara y puntual, que expresa una forma de
actuar.
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ESTRATEGIAS ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA PBLICA EN LA CUL
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CAPTULO X
CAPTULO
ESTRATEGIAS P
ESTRATEGIAS ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA PBLICA EN LA
INCORPORACIN
CULTURA INSTITUCIONAL
CULTURA
Una vez acordados los compromisos ticos en cada una de las reas organizacionales y
compilados en un documento que los consolide, deber efectuarse una capacitacin del
equipo de alto desempeo en dos tipos de estrategias que posibiliten trabajar a sus
integrantes con los funcionarios pblicos de cada rea, con el fin de que los compromisos
ticos acordados sean efectivamente apropiados e incorporados en las actuaciones cotidianas
dentro del ejercicio de la funcin pblica.
El presente modelo propone dos tipos de estrategias para acometer esta finalidad: una
de orden pedaggico y otra de carcter comunicativo, cada una de las cuales se exponen
en sus fundamentos conceptuales y en sus metodologas y didcticas en los textos que se
encuentran a continuacin.
I. LA ESTRATEGIA PED
ESTRATEGIA PEDAAGGICA 72
La estrategia pedaggica est conformada por las acciones de orden pedaggico dirigidas
a los funcionarios pblicos de la entidad, las cuales buscan su afectacin cognitiva y emocional
a travs de actividades de sensibilizacin, de reflexin, de comprensin y de apropiacin de
la visin tica, con el fin de que lleguen a asumirla como su referente de sentido en las
actuaciones que les correspondan dentro de su funcin administrativa. Su formulacin se
traduce en el planteamiento de unas actividades formativas para la gestin tica, y en su
posterior ejecucin, seguimiento y ajuste.
72
El presente numeral se ha elaborado con base en el enfoque y conceptos desarrollados en LUNA, Gabriela, y PREZ,
Teodoro. Transformando sentires. Bogot: OIT/IPEC. 2004. Cuadernillo No. 1.
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De las tres dimensiones que componen el existir humano -pensar, sentir y actuar- esta
visin solamente considera como integrantes de la cultura lo racional y lo conductual. El
sentir no tiene lugar all, al menos no con sentido protagnico. Ello conduce a que los
proyectos educativos logren una alta eficacia en ensear a las personas cules son los
comportamientos o las conductas deseables, aquellas que estn en consonancia con las
prescripciones ticas, y que se aprendan los argumentos racionales que sustentan tales
imgenes del deber ser.
La gente sabe, entonces, cmo debera actuar en el mundo para mantener relaciones
ms respetuosas, solidarias, y equitativas, pero siguen actuando igual que antes. La educacin
ha tocado -metafricamente hablando- la cabeza, pero no se ha acercado al corazn. La
estrategia cognitiva argumental ha funcionado, pero las personas mantienen el mismo querer,
persisten en igual afectividad, de manera que ahora saben y discurren cmo deberan actuar,
pero no quieren hacerlo as, pues les siguen gustando sus prcticas anteriores, ya que es en
ellas en donde encuentran el sentido de sus vida, es en ellas en donde encuentran la
gratificacin del vivir.
Lo anterior lleva a que se tenga presente que la sensibilizacin de los sujetos en los
procesos educativos no debe estar dirigida solamente al conocimiento y a la razn, sino
tambin a la afectividad, al sentir. Es cierto que los humanos somos seres racionales, pero
antes que todo somos seres que sentimos. Es ms, somos seres emocionales que pensamos,
y no al revs. Esto es completamente evidente en el transcurrir de la cotidianidad: segn el
estado de nimo o la emocin en la que nos encontremos, aceptamos unos argumentos u
otros; vale decir, razonamos de manera distinta segn sea la emocin en la que nos hallemos.
Entender y asumir que las personas operamos desde las emociones, conduce a aceptar
que un cambio en la organizacin pasa necesariamente por el cambio emocional, el cual
entra en interaccin con los otros dominios de la razn y de la corporalidad, generando
transformaciones efectivas en el modo de vivir la cotidianidad por parte quienes participen
en el proceso de gestin tica.
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Por otra parte, si observamos detenidamente cmo transcurre la vida humana, se nos
hace evidente que acontecemos en el lenguaje. Toda actividad humana tiene como ambiente
condicionante al lenguaje. Cada individuo lo es en la medida en que hace parte de un
conglomerado social; toda nuestra realidad humana es social, y somos individuos, personas,
slo en cuanto somos seres sociales en el lenguaje.
Los seres humanos nacen, crecen y se socializan en una familia y en una sociedad
determinada en donde existen relatos, creencias, prejuicios e ideas dominantes que explican
el mundo de cierta forma. Durante su desarrollo las personas se encuentran en permanente
relacin con los otros y con el ambiente, y en esa continua interaccin se construye una
historia acerca de la propia vida. Y precisamente, esta historia se convierte en la base de la
identidad a travs de la cual el individuo entiende, explica y le da sentido al mundo.
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La vivencia permite poner a las personas en una determinada situacin emocional que las
lleva a sentir y generar empatas o rechazos hacia aquello que consideramos debera
preservarse o modificarse, y por tanto posibilita una actitud proclive hacia los cursos de
accin buscados.
De otro lado, la reflexin permite confrontar los argumentos propios y ajenos para darse
cuenta, para entender y dar razn de lo que se quiere y de lo que no se quiere, y para
hacerse cargo de la vida y de las consecuencias del vivir. La reflexin nos conduce a revisar
la coherencia de nuestras actuaciones con nuestros propsitos y postulados, adems de
llevarnos a la apertura, a desempuar la mano para soltar las verdades y las certidumbres
que nos acompaan, a dudar de ellas, a considerar otros puntos de vista y a cambiar de
observatorio para dirigir nuestra mirada.
La ldica no puede confundirse con el juego, pese a que semnticamente los diccionarios
tratan estas expresiones como sinnimos. Aunque puede asumirse que todo juego es ldico,
no todo lo ldico es juego, razn por la cual se asume que ella (la ldica) no se reduce o
agota en los juegos, que va ms all, trascendindolos, con una connotacin general, mientras
que el juego es ms particular.
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Con lo anterior se quiere indicar que para el logro de escenarios formativos con asiento
en la ldica es preciso:
Sobre esto ltimo, es preciso indicar que el juego en el adulto ofrece un espacio de
mayor distensin, equilibrando la personalidad, permitiendo encontrarse con los dems y
recreando un espacio de mayores posibilidades vitales.
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Incorporar el juego como parte de los dispositivos vivenciales y reflexionar desde l con
la ayuda de facilitadores, permitir obtener aprendizajes emocionales, conceptuales y
actitudinales que alimenten el proceso de gestin tica. Garantizar una experiencia ldica
con las variables definidas garantiza otro aspecto esencial en ella e igualmente bsico para
el resultado de una estrategia pedaggica: la creatividad, por cuanto las vivencias ldicas
implican libertad, imaginacin y sensaciones, todo lo cual posibilita la apertura hacia la reflexin
y la construccin de nuevos mundos.
LO PED
PEDAA GGICO
73
FELE, M.R. Los juegos tradicionales y sus proyecciones pedaggicas. Santiago de Chile: Coleccin Aisthesis. 1999. En:
http://www.efdeportes.com/efd13/juegtra.htm
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La tarea del formador en gestin tica consiste en crear ambientes formativos que
permitan y faciliten el crecimiento personal de los participantes, buscando que se respeten
a s mismos y respeten a los otros, y que amplen su capacidad de accin y reflexin sobre
el mundo en que viven. Para ello se requiere que dichos ambientes conduzcan a generar
procesos emocionales, afectivos y reflexivos entre los participantes del acto educativo, y a
partir de all propiciar que cada persona agencie cambios en su diario vivir, otorgndole
nuevos significados y sentidos a sus relaciones con los distintos sistemas con los que
interacta en el desempeo de su funcin pblica.
Estos nuevos significados y sentidos emergen al apropiarse de la visin tica que la entidad
se ha propuesto, y se traducen, en la prctica cotidiana, en la configuracin de actitudes y
actuaciones ms coherentes con los principios y valores inscritos en el cdigo de tica.
F ocalizarse en el aprendizaje
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Y es que las personas aprenden cuando logran conectar el conocimiento con una utilidad
terica, prctica o emocional. Se pueden tener muchos conocimientos, pero si de lo que se
conoce no se aprende, la realidad no sufre transformaciones positivas. Por ejemplo, no
basta que hayamos asistido a muchas capacitaciones en las cuales logramos conocer aspectos
relacionados con la tica pblica, si visualizamos la tica desconectada de nuestra realidad;
slo podemos decir que hemos aprendido sobre tica pblica cuando conectamos ese
conocimiento con nuestras prcticas cotidianas, es decir, contribuyendo con nuestras
actuaciones a la gestin tica de la entidad a la cual pertenecemos.
LO DIDCTICO
El taller reflexivo
La modalidad del taller reflexivo es una alternativa valiosa para agenciar procesos de
sensibilizacin hacia el cambio cultural. Para hacerlo se hace necesario crear las condiciones
que posibiliten a los participantes conectar las experiencias vividas en el proceso grupal con
su experiencia vital particular. Pero cmo hacerlo? Para ello se requiere que cada participante
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del taller est en capacidad de abstraer, establecer vnculos, darle sentido y valorar el
encuentro.
Es imposible reflexionar sin hacerse preguntas, por ello la pregunta est planteada como
el elemento dinamizador del taller, puesto que opera como dispositivo que hace aparecer el
bagaje de historias, vivencias, conceptos, sentimientos, reflexiones y actitudes que influyen
ampliamente en las formas como nos relacionamos, y sirve como instrumento para confrontar
las opiniones y para develar los supuestos de las mismas.
Son cuatro las fases que se identifican en esta propuesta didctica: el diseo, la puesta
en escena, la evaluacin y el cierre del taller.
La puesta en escena presenta la estructura que siguen los talleres para desarrollar
cada tema hacia el logro de los objetivos formativos propuestos.
El cierre del taller es un momento fundamental, dado que all el facilitador dedica
el espacio para lograr una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en
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El diseo del taller formativo debe considerar la preparacin de los diferentes componentes
mediante los cuales se pretende generar el proceso formativo de afectacin de los
participantes del evento. En este sentido se sugiere tener en cuenta las siguientes preguntas
que responden a los elementos operacionales del taller:
Conceptos bsicos: Cules son los elementos conceptuales bsicos del tema
de tica Pblica que vamos a trabajar en la sesin?
Actividades: Cules son las actividades que vamos a ejecutar para lograr los
objetivos propuestos?
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La reflexin sobre la vivencia es, al igual que el vivenciar, de suma importancia, dado que
el propiciar experiencias y hacer distinciones acerca de cmo fue esa experiencia y hacerse
cargo de lo sucedido all, puede gestar cambios en el hacer y el ser, proyectados al futuro.
Llegado este momento, es necesario revisar los alcances y logros del taller, para lo cual
sugerimos abordar las siguientes cuatro preguntas: Qu sinti? De qu se dio cuenta?
Qu aprendi? y Cmo lo puede aplicar en el ejercicio de la funcin pblica?
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Esta fase cumple una funcin muy importante, dado que permite la profundizacin y
comunicacin de la experiencia vivida en cada sesin. De esta manera el participante, el
facilitador, y en general el grupo, pueden evidenciar los avances y proyectar los cambios
deseados, estableciendo unos compromisos individuales o colectivos que contribuyan a
implantar la visin tica en la entidad.
Este espacio tiene tres intenciones claras, las cuales debern ser inducidas por el facilitador
del taller: 1) lograr una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en los participantes,
2) sugerir las aplicaciones que podran tener en la vida cotidiana, y 3) enfatizar en las ideas
fuerza del taller que se relacionan con los conceptos bsicos que se han definido para cada
tema.
Diseo:
Conceptos bsicos
Poblacin Participante
Objetivo
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Tiempos
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Recursos
La puesta en escena:
La ambientacin
- Saludo
La vivencia
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Aprendiendo de la vivencia
- Qu aprendi?
- A qu se compromete?
Sntesis de lo aprendido
Posibles aplicaciones
3. INSTRUMENTO
GUA NO
NO.. 8: TALLER APRENDIENDO A FFA
TALLER ACILITAR T
CILITAR ALLERES REFLEXIV
TALLERES OS
REFLEXIVOS
Conceptualizacin
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para que los miembros del equipo comprendan la importancia de desarrollar acciones
vivenciales y reflexivas dentro de un proceso de generacin de cambios culturales en las
entidades pblicas, haciendo nfasis en la necesidad de afectar tanto afectiva como
emocionalmente a los participantes si se desea llegar a un autntico proceso reflexivo de
parte de cada uno de ellos.
Desarrollo de la vivencia
El grupo se organizar por parejas, pero cuatro o cinco personas se mantendrn como
observadores de la actividad, bajo la indicacin de que permanezcan alertas y tomen apuntes
sobre los cambios de actitudes de los participantes a lo largo del ejercicio. En un primer
momento uno de los miembros de la pareja har de ciego y el otro de lazarillo, y luego se
invertirn los roles. Quienes harn de ciegos se taparn los ojos con un pauelo. El facilitador
dar la instruccin de que todo el ejercicio se debe realizar en completo silencio, lo cual
implica que los miembros de la pareja no se podrn comunicar verbalmente.
El facilitador invitar a que las parejas se desplacen libremente por el lugar, bajando y
subiendo escaleras, andando por superficies irregulares, trotando, etc. Los lazarillos llevarn
a quienes hacen de ciegos tomados del brazo. Si el lugar lo facilita, se pedir a los lazarillos
que den a oler a los ciegos hojas y flores. Luego de cinco a diez minutos de experiencia se
intercambian los papeles y se repite la vivencia.
Una vez terminada la vivencia, el facilitador puede motivar el dilogo a travs de las
preguntas reflexivas indicadas en la metodologa del taller:
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Qu aprendi de la experiencia?
Tiempo parcial: 2 horas (destinando 1 hora para cada taller y hora para la realizacin
de propuestas de mejoramiento de los talleres).
Como continuacin del taller, ser necesario que se realicen algunos ejercicios de diseo
de talleres reflexivos por parte de los participantes, y que stos se ejecuten dentro del
mismo espacio de aprendizaje para que se puedan identificar y corregir las eventuales fallas
que se presenten.
Para ello, el facilitador solicitar al grupo de participantes que conformen tres subgrupos,
con el fin de que cada uno de ellos disee un taller formativo siguiendo al detalle la
metodologa entregada, y que lo aplique a los dems subgrupos. Se podrn distribuir a cada
subgrupo uno de los valores contenidos en el cdigo de tica para que sobre ellos se efecte
el diseo de los talleres.
El facilitador dar 30 minutos a cada grupo para que realicen sus talleres con los restantes
dos grupos. Al finalizar cada ejecucin se har una retroalimentacin a los talleristas, indicando
sus fallas, aciertos y vacos.
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Hemos desarrollado la estrategia comunicativa en dos grandes temas conexos: Una mirada
a la comunicacin humana y a la comunicacin organizacional, que busca aportar elementos
conceptuales para comprender el poder del lenguaje, la importancia de la escucha, la
construccin de una comunicacin efectiva, y el diseo de conversaciones en la organizacin.
El segundo tema es la estrategia comunicativa propiamente dicha, en donde se desarrolla la
metodologa para su planeacin.
NUEVAS MIRAD
NUEVAS AS SOBRE EL LENGU
MIRADAS AJE
LENGUAJE
Al observar cmo es el proceso interactivo de los seres vivos constatamos que la gente
puede hablar y que los animales no. Unos y otros tenemos la capacidad de comunicarnos
en diferentes grados de complejidad, pero con la potencialidad recursiva que posibilita
preguntar, narrar historias, negociar o hacer planes de accin, slo los seres humanos, merced
a nuestro leguaje articulado. Este potentsimo salto evolutivo dio a la especie Homo Sapiens
el poder suficiente para aprender de las experiencias, prever el futuro, organizarse con
otros para acometer diferentes tareas que un individuo solitario estaba en incapacidad de
ejecutar, y permiti transmitir a otros, particularmente a las nuevas generaciones, los
conocimientos adquiridos.
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Tradicionalmente asumimos que el lenguaje es una capacidad individual que sirve como
instrumento para que las personas se comuniquen entre s, para que se expresen y se
refieran al mundo. Es una visin que concede precedencia al sujeto, el cual habla y escucha,
es decir, concibe a la persona como precondicin del lenguaje.
Los seres humanos nacen, crecen y se socializan en una familia y en una sociedad
determinada en donde existen relatos, creencias, prejuicios e ideas dominantes que explican
el mundo de cierta forma. Durante su desarrollo las personas se encuentran en permanente
relacin con otros y con el ambiente, y en esa continua interaccin se construye una historia
acerca de la propia vida. Y precisamente, esta historia se convierte en la base de la identidad
a travs de la cual el individuo entiende el mundo, segn lo plantea Gergen75.
74
MATURANA, Humberto. La realidad: Objetiva o construida?. Barcelona: Anthropos. Dos Tomos. 1995.
75
GERGEN, K. Realidades y relaciones: Aproximaciones a la construccin social. Barcelona: Paids. 1996.
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Cuando hacemos descripciones del mundo, de los dems o de nosotros mismos, lo que
hacemos es operar formulando distinciones. La distincin es una separacin que hacemos
en el lenguaje de un determinado fenmeno del conjunto de nuestras experiencias. Las
distinciones son obra nuestra. Al hacerlas, especificamos las unidades, entidades y relaciones
que pueblan nuestro mundo. No podemos observar algo para lo cual no tengamos una
distincin. Vemos con nuestros ojos pero observamos con nuestras distinciones. Las cosas
no tienen nombres, nosotros se los damos, y en ese proceso las constituimos en la distincin
en lo que para nosotros son. En este sentido tenemos que el lenguaje genera
ontolgicamente, es decir, genera ser, da ser a las cosas. No se trata desde luego de una
explicacin absolutista de lo existente a partir del lenguaje; se reconoce la existencia de
realidades distintas del lenguaje, pero ellas slo son conocidas en el lenguaje mismo. Un
objeto es siempre una relacin lingstica que establecemos con nuestro mundo. El mundo
es constituido por el lenguaje del observador que hace la distincin de los objetos que lo
componen, y los significa desde l como entidad biolgica determinada estructuralmente76.
De esta manera la identidad individual, la identidad de los dems, las relaciones
interpersonales, los eventos y el mundo en que se vive, emergen segn el tipo de distinciones
lingsticas que los individuos sean capaces de realizar, la manera como se relacionan entre
s y el tipo de actos lingsticos con los que se opera en el lenguaje.
76
Segn Maturana, los seres humanos, en tanto que seres biolgicos, operamos en un determinismo estructural: Nuestra
estructura determina qu es un estmulo externo para nosotros, y tambin cmo respondemos a dicho estmulo.
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Con Echeverra (1996) podemos afirmar que por el lenguaje modelamos el futuro, nuestra
identidad y el mundo en que vivimos. El lenguaje produce lo social en la medida en que
genera consensos que tienen su mejor expresin en el amor como la emocin que especifica
el dominio de acciones en las cuales los sistemas vivientes coordinan sus acciones en
perspectiva de mutuo reconocimiento y aceptacin, pero tambin en el hecho de que
todas las instituciones sociales son eminentemente construcciones lingsticas.
Tenemos entonces que el carcter generativo del lenguaje posibilita al ser humano para
ser artfice de su vida y sus relaciones. Crear o construir la vida y las relaciones de los
humanos exige reconocer que desde el lenguaje interpretamos las cosas dndoles ser y
sentido. No existe por tanto una realidad que se nos ofrezca como tal que no sea susceptible
de ser interpretada y asumida por el lenguaje.
Dice Klaus Krippendorf77, que la comunicacin humana puede ser vista, tanto terica
como prcticamente, desde alguna de las siguientes metforas:
2. Como un tubo o canal a travs del cual se transmiten mensajes, cuando vemos
la comunicacin como un ducto de transmisin que nos permite enviar
contenidos de un lugar a otro, que debe mantenerse libre de obstculos para
que la transferencia sea fiel; cuando usamos frases como Evitemos las
interferencias, El mensaje no debe distorsionarse en el camino, Utilicemos
los canales apropiados o El fluir de la informacin, estamos actuando dentro
de esta metfora.
77
Ver PAKMAN, Marcelo, (Comp.). Construcciones de la experiencia humana. Barcelona: Gedisa. Volumen I y II. 1997.
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Ibid.
79
ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996.
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Pero as como es diferente hablar que escuchar, tambin es distinto or que escuchar,
sostiene el referido autor. Or se refiere a la capacidad biolgica que poseen algunas especies
vivas de ser afectadas por perturbaciones ambientales en forma tal que generen el dominio
sensorial llamado sonido, y a que los organismos que pertenecen a una misma especie y
que comparten la misma estructura biolgica sean, normalmente, afectados de una manera
similar por una misma perturbacin, en tanto que el escuchar es un fenmeno diferente
porque pertenece al dominio del lenguaje y se constituye en las interacciones sociales con
los dems. La diferencia principal entre or y escuchar es el hecho de que, cuando un
individuo escucha, l o ella genera un mundo interpretativo, porque el acto de escuchar
siempre implica comprensin y, por lo tanto, interpretacin, imaginacin, deducciones,
cbalas y juicios. Adems, el factor interpretativo es tan importante en el fenmeno del
escuchar que es posible escuchar, aun cuando no haya sonidos y, en consecuencia, cuando
no haya nada que or. Se pueden escuchar gestos, las posturas del cuerpo y los movimientos
en la medida en que sea capaz de atribuirles un sentido. Por ejemplo, cuando se pide algo,
el silencio del otro puede ser escuchado como una negativa.
Cuando conversamos lo que hacemos es bailar una danza en la que el hablar y el escuchar
se entrelazan en un contexto coherente de ritmos, cadencias, interpretaciones, significados,
sentidos y emociones, en los que el dominio consensual que se genera configura un espacio
de relacin que posibilita grandes intersecciones entre lo que se dice y lo que se escucha.
Pero aunque aparentemente quienes conversan se encuentren en un cierto contexto
relacional, dicho contexto y lo que ocurre en cada uno de los interlocutores tiene un fondo
invisible de intenciones, inquietudes, intereses, emociones, significados y sentidos, de tal
manera que la danza es una danza de icebergs: Lo que ocurre dentro de la estructura de
cada danzarn est oculto a su pareja de baile; es ms, cada uno slo puede percibir del otro
lo que su escucha le permite, dentro del contexto que la interaccin ha generado.
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2. Las emociones y estados de nimo nimo. Otro factor que afecta la escucha de
los individuos es el fluir emocional de la conversacin. Por ejemplo, si sucede
que un individuo est de mal humor, probablemente no estar disponible
para ciertas conversaciones o para realizar ciertas acciones que esas
conversaciones comprendan. As mismo, si se encuentra en un estado de
nimo deprimido, probablemente no escuchar ni ver las posibilidades que
s son evidentes para otra persona cuyo estado de nimo sea el optimismo,
por ejemplo. Ello sucede porque segn el estado de nimo en que nos
encontremos, el mundo, el pasado y el futuro nos parecern diferentes.
Nuestro estado emocional da forma y textura a la manera en que vemos el
mundo, el pasado y el futuro, y tambin colorea lo que escuchamos. Esto
significa que para poder escuchar ms efectivamente, los seres humanos
debemos habituarnos a observar, en primer lugar, nuestro estado emocional
cuando conversamos, y, en segundo lugar, el estado emocional de la persona
con quien conversamos.
3. LLa
a historia personal. Tambin las historias personales de los individuos
afectan su escucha. La gente escucha aquello que se les dice segn sus
experiencias personales, las cuales focalizan ejes de inters, configuran
significados y permitan evocaciones y analogas de todo tipo. Las vivencias y
los aprendizajes que la persona ha tenido le configuran prejuicios, supuestos
y convicciones que se convierten en filtros de la escucha, a partir de las
cuales significan y evalan cualquier nueva vivencia y aprendizaje.
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ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996. P. 173.
81
Usualmente se considera que el sentido comn es una facultad natural del ser humano para juzgar razonablemente sus
vivencias. No obstante, esta razonabilidad no es universal, sino que est estrechamente conectada con los juicios
aceptados culturalmente. Por tanto, existen mltiples sentidos comunes.
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El simple hecho de que un individuo est oyendo no quiere decir que l o ella estn
escuchando. Hay ciertas condiciones requeridas para que el escuchar pueda ocurrir, por
cuanto el acto de escuchar est basado en la misma tica que constituye a los seres humanos
como seres lingsticos, es decir, en la aceptacin de la pluralidad, lo que implica una apertura
a la diferencia del otro. El cierre hacia el otro, que no es otra cosa que su negacin, impide
la escucha efectiva, tal como lo plantea Maturana82, al sostener que la aceptacin del otro
como un legtimo otro es un requisito esencial del lenguaje, porque si no se acepta al otro
como un legtimo otro, el escuchar estar siempre limitado y se obstruir la comunicacin
entre lo seres humanos. As, cada vez que rechazamos a otro, sea un socio, un cliente, un
empleado, un competidor, un pas, etc., restringimos nuestra capacidad de escuchar.
Producimos la fantasa de escuchar al otro mientras nos estamos, bsicamente, escuchando
a nosotros mismos.
Tambin pueden encontrarse otros tipos de actuacin que niegan la escucha. Algunos
de estos son:
El monarca
monarca: Pretende imponer su visin de las cosas porque s, sin admitir otra
mirada ni otra lgica diferente de la suya.
El vanidoso
vanidoso: Solo habla para escucharse a s mismo.
El borracho
borracho: Habla ms de la cuenta y sin sentido.
El calculador
calculador: Pretende obtener utilidad de todo, que quiere cobrar en oro
todo lo que dice. Tambin aquel que solamente se comunica cuando le conviene.
El sabelotodo
sabelotodo: Solo se entiende a s mismo y habla siempre en forma crptica
y a partir de sus propias especulaciones.
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MATURANA, Humberto. La realidad: Objetiva o construida?. Barcelona: Anthropos. Dos Tomos. 1995.
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El laborioso
laborioso: Pretende no tener tiempo y atencin para algo diferente que no
sea el cumplimiento de su misin y por consiguiente establece una especie de
relacin autista con la sociedad.
El cantinflesco
cantinflesco: Habla y habla pero no dice nada, ocultando as su ignorancia
y aparentando conocimiento.
Las conversaciones son los componentes efectivos de las interacciones entre el hablar y
el escuchar (las unidades bsicas del lenguaje). Y contrario al pensamiento tradicional, los
planteamientos que hemos hecho evidencian que este fenmeno es complejo y,
especialmente, que muchos factores intervienen en la forma en que los seres humanos
escuchan y en la forma en que son escuchados. Uno de los grandes mritos de las prcticas
democrticas reside en el hecho de que se fundan en las conversaciones que promueven la
diferencia, la legitimidad y la autonoma del otro; por lo tanto, se puede afirmar que una de
las claves del xito poltico es la capacidad de escuchar de manera efectiva. En un mundo
tan diversificado como el que vivimos, el escuchar efectivo ha llegado a ser un asunto de
vital importancia para asegurar no slo la buena comunicacin y el xito personal, sino la
convivencia misma. Esto ha llegado incluso a ser una cuestin en la que est en juego la
propia sobrevivencia de la humanidad, como lo evidencian las guerras entre sordos caso
tpico del medio oriente- o las negativas a escuchar el carcter sistmico de interrelacin e
interdependencia del medio ambiente con la suerte del gnero humano, en el proceso de
destruccin acelerada que el desmedido afn consumista est trayendo al planeta.
En la cultura patriarcal que nos ha tocado vivir, la comunicacin es asumida como una
estrategia o mediacin para adquirir control sobre los otros y conducirlos a que hagan nuestra
voluntad. Es este el objetivo de la publicidad y de los discursos proselitistas polticos,
ideolgicos y religiosos, en los que la argumentacin, el debate y la discusin no buscan la
construccin compartida de significado, sino la manipulacin soterrada, la adhesin acrtica
del otro o su derrota ante la contundencia de los propios argumentos. Se trata de ganar, de
imponerse. Incluso los llamados dilogos de paz, a juzgar por lo que de ellos contaba la
prensa y segn los resultados de ruptura que bien conocemos, eran conversaciones entre
sordos que en nada se asemejaban a lo que es la comunicacin efectiva.
La palabra dilogo viene del griego dialogos, que significa a travs de la palabra, y no,
como usualmente creemos, conversacin entre dos. Dialogar, entonces es compartir
significado, co-construir mundos y miradas, crear compartidamente. En el dilogo, en
consecuencia, nadie est tratando de ganar, o mejor, todos los participantes ganan en la
medida en que descubren errores o que generan nuevas miradas que les abren perspectivas
y posibilidades de convivencia.
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Dialogar no es quedarse callado, no es ser bien educado y no decir nada a los otros
para no molestarlos o mortificarlos, para no causar problemas. El dilogo implica hablar,
conversar dar vueltas juntos alrededor de algo- para compartir significados. Esta es una
herramienta muy poderosa: cuando dos o ms personas comparten significado, su potencial
de accin se multiplica, parecidamente a lo que ocurre con un lser: el rayo es muy potente
porque toda la energa esta focalizada coherentemente entre s, al ir toda en la misma
direccin. La otra luz, que se irradia, es incoherente, pues las ondas no estn en fase unas
con otras y por eso no tiene los efectos impactantes que posee el lser. As somos en los
grupos y en la sociedad: incoherentes, anulndonos unos a otros, porque no compartimos
significados. Cuando dialogamos, el resultado es un pensamiento compartido que puede
catapultarnos hacia la construccin del mundo que queremos, ya que nos permite unificar
acciones y actuar cooperativa solidariamente.
La autoridad es uno de los principales obstculos para el dilogo. Relacionarse desde una
posicin de superioridad de algn tipo jerrquica, de conocimientos, de fuerza, afectiva,
etc.- fractura la posibilidad de asumirse en incertidumbre y de reconocer mayor validez y
potencialidad en otras miradas, pues ello se asume como prdida de autoridad, a la que
hemos elevado al nivel de principio. La ciencia y las religiones, que se basan en la autoridad
de verdades universales, corren el gran riesgo de impedir la comunicacin efectiva.
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No observar el tono del pedido (el pedido puede ser escuchado como
exigencia, como splica o como solicitud fraterna).
Prometer cuando no se tiene claro lo que han pedido (aclarar las dudas
cuando no se tiene claro el pedido).
Tratar las opiniones como si fueran afirmaciones (las opiniones son juicios,
no descripciones de hechos. Son posiciones personales).
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El Estado y sus entidades, adems de ser considerados como una institucin social, puede
ser concebida tambin como organizaciones. En la mirada tradicional, una organizacin es
entendida como un grupo de personas que comprometidas en la bsqueda de un objetivo
comn, coordinan y articulan acciones metdicas alrededor de algunas funciones y roles,
siguiendo lo prescrito en un reglamento que acuerdan o al que se adhieren, dentro de una
determinada jerarquizacin que adoptan de acuerdo con las finalidades, la complejidad de
las tareas y el nmero de integrantes. En una organizacin as concebida, la persona
desaparece como individuo y queda sometida a la dictadura de la organizacin, la cual
termina imponindosele a tal punto que se generan resentimientos, malestar y una
permanente desazn e incertidumbre. Sentimos que la organizacin nos domina, que es
imposible cambiarla. Nos sentimos mal con los jefes, con el cmulo de trabajo, con la falta
de innovaciones, con el estancamiento, con los compaeros de trabajo, y acabamos
resignados al fracaso y sometidos ante la impotencia.
Pero las organizaciones pueden ser vistas de manera diferente, ms all de la perspectiva
que nos ofrecieron Durkheim, Parsons y Weber. Podemos asumirlas, hacindole quiebre a
la invisibilidad propia de lo evidente, como fenmenos polticos y lingsticos, en tanto que
espacios de reflexin y de configuracin de modos de vivir juntos socialmente (que es lo
denotativo de la poltica), y porque son resultado del operar en el lenguaje, en declaraciones
(la constitucin de una organizacin y el anuncio pblico de su existencia son declaraciones
como actos lingsticos), peticiones, ofertas, promesas y afirmaciones.
En una organizacin nada ocurre sin lenguaje, sin interacciones, sin hablar y escuchar. La
organizacin misma no existira sin que alguien la haya propuesto a otros, sin que stos
hayan aceptado, sin que se haya contratado a algunas personas mediante declaraciones de
contratacin previas algunas ofertas, sin que se hagan pedidos y se adquieran compromisos
en tanto que promesas, etc. Al examinar cmo transcurre la cotidianidad, que es el espacio
en donde se configura y adquiere realidad una organizacin, nos damos cuenta que todo lo
que all ocurre sucede a travs de interacciones lingsticas, a travs de conversaciones.
Esta mirada que sobre las organizaciones ofrece la ontologa del lenguaje puede constituirse
en una poderosa herramienta conceptual para lograr su rediseo, para construir y hacer de
ellas lo que queremos que sean, fracturando la visin tradicional que nos deja inermes e
impotentes para su transformacin, al presentrnoslas como entes autnomos e
independientes de lo que hagamos quienes las conforman.
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Siguiendo a Flores (FLORES, Fernando. Creando organizaciones para el futuro. Santiago: Dolmen. 1996), entendemos
aqu el poder como un trmino mediante el cual hacemos un juicio para referirnos a que alguien (que podemos ser
nosotros mismos) tiene la capacidad de emprender una accin y llevarla a cabo, y/o abrir posibilidades de compromisos
para otros.
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ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996.
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MATURANA, Humberto y VERDEN-ZOLLER, Gerda. Amor y juego, fundamentos olvidados de lo humano. Santiago:
Instituto de terapia cognitiva. 1994.
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FLORES, Fernando. Creando organizaciones para el futuro. Santiago: Dolmen. 1996.
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PARA CIN DE LA TICA PBLICA EN LA CUL
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Esto supone una mirada que entienda la tica como la disposicin actitudinal del funcionario
pblico para actuar en todas las circunstancias del quehacer cotidiano de la entidad,
orientando su actuacin a darle prevalencia al inters colectivo sobre el particular, a dirigir
los recursos que se le han encomendado para propiciar el mejoramiento de las condiciones
de vida de toda la poblacin, a dar un trato amable y servicial a la ciudadana, y a promover
la participacin ciudadana en las decisiones pblicas que le afecten, as como en el control
social del gasto pblico. Y aqu la comunicacin, en estrecha relacin con la pedagoga, se
convierte en instrumento poderoso por su carcter transversal al quehacer institucional,
pero, sobre todo, por su capacidad de intervenir y enriquecer la cultura de las organizaciones.
Lineamientos conceptuales
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Principios comunicacionales
Principios
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Lneas de accin
Mediante las lneas de accin, los equipos de agentes de cambio pueden poner en
circulacin contenidos y mensajes que movilicen a los funcionarios pblicos en torno al
propsito comn de construir una tendencia cada vez ms definida hacia el fortalecimiento
de la gestin tica. Estas lneas son:
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3. METODOLOGA P
METODOLOGA ARA EL DESARROLL
PARA O DE UN PLAN DE A
DESARROLLO CCIONES
ACCIONES
COMUNICA TIV
COMUNICATIV AS P
TIVAS ARA LA GESTIN TICA
PARA
Para desarrollar un plan de acciones comunicativas que fortalezcan la gestin tica en las
entidades pblicas se deben seguir seis pasos:
1. Identificacin de problemticas
5. Construccin de mensajes.
P rocedimiento
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Para el ejemplo que llevamos, el anlisis comunicacional nos indica que la problemtica
se sita en el campo de los imaginarios, en el sentido de que Se encuentra muy arraigado
el imaginario de que el cargo pblico es una oportunidad de generar ingresos adicionales
que no se debe desaprovechar.
Los objetivos especficos deben formularse para cada una de las problemticas o
debilidades establecida por el equipo de alto desempeo al analizar el diagnstico tico de
la entidad.
Continuando con el ejemplo, un objetivo podra ser: Posicionar los imaginarios de que la
funcin pblica es un servicio, y que en tanto el funcionario es un modelo de imitacin
social, su comportamiento debe ser intachable.
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Una vez definidos los objetivos especficos, se procede a disear las acciones
comunicativas que se requieren para su implementacin.
Por ejemplo:
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Siguiendo con el ejemplo que hemos venido desarrollando, las acciones comunicativas
que podran plantearse son:
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En tanto los mensajes que se utilicen en las acciones comunicativas son de orden
estratgico, estos los obtenemos del conjunto de afirmaciones que la entidad haya logrado
en su cdigo de tica (esencialmente los principios y las definiciones ms importantes de
los valores), en el cdigo de buen gobierno y en los compromisos ticos. Ejemplos de
mensajes:
Una vez definido el conjunto de acciones comunicativas que se realizarn para el logro
de los objetivos especficos, el equipo de alto desempeo podr aplicar cualquier metodologa
de elaboracin de proyectos para establecer los recursos que se requieren para su ejecucin
y elaborar los cronogramas correspondientes.
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CAPTULO XI
CAPTULO
En el presente captulo se aborda el diseo de las diversas acciones que permitirn ejecutar
las estrategias pedaggicas y comunicativas para la gestin tica, a partir de las cuales se
propiciar la insercin en la cultura institucional de la entidad los principios, valores y
compromisos ticos construidos como referentes ticos para los funcionarios pblicos de la
entidad.
El plan de mejoramiento parte del diagnstico tico y de las prcticas de los funcionarios
de la entidad, con el propsito de definir las acciones de orden pedaggico y comunicativo
que se requieren para lograr un cambio cultural que fortalezca la gestin tica, mediante la
especificacin adicional de objetivos, responsables, recursos e indicadores de seguimiento.
El plan se convierte as en un mecanismo de orientacin para los diferentes actores de la
entidad comprometidos con el ejercicio de una funcin pblica que cumpla cabalmente
con los mandatos constitucionales del Estado Social de Derecho.
El plan consiste en una tabla de tareas a realizar en reas especficas, con el objetivo de
mejorar la calidad tica de la entidad. ste es elaborado por el equipo de alto desempeo,
quienes deben recoger las expectativas de mejoramiento de los funcionarios y los intereses
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pblicos representados por la institucin. Una vez elaborada por el equipo de alto desempeo
la versin inicial del plan, debe ser presentado por el gerente de tica al comit de tica
para su revisin, ajuste y aprobacin, para luego ser entregado a la autoridad principal de la
entidad, quien dar el visto bueno final.
Para proceder a la elaboracin del plan de mejoramiento se requiere que la entidad haya
desarrollado previamente algunas actividades y procesos, as como cierta disposicin de
voluntades, las cuales se constituyen en insumos y materias primas bsicas para adelantar la
construccin. Entre estos requisitos tenemos:
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Contar con un espacio cerrado que provea sillas y mesas cmodas para el
desarrollo del trabajo por grupos.
Contar con copias suficientes de las distintas matrices que se utilizarn en cada
paso y que se relacionan en el presente captulo.
2. METODOLOGA
METODOLOGA
Gu
Guaa No. 11. Matriz general plan de mejoramiento de la gestin tica
En este momento el facilitador del taller har una contextualizacin del plan de
mejoramiento dentro del proceso metodolgico seguido en la implantacin del modelo de
gestin tica, y explicar los diferentes componentes del plan contenidos en la matriz general
del plan de Mejoramiento, la cual presentar al auditorio. Adicionalmente podr motivar la
conversacin sobre el tema entre los asistentes con preguntas como las siguientes: para
qu sirve un plan de mejoramiento en tica? cules son las condiciones bsicas para el
logro de un mejoramiento en tica en la entidad? qu clase de actividades son las ms
pertinentes en un plan que busca el cambio de la cultura institucional? cmo hacer
seguimiento a la ejecucin de un plan de este tipo?
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Se trata de realizar las diferentes operaciones necesarias para diligenciar la matriz general
del plan de mejoramiento, para lo cual se debe seguir el procedimiento que se indica en el
siguiente numeral.
3. PROCEDIMIENTO
En esta fase el equipo de alto desempeo realizar un anlisis de los resultados del
diagnstico tico con el objetivo de priorizar las acciones pedaggicas y comunicativas a
desarrollar en el Plan.
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Por acciones pedaggicas se entiende toda aquella accin que procura generar nuevos
aprendizajes cognitivos, afectivos y prcticos a travs de estrategias tericas, vivenciales y
reflexivas, con el propsito de generar o reforzar los valores y principios necesarios para
garantizar la moralidad en el ejercicio de la funcin pblica. Comprende la realizacin de los
talleres de los que trata la estrategia formativa que menciona el proceso de gestin tica y
otras actividades que se consideren pertinentes.
La logstica del plan de mejoramiento se construye dando trmite a las ltimas tres
columnas de la matriz. En ella, los responsables institucionales son los funcionarios
pblicos a quienes se les atribuyen tareas especficas en la ejecucin de las acciones
planeadas. Es posible atribuir tareas a todo aquel funcionario de la entidad cuya colaboracin
se requiera para el cumplimiento del plan de mejoramiento.
Aspecto importante de esta variable es el que los responsables institucionales son personas
y no unidades de trabajo, en tanto lo que se quiere es ubicar tareas con responsables
perfectamente identificables. Cuando se recurre a asumir responsabilidades por unidades
de trabajo (por ejemplo el departamento de recursos humanos) hay enormes posibilidades
de que la tarea se diluya y no pueda ser cumplida por nadie, en tanto no se determin un
responsable directo.
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Los recursos son el conjunto de insumos necesarios para dar cabal cumplimiento a la
accin planeada. Los recursos son mltiples y en tanto se tengan definidos podr efectuarse
mejor la accin prevista. Los recursos pueden ser infraestructurales, econmicos, humanos,
normativos (disposiciones legales para ejecutar tal o cual accin), materiales, equipos, etc.
4. INSTRUMENTOS
Tiempo: Mnimo 5 horas. Es probable que se requieran dos sesiones de cuatro horas
para darle trmite completo al taller.
Recursos: Fotocopias de los resultados del diagnstico tico, saln para 30 personas,
marcadores, papel peridico, fotocopias de cada una de las matrices definidas en el presente
captulo, Infocus.
El facilitador del taller introduce las siguientes preguntas con el fin de generar un debate
abierto y espontneo.
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Una vez se hayan dado respuestas y comentarios por parte de los participantes a los
anteriores interrogantes, el facilitador presentar los conceptos bsicos para emprender la
construccin del plan de mejoramiento de la gestin tica de la entidad, expuestos en el
apartado uno del presente captulo.
Los distintos instrumentos (matrices) que se usarn a lo largo del taller y que
estn relacionados en el apartado tres del presente captulo.
A continuacin solicitar que cada grupo anote en hoja aparte las principales debilidades
o problemticas que identifique en las categoras del diagnstico que les han correspondido,
as:
Los grupos deben trasladar los reactivos deficitarios a la primera columna de la matriz de
plan de mejoramiento denominada problemtica o debilidades, convirtiendo el reactivo
en un enunciado que exprese la debilidad o problemtica.
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Ejemplo de aplicacin:
Si uno de los reactivos que aparecen como dbiles es el 2.6, se procede a redactar en la
primera casilla de la matriz de la siguiente manera: Se percibe que algunos funcionarios
pblicos de la entidad aceptan contraprestaciones de particulares en el desempeo de sus
cargos.
En este sentido, las causas hacen referencia a prcticas concretas que pueden
observarse en los funcionarios pblicos de la entidad y a imaginarios, prejuicios y hbitos
presentes en las actuaciones de los funcionarios pblicos. Los imaginarios son ideas
instaladas en la cultura que se han convertido en modelos mentales o paradigmas, que
expresan la concepcin que tiene un grupo social sobre determinados hechos, fenmenos
y/o sujetos, las cuales son asumidas por los individuos como verdades, influenciando sus
actitudes y actuaciones. Los imaginarios no se refieren a algo que nos imaginamos, sino a
formas de ver el mundo que consideramos verdaderas porque as se le ve en nuestro grupo
social (familia, empresa, regin, etc.)
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Todos los integrantes del grupo deben ser escuchados en la opinin que expresan
frente a la posible causa para el problema o la fortaleza planteados.
Recordar que un problema puede estar originado por varias causas, y que por lo
tanto se deben identificar las que son ms incidentes.
Se debe tener presente que las causas de los problemas son las que nos permiten
identificar caminos de solucin posibles.
Ejemplo de aplicacin:
Siguiendo el camino del ejemplo anterior para el reactivo 2.6, se pueden identificar como
causas los siguientes factores:
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Los objetivos debern referirse a los cambios que se espera lograr en los focos de
intervencin que han sido determinados. Y las acciones enunciarn el tipo de actividades
pedaggicas y/o comunicativas que se requerir ejecutar para alcanzar dichos objetivos. En
esta tarea se tendrn en cuenta los siguientes criterios:
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Una vez diligenciado el formato No. 3, la informacin que all est contenida se trasladar
a la quinta columna de la matriz general plan de mejoramiento.
Este paso implica el diligenciamiento de las tres ltimas columnas de la matriz general
plan de mejoramiento. Para ello, el facilitador har las siguientes precisiones:
Los responsables de las actividades deben ser personas y/o cargos, pero no
unidades de trabajo. Ello permitir poner en cabezas concretas y especficas las
responsabilidades, y no en un colectivo etreo que posteriormente diluya la
responsabilidad.
Los recursos deben detallarse, con el fin de que puedan ser objetivo de
cuantificacin monetaria para efectos presupuestales.
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Los indicadores son unidades o elementos que permiten medir (en caso de aspectos
cuantitativos) o verificar (en caso de aspectos cualitativos) el comportamiento de una variable.
Los indicadores deben caracterizarse por ser objetivamente verificables, es decir, que
con la misma informacin cualquier persona que lo aplique debe obtener el mismo dato.
La importancia de los indicadores radica en que ellos permiten medir cambios en una
condicin o situacin a travs del tiempo, facilitan mirar de cerca los resultados de iniciativas
o acciones, evalan y propician el proceso de desarrollo deseado y nos orientan acerca de
cmo se pueden alcanzar mejores resultados en los proyectos y actividades que emprenda
una Entidad.
Puede identificarse una amplia gama de tipos de indicadores, segn sea el momento del
proceso que vayan a medir. Entendiendo que el plan de mejoramiento y en general el
proceso de gestin tica supone la construccin de indicadores para las acciones
comunicativas y formativas que se diseen para su implantacin, tendremos en cuenta
nicamente los siguientes tipos de indicadores:
1) Indicadores de cumplimiento
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2) Indicadores de resultado
Son los indicadores que al final de un proceso permiten establecer los cambios que se
lograron en la situacin o problemtica que se estaba interviniendo. El mejor ejemplo lo
constituye el diagnstico tico, el cual muestra los resultados que arroja el mejoramiento
de las prcticas ticas en torno de nueve categoras de anlisis (una mayor ilustracin sobre
el diagnstico tico se puede obtener consultando el Captulo VI del presente modelo de
gestin tica).
3) Indicadores de impacto
Son aquellos que miden los cambios sostenidos que se han dado en un determinado
proceso o campo de accin, luego de haberse ejecutado un proyecto o programa. Por
ejemplo, la medicin que realiza anualmente la organizacin Transparencia Internacional a
travs de su filial Transparencia por Paraguay, estableciendo un ndice de Integridad, es un
indicador de impacto. Tambin podra considerarse un indicador de impacto la diferencia
entre los resultados de dos diagnsticos ticos consecutivos que se realicen en una entidad,
en donde el primero constituira la lnea de base, y el segundo hablara de los cambios que
se han producido al cabo de un determinado tiempo, durante el cual se ha ejecutado un
plan de mejoramiento de la gestin tica.
Finalmente y habiendo determinado los tres tipos de indicadores clave para el proceso
de gestin tica de la entidad, es importante tener en cuenta que los indicadores de
cumplimiento se utilizan para evaluar el nivel de ejecucin de las acciones planeadas en el
marco del plan de mejoramiento de la gestin tica, y que los indicadores de resultado y de
impacto sirven para evaluar el desarrollo general de la gestin tica de la entidad.
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CAPTULO XII
CAPTULO
Hoy los derechos humanos y los valores democrticos se han constituido en referente
inmediato del horizonte de accin de las entidades pblicas. Pero lograr el gran propsito
de consolidar una gestin ntegra, transparente, eficiente y eficaz exige la generacin de
cambios de diverso orden en su interior, que apunten a transformar la cultura institucional y
por lo tanto de lograr fortalecimientos institucionales que trasciendan el actuar aislado de
los individuos que las integran.
1. EL PROCESO DE CAMBIO
Cualquier proceso de cambio cultural es un fenmeno complejo que involucra una serie
de variables y de lgicas que los agentes de cambio (quienes para el caso que nos ocupa
son la autoridad principal, el comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el equipo
de alto desempeo) deben conocer, comprender y manejar para poder conducir el proceso
en forma exitosa.
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Ahora bien, los cambios afectan las zonas de confort de algunas personas, pero tambin
responden a expectativas de otras, lo cual hace que de manera natural aparezcan fuerzas
antagnicas: unas que intentan oponerse a los vientos transformadores para mantener el
statu quo, y otras que apoyan y refuerzan la metamorfosis. Aprender a administrar estas
fuerzas, y especialmente las que presentan resistencias, es de gran importancia para lograr
que los cambios esperados se produzcan y consoliden.
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Las prevenciones, recelos y reticencias que se generan ante los procesos de cambio en
la cultura institucional orientados a la gestin tica en las entidades pblicas, tienen una
dimensin directamente proporcional al cambio que se necesita en el sistema receptor,
pues el cambio se ve como una amenaza.
Las resistencias al cambio en la entidad pblica pueden tener tres tipos de fuentes,
como puede observarse en la figura No. 20:
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La figura se base en la idea original de RONCO, Emilio y LLAD, Eduard, Aprender a gestionar el cambio. Barcelona:
Paids. 2000.
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No imponer el cambio.
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Ser coherentes entre lo que los miembros del Equipo de Alto Desempeo dicen
y lo que hacen.
Trabajar en equipo.
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ANEXO 1
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