Políticas Urbanas e Regionais No Brasil

Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg
(Organizadores)
POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL
1 Edio
Braslia
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo / FAU-UnB
2011
1
Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

e-livro
Este e-livro (arquivo PDF) no pode ser comercializado. Sua

distribuio gratuita e a reproduo (parcial e/ou integral)
autorizada desde indicada referncia bibliogrfica de autoria e
organizao conforme normas vigentes da ABNT.

P769 Polticas urbanas e regionais no Brasil / Rodrigo de Faria e
Benny Schvarsberg, organizadores. _ Braslia :
Universidade de Braslia, Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, 2011.
229 p. ; 30 cm.
ISBN 978-85-60762-05-7
1. Poltica urbana - Brasil. 2. Poltica regional. 3.

Desenvolvimento regional. 4. Brasil - municpios. I. Faria,
Rodrigo de (org.). II. Schvarsberg, Benny (org.).
CDU 711.4(81)
Coordenao de produo: Rodrigo Santos de Faria

Capa: Rodrigo Santos de Faria
Imagem da Capa: Mapa do Brasil com a
identificao dos
municpios com mais de
20 mil habitantes,
respectivamente, nos
anos 1940, 1960 e 1980.
Fonte: IBGE - Instituto
Brasileiro de Geografia
e Estatstica
1 edio: julho de 2011
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO - Editora

Universidade de Braslia UnB
Instituto Central de Cincias ICC
Campus Universitrio Darcy Ribeiro Asa Norte
Caixa Postal 04431 / CEP 70904-970
Telefone: +55 (61) 31076630
http://e-groups.unb.br/fau

Laboratrio de Estudos da Urbe

LabUrbe-PPGFAU-UnB
Grupo de Pesquisa em Histria do

Urbanismo e da Cidade
(GPHUC-UnB/CNPq)
e-mail: gphuc.unb@gmail.com

1. ndice
2. Apresentao
3. Prefcio
4. Autores
5. Artigos

1. ndice
Parte A: Poltica Urbana e Planos diretores no Brasil

Cap.I. Planejamento Urbano no Brasil ps-1988: panorama
histrico e desafios contemporneos p.16
Benny Schvarsberg
Cap. II. Planejamento e Gesto Municipal: planos diretores

avanos e alertas na implementao p.33
Heloisa Pereira Lima Azevedo
Parte B: Habitao e Desenvolvimento Urbano
Cap. III. O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional

Kazuo Nakano p.51
Cap. IV. Poltica Nacional de Habitao: programas e

resultados p.92
Alessandra dAvila Vieira e Mirna Quinder Belmino Chaves
Cap. V. Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional, o

Papel do Transporte Pblico na Gesto Municipal p.114
Claudio Oliveira da Silva
Parte C: Ordenamento Territorial, Poltica Regional e

Desenvolvimento Municipal
Cap. VI. A Importncia da Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial (PNOT) para o Desenvolvimento Sustentvel
Brasileiro p.137
Jlio Miragaya e Leandro Signori
Cap. VII. Cinqenta anos de Polticas Pblicas Federais de

Desenvolvimento Regional no Brasil p.168
Kelson Vieira Senra
Cap. VIII. O debate regional no Municipalismo Brasileiro

(im)possibilidades da cooperao intermunicipal como
instrumento de desenvolvimento? p.195
Rodrigo Santos de Faria

2. Apresentao
Esta coletnea de artigos que aqui apresentamos publicada

no formato e-livro resultado de um Ciclo de Conferncias
organizado na forma de um Simpsio na Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da UnB nos dias 11, 18 e 25 de novembro de 2009.
Simpsio que de certa forma resultante da aproximao
acadmica dos organizadores (do Ciclo e deste Livro) no
exerccio conjunto do ensino no mbito do Programa de Ps-
Graduao em Arquitetura e Urbanismo da FAU-UnB, em sua linha
de Pesquisa Planejamento Urbano e Projeto de Urbanismo.
O objetivo central do Ciclo de Conferncias (com ttulo
original Polticas urbanas e regionais no Brasil hoje -
Conferncias e Debates sobre Polticas Urbanas e Regionais em
construo no Brasil para o sculo XXI) foi articular
pesquisas e reflexes acadmicas em desenvolvimento por
pesquisadores e professores com as polticas pblicas em
construo no Governo Federal naquele momento, no mbito do
desenvolvimento urbano e regional no Brasil. Nesse sentido,
pensar tambm processos histricos de desenvolvimento urbano e
regional, tanto pela abordagem histrica do planejamento
nacional e regional no Brasil, quanto a do desenvolvimento
municipal e os dilemas e (im)possibilidades de cooperao para
o desenvolvimento urbano. Em relao ao formato e-livro, duas
condies justificam a opo. Uma primeira, diretamente
relacionado aos elevados custos editorias da publicao e a
dificuldade em viabilizar a produo impressa em co-edio
pela FAU-UnB, inclusive aprovada por editora comercial.
A segunda condio resulta desta primeira: os custos
editoriais praticamente inexistem no formato digital,
ampliando o acesso ao conhecimento, agora ilimitado e sem
custo (a distribuio integralmente gratuita e sua

reproduo inteiramente livre, desde que respeitados os
direitos autorais dos organizadores e autores, indicando a
fonte quando da citao) aos tcnicos e pesquisadores
interessados no tema e ao pblico em geral. Por fim, que este
livro contribua com o debate sobre o planejamento e o
desenvolvimento urbano e regional no Brasil. Aos autores, que
foram os conferencistas, nosso agradecimento1. Agradecemos
tambm o apoio da FAU-UnB na realizao do Ciclo em 2009.
Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo UnB
1
Usos de imagens e referncias bibliogrficas so de responsabilidade dos autores.
8

3. Prefcio
Uma coletnea intitulada Polticas urbanas e regionais no

Brasil, organizada pela academia, em princpio, desperta no leitor
a expectativa de encontrar uma discusso crtica sobre as propostas
e os resultados dessas polticas. No entanto, a coletnea que ora
tenho o prazer de prefaciar, no se restringe a esse tipo de
discusso. Vai alm. Possui peculiaridades que ensejam trazer tona
uma das questes mais relevantes para a rea de planejamento urbano
e regional: as escalas de interveno.
A primeira peculiaridade est no fato de a maioria dos autores
pertencerem ou terem pertencido, simultaneamente, aos quadros da
academia e do governo federal. Essa dupla insero no s propicia
um olhar comprometido com o saber fazer e o fazer saber polticas
nacionais urbanas e regionais, como obriga o exerccio do dilogo
entre ambas as instituies. Porm, esse dilogo nem sempre visto
com bons olhos. Acadmicos mais puristas reclamam que a construo
de um saber urbano e regional direcionado desvirtua a sua verdadeira
funo e vrios membros do governo federal consideram que a academia
s produz teoria. Idiossincrasias a parte, a relao academia-
governo federal na rea urbana e regional no propriamente uma
novidade, pois j vem se realizando desde h muito. No caso da
presente coletnea, toda esta querela perde o flego quando se
observa que a academia est dentro do governo federal e vice-versa.
Desfaz-se o conhecido gap.
Paralelamente, o fato de a edio da coletnea ter partido dos
arquitetos Rodrigo de Faria e Benny Schvasberg, professores da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismos da UnB, permite especular
sobre o papel de uma universidade, cuja cidade-sede, Braslia,
coincide com a sede do governo federal. Arrisco dizer que a UnB tem
um papel chave no desenho de polticas nacionais, entre as quais, as
urbanas e regionais. Arrisco dizer tambm que o governo federal tem
um papel chave na UnB, papel que no se resume a ser uma
universidade federal. H, portanto, uma simbiose geogrfica a ser
reconhecida e valorizada.
9

Se no bastassem essas peculiaridades, cabe acrescentar a
oportunidade do lanamento da coletnea neste ano de 2011, sucessor
de uma dcada que, indiscutivelmente, significou uma retomada da
atribuio do Estado Nacional sobre as polticas urbanas e
regionais. Assim, no se pode ignorar que nos ltimos anos foi
gerada uma produo de conhecimento relativa ao contedo e o modus
faciendi de tais polticas. Divulgar essa produo para estudiosos e
interessados no tema uma maneira de situar o seu estado da arte e
avaliar em que moldes a retomada vem acontecendo.
As peculiaridades mencionadas do o tom da obra que se
caracteriza por tratar predominantemente dos discursos de polticas
urbanas e regionais de cunho nacional e seus instrumentos. Essa
caracterstica permite introduzir a questo das escalas de
interveno que foi objeto de acirrados embates entre planejadores e
pesquisadores da rea, principalmente no decorrer dos anos 1990 e no
incio dos 2000. Indagava-se, ento, at que ponto as polticas
urbanas e regionais constituam matria nacional ou local. Uma
pseudo-indagao.
No Brasil daquele perodo, quando, similarmente a inmeros
pases do mundo, imperava o neoliberalismo, no era freqente a
reclamao sobre a ausncia de diretrizes nacionais urbanas e
regionais, pois havia certo encantamento com os projetos meramente
locais. Confundia-se a participao de atores da Sociedade Civil,
como os movimentos sociais e as organizaes no governamentais, com
a retirada do Estado Nacional. Confundia-se a descentralizao,
princpio da Carta de 1988 que orientou a competncia sobre poltica
urbana para os municpios, com o rechao da extremada centralizao
do Estado Nacional nos anos de ditadura.
Este quadro comeou a mudar em 2001, com a aprovao do
Estatuto da Cidade, uma lei nacional que faculta aos municpios a
utilizao de uma srie de institutos jurdicos, financeiros e de
planejamento. Ele representou um marco na histria das polticas
urbanas e regionais e, porque no dizer, uma sacudida nos
defensores do puro localismo. Pouco depois, em 2003, a criao do
Ministrio das Cidades e a elaborao de uma Poltica Nacional de
10

Desenvolvimento Regional, sob o comando do Ministrio da Integrao,
tambm representaram marcos e sacudidas que foram acompanhadas
pelo arrefecimento mundial do neoliberalismo. Ao longo de toda a
dcada, seguiram-se outras propostas de polticas nacionais
relacionadas s urbanas e regionais, a exemplo das de habitao,
mobilidade urbana, saneamento, resduos slidos e de ordenamento
territorial, cada uma em distintos estgios de formulao, aprovao
e implantao. Todo esse esforo corresponde, sem dvida, a uma
retomada da atuao do Estado Nacional sobre polticas urbanas e
regionais. Equivale a uma reinsero da presena do urbano e
regional na agenda do governo federal.
A despeito dessa marcante atuao, no se pode concluir que
houve um simples retorno da atuao do Estado Nacional. A questo
das escalas de interveno leva a afirmar que o embate entre
nacional ou local hoje est deslocado, pois parece ser mais correto
falar em nacional e local permeado pelo regional. Falar, portanto,
em um encontro interescalar em termos de interveno, conforme
aparece explcita ou implicitamente na coletnea.
O sugestivo ttulo escolhido por Kazuo Nakano - O Estatuto da
Cidade entre o local e o nacional emblemtico do encontro
interescalar local-nacional. Mais emblemtico ainda O debate
regional no municipalismo brasileiro, captulo escrito por Rodrigo
de Faria, no qual o autor promove um encontro interescalar local-
regional-nacional ao pressupor que a cooperao intermunicipal
perpassa o urbano e o regional e trazer a tipologia microrregional
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
O encontro interescalar tambm pode ser percebido nos demais
captulos da coletnea. Trata-se de exercitar o olhar para enxerg-
lo em cada uma das propostas de polticas nacionais vigentes, na
definio de suas prioridades espaciais e no prprio resgate dos
seus contextos histricos. Assim o fazem: Alessandra dAvila Vieira
e Mirna Quinder Belmiro Chaves para a poltica de habitao;
Claudio Oliveira da Silva para a poltica de mobilidade antes
denominada de transporte urbano; e Kelson Vieira Senra para a
poltica regional. De modo similar, em um contexto que comea nos
anos 1980, o fazem Jlio Miragaya e Leandro Signori ao discorrer
11

sobre a poltica de ordenamento territorial, ressaltando que vrios
pases j a elaboraram.
Por fim, pode-se enxergar o encontro interescalar, nas palavras
apaixonadas de Benny Schvasberg ao traar um panorama histrico do
planejamento urbano no Brasil e chamar ateno para a hegemonia do
setorialismo na poltica urbana como um dos desafios a serem
enfrentados. Tema complementado por Heloisa Pereira Lima Azevedo,
que centra sua anlise na experincia recente dos Planos Diretores,
no sem antes contextualiz-la em perodos anteriores.
Professora Marilia Steinberger

Departamento de Geografia UnB
12

4. Autores (referncias biogrficas informadas em 2009)
Alessandra dAvila Vieira. Arquiteta, doutoranda em

planejamento urbano pela Universidade de Braslia e assessora
do Departamento de Urbanizao de Assentamentos Precrios do
Ministrio das Cidades alessandra.vieira@cidades.gov.br
Benny Schavasrber. Arquiteto, Mestre em Planejamento

Urbano e Regional pelo IPPUR-UFRJ, Doutor em Sociologia pela
UnB. Professor Associado da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da UnB. Pesquisador do LabUrbe-PPGFAU-UnB.
E-mail: benny@unb.br
Claudio Oliveira da Silva. Arquiteto e Urbanista. Mestre

em Arquitetura e Urbanismo pelo PPG-FAU-UnB. Atua no
Ministrio das Cidades. E-mail: claudio.silva@cidades.gov.br
Heloisa Pereira Lima Azevedo. Arquiteta e Urbanista.

Doutora em Estruturas Ambientais Urbanas, pela FAU/USP/2003.
Funcionria da Companhia de Planejamento do Distrito Federal.
Professora de Planejamento Urbano do Curso de Arquitetura e
Urbanismo da FACIPLAC. E-mail: heloisa.azevedo@hotmail.com
Jlio Miragaya. Economista, Mestre em gesto territorial e

Doutorando em desenvolvimento sustentvel pela UnB;
Conselheiro do Conselho Federal de Economia e Coordenador-
Geral de Planejamento e Gesto Territorial do Ministrio da
Integrao Nacional. E-mail: julio.miragaya@integracao.gov.br
Kazuo Nakano. Arquiteto urbanista, doutorando em

demografia no Ncleo de Estudos Populacional da Universidade
de Campinas (NEPO-UNICAMP).E-mail: kazuo@polis.org.br
13

Kelson Vieira Senra (Mestre em Geografia GEA/UNB 2009.
E-mail: kelsonsenra@gmail.com
Leandro Signori. Gegrafo, Tcnico da Coordenao Geral de
Planejamento e Gesto Territorial do Ministrio da Integrao
Nacional.
Mirna Quinder Belmino Chaves. Arquiteta, diretora do

Departamento de Urbanizao de Assentamentos Precrios do
Ministrio das Cidades mirna.chaves@cidades.gov.br
Rodrigo Santos de Faria. Arquiteto e Urbanista. Mestre e

Doutor em Histria pelo IFCH-UNICAMP. Professor Adjunto da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB. Pesquisador do
LabUrbePPGFAU-UnB. E-mail: rs-dfaria@uol.com.br
14

Seo A
Poltica Urbana e Planos Diretores no Brasil
15

Planejamento Urbano no Brasil ps-1988:
panorama histrico e desafios contemporneos*
Benny Schvasberg
1. Breve panorama histrico do planejamento urbano

no Brasil
Temos no Brasil uma particular, e j razoavelmente longa,
trajetria do planejamento urbano a depender do que entendemos por
isso. Assim, comeamos essa contribuio aderindo ao pressuposto de
que vamos tratar de um campo multidisciplinar2 envolvendo teorias,
ideologias e prticas de diversos e distintos profissionais,
pesquisadores, tcnicos e estudiosos, tendo como objeto ou pretexto
o urbano espacializado em suas diferentes escalas e dimenses, para
pensar e intervir em seus destinos em prazos mdios e longos, e s
vezes (muitas) quase imediatos. No obstante a heterogeneidade desse
campo, as noes de antecipao das incertezas do futuro como
diagnostico, e da produo de prognsticos para minimizar as suas
incertezas, so muito caras aos iderios e s prticas do
Planejamento Urbano, seja em mbito nacional ou internacionalmente.
O campo do Planejamento Urbano no Brasil, especialmente no
contexto poltico, institucional e scio-territorial aberto nas
conjunturas posteriores ao marco da Assemblia Nacional Constituinte
de 1988, tem encontrado desafios complexos para construir e
implementar respostas e estratgias para enfrentar os velhos e novos
problemas das nossas cidades.
No entanto, para compreender a complexidade desses desafios
relevante considerar as heranas, volta e meia recidivas, de um
amplo conjunto de prxis teorias, prticas e iderios - diversas
tais como:
*Este texto resume a apresentao feita por ocasio do Seminrio sobre Polticas
Urbanas e Regionais no Brasil, realizado na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
UnB em Novembro de 2009.
2
Inmeros autores exploraram e desenvolveram a noo desse campo sob diferentes
perspectivas, tais como Villaa (1999), Monte-Mor (2008), Santos (1993), dentre
outros.
16

o movimento Higienista e de sade publica e as Comisses
de Melhoramentos3 montadas desde o sculo XIX;
os profissionais contratados do exterior sob o
indefectvel argumento da notria especialidade como o francs
Alfred Agache (escritrio sediado em Paris) e o grego Constantinos
Doxades ( escritrio sediado nos EUA);
a presena singular do arquiteto demiurgo, aquele
artfice sbio imbudo de dignidade de intenes, como propugnava
Lucio Costa no Memorial em que apresenta sua proposta para o Plano
Piloto de Braslia em 1957;
os profissionais tecnocratas bem posicionados no aparelho
de Estado, em diferentes momentos histricos empoderados e
legitimados pelo discurso tcnico especializado, especialmente de
engenheiros e mdicos sanitaristas.
Mas essa trajetria tambm permeada pela presena de
4
arquitetos urbanistas visionrios , e at, mais recentemente, de
autodenominados acupunturistas urbanos5, anunciadores ou vendedores
de imagens-projetos espetaculares e salvadores, mtodos e conceitos
aplicveis distintas realidades.
Assim, mesmo sem compromisso em adotar uma periodizao, antes
de mergulharmos no marco aqui proposto de 1988, vale a pena reiterar
a relevncia de alguns momentos da trajetria do campo do
planejamento urbanos e suas fontes, que imbricada com o urbanismo
desde sempre. E, desde sempre tambm, globalizada em um
circuito/fluxo de circulao de idias, modelos e prticas,
difundidas em congressos, fruns, associaes e revistas
internacionais, nos quais profissionais brasileiros sempre tiveram
envolvimento.
Esse percurso tem um momento conhecido e destacado pelos Planos
de Melhoramentos e Embelezamentos bem marcado na historiografia do
urbanismo tambm pela nfase no chamado Urbanismo Higienista, mais
fortemente presente at a dcada de 30.6 A segunda metade do sec.XIX
3
Vide a respeito ANDREATTA (2006),
4
Referencia aos planos urbansticos de Sergio Bernardes e Le Corbusier para o Rio
de Janeiro.
5
Veja-se a respeito Lerner (2003)
6
Veja-se a respeito Leme (1999)
17

e primeiras dcadas do sc.XX oferecem grande espao para a
internacionalizao da cultura urbanstica com fruns, congressos e
eventos, publicao de livros de grande ressonncia como Garden
Cities of tomorrow (Howard, 1902), bem como a criao de
associaes de urbanistas em vrios pases. uma passagem histrica
em que o exemplo das intervenes de Paris se tipificava quase como
paradigma, que facilitava a implantao de um projeto de modernidade
urbana em curto prazo, mas de alcance limitado, constituindo-se
muito mais na produo de cenrios modernizadores, outra prtica
recorrente nesse campo, do que propriamente de alteraes
estruturais nas cidades.
No Brasil reconhecida a influencia do iderio da urbanstica
francesa nos projetos realizados nas capitais brasileiras ao longo
da primeira republica. A interveno no Rio de Janeiro pelo Prefeito
Pereira Passos bastante conhecida e estudada na historiografia a
esse respeito7. A houssmanizao como alguns denominaram a
transposio acrtica de um iderio aplicada em contextos distintos
foi quase uma panacia receita aviada para cura de todos males
urbanos: sejam cidades litorneas, interioranas ou no planalto,
cidades com stios de topografia plana ou acidentada, com traado
urbanstico em malha ortogonal, radioconcntrica ou orgnica. Mas
via de regra calcada em uma prtica de apropriao simplista do
projeto francs, enfatizando de forma fundamental a abertura de uma
ou mais avenidas largas e extensas; e, sempre que possvel, com a
clssica convergncia para uma rotonda, uma praa ao estilo da
parisiense Place de LEtoile. So bem difundidos os estudos que
fazem uma leitura crtica arguta revelando o carter segregador e
excludente oculto na aparncia modernizante dessas intervenes.8 Sem
querer adotar uma esttica do pessimismo denunciador, fato que
excluso e segregao so marcas constantes e indelveis da
trajetria no s da urbanizao, mas do urbanismo e do planejamento
urbano no Brasil.
So destacveis no Brasil da primeira metade do sec.XX, as
idias, o tecnicismo e a cientifizao dos diagnsticos e propostas
7
Vide a respeito Benchimol (1990)
8
Vide a respeito Hobsbawn (2003)
18

de interveno urbana de profissionais engenheiros em todo o Brasil,
tais como: Teodoro Sampaio (BA, SP), Antonio Francisco de Paula
Souza (SP), Andr Rebouas (RJ), Joo Moreira Maciel (RS), Francisco
Pereira Passos (RJ), Jernimo Teixeira de Alencar Lima (BA), Victor
da Silva Freire (SP), Saturnino de Brito dentre outros, integrantes
da chamada primeira gerao de urbanistas, em geral engenheiros-
urbanistas. Alguns com intervenes marcadamente pontuais e
incrementais de infra-estrutura urbana e urbanizao em reas
delimitadas; e com outra perspectiva, outros j avanando para uma
viso de conjunto de cidade, municpio ou territrio.
Outro aspecto de destaque nessa trajetria so os Projetos
Urbansticos de Cidades novas. O Brasil, com um vasto territrio
continental, tem uma experincia rica, com respeito a estas cidades
que teriam se originado de projetos, invariavelmente acompanhada de
polmicas histricas e conceituais, tais como: cidade projetada
versus cidade planejada, ou questionamentos se, de fato, no
haveria assentamentos humanos prvios. So dos mais conhecidos neste
debate os casos de Belo Horizonte (final sec. 19), Londrina (final
dos anos 20), Marlia e Goinia (dcada de 30), Maring (dcada de
40), Braslia (anos 50) e Palmas (anos 80), s para citar algumas
das cidades de um repertorio mais amplo no sculo XX.
Por outro lado, na esteira das Reformas de Modernizao do
Estado na chamada Era Vargas (promovidas sob a liderana do
Presidente Getulio Vargas) nos anos 30, emergem concepes de
planejamento que nos anos 40 chegam ao nvel municipal como funo
de governo. O prprio termo planejamento vai sendo paulatinamente
introjetado na administrao publica, e comea a substituir
gradativamente o termo urbanismo que, por sinal, resiste at hoje
convivendo ambiguamente ambos os termos para designar praticas
variadas. No caso brasileiro a importao da idia de planejamento
chega muito vinculada a tcnicas de administrao que reposicionam o
setor de urbanismo nos governos municipais. E tende a ampliar de
modo significativo o escopo do urbanismo para que aquele documental
tcnico designado como Plano passasse a abranger todos os setores
da vida urbana, podendo at ser concebido e operado em escala
regional. razovel identificar nesse movimento uma boa influencia
19

das matrizes norte-americanas e anglo-saxnicas. E uma separao,
que desde sempre foi passvel de questionamento tanto na prtica,
quanto no modelo de instituies e na formao de urbanistas, que
o clssico corte entre trabalho intelectual - quem pensa e
trabalho braal - quem executa. Da mesma forma que plausvel se
questionar a virtualidade das separaes entre arquitetura e
urbanismo, arquitetura e planejamento e desenho urbano, onde
planejar e projetar seriam vistos como dois momentos e processos
distintos.
No nossa inteno aqui revisitar antigas polmicas, mas to
somente demarcar que rgos de planejamento e/ou comisses de planos
com estas vises se instalam nos anos 40, se intensificam nos anos
50 e se multiplicam sobremodo a partir da criao do SERFHAU
Servio Federal de Habitao e Urbanismo em 1964, e de sua
regulamentao em 1966, que pode ser vista como um coroamento do
ciclo. Com a criao do SERFHAU, a liberao de recursos para
elaborao de planos ficou condicionada instalao de rgos
tcnicos de planejamento nas prefeituras. Ao mesmo tempo em que se
franquia a possibilidade de contratao pelas prefeituras de
empresas de consultoria para elaborao de planos, o que passou a
vicejar largamente at hoje.
Assim, a viso tecnocrtica do planejamento urbano que to
dominante at as prticas atuais, como uma legitimao social e
poltica dada por uma pretensa supremacia do conhecimento tcnico,
quase sempre associada como tributria do perodo militar que se
inicia em 1964. Contudo, com estes elementos que consideramos
possvel detectar que sua construo comea bem antes daquele
perodo; o processo longo e cabe ser lido mais amplamente em um
projeto de reforma do Estado. A questo social est relativamente
ausente desta viso, porm, em olhar mais atento, no estar ausente
ao longo de todo esse perodo.
H uma grande safra de Planos Diretores de Desenvolvimento
Integrado produzida no perodo de 1965 a 1971, talvez equivalente em
expresso quantitativa safra de Planos Diretores ps-Estatuto da
Cidade de 2001 (ano de sua vigncia) para c, incorporando aspecto
scio econmicos, alem dos tradicionais fsico-territoriais. So
20

planos sobejamente criticados por serem compreensivos e extensos
demais. e de difcil viabilidade de implementao.
merecedor igualmente de destaque nesse percurso a temtica
especifica do zoneamento que tem se aplicado desde o sec.XIX, mesmo
que mais rudimentar, e ao longo de toda essa trajetria nunca esteve
ausente. profcua a produo de Legislaes de Zoneamento bem como
normativas para sua aplicao. Muitos estudos tm sido realizados
sobre efeitos do zoneamento9 e sua vinculao aos interesses
imobilirios e seu papel como indexador dos preos de terrenos.
Cabe destacar ainda que, diferentemente de outros pases, as
normativas de zoneamento na tradio brasileira quase nunca no se
articularam a polticas habitacionais. S mais recentemente, ps-
Estatuto da Cidade, essa prtica cresce com a aplicao das ZEIS
Zonas de Especial Interesse Social. Mas tampouco as normativas de
zoneamento se vincularam claramente a polticas de desenvolvimento
urbano que, nas ultimas dcadas, se restringiram experincia no
mbito do II PND Plano Nacional de Desenvolvimento - do governo
Geisel, no regime militar. O zoneamento possui uma extensa tradio
tecnocrtica no Brasil como uma espcie de instrumento por ele
mesmo, quase uma fetichizao - uma crena que imagina, em objetos
e coisas (inanimados), uma alma e foras sobrenaturais - e por isso
se torna poderoso e autoritrio.
Desde os anos 80, com a chamada transio democrtica, como
ficou conhecido o longo processo de sada do regime militar, ns
vivemos um processo de desconstruo e crtica ao planejamento
urbano tecnocrtico que, entretanto, ainda subsiste fortemente.
Inclusive com verses modernizantes pautadas em discursos
democrticos e de construo de pretensos consensos ao modo do
Planejamento e Planos Estratgicos de vis empresarial, cuja
influencia vamos comentar adiante.
Assim, se nos tivemos em outros momentos histricos a
importao de modelos de cidade e planejamento celebrados e em
evidencia nos meios tidos como especializados, apropriados
acriticamente e aplicados a partir da Frana, dos norte- americanos
e anglo-saxes razovel supor que hoje no temos nenhum modelo
9
Veja-se a respeito Feldmann (2005) e (2009)
21

acabado e pronto para ser celebrado e aplicado. Vivenciamos nesse
perodo ps-88 um processo prprio de experimentao, rico e
contraditrio, uma espcie de hibrido urbanstico de mltiplas
influencias e matrizes conceituais, empricas e ideolgicas.
2. Desafios mais recentes na busca pelo

desenvolvimento urbano e territorial sustentvel para
construir cidades com equilbrio ecolgico e incluso
scio-econmica
Um primeiro desafio nesta perspectiva de abordagem est no
Modelo de ocupao desigual e fragmentado construdo e implantado no
territrio brasileiro como uma das resultantes complexas daquela
trajetria descrita.
Alguns aspectos desse modelo valem destaque:
a) Dos 5561 municpios, mais de 70 % cerca de 4000
menores que 20 mil habitantes;
b) Mais de 50 % da populao urbana concentrada nas 9
maiores RMs e dois Aglomerados urbanos;(checar)
c) Pobreza urbana concentrada em dois endereos: a
periferia das RMs e os municpios menores que 20 mil;
d) Territrio continental mais de 80 % rural, com
estrutura fundiria perversamente concentrada; assim como
perversamente concentrada a estrutura fundiria nas nossas
cidades;
e) O acesso terra urbanizada para os segmentos de
baixa renda um enorme desafio neste modelo.
Neste modelo de ocupao produziu-se um padro de urbanizao
com caractersticas perversas do ponto de vista da sustentabilidade
ambiental, da urbanidade e da justia social com alguns traos
gerais dos quais destacamos:
a) espraiamento horizontal com disperso do tecido urbano
especialmente na forma de parcelamentos precrios, sem infra-
estrutura e irregulares do ponto de vista da legislao de uso do
solo. H municpios em que h praticamente o mesmo quantitativo de
22

lotes quanto de populao, como se lote fosse produto e no insumo
para a habitao. H municpios no centro-oeste, com mais lotes
produzidos ilegalmente na sua maioria, do que moradores. Quase
sempre na lgica especulativa de transformao da terra rural em
urbana , ou seja, hectares transformados em metros quadrados;
b) pobreza destinada periferia precria e ilegal, aonde a
legislao urbanstica no se chega e no se aplica;
c) centros se esvaziando em decadncia, ou sendo objeto de
desejo de revitalizaes na lgica exclusiva de mercado, ou de
operaes urbanas maquiadoras produtoras de Projacs (cidade
cenogrfica da Rede Globo), de modo semelhante a certas cidades
histricas de griffe, ou shoppings tipo Downtown (Barra da Tijuca,
Rio de Janeiro) verdadeiros simulacros de cidade que simulam ruas
e fachadas de urbanidade de forma segura para consumidores inseguros
com a violncia urbana e nostlgicos do que fora a cidade buclica;
d) classes mdias e altas seduzidas em nome da segurana pelo
modo de vida em condomnios fechados amplificando a segregao scio
espacial. No Distrito Federal, que possui a particularidade de
ocupao irregular expressiva de classe media em terras publicas e
privadas em face da sua peculiaridade fundiria e de mercado
imobilirio, atualmente a presso dos condomnios fechados mais
por garantir o fechamento com muros e guarita de acesso controlado
do que pela sua regularizao fundiria e a segurana jurdica de
seu patrimnio;
e) vazios urbanos infra-estruturados, onde a destinao
urbanstica no cumprida, logo no cumpre sua funo social na
lgica do Estatuto da Cidade;
f) shoppings, centros financeiros e administrativos como
edificaes blindadas, ensimesmadas e fechadas, preferencialmente
isolados do tecido urbano;
e) ampliao da cidade ilegal e da legislao urbanstica que
s dialoga com padres arquitetnicos e urbansticos de mdia e alta
renda.
Um segundo desafio, mais situado no campo das polticas, planos
e programas urbansticos, est no fato de que os municpios, via de
regra, no destinam reas boas das cidades, bem localizadas e
23

urbanizadas e com acessibilidade, para habitao de interesse
social. E nos Planos Diretores prevalece a lgica de uma espcie de
Lei de Murphy nas cidades , ou seja: crescem para onde os Planos
restringem a expanso em reas ambientalmente frgeis e com alto
custo de instalao de infraestrutura, e ficam vazias reas j
infraestruturadas, formando estoques de terra para valorizao
imobiliria na lgica de formao de preos do mercado imobilirio.
No avanam, assim, na direo das reas apontadas como adequadas ou
prioritrias para promoo do adensamento urbano como analisou
Kowaltovski (1989).
Para enfrentar esse quadro, do ponto de vista do marco jurdico
urbanstico, o Brasil avanou na Constituio Federal de 88 ao
aprovar o capitulo da Poltica Urbana e com sua regulamentao no
Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01. As cidades passam a ter
disponvel um leque de novos instrumentos regulamentados por lei
federal para aplicar. As possibilidades de alterao desse quadro,
no entanto, no dependem exclusivamente da disponibilidade de
aplicao do Estatuto, mas de um conjunto de vrios fatores.
Certamente um deles a adequada formao de quadros tcnicos
profissionais, particularmente arquitetos e urbanistas, embora no
exclusivamente, agregando um novo perfil, conhecedores da nova
legislao e capazes de operar os instrumentos, ou seja, de
implementar plenamente os instrumentos previstos no Estatuto. Mas,
para evitarmos a reproduo da viso tecnocrtica10, precisamos
reaprender a dialogar com muitos interlocutores da Sociedade e do
Estado, no mais como clientes ou freguesia a ser atendida, mas
como agentes sociais para enfrentar esse quadro ambientalmente
predatrio e socialmente excludente e transformar as cidades na
perspectiva da nova ordem urbanstica, mais justa, solidria e
humanista.
Nesse sentido, cabe notar que um dos aspectos mais expressivos
da desigualdade da ocupao do territrio, das cidades, municpios e
regies exatamente a desigual distribuio da capacidade tcnica e
profissional instalada. Da a relevncia da capacitao; da
necessidade de formao de profissionais novos para trabalhar em
10
Referimo-nos a critica desenvolvida por Souza (2006 ).
24

equipes com o perfil voltado para polticas e projetos minimamente
integrados juntando as polticas setoriais na poltica urbana e
ambiental. E mais profissionais com capacidade de capacitar os
agentes sociais, de promover processos pedaggicos de educao
urbanstica e ambiental para a comunidade. Seguramente no ser
suficiente produzir Planos Diretores com qualidade tcnica;
indispensvel aprofundar e estender as prticas e metodologias
participativas que construam a noo de controle social com o
compromisso de transferir conhecimento e capacitar comunidades.
Portanto, formar e disseminar equipes locais, sobretudo nas cidades
de pequeno e mdio porte, para a prtica permanente do planejamento
urbano, territorial e ambiental no desafio de planejar as cidades e
municpios brasileiros para um novo ciclo de desenvolvimento mais
sustentvel para a nossa e as futuras geraes.
Vale lembrar que at a aprovao do Estatuto das Cidades e a
criao do Ministrio das Cidades, do ponto de vista das concepes
de planejamento urbano dominantes, ganhavam corpo como referncias
para pensar as cidades as agendas, aes e programas, referendados
pelas agncias multilaterais internacionais e pelas experincias de
gesto empresarial das cidades. Ou seja, uma agenda fortemente
calcada na perspectiva da competio entre cidades. A partir de
ento, a agenda da ampliao da competitividade urbana passou a
dividir uma parte do seu amplo, e ainda vigente, espao com os temas
revalorizados da gesto democrtica da cidade, da promoo do acesso
moradia para a populao de baixa renda, ou das reivindicaes de
justia na distribuio dos benefcios e nus do processo de
urbanizao. Por outro lado, pode-se observar que essa afirmao do
discurso pela reforma urbana conviveu, em muitos casos, com
afirmaes em contrrio nos planos diretores produzidos em escala
atendendo obrigatoriedade imposta pelo Estatuto da Cidade, e que
se trataria apenas de uma aceitao superficial, pragmtica, ou
muitas vezes cnica, em nome da adequao dos municpios aos ditames
do governo federal e, portanto, voltada para a construo das
condies de legitimao necessrias para o acesso a recursos e
programas federais.
25

O discurso pela competitividade urbana ou pela
sustentabilidade econmica das cidades continua permeando boa
parte dos planos diretores produzidos recentemente, isso
demonstrado, por ex., no Relatrio Estadual de Avaliao dos Planos
Diretores dos Municpios do Rio de Janeiro.11
Outro desafio relevante recoloca o debate de que a Constituio

Federal de 1988, embora numa perspectiva dita descentralizadora e
municipalista, descentralizou mais nus e encargos do que recursos
e poder de deciso, ainda que a poltica, o planejamento e a gesto
do uso do solo constituam matria municipal fundamental. A imensa
maioria dos municpios brasileiros sobrevive do ponto de vista
financeiro em funo do repasse de recursos federais do FPM Fundo
de Participao dos Municpios e dos repasses constitucionais de
sade e educao, etc. Basta ver no quadro abaixo, demonstrativo de
distribuio dos Municpios por tamanho:
BRASIL E REGIES
Nmero de Municpios Existentes, por Classes de Tamanho da
Populao, 1997
BRASIL E REGIES
Nmero de Municpios Existentes, por Classes de Tamanho da Populao, 1997

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Brasil
At 5.000 hab. 117 285 460 400 149 1.411
5.000 a 10.000 hab. 98 403 403 302 110 1.316
10.000 a 20.000 hab. 106 591 342 248 101 1.388
20.000 a 50.000 hab. 90 378 258 124 60 910
50.000 a 100.000 hab. 23 89 100 50 15 277
100.000 a 500.000 hab. 11 32 92 33 8 176
500.000 a 1.000.000 hab. * 6 8 * 2 16
Mais de 1.000.000 hab. 2 3 3 2 1 11
Total 447 1.787 1.666 1.159 446 5.505
Fonte: IBGE
* Em todas as tabelas deste artigo, o smbolo (*) indica que no existem municpios na classe de tamanho e regio especificadas na clula
11
Veja-se a respeito Relatrio de Avaliao dos Planos Diretores in:
http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/
26

3. Uma referencia ao caso de Braslia no debate do
planejamento urbano ps-88
O Distrito Federal tem o privilegio, por abrigar a Capital, a
sede dos trs poderes, e das representaes internacionais, de
dispor de um Fundo Constitucional prprio, que o prov de recursos
para as reas de Educao, Sade e Segurana pblica; o que no
pouca coisa, at porque tais recursos aumentaram razoavelmente nos
ltimos anos com o aumento da arrecadao. No obstante, h que se
considerar o problema das imensas assimetrias do modelo federativo
brasileiro no qual se designa por Municpio uma cidade eminentemente
rural de 800 habitantes, assim como se chama de Municpio a cidade
de So Paulo com dez milhes de habitantes dentro de uma Regio
Metropolitana de 17 milhes. Teoricamente, as duas tm a mesma
competncia e responsabilidade, o que sabemos que fico.
obviamente de extrema desigualdade a capacidade e autonomia para
fazer planejamento urbano, orientar e controlar o uso e ocupao do
solo; proceder ao licenciamento urbanstico e ambiental de
parcelamentos urbanos; manejar e capturar a dinmica da valorizao
imobiliria, aes que, em ultima instancia, determinam muito da
lgica de crescimento, expanso ou desenvolvimento urbano e
territorial.
Para ilustrar as dificuldades em implementar as diretrizes e
instrumentos do Estatuto da Cidade fazemos uma referencia ao caso de
Braslia, pelo que o conhecemos e vivenciamos h duas dcadas. Nem
em Braslia, que tem no governo do Distrito Federal uma capacidade
tcnica instalada (com centenas de profissionais habilitados na rea
de planejamento urbano) e farta legislao urbanstica (PDOT Plano
Diretor de Ordenamento Territorial e Urbano do DF, PDLs Planos
Diretores Locais, inmeras NGBs Normas de Gabarito, Uso e
Edificao, legislao ambiental e patrimonial, etc), se consegue
aplicar instrumentos bsicos regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Particularmente, a Outorga Onerosa de Alterao de Uso, instrumento
que, bem utilizado, viabiliza a captura da mais valia de mudanas de
uso, que, no caso do DF seria especialmente interessante, uma vez
que h uma prtica desenfreada de transformao de uso de lotes
27

comerciais, e por vezes at residenciais, em postos de gasolina,
shoppings, motis, universidades particulares, s para citar alguns
dos usos mais cobiados. Alm destes, pode-se observar a
proliferao de dezenas de igrejas evanglicas em cada rua do
Recantos das Emas e do Riacho Fundo, bairros populares do DF. H que
se considerar, ainda, as milhares de quitinetes e salas que tem
projetos e licenas aprovadas e pagam o IPTU comercial e so
comercializadas e ocupadas como apartamentos de uso residencial, que
poderiam ser objeto de efetividade da aplicao do referido
instrumento, como demonstrou a dissertao de Lima (2009).
Enfim, percebe-se que a capacidade de planejamento urbano - em
Braslia muito terceirizada em gestes recentes, como todo o resto
do setor pblico, na contramo de tendncias mundiais de
fortalecimento da capacidade de planejamento e gesto do setor
publico - depende em grande medida da capacidade de gesto, o que
obviamente est ligado poltica urbana que praticada. E a
capacidade de gesto urbana e territorial carrega na tradio
brasileira da poltica urbana brasileira o predomnio do
setorialismo, ou seja, a disperso em polticas urbanas
(habitao, saneamento e transportes) fragmentadas, sobre uma
leitura global do territrio que resulte em polticas integradas.
Vamos comentar rapidamente este aspecto porque ele estrutural para
os desafios do planejamento urbano no Brasil.
4. A hegemonia do setorialismo na poltica urbana

O predomnio efetivo da viso setorialista na Politica Urbana
implica, do nosso ponto de vista, em ver e conceber a Politica
Urbana como um somatrio de polticas setoriais de habitao, em
primeiro lugar, de saneamento e de transportes, e, s vezes, at de
planejamento urbano, que visto igualmente como mais um setor da
poltica urbana. E tambm prevalece, de modo geral, a viso do Meio
Ambiente como outra poltica setorial, mesmo que esta se pretenda
uma poltica publica transversal como anunciava a Ministra Marina
Silva em seu discurso de posse no Ministrio do Meio Ambiente no
inicio do Governo Lula em 2003. Pois o setorialismo a concepo e
prtica historicamente dominante no meio tcnico e poltico do
28

planejamento urbano. Foi o caso exemplar da nica PNDU Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano, a realizada no perodo militar
no mbito do II PND Plano Nacional de Desenvolvimento, numa tica
desenvolvimentista conservadora onde as polticas setoriais
derrotaram a leitura do territrio (Souza, 1999). E ainda hoje,
mesmo com os avanos da concepo participativa das polticas
urbanas preconizado pelo Estatuto da Cidade, o setorialismo a
tnica. Essa hegemonia da viso setorialista da Politica Urbana
revela claramente uma leitura fragmentada do territrio, como se ele
fosse dividido no em bairros urbanos, reas rurais, etc., mas
dividido em setores do meio ambiente, do urbanismo, da sade, etc.
E filtrado pelos interesses de legitimao das corporaes
profissionais. Reproduz-se desse modo uma leitura virtual da cidade,
porque fragmentada; assim como virtual e fragmentada a leitura de
que loteamento (ou parcelamento e condomnio) produo de cidade,
como se a cidade fosse um somatrio de loteamentos. E pior,
loteamentos vistos como um processo privatista, por deciso
unilateral dos proprietrios de uma gleba de terra, como concepo
que prevaleceu na Lei 6766, e parece ainda forte na sua reviso
atualmente em debates no Congresso Nacional na longa tramitao do
Projeto de Lei 3.057/00 que trata do parcelamento do solo urbano e
regularizao fundiria.
Assim, para dar um exemplo bastante comum e freqentemente
criticado nos meios tcnicos, no racional um processo de gesto
do territrio efetivo onde a rea do meio ambiente opera
completamente separada da rea do urbanismo. No entanto, esse
processo no Brasil acontece desde a relao entre Unio, Estados e
Municpios, at dentro das prprias prefeituras.
Um dos problemas bsicos que decorrem dessa hegemonia da
concepo setorialista da Politica Urbana que ela dificulta o
enfrentamento de um desafio fundamental da produo da cidade
brasileira hoje que aumentar a oferta de terra urbanizada e bem
localizada, boa do ponto de vista urbanstico e ambiental para as
maiorias, especialmente para abrigar na cidade a populao de baixa
renda que a maioria da populao do pas. Ou seja, o desafio de
29

aumentar a oferta no s de casa, mas produzir oferta de cidade para
a populao de baixa renda.
Esse desafio estrutural para garantir o chamado Direito
Cidade que, vamos mais uma vez lembrar, o principio fundante do
novo marco urbanstico brasileiro do Estatuto da Cidade. E ainda, do
ponto de vista desta oferta, outro grande desafio para os Planos
Diretores ps-88 que buscam, ou anunciam, implementar o Estatuto da
Cidade, a delimitao espacial de Zonas Especiais de Interesse
Social em reas vazias na disputa do territrio das cidades. Na
analise da Rede Nacional (op.cit.) do Planos que tem sido
produzidos so bem mais raros os casos de ZEIS vazias bem
localizadas do ponto de vista urbanstico e ambiental do que ZEIS
ocupadas na precariedade e irregularidade em retalhos do tecido
urbano. Em alguns Municpios os embates propiciados pela discusso e
aprovao do Plano Diretor tiveram o mrito de dar visibilidade a
essa disputa pelo territrio, inclusive com a entrada do Ministrio
Publico (provocado pela mobilizao de entidades da sociedade civil)
promovendo aes que retiraram a eficcia de dezenas de artigos do
Plano aprovado pela cmara como ocorreu no caso de Salvador/BA onde
o mercado imobilirio vorazmente especulativo como o de Braslia.
5. Consideraes finais
Em sntese, esses so alguns dos tpicos e provocaes iniciais
para nossa reflexo individual e coletiva como profissionais,
pesquisadores, estudiosos e interessados na Poltica Urbana
Brasileira. No se constituem propriamente em novidades, e nem
pretendem esgotar o tema do planejamento urbano no Brasil,
especialmente nesse perodo frtil em experimentao que nos estamos
tendo a oportunidade de viver, e s vezes at de intervir
profissionalmente com nossas pequenas contribuies individuais e
coletivas. Com todas as limitaes e contradies brevemente
sinalizadas neste panorama, podemos resumir que ns fechamos a
primeira dcada deste novo milnio com alguns avanos no marco
jurdico urbanstico, no instrumental, e nas prticas; ao mesmo
tempo em que atualizamos velhos e enxergamos novos desafios
tcnicos, polticos e culturais para construir cidades mais justas,
30

mais belas e sustentveis para um Brasil que vai se transformando,
haja vista os ltimos dados da PNAD Pesquisa Nacional de
Amostragem Domiciliar de 2009. Aguardamos com curiosidade o censo do
IBGE de 2010.
6. Referencias bibliogrficas
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31

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processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: EdUSP, 1999.
32

Planejamento e Gesto Municipal:
planos diretores avanos e alertas na
implementao
Heloisa Pereira Lima Azevedo
1. Introduo
Para entendimento da natureza e das transformaes no campo do
planejamento urbano, que se inicia no Brasil nas dcadas de 30 e 40,
diferentes autores utilizam classificaes ou divises histricas.
VILLAA (1999) adota dois grandes perodos: de 1930 at 1990, e a
partir da at o ano de 1999. Os anos 90 foram tratados como tempos
de transio para um futuro incerto, a partir da Constituio
Federal de 88 (CF/1988). Para o autor so pequenas as
possibilidades de elaborao de planos diretores num futuro prximo
(VILLAA, 1999, p. 240). Posteriormente, referindo-se
obrigatoriedade estabelecida no Estatuto da Cidade para aprovao
dos planos diretores at outubro de 2006: de se esperar que
grande parte das cidades atingidas por essa obrigatoriedade no a
cumpram.
A periodizao adotada por RIBEIRO E CARDOSO (1990) analisa os

seguintes padres de planejamento urbano: o higienismo-funcional, o
tecno-burocratismo e a reforma urbana redistributivista. O discurso
da higienizao e da funcionalizao guardava o carter modernizador
e nacionalista da sociedade brasileira e correspondeu fase das
grandes renovaes urbanas do incio do sculo XX. O tecno-
burocratismo ocorreu no perodo desenvolvimentista, a partir de
1930, quando o plano e o processo passaram a cumprir o papel de
ordenadores e racionalizadores da ao pblica sobre as cidades, e
posteriormente pela atuao do Servio Federal de Habitao e
Urbanismo (SERFHAU) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
(CNDU). Por fim, a reforma urbana redistributivista, cuja principal
expresso deu-se no mbito das discusses em torno da Constituio
Federal de 1988.
33

Como ponto de partida para discutir os avanos alcanados nesta
dcada, adotou-se uma periodizao que tem como primeira fase os
anos 60 e 70, quando o planejamento urbano tradicional se consolida,
sendo denominado planejamento integrado. A partir dos resultados das
concepes e prticas de planejamento na primeira fase, evolui-se
para novas concepes que se materializaram na CF/1988.
O texto no tem o propsito de analisar em profundidade as

principais caractersticas dos planos diretores e do planejamento
urbano, o que foi feito intensamente por diversos autores. Demonstra
sua evoluo nos ltimos 50 anos, de forma breve, e enfatiza o
perodo entre 2000 e 2010, com o objetivo de contribuir para o
desafio da dcada que se inicia - a busca por uma maior efetividade
e maior grau de implementao desses planos. Os quadros ao final do
texto, com fins didticos, sintetizam as principais caractersticas
em cada perodo.
2. Caracterizao do planejamento urbano e do plano

diretor
2.1. Consolidao do Plano e Planejamento

Tradicionais anos 60 e 70
No Brasil, a partir de 1950, com as transformaes decorrentes
da industrializao, que o pas absorve de forma mais sistemtica as
concepes dos urbanistas reformadores europeus e as prticas da
racionalidade administrativa.12 Foi durante esse perodo que se
construiu o planejamento como ideologia de Estado. Os anos 60 e 70
se caracterizaram pela centralizao das polticas urbanas.
Atribuam-se ineficincia e m administrao do poder pblico o
descontrole sobre o crescimento e a incapacidade de correo das
disfunes de que vtima a cidade. Entendeu-se que o poder
deveria, naquele momento, ser centralizado para a definio de
formulaes gerais a serem seguidas nas administraes locais.
Notadamente aps 64, deu-se a maior produo, at ento, de planos
diretores urbanos no pas, entendidos como o principal instrumento
12
SANTOS JNIOR, O. A. dos. Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e
gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE / UFRJ-IPPUR,1995, p.28.
34

de poltica urbana e de orientao do crescimento das cidades.13
Nessa poca foram produzidos planos de desenvolvimento integrado,
sob a tutela do SERFHAU. O planejamento reproduzia o mesmo modelo e
poderia abranger a escala local, a intermunicipal ou a
14
metropolitana.
Os planos eram feitos por consultorias e sem a participao dos

tcnicos e dos cidados, por meio de extensos diagnsticos e
continham poucos dispositivos com alguma aplicabilidade. A nfase
era dada ao zoneamento, duas ou trs zonas estanques, as quais eram
complementadas por normas urbansticas rgidas. O determinismo dos
cenrios ideais indicados como soluo dos problemas15 foi, ao longo
das dcadas em que se consolidava o planejamento urbano, mostrando-
se em descompasso com a dinmica dos processos fsicos, sociais e
econmicos das cidades. As transformaes ocorridas a partir da
dcada de 70 (exploso urbana e metropolitana, quando 55,8% da
populao passou a ser urbana, contra cerca de 45% na dcada de 60),
apontavam a necessidade de reformulao dos instrumentos de
planejamento, que no mais pareciam ordenar o crescimento das
cidades, apoiados em paradigmas obsoletos.
O aparato regulatrio contido no plano diretor, na origem,

contribuiu para o surgimento de um mercado especulativo e para ocultar
a formao de uma cidade que se construa fora das normas,
16
ilegalmente, que ia se estabelecendo alm desse mercado .
2.2. Plano e Planejamento reformistas ou

redistributivistas- anos 80 e 90
13
AZEVEDO, H. Tendncias da gesto intermunicipal em aglomeraes urbanas
metropolitanas. Tese de Doutorado em Estruturas Ambientais Urbanas. So Paulo:
FAU/USP, 2002. p.8.
14
Esses planos eram municipais, metropolitanos ou microrregionais, tendo sido
elaborados de 1968 a 1975 para as seguintes regies metropolitanas: Recife, So Paulo,
Fortaleza e Belo Horizonte. De 1967 a 1969, 12 PDIs municipais foram elaborados, sendo
finalizados entre 70 e 71. STEINBERGER, M. Planejamento local Integrado: uma fase
necessria ao desenvolvimento urbano planejado. Rio de Janeiro, Universidade Federal
do Rio de Janeiro, 1976, Tese de Mestrado, p. 71 e 91.
15
Ver Quadro 1, p. 13, em 5. Sistematizao das caractersticas dos planos e
planejamento nos trs perodos.
16
MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: ARANTES, O.
et alii (Org). A cidade do pensamento nico. Desmanchando consensos. Rio de Janeiro:
Vozes, 2000, p.124.
35

A crtica poltica urbana federal, ditadura militar, s
condies de vida nas cidades, fez surgir movimentos sociais que
reivindicavam a construo de moradias, a melhoria dos servios
urbanos e a participao da populao nos destinos das cidades. Na
dcada de 80, cria-se a Articulao Nacional do Solo Urbano (ANSUR),
que tinha por objetivo a elaborao de propostas que atendessem s
demandas dos movimentos urbanos.17 As iniciativas de intelectuais, de
setores da igreja e dos movimentos sociais convergiram em torno do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana.
Nos anos 80 e 90, o iderio do planejamento redistributivista
comea a ser implementado, calcado nos princpios da democracia e da
justia social. Os preceitos descentralizadores e democrticos da
Constituio Federal e a crise do Estado brasileiro estimularam
respostas inovadoras no campo das polticas urbanas locais. A
CF/1988 apregoa a gesto democrtica com participao popular;
introduz o conceito de funo social da propriedade estabelecido
pelo plano diretor; obriga a elaborao de planos para municpios
com mais de 20.000 habitantes; institui a progressividade do IPTU e
a regularizao das posses urbanas por meio do usucapio urbano.
Aps a aprovao da CF/1988,18 trazendo novos conceitos e

instrumentos para a poltica urbana, um nmero expressivo de
prefeitos representantes de coalizes progressistas e democrticas
vitoriosas nas eleies de 88 e 92 propaga o redistributivismo
democrtico, por meio de um novo modelo de planejamento difundido
nos planos diretores locais e nas leis orgnicas.19 Uma srie de
planos diretores em cidades como So Paulo (1991 no aprovado, mas
serviu de modelo), Porto Alegre (1994), Rio de Janeiro (1991), Natal
(1994), Cuiab (1992), Goinia (1994), Braslia (1997) inspiraram
uma nova prtica de planejamento e elaborao de planos diretores.
17
AZEVEDO, H.Id.ibid, 2002, p.12.
18
So propostos instrumentos mais favorveis s demandas populares, parcialmente
contemplados na Constituio Federal de 1988, mas que passaram a integrar os
Projetos de Lei 775/83 e 5.788/90, que deram origem ao Estatuto da Cidade (Lei
2.571/2001).
19
SANTOS JNIOR (1995) analisou os planos diretores de 15 municpios no estado do
Rio de Janeiro, o que permitiu identificar a existncia de um novo modelo de
planejamento, embora com dificuldades de implantao.
36

Alguns dos avanos analisados nos planos desses municpios
20
citados, foram : incluso de instrumentos de poltica urbana que
seriam posteriormente contemplados no Estatuto da Cidade (inclusive
as zonas especiais de interesse social - ZEIS); instituio de
conselhos de poltica urbana, ainda que somente consultivos e com
pouca representatividade popular; elaborao dos planos pelos
tcnicos locais (com ou sem apoio de consultoria) e realizao de
audincias pblicas; zoneamentos mais qualificados com
especificidades de proteo ambiental e do patrimnio cultural.
Esses planos no tratavam ainda da rea rural. A questo dos
investimentos prioritrios, buscando uma maior efetividade, aparece
em poucos planos, destacando-se o de Belo Horizonte, que indicava a
necessidade de monitorar sua implementao.
Esses planos diretores inauguram uma nova maneira de fazer

planejamento urbano, que se manteve restrita a poucos municpios. De
modo geral, os arranjos institucionais e a cultura tcnica e
poltica preponderante nessas cidades impediu avanos mais
significativos na sua implantao. Ainda que tenham avanado em
alguns aspectos, as cidades permaneceram com problemas estruturais e
setoriais, o que certamente um indicativo do baixo grau de
implantao alcanado.
2.3. Plano e Planejamento Participativos - anos

2000
O Ministrio das Cidades, apoiado na misso de implantar o
Estatuto da Cidade, passou a atuar, a partir de 2003, junto aos
municpios em processos participativos de elaborao de planos
diretores, por meio de repasse de recursos, aes de sensibilizao
e capacitao de tcnicos e agentes locais, divulgao de material e
articulao a outros programas federais21. Uma campanha nacional22, de
capacitao na elaborao de planos diretores participativos, com
adeso de parceiros locais, oriundos de entidades tcnicas e
20
Ver Quadro 2, p.14, item 5. Sistematizao das caractersticas dos planos e
planejamento nos trs perodos.
21
Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana.
22
Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos.
37

profissionais, Caixa Econmica Federal, ONGs, formou coordenaes em
25 estados e promoveu a capacitao de tcnicos e lideranas de
cerca de 1.330 municpios, com obrigatoriedade de aprovarem seus
planos at outubro de 2006, segundo o Estatuto da Cidade.
A Campanha propiciou que aproximadamente 1.700 municpios

cumprissem a determinao quanto obrigatoriedade e contribuiu,
significativamente, para a incorporao nesses planos dos princpios
e instrumentos contidos no Estatuto.
No entanto, os nveis e entendimentos sobre participao

variaram de acordo com o grau de comprometimento dos polticos, da
consultoria e/ou corpo tcnico, da tradio ou no de participao
da populao local, dentre outros fatores. Certamente, o prazo
(outubro de 2006) fez com que alguns municpios reduzissem o nmero
de reunies e audincias. Da mesma forma, foi baixo o grau de
aplicabilidade dos instrumentos do Estatuto, o que pode ser melhor
avaliado no Item 3.
VILLAA avalia a experincia paulistana de elaborao de planos

diretores e faz uma crtica contundente aos processos de
participao e baixa efetividade e aplicabilidade desses planos.
Afirma ser a experincia de So Paulo aplicvel a todas as cidades
mdias e grandes brasileiras, excetuando aquelas inseridas em reas
metropolitanas (VILLAA, 2005, p.6).
Para ROLNIK E CYMBALISTA (2007), a aplicao de novos

instrumentos de regulao urbanstica ou de novas prticas de
gesto, de modo geral, no esto voltadas ampliao do acesso
terra urbanizada para todos os segmentos sociais. Os instrumentos
ainda no foram integralmente incorporados prtica do
planejamento, sendo mais utilizados os instrumentos tradicionais de
regulao urbanstica, que demarcam territrios de incluso e
excluso23.
Podemos afirmar que, embora lento e gradual o avano na prtica

de planejamento urbano, nos ltimos 50 anos, a elaborao de planos
23
ROLNIK, R. CYMBALISTA, R. Regulao Urbanstica no Brasil: conquistas e desafios
de um modelo em construo. Braslia: Ministrio das Cidades. Apostila do Curso de
Acesso Terra Urbanizada , 2007, p.4.
38

diretores por meio do planejamento participativo se consolidou na
dcada analisada, ainda que no integralmente, notadamente entre
200524 e 200925, sendo comprovados e significativos os resultados da
Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos.
Entretanto, a despeito da evoluo, o padro tradicional de

planejamento permanece presente em muitos dos municpios, mesmo
aqueles com obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores e que
tiveram processo de capacitao por meio da Campanha. O lugar-comum
so experincias municipais que, mesmo inovando em alguns dos
aspectos relacionados forma de planejar, gerir o territrio e
elaborar planos diretores, retroagem em relao a outros aspectos,
associados s ideologias conservadoras, paradigmas tecnocrticos,
prticas especulativas e desintegradas intersetorialmente.
A primazia da tecnocracia foi a caracterstica mais marcante do

planejamento urbano durante quase todo o sculo XX. O instrumento
que hegemonizou a prtica do planejamento nesse perodo foi o
zoneamento - diviso do territrio em zonas onde so aplicados
parmetros de uso e ocupao traduzidos em ndices como taxas de
ocupao, coeficientes de aproveitamento, etc -, modelo que parte do
pressuposto que a maior parte da sociedade possui meios para
reproduzir esses padres (RAQUEL e CYMBALISTA, 2007, p.3).
Outro ponto destacado pelos autores26 que a complexidade dos

ndices, coeficientes, assim como a imensa quantidade de zonas e
subzonas, possui a funo histrica de distanciar as regras da
populao, que passa ao largo da questo e no chega a compreender
os interesses em jogo. Podemos complementar com um exemplo recente,
o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF - PDOT27, no qual
tcnicos e cidados tm dificuldade de entendimento dos dispositivos
do plano, gerando dezenas de consultas sobre sua aplicabilidade ao
rgo de desenvolvimento urbano.
24
Ano de incio da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos
realizada sob a coordenao do Ministrio das Cidades.
25
Ano de realizao das pesquisas da Rede de Avaliao e Capacitao para a
Implementao dos Planos Diretores Participativos, coordenada pelo Ministrio das
Cidades e IPPUR.
26
ROLNIK E CYMBALISTA Id.ibid, 2007, p.10.
27
Aprovado pela Lei 803, de 25 de abril de 2009.
39

3. Pesquisas de avaliao dos planos diretores
Algumas pesquisas de avaliao dos planos diretores apontam
avanos obtidos ps- Estatuto da Cidade. Dentre elas, destacamos o
Banco de Experincias de Planos Diretores Participativos, da
Secretaria Nacional de Programas Urbanos, do Ministrio das
Cidades28; a pesquisa contratada pelo Ministrio das Cidades ao
29
sistema CONFEA-CREA ; e a coordenao pelo
IPPUR/UFRJ/MCidades/Instituto Polis/FASE da Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores
30
Participativos. Os resultados dessas pesquisas embasaram a palestra
e a produo deste artigo.31
possvel concluir que, embora os planos diretores produzidos

no terceiro perodo, com apoio da Campanha Nacional promovida pelo
Ministrio das Cidades, contemplem alto percentual de instrumentos
do Estatuto (como outorga onerosa do direito de construir, IPTU
progressivo, parcelamento compulsrio, ZEIS, etc), de acordo com a
pesquisa CONFEA/CREA, eles ainda so tratados insuficientemente,
pois no so autoaplicveis e necessitam de regulamentao,
normalmente sem prazo estipulado para que esta ocorra. A avaliao
desses instrumentos no uma prtica incorporada aos processos de
gesto urbana.
Um ponto fundamental para que as estratgias contidas no plano

diretor sejam efetivadas refere-se s polticas setoriais, cujas
diretrizes encontram-se contempladas, com freqncia, nos planos. As
articulaes dessas polticas com a poltica urbana, no momento da
28
Teve por objetivo difundir prticas de planejamento e de elaborao de planos
diretores fundamentadas nos preceitos de planejamento elencadas no Estatuto da
Cidade. Disponvel em: http//www.cidades.gov.br/programas urbanos/planejamento
urbano/banco de experincias. Acesso em maio de 2011.
29
Foi aplicada para 1.552 municpios com obrigatoriedade de elaborao do PD, entre
outubro de 2006 e fevereiro de 2007, com trs formulrios para os coordenadores
tcnico, poltico e sociedade civil. Os resultados encontram-se no site -
http//www.cidades.gov.br/programas urbanos/planejamento urbano/campanha plano
diretor/pesquisa plano diretor. Acesso em maio de 2011.
30
Foi aplicada em quase todos os estados, tendo uma equipe regional de avaliao e
anlise de diversos planos e estudo de caso em dois planos por estado. Foi
realizado relatrio estadual, cujos resultados esto no site do Observatrio -
http//web.observatoriodasmetropoles.net. Acesso em fevereiro de 2010.
31
Na poca da palestra haviam alguns relatrios estaduais finalizados. Foi
publicado em 2011 os resultados em: Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da
Cidade:balano crtico e perspectiva.
40

sua implantao, dificilmente ocorre, e as propostas setoriais,
neles contidas, funcionam como meras sugestes.
As polticas setoriais identificadas no plano diretor como

relevantes para a poltica urbana, pactuadas ou no com os rgos
responsveis durante o processo de sua elaborao, devero ser
objeto de constante acompanhamento e articulao. A instituio
responsvel pela implantao do plano diretor deve tomar a
iniciativa e buscar a necessria integrao para resoluo de
importantes questes, sem as quais se coloca em risco o meio
ambiente, no se garante a participao anunciada no discurso e
32
deixa-se de implantar estratgias que so fundamentais.
A poltica ambiental, por exemplo, encontra-se bastante

contemplada nos planos diretores. Tomando-se os municpios
analisados no Relatrio Estadual do Rio Grande do Sul, da Rede de
Avaliao e Capacitao para a Implementao dos PDPs33, tem-se que
74% apresentam intenes de alcanar a sustentabilidade, mas somente
24% traam metas ou instrumentos concretos. Este percentual diminui
ainda mais, quando se trata de executar as propostas, que embora
aparentemente includa nos zoneamentos por meio de macrozonas e
zonas especiais de proteo, no se exerce a gesto integrada para a
preservao ambiental de regies sensveis.
A Rede de Avaliao e Capacitao (IPPUR/UFRJ, 2011) teve seus

resultados publicados em Os Planos Diretores Municipais Ps-
Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas, onde se pode
ter uma viso completa da pesquisa. Os Planos Diretores, de modo
geral, no expressam uma abordagem integrada das questes ambientais
32
Para exemplificar, algumas questes que dependem de regulamentao ou articulao
intersetorial, extradas do PDOT/2009 (Plano de Ordenamento Territorial do DF): a)
parmetros relativos taxa de permeabilidade do solo relativos emisso de
diretrizes urbansticas para novos parcelamentos, b) definio de poligonais e
implantao de reas econmicas, c) definio de alquota diferenciada de IPTU em
zona de conteno urbana d) medidas de controle e monitoramento de reas de
sensibilidade ambiental, e) elaborao de programa anual de gesto das reas de
Proteo de Mananciais - APMs e regulamentao de competncias dos rgos gestores,
f) implantao de redes de transportes pblicos para a efetivao de novas
centralidades urbanas, g) implantao dos conselhos de planejamento, h) implantao
de instrumentos de poltica urbana.
33
IPPUR/UFRJ Observatrio das Metrpoles. POZZOBON, R. (coord). Relatrio
Estadual de Avaliao dos Municpios do Rio Grande do Sul. Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. IPPUR, 2009.
Disponvel em http//web.observatoriodasmetropoles.net.Acesso em fevereiro de 2010.
41

e demais polticas setoriais, as quais continuam sendo tratadas de
maneira segmentada e muitas vezes conflitantes, sem mecanismos
efetivos de compatibilizao. Apesar da grande quantidade de
planos diretores que indicam a questo ambiental, entre os objetivos
e princpios fundamentais da poltica de desenvolvimento urbano,
sobretudo atravs dos conceitos de sustentabilidade e qualidade
ambiental, poucos so os que incorporam mecanismos e instrumentos
34
capazes de dar efetividade poltica ambiental.
Quanto aos temas de acesso terra urbanizada e da poltica de

habitao, tomando-se novamente como exemplo o Relatrio Estadual do
Rio Grande do Sul, tem-se que aproximadamente 70% dos planos
estabelecem diretrizes de incluso social, sendo que 80 % referem-se
a ZEIS, mas poucos traam metas ou se articulam com programas
habitacionais. Habitao para populao de baixa renda em terra
urbanizada uma meta distante. As reas so perifricas e sem
infraestrutura, e quando h previso de ZEIS, deixa-se para a
regulamentao o detalhamento de sua aplicao.35
Os resultados publicados da Rede de Avaliao e Capacitao para

a Implementao dos PDPs apontam que 81% dos planos diretores
incorporaram as ZEIS, mas esto colocadas de maneira insuficiente
quanto demarcao do territrio, definio de parmetros
urbansticos e prazos. A ZEIS confirmou-se como o instrumento mais
utilizado entre o conjunto de dispositivos associados questo da
moradia. Um nmero expressivo de planos confere diretrizes e prazos
para a elaborao de Planos Municipais de Habitao, mas faltam
estratgias socioterritoriais no enfrentamento da questo
habitacional.
Outro aspecto que grande parte dos municpios localizados em

rea metropolitana apresenta, no plano diretor, diretrizes para uma
34
COSTA, H. S., CAMPANTE, A. L. G. e ARAJO, R. P. Z. de. A dimenso ambiental nos
planos diretores de municpios brasileiros: um olhar panormico sobre a experincia
recente. In: SANTOS JUNIOR, O. A., MONTANDON, D.T. (orgs). Os Planos Diretores
Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro:
Letra Capital: Observatrio das Metrpoles: IPPUR/UFRJ, 2011, p.177.
35
Uma anlise completa dos demais estados pode ser vista em OLIVEIRA, F. L.l e
BIASOTTO, R. O acesso terra urbanizada nos planos diretores brasileiros e
CARDOSO, A. L. e SILVEIRA, M. C. B. O plano diretor e a poltica de habitao.
In: SANTOS JUNIOR, O. A., MONTANDON, D. T. (orgs). Id.ibid., 2011.
42

gesto com perspectiva de integrao intermunicipal, mas no define
metas concretas, sendo este um instrumento limitado para tratar
dessas articulaes. Uma das formas seriam os convnios e
36
consrcios, como o caso do Vale do Jiquiri BA , onde quatro
municpios elaboraram os planos conjuntamente, com maximizao de
recursos e tratamento de temas transversais a todos os integrantes
do consrcio.
No so todos os municpios que esto incluindo as reas rurais

no zoneamento. Ainda que isso ocorra, so poucos os instrumentos
capazes de inibir o avano da ocupao urbana sobre o territrio
rural. A manuteno das reas rurais prximas s reas urbanas, que
sofrem presso para serem parceladas, exige estratgias de
utilizao e preservao que passam por articulao com rgos
setoriais, monitoramento e fiscalizao, alm de incentivos
produo.
Um ltimo ponto trata da criao dos conselhos de planejamento.

Os resultados da pesquisa da Rede de Avaliao e Capacitao indicam
que houve uma ampla criao de Conselhos Municipais da Cidade por
parte dos municpios brasileiros, mas a maioria necessita
regulamentao. O fato do plano criar um sistema de planejamento e
conselhos no garante que de fato sero implantados e atuantes. Os
conselhos de planejamento levam muito tempo para se instalarem e a
participao dos movimentos populares ainda est pouco consolidada.
4. Recomendaes para a implementao dos planos

diretores
Como recomendao aos municpios que tem a misso de implementar
seus planos diretores participativos, o ponto de partida para essa
etapa requer uma readequao da estrutura municipal, que atue em
conjunto com uma instncia de controle social, um conselho com
participao da sociedade. Os gestores e lideranas municipais
devero ser capacitados para esse processo. A partir da, devem ser
eleitas as prioridades do plano diretor, relacionando os projetos
36
http//www.cidades.gov.br/programas urbanos/planejamento urbano/banco de
experincias. Acesso em maio de 2011.
43

urbansticos e setoriais a constarem dos oramentos anual e
plurianual do municpio (LDO, LOA e PPA), bem como indicar outras
fontes de recursos para a realizao de todo o processo.
Uma etapa importante a realizao da leitura comentada dos

captulos do plano diretor, identificando aqueles artigos cujo
contedo expressa a necessidade de implementar alguma ao. Alguns
desses artigos sero objeto de decreto regulamentador, mas a maior
parte depende da mera articulao da poltica urbana com as demais
polticas.
Essa etapa requer do poder pblico ampla responsabilidade na

compatibilizao do rgo de poltica urbana com os demais rgos
setoriais, como o caso da poltica de transportes, meio ambiente,
habitao, fundiria e desenvolvimento econmico. Os planos
diretores contm inmeras diretrizes que para se efetivarem
necessitam de articulao entre duas ou mais secretarias. Por
exemplo, as propostas da poltica de desenvolvimento econmico
contidas no PDP devem conjugar melhorias sociais e de proteo ao
meio ambiente, contrariando o modelo tradicional excludente e
predatrio.
Os resultados publicados da Rede de Avaliao e Capacitao

(IPPUR/UFRJ, 2011, p.52) chamam a ateno para a readequao dos
planos diretores, bem como dos investimentos decorrentes, aos
empreendimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do
Programa Minha Casa Minha Vida.
Deve-se tambm montar na prefeitura uma unidade de monitoramento

do plano, que avalie resultados. Os planos e seus instrumentos devem
ser objeto de uma gesto integrada e constantemente monitorados e
avaliados. O monitoramento elemento do contedo mnimo do Plano
Diretor estipulado no Art. 42 do Estatuto da Cidade, instrumento
fundamental para a implementao dos planos diretores, mas que no
foi objeto de regulamentao ou mesmo de resoluo do Conselho
Nacional das Cidades.
A insuficincia de instrumentos de gesto e monitoramento dos

planos diretores faz com que muitas das macrozonas, e mesmo reas
44

especialmente protegidas, sejam apropriadas e redesenhadas pela
iniciativa privada, s vezes at pelo prprio Estado, como
territrios da irregularidade, de especulao imobiliria e de
degradao ao meio ambiente. Os planos diretores, a cada reviso,
esto servindo para a consolidao de irregularidades, que se
espraiam pelo territrio com enormes prejuzos ao meio ambiente e
qualidade de vida.
Alguns aspectos a serem monitorados seriam os parcelamentos

irregulares, a aplicao dos coeficientes e dos instrumentos de
poltica urbana, a instalao dos conselhos de planejamento. A
unidade de monitoramento da prefeitura, alm de avaliar impactos,
deve tambm indicar aes a serem realizadas. O monitoramento e a
avaliao, em ltima instncia, devem garantir a execuo do plano e
a consecuo de suas estratgias fundamentais.
Um dos aspectos do monitoramento seria a implementao de

instrumentos de gesto da valorizao imobiliria, como as outorgas
onerosas, as operaes urbanas e o IPTU progressivo. Esses devem
apoiar-se na construo de um observatrio que avalie as transaes
imobilirias ocorridas nos mercados formal e informal da cidade,
capaz de fornecer insumos sobre onde ocorrem as maiores valorizaes
e orientar o uso correto dos instrumentos, atuando sobre os
movimentos especulativos. Outro ponto seria o de avaliar os efeitos
da legislao urbanstica e dos investimentos pblicos e privados
sobre o territrio. Deve ser aplicado tambm no sentido de
antecipar-se iniciativa privada e articular as polticas setoriais
ou os segmentos da sociedade, que por vezes desvirtuam a aplicao
de instrumentos e estratgias fundamentais dispostas no plano
diretor, fruto de pactuao durante a etapa de elaborao.
utilizado tambm para balizar as correes de rumo da poltica
urbana, a fim de evitar que a reviso do plano se torne a
confirmao de situaes consolidadas, porm indesejadas e nocivas
ao meio ambiente.
5. Sistematizao das caractersticas dos planos e

planejamento no trs perodos
45

Quadro 1 - Caractersticas do Plano e Planejamento Tradicionais anos 60 e 70
Perseguia o modelo de cidade ideal. Apoiava-se na racionalidade tcnica

acreditava,que, por meio da por meio de da normatizao, poderiam se determinar
crescimento, a configurao e os modos de vida nas cidades.
Planos feitos por consultoria, sem a participao dos tcnicos e sem a participa
dos cidados da populao. Reproduziam o mesmo modelo, sem adequao aos problemas
poltica local.
O campo e a cidade eram vistos como reas estanques, e caberia aos urbanistas defi
o destino destino destino apenas daqueles que habitavam as cidades.
As favelas eram locais de transio, onde a populao de baixa renda, proveniente

sua maioria do sua maioria do campo, aguardaria a proviso de habitao por parte
Estado. Praticava-se a erradicao de favelas e a construo para conjuntos habitaciona
que acreditava-se seriam locais melhores que as favelas para a habitao a populao de
baixa renda.
Desconsiderava-se a multiplicidade de interesses existentes nas cidades. Praticava

a praticava-se a universalizao de interesses particulares.
Os Zoneamentos includos nos planos determinavam 3 ou 4 macrozonas sem detalhame

detalhamento. Remetia-se a uma lei de uso e ocupao do solo
plano era um conjunto de intenes, diretrizes, distanciado da distanciadas da prtica.
Diagnsticos extensos procuravam resolver todos os problemas das cidades.
Fonte: elaborado pelo autor: Azevedo. H., 2009.
Quadro 2 Caractersticas do Plano e Planejamento Redistributivistas - anos 80

e 90
Os planos continham instrumentos como a Edificao Compulsria e o IPTU

Progressivo, a Transferncia do Direito de Construir, Operao Urbana,
Concesso Onerosa do Direito de Construir, mas no eram autoaplicveis.
Instituam o Conselho de Poltica Urbana (de modo geral - 50% Executivo e

50% outros setores da sociedade, de forma que o setor popular ficava com apenas
1 ou 2 representantes) e eram conselhos consultivos.
O plano passou a contemplar os conflitos e priorizar o processo. Os
46

zoneamentos j estavam mais qualificados, com diferentes possibilidades de
adensamento nas zonas urbanas e com reas de diretrizes especiais e zonas de
proteo ambiental ou do patrimnio cultural.
Definiam zonas especiais de interesse social (ZEIS), como reas para

regularizao fundiria e programas de urbanizao fundiria de favelas.
Alguns planos continham cronograma de investimentos prioritrios, buscando

maior implementao.
Os tcnicos elaboravam o plano com ou sem consultoria, por meio de

processos participativos, sendo as audincias pblicas a forma mais difundida
de participao.
No tratavam da rea rural.
Destaca-se o plano de BH, que indicava a necessidade de monitoramento da

sua implementao , mediante regulamentao que definisse indicadores para
avaliar a qualidade de vida da populao.
Quadro 3 Caractersticas do Plano e Planejamento Participativos - anos 2000
O plano diretor participativo difundido pelo Ministrio das Cidades e

adotado por aqueles municpios que deveriam aprovar seus planos at outubro de
2006, de acordo com o estabelecido pelo Estatuto da Cidade.
Os tcnicos elaboram e discutem com a populao municipal os problemas e

as potencialidades locais leitura tcnica e leitura comunitria por meio de
reunies temticas e setoriais. Caso haja Consultoria (caso haja), tcnicos e
comunidade so capacitados.
O Plano diretor elaborado para as reas urbana e rural, tratadas de

forma integrada.
Direito moradia e regularizao fundiria de milhes de brasileiros

que vivem nas favelas e nos loteamentos irregulares. O MCidades deflagra o
direito regularizao fundiria e garantia das posses urbanas.
No paradigma e metodologia difundidos, os interesses coletivos devem se

sobrepor ao privado e a funo social da propriedade garantida. O plano diretor
o instrumento que vai indicar os limites, as faculdades e obrigaes da
propriedade urbana e rural.
47

Na nova prtica e metodologia difundidas, o plano diretor parte da leitura
da cidade real e passa a ser visto como base para a gesto pactuada e no mais
como instrumento para resolver todos os problemas da cidade. Passa-se a
trabalhar com temas prioritrios, ao invs de extensos diagnsticos.
Direito a cidades sustentveis do ponto de vista ambiental, social e

econmico. O plano diretor coibe, estimula ou qualifica os usos e contempla a
capacidade de infraestrutura, condies do meio fsico e necessidades de
preservao ambiental.
Ganhos imobilirios pertencentes a alguns proprietrios so mais bem

distribudos para a sociedade, por meio das outorgas onerosas do direito de
construir e alterao de uso.
As reas urbanas consideradas subutilizadas ou no utilizadas,sujeitas

aplicao dos instrumentos do parcelamento e edificao compulsria, tero
reas indicadas no plano diretor.
O plano diretor estabelece critrios para utilizao dos instrumentos do

Estatuto da Cidade e delimita as reas para a aplicao: outorga onerosa do
direito de construir, operaes urbanas consorciadas, direito de preempo,
transferncia do direito de construir e as ZEIS.
O Estatuto da Cidade amplia o nmero dos municpios com obrigatoriedade

elaborao do plano, passando a ser: com mais de 20.000 habitantes; integrantes
de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o poder pblico pretenda
utilizar os instrumentos previstos no 4 do art.182 da Constituio Federal;
integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridos na rea de
influncia de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental
de mbito regional ou nacional.
6. Referncias
AZEVEDO, H. Tendncias da Gesto Intermunicipal em Aglomeraes
Urbanas Metropolitanas. Tese de Doutorado em Estruturas Ambientais
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2007.
48

GDF/SEDUMA Monitoramento do parcelamento, uso, ocupao e da
gesto urbana e territorial. Braslia, 2010. (mimeo)
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conquistas e desafios de um modelo em construo.Braslia: M
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planejamento e gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE/UFRJ-IPPUR,
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Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas.
Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles:
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desenvolvimento urbano planejado. Dissertao de Mestrado. Rio de
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urbanizao no Brasil. So Paulo: Editora da Universidade, 1999,
p.169-243.
_______________. As iluses do Plano Diretor. So Paulo: divulgao
no site www.flaviovillaca.arq.br, 2005.
49

Seo B
Habitao e Desenvolvimento Urbano
50

O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional
Kazuo Nakano
1 - Introduo
A trajetria recente da poltica urbana brasileira demonstra
avanos importantes nas esferas jurdicas e institucionais
estabelecidas em nvel federal, em especial com a aprovao do
Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/2001) e criao do Ministrio
das Cidades em 2003. A implementao daquele marco legal da poltica
urbana nacional ocorre por meio de planos diretores institudos em
legislaes municipais que devem ser elaboradas com a participao
dos diferentes segmentos da sociedade civil. A aplicao prtica
daquele marco nacional em mbitos locais se d com inmeras
variaes e limitaes.
O principal objetivo deste artigo analisar as variaes na
incorporao de alguns instrumentos do Estatuto da Cidade num
conjunto de 92 planos diretores do Estado de So Paulo. Essa anlise
se detm principalmente nos instrumentos como o parcelamento,
edificao e utilizao compulsria; IPTU progressivo no tempo,
estudos de impacto de vizinhana e concesso de uso especial para
fins de moradia. Tais variaes evidenciam as dificuldades de
articulao nacional-local na formulao desses planos diretores
institudos na ltima dcada.
Antes daquelas anlises sobre a incorporao de alguns
instrumentos de poltica urbana nos planos diretores paulistas,
apresenta-se um quadro geral das caractersticas desiguais
existentes nas cidades brasileiras seguido por uma breve trajetria
da poltica urbana percorrida aps a redemocratizao do pas
ocorrida na segunda metade da dcada de 1980.
O artigo termina com algumas consideraes sobre os limites dos
governos locais na implementao do Estatuto da Cidade. Esses
limites so de ordens polticas, econmicas, tcnicas e
institucionais e precisam ser analisados detalhadamente em pesquisas
futuras para que hajam aperfeioamentos nos avanos conseguidos at
agora. preciso aprofundar as conquistas positivas e superar as
dificuldades encontradas. A poltica urbana deve seguir ciclos de
51

formulao e implementao de propostas submetidas ao monitoramento
e avaliao dos resultados alcanados para orientar revises do que
for necessrio.
Os ciclos de formulao, implementao, monitoramento e reviso
das polticas urbanas ajudam na busca por propostas melhores, mais
adequadas e exeqveis para a concretizao de cidades que realmente
efetive o direito cidade. Propostas que realizem os direitos
sociais bsicos, promova as reais condies para a justia social no
desenvolvimento econmico, social e humano e garanta a proteo dos
grupos sociais mais vulnerveis, bem como dos patrimnios ambientais
e culturais.
2 - A Transio Urbano-Demogrfica e a Produo

de Cidades Desiguais
Na segunda metade do sculo XX, o Brasil viveu um forte
processo de transio demogrfica e urbana que alterou profundamente
as estruturas e caractersticas scio-territoriais do pas. As
principais caractersticas dessa transio demogrfica ocorrida
naquele perodo se expressam nas quedas significativas das taxas de
fecundidade global e das taxas brutas de mortalidade verificadas na
populao brasileira.
Na tabela 1 e no grfico 1 abaixo, observa-se que a taxa de
fecundidade global caiu de 6,2 filhos por mulher em idade
reprodutiva em 1950 para 2,04 em 2000. Em relao taxa bruta de
mortalidade essa queda foi de 20,6 bitos por mil habitantes em 1950
para 6,7 em 2000.
Tabela 1 Brasil - Evoluo nas Taxas de Fecundidades Globais
e Brutas de Mortalidade 1950 a 2000
1950 1960 1970 1980 1991 2000
Taxa de fecundidade global 6,2 6,3 5,8 4,01 2,6 2,04
Taxa bruta de mortalidade 20,6 13,4 9,4 9 7,1 6,7
Fonte: Diretoria Tcnica, Departamento de estudos e Indicadores
Sociais IBGE. Elaborao: do autor.
52

Grfico 1 Brasil - Evoluo nas Taxas de Fecundidades Globais
e Brutas de Mortalidade 1950 a 2000

Sociais IBGE.
Elaborao: do autor
Um dos principais efeitos dessa transio demogrfica no Brasil

foi uma desacelerao gradativa no ritmo de crescimento populacional
verificada na reduo das taxas geomtricas de crescimento anual. A
despeito dessa reduo, essas taxas se mantiveram em patamares
relativamente altos nas dcadas de 1950, 60 e 70 (3,2%; 2,9% e 2,5%;
respectivamente). A tabela 2 e o grfico 2 a seguir trazem os
valores dessas taxas que caram de 3,2% ao ano na dcada de 1950
para 1,6% na dcada de 1990.
Tabela 2 Brasil Evoluo das Taxas Geomtricas de
Crescimento Anual 1950 a 2000
Taxa Geomtrica
de Crescimento Anual
- %
1950 a 1960 3,2
1960 a 1970 2,9
1970 a 1980 2,5
53

1980 a 1991 1,8
1991 a 2000 1,6
Sociais IBGE. Elaborao: do autor
Grfico 2 Brasil - Evoluo das Taxas Geomtricas de

Crescimento Anual 1950 a 2000

Sociais IBGE. Elaborao: do autor
As mudanas tambm foram bastante significativas em relao

transio urbana. Simultaneamente s transformaes nos perfis de
fecundidade e mortalidade e no ritmo de crescimento da populao
brasileira, ocorre uma grande disseminao das relaes urbanas na
conformao dos modos de vida sociais e nos territrios do pas. Na
tabela 3 abaixo nota-se que o percentual da populao brasileira
vivendo em reas urbanas passou de 36,2% em 1950 para 81,2% em 2000.
Nesse mesmo perodo, o percentual referente s populaes rurais
passou de 63,8% para 18,8%. Essa inverso fica evidente no grfico 3
abaixo que apresenta as variaes dos percentuais das populaes
urbanas e rurais sobre a populao total do pas.
54

Tabela 3 Brasil - Evoluo da Populao Total, Urbana e Rural
1950 a 2000
1950 1960 1970 1980 1991 2000
Pop.
51.944.397 70.992.343 94.508.583 121.150.573 146.917.459 169.590.693
Total
Pop.
18.782.891 32.004.817 52.904.744 82.013.375 110.875.826 137.755.550
Urbana
% do
36,2 45,1 56,0 67,7 75,5 81,2
Total
Pop.
33.161.506 38.987.526 41.603.839 39.137.198 36.041.633 31.835.143
Rural
% do
63,8 54,9 44,0 32,3 24,5 18,8
Total
Fonte: Censos Demogrficos IBGE. Elaborao: do autor
Grfico 3 Brasil Evolues dos Percentuais das Populaes

Urbanas e Rurais sobre a Populao Total 1950 a 2000
Aquela representatividade das populaes urbanas e rurais na

populao total do pas est diretamente associada com a evoluo
dos seus nmeros absolutos e com seus comportamentos migratrios. O
grfico 4 abaixo apresenta essa evoluo durante a segunda metade do
sculo XX. Nota-se que, enquanto a populao urbana acompanha o
55

crescimento da populao total, a populao rural permanece
praticamente estvel variando entre 33,1 milhes de habitantes em
1950 e 31,8 milhes em 2000, com uma suave elevao em 1970 quando o
nmero de pessoas vivendo nas reas rurais atingiu o seu patamar
mximo de 41,6 milhes de habitantes.
Grfico 4 Brasil - Evoluo da Populao Total, Urbana e

Rural 1950 a 2000
Essas transies demogrficas e urbanas foram dinamizadas por

intensos movimentos migratrios que ocorreram e continuam a ocorrer
entre diferentes regies do pas, ou dentro dessas regies. Tais
movimentos possuem caractersticas diversas e ocorrem entre reas
rurais para urbanas e entre diferentes reas urbanas.
As configuraes das cidades brasileiras desse comeo de sculo
XXI so frutos desses e de outros processos macro-estruturais de
formao e transformao da sociedade e do territrio brasileiro.
Essas cidades expem legados histricos que constituem dvidas
scio-territoriais acumuladas durante dcadas de intensa urbanizao
segundo padres desiguais do ponto de vista social, excludente do
ponto de vista territorial e predatrio do ponto de vista ambiental.
Esse quadro de crise urbana aparece em diversos contextos regionais
e socioambientais, desde as cidades da zona costeira at aquelas
56

localizadas nas regies do interior mais recndito do pas, como no
interior da floresta amaznica.
De um lado, uma pequena parcela do territrio daquelas cidades
atende aos padres urbansticos estabelecidos nas leis e
reconhecida pelo Poder Pblico como integrante da cidade legal. Tem,
portanto, acesso a servios, a equipamentos e a investimentos
pblicos regulares que garantem a manuteno e melhorias dos espaos
urbanos que promovem processos crescentes de revalorizao
imobiliria. Viver nessa parte da cidade custa caro e possvel
somente a uma parte privilegiada, endinheirada e minoritria da
populao. Da a ocorrncia de perdas crescentes no nmero de
residentes nesses espaos urbanos consolidados de modo a acirrar a
segregao e as desigualdades scio-territoriais.
Com a exploso da violncia urbana, essa minoria endinheirada
lana mo, cada vez mais intensamente, de dispositivos para o
exerccio de vigilncias e de controles scio-territoriais que
filtram acessos a determinados espaos urbanos a fim de evitar o
contato e a convivncia com grupos indesejados. Essa minoria
mobiliza inmeros servios privados de segurana que realizam esses
controles scio-territoriais na busca por maior proteo que, no
entanto, no evitam as ocorrncias freqentes de crimes contra a
pessoa e o patrimnio nesses espaos pretensamente protegidos e
controlados.
De outro lado, a proliferao de um grande nmero de
assentamentos com irregularidades fundirias, precariedades
urbansticas e dficits de urbanidade agrava a excluso territorial
que estrutura o espao urbano. Nesses assentamentos existem pssimas
condies de moradia, carncias na oferta de equipamentos
comunitrios, demandas coletivas no atendidas por saneamento
bsico, dificuldades de acessos fsicos e sociais, ms condies de
mobilidade, poucas oportunidades de emprego, vulnerabilidades
sociais e riscos ambientais, entre outros graves problemas. Esses
assentamentos urbanos so ocupados por multides de pobres que,
apesar das dificuldades enfrentadas todos os dias, sobrevivem por
meio de tticas e estratgias de interao com o territrio que
surpreendem pela vitalidade, inteligncia e diversidade.
57

Historicamente, esse padro de urbanizao desigual, excludente
e predatrio caminhou de mos dadas com polticas clientelistas e
critrios patrimonialistas de atendimento s demandas sociais por
servios, equipamentos e infra-estruturas urbanas. Tais associaes
dificultam e inviabilizam processos democrticos de planejamento e
gesto urbana e territorial. As prticas clientelistas e
patrimonialistas, presentes nos processos de urbanizao, fazem com
que os investimentos e aes pblicas privilegiem interesses
privados minoritrios, em detrimento dos interesses pblicos,
coletivos e difusos. Essa articulao aprofunda as desigualdades
scio-territoriais inscritas nas cidades e dificulta a efetivao
dos direitos sociais bsicos garantidos por leis nacionais.
3 - A Construo de Polticas Urbanas na Busca

pelo Direito Cidade
Nessa primeira dcada do sculo XXI, vimos avanos inegveis
nas trajetrias das polticas urbanas e habitacionais do Brasil.
Esses avanos so desdobramentos dos processos ocorridos desde a
segunda metade da dcada de 1980, marcados pela abertura poltica,
redemocratizao e elaborao da Constituio Federal aprovada em
1988 na qual se incluram os importantes princpios da dignidade
humana e da funo social da propriedade urbana. Pela primeira vez
se incluiu, numa Constituio brasileira, um captulo especfico
sobre a poltica urbana do pas (Artigos 182 e 183).
importante ressaltar que os avanos mencionados no pargrafo
anterior foram frutos de lutas sociais pela incluso social e
territorial dos grupos de baixa renda para terem acessos s bases
para o desenvolvimento social, econmico e humano existentes nas
cidades. Essas lutas buscaram definir novos paradigmas sobre a
apropriao e o uso do territrio a partir dos princpios do direito
cidade e do cumprimento das funes sociais das cidades e das
propriedades urbanas. Esses paradigmas incluem a democratizao dos
processos de planejamento e gesto urbana e territorial.
O histrico social, poltico e institucional dessas lutas
encontram-se descrito e analisado por autores como Adauto Lucio
58

Cardoso37, Jos Roberto Bassul38, Grazia de Grazia39 e Marcelo Lopes
de Souza40, entre outros. Esses autores adotaram a dcada de 1960
como ponto de partida comum para suas anlises sobre a trajetria
histrica do iderio da Reforma Urbana. Nesse perodo se realizou o
Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, no hotel Quitandinha, em
Petrpolis/RJ, no ano de 1963.
Nesse Seminrio foram discutidas as bases e dimenses que
deveriam ser consideradas na construo de polticas urbanas e
habitacionais para um Brasil em ritmo acelerado de urbanizao.
Polticas urbanas e habitacionais capazes de reduzir as
desigualdades scio-territoriais presentes nas cidades que estavam
tendo nveis crescentes de tenses sociais. Um dos desdobramentos
mais importante dessas discusses foi a apresentao do Projeto de
Lei de Reforma Urbana, elaborado em forma de decreto, durante o
governo do presidente Joo Goulart (1961-1964).41
Com o golpe militar ocorrido em 1964 h uma interrupo nos
processos inovadores que estavam em curso nos vrios campos das
vidas polticas, econmicas e culturais do pas. Os processos de
construo de uma poltica urbana para as cidades brasileiras foram
interrompidos no seu nascedouro, justamente num momento histrico em
que essas cidades estavam passando por forte crescimento territorial
e populacional, com profundas transformaes nas suas configuraes
espaciais e diversas realidades econmicas e sociais.
Esse golpe instaurou uma ditadura militar no pas que se
prolongou por 20 anos, durante os quais se realizaram polticas
37 CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto: uma avaliao urbanstica do

Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio
(orgs.). Reforma Urbana e Gesto Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da
Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 27-51.
38 BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu? Braslia:
Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.
39 GRAZIA, Grazia de. Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz
Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.). Reforma Urbana e Gesto
Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro:
Revan/FASE, 2003. p. 53-70.
40 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade:uma introduo crtica ao planejamento e
gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. p. 155-168.
41 BASSUL (op.cit) traz, entre os anexos, as transcries do Documento Final do
Seminrio de Habitao e Reforma Urbana e do Projeto de Lei de Reforma Urbana.
59

urbanas e habitacionais centralizadas no governo federal que, de uma
maneira geral, favoreceram prioritariamente os setores minoritrios
das classes mdias urbanas e fraes do capital imobilirio e
fundirio que estavam se estruturando com os processos de
urbanizao. Esse processo se deu em detrimento do atendimento das
necessidades habitacionais dos grupos sociais de menor renda que
cresciam nas periferias das cidades, em assentamentos habitacionais
precrios do ponto de vista urbanstico, vulnerveis do ponto de
vista scio-ambiental, informais do ponto de vista jurdico-
fundirio.
Com a redemocratizao da vida poltica e institucional do
Brasil ocorrida em meados da dcada de 1980 h uma espcie de
retomada da trajetria interrompida de construo das polticas
urbanas e habitacionais do pas. Um dos marcos iniciais dessa
retomada foi a apresentao da emenda popular da Reforma Urbana
apresentada pelas organizaes no governamentais, entidades
profissionais, movimentos sociais urbanos, entre outros sujeitos
polticos mobilizados pela luta por direitos sociais para os
trabalhadores e para as camadas sociais de menor renda. Essa emenda
popular foi apresentada Assemblia Constituinte que estava
preparando a nova Constituio Federal que foi aprovada em 1988,
contendo o j mencionado captulo sobre a poltica urbana.
Essa Constituio instituiu um novo pacto federativo no pas
estruturado em quatro nveis de governo: federal, estadual, Distrito
Federal e municipal. Esse pacto federativo procurou descentralizar a
administrao pblica delegando grande autonomia para os nveis
estaduais e municipais de governo. As populaes residentes nos
municpios passaram a ter o direito de eleger seus governantes e
representantes no poder legislativo. Os governantes municipais
passaram a ter autonomia oramentria e receberam um conjunto de
responsabilidades de interesse local como, por exemplo, a regulao
do uso e ocupao do solo, a oferta de servios bsicos de sade e
educao, a organizao de sistemas locais de transporte pblico e
coletivo, entre outras atribuies.
60

Os principais desdobramentos recentes daquele marco
constitucional que fundamenta a construo das polticas urbanas e
habitacionais no Brasil foram:
- a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001);
- a criao do Ministrio das Cidades em 2003;
- a realizao de trs edies das Conferncias Municipais,
Estaduais e Nacionais das Cidades a partir de 2003;
- a criao do Conselho Nacional das Cidades em 2004 com
representantes dos empresrios, dos movimentos populares de luta por
moradias, das organizaes no governamentais, das entidades
profissionais, dos governos federal, estaduais e municipais, das
universidades;
- a aprovao da Poltica Nacional de Habitao pelo Conselho
Nacional das Cidades em 2004;
- a aprovao da Lei Federal 11.124/2005 que institui o Sistema
e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social;
- a realizao da Campanha Nacional por Planos Diretores
Participativos conduzida pela Secretaria Nacional de Programas
Urbanos do Ministrio das Cidades com o objetivo de estimular os
governos e sociedades locais, principalmente dos municpios com mais
de 20 mil habitantes e integrantes de regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas, a elaborarem e aprovarem seus planos diretores
por meio dos quais se d a implementao do Estatuto da Cidade nos
territrios locais;
- a elaborao do Plano Nacional de Habitao;
- a realizao, sob a coordenao do Ministrio das Cidades, de
grandes investimentos com recursos do governo federal para a
implantao de infra-estruturas de saneamento bsico em reas
urbanas, para a urbanizao de assentamentos precrios e para a
produo de moradias para famlias de mdia e baixa renda42.
Esses desdobramentos devem ser implementados no mbito daquele
pacto federativo e obedecer s autonomias e responsabilidades dos
diferentes nveis de governo, principalmente os municipais que, como
42
A realizao desses investimentos nos espaos urbanos sofreu crticas de alguns
setores da sociedade brasileira por causa da desarticulao em relao aos planos
diretores e todo o processo de participao social realizada nas conferncias das
cidades e no Conselho Nacional das Cidades.
61

visto, tem a responsabilidade constitucional de planejar e gerir os
territrios e espaos urbanos locais. Dentre os avanos recentes na
poltica urbana brasileira, vale destacar a implementao do
Estatuto da Cidade por meio dos processos de elaborao dos planos
diretores nos municpios que estavam obrigados a institurem esse
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano e de
ordenamento das funes sociais das cidades e das propriedades
urbanas.
Essa relao entre o Estatuto da Cidade e os planos diretores
merece destaque porque nos permite analisar como os princpios,
diretrizes e instrumentos da poltica urbana nacional instituda
pela lei federal do Estatuto da Cidade se implementa nos nveis
locais por meio das leis municipais dos planos diretores. Nessa
articulao entre escalas distintas da poltica urbana brasileira
ocorrem muitas distores, lacunas e insuficincias. Adiante veremos
exemplos desses problemas em relao incorporao, nos contedos
de planos diretores do Estado de So Paulo, de alguns instrumentos
de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade.
Como as determinaes do Estatuto da Cidade, que valem para
todo o territrio nacional, se adaptam s especificidades das
diversas realidades locais existentes num pas de grandes dimenses
territoriais como o Brasil? As determinaes contidas no Estatuto da
Cidade encontram-se organizadas em cinco captulos: I - diretrizes
gerais da poltica urbana; II - instrumentos da poltica urbana; III
- plano diretor; IV gesto democrtica da cidade e V disposies
gerais. Como essas determinaes so incorporadas nos planos
diretores aprovados nos municpios?
As diretrizes gerais tratam de vrias dimenses da poltica
urbana como, por exemplo, a oferta de servios, equipamentos e
infra-estruturas urbanas, a articulao entre diferentes entes da
federao e com a iniciativa privada para o desenvolvimento urbano,
a ordenao e controle do uso e ocupao do solo, a integrao entre
atividades rurais e urbanas para o desenvolvimento local, o controle
da expanso das cidades, a proteo dos patrimnios ambientais e
culturais existentes nos locais, a regularizao fundiria e
realizao de melhorias urbanas nos assentamentos precrios e
62

informais onde vive a populao de baixa renda, a justa distribuio
dos nus e benefcios da urbanizao, entre outras.
Vale dizer que essas diretrizes so pertinentes nos diferentes
tipos de realidades urbanas existentes no pas, desde as grandes
metrpoles inseridas em regies densamente ocupadas, como a macro-
metrpole do Estado de So Paulo, at as pequenas cidades
localizadas nas pores mais interiorizadas onde h baixa densidade
demogrfica, como na regio amaznica.
Os instrumentos de poltica urbana trazem uma srie de normas e
critrios gerais para os municpios regularem as atuaes dos
agentes que operam nos mercados de terras urbanas e na produo e
comercializao de empreendimentos imobilirios. Trata-se de normas
e critrios com finalidades especficas como, por exemplo, a induo
para o aproveitamento de terras urbanas ociosas, a cobrana, pelo
poder pblico, de contrapartidas financeiras que devem ser pagas por
empreendedores imobilirios interessados no aproveitamento mais
intenso de determinadas reas urbanas, a reestruturao urbana a
partir de grandes projetos e baseadas em parcerias pblico-privadas,
a regularizao fundiria de moradias localizadas em assentamentos
informais construdos em terrenos pblicos ou privados, entre
outras.
A aplicao desses instrumentos de poltica urbana nas diversas
realidades locais do pas exige um grau maior de adaptao s
caractersticas dos mercados imobilirios e dos processos de
urbanizao existentes. Dependendo dessas caractersticas e dos
objetivos que se quer atingir no ordenamento do uso e ocupao do
solo local, alguns instrumentos so mais adequados do que outros.
Vale dizer que a adaptao daqueles instrumentos ocorre, tambm,
segundo as co-relaes entre interesses polticos e econmicos
existentes nos locais. Essa adaptao influenciada tambm por
condicionantes relacionados com as fragilidades tcnicas,
institucionais e financeiras do poder pblico local que, muitas
vezes, restringem os alcances da regulao pblica estatal e no-
estatal dos mercados fundirios e imobilirios em funo da falta de
equipes e conhecimentos tcnicos.
63

Os modos de incorporao dos instrumentos de poltica urbana
nos planos diretores constituem-se num dos fatores que mais
contribuem para a variabilidade dos processos de implementao do
Estatuto da Cidade nas polticas urbanas locais. Apesar de um dos
artigos do captulo que trata do plano diretor definir seu contedo
mnimo43, prevaleceram as condies territoriais, polticas e
econmicas das realidades locais. As fragilidades tcnicas e
institucionais dos poderes pblicos locais tambm influenciaram
bastante os trabalhos de elaborao dos planos diretores.
A seguir apresenta-se um quadro da incorporao de alguns
instrumentos de poltica urbana em 92 planos diretores aprovados em
municpios do Estado de So Paulo. Esse quadro d uma idia do grau
de variabilidade na apropriao desses instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade por parte das polticas urbanas locais.
4 - A Incorporao dos instrumentos de poltica

urbana do Estatuto da Cidade em planos diretores do
Estado de So Paulo
A incorporao dos instrumentos de poltica urbana previstos no
Estatuto da Cidade foi o aspecto mais problemtico identificado nas
anlises dos planos diretores analisados no Estado de So Paulo. De
uma maneira geral, nota-se que a aplicabilidade desses instrumentos
a partir do plano diretor bastante insuficiente e limitada, mesmo
em relao queles que o Estatuto da Cidade no exige regulamentao
por meio de lei especfica como, por exemplo, o estudo de impacto de
vizinhana.
Apesar dos planos diretores no serem totalmente nulos no que
diz respeito s definies relativas aos instrumentos de poltica
43
Segundo o artigo 42 do Estatuto da Cidade os planos diretores devem conter, no
mnimo:
- a delimitao das reas urbanas onde se aplicam o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda
para utilizao;
- as determinaes para a aplicao do direito de preempo, da outorga onerosa do
direito de construir e de alterao de uso, das operaes urbanas consorciadas e da
transferncia do direito de construir;
- o sistema de acompanhamento e controle.
64

urbana, cabe perguntar sobre o porqu das insuficincias encontradas
nessas definies.
Ser que as equipes responsveis pela elaborao desses planos
diretores desconheciam as formas de aplicao dos instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade? Ser que as equipes se sentiram
inseguras em incluir alguns desses instrumentos nos planos
diretores? Ser que a no incluso desses instrumentos se deve
falta de estudos e informaes mais consistentes para orientar a
formulao das propostas? Ser que isso se deve s dificuldades de
gesto vislumbradas pelas equipes tcnicas diante das fragilidades e
desestruturaes tcnicas e institucionais das prefeituras? Ser que
as insuficincias e limitaes nas definies relativas aos
instrumentos de poltica urbana nos planos diretores analisados se
devem a conflitos polticos e de interesses que ocorreram durante o
processo de elaborao no mbito do poder executivo e aprovao no
mbito do poder legislativo?
Nessa parte do texto no se pretende responder a todas essas
questes. Prope-se analisar a incorporao de alguns instrumentos
de poltica urbana por parte dos planos diretores analisados. Nesse
sentido, apresenta-se um quadro detalhado do modo como alguns
instrumentos de poltica urbana foram tratados nesses planos
diretores.
Os instrumentos escolhidos para compor esse quadro cabem em
praticamente todas as realidades urbanas do pas. Essa escolha
considerou, alm dessa generalizao das possibilidades de
aplicao, a incidncia em fatores estruturais de formao das
cidades brasileiras, a saber: a reteno especulativa de terras
urbanas, a implantao de empreendimentos que provocam impactos
urbanos e de vizinhana, a ocupao de terras pblicas com
assentamentos precrios e informais com moradias das populaes de
baixa renda. Nesse sentido, as anlises focalizaram os seguintes
instrumentos:
- Parcelamento, edificao e utilizao compulsria PEUC
- Imposto predial territorial urbano progressivo no tempo
IPTU-PT
- Estudo de impacto de vizinhana EIV
65

- Concesso de uso especial para fins de moradia CUEM
Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria PEUC
Nos municpios do Estado de So Paulo, em especial aqueles
localizados nas regies do interior, comum encontrarmos srios
problemas de desarticulao e desintegrao entre partes do tecido
urbano por causa da existncia de grandes vazios urbanos inseridos
em reas com ocupaes consolidadas.
Muitas vezes esses vazios so efetivamente gerados pela
reteno especulativa de grandes glebas de terras urbanas
localizadas em locais com sistemas virios, prximas a bairros
centrais e a assentamentos consolidados dotados de infra-estrutura
urbana bsica.
Uma das principais conseqncias dessa desarticulao do tecido
urbano provocada pelos vazios urbanos a segregao scio-espacial
entre os locais de moradias dos grupos de alta, mdia e baixa renda.
comum percebermos grandes distncias entre as moradias dos grupos
mais ricos, geralmente localizadas nas pores mais centrais das
cidades, e dos mais pobres, localizadas nas reas perifricas.
Na tabela 4 abaixo nota-se que a maioria dos planos diretores
previu o parcelamento, edificao e utilizao compulsria nos seus
contedos (97,8% dos planos diretores analisados). Apesar do menor
percentual dos planos diretores que definiram regras bsicas
(conforme o Estatuto da Cidade) para a aplicao desses
instrumentos, a nmero permanece significativo: 78,3% dos planos
diretores analisados.
O destaque est nos municpios com populao entre 100 mil e
500 mil habitantes e com mais de 500 mil habitantes. Nesses
municpios, 100% dos planos diretores previram parcelamento,
edificao e utilizao compulsria e mais de 80% definiram regras
bsicas para aplicao dos instrumentos.
Tabela 4 - Municpios cujos planos diretores prevem a
aplicao do Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria, com
respectivas regras de aplicao
66

N de PD % PD %
municpios prev prev
pesquisados PEUC regras
PEUC
At 20 mil habitantes 1 1 100,0 1 100,0
de 20 mil a 50 mil 28 27 96,4 20 71,4
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 24 96,0 20 80,0
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 32 100,0 26 81,3
habitantes
acima de 500 mil 6 6 100,0 5 83,3
habitantes
Total 92 90 97,8 72 78,3
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos
Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010.
Elaborao: do autor
Em relao aplicabilidade do parcelamento, edificao e

utilizao compulsria, percebe-se uma inovao. Apesar desses
instrumentos se articularem com o IPTU progressivo no tempo e
desapropriao sano, conforme definido no Estatuto da Cidade,
parte dos planos diretores analisados exigiram regulamentao por
meio de lei especfica somente em relao ao IPTU progressivo no
tempo e desapropriao sano, possibilitando aplicao do
parcelamento, edificao e utilizao compulsria a partir do
prprio plano diretor.
Nas anlises constatou-se que 21,1% dos planos diretores
permitem essa aplicao direta e 78,9% exigem regulamentao por
meio de lei especfica. Interessante perceber que no pequeno
municpio com menos de 20 mil habitantes analisado o instrumento
aplicvel a partir do plano diretor, no necessitando de lei
especfica.
Tabela 5 - Municpios onde o Parcelamento, Edificao e
Utilizao Compulsria aplicvel a partir do plano diretor ou
67

depende de regulamentao por meio de lei especfica em prazo pr-
definido
N de PD prev PEUC % Regulam. % Prazo %
municpios PEUC aplicvel PEUC lei regula
pesquisados do PD especfica m.
PEUC
At 20 mil 1 1 1 100,0 0 0,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50 28 27 4 14,8 23 85,2 4 14,8
mil habitantes
de 50 mil a 100 25 24 7 29,2 17 70,8 3 12,5
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 32 5 15,6 27 84,4 6 18,8
mil habitantes
acima de 500 mil 6 6 2 33,3 4 66,7 1 16,7
habitantes
Total 92 90 19 21,1 71 78,9 14 15,6
Elaborao: do autor
interessante observar ainda que, mesmo sendo significativo o

percentual dos planos diretores que exigem regulamentao posterior
do parcelamento, edificao e utilizao compulsria por meio de lei
especfica, tambm significativo o percentual dos planos diretores
que definiram as pores das reas urbanas onde se devem identificar
os imveis considerados ociosos sujeitos aplicao desses
instrumentos: 64,4%. Destaque para o municpio com menos de 20 mil
habitantes e aqueles com populao entre 100 mil e 500 mil
habitantes.
Tabela 6 - Municpios onde a aplicao do Parcelamento,
Edificao e Utilizao Compulsria est definida no espao e
vinculada a um objetivo ou diretriz do plano diretor
68

N de PD prev reas % PEUC com %
municpios PEUC aplicao objetivo e
pesquisados PEUC diretriz
At 20 mil habitantes 1 1 1 100,0 1 100,
0
de 20 mil a 50 mil 28 27 16 59,3 11 40,7
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 24 13 54,2 13 54,2
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 32 24 75,0 18 56,3
habitantes
acima de 500 mil 6 6 4 66,7 4 66,7
habitantes
Total 92 90 58 64,4 47 52,2
Elaborao: do autor
A aplicao do parcelamento, edificao e utilizao

compulsria, seguido pelo IPTU progressivo no tempo e desapropriao
sano, depende da definio de critrios para identificao dos
imveis ociosos. Dos 92 planos diretores analisados, 66,3% incluram
critrios para identificao dos imveis no utilizados ou
subutilizados, conforme a tabela 7 abaixo.
69

Tabela 7 - Municpios cujos planos diretores definem imvel
edificado no utilizado ou subutilizado e as reas urbanas onde
devem ser identificados
N de PD define imveis % PD define %
municpios edificados no imveis no
pesquisados utilizados e/ou edificados no
subutilizados utilizados e/ou
subutilizados
At 20 mil 1 0 0,0 1 100,0
habitantes
de 20 mil a 50 28 18 64,3 17 60,7
mil habitantes
de 50 mil a 100 25 18 72,0 18 72,0
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 23 71,9 23 71,9
mil habitantes
acima de 500 mil 6 2 33,3 2 33,3
habitantes
Total 92 61 66,3 61 66,3
Elaborao: do autor
Poucos planos diretores previram prazos para monitorar e rever

a aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsria.
Conforme a tabela 8 abaixo, somente 3,3% e 1,1% dos planos diretores
que incluram aquele instrumento, definiram esses prazos,
respectivamente.
70

Tabela 8 - Municpios cujos planos diretores definem prazos
para monitorar e rever a aplicao do Parcelamento, Edificao e
Utilizao Compulsria
N de PD prev Prazo % Prazo rever %
municpios PEUC monitorar PEUC
pesquisados PEUC
At 20 mil 1 1 0 0,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50 28 27 1 3,7 0 0,0
mil habitantes
de 50 mil a 100 25 24 1 4,2 0 0,0
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 32 1 3,1 1 3,1
mil habitantes
acima de 500 mil 6 6 0 0,0 0 0,0
habitantes
Total 92 90 3 3,3 1 1,1
Elaborao: do autor
IPTU Progressivo no Tempo IPTU-PT

A aplicao do IPTU progressivo no tempo segue a aplicao do
parcelamento, edificao e utilizao compulsria caso o
proprietrio do imvel ocioso no o destine para um aproveitamento
adequado. Entretanto, h uma pequena diferena de percentual dos
planos diretores que previram e definiram regras para a aplicao
desses instrumentos.
Conforme tabela 9 abaixo, 92,4% dos planos diretores incluram
o IPTU progressivo no tempo nos seus contedos (enquanto 97,8% dos
planos diretores incluram o parcelamento, edificao e utilizao
compulsria) e 70,7% dos planos diretores analisados previram regras
bsicas de aplicao do IPTU progressivo no tempo (enquanto 78,% dos
planos diretores definiram esse tipo de regras para o parcelamento,
edificao e utilizao compulsria).
71

Essas pequenas diferenas demonstram que alguns planos
diretores no articularam devidamente a aplicao desses importantes
instrumentos de combate reteno especulativa das terras urbanas.
aplicao do IPTU Progressivo no Tempo, com respectivas regras de
aplicao
N de PD prev % PD prev %
municpios IPTU-PT regras IPTU-
pesquisados PT
At 20 mil 1 1 100,0 1 100,0
habitantes
de 20 mil a 50 28 26 92,9 18 64,3
mil habitantes
de 50 mil a 100 25 22 88,0 18 72,0
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 30 93,8 23 71,9
mil habitantes
acima de 500 mil 6 6 100,0 5 83,3
habitantes
Total 92 85 92,4 65 70,7
Elaborao: do autor
Dentre os planos diretores que incluram o IPTU progressivo no

tempo, um pequeno percentual no exige regulamentao por meio de
lei especfica como determina o Estatuto da Cidade: 12,9%. Dentre os
planos diretores cujos municpios possuem populao entre 50 mil e
100 mil habitantes, esse percentual chega a 22,7%. Isso no
significa que o instrumento auto-aplicvel a partir da lei do
plano diretor e sim que essa exigncia simplesmente no foi
incorporada como parte dos contedos. Trata-se de uma apropriao
equivocada daquele instrumento por parte dos agentes envolvidos no
processo de elaborao desses planos diretores.
72

Ademais, conforme tabela 10 abaixo, 87,1% dos planos diretores
exigiu regulamentao do IPTU progressivo no tempo por meio de lei
especfica e somente 14,1% definiram prazo para essa regulamentao.
Lembramos que em relao exigncia da regulamentao do
parcelamento, edificao e utilizao compulsria por meio de lei
especfica, o percentual menor, correspondente a 78,9%. Em relao
a esses instrumentos, o prprio Estatuto da Cidade exige
regulamentao posterior aprovao do plano diretor.
Tabela 10 - Municpios cujos planos diretores no mencionam

exigncia de lei especfica para regulamentao do IPTU Progressivo
no Tempo e mencionam regulamentao por meio de lei especfica em
prazo pr-definido
N de Regulam.
PD No exige
municpi IPTU-PT Prazo
prev regulam.
os % lei % regulam. %
IPTU- IPTU-PT lei
pesquisa especfic IPTU-PT
PT especfica
dos a
At 20 mil
1 1 0 0,0 1 100,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50
28 26 3 11,5 23 88,5 3 11,5
mil habitantes
de 50 mil a 100
25 22 5 22,7 17 77,3 2 9,1
mil habitantes
de 100 mil a 500
32 30 3 10,0 27 90,0 7 23,3
mil habitantes
acima de 500 mil
6 6 0 0,0 6 100,0 0 0,0
habitantes
Total 92 85 11 12,9 74 87,1 12 14,1
Elaborao: do autor
Em relao ao percentual dos planos diretores que definiram as

reas urbanas onde devem ser identificados os imveis sujeitos
73

aplicao do IPTU progressivo no tempo, nota-se certa proximidade
com o percentual dos planos diretores que tambm o fizeram para a
aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsria.
Enquanto o primeiro percentual igual a 60,0%, o segundo
corresponde a 64,4%. Essa pequena diferena se deve desconexo
entre esses instrumentos em um pequeno conjunto de planos diretores,
j mencionada anteriormente. Vale ressaltar que essa desconexo no
deveria ocorrer.
De acordo com a tabela 11 abaixo, vale destacar tanto o plano
diretor do pequeno municpio com menos de 20 mil habitantes que
definiu as reas urbanas sujeitas ao IPTU progressivo no tempo,
quanto os 73,3% dos planos diretores cujos municpios possuem
populao entre 200 mil e 500 mil habitantes, que tambm o fizeram.
Tabela 11 - Municpios onde a aplicao do IPTU Progressivo no

Tempo est definida no espao e vinculada a um objetivo ou diretriz
do plano diretor
N de PD prev reas % IPTU-PT com %
municpios IPTU-PT aplicao objetivo e
pesquisados IPTU-PT diretriz
At 20 mil habitantes 1 1 1 100,0 1 100,0
de 20 mil a 50 mil 28 26 14 53,8 12 46,2
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 22 10 45,5 12 54,5
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 30 22 73,3 18 60,0
habitantes
acima de 500 mil 6 6 4 66,7 4 66,7
habitantes
Total 92 85 51 60,0 47 55,3
Elaborao: do autor
74

Como verificado nos dados referentes ao parcelamento,
edificao e utilizao compulsria, poucos planos diretores
definiram prazos para monitoramento e futuras revises. No caso do
IPTU progressivo no tempo, tambm h poucos planos diretores que
definem esses prazos, conforme a tabela 12 abaixo. Somente 4,7% dos
planos diretores definiram prazos para monitorar a aplicao daquele
instrumento e somente 1,2% definiram prazos para rev-lo.
para monitorar e rever a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo
N de municpios PD prev Prazo % Prazo %
pesquisados IPTU-PT monitorar rever
IPTU-PT IPTU-PT
de 20 mil a 50 mil 28 26 0 0,0 0 0,0
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 22 3 13,6 0 0,0
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 30 1 3,3 1 3,3
habitantes
acima de 500 mil 6 6 0 0,0 0 0,0
habitantes
Total 92 85 4 4,7 1 1,2
Elaborao: do autor
Estudo de Impacto de Vizinhana - EIV

O estudo de impacto de vizinhana um instrumento de poltica
urbana que possui importncia de duas ordens. De um lado, esse
instrumento importante para a democratizao da gesto pblica na
medida em que as decises sobre o licenciamento de novos
empreendimentos causadores de impactos urbanos e incmodos nas
vizinhanas devem ser baseadas em audincias e discusses pblicas.
De outro lado, importante para estabelecer o melhor modo de
implantao desses empreendimentos e suas respectivas atividades nos
75

espaos urbanos de modo a reduzir ou eliminar os impactos, conflitos
e incmodos que podem vir a ocorrer.
O processo de consolidao dos espaos urbanos promove uma
mistura gradativa de atividades residenciais e no residenciais numa
mesma rea urbana. Muitas vezes, essa mistura provocada por
grandes equipamentos que podem ocasionar, por exemplo, o aumento no
trfego de automveis prejudicando a qualidade de vida urbana, em
especial nos contextos onde h um sistema virio j saturado por
fluxos intensos de circulao de veculos.
Da a importncia de 94,6% dos planos diretores analisados
inclurem o estudo de impacto de vizinhana nos seus contedos.
Destes planos diretores que trataram de tal instrumento, 70,7%
definiram alguma regra de aplicao. Esses percentuais mostram
apropriao significativa desse importante instrumento para a gesto
urbana, em especial nos planos diretores das grandes cidades com
populao entre 100 mil e 500 mil habitantes, onde 96,9% dos planos
diretores incorporaram o estudo de impacto de vizinhana, e naqueles
com mais de 500 mil habitantes, onde todos os planos diretores
incorporaram esse instrumento, conforme pode ser visto na tabela 13
abaixo.
aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana, com respectivas regras
de aplicao
N de municpios PD prev EIV % PD prev %
pesquisados regras EIV
At 20 mil 1 1 100,0 0 0,0

habitantes
de 20 mil a 50 mil 28 25 89,3 20 71,4
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 24 96,0 17 68,0
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 31 96,9 23 71,9
habitantes
acima de 500 mil 6 6 100,0 5 83,3
habitantes
76

Total 92 87 94,6 65 7
0,7
Elaborao: do autor
A dificuldade e insuficincia nas regras para a aplicao do

estudo de impacto de vizinhana na anlise e licenciamento de novos
empreendimentos pode ser vista no alto percentual de planos
diretores que tratam desse instrumento e, ao mesmo tempo, exigem a
sua regulamentao por meio de lei especifica, 71,3%. Essa
regulamentao no exigida pelo Estatuto da Cidade, portanto o
prprio plano diretor poderia trazer todas as normas e critrios
para a utilizao dos estudos de impacto de vizinhana. Segundo a
tabela 143 abaixo, somente 18,4% desses planos diretores definiram
um prazo para essa regulamentao.
Tabela 143 - Municpios onde o Estudo de Impacto de Vizinhana

aplicvel a partir do plano diretor ou depende de regulamentao
por meio de lei especfica em prazo pr-definido
Prazo
N de PD EIV Regulam.
regula %
municpios prev aplicvel do % EIV lei %
m.
pesquisados EIV PD especfica
EIV
At 20 mil
1 1 0 0,0 1 100,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50 3
28 25 9 16 64,0 3 12,0
mil habitantes 6,0
de 50 mil a 100 2
25 24 7 17 70,8 2 8,3
mil habitantes 9,2
de 100 mil a 500 2
32 31 8 23 74,2 11 35,5
mil habitantes 5,8
acima de 500 mil
6 6 0 0,0 5 83,3 0 0,0
habitantes
Total 92 87 24 27,6 62 71,3 16 18,4
77

Elaborao: do autor
Metade dos planos diretores que incluram o estudo de impacto

de vizinhana nos seus contedos definiu as reas urbanas onde deve
ser aplicado esse instrumento de democratizao da gesto e de
regulao do uso e ocupao do solo. Na tabela 15 abaixo vemos que
66,7% desses planos diretores dos municpios com mais de 500 mil
habitantes definiram essas reas. Com exceo do pequeno municpio
com menos de 20 mil habitantes, esse percentual menor dentre os
planos diretores dos municpios com portes populacionais menores.
Tabela 15 - Municpios onde a aplicao do Estudo de Impacto de

Vizinhana est definida no espao e vinculada a um objetivo ou
diretriz do plano diretor
N de PD prev reas % EIV com %
municpios EIV aplicao objetivo e
pesquisados EIV diretriz
de 20 mil a 50 mil 28 25 13 52,0 1 4,0
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 24 12 50,0 1 4,2
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 31 14 45,2 6 19,4
habitantes
acima de 500 mil 6 6 4 66,7 0 0,0
habitantes
Total 92 87 44 50,6 8 9,2
Elaborao: do autor
grande a necessidade de estreito monitoramento na aplicao

dos estudos de impacto de vizinhana que extrapolam os processos de
licenciamento dos empreendimentos imobilirios e envolve a
78

implementao das medidas compensatrias e mitigadoras que
porventura venham a ser definidas. Esse monitoramento importante
tambm para os permanentes aperfeioamentos que as anlises de
impactos e de incmodos urbanos exigem. Por isso preocupante o
baixo percentual de planos diretores que definiram prazos para
monitoramente e reviso dos estudos de impacto de vizinhana:
somente 1,1%.

para monitorar e rever a aplicao do Estudo de Impacto de
Vizinhana
N de municpios PD prev Prazo % Prazo rever %
pesquisados EIV monitorar EIV
EIV
de 20 mil a 50 mil 28 25 0 0,0 1 4,0
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 24 0 0,0 0 0,0
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 31 1 3,2 0 0,0
habitantes
acima de 500 mil 6 6 0 0,0 0 0,0
habitantes
Total 92 87 1 1,1 1 1,1
Elaborao: do autor
As definies dos diferentes tipos de empreendimentos e

atividades urbanas que devem apresentar os estudos de impacto de
vizinhana no ato do licenciamento um passo importante para a
regulamentao do instrumento. De acordo com a tabela 17 abaixo,
quase a metade dos planos diretores que o fizeram, 49,4%, trazem
essas definies. Destaque para os planos diretores dos municpios
com mais de 500 mil habitantes, dentre os quais 66,7% possuem tais
definies que auxiliam na identificao de empreendimentos e
79

atividades potencialmente geradoras de impactos e incmodos urbanos
e de vizinhana.
Tabela 17 - Municpios cujos planos diretores definem os tipos
de empreendimentos que devem apresentar Estudo de Impacto de
Vizinhana no licenciamento
N de PD PD %
municpios prev EIV define
pesquisados empreend.
para EIV
At 20 mil 1 1 1 100,0
habitantes
de 20 mil a 50 mil 28 25 13 52,0
habitantes
de 50 mil a 100 25 24 10 41,7
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 31 15 48,4
mil habitantes
acima de 500 mil 6 6 4 66,7
habitantes
Total 92 87 43 49,4
Elaborao: do autor
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia - CUEM

A concesso de uso especial para fins de moradia um dos
instrumentos trazidos pela Medida Provisria 2.220/2001 que recupera
artigos do Estatuto da Cidade que foram vetados no momento em foi
sancionado pelo presidente da repblica. Esse instrumento serve para
a realizao da regularizao fundiria de assentamentos precrios e
informais ocupados com as moradias das populaes de baixa renda e
localizados em glebas e terrenos do poder pblico. Esse tipo de
regularizao importante para assegurar a posse dessas moradias
por parte dos moradores diante de ameaas de despejos forados e
80

garantir indenizaes justas em caso de desapropriaes motivadas
pelo interesse pblico.
A existncia daqueles tipos de assentamentos comum na
urbanizao de praticamente todos os municpios brasileiros. A
irregularidade fundiria estrutural nos processos de urbanizao
do pas. Todo plano diretor precisa incluir alguma estratgia para
lidar com essa problemtica das cidades reais. importante que
esses planos diretores incluam nos seus contedos todos os
instrumentos de regularizao fundiria disponveis nas legislaes
federais como, por exemplo, a concesso do direito real de uso, a
usucapio especial urbana, a demarcao urbanstica, entre outros.
No que diz respeito incluso da concesso de uso especial
para fins de moradia nos planos diretores analisados do Estado de
So Paulo, nota-se que pouco mais da metade incorporaram esse
instrumento, 57,6%, segundo a tabela 17 abaixo. Pelo menos a maior
parte dos planos diretores de grandes municpios, com mais de 500
mil habitantes, incluram a concesso de uso especial para finas de
moradia nos seus contedos: 83,3%. A problemtica dos assentamentos
precrios e informais de baixa renda mais grave nesses grandes
municpios.
Em relao previso de uso da concesso de uso especial para
fins de moradias nos planos diretores dos municpios pequenos e
mdios, podemos dizer que, primeira vista, ficaram abaixo das
expectativas. Entretanto, nem todos os assentamentos precrios e
informais localizam-se em glebas e terrenos pblicos. Esse fator
deve ser levado em considerao na leitura desse percentual. Metade
dos planos diretores de municpios com populao entre 20 mil e 50
mil habitantes previram aquele instrumento. No caso dos planos
diretores de municpios com populao entre 100 mil e 500 mil
habitantes, esse percentual ficou em 59,4%.
Esse quadro se torna mais grave quando se observa os
percentuais de planos diretores que previram o uso da concesso de
uso especial para fins de moradia e definiram alguma regra de
aplicao. Somente 29,3% desses planos diretores o fizeram.
81

aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, com
respectivas regras de aplicao
N de municpios PD prev % PD prev %
pesquisados CUEM regras
CUEM
At 20 mil habitantes 1 0 0,0 0 0,0
de 20 mil a 50 mil 28 14 50,0 6 21,4
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 15 60,0 6 24,0
habitantes
de 100 mil a 500 mil 32 19 59,4 12 37,5
habitantes
acima de 500 mil 6 5 83,3 3 50,0
habitantes
Total 92 53 57,6 27 29,3
Elaborao: do autor
Na tabela 19 abaixo podemos ver que o percentual dos planos

diretores que incluram a concesso de uso especial para fins de
moradias e definiram as reas para a aplicao desse instrumento
igual a 43,3%, mais do que o percentual desses planos diretores que
definiram alguma regra de aplicao.
Dentre os planos diretores de municpios com mais de 500 mil
habitantes onde, como mencionado antes, h graves problemas
relacionados com os assentamentos precrios e informais de baixa
renda, somente 20,0% definiram as reas de aplicao da concesso de
uso especial para fins de moradia. Vimos que 50,0% dos planos
diretores desses grandes municpios definiram alguma regra de
aplicao desse instrumento. Entretanto, tais regras tornam-se
incuas sem a definio dos espaos urbanos onde o instrumento deve
ser aplicado.
82

Tabela 19 - Municpios onde a aplicao da Concesso de Uso
Especial para Fins de Moradia est definida no espao e vinculada a
um objetivo ou diretriz do plano diretor
N de PD prev reas % CUEM com %
municpios CUEM aplicao objetivo e
pesquisados CUEM diretriz
At 20 mil 1 0 0 0,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50 28 14 4 28,6 0 0,0
mil habitantes
de 50 mil a 100 25 15 8 53,3 1 6,7
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 19 10 52,6 5 26,3
mil habitantes
acima de 500 mil 6 5 1 20,0 0 0,0
habitantes
Total 92 53 23 43,4 6 11,3
Elaborao: do autor
Segundo a tabela 20 abaixo, os percentuais dos planos diretores

que definiram prazos para monitoramento e reviso da concesso de
uso especial para fins de moradia extremamente baixo: 1,9% e 0,0%,
respectivamente. Isso grave porque esse tipo de concesso precisa
ser acompanhado por um bom monitoramento a fim de evitar desvios em
relao ao interesse social das terras pblicas nas quais esto
construdas moradias regularizadas das famlias de baixa renda.
para monitorar e rever a aplicao da Concesso de Uso Especial para
Fins de Moradia
83

N de PD prev Prazo % Prazo %
municpios CUEM monitora rever
pesquisado r CUEM CUEM
s
At 20 mil 1 0 0 0,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50 28 14 0 0,0 0 0,0
mil habitantes
de 50 mil a 100 25 15 1 6,7 0 0,0
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 19 0 0,0 0 0,0
mil habitantes
acima de 500 mil 6 5 0 0,0 0 0,0
habitantes
Total 92 53 1 1,9 0 0,0
Elaborao: do autor
Zonas Especiais de Interesse Social

As zonas especiais de interesse social o instrumento mais
importante para garantir o acesso terra urbana para a proviso de
habitaes para as populaes de baixa renda. Podem ser demarcadas
em reas com assentamentos precrios e informais, como favelas e
loteamentos clandestinos, entre outros, e em glebas, terrenos e
edificaes ociosas, no utilizadas ou subutilizadas. Na tabela 21
abaixo nota-se que 66,3% desses planos diretores demarcaram zonas
especiais de interesse social em reas com assentamentos precrios e
informais.
Os planos diretores dos municpios maiores registraram
percentuais maiores. Como visto anteriormente, nesses municpios a
problemtica dos assentamentos precrios e informais mais grave e
apresenta grandes dimenses. Todos os planos dos municpios com mais
de 500 mil habitantes demarcaram ZEIS ocupadas e 75,9% dos planos
84

dos municpios com populao entre 100 e 500 mil habitantes o
fizeram.
Tabela 21 - Municpios cujos planos diretores definem zonas

especiais de interesse social com assentamentos precrios e
informais demarcadas no espao
N de PD PD define % PD %
municpios define ZEIS demarca
pesquisado ZEIS ocupadas ZEIS
s ocupada
s
At 20 mil 1 1 1 100,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50 28 21 15 71,4 12 57,1
mil habitantes
de 50 mil a 100 25 23 16 69,6 13 56,5
mil habitantes
de 100 mil a 500 32 29 24 82,8 22 75,9
mil habitantes
acima de 500 mil 6 6 6 100,0 6 100,0
habitantes
Total 92 80 62 77,5 53 66,3
Elaborao: do autor
As zonas especiais de interesse social demarcadas em glebas,

terrenos e edificaes desocupados estabelecem certa reserva de
terras urbanas para a proviso habitacional destinada s populaes
de baixa renda. Em geral, essa demarcao conflituosa, pois muitas
vezes choca com os interesses dos proprietrios daqueles imveis.
Por isso, previsvel a ocorrncia de um nmero menor de planos
diretores que fazem essa demarcao. Mesmo assim, 51,3% dos planos
diretores analisados o fizeram.
85

Conforme a tabela 22 a seguir, nos municpios com populao
entre 200 e 500 mil habitantes e com mais de 500 mil habitantes
esses percentuais foram maiores, 65,5% e 83,3%, respectivamente.
Entretanto, preciso verificar a qualidade da localizao dessas
ZEIS vazias do ponto de vista urbanstico. preciso tambm
verificar se a quantidade de reas demarcadas suficiente para
atender as necessidades habitacionais acumuladas na cidade.
Tabela 22 - Municpios cujos planos diretores definem zonas

especiais de interesse social vazias demarcadas no espao
N de PD % PD % PD %
municpi define define demarca
os ZEIS ZEIS ZEIS
pesquisa vazias vazias no
dos territri
o
At 20 mil 1 1 100,0 1 100,0 0 0,0
habitantes
de 20 mil a 50 mil 28 21 75,0 11 52,4 9 42,9
habitantes
de 50 mil a 100 mil 25 23 92,0 11 47,8 8 34,8
habitantes
de 100 mil a 500 32 29 90,6 21 72,4 19 65,5
mil habitantes
acima de 500 mil 6 6 100,0 6 100,0 5 83,3
habitantes
Total 92 80 87,0 50 62,5 41 51,3
Elaborao: do autor
5 - Consideraes Finais
Como visto anteriormente, a redemocratizao brasileira
ocorrida na segunda metade da dcada de 1980 possibilita poltica
urbana brasileira construir uma trajetria com avanos importantes
86

correspondentes s instituies de marcos jurdicos e institucionais
nas instncias federais, operacionalizadas e implementadas por
marcos que devem ser institudos nas instncias estaduais e
municipais.
As possibilidades de participao de diversos setores da
sociedade brasileira, inclusive dos setores populares
tradicionalmente excludos das esferas de formulao e instituio
de legislaes e polticas pblicas, foram responsveis por grande
parte desses avanos. Portanto, importante manter e fortalecer as
prticas e instituies democrticas para superar as novas
dificuldades e desafios surgidos com as experincias de polticas
urbanas e habitacionais desenvolvidas no perodo recente. Os
aperfeioamentos dos processos de planejamento, gesto e regulao
urbana e territorial em direo s cidades justas, democrticas e
sustentveis sero mais profundos com a participao daqueles
setores sociais. Essa uma das principais lies que podem ser
extradas das trajetrias recentes da poltica urbana brasileira.
Outras lies importantes podem ser extradas de anlises sobre
a aplicao prtica das novas diretrizes e instrumentos de poltica
urbana institudos pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal
10.257/2001). Essa aplicao depende diretamente da atuao dos
nveis municipais de governo que se encontram numa situao ambgua.
De um lado esto fortalecidos e pressionados pelas autonomias e
responsabilidades trazidas pelo pacto federativo vigente e, por
outro lado, esto fragilizados pelas dificuldades oramentrias que
limitam suas capacidades de investimentos no atendimento das
demandas sociais e na promoo do desenvolvimento urbano local.
Os limites daqueles governos municipais em relao formulao
e implementao de polticas urbanas precisam ser analisados e
apreendidos com mais detalhes e em profundidade maior. A compreenso
clara desses limites certamente ir propiciar aprendizagens
importantes sobre as agendas da descentralizao da administrao
pblica experimentada no Brasil nas dcadas recentes. Tais
aprendizagens so extremamente importantes para a definio de
futuros aperfeioamentos no campo das polticas pblicas em geral e
87

das polticas de desenvolvimento urbano e habitacionais em
particular.
A implementao do Estatuto da Cidade por meio da exigncia de
elaborao e aprovao de planos diretores nos municpios com mais
de 20 mil habitantes e integrantes de regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas expem uma srie de entraves existentes nos
nveis locais que precisam ser analisadas com mais cuidado. Esses
entraves so de ordens tcnicas, polticas e institucionais que
precisam ser estudados e superados a fim de se continuar com os
avanos alcanados na trajetria recente da poltica urbana
brasileira.
Muitas vezes, o poder pblico municipal est capturado por
coalizes entre foras polticas e econmicas conservadoras que no
tem interesse em estabelecer processos de planejamento e regulao
urbana e territorial voltados para garantir o interesse pblico e
efetivar o cumprimento das funes sociais da cidade e das
propriedades urbanas. Em muitos locais existem proprietrios que
concentram grande quantidade de terras e imveis urbanos e rurais
que influenciam, em benefcio prprio, nos processos de elaborao
dos planos diretores e demais legislaes urbansticas. H locais
onde existem instalaes de grandes empresas e de corporaes
nacionais e transnacionais que determinam e influenciam a
instituio das regras de ordenamento territorial, limitando seus
alcances pblicos e ferindo os interesses scio-ambientais.
Em muitos desses locais, a frgil organizao e mobilizao
restrita dos cidados comuns no tem condies de fazer frente
queles poderosos interesses privados. Muitos governos locais no
possuem estruturas polticas capazes de romper com prticas
clientelistas e patrimonialistas que tambm favorecem queles
interesses poderosos. As frgeis estruturas tcnicas e
institucionais desses governos no contribuem para a construo de
culturas, prticas e processos contnuos de planejamento de curto,
mdio e longo prazo baseados nos planos diretores e em instrumentos
de regulao do uso e ocupao do solo que atendam s demandas dos
grupos mais vulnerveis e ordenem os espaos das cidades de modo
88

mais justo e equilibrado do ponto de vista dos acessos aos
benefcios da vida urbana.
Essas colocaes mostram que as anlises sobre a implementao
do Estatuto da Cidade por meio dos planos diretores dos municpios
devem abranger as vrias condicionantes polticas, institucionais,
econmicas, territoriais, tcnicas e ambientais, entre outras, que
afetam, positiva ou negativamente, os processos de planejamento e
gesto urbana local. O exame das formas como alguns instrumentos de
poltica urbana foram inseridos nos contedos dos planos diretores
paulistas uma pequena parte dessas anlises. Em relao a esse
aspecto podemos destacar os seguintes problemas:
- a generalizao das exigncias de regulamentao posterior
dos instrumentos de poltica urbana por meio de legislao
especfica posterga, na maior parte dos municpios, a aplicao do
Estatuto da Cidade na regulao e no planejamento dos processos de
urbanizao em curso nos territrios municipais;
- a falta de definies de prazos para a aprovao daquelas
leis especficas de regulamentao dos instrumentos de poltica
urbana faz com que esses instrumentos fiquem adormecidos nas leis
dos planos diretores sem possibilidades de aplicao prtica na
gesto urbana e territorial;
- os descompassos entre as definies de regras bsicas para a
aplicao dos instrumentos de poltica urbana e as indicaes das
reas das cidades onde tais regras se aplicam evidenciam lacunas nos
mecanismos de regulaes territoriais contidas nos planos diretores
analisados;
- a ausncia de prazos para a realizao do monitoramento dos
processos de aplicao dos instrumentos de poltica urbana, somada
ausncia de prazos para a reviso desses instrumentos, evidencia a
desconsiderao em relao s avaliaes dos resultados positivos e
negativos alcanados e expressam uma viso incompleta e descontnua
dos processos de planejamento e gesto urbana e territorial.
Vale dizer que, apesar desses problemas, todos os planos
diretores analisados se orientaram pelo Estatuto da Cidade,
incorporando as suas diretrizes e definindo estratgias de aplicao
dos instrumentos de poltica urbana com maiores ou menores alcances
89

em relao ao ordenamento e regulao dos processos de urbanizao
locais. Isso mostra a importncia de um marco nacional que oriente e
referencie os processos locais.
Contudo, preciso que esse marco nacional seja mais efetivo na
induo de contedos dos planos diretores, principalmente em relao
aos instrumentos de poltica urbana. importante buscar melhores
articulaes entre os planos diretores dos municpios com
instrumentos de planejamento e gesto urbana e territorial a serem
institudos nas instncias estaduais, regionais e municipais. Trata-
se de articular diferentes escalas44 de planejamento das reas
urbanas e das regies, cada qual com suas relaes de poder, ncleos
de decises e nveis de complexidades determinadas pelas densidades
de interaes entre diversos tipos de variveis.
6 - Referncias bibliogrficas
CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto: uma
avaliao urbanstica do Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz
Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.). Reforma Urbana e
Gesto Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da Cidade.
Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 27-51.
BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem
perdeu? Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies
Tcnicas, 2005.
BRANDO, Carlos. Territrio e Desenvolvimento as Mltiplas
Escalas entre o Local e o Global. Campinas: Editora da UNICAMP,
2007.
GRAZIA, Grazia de. Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. In:
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.).
Reforma Urbana e Gesto Democrtica Promessas e Desafios do
Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 53-70.
NAKANO, Anderson Kazuo. O Planejamento e a Gesto
Territorial: Entre o Tecnocratismo e o Direito Cidade. In: KOGA,
44
No sentido proposto por Carlos Brando em seu estudo sobre as relaes entre
territrio e desenvolvimento.
90

Dirce; GANEV , Eliane & FAVERO, Eunice (orgs.), Cidades e Questes
Sociais. So Paulo: Andross, 2008.
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade: uma introduo
crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2002. p. 155-168.
91

Programas Nacionais de Habitao: Programas
e Resultados
Alessandra dAvila Vieira e Mirna Quinder Belmino Chaves
1. Introduo
A partir da dcada de 70 h uma reestruturao produtiva
internacional com as diretrizes neoliberais. Nos pases perifricos
como o Brasil que no haviam passado por uma implementao efetiva
das polticas de bem-estar social, tem-se como resultado uma
concentrao cada vez maior de renda e um agravamento da excluso
social e territorial, principalmente urbana. Nos anos 80 e 90, com a
recesso econmica, tem-se um aprofundamento da desigualdade,
promovendo um aumento significativo da favelizao nas grandes
cidades, muitas das vezes em reas de proteo ambiental (como os
mananciais), gerando um impacto social e ambiental de enormes
propores.
Claro que a desigualdade no foi toda gerada nas
chamadas dcadas perdidas` , o que houve foi um
aprofundamento de um quadro histrico de 5 sculos
de formao da sociedade brasileira (MARICATO,
2000, p. 25).
O resultado do crescimento urbano rpido no contexto do ajuste
estrutural, da desvalorizao da moeda e da reduo do Estado, para
DAVIS (2006), foi a causa da produo em massa de habitaes
subnormais nos pases em desenvolvimento, que constituem 78,2% do
estoque habitacional urbano deste45, contra 6% nos pases
desenvolvidos.
Assim, as cidades do futuro, em vez de feitas de
vidro e ao, como fora previsto por geraes
anteriores de urbanistas, sero construdas em
grande parte de tijolo aparente, palha, plstico
reciclado, blocos de cimentos e restos de madeira.
45
DAVIS, 2006. Vale ressaltar que o autor engloba como favela todos os tipos de
habitao subnormal, como os cortios e os loteamentos clandestinos.
92

Em vez das cidades de luz arrojando-se aos cus,
boa parte do mundo urbano do sculo XXI instala-se
na misria, cercada de poluio, excrementos e
deteriorao. Na verdade, o bilho de habitantes
urbanos que moram nas favelas ps-modernas podem
mesmo olhar com inveja as runas das robustas casas
de barro de Catal Hyk, na Anatlia, construda no
alvorecer da vida urbana h 9 mil anos (DAVIS,
2006, p. 29).
Na Amrica Latina, amplas camadas sociais foram excludas dos
mercados de consumo, promovendo uma estrutura urbana segregada
social e espacialmente, sendo as formas de financiamento ao acesso a
terra urbana a consolidao desse processo de estruturao urbana.
O carter excludente e restritivo das relaes
fordistas de assalariamento na Amrica Latina
conduziram a constituio de um mercado em que uma
parcela significativa da populao se viu excluda
desse mercado de bens durveis. Um circuito
perverso se criou onde a excluso do mercado formal
de trabalho impedia o acesso ao mercado, mas tambm
ao crdito ao consumidor. De forma anloga, os
sistemas de poupana e emprstimo habitacional se
institucionalizaram segundo a lgica da excluso da
populao com baixa remunerao no mercado formal
ou pertencente ao mercado de trabalho informal
(ABRAMO, 1997, p. 196).
Essa excluso do mercado de parcela significativa da populao
conduziu a um movimento sintomtico de ocupao de terras urbanas,
organizada por grupos populares ou num processo mais lento de
ocupao espontnea.
Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira vivendo em
cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125
milhes. No perodo de funcionamento do Banco Nacional de Habitao
- BNH (1964-86), foram financiadas aproximadamente 25% das novas
moradias construdas no pas - porcentagem relevante, mas
insuficiente para enfrentar o desafio da urbanizao brasileira. No
93

perodo entre a extino do BNH (1986) e a criao do Ministrio das
Cidades (2003) - MCidades, o setor do governo federal responsvel
pela gesto da poltica urbana e habitacional esteve subordinado a
sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes,
caracterizando a descontinuidade e a ausncia de estratgias para
enfrentar o problema.
2. Arcabouo institucional
Com o Ministrio foi institudo um novo marco poltico-
institucional para o setor habitacional e a rea de habitao de
interesse social e o setor habitacional de mercado passaram a se
articular com eixos importantes da poltica de desenvolvimento
urbano no pas. No sentido da reestruturao institucional e legal
do setor, a Poltica Nacional de Habitao - PNH, aprovada pelo
Conselho das Cidades - ConCidades e instituda a partir de 2004,
apontou medidas polticas, legais e administrativas visando efetivar
o exerccio do direito social moradia e previu a organizao de um
Sistema Nacional de Habitao, o qual organiza os agentes que atuam
na rea de habitao e rene os esforos dos trs nveis de governo
e do mercado, alm de cooperativas, associaes e movimentos
sociais.
O Sistema tem seu desenho institucional composto por uma
instncia central de planejamento, coordenao, gesto e controle,
representada pelo MCidades e ao ConCidades ao cabe acompanhar e
avaliar a implementao do Sistema e de seus instrumentos. O Sistema
est subdividido em dois sistemas que operam com diferentes fontes
de recursos, formas, condies de financiamento e, de forma
complementar, estabelecem mecanismos para a proviso de moradias em
todos os segmentos sociais: o Sistema Nacional de Habitao de
Mercado - SNHM e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
- SNHIS.
Este ltimo, institudo pela Lei Federal n 11.124/2005,
voltado para a faixa de interesse social, definindo um modelo de
gesto descentralizado, e com instncias de participao, que busca
compatibilizar as polticas habitacionais federal, estadual, do
Distrito Federal e municipal, e as demais polticas setoriais de
94

desenvolvimento urbano, ambientais e sociais. A lei tambm instituiu
o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS e seu
Conselho Gestor CGFNHIS, que tem papel deliberativo e
participativo e responsvel pela aprovao dos programas a serem
executados com recursos do Fundo.
O projeto de lei para o SNHIS foi apresentado ao Congresso
Nacional em 1991 por organizaes e movimentos populares urbanos
filiados ao Frum Nacional de Reforma Urbana, assinado por mais de
um milho de pessoas e tramitou por 13 anos. Assim, sua aprovao
considerada uma conquista dos movimentos sociais.
Art. 2o Fica institudo o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social SNHIS, com o
objetivo de:
I viabilizar para a populao de menor renda o
acesso terra urbanizada e habitao digna e
sustentvel;
II implementar polticas e programas de
investimentos e subsdios, promovendo e
viabilizando o acesso habitao voltada
populao de menor renda; e
III articular, compatibilizar, acompanhar e
apoiar a atuao das instituies e rgos que
desempenham funes no setor da habitao. (Lei
Federal n 11.124/2005)
A adeso dos entes subnacionais ao SNHIS caracteriza-se como
voluntria, mas condio necessria para que o FNHIS seja operado.
Ao aderirem ao Sistema, para acessar recursos do Fundo, estados,
Distrito Federal e municpios devem tomar medidas institucionais
para constituir um Fundo Local de Habitao de Interesse Social,
criar um Conselho Gestor deste Fundo que dever ter um modelo
similar ao nacional e elaborar um Plano Local Habitacional de
Interesse Social PLHIS
Em 2006, o FNHIS recebeu R$ 1 bilho, que foram aplicados na
urbanizao de assentamentos precrios e construo de moradias para
a populao com renda mensal de at trs salrios mnimos, com
prioridade erradicao de palafitas. Esse montante de recursos,
95

alm de ampliar em quase trs vezes os recursos no onerosos que
estavam sendo investidos em habitao. Esse processo de ampliao de
recursos para o setor habitacional foi intensificado nos anos
seguintes com o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC (2007) e
o Programa Minha Casa Minha Vida - MCMV (2009).
O PLANHAB tambm foi previsto na Lei 11.124/05 e, articulado
aos instrumentos de planejamento e oramento, parte de um processo
de planejamento de longo prazo para equacionar as necessidades
habitacionais do pas, com previso de revises peridicas. Foi
elaborado para orientar o planejamento das aes no setor
habitacional durante quinze anos, com o objetivo de direcionar
recursos e apresentar estratgias para os eixos estruturadores da
PNH, visando a universalizao do acesso moradia digna, em
particular para a populao de baixa renda, por meio de uma poltica
de subsdios, bem como reforar a capacidade institucional dos
agentes pblicos, privados e sociais e buscar a ampliao das fontes
de recursos.
As aes estratgicas propostas pelo Plano esto definidas em
quatro eixos:
1. Modelagem de subsdios e alavancagem de
financiamentos para populao de baixa renda;
2. Organizao institucional e ampliao dos
agentes do Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social;
3. Propostas e mecanismos de fomento para a cadeia
produtiva da construo civil; e
4. Incentivos adoo de mecanismos de poltica
territorial e fundiria para ampliao de reas para
habitao de interesse social.
Sua formulao se deu entre agosto de 2007 e dezembro de 2008
em um processo coletivo que envolveu um conjunto de reunies e
debates com diversos segmentos envolvidos com a questo
habitacional em diferentes fruns e instncias de participao em
todas as regies do pas. Envolveu tambm o dilogo com o
ConCidades, o CGFNHIS e os Conselhos Curadores do Fundo de Garantia
96

do Tempo de Servio - FGTS e do Fundo de Desenvolvimento Social -
FDS.
3. Eixos de atuao da Poltica Nacional de Habitao
3.1 Urbanizao de assentamentos precrios

A melhoria das condies de habitabilidade das famlias
moradoras de assentamentos precrios no pode ser vista como uma
questo setorial, mas como um componente que interage fortemente com
os demais condicionantes do desenvolvimento urbano, social e
ambiental. Uma habitao digna compreende, alm da edificao
propriamente dita, a qualidade ambiental do meio e a insero e
integrao com a cidade atravs da disponibilidade de infraestrutura
urbana e de acessibilidade ao mercado de trabalho e aos equipamentos
pblicos.
A precariedade da moradia caracteriza-se por vrios aspectos:
pela irregularidade fundiria e/ou urbanstica; pela deficincia da
infraestrutura; pela ocupao de reas sujeitas a alagamentos,
deslizamentos ou outros tipos de risco; pelos altos nveis de
densidade dos assentamentos e das edificaes combinados
precariedade construtiva das unidades habitacionais; pelas grandes
distncias percorridas entre a moradia e o trabalho associadas a
sistemas de transportes insuficientes, caros e com alto nvel de
desconforto e insegurana; alm da insuficincia dos servios
pblicos em geral, principalmente os de saneamento, educao e
sade. A esse conjunto de carncias soma-se um conjunto de questes
sociais que configuram, muitas vezes, situaes de extrema
vulnerabilidade, tambm sujeitas, e de forma cada vez mais
significativa, ao domnio pela violncia.
Desse modo, os projetos devem prever a implantao de
infraestrutura bsica - incluindo rede eltrica, iluminao pblica,
sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem
pluvial, condies adequadas de coleta de lixo -, conteno e
estabilizao do solo para eliminao de riscos, construo de
equipamentos pblicos, alm da adequao do sistema virio e do
97

parcelamento da rea. As adequaes no parcelamento e sistema virio
so feitas de forma a possibilitar acesso a servios pblicos e
atendimentos emergenciais, melhorando as relaes funcionais da rea
de interveno com o tecido urbano no qual ela se insere.
Uma vez que os assentamentos precrios foram produzidos, na sua
maioria, por auto-promoo da prpria populao, que disps as
moradias de forma desordenada, contando com elevados nveis de
densidade populacional, inmeras so as situaes em que se faz
imprescindvel promover o desadensamento e o re-ordenamento da
ocupao, implicando no remanejamento reconstruo da unidade
habitacional no mesmo permetro da rea que est sendo urbanizada
ou no reassentamento de famlias para outras reas, alterando seu
local atual de moradia.
O remanejamento/reassentamento de uma populao no pode ser
considerado isoladamente, como um mero projeto de obras, uma vez que
afeta no somente a vida das famlias envolvidas e a rea objeto de
interveno, mas todo o entorno social e urbanstico. Portanto,
devem ser estudadas todas as alternativas que minimizem a
necessidade de destes, tornando-os admissveis somente quando as
mesmas estiverem expostas a riscos de incndio, inundao,
desabamento, deslizamento, tremores de terra, sob fios de alta
tenso, prximas a reas insalubres, em reas de preservao
ambiental ou em reas imprescindveis regularizao urbanstica,
para implantao de infraestrutura ou sistema virio, ou, ainda, em
reas no passveis de regularizao.
necessrio que as famlias a serem remanejadas/reassentadas
participem de todo o processo de elaborao e aprovao da proposta
e que as regras tenham sido pactuadas com os envolvidos. O local de
reassentamento deve ser, sempre que possvel, prximo rea
original, em respeito aos laos de vizinhana e trabalho j
estabelecidos. Dever, ainda, ser servida de infraestrutura bsica e
equipamentos comunitrios, que atendam demanda da comunidade
reassentada.
Nos casos de remanejamento/reassentamento deve-se atentar para
provveis custos de compensao ou indenizao s famlias afetadas
ou para a necessidade de produzir unidades habitacionais de uso
98

misto residncia e comrcio para que no haja diminuio das
condies de sobrevivncia das famlias. Alternativamente produo
de unidades habitacionais novas, uma soluo que pode ser adotada
a aquisio de imveis usados para recuperao ou modificao de
uso.
Quanto s famlias que permanecem em sua moradia, podero ser
contempladas com recuperao ou melhorias habitacionais, vinculadas
a razes de insalubridade e insegurana, inexistncia do padro
mnimo de edificao e habitabilidade, definido pelas posturas
municipais, ou inadequao do nmero de integrantes da famlia
quantidade de cmodos passveis de serem utilizados como
dormitrios. Dentre as melhorias habitacionais mais urgentes,
encontra-se a construo de instalaes hidrulico-sanitrias
domiciliares, que devem ser compostas por vaso sanitrio, lavatrio,
chuveiro, tanque de lavar roupa e reservatrio. As ligaes
intradomiciliares de abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio devem estar sempre previstas nos investimentos de forma a
assegurar sua execuo.
As melhorias habitacionais so uma forma interessante de
atuao por aproveitarem os investimentos j feitos pelas famlias
em suas residncias, portanto possibilitam uma condio adequada de
moradia a menor custo para o poder pblico, possibilitando o aumento
de sua escala de atuao. Alm de respeitarem a configurao e
transformaes j feitas pelas famlias.
No que diz respeito regularizao fundiria em favor das
famlias moradoras do assentamento precrio, importante registrar
a sua obrigatoriedade. O objetivo final da regularizao , nesse
caso, fazer com que as unidades habitacionais ou lotes, decorrentes
da interveno, reflitam compromisso de constituio de direito real
sobre o imvel em favor das famlias beneficiadas, podendo ser
utilizados, alternativamente transferncia de propriedade,
instrumentos como a cesso de uso, a concesso de direito real de
uso, entre outros.
Devido complexidade inerente s aes de regularizao
fundiria em assentamentos precrios, os empreendimentos do PAC para
esta componente dependem de uma organizada articulao com o
99

trabalho social, com o ritmo das obras de engenharia e com os rgos
licenciadores envolvidos. A integrao das intervenes fsicas com
o trabalho social e a efetivao da regularizao fundiria so
condies essenciais para a sustentabilidade das intervenes de
urbanizao dos assentamentos precrios, compreendendo a conservao
das infraestruturas e equipamentos implantados, a permanncia das
famlias nas reas beneficiadas, e a incluso de tais reas nas
rotinas de manuteno da cidade e de proviso dos servios pblicos.
Outra ao importante atrelada ao trabalho social o
financiamento construo de equipamentos comunitrios, por meio da
aquisio ou edificao de equipamentos pblicos voltados ao
atendimento das necessidades identificadas pela populao
beneficiada. Tais equipamentos podem ser voltados a atender questes
como, por exemplo, sade, educao, segurana, desporto, lazer,
comrcio local, assistncia social, convivncia comunitria, ateno
infncia, ao idoso, ao portador de deficincia e mulher
responsvel pelo domiclio e gerao de trabalho e renda das
famlias beneficiadas, observando-se as carncias do local e entorno
e, principalmente, os equipamentos j existentes na vizinhana.
Programa de Acelerao do Crescimento - PAC

A incluso da urbanizao de assentamentos precrios no eixo de
infra estrutura social e urbana do PAC trouxe importantes avanos na
consolidao de uma estratgia nacional para garantir moradia digna
para famlias de baixa renda. A co-responsabilizao federativa
pelos empreendimentos, alm da perspectiva de recursos expressivos
continuados, fez com que Governos estaduais, municipais, do Distrito
Federal e o prprio Governo Federal precisassem reestruturar seu
setor habitacional para dar conta do novo cenrio. Mostra disso
que em 2004, apenas 42% dos municpios brasileiros possuam rgo
especfico para trato da habitao, j em 2008, 70% dos municpios
passaram a possuem tal rgo46.
(...) A oferta regular de servios habitacionais
diretamente dependente da existncia de rgos,
46
Fonte: Pesquisa do Perfil dos Municpios Brasileiros - MUNIC, realizada pelo IBGE.
100

recursos e burocracias capazes de planejar e
executar programas pblicos, estejam eles
instalados nos nvel municipal ou no nvel estadual
de governo. (...) A distribuio dessas capacidades
muito desigual no pas expressivo nmero de
municpios est desprovido de qualquer capacidade
institucional para gerir programas habitacionais,
ao passo que h uma elite de cidades que dispem de
capacidades institucionais suficientemente
desenvolvidas para produzir polticas
descentralizadas e participativas. (ARRETCHE,
2007, p. 9).
Atualmente encontram-se alocados R$ 21,6 bilhes em
intervenes em favelas com recursos do PAC em 739 contratos, sendo
R$ 13,1 bilhes de recursos fiscais dos quais R$ 2,8 bilhes so
do FNHIS e R$ 5,7 bilhes de recursos de financiamento (FGTS e
FAT). Com esses recursos esto sendo atendidoas mais de 1,8 milho
de famlias com aes integradas de construo e melhoria de
habitaes, saneamento, infraestrutura, equipamentos pblicos,
trabalho social, regularizao fundiria e recuperao de rea
degradada.
Para a seleo dos principais territrios em que seriam
alocados os recursos do PAC Urbanizao de Assentamentos
Precrios, o Governo Federal, baseado nos estudos fornecidos pelo
CEM/CEBRAP47 e outros indicadores de precariedade urbana e social,
definiu o conjunto de cidades prioritrias para atuao:
Municpios integrantes das Regies Metropolitanas de
Belm/PA, Fortaleza/CE, Recife/PE, Salvador/BA, Rio de
Janeiro/RJ, Belo Horizonte/MG, So Paulo/SP, Campinas/SP,
Baixada Santista/SP, Curitiba/PR e Porto Alegre/RS;
47
Procurando aprofundar-se no conhecimento das favelas do pas, o Ministrio das
Cidades encomendou ao Centro de Estudo das Metrpoles do Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento CEM/CEBRAP um estudo para melhor quantificar,
caracterizar e localizar o problema. A partir disso, foi possvel obter um conjunto
de informaes gerais, no apenas organizadas em nvel nacional, mas tambm de
forma desagregada, a fim de servir de base para o processo decisrio de alocao
dos recursos. As informaes dizem respeito quantificao e localizao dos
moradores e domiclios, alm de indicadores que permitem comparar os aspectos
sociais das populaes que habitam as vrias situaes existentes.
101

Municpios da Regio Integrada do Entorno do
Distrito Federal RIDE/DF;
Capitais de estados que no integram as regies
metropolitanas supracitadas e o Distrito Federal; e
Outros municpios de grande porte, cuja populao
total fossem superior a 150 mil habitantes ou que, por sua
atividade econmica ou infraestrutura logstica, possuam raio
de influncia regional.
Os recursos do PAC foram, principalmente, destinados a projetos
de urbanizao de assentamentos precrios em grandes complexos, tais
como: Rocinha, Manguinhos e Alemo no Rio de Janeiro (RJ);
Helipolis e Paraispolis em So Paulo (SP); Guarituba em Curitiba
(PR); Vila Dique e Nazar em Porto Alegre (RS); Macio do Morro da
Cruz em Florianpolis (SC); Estrutural no Distrito Federal (DF);
alm de erradicao de palafitas e habitaes em reas de risco, nos
municpios de: Rio Branco (AC); Manaus (AM); Macap (AP); Belm,
Ananindeua, Santarm, Marab e Castanhal (PA); Porto Velho (RO);
Lauro de Freitas (BA); Fortaleza (CE); Joo Pessoa (PB); regio
metropolitana de Recife (PE) e Baixada Santista (SP), alm de outras
intervenes em 2.153 outros municpios em todas as Unidades da
Federao.
A seleo de projetos foi realizada de duas formas e momentos
distintos: a primeira, no incio de 2007, voltada aos grandes
complexos de favelas; e a segunda, anual, voltada aos assentamentos
de menor porte. Isso implicou em duas estratgias e critrios
distintos.
Num primeiro momento foram selecionados, por meio de pactuao
federativa, os projetos prioritrios de investimentos, que exigiram
maior volume de recursos e com grande complexidade de execuo.
Essas intervenes visaram, dentre outros objetivos, erradicar
palafitas, despoluir mananciais e equacionar reas de risco iminente
nas principais cidades do pas. Para tanto, foram adotados os
seguintes critrios:
102

Grande porte, assim consideradas aquelas
intervenes que envolvem investimentos superiores a R$ 10
milhes;
Articulao e integrao no territrio, cujas reas
de abrangncia e execuo envolvam mais de um agente
institucional estado e municpio ou mais de um municpio;
Mitigao de danos ao meio ambiente, causados por
assentamentos irregulares em reas de mananciais, de
preservao ambiental e/ou de preservao permanente;
Eliminao de gargalos na infraestrutura logstica
do pas, tais como aquelas que impedem ou prejudicam o
funcionamento de rodovias, hidrovias, ferrovias, portos,
aeroportos, energia, gua tratada e esgoto;
Mitigao de impacto decorrente de grandes
instalaes de infraestrutura nacional, que polarizam e
dinamizam atividades socioeconmicas na rea de influncia do
empreendimento;
Aproveitamento do patrimnio da Unio; e
Complementao de obras j iniciadas.
Para as selees anuais, os recursos foram direcionados ao
atendimento de assentamentos de menor porte, desde que a rea de
interveno fosse ocupada por, pelo menos, 60% das famlias com
renda at trs salrios mnimos, ocupada h mais de cinco anos; ou
que estivesse localizada em situao que configurasse risco,
insalubridade ou fosse objeto de legislao que proibisse sua
utilizao para fins habitacionais. Esses projetos foram
selecionados por meio de chamada pblica para apresentao de
propostas em formulrio eletrnico.
3.2 Produo de habitao de interesse social

Entre os estudos que vem subsidiando a mensurao e a
caracterizao das necessidades habitacionais do pas, destaca-se a
srie de estudos sobre o dficit habitacional urbano e rural
103

(Fundao Joo Pinheiro/CEI)48. Este indicador mostra que,
acompanhando a melhoria em geral das condies de vida da populao
nesses ltimos anos, vem-se verificando uma tendncia de reduo do
dficit habitacional, tanto em termos absolutos, como relativos,
pois em 1991 o dficit abrangia mais de 15% dos domiclios do pas,
hoje este cerca de 10%.
9,0
milhes
7,8 7,9 7,9

8,0
7,2
7,0
7,3 6,3
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2000 2004 2005 2006 2007 *para 2007 *nova
comparao metodologia
FONTE: SNH/MCidades
Financiamento ao setor pblico

Consiste em apoiar estados, Distrito Federal e municpios no
acesso da populao de baixa renda (at trs salrios mnimos)
habitao regular e dotada de servios pblicos, em localidades
urbanas ou rurais, mitigando as desigualdades sociais e contribuindo
para a ocupao urbana planejada. Pode ser executado por meio das
seguintes modalidades: produo ou aquisio de unidades
habitacionais; produo ou aquisio de lotes urbanizados ou
requalificao de imveis.
Essas aes so financiadas por meio de recursos do FNHIS,
totalizando R$ 1 bilho de investimentos, e do FGTS, Programa Pr-
Moradia, totalizando um investimento de R$ 1,4 bilho. O Programa
financia, alm de terreno, habitao e infraestrutura, a construo
de equipamentos pblicos e tambm tem como item obrigatrio a
48
A partir de 2007, o clculo do dficit habitacional passou a considerar
alteraes metodolgicas que possibilitaram detalhar melhor o problema da
convivncia familiar ou coabitao.
104

realizao de trabalho social para a populao a ser beneficiada.
Essas aes, a partir de 2007, passaram a integrar a carteira de
investimentos do PAC Habitao.
Financiamento ao setor privado: Minha Casa Minha Vida

Diante do agravamento da crise financeira ocorrida em 2009, o
Governo Federal passou a adotar uma srie de medidas com o objetivo
de mitigar seu impacto nos vrios setores da economia nacional. Um
conjunto dessas aes concentrou-se no setor da construo civil e
infraestrutura. Entre as medidas anticclicas adotadas est o
Programa Minha Casa Minha Vida, que previu investimentos da ordem de
R$ 34 bilhes para a construo de 1 milho de moradias.
Por meio dos instrumentos do PLANHAB, foi garantido subsdio
para as famlias de baixa renda, melhores taxas de juros em
financiamentos habitacionais e a criao de um Fundo Garantidor para
cobrir as prestaes em at 36 meses para as famlias que perderem o
emprego ou passarem por uma perda na renda. O processo de construo
do Programa se deu em conjunto com diversos setores da sociedade
civil, incluindo empresas da construo civil e movimentos populares
por moradia.
Alm de definir a estrutura e as modalidades de atendimento do
MCMV, voltadas diretamente produo de habitao, a lei 11.977 de
7 de julho de 2009, traz instrumentos que tratam de um conjunto de
gargalos que impedem ou tardam o desenvolvimento de uma poltica
habitacional para as faixas menores de renda, tais como a criao do
Fundo Garantidor de Habitao (FGHAB), o barateamento dos seguros
Morte e Invalidez Permanente - MIP e Danos Fsicos ao Imvel DFI,
a reduo dos prazos e custas cartoriais e incentivos fiscais para a
produo de imveis para a baixa renda.
O PMCMV implementou uma reforma significativa no modelo de
subsdios ao introduzir subsdios fixos e estabelecer linhas de
corte por faixa de renda para acesso a financiamento de longo prazo,
promovendo um aumento significativo nos montantes individuais, bem
105

como no volume total de recursos direcionado a subsdios49. O
programa inova tambm promovendo uma articulao entre os recursos
do Oramento Geral da Unio e do FGTS.
Financiamento a entidades
Desde a criao em 2005, o programa Crdito Solidrio, aportou
um total de R$ 362 milhes em recursos do FDS, beneficiando 19 mil
famlias. O Programa teve como objetivo o financiamento habitacional
a famlias de baixa renda organizadas em associaes, cooperativas,
sindicatos ou entidades da sociedade civil organizada. Pode ser
financiado: a aquisio de terreno e construo, construo em
terreno prprio, construo em terreno de terceiros, concluso,
ampliao ou reforma de unidade habitacional, aquisio de unidade
construda e aquisio de imveis para reabilitao urbana com fins
habitacionais. O programa parou de operar em 2009 com a criao do
Programa Minha Casa Minha Vida Entidades.
J o PAC trouxe, em 2008, por meio do FNHIS, uma inovao
quanto modelagem de produo habitacional: o repasse de OGU s
entidades sem fins lucrativos vinculadas ao setor habitacional, no
Programa Produo Social da Moradia. O Programa visa o
desenvolvimento de aes integradas e articuladas que resultem em
acesso moradia, situada em localidades urbanas ou rurais, voltada
a famlias de baixa renda, por intermdio das modalidades: produo
ou aquisio de unidades habitacionais, produo ou aquisio de
lotes urbanizados, e requalificao de imveis, alm do
acompanhamento tcnico-social para as comunidades. Atualmente tem R$
165 milhes alocados neste programa.
O programa Minha Casa Minha Vida, para o atendimento s
famlias com participao em entidades sem fins lucrativos, prev a
produo de empreendimentos e a aquisio de habitaes, com a
organizao da demanda feita pelas cooperativas habitacionais ou
mistas, pelas associaes e demais entidades. Nessa forma de
atendimento, os beneficirios assumem responsabilidade contratual
49
O volume total de recursos investidos em subsdios corresponde a R$26 bilhes
para a construo de moradias, R$2 bilhes para compor o Fundo Garantidor, alm dos
recursos onerosos pessoa fsica e para financiamento infraestrutura.
106

pela manuteno do imvel e pelo pagamento de prestaes mensais,
correspondentes 10% da renda familiar, limitada R$ 50,00, pelo
prazo de 120 meses. Foram alocados nesta ao R$ 500 milhes
oriundos do OGU.
Financiamento a pessoa fsica

Desde a sua criao, em 1966, o FGTS constitui-se um fundo
financeiro de natureza privada, sob gesto pblica regido por
normas e diretrizes estabelecidas por um Conselho Curador (CCFGTS)
com representantes do governo, trabalhadores e empregadores e
operado pela CAIXA com duas funes principais: estabelecer uma
poupana compulsria para o trabalhador com carteira assinada e
contratao pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e fomentar
polticas pblicas por meio do financiamento de programas de
habitao popular, de saneamento bsico e de infraestrutura urbana,
gerando um importante funding para o Sistema Financeiro da
Habitao. O FGTS constitui-se na principal fonte de financiamento
para a poltica habitacional, a taxas de juros subsidiadas, por meio
de programas, tais como Carta de Crdito Individual; Carta de
Crdito Associativo; Apoio Produo e Pr-Moradia.
A partir de 2003, o FGTS passa a priorizar o atendimento das
famlias de baixa renda, abaixo de trs salrios mnimos, com
ampliao da dotao oramentria destinada especificamente para o
financiamento da habitao. Essas diretrizes se concretizaram por
meio da Resoluo n. 460 do Conselho Curador do FGTS, proposta pelo
MCidades no final de 2004 e, posteriormente, das Resolues CCFGTS
n. 518 e 520 de 2006, que introduziram um novo modelo de concesso
de subsdios, dirigidos a financiamentos a pessoas fsicas com renda
familiar mensal bruta at cinco salrios mnimos. Esse modelo
considerou a diversidade dos custos de produo e aquisio de
imveis de acordo com o porte e localizao dos municpios, induziu
o estabelecimento de parcerias, potencializando os benefcios
sociais e a reduo dos custos do FGTS e a ampliao do acesso
moradia pelas famlias de baixa renda seja pelo aumento dos
descontos oferecidos, seja pela progressividade em relao renda
familiar.
107

Para o perodo 2007 a 2009, houve a superao das metas
inicialmente previstas no PAC em 99%, para crditos concedidos a
pessoas fsicas, beneficiando 1,6 milhes de famlias, totalizando
R$ 137,5 bilhes. Especificamente para habitao de interesse
social, com recursos do FGTS, FAR e FDS, foi contratado 27% a mais
do que o inicialmente previsto, sendo mais de 831 mil famlias
beneficiadas em todo pas.
Financiamento FGTS - Aquisio, reforma ou construo de novas
moradias (R$ bilhes)
* Evoluo dos financiamentos FAR/FGTS/subsdios/FDS

** No inclui contrapartidas nem contrataes do Programa Minha
Casa Minha Vida
Fonte: 10 Balano do PAC
3.3 Produo habitacional via mercado

Sistema Financeiro da Habitao (SFH) um segmento
especializado do Sistema Financeiro Nacional que prev desde a
arrecadao de recursos, o emprstimo para a compra de imveis, o
retorno desse emprstimo, at a reaplicao desse dinheiro. Na
montagem do SFH, observou-se que havia necessidade de subsdios s
famlias de renda mais baixa, o que foi realizado de maneira a no
recorrer a recursos do Tesouro Nacional. Foi estabelecido ento um
subsidio cruzado, interno ao sistema, que consistia em cobrar taxas
de juros diferenciadas e crescentes, de acordo com o valor do
financiamento. O SFH possui, desde a sua criao, como umas das
principais fontes de recursos, a poupana voluntria proveniente dos
depsitos na caderneta de poupana do Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo SBPE.
108

Devido resoluo n. 3.177/04 do Conselho Monetrio Nacional
- CMN, houve um aumento recorde tanto em contrataes quanto no
volume financeiro investido em habitao no pas, saltando de um
patamar de R$ 3 bilhes (54 mil unidades) em 2004, para R$ 34
bilhes (303 mil unidades) em 2009. Do total de R$ 34 bilhes, cerca
de R$ 13,85 bilhes se destinaram a operaes de emprstimo para a
construo de novas unidades e R$ 20,16 bilhes para a aquisio de
imveis prontos.
* Contrataes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos

(R$ bilhes)
Fonte: 10 Balano do PAC
Alm dos impactos causados pela resoluo do CMN, o valor mdio

dos financiamentos vem-se elevando desde 2006. Isto se explica por
vrios fatores, destacando-se a melhoria das condies de prazo e
taxa de juros, permitindo aos tomadores de crdito acesso a imveis
de maior valor; a ampliao pelos agentes financeiros da parcela
financiada em relao ao valor total do imvel; o aumento da
confiana dos tomadores e dos agentes financeiros, devido ao
aprimoramento institucional do crdito imobilirio, com a aplicao
crescente de instrumentos como a alienao fiduciria e o
incontroverso; e a valorizao imobiliria, sobretudo nos locais com
infraestrutura adequada e nas grandes capitais, onde a oferta de
reas edificveis reduzida.
3.4 Desenvolvimento institucional e qualidade

No PAC, no h somente o financiamento para obras. At 2009
foram alocados R$ 132,2 milhes para aes de Desenvolvimento
109

Institucional como a elaborao dos Planos de Habitao de Interesse
Social (R$ 94 milhes em 1.568 contratos) e Assistncia Tcnica (R$
24,5 milhes em 661 contratos) no FNHIS e Desenvolvimento
Institucional no Pr-Moradia (R$ 13,7 milhes em 5 contratos).
Importante ressaltar que a elaborao dos PLHIS habilitaro esses
entes para obteno de novos recursos no SNHIS.
O Programa de Assistncia Tcnica (AT), que possui como
proponentes os municpios, estados e Distrito Federal, alm das
entidades privadas sem fins lucrativos, visa atender a elevada
parcela de produo de habitaes que ocorre no mercado informal,
executados por meio do processo de autogesto, sem qualquer tipo de
apoio tcnico que permita atingir padres mnimos de qualidade, de
produtividade e de segurana.
A partir do exerccio de 2009, o programa de assistncia
tcnica passou a vigorar possuindo duas modalidades: a elaborao de
projetos para produo habitacional e urbanizao de assentamentos
precrios, que contempla a elaborao de projetos tcnicos de
arquitetura e urbanismo, de engenharia, recuperao ambiental,
trabalho social e regularizao fundiria necessrios para execuo
de empreendimentos que configurem a urbanizao de assentamentos
precrios ou a produo de habitao de interesse social; e a
modalidade de assistncia tcnica para melhoria / concluso /
construo de unidades habitacionais, contempla a contratao de
mo-de-obra especializada para acompanhamento ou execuo de obras
de melhoria, concluso ou construo de unidades habitacionais
executadas por famlias de baixa renda, em regime de mutiro,
autoconstruo ou autogesto.
O programa incentiva que os municpios/entidades privadas sem
fins lucrativos realizem parcerias formais com instituies de
ensino, programas de extenso universitria, entidades profissionais
e organizaes no-governamentais sem fins lucrativos para prestao
de servios de assistncia tcnica e capacitao da populao.
A criao deste programa teve como objetivo reduzir o
percentual de habitaes que so construdas sem qualquer tipo de
auxlio tcnico tentando, alm de oferecer este tipo de servio,
introduzir uma cultura municipal de servios tcnicos. O
110

aprimoramento das questes tratadas no programa se deu em conjunto
com membros de movimentos sociais, municpios, universidades e
entidades de classe durante a realizao, em 2009, do 2 Seminrio
Nacional de Assistncia Tcnica, que teve como objetivo principal
debater a implementao da lei 11.888/08.
Cadeia produtiva
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat
(PBQP-H), criado em 1998, visa a organizar o setor da construo
civil em duas vertentes principais: a melhoria da qualidade do
habitat e a modernizao produtiva. O PBQP-H um programa de adeso
voluntria e desenvolve-se em nvel nacional por meio de trs fases:
sensibilizao e adeso; programa setorial; e acordo setorial da
cadeia produtiva com o setor pblico, agentes financeiros e
sociedade civil. Todas as fases envolvem agentes da cadeia
produtiva, agentes do setor pblico, agentes financiadores e de
fomento, agentes de fiscalizao e de direito econmico e
consumidores e sociedade em geral.
O Programa est estruturado com base na implementao de um
conjunto de sistemas, (Sistema da Avaliao da Conformidade de
Servios e Obras SiAC; Sistema Nacional de Avaliao Tcnica de
produtos inovadores SINAT; e Sistema de Qualificao de Materiais,
Componentes e Sistemas Construtivos SiMaC) cuja consolidao
pretende fortalecer o mercado nacional.
Importante ressaltar a parceria com outros rgos, no mbito do
Minha Casa Minha Vida, em linhas de atuao relacionadas aos temas
de qualidade, sustentabilidade e ao uso de novas tecnologias: Por
meio do BNDES houve a disponibilizao de cerca de R$ 1 bilho para
apoio financeiro s construtoras, fornecedores de materiais,
componentes e sistemas construtivos, alm de R$ 5,5 bilhes de
limite de crdito objetivando aumentar a competitividade empresarial
por meio de melhorias de qualidade e produtividade. Com a
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), chamada pblica para
projetos de pesquisa tecnolgica, destinando R$ 15 milhes para a
rea habitacional, com nfase na inovao tecnolgica e a
implementao do SINAT e na sustentabilidade. E com o Ministrio do
111

Meio Ambiente: incentivo para uso de Aquecimento Solar de gua nos
empreendimentos do PMCMV.
A precariedade da moradia popular tem alta visibilidade
material e simblica na sociedade brasileira, ocupa os espaos das
cidades e da mdia, no existindo, contudo, informaes precisas
quanto a sua quantificao, caracterizao ou localizao. O
enfrentamento da questo de forma a se ter efetividade passa,
necessariamente, consolidao do SNHIS.
Desde a criao do Sistema, a SNH vem promovendo uma ao
nacional de mobilizao, que se iniciou com a Campanha de Adeso ao
SNHIS, com o objetivo de disseminar o modelo institucional para
estados, DF e municpios e demais agentes sociais. Mesmo assim, aps
anos da aprovao da lei, os entes subnacionais, em sua maioria,
ainda no cumpriram plenamente as condicionantes previstas em lei
para estruturao institucional do sistema. Tomemos como exemplo a
situao de adeso ao SNHIS relatada no relatrio de gesto2009 do
FNHIS, ressaltando que, para o municpio ser considerado regular com
o Sistema ele deve cumprir prazos e metas estabelecidos pelo
CGFNHIS, que no significa, ainda, atender s 3 exigncias da lei:
fundo e conselho em funcionamento e plano elaborado.
Importa tambm considerar as contradies, inerentes ao fato de

que constitucionalmente a competncia de ordenamento, legislao e
gesto do uso e ocupao do solo, municipal, tencionando as
polticas destes entes com as da Unio e Estados. Cabe ainda
ressaltar, nesse contexto, um ponto nevrlgico para a implementao
efetiva do Sistema: a fragilidade de grande parte das administraes
pblicas municipais. Soma-se a isso a dificuldade de estabelecimento
112

de diretrizes nacionais em um pas de dimenses continentais e com
tamanha heterogeneidade.
Contudo, j ficou demonstrado que, a partir da continuidade de
disponibilizao de recursos, o setor habitacional, especialmente o
pblico, vai se recompondo e reestruturando. Importante perspectiva
para essa continuidade de investimentos a tramitao de proposta
de emenda constitucional que busca destinar 2% do oramento da Unio
e de 1% do oramento de estados e municpios para a habitao de
interesse social.
5. Referncias bibliogrficas
ABRAMO, Pedro. Formas de financiamento do acesso a terra e
funcionamento do mercado fundirio - imobilirio: um ensaio com base
na noo de regime urbano, in Cadernos IPPUR/ UFRJ ano 1 n 1. Rio
de Janeiro, 1997.
ARRETCHE, Marta (coord.). Capacidades administrativas, dficit
e efetividade na poltica habitacional. Brasil, Ministrio das
Cidades, 2007.
DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo, Boitempo Editorial,
2006.
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil.
Brasil, Ministrio das Cidades, 2007.
MARICATO, Erminia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado:
metrpoles brasileiras, in Revista da Fundao Seade: So Paulo em
Perspectiva, Vol. 14, n 4, Seade , out/dez 2000.
MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Habitao. Brasil,
2009.
MINISTRIO DAS CIDADES. Relatrio de Gesto 2009: Unidade
jurisdicionada - FNHIS. Brasil, 2009.
MINISTRIO DAS CIDADES. Avanos e desafios: Poltica Nacional
de Habitao. Brasil, 2010.
MINISTRIO DAS CIDADES. Urbanizao de Favelas: a experincia
do PAC. Brasil, 2010.
113

Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional,
o Papel do Transporte Pblico na Gesto
Municipal.
Claudio Oliveira da Silva
1. Mobilidade e acessibilidade
O termo mobilidade vem do Latim mobilitas significando
qualidade ou propriedade do que mvel ou do que obedece s leis do
movimento. Dessa interpretao, um simples movimento de brao ou de
uma bola rolando sobre o cho pode indicar que algo tem mobilidade
ou se moveu.
A prtica de deslocamento, em si, consequncia do ato de
entrar em movimento e depende de um desejo ou inteno de sair de um
ponto A em direo a um ponto B. Considerando o campo das intenes
como inerncia ao ser humano, ser que pensa e reage, e que a vida na
cidade requer constante movimentao de pessoas e bens chegamos
prximo ao conceito de mobilidade urbana.
A medida que os deslocamentos de pessoas se sobrepem em uma
escala maior, sobressaem uma srie de possibilidades e limitaes
derivadas do prprio espao de conflitos que se configura. Para
Balbim:
Ao invs de separar o ato de deslocar-se dos vrios
comportamentos individuais e de grupo, o conceito de
mobilidade tenta integrar a ao ao conjunto de
atividades cotidianas do indivduo. [...] Nesse
contexto, o indivduo que se desloca ator social, com
suas reivindicaes e prticas prprias, sujeito de
estudos, diretrizes e planificaes, um agente da
produo do espao de circulao. (BALBIM, 2003, p.181)
A partir da criao do Ministrio das Cidades - MCid, em 2003,

foi incorporado o conceito de mobilidade urbana, j utilizado em
outros nveis de governo e em pases europeus, ao correlato
transporte para designar polticas pblicas que contemplam a
circulao de pessoas e bens nas cidades. Partiu-se da compreenso
114

que necessrio ampliar o escopo e pensar nas estruturas,
localizaes, dinmica urbana e at motivaes pessoais ou de grupos
para definir e ampliar o universo a ser trabalhado.
O novo conceito (mobilidade urbana) em si uma
novidade, um avano na maneira tradicional de tratar,
isoladamente, o trnsito, o planejamento e a regulao o
transporte coletivo, a logstica de distribuio das
mercadorias, a construo da infra-estrutura viria, das
caladas e assim por diante. Em seu lugar, deve-se
adotar uma viso sistmica sobre toda a movimentao de
bens e de pessoas, envolvendo todos os modos e todos os
elementos que produzem as necessidades destes
deslocamentos. (BRASIL, 2004c, p. 9)
A definio mais objetiva que foi amplamente difundida nos

primeiros anos de atuao do MCid que a mobilidade urbana o
resultado da interao dos deslocamentos de pessoas e bens entre si
e com a prpria cidade. A mais atual, no necessariamente mais bem
elaborada, a que se encontra consolidada no Projeto de Lei n.
1.687/2007, que institui as diretrizes da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana e d outras providncias, que menciona: condio
em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao
urbano.
Especialmente essa ltima definio nos apresenta um dos
problemas associados ao entendimento do termo mobilidade urbana. No
razoavelmente possvel determinar ou medir de forma integrada como
so as condies em que se realizam deslocamentos nas cidades.
Gomide (2003, p.12) utiliza o ndice de mobilidade urbana, expresso
do nmero mdio dirio de viagens realizadas por cada habitante,
como uma forma de medio e instrumento de planejamento. Esse
ndice, apesar de servir como referncia, desconsidera tanto a
motivao das pessoas, inteno, quanto a facilidade em que se
realizam os deslocamentos. Nesse sentido no deve ser considerado
como instrumento nico e suficiente. Por essa razo devemos
considerar e compreender o papel da dinmica urbana e o conceito de
acessibilidade, como veremos adiante, que devem ser utilizados
115

tambm como referncias para o entendimento do que mobilidade
urbana.
No caso da dinmica urbana, um princpio bsico compreender os
modos de produo/reproduo da circulao urbana como uma relao
entre fixos e fluxos. Para Duarte, os fixos, lugares de permanncia,
e os fluxos, lugares de passagem, devem ser entendidos de forma
articulada e na sua inter-relao est o prprio entendimento da
circulao em si. Mas, a mobilidade urbana no pode ficar restrita
aos aspectos da forma.
O movimento das pessoas, do qual decorre tambm a
circulao das coisas e das idias, confere s cidades
uma dinmica prpria, intrnseca ao fenmeno urbano.
Trata-se de um movimento simultaneamente mecnico e
interativo de intercmbio e comunicao que faz da
cidade obra e ato perptuos, como nos diz Henri
Lefebvre. Essa obra perptua envolve a tudo e a todos
num movimento (contnuo-descontnuo) incessante que
resulta das aes individuais e coletivas empreendidas
pelo territrio, e a partir do territrio, atravs das
redes de circulao disponveis. (DUARTE, 2006, p.35)
As redes de circulao so configuradas basicamente pelo

sistema virio e pelo planejamento, implantao e operao dos
servios de transporte pblico coletivo, transporte aquavirio de
passageiros, fretamento, transporte escolar, txi, moto-txi e
transporte urbano de carga. Essas redes so do campo do transporte e
reforam-no no como objeto principal, mas como elemento
constituinte da mobilidade urbana.
Avanando para o conceito de acessibilidade urbana,

Vasconcellos (2001, p.40), diz que uma viso restrita da mobilidade
v-la como a habilidade de movimentar-se, em decorrncia de
condies fsicas e econmicas. A ser analisada dessa maneira, no
seria possvel definir por que e como a mobilidade exercida pelas
pessoas ou, em outras palavras, a anlise restrita da mobilidade no
permite evidenciar as dificuldades de locomoo como: gasto
excessivo de tempo nos deslocamentos, grandes distncias a serem
116

percorridas, disponibilidade de meios de transporte e facilidade de
alcanar os pontos de destino.
Derivado da necessidade de um entendimento mais amplo,

Vasconcellos prope uma definio que relacione a mobilidade com o
conceito de acessibilidade.
Este enfoque mais amplo requer a anlise da
conexo entre a oferta do sistema de circulao e a
estrutura urbana, como elementos interdependentes.
Requer tambm a anlise da convenincia e da
acessibilidade econmica dos meios de circulao, bem
como da compatibilizao entre o tempo disponvel dos
indivduos e as horas de operao das atividades de
destino das viagens. Este conjunto complexo de
determinantes faz da acessibilidade um conceito muito
mais abrangente do que o da mobilidade simples e o nico
capaz de capturar o padro de deslocamentos e da
reproduo social de forma conveniente. (VASCONCELLOS,
2001, p.41)
A acessibilidade urbana reflete sempre a facilidade de alcance,

seja na escala da rua, do bairro ou da cidade, s construes e
equipamentos urbanos desejados e ser considerada no como um
conceito conflitante, mas complementar ao entendimento da mobilidade
urbana.
Ainda que a noo de mobilidade possa remeter, em sua
plenitude, a conceitos afetos a campos diversos como a geografia,
transportes, economia, cincia poltica ou sociologia o que se
pretende aqui focar o tema de mobilidade nos aspectos relacionados
a arquitetura e urbanismo. A partir dessa escolha, considera-se que
a circulao das pessoas e bens na cidade esta intimamente
relacionada como causa e conseqncia do crescimento e expanso das
cidades, da concentrao em reas centrais e da distribuio
espacial das atividades no territrio.
117

2. Mobilidade e desenvolvimento urbano
Ao isolar a circulao do ambiente construdo, o
pragmatismo tecnocrtico se torna incapaz de compreender
a natureza deste movimento perptuo que anima e
participa do processo de produo da cidade. Ocorre,
assim, um divrcio entre a circulao e a cidade. De um
lado, os arquitetos e urbanistas, ocupados com o
planejamento e desenho e o desenho do espao, de outro,
os engenheiros de transporte e trnsito, ocupados com o
desenho e o planejamento do tempo. (DUARTE, 2006, p. 27)
Ao falar do descasamento entre transportes e planejamento

urbano, Duarte sugere o necessrio exerccio de abordagem integrada
da circulao humana que requer analises qualitativas que superem a
vo alm dos tradicionais dados numricos. Um caminho para tal
exerccio pode ser dar por meio da ampliao do foco em veculos e
infraestrutura ao foco em pessoas e cidades. Sob essa viso fcil
entender a mobilidade das pessoas nas cidades como um problema de
desenvolvimento urbano. Ademais, uma breve abordagem sobre a
evoluo das cidades e os transportes pode nos sugerir outros
aspectos constituintes do problema, especialmente aqueles da relao
entre pessoas e espaos de circulao.
Um regresso no muito longnquo nos leva s cidades pr-
industriais, maior perodo na existncia da espcie humana, onde a
mobilidade era exercida por meio da fora motriz dos animais ou pelo
ritmo do caminhar das pessoas. As cidades no eram muito extensas e
suas ruas constituam no s local de passagem, mas da conversa,
troca e permanncia. Havia ento a possibilidade do encontro e da
vida em comunidade em todos os espaos ao ar livre.
Com as transformaes decorrentes da Revoluo Industrial, que
trouxe nova lgica produtiva e promoveu aglomerao de pessoas em
grandes cidades, comeou tambm um processo de mudanas
significativas nos padres, modos e formas de circulao urbana.
Duarte faz referncia ao projeto de modernizao da Europa (Paris
de Haussmann e Barcelona de Cerd) e reflete sobre as relaes
118

identificadas entre circulao urbana e configurao scio espacial
das cidades. Segundo ele:
A distino entre a cidade tradicional e a cidade
moderna fundamenta-se, basicamente, na ruptura
ocasionada pela introduo da racionalidade industrial
na produo do espao. O divisor de gua encontra-se nas
grandes transformaes ocorridas na cidades do sculo
XIX, quando se consolidam as bases materiais para o
surgimento de uma nova cultura urbana, associada a uma
nova escala de cidade. (DUARTE, 2006, p. 45)
A partir do sculo XX, tendo como fundamento a introduo da

racionalidade na produo dos espaos, o mundo foi apresentado aos
postulados do Movimento Moderno que preconizavam, especialmente por
meio da Carta de Atenas, o desprezo pelas cidades antigas,
reafirmao da modernidade industrial e a especializao do
territrio em espaos fragmentados. No caso da funo Circular a
prerrogativa era a introduo do automvel e exerccio ilimitado da
velocidade e fluidez. Jane Jacobs (2001) desenvolve uma crtica
contundente aos princpios e objetivos que moldaram o planejamento
urbano dessa poca e diz que o perodo de evoluo do automvel como
transporte cotidiano correspondeu precisamente ao perodo durante o
qual o ideal de anticidade foi elaborado arquitetnica, sociolgica,
legislativa e financeiramente.
Desde ento as cidades continuaram a crescer e os aspectos
negativos do processo de urbanizao, tambm com reflexos na
mobilidade urbana, foram se enraizando no seio da sociedade, o que
nos aproxima do perodo contemporneo.
[...] acrescente-se que a transio da cidade moderna
para a cidade contempornea ocorre num tempo marcado
pelos efeitos da globalizao da economia capitalista,
levada a cabo ao longo das ltimas dcadas, em que se
verifica uma brutal concentrao da renda e o
agravamento das desigualdades sociais. O fosso econmico
e social estabelecido entre as classes dominantes e as
classes dominadas se expressa na configurao espacial
de cidade contempornea sob a forma de guetos. a
119

cidade das barricadas, das fortalezas amuralhadas, das
casamatas, das cidadelas. Nesta cidade, ricos e pobres
encontram-se espacialmente segregados (DUARTE, 2006, p.
129)
O processo de urbanizao excludente promoveu a expanso das

fronteiras urbanas de forma no planejada. O espraiamento urbano
crescimento horizontal - relegou reas afastadas dos centros para
assentamentos humanos com baixas condies de habitabilidade e
acesso aos servios urbanos, inclusive de transportes para as
populaes de baixa renda. Por outro lado, condicionou aos de maior
renda o uso do automvel como alternativa nica de deslocamento.
Esse crescimento horizontal promoveu tambm aglomeraes por
agregao de tecidos urbanos e fez com que as necessidades de
circulao assumissem grande escala passando a ser objeto de cunho
regional. Na publicao Sistematizao do Seminrio de Mobilidade
Urbana em Regies Metropolitanas encontramos uma boa definio desse
processo:
O crescimento principal de fato se deu por expanso
horizontal, ou seja, pela agregao de novos territrios
ao tecido urbano, e nesse sentido as possibilidades de
expanso apresentavam-se menos limitadas. Assim, as
maiores cidades, aquelas que mais concentram
oportunidades, transbordaram os limites de sua
jurisdio, envolvendo-se, misturando-se com as cidades
vizinhas, com os Municpios vizinhos, em
megaconurbaes. O processo de urbanizao no Brasil
confunde-se com o da formao de regies metropolitanas
e desde a sua gnese traz a marca do binmio
concentrao/excluso que caracteriza nossa formao
social, poltica e territorial. (BRASIL, 2004d, p. 8)
As reas centrais, em decorrncia da concentrao de atividades

e atrao de pessoas, e os corredores de trfego foram os espaos
mais acometidos pelos problemas da circulao motorizada.
120

2.1 Panorama dos transportes
As cidades cresceram e as populaes se concentraram em grandes
centros urbanos. Em 1950, 36% da populao brasileira viviam em
cidades e em 2005 essa porcentagem atingiu os 82%. Com o aumento da
populao, crescimento das cidades e novas formas produtivas veio
tambm o aumento do nmero de deslocamentos e a necessidade de
velocidade de produo e reproduo constituiu ambiente favorvel
para introduo dos veculos motorizados, em especial o automvel.
Em 1990 havia mdia de 0,124 veculos por habitante - inclui todos
os motorizados - e em 2008 esse nmero passou a 0,283. Vale comentar
o exemplo de So Paulo, cidade global, onde nos ltimos 10 anos a
populao cresceu 12% e a frota de automveis cresceu 73%. Vemos que
no s cresceram a populao, nmero de deslocamentos e veculos
motorizados, mas que os automveis, melhor dizendo, as pessoas se
deslocando em automveis, tomaram forma de principais protagonistas
da mobilidade urbana nesse processo.
H uma srie de fatores para caracterizarmos, sem margem de
erro, que nosso pas urbano (des)organizado para a circulao por
automvel. Por exemplo, desde polticas rodoviaristas de governo -
Washington Luis: governar construir estradas, passando pelo valor
simblico assumidamente elitista, at o papel que a indstria
automobilstica representa para a economia nacional. Os efeitos
dessa conjuntura convergiram para que as cidades fossem tomadas de
assalto pelos automveis gerando congestionamentos de trnsito como
faceta mais visvel desse modelo perverso. A respeito da ocupao de
espao, s para no falar de outras externalidades negativas,
sabemos que automveis ocupam 58,3% do espao virio e transportam
somente 20,5% das pessoas enquanto os nibus ocupam 24,6% do espao
e transportam 68,7% do total de passageiros em circulao. Ocorre
assim uma verdadeira apropriao privada do espao coletivo que abre
caminho para a negao cidade.
Duarte, ao falar do perodo do Milagre Econmico dos anos 60 e
70 que ratificou a opo rodoviarista, depe sobre o sucateamento do
transporte pblico que hoje um dos fatores que condiciona ao uso
do automvel.
121

A oferta de transportes pblicos no ocorreu,
entretanto, nas mesma proporo em que crescia a
demanda. A precarizao do transporte ferrovirio e o
desmantelamento das linhas de bonde existentes nas
cidades brasileiras consagraram o nibus como modalidade
principal do transporte pblico de passageiros.
Lastimavelmente, as concesses para explorao das
linhas de nibus no se fizeram acompanhar dos
indispensveis investimentos em mecanismos de controle,
por parte do poder pblico, que assegurassem a boa
qualidade do servio prestado a populao. (DUARTE,
2006, p.24)
Ainda, segundo Nazareno (AFFONSO, 2009) o transporte pblico

[...] recebe seu primeiro golpe, quando a Constituio passa a
competncia para os municpios investirem e gerirem os transportes
pblicos, sem prover os recursos condizentes. Nesse contexto,
continua ele, houve o fim dos bondes, as ferrovias foram
sucateadas, e os nibus perderam 20 bilhes de passageiros entre
1992 e 2005.
Somados a esses h outros fatores que colaboram para a
ineficincia do transporte pblico tais como a escassez de
investimentos dos governos, concorrncia com o transporte
clandestino e, principalmente, aqueles relacionados com a operao:
baixa velocidade operacional por causa dos congestionamentos; tempos
de viagens relativamente longos; aumento dos custos operacionais;
aumento de tarifas; e maior irregularidade no atendimento.
Mas no so s os automveis privados e o transporte pblico as
partes constituintes do panorama dos transportes. Historicamente
foram relegados os pedestres, ciclistas e pessoas com deficincia
nas polticas de transportes. Hoje ganha extrema relevncia o
aumento da frota de motocicletas que, segundo Carlos Henrique
Ribeiro de Carvalho (CARVALHO, 2009), cresce mais que a de
automveis: 19% a.a. contra 9% a.a respectivamente. Essa realidade
pode mudar muito rpido o padro de mobilidade nas cidades
brasileiras, inclusive tambm com reflexos negativos como aumento no
nmero de acidentes e na poluio sonora e atmosfrica.
122

Em termos de dados, o Sistema de Informaes da Mobilidade
50
Urbana da Associao Nacional de Transportes Pblicos ANTP -
uma das principais plataformas sobre transportes pblico e trfego
urbano no Brasil. Suas informaes so teis para demonstrar que o
problema da mobilidade pode ter origens distintas e matrizes
especficas, a depender dos portes de cidades, requerendo, portanto,
abordagens e polticas sensveis s diferentes realidades e
necessidades.
Tais fatos mostram uma viso geral sobre a decadncia do

transporte pblico e prevalncia do transporte privado. Cabe
repensar a circulao por automvel e o aumento recente do uso de
motocicletas, principalmente no que eles tm de negativo a respeito
de emisso de poluentes, acidentalidade no trnsito e ocupao dos
espaos das cidades.
3. Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

Sustentvel - PNMUS
Para efeitos de contextualizao importante mencionar a
evoluo recente da atuao do Governo Federal no tema dos
transportes urbanos. Em 1968 foi criado o Grupo Executivo para
Integrao da Poltica de Transportes GEIPOT que em parceira com a
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos EBTU, criada em 1975,
foi responsvel pela execuo da poltica federal de transportes
urbanos. Desde ento foram elaborados estudos e planos e executados
diversos projetos nas mais diversas partes do pas. Em 1991 a EBTU
foi extinta e o GEIPOT permaneceu com atividades restritas at sua
extino em 2001. Desde ento os transportes urbanos vieram
recebendo tratamento de maneira pontual, quando muito, de forma
dissociada das demais polticas de desenvolvimento urbano.
O problema do transporte urbano voltou a ser tratado no governo
federal em 2000 por meio da criao do Grupo Executivo de Transporte
Urbano GTrans ento vinculado Secretaria Especial de
50
Disponvel em: < http://portal1.antp.net/site/simob/default.aspx> Acesso em: 13
de ago. 2010.
123

Desenvolvimento Urbano - Sedu/PR. Segundo Gomide os fatos que
levaram criao do grupo foram:
As mudanas verificadas na dinmica da ocupao urbana
no Brasil, com maior crescimento da periferia, que
geraram uma demanda de rede de transporte distinta da
construda; o crescimento do transporte individual e do
transporte coletivo informal; a sobrecarga do sistema
virio das cidades, reduzindo a fluidez do trfego e
diminuindo a velocidade, o conforto e a regularidade do
transporte coletivo; e o elevado nmero de mortes por
atropelamento. (GOMIDE, 2008, p. 12)
Essa motivaes no seriam muito distintas daquelas que

futuramente dariam substncia a formulao da Poltica Nacional de
Transporte e da Mobilidade Urbana no escopo do MCid, salvo pelo
acrscimo de pontos como os custos sociais, ambientais e econmicos
do atual modelo de mobilidade urbana; baixa capacidade de
investimento pblico; baixa integrao setorial, institucional e
territorial das polticas urbanas; e fragilidade da regulao dos
servios de transporte coletivo.
Em 2003, com a criao do MCid, foram reunidas as polticas de
desenvolvimento urbano num mesmo rgo com o objetivo de integrar as
aes diretamente incidentes sobre as cidades e com a inteno de
reverter o processo de urbanizao excludente e combater os passivos
da urbanizao acelerada. Como consequncia desse processo foi
construda e aprovada a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano
PNDU - sob a qual esto integradas como partes constituintes as
demais polticas setoriais do MCid.
Dos princpios estruturantes da PNDU h um que merece destaque
Direito Cidade - por sintetizar a viso integrada dos problemas
da cidade. Esse princpio foi assim definido:
Todos os brasileiros tm direito cidade, entendido
como direito moradia digna, a terra urbanizada, ao
saneamento ambiental, ao trnsito seguro, mobilidade
urbana, infra-estrutura e aos servios e equipamentos
urbanos de qualidade, alm de meios de gerao de renda
e acesso educao, sade, informao, cultura,
124

esporte, lazer, segurana pblica, trabalho e
participao. (BRASIL, 2004, p. 77)
Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade

Urbana Sustentvel PNMUS - foram coadunados aos da PNDU e
construdos no escopo da participao popular promovida na
realizao da 1 Conferncia Nacional das Cidades, em 2003, e
referendados pela sua instncia colegiada de natureza consultiva e
deliberativa, o Conselho das Cidades. No Caderno 6 do MCid, a
poltica setorial foi definida da seguinte forma:
Em sntese, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

Sustentvel tem por objetivo promover a mobilidade
urbana sustentvel, de forma universal, populao
brasileira, promovendo aes articuladas entre a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com a
participao da sociedade. As diretrizes da poltica
visam contribuir para o crescimento urbano sustentvel e
a apropriao justa e democrtica dos espao pblicos,
promovendo e apoiando a circulao segura, rpida e
confortvel, priorizando os transportes coletivos e os
meios no-motorizados (BRASIL, 2004b, p.51)
3.1 Implementao da PNMUS

A Constituio Federal de 1988 CF, consagrou o municpio como
membro integrante do conjunto federativo brasileiro e delegou-lhe
autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira e
organizativa. Embora os municpios possuam responsabilidade sobre
assuntos de interesse local, como o caso do transporte urbano, h
competncias comuns entre os demais entes federados, especialmente
no mbito da pactuao para implementao das polticas pblicas.
atribuio de todos os entes federados zelarem pela guarda da
CF, das leis e das instituies democrticas e conservar o
patrimnio pblico, Art. 23, inciso I, alm de garantirem e
assegurarem o exerccio dos direitos sociais e individuais,
incluindo-se nesse ltimo o direito de ir e vir que definido na
Declarao Universal dos Direitos Humanos e incorporado ao status da
125

nossa carta magna. No que diz respeito ao mbito de atuao do MCid,
fica definido pela CF que competncia da Unio instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos, Art. 21, inciso XX. Aos
municpios compete organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local,
includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial, Art.
30, inciso V.
Os Estados tm competncia residual com relao aquelas
exclusivas da Unio e dos Municpios. A eles compete instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum, Art. 25, 3. Com base nesse artigo, a
organizao e prestao dos servios de transporte coletivo
intermunicipal ficam condicionados a instituio das entidades
previstas no artigo 25 ou por meio dos consrcios pblicos e
convnios de cooperao previstos no artigo 241 da CF. No entanto
foi a Lei Federal n. 11.107/2005 que representou um grande avano
na cooperao federativa:
A Lei n. 11.107, de 2005 instituiu as normas gerais de
contratao de consrcios pblicos sanando uma lacuna
legal que dificultava a atuao consorciada dos
municpios entre si, [...]. Assim, as poucas tentativas
de prestao de servios em conjunto por mais de um
municpio ficavam restritas criao da regio
metropolitana que, por sua vez, dependia de lei
complementar do estado, ou a associao civil sem fins
lucrativos, de natureza privada, que sua fragilidade
jurdico-institucional somente se prestava a promover a
articulao e os esforos conjuntos dos entes
municipais. (BRASIL, 2007, p.10)
No nas definies da CF sobre os servios de transportes que

se resume adequadamente os assuntos afetos mobilidade urbana.
obrigatrio tambm zelar pelo cumprimento dos artigos 182 e 183,
126

Captulo II Da Poltica Urbana, da CF e da Lei Federal n.
10.257/2001, Estatuto da Cidade, que os regulamenta.
Do entendimento da PNMUS, a partir dos princpios e diretrizes
expostos no Caderno 6, passaram a ser implementadas as estratgias,
instrumentos, programas e aes da Secretaria Nacional de Transporte
e da Mobilidade Urbana Semob, do MCid por meio de apoio
financeiro, tcnico e institucional aos demais entes da federao.
Desde 2003 alguns avanos foram alcanados como: (i) execuo do
apoio financeiro por meio dos Programas Mobilidade Urbana, PROMOB e
PR-TRANSPORTE; (ii) execuo de fomento por meio dos Programas
Bicicleta Brasil e Brasil Acessvel; (iii) institucionalizao da
discusso do barateamento de tarifas; (iv) atividades de capacitao
de corpo tcnico e desenvolvimento institucional; e (v) proposio
do Projeto de Lei n. 1.689/2007. As discusses mais recentes que
ainda esto em fase de formulao so o apoio s obras de
infraestrutura de mobilidade urbana nas cidades sede da Copa 2014
e a segunda etapa do Programa de Acelerao do Crescimento PAC 2.
3.2 Projeto de Lei n 1.657/2007

Vimos que um dos fatores usualmente atribudos ao sucateamento
do transporte pblico a ausncia de regulamentao adequada seja
por fragilidade institucional ou ausncia e precariedade dos
contratos de permisso ou concesso. A Unio, por meio do MCid,
encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 1.687/2007, de
autoria do Poder Executivo, que Institui as diretrizes da poltica
51
de mobilidade urbana e d outras providncias . Esse PL foi
encaminhado em agosto de 2007 aps um longo processo de discusso
com a sociedade e aprovao do Conselho das Cidades. Em outubro de
2009 uma reviso foi sugerida por entidades ligadas ao Comit
Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana que trabalhou e
submeteu proposta de alterao ao pleno do Conselho. Desse trabalho
resultou a Resoluo Recomendada n. 81 do Conselho das Cidades que
recomenda ao MCid o encaminhamento ao Congresso Nacional das
propostas de aperfeioamento do PL 1.687/2007.
51
Hoje o PL 1.687/2007 est apensado ao Projeto de Lei 694/1995 que Institui as
Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo Urbano e d outras providncias
127

A importncia do PL 1.687/2007 com relao gesto da
mobilidade no mbito municipal pode ser depreendida da interpretao
do Diretor de Regulao e Gesto, poca, Alexandre Gomide:
[...] o entendimento do problema que motivou a formulao
das diretrizes da poltica de mobilidade urbana se
apoiava tanto na necessidade de uma reforma regulatria
nos servios de transporte urbano quanto na mudana
institucional no ambiente da mobilidade urbana [...]. Um
dos pressupostos do projeto que a existncia de regras
claras com instituies adequadas (em contraposio
discricionalidade de polticos e burocratas) contribui
para a consistncia das polticas do setor, mantendo sua
continuidade, estabilidade e coerncia, reduzindo custos
de transao. (GOMIDE, 2008, p. 24)
A necessidade de regulao dos servios de transporte pblico

se d pela incapacidade do mercado de promover uma soluo que
atenda s necessidades de todos. Nesse caso os poderes pblicos
devem interferir seja pela proviso direta do servio ou pela
regulao das atividades concedidas iniciativa privada.
4. Possibilidades da arquitetura e urbanismo

Uma corrente adequada as necessidades de trabalhar a mobilidade
urbana nas cidades converge retomada dos espaos pblicos pelas e
para as pessoas em lugar dos automveis. Veremos que h uma srie de
possibilidades no campo da arquitetura e urbanismo.
A idia bsica da integrao entre uso do solo e transportes
est expressa da seguinte maneira:
La distribuicin espacial de la vivienda, el trabajo,
los lugares de compra, los lugares de recreacin, y
otras actividades deteminan las distancias de viajes
promedios en el transporte urbano. Alta densidad de
poblacin, adems de una mezcla de uso del terreno para
varias actividades sociales y econmicas, mantienen las
distancias cortas entre orgenes y destinos de los
viajes urbanos (GTZ, 2002, p.3).
128

Segundo Silva (2009), as diretrizes bsicas para o tratamento
da mobilidade atravs do planejamento urbano so: (i) promover a
diversificao de usos de forma a alocar espaos de residncia e
trabalho com proximidade a espaos de servios, comrcio e lazer
para reduo das necessidades de uso do transporte coletivo e
motorizado, (ii) descentralizar equipamentos pblicos de forma a
desconcentrar convergncia de pessoas em plos atratores de viagens,
(iii) promover consolidao de sub-centros j existentes e
desenvolvimento de novas centralidades de forma a desconcentrar
convergncia de pessoas em centros de cidade, e (iv) promover
ocupao de vazios urbanos de forma a otimizar utilizao dos
sistemas de transporte existentes e reduzir necessidades de grandes
deslocamentos reverso do urban sprawn.
Essas diretrizes devem ser consolidadas nos planos diretores e

planos de mobilidade urbana de forma a orientar aes para os anos
futuros. Os instrumentos urbansticos potenciais so o
macrozoneamento, leis de uso e ocupao do solo e regulamentao dos
instrumentos do Estatuto da Cidade.
Estudos da Unio Internacional dos Transportes Pblicos (UITP,
2002) mostram que quanto menor for a densidade populacional
(hab/ha), menor ser a porcentagem de deslocamentos em transporte
pblico e no motorizado e maiores sero os gastos dispensados ao
setor de transportes e infraestrutura. A GTZ, empresa alem de
cooperao para o desenvolvimento sustentvel, mostra entre cidades
asiticas, europias e dos Estados Unidos. Nestas ltimas, mais
espraiadas, existe maior extenso viria, menor porcentagem de uso
do transporte no motorizado, maior uso do automvel e menor
porcentagem de uso do transporte pblico (GTZ, 2002, p. 5). Esses
dados exemplificam como a interdependncia entre densidade
populacional, forma da cidade e uso dos transportes.
No campo do desenho urbano, projetos de bairros, loteamentos e
revitalizaes, no podemos deixar de incluir espaos para a
circulao no motorizada. Para a bicicleta, embora seja veculo e
como tal tenha direito de utilizar o espao virio destinado aos
automveis, h possibilidades de projeto e implantao de
129

infraestrutura em forma de ciclovias, ciclofaixas e espaos
compartilhados; em todos os casos deve ser dar especial ateno de
projeto a respeito de segurana, dimensionamento, acabamentos,
sinalizao e paisagismo. Para as pessoas com deficincia ou
mobilidade reduzida no se trata mais de sensibilizao, mas sobre o
direito reconhecido de ir e vir. Desde 2004, de acordo com o Decreto
Federal n. 5.296/2004, em todas as intervenes urbanas, seja de
reforma ou construo, deve ser garantida a acessibilidade para as
pessoas com deficincia e restrio de mobilidade de forma a
permitir a livre circulao e permanncia com autonomia e segurana.
Lembrando que quando cuidamos do trnsito das pessoas com
deficincia estamos cuidando tambm dos pedestres que geralmente so
relegados a segundo plano.
Outra possibilidade a utilizao das tcnicas de moderao de
trfego que permitem redividir os espaos virios e torn-los
atraentes e seguros para os atores da circulao urbana. Por meio de
interferncias fsicas possvel reduzir a velocidade do trfego
motorizado e promover a reverso de domnios, do automvel aos no
motorizados.
Vamos entender mobilidade e acessibilidade urbana como partes do
urbanismo que dizem respeito a circulao de pessoas e bens nas
cidades tendo como substrato o sistema de transporte e como
motivao as interfaces com as demais funes urbanas como alocao
de habitaes, servios, comrcio, equipamentos pblicos e locais de
trabalho. Mobilidade tem relao com continuidade de movimento.
Acessibilidade tem relao com facilidade de alcance.
Enquanto no mudar a realidade da excluso urbana e no forem
enfrentados os problemas reais, como a lgica de mercado aplicada ao
transporte pblico, ainda haver excluso de determinadas parcelas
da populao no acesso aos transportes e as localidades nas cidades.
No Brasil, pas em desenvolvimento, predomina a desigualdade social
e isso se reflete tambm no acesso aos meios de transporte. Dados do
Movimento pelo Direito ao Transporte (MOVIMENTO..., 2009) indicam
que 37 milhes de brasileiros so excludos do sistema de transporte
130

pblico por falta de condies econmicas para arcar com as
despesas. Sem contar com os custos de poluio e acidentes de
trnsito que so provocados pela minoria da populao que usa
automvel e so pagos por todos da sociedade. Polticas pblicas
devem ser, por definio, direcionadas, elaboradas e implementadas
pelo bem do pblico em geral. Devem ser no mnimo redistributivas.
Reconhecidamente o uso indiscriminado do automvel est na raiz
da crise da mobilidade nas cidades. A importncia da indstria
automobilstica para a economia do pas representa um dilema que
dificulta a mudana desse modelo atual. Apesar de a PNMU fomentar o
uso racional, e de no se opor a posse, mas ao uso, a poltica
macroeconmica incentiva a todo custo a produo e comercializao,
fato que leva ao aumento do nmero de automveis em circulao.
Recentemente o Presidente da Repblica declarou: Mas ainda no o
pobre que tem carro (referindo-se ao recorde de vendas) e eu quero
que o pobre tenha carro tambm. Ento, que ns, prefeitos e
52
governadores, faamos mais ruas. Se os governantes continuarem
com a lgica de oferecer infraestrutura, haver cada vez mais espao
para a introduo de veculos e cada vez mais necessidade de
aumentar o espao a eles destinado, como num ciclo vicioso. At o
momento que no sobre mais espao para as pessoas.
Sobre a PNMU vale destacar trs pontos. O primeiro que a
proposio do PL 1.687/2007 representou um ponto de inflexo com
relao mobilidade urbana e aos transportes pblicos. Como a
competncia de organizar e prestar o servio de transporte coletivo
dos municpios, a Unio veio cumprir seu papel promovendo a
instituio de diretrizes da poltica nacional de mobilidade urbana
e legislando sobre o tema dos transportes, como atribui o inciso XI
do artigo 22 da CF. Essa atitude representou uma tentativa de
mudana e estabelecimento de regras por meio da construo de um
marco legal. Segundo, a Semob passou por mudana de direo em 2005
e isso interrompeu o fluxo de planejamento e execuo antes posto em
52
Discurso do Presidente durante cerimnia de assinatura de contratos para
implementao do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, em 08 de maro de 2010.
Disponvel em: < http://www.info.planalto.gov.br/exec/inf_discursosdata.cfm> Acesso
em: 13 abr. 2010.
131

andamento. Tal fato um instrumento legtimo do exerccio da
democracia que institui continuamente distintos ciclos derivados do
sistema poltico. O aspecto negativo dessa prtica que encadeia
quebra de rumos, retrabalho e morosidade at que novas diretrizes
sejam postas em prtica. Fato que, a exceo do PAC das Cidades-
sede da Copa 2014 e o anncio do PAC 2, no tivemos avanos
significativos em aes de impacto nos ltimos anos. Terceiro, o
papel de apoiar financeiramente os demais entes federados para
implantao de infraestrutura tem sido desempenhado ainda de forma
muito tmida. Exemplo disso a escassez de recursos, baixa execuo
de obras e menor aporte de investimentos de comparada s polticas
de habitao e saneamento tambm deste Ministrio.
Em janeiro de 2010 foram anunciados recursos na ordem de R$7,68
bilhes para investimentos em transportes no PAC das Cidades-sede da
Copa 2014 e em maro de 2010 foi lanada a segunda fase do Programa
de Acelerao do Desenvolvimento PAC 2 que prev investimentos na
ordem de R$24 bilhes para mobilidade urbana e pavimentao. Com a
ampliao de recursos direcionados mobilidade urbana podemos estar
vivenciando um momento de inflexo na destinao de recursos
federais para os transportes. De toda a forma, os R$31,68 bilhes
reservados representam muito pouco perto dos R$146,3 destinados para
habitao e saneamento apenas no mbito da primeira fase do PAC
53
entre 2007 e 2010 .
O papel do transporte pblico, tal como sugerido no ttulo
deste artigo, certamente o estruturante da mobilidade e
acessibilidade nos municpios. Conforme pudemos perceber cabe
Unio estabelecer as diretrizes e apoiar aes que estejam alinhadas
s mesmas. Ento, ainda que haja a poltica nacional bem definida e
em perfeito estado de estabelecimento no mbito da Unio
necessrio efetivar o pacto federativo para que a mesma se
capilarize nos demais entes da federao de forma a tornar produtivo
e real o processo de transformao da mobilidade urbana nas cidades.
Para que a mudana comece a acontecer necessria participao
de todos. Desde os cidados que exercem controle social sobre as
53
Informaes disponveis em: <www.cidades.gov.br/conselho-das-
cidades/biblioteca/ApresPACmiriamcidades.ppt> Acesso em 18 mar. 2010.
132

polticas pblicas e fazem escolha no uso dos meios de transporte
disponveis at os governantes de tem a responsabilidade de engrenar
a mquina de planejamento, regulao, gesto e operao dos sistemas
de transporte e desenvolvimento urbano.
6. Referncia Bibliogrficas
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135

Seo C
Ordenamento Territorial, Poltica Regional e
Desenvolvimento Municipal
136

A Importncia da Poltica Nacional de
Ordenamento Territorial (PNOT) para o
Desenvolvimento Sustentvel Brasileiro
Jlio Miragaya e Leandro Signori
1. Introduo
Nos ltimos anos, ganhou expresso na sociedade brasileira o
reconhecimento da necessidade de se compatibilizar as formas de
ocupao e uso do territrio com as suas potencialidades. fato que
a compreenso das dinmicas territoriais exige um exame das
singularidades destes processos, cujos desdobramentos constroem o
espao social e moldam o territrio.
A produo do espao tem como suporte fundamental a acumulao
de capital, que se complementa com condicionantes polticos,
sociais, culturais e ambientais, que para atender o interesse da
sociedade e o desenvolvimento equilibrado das regies deve ser
objeto de regulao estatal. Para um pas com dimenses continentais
imprescindvel uma poltica nacional de ordenamento do seu
territrio, que leve em conta os aspectos normativos e
instrumentais.
Mas o que exatamente o ordenamento territorial? O que se
pretende com ele ? Para que serve e a quem interessa? O ordenamento
do territrio um conceito em construo, considerado uma
disciplina bastante nova, com vrias definies e diferentes
perspectivas. Isto se deve em grande parte aos processos
diferenciados das experincias polticas de ordenamento territorial
dos Estados-Nao.
O documento base do Ministrio da Integrao Nacional, de
subsdios para a elaborao da Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial conceitua ordenamento territorial como
a regulao das aes que tm impacto na distribuio - da
populao, das atividades produtivas, dos espaos de
conservao ambiental, das reas consideradas como de
interesse para a segurana do territrio nacional, dos
equipamentos - e suas tendncias, assim como a delimitao
137

de territrios, segundo uma viso estratgica, considerando
as ofertas e restries, mediante articulao institucional
e negociao de mltiplos atores (PNOT, 2006, P. 19).
Do ponto de vista jurdico, o territrio a extenso ou base

geogrfica do Estado, sobre a qual ele exerce a sua soberania e que
compreende todo o solo ocupado pela nao, inclusive ilhas que lhe
pertencem, rios, lagos, mares interiores, guas adjacentes, golfos,
baas, portos e tambm a faixa do mar exterior que lhe banha as
costas e que constitui suas guas territoriais, alm do espao areo
correspondente ao prprio territrio (HOUAISS, 2004). E sob uma
perspectiva normativa e estratgica, o ordenamento territorial um
conjunto de arranjos formais, funcionais e estruturais que
caracterizam o espao, associados aos processos econmicos, sociais,
polticos e ambientais que lhe deram origem.
A atual Constituio Brasileira, promulgada em 1988, definiu
como sendo competncia da Unio a elaborao e execuo de planos de
ordenamento territorial. O Brasil, entretanto, no dispe de um
sistema nacional integrado que possibilite uma ao coordenada no
nvel federal e entre os diferentes nveis de governo (federal,
estadual e municipal). A realidade demonstra uma diversidade de
planos, programas e projetos sem articulao, mas que geralmente se
convertem em aes isoladas, sem efeito multiplicador, e que a
Unio, os Estados ou os Municpios adotam, causando conflitos nos
outros nveis. Foi para evitar esta disperso que a Constituio
Federal de 1988 atribuiu Unio a definio de diretrizes que
sirvam de referencial para a realizao de processos que visem
ordenao dos instrumentos existentes de uma forma orgnica e
harmnica entre os diferentes nveis.
Uma poltica nacional de ordenamento do territrio em suas
mltiplas dimenses, representa um desafio, entendendo a sua
importncia como instrumento de crescimento econmico, justia
social e desenvolvimento sustentvel. Em suma, trata-se de conceber
uma proposta estratgica para o territrio associada a um projeto de
nao.
138

Ao longo da ltima metade do sculo XX, vrios pases
formularam suas polticas nacionais de ordenamento do territrio e
criaram rgos que coordenam a interveno no territrio de forma
articulada. Todavia o fato de ainda no existir uma poltica
nacional de ordenamento territorial no Brasil no significa que no
existam instrumentos e mecanismos para o ordenamento territorial. Se
considerarmos as diversas dimenses - poltico-institucional,
fsico-bitica, econmica, tecnolgica, social e cultural - podem
ser relacionados diversos instrumentos, tais como: Zoneamento
Ecolgico-Econmico; Zoneamento Agrcola; Zoneamento Industrial;
Planos de Bacias Hidrogrficas; Planos Diretores Municipais; Planos
Macrorregionais e Mesorregionais, Plano Nacional de Reforma Agrria
entre outros.
A eficcia de seu funcionamento comprometida, entretanto,
pela falta de articulao entre si. Em suma, fica evidente a falta
de uma poltica nacional que permita a articulao entre esses
instrumentos e a necessidade da criao de um sistema nacional de
ordenamento do territrio.
2. Histrico
O debate sobre a necessidade de o Governo Federal assumir de
forma coordenada aes referentes ao ordenamento do territrio
nacional remonta dcada de 1980, quando se deu a concepo do
Programa Nossa Natureza, desenvolvido pela Secretaria de
Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada ao Gabinete Militar
da Presidncia da Repblica. O tema viria a se tornar preceito
constitucional em 1988, cujo texto da Carta Magna estabelece, em seu
Artigo 21, pargrafo IX: Compete Unio elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social.
Em 1990 foi criada a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE)
e, a ela subordinada, a Diretoria de Ordenao Territorial (DOT),
que tinha como atribuies cumprir aquele preceito constitucional. A
estratgia bsica da DOT concentrou-se na elaborao de Planos de
Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE). A DOT realizou, entre outros,
os seguintes trabalhos: eleio e adequao de conceitos e mtodos
139

que orientariam os trabalhos de Zoneamento Ecolgico-Econmico e de
Ordenamento Territorial; e Plano de Zoneamento Ecolgico-Econmico
da Amaznia.
Em 1999, a SAE foi extinta e as suas atribuies referentes ao
ZEE transferidas para o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e, a
partir de ento, os ZEEs vm sendo realizados de forma sistematizada
e continuada, em parceria com os estados e diversos rgos do
Governo Federal. A coordenao das aes de ordenamento territorial
no tiveram, contudo, uma clara definio de responsabilidades, no
mbito do Governo Federal, sendo por muitos erroneamente
considerada coincidente com as atribuies do Zoneamento Ecolgico-
Econmico.
Em 2003, a Lei Federal N 10.683/03, que estabeleceu as
atribuies de cada Ministrio, conferiu a responsabilidade sobre o
ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional (MI) e
ao Ministrio da Defesa (MD). Decorridos mais de 15 anos da
promulgao da Constituio Federal e com a responsabilidade que lhe
foi atribuda, o MI iniciou no ano de 2004, o processo de
elaborao de uma proposta de Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial. No ano de 2005 o MI firmou convnio com o Centro de
Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da Universidade de Braslia (UnB)
e com a Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa
Tecnolgica (ABIPTI) para a elaborao do Documento base para a
definio de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial.
O objetivo geral do estudo era instituir a base de entendimento
conceitual, metodolgica e programtica que orientasse o alcance, a
abrangncia e o escopo de formulao e implementao de uma Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial. Entre os objetivos especficos,
podem ser destacados: a) identificar o espectro de concepes e
vises conceituais, metodolgicas e programticas que informam as
abordagens de ordenamento territorial de parte de agentes
governamentais e privados no Brasil; b) identificar os campos de
interesse e atuao especficos e as relaes funcionais entre
ordenamento territorial, desenvolvimento regional e planejamento
territorial; c) identificar o papel do Ministrio da Integrao
140

Nacional como articulador de diferentes esferas de poder; d) definir
a PNOT como uma poltica de Estado e no apenas de Governo.
Em 2007, tendo este documento como base, o Governo Federal
instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) com a
atribuio de elaborar a PNOT. O GTI, coordenado pela Casa Civil da
Presidncia da Repblica e tendo o Ministrio da Integrao Nacional
como secretaria executiva, era integrado ainda pelo Ministrio da
Defesa; Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; Ministrio das Cidades e Ministrio de Minas e
Energia. Em dezembro do mesmo ano o GTI concluiu a elaborao da
minuta do Projeto de Lei que institui a PNOT, que foi encaminhada
Casa Civil da Presidncia da Repblica para apreciao e posterior
encaminhamento ao Congresso Nacional, o que ainda no ocorreu.
3. As bases da poltica
O objetivo geral da Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial a promoo e articulao de instrumentos de
ordenamento do uso e ocupao racional e sustentvel do territrio
nacional, ou seja, direcionar o uso e a ocupao do territrio em
suas vrias possibilidades. As suas diretrizes bsicas so: a)
propiciar uma melhor distribuio da populao no territrio; b)
propiciar uma melhor distribuio das atividades econmicas no
territrio; c) gerar uma maior racionalidade econmica no uso e
ocupao do territrio, buscando explorao das potencialidades e
maior produtividade; d) melhorar a qualidade ambiental; e e)
melhorar a qualidade de vida (maior acesso terra, ao trabalho, aos
servios pblicos etc.).Para efeito dos estudos bsicos, foram
definidos os seguintes eixos temticos: a) o padro de uso e
ocupao do territrio e as principais tendncias de transformao;
b) avaliao dos impactos de polticas, planos e programas no uso e
ocupao do territrio; c) a contribuio de experincias
internacionais e nacionais de ordenao do territrio; d) avaliao
dos impactos da logstica e de grandes projetos privados no uso e
ocupao do territrio; e) espaos geogrficos sob poder pblico; e)
avaliao do aparato institucional e jurdico-legal na perspectiva
da PNOT.
141

4. Instrumentos de ordenamento territorial
Um dos principais objetivos do Documento base para a definio
de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial foi a
identificao dos diversos instrumentos setoriais, compreendendo
polticas pblicas, planos, programas e outros instrumentos que
impactam o territrio. Conforme j visto, a inexistncia de uma
poltica de ordenamento do territrio no Pas no significa a
inexistncia desses instrumentos. So apresentados em seguida um rol
exemplificativo de sistemas, polticas, planos e programas
identificados como de destacado impacto no territrio, e que podem
ser considerados como instrumentos de ordenamento territorial:
Sistemas: Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC);
Sistema Nacional de Recursos Hdricos, Sistemas Municipais de
Planejamento entre outros.
Polticas Setoriais: Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR); Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA); Poltica
de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PDRS); Poltica Nacional de
Recursos Hdricos (PNRH); Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano (PNDU); Poltica de Defesa Nacional; Polticas Martima
Nacional e para os Recursos do Mar;
Planos setoriais: Planos Diretores Municipais (e seus
instrumentos de gesto territorial urbana); Plano Nacional de
Recursos Hdricos; Planos de Bacias Hidrogrficas; Plano de
Desenvolvimento Territorial Sustentvel
Planos macrorregionais e sub-regionais: Plano Amaznia
Sustentvel (PAS); Plano de Desenvolvimento do Nordeste (PDNE);
Plano de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PDCO); Plano de
Desenvolvimento do Semi-rido (PDSA); Plano de Desenvolvimento
Regional Integrado (PDRI); Plano BR-163 Sustentvel
Planos setoriais: Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT); Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA); Plano Nacional de
Energia (PNE).
Programas com rebatimento territorial: Programa de Proteo de
Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento; Programa
de Zoneamento Ecolgico-Econmico; Programa de Apoio s Comunidades
Quilombolas; Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF); Programa
142

Nacional de Apoio a Agricultura Familiar (PRONAF); Programa Nacional
de Microbacias Hidrogrficas e Conservao de Solos na Agricultura;
Projeto de Gesto Ambiental Rural (GESTAR); Programa de reas
Especiais e Corredores Ecolgicos; Programa de Agendas 21 Local;
Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar
Rural (PROAMBIENTE); Programa de Regionalizao do Turismo; Programa
Luz para Todos; Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do
Distrito Federal (PRORIDE); Programa de Desenvolvimento Social da
Faixa de Fronteira; Programa da Sustentabilidade de Espaos Sub-
Regionais (PROMESO); Programa de Promoo e Insero Econmica de
Sub-Regies (PROMOVER); Programa de Desenvolvimento Integrado e
Sustentvel do Semi-rido (CONVIVER); Programa de Incentivo
Irrigao e Armazenagem (MODERINFRA); Programa de Modernizao da
Agricultura e Conservao de Recursos Naturais (MODERAGRO); Programa
de Desenvolvimento do Agronegcio (PRODEAGRO); Programa de Apoio ao
Fortalecimento da Capacidade de Gerao de Emprego e Renda
(PROGEREN); Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em
Ferrovias nas Regies Norte e Nordeste; Programa de Apoio Financeiro
a Investimentos em Biodiesel; Programa de Apoio Financeiro a
Investimentos em Fontes Alternativas de Energia Eltrica no mbito
do PROINFRA; Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia
Eltrica; Programa de Fortalecimento e Modernizao das Entidades
Filantrpicas de Sade e Hospitais Estratgicos Integrantes do
Sistema nico de Sade SUS; Programa de Desenvolvimento do Turismo
(PRODETUR); Programa de Arranjos Produtivos Locais.
Fundos: Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das
Telecomunicaes (FUNTTEL); Fundos Constitucionais de Financiamento
do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO); Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia (FDA); Fundo de Desenvolvimento do
Nordeste (FDNE); Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA); Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT); Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS); Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND).
143

5. Diagnstico do territrio brasileiro nas diversas
dimenses
No processo de elaborao da PNOT, o ponto de partida foi a
identificao das principais questes com forte expresso no
territrio, agrupadas em distintas dimenses, a seguir relacionadas:
a) Poltico-institucional:
A principal constatao foi forte desarticulao e disperso
da ao do Estado na gesto integrada do territrio, muito embora
seja um problema que nos anos recentes vem sendo combatido com
relativo sucesso. Devem ser citadas tambm a desarticulao entre as
polticas setoriais com impacto territorial, agravada por
estratgias conflitantes de polticas pblicas, que, muitas vezes,
geram expectativas por projetos governamentais e so focos de
conflitos territoriais e as dificuldades para o Estado, na promoo
da integrao espacial dos fluxos econmicos.Ressalta-se ainda que
os novos ritmos e localizaes de atividades econmicas, articuladas
em redes logsticas visando competio internacional, colocam em
xeque a capacidade do Estado nacional promover a integrao espacial
dos fluxos.
b) Econmica:
A anlise do quadro atual brasileiro aponta uma forte
concentrao espacial das atividades econmicas ao longo do litoral,
nas reas metropolitanas e nas regies Sudeste e Sul, visto que
cerca de 70% do PIB produzido numa rea extremamente reduzida do
pas, enquanto a maior parte do territrio nacional ocupada por
municpios que contribuem muito pouco riqueza nacional, conforme
demonstrado na Figura 01.
c) Logstica:
O atual mapa brasileiro revela territrios dominados por
grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem os territrios
de grupos sociais menos poderosos ou que so substancialmente
impactados pela ao de grandes corporaes empresariais e que
interferem na condio de ocupao de segmentos sociais diversos.
Outro marco a oposio e disparidade entre a logstica das grandes
empresas e da produo familiar, ou seja, a geopoltica da
144

corporao baseada na logstica, que lhe atribui grande velocidade
de crescimento e expanso territorial, contrape-se geopoltica da
pequena e mdia produo, gerando fortes conflitos e excluso
social.
Figura 01: Distribuio do PIB nos municpios

Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
Ademais, observa-se uma forte concentrao da malha rodoviria

na faixa litornea acima da concentrao das atividades econmicas,
sendo a malha de transportes relativamente densa nas regies
Sudeste, Sul e Nordeste, mas precria nas regies Centro-Oeste e
145

Norte, em proporo abaixo da real participao destas regies na
produo de produtos agrcolas e industriais, conforme demonstrado
na Figura 02.
Figura 02: Rodovias e densidade de populao

Fonte Documento base para a definio da PNOT (2006)
A malha ferroviria possui uma distribuio desigual e mal

explorada, com a participao da ferrovia na matriz de transportes
brasileira ainda pequena; problemas de malha segmentada; diferenas
e insuficincia de bitola; carncia de reas de armazenagem, de
alimentao retro-portuarias e terminais de transbordo afetam a
produtividade do modal ferrovirio, prejudicada pela ausncia de
grandes e regulares volumes de trfego.
Em relao ao transporte fluvial, observa-se uma baixa
explorao da navegao hidroviria no territrio nacional, com o
modal fluvial muito pouco utilizado no pas, tendo maior relevncia
146

na Bacia Amaznica, onde usado para o transporte da carga geral da
produo regional e a circulao de populao de baixa renda. A
extenso territorial e a tropicalidade do Brasil, deveriam atribuir
circulao fluvial um papel de destaque, o que no ocorre. Nota-se
tambm uma distribuio desigual da infra-estrutura de armazenagem
no territrio nacional. A localizao dos pontos de estocagem da
produo em boa parte encontra-se distante das reas produtoras,
reduzindo a competitividade de diversos produtos.
Quanto infra-estrutura de comunicaes, ocorre disparidades
na distribuio territorial das redes de informao a longa
distncia o litoral permanece como o eixo principal do Pas, onde
todas as redes se concentram (Figura 03).
Figura 03: Redes de informao

147

Tambm se verifica acentuada discrepncia espacial crescente
entre regies produtoras e consumidoras de energia de origem
hidreltrica. A ampliao da gerao nas regies Sudeste, Sul e
Nordeste est se esgotando, com potencial nas regies Norte e
Centro-Oeste, implicando em extensas linhas de transmisso (Figura
04).
Por fim, observa-se insuficincia de uma infra-estrutura de
logstica orientada para a integrao continental. Desta forma o
quadro geral por macrorregio pode ser assim resumido: a)
Sul/Sudeste: redes densas, sobretudo no Estado de So Paulo; b)
Nordeste: densa no litoral e esparsas no serto; c) Centro-Oeste:
densa no eixo Braslia Goinia Cuiab / regies perifricas -
dominam vias sem asfalto; e d) Amaznia: redes restritas a alguns
eixos (Transamaznica) / completamente ausente no norte e parte
ocidental.
148

Figura 04: Energia e densidade de populaoFonte: Documento base
para a definio da PNOT (2006)
d) Fundirio-territorial:
O territrio brasileiro apresenta ainda forte concentrao
populacional nas regies litorneas, com acentuados contrastes
socioeconmicos entre as regies Sul-Sudeste e Norte-Nordeste
(Figura 05).
Figura 05: Densidade de populao 2000

149

De todo modo, vem ocorrendo um contnuo processo de
deslocamento da populao em direo s regies Norte e Centro-Oeste
(Figura 06).
Figura 06: Variao da populao entre 1970 e 2000

Fonte: Documento base para a definio da PNOT
(2006)
Observa-se tambm forte assimetria na distribuio de funes

urbanas entre as redes de cidades do Sul-Sudeste e Norte-Nordeste. O
Pas ainda convive com um quadro de acentuados conflitos fundirios
pela propriedade e controle do territrio, com forte predominncia
da grilagem e violncia como forma de apropriao e controle
fundirio, particularmente na Amaznia. Ocorre tambm conflitos
150

entre os organismos governamentais em relao a destinao do
territrio.
e) Ambiental:
O modelo de uso e ocupao do territrio brasileiro tem se
revelado ambientalmente insustentvel, com forte desmatamento ao
longo dos eixos de expanso da fronteira agropecuria.
A Figura 07 apresenta os principais ecossistemas nacionais e a
localizao das unidades de conservao segundo o Sistema Nacional
de Unidades de Conservao e a Figura 08 apresenta a delimitao no
territrio das unidades de conservao e terras indgenas.
Figura 07: Ecossistemas e Sistema Nacional de Unidades de

Conservao. Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
151

Figura 08: Unidades de Conservao e Terras Indgenas
(2006)
Os principias problemas que afetam os principais domnios

ecolgicos do Pas, apresentados na Figura 09, podem ser assim
enumerados: a) o desmatamento da Amaznia e do Cerrado; b) as
ameaas de drenagem e de poluio do Pantanal; c) a desertificao
do Nordeste interior; d) os desabamentos na Serra do Mar e e) o
desflorestamento dos ltimos resqucios de Mata Atlntica.
152

Figura 09: Limites e ameaas

(2006)
J a Figura 10 sintetiza o conjunto das situaes territoriais

descritas apresentando os principais motores do desenvolvimento
brasileiro.
153

Figura 10: Motores do desenvolvimento. Fonte: Documento base para a
definio da PNOT (2006)
6. Consideraes Finais
Nesta primeira dcada do sculo XXI, o Brasil ingressou em um
novo ciclo de crescimento econmico, bem como em um processo de
reconstruo do Estado Brasileiro, aps o desmonte parcial do
perodo neoliberal. O planejamento governamental setorial
154

redescobriu o territrio, produzindo um conjunto variado de planos,
programas e projetos de mdio e longo prazo com efetiva influncia
nos territrios demarcados em que incidem as suas polticas. Sabe-se
que o capital se movimenta aceleradamente, conquistando e
transformando regies para a intensificao da sua acumulao,
sobretudo o agronegcio, o que recomenda uma presena efetiva do
planejamento governamental.
A gesto do territrio dialoga no apenas com as polticas de
desenvolvimento urbano e regional, mas tambm com todas aquelas
polticas setoriais e macroeconmicas capazes de produzir efeitos
territoriais importantes. O gigantismo territorial brasileiro e a
necessidade de desconcentrao de riqueza e populao exigem das
polticas de ordenamento territorial uma vinculao com as polticas
de planejamento regional.
Reconhece-se, portanto, uma nova fase no planejamento
territorial do Pas, com a elaborao de diversos planos,
particularmente na regio Amaznica: o Plano Amaznia Sustentvel
(PAS), plano estratgico de desenvolvimento macrorregional; o
Macrozoneamento da Amaznia Legal e os planos de desenvolvimento
regionais sustentveis (PDRS) para as sub-regies em fase de
recepo de grandes projetos de infra-estrutura ou economicamente
deprimidas, tais como o PDRS da rea de Influncia da rodovia BR-
163; o PDRS do Xingu (rea de influncia da UHE de Belo Monte); o
PDRS do Arquiplago do Maraj; o PDRS do Meio-Norte e o previsto
PDRS do Sudoeste da Amaznia (rea de influncia das UHEs de Santo
Antnio e de Jirau).
Mas a inexistncia ainda de uma poltica de ordenamento
territorial no Pas flagrantemente contraditria com o papel
exercido de principal protagonista do projeto de integrao sul-
americana, o que tem implicado em um processo de maior integrao
econmica e a construo de infraestruturas compartilhadas sem o
planejamento adequado do uso e da ocupao do territrio. Aliado a
experincias nacionais mais avanadas de ordenamento territorial,
como a da Venezuela, o nosso pas poderia, ou melhor, deveria
contribuir para o ordenamento territorial da Amrica do Sul.
155

Dessa forma, no obstante j terem os Ministrios da Integrao
Nacional e da Defesa coordenado o processo de elaborao da Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial e encaminhado Casa Civil da
Presidncia da Repblica, no h um debate nacional instaurado sobre
a proposta da PNOT. O retardamento da ao governamental no que se
refere ao envio do projeto de lei ao Congresso Nacional, est em
flagrante descompasso com a conjuntura internacional no que diz
respeito s diversas experincias avanadas de ordenamento
territorial.
7. Referncias
HOUAISS, Antnio. Dicionrio eletrnico Houaiss da lngua
portuguesa. 1.0 5 Edio, 2004.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Documento base para a definio

de uma poltica nacional de ordenamento territorial. Braslia, 2006.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Para pensar uma poltica nacional

de ordenamento territorial. Braslia, 2005.
RCKERT, Aldomar A. A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial,

Brasil. Uma poltica territorial contempornea em construo.
Scripta Nova. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales.
Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2007, vol. XI,
nm. 245 (66). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-24566.htm>
RUCKERT, A. A. O processo de reforma do Estado e a poltica nacional

de ordenamento territorial. In: Para pensar uma poltica nacional de
ordenamento territorial. Braslia: Ministrio da Integrao
Nacional, 2005 p. 31-40.
156

ANEXO - MINUTA DO PROJETO DE LEI.
Institui a Poltica Nacional de Ordenamento

Territorial e d outras providncias
Art. 1
Fica instituda a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial -
PNOT, com fundamento nos arts. 21, 23 e 43 da Constituio, visando
promoo e articulao de instrumentos de ordenamento do uso e
ocupao racional e sustentvel do Territrio Nacional, de acordo
com os objetivos, princpios, diretrizes e estratgias estabelecidos
nesta Lei.
Dos Objetivos
Art 2
A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial visar os seguintes
objetivos:
I a garantia da soberania, com a preservao da integridade
territorial, do patrimnio e dos interesses nacionais;
II a promoo da qualidade de vida e de condies favorveis ao
desenvolvimento das atividades econmicas, sociais, culturais e
ambientais;
III a integrao e a coeso nacionais, reduzindo as desigualdades
regionais, valorizando as potencialidades econmicas e as
diversidades scio-culturais e ambientais do territrio nacional;
IV fortalecer a integrao do Brasil com os pases sul-americanos,
contribuindo para a estabilidade e o desenvolvimento regionais;
V fortalecer o Estado nas reas de faixa de fronteira, guas
jurisdicionais e espao areo, propiciando o controle, a articulao
e o desenvolvimento sustentvel;
VI orientar a racionalizao, a ampliao e a modernizao do
sistema logstico fsico do territrio brasileiro;
VII promover a justia social e a reduo de conflitos no uso e
ocupao territorial;
157

VIII promover a gerao e integrao de conhecimento
multitemtico, nas diversas escalas, para o ordenamento territorial
como instrumento de tomada de deciso e de articulao
intersetorial; e
IX estruturar uma rede integrada de cidades de portes
diversificados no territrio nacional.
Art. 3
Para os efeitos desta Lei, definem-se como:
I Territrio Nacional, a extenso geogrfica sobre a qual o Estado
exerce sua soberania, incluindo o Mar Territorial, Plataforma
Continental e Zona Econmica Exclusiva, com extenses definidas de
acordo com a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
promulgada pelo Decreto n. 1.530, de 22 de junho de 1995;
II Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, a poltica de

Estado exercida por meio de um conjunto de aes poltico-
administrativas e de planejamento concertadas entre os entes
federados para o uso sustentvel dos recursos naturais e a adequada
ocupao do territrio em funo de suas caractersticas biofsicas,
scio-econmicas, culturais e poltico-institucionais;
Dos Princpios
Art. 4
A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial observar os
seguintes princpios:
I Soberania Nacional e integridade territorial;
II solidariedade intergeracional, garantindo s geraes atual e
futuras um territrio ordenado, de maneira a valorizar as
potencialidades econmicas, sociais, ambientais e culturais locais e
regionais;
III incluso social e promoo da cidadania;
IV participao social na gesto do territrio;
V sustentabilidade scio-ambiental;
158

VI cooperao e coordenao entre os entes da Federao, sem
prejuzo das respectivas autonomia e competncia; e
VII respeito biodiversidade, geodiversidade e diversidade
cultural.
Pargrafo nico. A PNOT observar os critrios e condies de
utilizao das reas indispensveis segurana do territrio
nacional.
VIII Promover a articulao e cooperao entre os entes federados
na gesto do ordenamento fundirio do patrimnio nacional,
considerando a diversidade dos territrios, seu patrimnio cultural
e natural e as diferentes formas de organizao social e produtiva;
IX Promover a destinao ordenada do estoque de terras pblicas,
centrando no direito fundamental de acesso terra com prioridade
para as aes de reforma agrria, visando o acesso democrtico, o
desenvolvimento sustentvel, a conservao e a preservao,
atendendo os interesses sociais, ambientais, econmicos e
estratgicos do Pas;
X Promover a interiorizao da ocupao do territrio nacional,
visando desconcentrao da propriedade da terra e seu uso
sustentvel;
XI - Promover a destinao ordenada dos espaos fsicos em ambiente
aquticos;
XII Incorporar a dimenso ambiental nos processos de planejamento
governamental e nas polticas pblicas de uso e ocupao
territorial;
XII Estimular a integrao e a criao de infra-estrutura, dos
equipamentos e dos servios urbanos e sociais;
XIV - Estimular a integrao dos mercados intra e inter-regionais e
nacional, mediante o incremento da acessibilidade, a reestruturao
e o redimensionamento dos sistemas de comunicao e estrutura de
abastecimento, da comercializao e do uso otimizado da multi-
modalidade nos transportes;
XV - Promover a utilizao das potencialidades energticas e a
expanso da infra-estrutura, em atendimento s necessidades de
desenvolvimento do Pas, de melhor distribuio das atividades
159

produtivas e de melhor aproveitamento das oportunidades e vocaes
regionais;
XVI - Promover a gerao de conhecimento do potencial em recursos
naturais da biodiversidade e da geodiversidade em prol dos
interesses nacionais;
XVII - Articular a PNOT e os Planos de Ordenamento Territorial a uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano de modo a promover a
reduo das desigualdades scio-territoriais;
XVIII Garantir os interesses das populaes socialmente
vulnerveis e dos povos e comunidades tradicionais nos processos de
ocupao, vivncia e uso do territrio, articulando bens e servios
j existentes e a implementao dos que se fizerem necessrios;
XIX - Valorizar as identidades territoriais, tradicionais e
regionais com respeito diversidade;
XX - Garantir s populaes locais o acesso ao conhecimento das
potencialidades econmicas do territrio;
XXI - Considerar em todos os planejamentos para o Ordenamento
Territorial aes que concorram para o fortalecimento da Defesa
Nacional;
XXII - Identificar as reas Indispensveis Segurana do Territrio
Nacional.(art 91, 1, III, da CF);
XXIII - Buscar a articulao com os planos e programas de
ordenamento territorial dos pases vizinhos.
XXIV - Promover o fortalecimento das redes de cidades de
centralidade mdia.
XXV - Promover o fortalecimento das relaes entre cidades de
pequeno porte e os ncleos urbanos de apoio rea rural.
XXVI - Estimular o planejamento e a gesto integrados das reas
metropolitanas e das grandes aglomeraes urbanas;
Das Estratgias
Art. 5
A PNOT adotar as seguintes estratgias para implementar as suas
diretrizes:
160

I Na dimenso poltico-institucional:
a) Promover a articulao institucional e a negociao entre
mltiplos atores e instncias decisrias, de modo a
compatibilizar interesses e reduzir conflitos na ocupao e no
uso do territrio e de seus recursos;
b) Promover a adequao e a racionalizao das diversas fontes de
financiamento de polticas pblicas que incidam sobre o
ordenamento do territrio nacional, em conformidade com as
diretrizes desta Lei;
c) Promover a gesto territorial participativa envolvendo o
Estado, o setor produtivo e a sociedade civil, de forma a
garantir o cumprimento das diretrizes desta Lei, a
descentralizao administrativa e o controle social;
d) Estimular, no mbito do ordenamento territorial, a cooperao
com os pases vizinhos na gesto de reas contguas;
e) Observar os princpios e as diretrizes da PNOT nas decises de
investimento dos acordos firmados pelo Brasil para a integrao sul
americana;
II - Na dimenso urbana:
a) Articular a rede urbana pela dinamizao das cidades de
centralidade mdia;
b) Estimular a articulao de consrcios municipais para promover
polticas integradas de ordenamento territorial; e
c) Promover o fortalecimento de redes equilibradas de cidades, de
diferentes portes, bem como seu planejamento e gesto
integrados.
III - Na dimenso rural:

a) Garantir polticas pblicas de suporte ao desenvolvimento
rural com enfoque nas dimenses da sustentabilidade: econmica,
social, poltica, cultural, ambiental e territorial; e
b) Fomentar alternativas tecnolgicas e estratgias territoriais
de suporte social, econmico, organizacional, institucional e
poltico ao desenvolvimento rural.
161

IV Na dimenso econmica:
a) Apoiar o fortalecimento e a disseminao de plos de
pesquisa e desenvolvimento (P&D) e de inovao tecnolgica,
priorizando as regies deprimidas e estagnadas;
b) Estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas
determinantes para o desenvolvimento sustentvel de regies menos
dinmicas;
c) Priorizar o desenvolvimento das atividades econmicas
em territrios economicamente deprimidos, considerando as
potencialidades locais e a rigidez locacional;
d) Promover a articulao e criao de instrumentos econmicos
de apoio desconcentrao territorial da atividade produtiva, tais
como linhas de crdito especiais e incentivos fiscais;
e) Apoiar o fortalecimento e a disseminao de aes de
qualificao e capacitao profissional, priorizando as regies
deprimidas e estagnadas.
V Na dimenso fundiria:
a) Estabelecer critrios e prioridades para o tratamento de
conflitos do uso em terras pblicas destinadas colonizao e
reforma agrria, terras indgenas, remanescentes de quilombos,
terras arrecadadas,unidades de conservao e reas com potencial
minero-energtico;
b) Considerar como reas prioritrias para a implantao de
polticas pblicas de reforma e reordenamento agrrio das terras
pblicas com ecossistema alterado;
c) Articular a gesto fundiria na Amaznia Legal com os
sistemas de monitoramento, proteo e vigilncia;
d) Adotar modelos de desenvolvimento sustentvel para
destinao e/ou preservao das reas florestadas, compatibilizando-
os com as necessidades econmicas do pas e com o desenvolvimento
socioeconmico das populaes impactadas por esta destinao;
e) Realizar o ordenamento fundirio das terras pblicas,
destinando-as prioritariamente para fins de reforma agrria,
regularizao fundiria das comunidades locais e tradicionais,
162

reconhecimento de reas indgenas, remanescentes de quilombos,
preservao de reas florestadas, unidades de conservao, ambientes
aquticos e explorao minero-energtico;
f) fomentar a utilizao de geotecnologias de forma integrada
para atender as necessidades de ordenamento fundirio do Pas e aos
interesses da soberania e da segurana nacionais.
VI Na dimenso ambiental:
a) Articular a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial com
os instrumentos de poltica ambiental e de uso e ocupao do
territrio.
VII Na dimenso da infra-estrutura e logstica:

a) Construir mecanismos de coordenao intra e
intergovernamental que incorporem as diretrizes da PNOT no
planejamento e nas decises dos investimentos em infra-estrutura;
b) Aprimorar e integrar o sistema logstico fsico do
territrio brasileiro, visando a excelncia e a integrao das
infra-estruturas de transporte, energia, minerao, comunicaes,
armazenagem e redes de informao;
c) Estimular a eficincia, a economicidade, a melhoria e a
ampliao da infra-estrutura do Pas, observando as polticas
setoriais, em suas diferentes escalas, e os objetivos da PNOT;
d) Garantir a identificao dos recursos naturais da
biodiversidade e da geodiversidade; e
e) Promover a articulao entre as polticas setoriais de
defesa e de mobilizao nacional para o desenvolvimento da infra-
estrutura e logstica nacional.
VIII Na dimenso scio-cultural:

a) Proceder a aes de ordenamento territorial compatveis com
os direitos das populaes vulnerveis e dos povos e comunidades
tradicionais aos processos de ocupao e uso do territrio;
b) Apoiar a preservao de memria e do patrimnio histrico-
cultural;
163

c) Apoiar iniciativas de acesso ao conhecimento das
potencialidades locais do territrio s populaes vulnerveis e aos
povos e comunidades tradicionais;
IX Na dimenso da defesa e das relaes internacionais:

a) Aprimorar a vigilncia, o controle e a defesa das
fronteiras, das guas jurisdicionais e do espao areo do Brasil,
por meio da integrao das aes dos diversos rgos governamentais
envolvidos;
b) Cooperar com outros paises no desenvolvimento e na prestao
de servios relacionados vigilncia e navegao martima, area
e fluvial;
c) Aumentar a presena do Estado na Amaznia brasileira e guas
jurisdicionais brasileiras;
d) Implementar aes para desenvolver e integrar as regies
norte e centro-oeste, com apoio da sociedade, visando, em especial,
ao desenvolvimento e vivificao da faixa de fronteira;
e) Aprimorar e integrar o sistema de gesto das terras do
patrimnio fundirio da Unio na Amaznia ao Sistema de Proteo da
Amaznia (SIPAM);
f) Complementar e manter atualizado o mapeamento topogrfico
terrestre e nutico do territrio nacional;
g) Garantir a implantao de instalaes militares em reas
pblicas do Territrio Nacional no interesse da Defesa Nacional;
h) Integrar os esforos governamentais, reduzindo conflitos de
competncia nos mbitos federal, estadual e municipal, em relao
destinao do territrio;
i) Estimular a adequao da legislao sobre a aquisio de
terras por estrangeiros aos interesses da Segurana do Territrio
Nacional e s prioridades de desenvolvimento do Pas, e garantir,
nos acordos internacionais, a plena capacidade do Estado brasileiro
em regulamentar a questo;
j) Estimular o uso e a ocupao da faixa de fronteira, bem como
o desenvolvimento de atividades econmicas de forma sustentvel
nessas reas.
164

Da Coordenao das Competncias
Art. 6
As competncias para a definio de estratgias de ordenamento
territorial sero coordenadas na implementao da PNOT a partir das
seguintes escalas:
I na escala nacional e regional, pelo exerccio da competncia da
Unio para elaborar e executar planos nacional e regionais de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social,
determinada pelo art. 21, IX da Constituio;
II na escala estadual, pelo exerccio da competncia dos Estados
determinada pelo art. 25 da Constituio, alm da que constar em lei
federal; e
III na escala municipal, pelo exerccio da competncia dos
Municpios determinada pelos arts. 30 e 182 da Constituio, alm da
que constar em lei federal.
Pargrafo nico. Para a implementao da PNOT, sero elaborados
planos nacional, regionais, estaduais e do Distrito Federal de
ordenamento territorial, os quais, em suas respectivas escalas,
devero ser apreciados pelos Conselhos do SISNOT.
Do Sistema Nacional de Ordenamento Territorial

Art. 7
Fica criado o Sistema Nacional de Ordenamento Territorial SISNOT
com o objetivo de promover a coordenao e a articulao
institucional das polticas pblicas setoriais e dos instrumentos de
regulao com relevante impacto territorial operados pelos entes
federados.
Art. 8
O SISNOT ser composto por rgos e entidades da Unio, dos Estados,
do DF e dos Municpios com competncias relativas ao ordenamento
territorial e pelos Conselhos Nacional, Estaduais e do Distrito
Federal de Ordenamento Territorial, bem como pelos colegiados
165

municipais destinados a definir a poltica de expanso e do
desenvolvimento urbano.
Pargrafo nico. A participao nos Conselhos de que trata o caput

ser considerada prestao de servio de relevante interesse pblico
e no ser remunerada.
Art. 9
Fica criado no mbito do Ministrio da Integrao Nacional o
Conselho Nacional de Ordenamento Territorial CNOT, integrado pelos
seguintes membros:
I representantes dos Ministrios e Secretarias da Presidncia da
Repblica com atuao no ordenamento territorial;
II representantes indicados pelos Conselhos Estaduais e do
Distrito Federal de Ordenamento Territorial;
III representantes de entidades das classes patronal e
trabalhadora e demais organizaes da sociedade civil.
Pargrafo nico. O regulamento dispor sobre a composio e a forma
de indicao e nomeao dos representantes.
VI analisar e sugerir propostas de alterao da legislao
pertinente ao ordenamento territorial; e
VII propor diretrizes para a implementao dos planos nacional e
regionais de ordenamento territorial, aplicao de seus instrumentos
e atuao do SISNOT.
Pargrafo nico. A Secretaria Executiva do CNOT ser

exercida pelo Ministrio da Integrao Nacional.
Art. 11
Os Estados e o Distrito Federal devero constituir conselhos
estaduais e distrital de ordenamento territorial, facultado a estes
entes estabelecer sua composio e competncias.
Art. 12 Compete ao CNOT:
166

I assessorar os rgos da unio com atribuio de elaborar e
executar planos nacional e regionais de ordenamento territorial nas
questes que lhe forem demandadas;
II apreciar os planos nacional, regionais, estaduais e distrital
de ordenamento territorial e sugerir propostas de alterao ao rgo
competente;
III promover a articulao e compatibilizao das polticas
pblicas setoriais, com vistas elaborao e implementao dos
planos nacional e regionais de ordenamento territorial;
IV manifestar-se sobre os conflitos de uso e ocupao do
territrio que lhe forem demandados e encaminhar sua apreciao aos
rgos da unio com atribuio de elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenamento territorial;
V apreciar e manifestar-se sobre as questes que lhe tenham sido
encaminhadas pelos Conselhos Estaduais e do Distrito Federal de
Ordenamento Territorial;
Dos Instrumentos da PNOT

Art. 13
A PNOT ser implementada por meio da articulao institucional

dos instrumentos territoriais de regulao, econmicos,
fiscais, financeiros, tcnicos e poltico-institucionais,
operados pelos rgos federais, estaduais, do DF e municipais,
compreendendo polticas, planos, programas e fundos pblicos.
Pargrafo nico. Os Conselhos do SISNOT, para efeito de subsidiar a

elaborao dos planos territoriais de sua competncia, levaro em
considerao os planos setoriais com impacto territorial.
Articular os planos de ordenamento territorial e os planos
diretores, quando da elaborao ou reviso destes pelos
municpios; (levar para o final do PL - valendo)
Articular a rede urbana a partir das diretrizes e princpios
de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano; (valendo,
desde que exista a PNDU juntar com o anterior final do PL).
167

Cinquenta anos de Polticas Pblicas Federais
de Desenvolvimento Regional no Brasil
Kelson Vieira Senra
Este estudo tem como referncia inicial o entendimento de

Diniz e Crocco segundo o qual h pelo menos trs geraes
distintas de polticas regionais no Brasil:
desenvolvimentista, neoliberal e uma terceira gerao que
ocorreria nos anos 2000 (DINIZ & CROCCO, 2006, p. 10). Ao
analisar o quadro institucional, planos, programas,
investimentos e resultados de vrias iniciativas do Governo
Federal, desde o PsGuerra (1945) at o ano de 2009, este
estudo concluiu que as polticas pblicas federais para o
desenvolvimento regional tm uma conformao diferenciada ao
longo do tempo, o que leva ao reconhecimento da existncia de
quatro fases distintas: Nacional-Desenvolvimentista,
Desenvolvimentista-Militar, Neoliberal e
Neodesenvolvimentista. Este artigo ir apresentar aspectos
relevantes das polticas pblicas federais de desenvolvimento
regional dessas quatro Fases identificadas.
O estudo conclui que a Fase Nacional-Desenvolvimentista

ocorreu do Ps-Guerra (1945) at o Golpe Militar (1964). A
Poltica de Desenvolvimento Econmico do Nordeste, PDEN,
lanada em 1959, o elemento mais marcante desse perodo. A
PDEN tambm considerada o marco inicial da poltica pblica
regional no Brasil, o que confere cinquenta anos de histria
para este tipo de poltica no pas. A Fase Desenvolvimentista-
Militar se estendeu de 1964 at meados da dcada de 1980 e
considera-se que os planos regionais, inseridos nos Planos
Nacionais de Desenvolvimento, PNDs, da dcada de 1970, so as
iniciativas de maior destaque desse perodo. A Fase Neoliberal
caracterizada principalmente pelas medidas ortodoxas
adotadas aps a Constituio Federal de 1988, e sua iniciativa
168

mais relevante o programa dos Eixos Nacionais de Integrao
e Desenvolvimento, ENIDs, lanados em 1996. A Fase
Neodesenvolvimentista ocorre a partir dos anos 2000, quando
foram lanadas medidas contraditrias, que mesclaram aes
neoliberais e desenvolvimentistas, embora a tnica do perodo
fosse a maior participao do Estado. A Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional, lanada em 2003, apontada como
ponto de referncia da Fase Neodesenvolvimentista, apesar das
suas limitaes (FIGURA 01).
FIGURA 01
importante frisar que as quatro Fases no tm fronteiras

e paradigmas rgidos, posto que algumas caractersticas de
uma Fase podem aparecer pontualmente em outra. Os elementos
analisados indicam que ocorreram perodos de transio entre
as diferentes Fases. Nos anos de 1960, por exemplo, o Governo
Federal manteve uma relativa autonomia para a SUDENE ao mesmo
tempo em que organizava uma estrutura centralizada para a
gesto das polticas de desenvolvimento regional,
caracterstica da Fase Desenvolvimentista-Militar. Na dcada
de 1980, a Unio reduziu investimentos pblicos, mas manteve a
poltica de benefcios fiscais dos fundos FINOR e FINAM,
criados no perodo anterior. No final da dcada de 1990 e
incio dos anos 2000, ao mesmo tempo em que criava o
Ministrio da Integrao Nacional com a misso de investir no
169

desenvolvimento regional, o Governo Federal extinguiu a SUDAM
e a SUDENE, transformadas em agncias de desenvolvimento.
Ao longo de todos os perodos estudados, pode-se afirmar

que as polticas de desenvolvimento regional tiveram pelo
menos dois grandes objetivos: a diminuio das desigualdades
regionais (econmicas e sociais) e a promoo da ocupao do
territrio nacional. Durante os ltimos cinquenta anos
ocorreram polticas regionais explcitas, contando com
instituies, planos, programas e aes especficos, visando o
desenvolvimento regional, mas tambm polticas implcitas,
contando com medidas indiretas, sob responsabilidade de rgos
pblicos setoriais, ou como parte de um projeto de mbito
nacional, mas com grande impacto regional. A seguir, so
apresentados, um contexto scio-econmico, referncias da
poltica regional, principais iniciativas e resultados de cada
fase identificada no estudo.
Fase Nacional-Desenvolvimentista
Alguns autores entendem que se vivia nos anos Ps-Guerra

(1945-1964) uma fase de mudana do padro de desenvolvimento
(CARVALHO, 1994, p. 52). No que se refere ao desenvolvimento
regional, j em 1952, a proposta de criao do Banco do
Nordeste do Brasil (BNB) enviada ao Congresso Nacional,
defendia que a soluo dos problemas sociais e econmicos do
Nordeste se desse luz da moderna tcnica do planejamento
regional, inspirada na teoria da Regional Science americana.
No entanto, o que melhor caracteriza o incio dessa fase para
o desenvolvimento regional foi o lanamento, em 1959, da
Poltica de Desenvolvimento Econmico do Nordeste (PDEN),
elaborada pelo Grupo de Trabalho de Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN), sob coordenao do economista Celso Furtado,
com participao do BNB e do BNDE. Segundo o IPEA (1972a, p.
170

15) tratou-se da primeira iniciativa consistente de
inspecionar o carter especial, dentro da economia brasileira,
da problemtica nordestina.
Nesta Fase Nacional-Desenvolvimentista, prevaleceu o

entendimento de que o Estado deveria intervir na economia e
que o investimento pblico era necessrio para ampliar a
demanda nos perodos de desaquecimento econmico e garantir o
equilbrio do sistema capitalista. Para autores
desenvolvimentistas, o processo de crescimento econmico
ocorre espacialmente de maneira desigual e desequilibrada,
acarretando concentrao de populao e riqueza em
determinadas regies, acentuando diferenas econmicas e
sociais. Myrdal (1954), por exemplo, afirmou que uma causao
circular geraria efeitos acumulativos e acentuaria as
disparidades econmicas entre regies e pases. Na viso de
Prebisch (1949), desenvolvimento e subdesenvolvimento esto
inter-relacionados em centro-periferia, tomando parte de um
nico sistema econmico mundial. Para reverter esse processo,
autores desenvolvimentistas defenderam a interveno do Estado
na economia e no processo de desenvolvimento nacional e
regional.
Na Fase do Nacional Desenvolvimentismo, considerando

polticas explcitas e implcitas de desenvolvimento regional,
foram marcas significativas: a) a criao de um conjunto de
instituies de desenvolvimento regional, sem uma coordenao
centralizada, a exemplo da Superintendncia para do
Desenvolvimento do Nordeste; b) a formulao e a tentativa de
implantao da primeira poltica de desenvolvimento regional
para a Regio Nordeste; c) a criao de mecanismos de
benefcios tributrios e creditcios para promover a
industrializao da Regio Nordeste (estes instrumentos viriam
171

a ser amplamente utilizados nas dcadas seguintes); d) a
realizao de pesados investimentos em infraestrutura e
industrializao, principalmente na Regio Sudeste; e) a
construo de Braslia, criando uma plataforma para
investimentos na Regio Centro-Oeste do pas. A ao estatal,
no entanto, ocorreu acentuadamente apenas no Governo JK,
durante a execuo do Programa de Metas, quando se estabeleceu
uma parceria entre os capitais Estatal, nacional e
internacional, formando o que foi chamado de trip do
desenvolvimento.
A Poltica para Desenvolvimento Econmico do Nordeste

(PDEN) ganhou destaque por trazer a primeira proposio de um
plano de ao abrangente para o desenvolvimento de uma regio
do Brasil. Vale destacar a articulao de propostas para
diferentes parcelas do territrio: na Zona Costeira dever-se-
ia promover a industrializao e a criao de um centro
manufatureiro autnomo para gerar emprego em massa; no Semi-
rido caber-se-ia aumentar a produtividade da agropecuria;
nos vales midos do Maranho e Gois dever-se-ia promover uma
colonizao capaz de receber populao migrante da rea semi-
rida. Outras articulaes foram lanadas: os investimentos
diretos da Unio seriam em infraestrutura econmica e os
investimentos do capital privado em industrializao,
incentivado por meio de iseno tributria e financiamentos
pblicos diferenciados. As instituies pblicas deveriam
atuar de maneira coordenada, sob uma nica orientao, do
Governo Federal, em articulao com os estados, e os trabalhos
deveriam se apoiar em Planos de Desenvolvimento Regional. A
criao de mecanismos de isenes tributrias e benefcios
creditcios uma experincia que tambm merece ser destacada,
pois seria amplamente adotada nos anos seguintes.
172

Os resultados do Plano de Ao do GTDN foram limitados. A
SUDENE, criada com a misso de implantar os Planos Diretores
de Desenvolvimento Regional, esbarrou em vrias dificuldades.
A criao de um centro industrial no Nordeste mostrou-se
invivel diante da integrao do mercado nacional e da
subjugao da Regio ao poder econmico instalado no Centro-
Sul. De acordo com Cano, o GTDN no se deu conta da
inexistncia da oportunidade histrica para a criao de um
Centro Autnomo de Expanso Manufatureira Regional (CANO,
1981, p. 25). A modernizao da agropecuria do semi-rido
encontrou resistncias ao se deparar com uma estrutura agrria
tradicional baseada no conservadorismo dos latifundirios. A
articulao das aes, centralizada na SUDENE, tambm no
ocorreu, pois a Superintendncia no conseguiu impor aos
outros rgos e estados a hegemonia que pretendia
inicialmente. Nesse contexto de poucos resultados, a exceo
para o desenvolvimento regional ocorreu com os desdobramentos
do Programa de Metas de Juscelino Kubitscheck, que, apesar de
no tratar explicitamente da questo regional, teve grande
impacto na ocupao do territrio. Apesar de ter concentrado
investimentos e urbanizao na regio Centro-Sul, o sistema
rodovirio implantado por JK integrou esta regio e lanou
vias de penetrao na direo ao oeste, norte e nordeste do
territrio nacional. A construo de Braslia possibilitou a
formao de um ndulo de articulao, uma plataforma para
explorao das Regies Centro-Oeste e Norte do Pas, lanando
novas possibilidades para a ocupao do territrio nacional. O
desenvolvimentismo de JK construiu as bases que seriam
utilizadas pelos militares na fase seguinte, do
Desenvolvimentismo-Militar.
173

Fase Desenvolvimentista-Militar
Na Fase Desenvolvimentista-Militar, de 1964, ano do Golpe

Militar no Brasil, at meados da dcada de 1980, quando foi
instalada a Nova Repblica, o pas continuou governado por uma
ideologia de perfil Keynesiano, que promoveu forte
participao do Estado na economia e no desenvolvimento
regional. A caracterstica desenvolvimentista pode ser notada
no elevado volume de investimentos pblicos, que alcanou 10%
do PIB em 1970, passou para 11,9% do PIB em 1975 e cresceu
para 12,8% do PIB em 1980 (MONTEIRO NETO, 2006, p. 24). A
participao do Governo Federal no desenvolvimento regional
pode ser observada nos Planos Regionais de Desenvolvimento,
inseridos nos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), em
particular o I e o II PND, que significaram o maior esforo de
planejamento e investimento pblico ocorrido desde o Plano de
Metas de JK (BECKER, 1992).
A Teoria dos Polos de Crescimento (1949), de Franois

Perroux, foi muito influente na Fase Desenvolvimentista-
Militar. Na viso do autor, h indstrias motrizes que geram
ondas de inovaes, so capazes de mobilizar outras indstrias
secundrias e outros setores da economia e podem promover a
dinamizao regional. Perroux entende que o Estado pode
estimular a instalao de indstrias motrizes e apoiar o
desenvolvimento de uma regio. O desenvolvimento regional
dessa Fase Desenvolvimentista-Militar foi tambm fortemente
orientado pelo pensamento da Escola Superior de Guerra (ESG).
A manobra geopoltica para integrao do territrio nacional
presidiu a estratgia espacial das polticas regionais. A
concepo da ESG previa: 1 articular firmemente a base
ecumnica de nossa projeo continental, ligando o Nordeste e
o Sul ao Ncleo central do pas; 2 impulsionar o avano para
noroeste da onda colonizadora, a partir da plataforma central,
174

de modo a integrar a pennsula Centro-Oeste no todo ecumnico
brasileiro; 3 inundar de civilizao a Hilia Amaznica, a
coberto dos ndulos fronteirios, a partir de uma base
avanada no Centro-Oeste e em ao coordenada com a progresso
E-O, seguindo o eixo do grande rio (SILVA, 1981, p.46).
FIGURA 2
Na Fase do Desenvolvimentismo-Militar, no que se refere s

polticas de desenvolvimento regional, explcitas e
implcitas, visando ocupao do territrio nacional e
diminuio das desigualdades regionais, foram marcas
significativas: a) criao de uma estrutura institucional
dedicada ao desenvolvimento regional, fortemente centralizada
no Governo Federal, abrangendo todo o pas, b) valorizao do
planejamento estatal, considerando as macrorregies
brasileiras como escala principal de atuao c) pesados
investimentos em infraestrutura econmica para
Fonte: Couto e Silva, Golberi, 1981, p. 46
ocupao do
territrio nacional, associados a programas de
175

industrializao, produo agrcola e minerao; d) criao de
polos industriais e agrcolas, baseados nos investimentos de
empresas estatais, e utilizao em larga escala de polticas
de incentivos fiscais e tributrios.
Do ponto de vista institucional, marca essa fase a criao

de Superintendncias de Desenvolvimento Regional para as cinco
macrorregies, sob coordenao do Ministrio do Interior
MINTER (1968). A nfase conferida pelo Governo Militar
centralizao institucional, no entanto, restringiu o papel
desses rgos regionais. Quando criada, a Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste do Nordeste baseou sua atuao em
Planos Diretores que promoveram pesados investimentos em
infraestrutura. Segundo Carvalho (1994, p. 52), no incio das
suas atividades, a SUDENE tinha um carter reformista,
baseado num projeto de desenvolvimento regional. A
modernizao do perodo militar, no entanto, teve perfil
estritamente conservador, manteve inalterada a estrutura
fundiria da Regio e solidificou interesses dos grandes
proprietrios de terra. No fim dos anos 1960, a atividade mais
importante da SUDENE era a seleo de projetos para receber
benefcios tributrios, de acordo com os parmetros
estabelecidos em Braslia. Apesar de toda centralizao
promovida, cabe mencionar que o prprio MINTER relata a sua
dificuldade em garantir a atuao integrada da poltica
regional, envolvendo outros Ministrios, estados e municpios,
uma vez que a submisso das instituies pblicas a um projeto
centralizado encontrou resistncias de tecnocratas e
lideranas polticas.
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) foram o

principal instrumento de planejamento estatal do perodo. O I
PND colocou a proposta de polos regionais agrcola-industrial
para o Sul e o Nordeste, e polos agrcola-minerais para o
176

Norte e o Planalto Central. O II PND adotou como estratgia a
ao concentrada do Governo Federal em reas Integradas, a fim
de obter economia de escala para os investimentos pblicos, e
tambm lanou a ideia dos eixos naturais de penetrao para
regies da Amaznia e Centro-Oeste, objetivando a ocupao de
reas selecionadas, com o apoio da aplicao de cincia e
tecnologia. O Plano de Desenvolvimento do Nordeste, 1972-1974,
includo no II PND, props concentrar recursos pblicos em
reas Integradas e Polos Industriais. O Plano projeta a
elevao dos investimentos federais em Programas Especiais e
Incentivos Fiscais, e apoia a implantao de Polos de
Petroqumica, Fertilizantes, Metal-Mecnico e Eletro-Mecnico,
Txteis-confeces e Couros-calados. Do ponto de vista
institucional, segundo Carvalho (1973, p. 49), poca dos
PNDs foram dados os primeiros passos para a montagem de um
sistema nacional de planejamento.
Os Programas Especiais, criados ao longo de 1970/71, foram

importantes instrumentos dos PNDs. O Programa de Integrao
Nacional (PIN) abrangeu vrias iniciativas, entre as quais se
ressalta a construo das rodovias Transamaznica e Cuiab-
Santarm, projetos de colonizao, o plano de irrigao de 40
mil ha no Nordeste e a implantao de corredores de
transporte. Entre 1972 e 1974, 47% dos recursos do PIN foram
destinados ao Ministrio do Transporte, 25% para o Ministrio
do Interior (projetos de irrigao) e o restante para projetos
de colonizao, entre outros. O Programa de Redistribuio de
Terras e de Estmulo Agroindstria (PROTERRA) visou apoiar o
pequeno produtor desprovido de terra e o pequeno proprietrio.
Os Programas PIN e PROTERRA foram muito questionados e

fracassaram nas suas intenes. A proposta de construo da
Transamaznica, de levar homens sem terra para uma terra
sem homens, foi amplamente criticada, at por ex-ministros
177

aliados dos Militares, como Roberto Campos, que afirmou
tratar-se da unio da misria da caatinga com a misria da
selva. J o PROTERRA, por uma srie de razes, fracassou na
proposta de promover a colonizao rural, tendo conseguido
assentar somente cerca de 6 mil famlias.
Em meados da dcada de 1970 tambm foram lanados

programas especiais para promover polos de desenvolvimento,
estratgia mais utilizada pela poltica regional durante a
Fase Desenvolvimentista-Militar. Os polos criados na Regio
Centro-Oeste foram os que alcanaram os melhores resultados. O
Programa Especial de Desenvolvimento do Pantanal PRODEPAN,
por exemplo, adotou cinco linhas de ao, basicamente com
recursos Federais: a) transporte (Ministrio dos Transportes,
36% do total dos recursos); b) energia (Companhia Energtica
do Mato Grosso, 27%); c) saneamento ambiental (DNOCS, 17%); d)
desenvolvimento da agropecuria (EMBRAPA, 10%); e)
financiamento de frigorficos (BNDES, 6%); f) pesquisa e
promoo de industrializao (SUDECO, 2%). Note-se a pequena
participao do organismo regional. Segundo Abreu (2000), o
PRODEPAN demonstrou ineficincia de gesto, principalmente
devido a sua centralizao, mas implantou infraestrutura e
cumpriu o papel de promover a valorizao do capital, com
repercusses espaciais (ABREU, 2000, p. 14). Nas Regies
Norte e Nordeste, no entanto, os programas especiais de
desenvolvimento da agropecuria no foram capazes de alcanar
bons resultados socioeconmicos. Os polos industriais, por sua
vez, se basearam principalmente nos investimentos das empresas
estatais, que adquiriram uma dimenso regional, tendo sido
promovida uma distribuio espacial dos principais projetos.
Houve nfase na implantao de grandes complexos de base, como
o Complexo Petroqumico de Camaari (Bahia), Cloroqumico de
Alagoas, Industrial e Porturio de Suape (PE), Siderrgico do
178

Maranho, Industrial de Base de Sergipe, Agroindustrial do
Mdio So Francisco (Petrolina/Juazeiro) (ALMEIDA, 2004).
Outro ponto de destaque da poltica regional do perodo

foram os incentivos fiscais e creditcios para a
industrializao e projetos agropecurios. Criados poca do
I e II Planos Diretores da SUDENE, o Esquema 34/18
possibilitou s empresas o re-investimento de 50% do Imposto
de Renda em projetos considerados prioritrios para a regio.
Inicialmente restrito indstria e ao Nordeste, o benefcio
foi posteriormente estendido Amaznia (1963) e ao Esprito
Santo (1969) e s atividades setoriais como pesca (1967),
turismo, (1968), e reflorestamento (1968). Segundo Nabuco
(2007, p. 69), os investimentos oriundos do Esquema 34/18 para
o Nordeste passaram de US$ 32 milhes, em 1962, para US$ 320
milhes em 1969. De acordo com o IPEA (1972b, p. 13), at o
final de 1971, haviam sido aprovados 1.339 projetos
industriais e agropecurios para o NE, com destaque para
projetos de bovinocultura, que somavam 568 iniciativas. Entre
1972 e 1974, cerca de 40% do total de recursos dos incentivos
fiscais estavam vinculados SUDENE, 16% SUDAM, 13% ao
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal. Na poca do
II PND, 1974, entraram em funcionamento os Fundos de
Investimentos do Nordeste (FINOR), e da Amaznia (FINAM). O
FINOR movimentou uma mdia de US$ 260 milhes por ano de 1975
a 1980, e o FINAM alocou cerca de US$ 100 milhes por ano no
mesmo perodo, beneficiando principalmente a Zona Franca de
Manaus (AM).
Cabe sublinhar que os resultados das polticas de

desenvolvimento regional dessa Fase so controversos. Um dos
pontos mais relevantes a formao de polos industriais na
periferia do Pas, principalmente no Nordeste, o que contou
com benefcios tributrios e creditcios alm de pesados
179

investimentos das empresas estatais. No entendimento de
Becker, o sistema federal de incentivos ficais promoveu de
fato uma transferncia de capitais para a periferia (BECKER,
1992, p. 148). Para Cano, no entanto, o tipo de indstria que
se instalou no Nordeste com subsdios dos incentivos fiscais
pouco tinha a ver com a populao da regio, e no contribuiu
para solucionar o problema do desemprego (CANO, 1981, p. 25).
No caso da poltica de incentivos fiscais e creditcios
dirigida para a Regio Norte, ressalta-se a instalao da Zona
Franca de Manaus. Os projetos de aproveitamento florestal e
agropecurios, no entanto, promoveram a degradao ambiental e
a concentrao fundiria na Regio. Da mesma forma, os
programas dirigidos para a Regio Centro-Oeste, tambm
causaram degradao ambiental e desigualdade scio-econmica.
Os grandes projetos de integrao nacional, por sua vez,
planejados de cima para baixo, a exemplo da Transamaznica e
das polticas para a economia rural do NE, acabaram em
fracasso.
Na dcada de 1980, ainda sob a conduo do Regime Militar,

seguindo a orientao da Escola Superior de Guerra, o Governo
Federal tratou de promover a alternncia controlada entre
centralizao e descentralizao sstoles e distoles
condio essencial da sobrevivncia do Estado (SILVA, 1981,
apud BECKER, 1992, p. 229), e liderou um processo de
redemocratizao controlada do pas. O III PND, ainda sob
controle dos militares, afirmou a necessidade de fortalecer
estados, municpios e rgos regionais, desconcentrar recursos
e conjugar esforos de todas as esferas de governo e da
iniciativa privada na promoo do desenvolvimento regional. O
investimento pblico caiu da faixa dos 12%, em 1980, para
6,7%, em 1985, quando assume a Nova Repblica e so
aprofundadas medidas de cunho neoliberal.
180

Fase Neoliberal
A partir da dcada de 1980, o mundo viveu um acelerado

processo de internacionalizao do capital financeiro,
induzindo pases em desenvolvimento a adotarem polticas
neoliberais. Numa dcada em que o PIB subiu apenas 1,5%, o
Brasil adotou polticas para reduzir as despesas do Estado,
promover a liberao da economia e ampliar as exportaes para
o pagamento da dvida externa. Durante a Nova Repblica, de
1985 a 1989, teve incio um processo de degradao das
instituies pblicas, que se aprofundou durante o Governo
Collor, eleito em 1989, quando foram extintos rgos como
SUDECO, SUDESUL e o Ministrio do Interior. Para Collor, a
retomada do crescimento sustentado deveria se apoiar no
aumento da produtividade e no fomento capacidade de
inovao. J em 1994, assume a Presidncia da Repblica
Fernando Henrique Cardoso, que priorizou a estabilidade da
moeda e a desestatizao da economia. FHC tambm enfatizou
polticas pblicas destinadas a promover o aumento da
competitividade das empresas nacionais e sua insero no
mercado internacional. Foi nesse contexto que o Plano
Plurianual 1996/1999 introduziu a proposta de sete Eixos
Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, considerada a
poltica de desenvolvimento regional mais relevante do
perodo, que teve como principal objetivo conectar espaos
produtivos nacionais aos mercados internacionais.
As idias neoliberais tiveram origem no Ps-Guerra com a

publicao de O Caminho da Servido (1944), de Friedrich
Hayek, que combateu a idia de planejamento econmico
realizado pelo Estado, bem como a concepo de Estado de Bem-
Estar. Tericos como Milton Friedman se posicionaram contra o
Keynesianismo, considerando indesejvel a participao do
Estado na expanso das atividades econmicas. O receiturio
181

neoliberal foi consolidado no chamado Consenso de Washington,
um conjunto de idias resumidas no declogo: 1. Disciplina
fiscal; 2.Priorizao dos gastos pblicos; 3.Reforma fiscal;
4.Liberalizao do financiamento; 5.Unificao da taxa de
cmbio; 6.Liberalizao comercial; 7.Abolio das barreiras ao
investimento externo; 8.Privatizao; 9.Desregulamentao; 10.
Garantia do direito de propriedade. Essa cartilha orientou a
poltica brasileira na Fase Neoliberal, determinando
principalmente uma srie de medidas macroeconmicas.
A Fase Neoliberal tambm marcada pelo processo de

globalizao, apoiado pelos avanos tecnolgicos de
comunicao e transporte. Nesse momento, a assimetria do poder
global assumiu significado especial para o desenvolvimento
regional na medida em que a revoluo da tecnologia
possibilitou uma conexo direta e imediata do global com o
local. Nesse contexto, Boiser avaliou que os territrios foram
valorizados, cabendo apoiar processos de desenvolvimento
local, baseados na cooperao de diferentes agentes sociais e
na construo de ambientes de solidariedade. Para o autor, o
desenvolvimento endgeno resultado de uma forte articulao
de atores locais e variados capitais intangveis, no marco de
um projeto coletivo de desenvolvimento (BOISIER, 2000, p. 45).
No entendimento de Harvey, nesse perodo surgiu um novo regime
de acumulao capitalista, o chamado modelo de acumulao
flexvel (HARVEY, 1996, p. 140).
Na Fase Neoliberal, no que se refere s polticas federais

de desenvolvimento regional no Brasil, explcitas e
significativas: a) a extino ou desvalorizao das
instituies tradicionais do desenvolvimento regional; b) a
reduo dos incentivos fiscais e tributrios como instrumento
182

do desenvolvimento regional; c) programa dos Eixos Nacionais
de Integrao e Desenvolvimento; e) o apoio s iniciativas de
desenvolvimento local, de carter endgeno e solidrio. Nesse
perodo tambm foram adotadas polticas macro-econmicas, na
linha neoliberal, que trouxeram benefcios no mensurados para
o desenvolvimento regional, em particular a estabilizao da
moeda, que possibilitou, por sua vez, a estabilizao da renda
para a populao mais pobre. Na Fase Neoliberal tambm foi
valorizado o processo de descentralizao de polticas
sociais, como sade e educao, estabelecidas na Constituio
Federal de 1988.
Na dcada de 1990, as instituies tradicionais do campo

do desenvolvimento regional SUDAM e SUDENE tiveram seu
escopo de atuao extremamente reduzido, sofreram cortes nos
seus oramentos e nos salrios dos servidores. FINAM e FINOR
no operaram durante os primeiros anos da dcada e depois
enfrentaram uma srie de denncias de corrupo e de
ineficincia na gesto dos fundos fiscais, apontadas por uma
CPI da Cmara dos Deputados. De 1995 a 1997, no entanto, o
FINOR administrava apenas cerca de 8% das renncias
tributrias federais, que eram majoritariamente dirigidas para
a Zona Franca de Manaus (40% do total). Contraditoriamente, em
1997 o Governo aprovou lei que reduziu os benefcios e
estabeleceu um cronograma de extino para Zona Franca. H que
se recordar tambm a acirrada guerra fiscal promovida pelos
governos estaduais nos anos 1990, com o intuito de atrair
investimentos internacionais para os seus territrios, o que
provocou uma srie de iniciativas de renncia fiscal, em
contradio com as diretrizes macroeconmicas neoliberais.
Nesse perodo, a Unio tambm promoveu uma reviso da
legislao dos Fundos Constitucionais - FNE, FNO e FCO -,
criados em 1988, orientando suas aplicaes para micro e
pequenas empresas e para o setor rural que, no perodo de 1995
183

a 1997, absorveram 56% dos R$ 2,7 bilhes aplicados (IPEA,
1999). No perodo, o gasto total do investimento do governo
federal continuou sua tendncia de queda, tendo passado de
4,7% do PIB, em 1995, para 3,7% do PIB, em 2000 (GUIMARES
NETO, 2006).
O Programa dos Eixos Nacionais de Integrao e

Desenvolvimento (FIGURA 03), considerado a principal
iniciativa de poltica regional da Fase Neoliberal, foi
lanado no Governo FHC, no Plano Plurianual 1996/1999. Ao
longo desses Eixos deveria se agregar um conjunto de
investimentos pblicos e privados nas reas de infraestrutura
econmica, desenvolvimento social, informao, conhecimento e
meio ambiente. Esses projetos deveriam ter um efeito
multiplicador, desencadeando outros investimentos, gerando um
crculo virtuoso de aumento do emprego, elevao da renda,
crescimento econmico, desenvolvimento social e reduo das
desigualdades regionais. Para o PPA, a coordenao dos
investimentos poderia provocar impactos mais significativos
para o desenvolvimento. Segundo Egler (2000, p.17), a
concepo dos eixos representa uma redefinio logstica e uma
ampliao espacial da noo dos polos de desenvolvimento,
bastante generalizada no discurso oficial do planejamento dos
anos 70. Uma verso menos abrangente dos Eixos de Integrao
e Desenvolvimento foi de fato adotada. Os investimentos
realizados privilegiaram Centro-Oeste e Sudeste, somando 53,7%
do total.
184

FIGURA 3
Fonte: BNDES
A poltica dos Eixos questionada por especialistas como

Proena, do IPEA, que entende que os investimentos foram
concentrados em alguns vetores de produo, dirigidos para
integrao da economia brasileira ao mercado global, enquanto
grandes reas do Pas, vistas como espaos no-competitivos,
foram ficando marginalizadas nesse processo (SENRA, 2007b). O
Plano Avana Brasil 2000/2003 deu sequncia ao PPA anterior e
props doze Eixos Nacionais.
Os projetos de desenvolvimento local foram outra
iniciativa a ser considerada na Fase Neoliberal. No primeiro
Governo FHC, foi marcante a atuao do Programa Comunidade
Solidria, que buscava estabelecer parcerias entre o setor
pblico e a iniciativa privada na realizao dos objetivos
estabelecidos comumente para atender populao mais pobre. O
Projeto Piloto para Preservao de Florestas Tropicais (PPG
185

7), lanado em 1993 e financiado por pases europeus, com
investimentos de cerca de US$ 250 milhes, funcionou como
indutor de projetos endgenos e ganhou expresso
principalmente devido ao interesse da comunidade internacional
na Amaznia. Para Becker, no entanto, o PPG 7 ressente a falta
de uma estratgia conjunta, e apresenta responsabilidades
pouco definidas ou assumidas pelos participantes (BECKER,
2005). Com objetivo de enfrentar o desemprego, foram adotados
programas de gerao de emprego e renda, a exemplo do PROGER,
conduzido pelo Banco do Nordeste do Brasil, que obtiveram
resultados muito frgeis e limitados. Os demais programas
federais de desenvolvimento regional, ainda sobreviventes
durante o primeiro Governo FHC, no fizeram parte de uma
estratgia nacional de desenvolvimento (IPEA, 1999, p. 256). O
Programa de Apoio ao Produtor Rural (PAPP), por exemplo, foi
descentralizado e seu financiador, o Banco Mundial, passou a
assinar contratos diretamente com os Estados,
independentemente de uma estratgia nacional.
A criao do Ministrio da Integrao Nacional (MI), em

1999, sinalizou a determinao do Governo em recolocar a
funo regional na agenda de prioridades do Estado (FERREIRA,
2005). O MI assumiu a misso de formular polticas, readequar
instrumentos, rever mecanismos institucionais e modernizar o
modelo de gesto para o desenvolvimento regional. As
mesorregies diferenciadas, prioridade para as polticas
regionais da Unio, seria lanadas no ano seguinte. Nesse
momento, observam-se os primeiros indicativos da Fase
Neodesenvolvimentista.
Fase Neodesenvolvimentista
A Fase Neodesenvolvimentista tem incio nos anos 2000 e

sua conformao est em debate. Para Bresser-Pereira (2006), o
186

fracasso das medidas ortodoxas propostas no Consenso de
Washington abriu espao para um novo-desenvolvimentismo na
Amrica Latina, construdo com base em uma estratgia
nacionalista, que ambiciona um Estado e um mercado forte.
Mantega (2007), Ministro da Fazenda do Governo Lula, avalia
que o Brasil entrou num novo ciclo, chamado de social
desenvolvimentismo, onde o crescimento econmico ocorre
concomitantemente com o aumento da renda da populao e ao
fortalecimento do mercado de massas. Draibe (2007, p. 28)
ressalta o ressurgimento, nos anos 2000, da poltica social
pensada no bojo das relaes entre Estado, desenvolvimento
econmico e proteo social, enfatizando a capacidade dos
sistemas de poltica social em promover e facilitar o
crescimento econmico ao mesmo tempo em que estimulam o
desenvolvimento social.
Na avaliao de Diniz e Crocco, aps os anos 1990, surge

uma nova gerao de polticas regionais, como resultado das
crticas ao modelo de desenvolvimento endgeno. Nesse perodo,
a competio no ocorre somente entre firmas, mas tambm entre
sistemas regionais de produo, uma vez que as regies
integram sistemas globais de produo. Nesse processo, ganha
importncia a capacidade das regies criarem vantagens
comparativas, sobretudo para a varivel tecnolgica e para a
inovao, a arma central da competio e do crescimento
(DINIZ e CROCCO, 2006, p. 19). Storper e Scott entendem que a
urbanizao o principal vetor de desenvolvimento global dos
anos 2000 e que necessrio re-interpretar a velha abordagem
de Hirschmann-Myrdal-Perroux e diferenciar o que pode ser
creditado s polticas macroeconmicas e o que deve ser
compreendido como desenvolvimento do territrio (STORPER &
SCOTT, 2003, p. 18). Na viso de Arajo (2000), para evitar o
aprofundamento da fragmentao do Brasil, caberia a
implementao de uma poltica nacional de desenvolvimento
187

regional, considerando o novo paradigma produtivo e
tecnolgico mundial e os novos condicionantes de localizao
de atividades produtivas.
Na Fase Neodesenvolvimentista, no que se refere s

polticas de desenvolvimento regional, explcitas e
significativas: a) a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional e as mesorregies diferenciadas; b) a multiplicidade
e a sobreposio de instituies pblicas que se dedicam ao
desenvolvimento regional, territorial ou local; c) a poltica
dos Territrios da Cidadania d) a elaborao de planos de
desenvolvimento, para diferentes escalas territoriais. Nesse
perodo, tambm foram adotadas polticas sociais que tiveram
impacto expressivo do ponto de vista territorial,
principalmente os programas de transferncia de renda, como o
Bolsa Famlia, e de infraestrutura social, como o Luz Para
Todos, que beneficiaram fortemente o Norte e o Nordeste.
Em 2003, o Ministrio da Integrao Nacional lanou a

Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR),
defendendo maior participao do Estado no processo de
promoo do desenvolvimento regional. A PDNR valoriza a
participao da sociedade e a diversidade regional, nas
dimenses ambiental, social, econmica e cultural. A Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional considera mltiplas
escalas territoriais, reconhecendo a desigualdade existente em
todo territrio nacional, rompendo com a viso tradicional que
tendeu a circunscrever ao problema regional brasileiro ao
Nordeste e ao Norte do Pas As mesorregies diferenciadas,
criadas no PPA 2000/2004, segundo a PNDR, devem se tornar
reas prioritrias para investimento pblico. O Semi-rido
nordestino e a Faixa de Fronteira tambm so merecedores de
188

polticas especficas de desenvolvimento regional. A PNDR se
prope a promover uma articulao de diferentes reas
setoriais na perspectiva do desenvolvimento regional e busca
apoiar a criao das condies necessrias ao desenvolvimento
das atividades econmicas e de insero digna da populao no
mercado de trabalho. Para garantir seu funcionamento, a PNDR
prope a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional, a orientao dos recursos dos Fundos Constitucionais
FNE, FNO e FCO, e a criao de uma Cmara de Articulao de
Polticas no Governo Federal. Os resultados alcanados pela
PNDR so limitados. O MI investiu em arranjos produtivos
locais e em recursos hdricos nas mesorregies diferenciadas e
no Semi-rido. O Fundo Regional, no entanto, vinculado
reforma tributria do pas, no foi viabilizado. Os Fundos
Constitucionais, que atuam com lgicas de emprstimo bancrio,
no possibilitaram o direcionamento da aplicao dos recursos
para regies mais pobres, apesar da ampliao dos recursos
para o crdito rural. A Cmara de Articulao de Polticas
tambm no conseguiu gerenciar as iniciativas dos diversos
rgos federais, estaduais e municipais no sentido da
construo de uma poltica regional.
O quadro institucional do Governo Federal voltado para o

desenvolvimento regional bastante amplo na Fase
Neodesenvolvimentista. O Ministrio da Integrao Nacional
coordena os rgos tradicionais, como o Departamento Nacional
de Obras contra as Secas (DNOCS), a Companhia de
Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF), e as
Superintendncias SUDAM e SUDENE, que foram extintas em 2001,
transformadas em agncias de desenvolvimento, e depois
recriadas em 2007. O Ministrio controla os Fundos de
Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE), que
foram criados em 2001, quando foi extinto o sistema de
incentivos fiscais FINAM e FINOR, com o objetivo de financiar
189

grandes obras, mas no foram colocados em funcionamento
efetivo at 2008. O MI coordena ainda os Fundos
Constitucionais, FNE, FNO e FCO, que financiam a iniciativa
privada, emprestam grandes somas para o crdito agrrio e so
controlados e operados pelos bancos regionais do Nordeste e da
Amaznia, e pelo Banco do Brasil.
H tambm as polticas de desenvolvimento territorial, com

destaque para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e para o
Ministrio do Desenvolvimento Social, que investe nos
Consrcios de Desenvolvimento. O Ministrio da Indstria e do
Comrcio, por sua vez, que coordena um grande nmero de
Arranjos Produtivos Locais, que somaram mais de 1600
iniciativas em 2006. Senra (2006) demonstrou que este universo
das polticas federais para o desenvolvimento regional era
amplo e descoordenado, com vrias iniciativas sobrepostas e
desarticuladas. Ao analisar polticas para mesorregies
(Ministrio da Integrao Nacional), Territrios Rurais
Sustentveis (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio) e
Consrcios de Desenvolvimento (Ministrio do Desenvolvimento
Social), a pesquisa observou uma grande sobreposio dos
territrios, das caractersticas institucionais, e das
principais atividades de cada poltica. Foi observado, por
exemplo, que 45% dos municpios que participavam dos CONSADs
tambm faziam parte dos Territrios Rurais (FIGURA 4).
190

FIGURA 04
Fonte: Senra, 2006
Os Territrios da Cidadania, poltica pblica lanada em

2008, so baseados principalmente na experincia dos
Territrios Rurais Sustentveis, do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, e representam uma segunda tentativa
do Governo Federal, no Governo Lula, de articular aes para o
desenvolvimento territorial. O Programa busca articular os
recursos de diferentes iniciativas, o que inclui instituies
de desenvolvimento regional, territorial e local, promovidas
pelos governos federal, estaduais e municipais. O Programa
atua em 120 microrregies, basicamente rurais, envolvendo
cerca de 1800 municpios, com maior incidncia no Norte e no
Nordeste. A gesto local dos Territrios da Cidadania decide
sobre o investimento de um volume limitado de recursos,
orientado para o apoio a atividades de produo rural. Cerca
de metade dos recursos envolvidos nos Territrios so parte do
programa Bolsa Famlia e os investimentos de reas setoriais
so decididos em outras instncias do Governo Federal,
independentemente dos Colegiados locais. Os Territrios da
191

Cidadania tambm apresentam limitaes devido a sua escala
territorial, aproximando-se mais das iniciativas de
desenvolvimento endgeno da dcada de 1990 do que a lgica de
articulao em mltiplas escalas.
Os planos so amplamente utilizados pelas polticas de

desenvolvimento regional na Fase Neodesenvolvimentista. De
fato, a Constituio de 1988 j estabeleceu uma verdadeira
pilha de planos, nas escalas municipal, estadual, regional e
nacional, o que inclui os Planos Plurianuais (oramento),
planos de ordenamento territorial, planos setoriais
(habitao, educao etc), zoneamentos ambientais (ecolgicos
e econmicos), metropolitanos, desenvolvimento integrado,
bacias hidrogrficas, planos diretores municipais, etc. O
Ministrio da Integrao Nacional participou e apoiou a
elaborao do Plano Amaznia Sustentvel, Plano Estratgico de
Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste, Plano de
Desenvolvimento Sustentvel para a rea de Influncia da BR
163 Cuiab-Santarm, alm de planos para mesorregies
diferenciadas. Os planos dessa Fase Neodesenvolvimentista so
construdos com participao de vrios rgos pblicos e
representantes da sociedade, procuram contemplar as demandas
locais, sem priorizar investimentos e sem apontar estratgias
que possibilitem alcanar seus objetivos. Como apurou Senra
(2006), a elaborao dos planos de desenvolvimento cria
expectativa e frustrao nas sub-regies envolvidas diante da
no execuo da extensa lista de reivindicaes reunidas no
que deveria ser um instrumento de planejamento. Faltam
prioridades e projetos na escala mesorregional (o que exige
volumes maiores de recursos para infraestrutura), articulao
institucional e cooperao federativa.
Na Fase Neodesenvolvimentista foram ampliados os

investimentos realizados em vrios programas federais. Os
192

Territrios da Cidadania, por exemplo, que investiram R$ 9,3
bilhes em 2008, projetaram investir R$ 23,5 bilhes em 2009,
sendo R$ 5,5 bilhes para Apoio a atividades produtivas; R$
13,8 bilhes para Cidadania e acesso a direitos; R$ 4,1
bilhes para Qualificao da infraestrutura. O FNE contratou
R$ 1 bilho em 2003, ampliando esse valor para R$ 4,2 bilhes
em 2007, o que se deve principalmente ao crdito rural. As
transferncias do Programa Bolsa Famlia tambm favoreceram
regies mais pobres. Em estados como o Cear, o programa
causou uma variao positiva no PIB regional de 1,2%; em
Pernambuco, esta variao foi de 0,9%; na Regio Norte, 0,6%.
De acordo com as informaes do prprio Governo Federal, em
2006, os investimentos da Unio representaram 0,64% do PIB. E,
em 2007, primeiro ano do Programa de Acelerao do
Crescimento, PAC, este ndice subiu para 0,73% e, em 2008,
alcanou a marca de 1% do PIB, com previso de 1,2% do PIB em
2009.
Apesar das limitaes dos resultados, as polticas

regionais estudadas indicam um quadro de orientao do Governo
Federal distinto da Fase Neoliberal, que sugere um Estado com
traos Neodesenvolvimentistas.
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194

O debate regional no Municipalismo Brasileiro
(im)possibilidades da cooperao intermunicipal como
instrumento de desenvolvimento?54
Rodrigo de Faria
1. Perguntas-problema
Quais foram as discusses e proposies sobre urbanismo e
planejamento urbano-regional no mbito do Movimento Municipalista
Brasileiro, especificamente a partir da criao das duas instncias
institucionais municipalista, a Associao Brasileira de Municpios
(1946) e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (1952)?
possvel para os municpios articular aquilo que comumente
denominado de peculiar interesse do municpio, entendido como
categoria fundamental da autonomia local, com os interesses do
desenvolvimento regional, pela necessidade que tal desenvolvimento
apresenta de se efetivar pela cooperao intermunicipal? (e mais
ainda, pela cooperao e articulao na gesto entre os trs entes
da federao: Unio, Estado e Municpio). Qual o limite do peculiar
interesse do municpio diante de questes que perpassam temas de
interesses de um conjunto de municpios que integram uma determinada
regio?
As (possveis) respostas no sero apresentadas ou dissecadas
em suas totalidades neste artigo, cujo interesse central passa mais
pela explicitao de um processo interpretativo em construo sobre
o municipalismo no Brasil, particularmente sobre a questo da
cooperao intermunicipal, no que tal cooperao perpassa o
planejamento urbano e regional como instrumento de desenvolvimento.
Um processo interpretativo que encontra no prprio discurso
municipalista das dcadas de 1950 e 1960, os elementos tcnicos e
polticos para enunciar contraposio ao que se caracterizou como
defesa intransigente da autonomia como categoria da competio
entre cidades, preconizado no planejamento estratgico de cidades,
54
Parte da pesquisa para este artigo integra o Projeto Urbanismo e Planejamento
Urbano Regional no Movimento Municipalista Brasileiro (1946-1964/1964-1979),
financiado pelo CNPq.
195

no caso brasileiro, sobretudo a partir da dcada de 1990. Autonomia
construda no discurso da individuao, justificada pela criao de
uma marca-cidade, de uma unidade-identidade nica, especfica,
imagem-cidade que s se reconhece em si mesma. Distinta, portanto,
de outras unidades-identidades, por isso em competio pelas
melhores oportunidades de insero desta imagem-cidade no fluxo
internacional ps-fordista de (re)produo do capital.
Aquelas trs questes iniciais esto aqui formuladas, portanto,
para reforar uma crena fundamental para o desenvolvimento
equilibrado dos municpios brasileiros dubiamente enunciado como
pergunta no subttulo do artigo: (im)possibilidades da cooperao
intermunicipal como instrumento do desenvolvimento? que aquela
que necessariamente passa pelo desenvolvimento regional, portanto,
pela necessidade de articular no mesmo projeto poltico, tanto a
autonomia local, quanto a cooperao intermunicipal. Autonomia local
e cooperao intermunicipal no podem significar contraposio
conceitual nos processos de planejamento urbano-regional das
municipalidades brasileiras. Nesse sentido, o carter dbio do sub-
ttulo se desfaz, demarcando no apenas a possibilidade do
desenvolvimento regional, mas a necessidade para o pleno
desenvolvimento municipal pela cooperao intermunicipal e inter-
regional.
Exemplos dessa condio possvel e necessria (ainda que
passveis de crticas, consideraes para continuar seu
aprimoramento) esto nas polticas regionais elaboradas pelo Governo
Federal brasileiro (na Gesto do Presidente Lus Incio Lula da
Silva), no mbito do Ministrio da Integrao Nacional em sua
Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional, particularmente
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e a Poltica
Nacional Ordenamento Territorial (PNOT), integrantes do Programa de
Gesto da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento
Territorial. Um programa que tem como objetivo, segundo o informe
do prprio Ministrio da Integrao Nacional,
articular as aes de instituies federais, estaduais e
locais na implementao das polticas de desenvolvimento
regional e ordenamento territorial a fim de buscar a reduo
das desigualdades regionais e promover a ativao dos
196

potenciais da rica diversidade social, econmica e social do
territrio. O planejamento e a implementao dessas aes
so orientados conforme as escalas territoriais nacional,
macrorregional, mesorregional, microrregional e intra-
urbana55.
No caso especfico da Poltica Nacional de Desenvolvimento

Regional, a metodologia de trabalho utilizou dados bsicos
existentes que foram extrados dos censos demogrficos do IBGE
(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) no perodo 1991-
2000, e das anlises dos Produtos Internos Brutos (PIB) municipais,
elaborados pelo IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas).
Conforme o Documento Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
Sumrio Executivo,
As variveis procuram exprimir padres e dinmicas recentes
da distribuio da populao no territrio; caractersticas
da populao no que tange a rendimento mdio, local de
residncia (rural ou urbana) e nvel de educao; e
dinamismo econmico, captado por meio da variao do PIB per
capita.
Os dados de rendimento foram ajustados em termos de paridade
de poder de compra, por meio de ponderao pelo custo
relativo da cesta bsica da capital do estado considerado,
ou, quando tal dado no era disponvel, por indicador de
capital de estado prximo, com padro de custo de vida
semelhante. Os dados foram agregados por microrregio,
escala considerada a mais adequada para os propsitos da
anlise.
Os indicadores de dinamismo foram obtidos pela mdia
geomtrica do crescimento do PIB per capita dos trinios
1990 1993 e 1999 2002 de cada municpio, posteriormente
agregados em microrregies, conforme definidas pelo IBGE. Os
indicadores de renda pessoal e de crescimento de produto
foram espacializados, individualmente e de forma conjugada,
dando origem aos cartogramas e suas tabelas associadas56.
Da anlise e produo das informaes a partir dos referenciais

originados no IBGE e IPEA ocorreu a elaborao da Tipologia
Microrregional da PNDR (mapa abaixo da tipologia), caracterizando
55
Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao Nacional
(http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp). Pesquisa
realizada dia 04/02/2010
56 56
Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao Nacional
(http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp). Pesquisa
197

no mapa especificamente as Tipologias sub-regionais conforme os
nveis de renda versus nveis de variao do PIB.
Imagem 1. Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao Nacional

(http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp).Pesquisa
O mapa explcito ao apontar confirmando resultado de

pesquisas realizadas ao longo de dcadas - uma histrica
concentrao da sub-tipologia Baixa Renda nas regies Norte e
57
Nordeste do Brasil , porm avanando metodologicamente ao reconhecer
que o territrio nacional no se caracteriza pela homogeneizao de
dinmicas scio-econmicas, apontando a existncia de estruturas
sub-regionais estagnadas em todas as macrorregies do Pas
oposio conceitual importante ao j desgastado binmio
interpretativo norte-nordeste pobre (baixa dinmica scio-econmica)
sudeste-sul rico (elevada dinmica scio-econmico), com a regio
57
Conforme anlise de Tnia Bacelar e Antonio Galvo, neste espao [referencia
aos baixos nveis de adensamento de extensas reas nessa poro do territorio
nacional] que se encontram as reas de ocupao menos densas, notadamente no Norte
e Centro-Oeste e em parte do Semi-rido nordestino, cuja ocupao se associa a
baixa capacidade de absoro de mo-de-obra ou ao baixo dinamismo das atividades
ali localizadas ou ainda a sua tardia ou deficiente integrao s reas mais
dinmicas do pas BACELAR;GALVO, 2004:p.36).
198

centro-oeste entre ambas, caracterizada aqui incipientemente com
rea de transio (cujo dinamismo econmico est fortemente
associado s fronteiras agrcolas, particularmente o Estado do Mato
Grosso) ainda que j seja possvel integrar a regio Centro-Oeste
nos mesmos padres de concentrao de taxas de urbanizao das
regies Sul e Sudeste (BACELAR;GALVO, 2004:39).
No entanto, no deixa de reconhecer que historicamente no
Brasil produziu-se uma macro-concentrao dos investimentos pblicos
federais (em infraestrutura voltada consolidao da produo
industrial) nas regies sul-sudeste, particularmente na poro
territorial do Estado Brasileiro entre as Regies Metropolitanas
(RMs) do Rio de Janeiro e So Paulo (com clara predominncia para a
RM de So Paulo) ao longo do sculo XX, especificamente entre 1950 e
1970, caracterizando-a em grande parte da sua poo territorial como
de alta renda (fortemente marcadas pelo seu complexo e
diversificado mercado produtor e tambm mercado consumidor) ainda
que nesta mesma rea do territrio existam reas estagnadas.
Este aporte de recursos pblicos, implementados a partir da
segunda metade do sculo XX, viabilizou-estruturou o primeiro de um
conjunto de trs ciclos de expanso e desenvolvimento urbano-
regional caracterizados pela referida concentrao espacial dos
investimentos em So Paulo. Segundo Luciano Coutinho, ciclos
delineados
por meio de blocos de investimento pbico em infraestrutura
(...). Cada um dos grandes ciclos de expanso da economia
corresponderam polticas regionais urbanas que refletiam a
conjuntura de foras polticas, a conjuno de interesses
privados e a forma especfica de articulao do projeto
nacional de desenvolvimento (Coutinho, 2003: 39).
2. Planejamento Governamental e desenvolvimento

regional ps-1950
O primeiro dos ciclos foi definido por Coutinho como o perodo
Juscelino Kubitschek (1955-1960), marcado por um forte impulso ao
processo de industrializao nucleado em So Paulo com investimentos
199

infra-estruturais de integrao nacional (em energia e transporte)
e com uma nova poltica de incentivos aos investimentos no Nordeste
mediante a criao da Sudene (Coutinho, 2003: 39). Todavia, no caso
especfico da SUDENE, atuao caracterizada, segundo Tania Bacelar
de Arajo, pelo abandono de sua proposta industrializante, mas
reformista (...) de uma indstria colada base de recursos
regionais e voltada para atender prioritariamente o mercado
nordestino, como propusera Furtado no GTDN (ARAJO, 1993:88). Neste
abandono, segundo Arajo, uma marca explicita da integrao s
tendncias que dominavam o processo mais geral de industrializao
do pas (ARAJO, 1993:88), cuja marca foi aquela concentrao
nucleada em So Paulo. Neste momento, o pas engata na dinmica
geral do capitalismo mundial ps-guerra e se transforma num dos
NICs (New Industrial Country). Embora o faa num processo interno
excludente que ao promover o crescimento da renda a concentrava
enormemente (Arajo, 1993:87).
Os outros dois ciclos definidos por Coutinho (2003) foram,
respectivamente, o milagre econmico sob coordenao de Delfin
Neto (1967-1973), e o ltimo no Governo Geisel, no mbito do II PND
(1974-1978). Segundo Coutinho, o
ciclo do milagre brasileiro (1967-1973) tambm
reforou a concentrao industrial em So Paulo e, por meio
de algumas decises polticas, buscou oferecer algumas
compensaes s regies perifricas (...) sem entretanto,
perseguir explicitamente uma poltica de desconcentrao
regional, embora houvesse um preocupao com a integrao
nacional, expressa em grandes obras virias (Coutinho,
2003: 39).
Tal integrao foi desenhada e elaborada, por exemplo, no
Programa de Integrao Nacional, apresentado em setembro de 1970,
como parte integrante do documento geral Metas e Bases para a Ao
de Governo, contendo no somente o referido Programa de Integrao
Nacional, como tambm o Programa de Integrao Social, cujo eixo
de atuao deveria constituir, segundo o prprio documento geral,
importante instrumento de formao, no Brasil, de uma sociedade
economicamente aberta (BRASIL, 1970:32).
200

Particularmente no caso do Programa de Integrao Nacional,
por estar mais diretamente direcionado s intervenes no territrio
usado (principalmente mediante grandes obras virias), portanto, ao
prprio planejamento urbano-regional para promover o
desenvolvimento regional integrado (BRASIL, 1970:29), tinha como
objetivo - alm das obras virias (as duas grandes obras virias
apresentadas no documento foram a Transamaznica e a Cuiab-
Santarm. Imagem 2) , como indicado no Decreto-lei 1.106/70, a
colonizao e a reforma agrria em faixa de terra de at dez
quilmetros de cada lado das duas rodovias mencionadas (BRASIL,
1970:30).
Figura 2. BRASIL, Presidncia da

Repblica. Metas e Bases para
Ao de Governo Sntese.
Braslia: Servio Grfico do
IBGE, 1970.
Em relao ao aspecto poltico do planejamento, no seu conjunto

o Metas e Bases para Ao de Governo foi estruturado mediante
discurso crtico ao processo de planejamento ocorrido no perodo
anterior ao golpe militar de 1964 (o documento no fala em golpe,
mas em revoluo, o III Governo da Revoluo), justamente o
201

momento histrico que marca o arco temporal do primeiro ciclo:
1946-1964. Segundo apresentao do documento geral, foi perodo
marcado pela
proliferao antes de 1964, de planos no executados; do
irrealismo e ausncia de objetividade de certos programas e
projetos elaborados em alguns setores, mesmo em poca mais
recente; e do descompasso entre a elaborao de projetos e a
sua implementao, em determinados rgos, dando-se a
impresso de excesso de planos pela insuficincia de
execuo (BRASIL, 1970).
Assumindo a hiptese de que a crtica pela proliferao antes

de 1964, de planos no executados estava direcionada aos governos
federais democrticos que se sucederam entre 1946 e 1964, possvel
considerar que tais acusaes deveriam atingir os dois grandes
Planos Governamentais e um Programa desenvolvidos entre 1946-64: o
Plano de Metas (1956-1961), o Programa de Estabilizao Monetria
(1958-1959) e o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico (1963-
1965), este elaborado por equipe chefiada por Celso Furtado. Talvez
at uma crtica mais direta ao prprio Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico, considerado por parte da historiografia
econmica como um plano que fracassou (Macedo, 2003), pela prpria
conjuntura poltica em relao ao Governo Goulart em 1964 (ou antes,
desde a renncia de Jnio Quadros em 1961), mas sobretudo por um
fracasso anterior crise poltica, um fracasso da economia
nacional. Segundo Roberto Macedo,
se comparadas as metas estabelecidas pelo referido
Plano para o ano de 1963 com os resultados que esse ano
apresentou, pode-se ver que o fracasso foi enorme, tanto no
que se refere ao incentivo ao desenvolvimento econmico como
na parte concernente ao combate ao processo inflacionrio
(Macedo, 2003:61).
No entanto, se economicamente o pas j vivia uma conjuntura
negativa, sobretudo a partir de 1962, com um crescimento econmico
relativamente menor (aproximadamente entre 3,4% e 5%) em relao ao
perodo de euforia entre 1957-1961 (com o PIB em mdia de 6,9%), e
202

forte elevao do nvel de preos (taxa de 51%), politicamente o
cenrio no era tambm muito diferente, o que conjuntamente
(economia e poltica, mas no somente, pois fundamental considerar a
complexidade demogrfico-social-urbano-industrial brasileira neste
perodo) reforava a conduo do pas ao Golpe de 1964. Conduo
que pode receber uma explicao mais elaborada deste processo na
interpretao de Bencio Schmidt: as contenciosas relaes entre um
executivo reformista e um legislativo extremamente conservador
trouxeram o sistema poltico a ponto de um inteiro colapso ao final
de 1963 (Schmidt, 1983:101); este autor considera tambm - assim
como Roberto Macedo (2003) - que a conjuntura inflacionria (e
outros fatores) teve papel relevante na desestruturao econmica e
poltica nacional.
Cenrio nacional que, aps o Golpe, e j em agosto de 1964,
produziu, pelo lado da reestruturao da economia o Plano de Ao
Econmica do Governo (PAEG, encaminhado ao Congresso em agosto de
1964 e publicado em novembro do mesmo ano) e, pelo lado das questes
urbano-regionais (no desconsiderando as devidas implicaes
econmicas que estas questes tinham no mbito do planejamento
governamental federal), o Banco Nacional da Habitao (BNH) e o
Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU).
No caso especfico do PAEG, segundo Celso Martore, ele
representou a formulao de uma poltica econmica capaz de
eliminar as fontes internas de estrangulamento que bloqueavam o
crescimento da economia (MARTORE, 2003:71-72), sobretudo ao definir
como objetivos bsicos do Programa de Ao, a conteno do
processo inflacionrio, a acelerao do desenvolvimento econmico,
assim como a proposta de atenuar os desnveis econmicos setoriais
regionais e as tenses criadas pelos desequilbrios sociais,
mediante a melhoria das condies de vida (BRASIL, 1964:15).
Por outro lado, no foi um plano de carter exclusivamente
econmico no sentido mais especfico possvel do termo. Tanto que na
segunda parte - entre os Instrumentos Gerais de Ao -, consta a
Poltica Habitacional (Captulo XII), e na quarta parte -
denominada Desenvolvimento Social e Valorizao Regional (pelo
203

Captulo XXIV) -, consta a Necessidade de Integrao dos Planos
Regionais e Principais Programas Regionais.
No entanto, pelo documento informativo do PAEG, ao explicitar a
necessidade de definir que os planos de desenvolvimento regional
sejam formulados dentro do contexto de um programa de
desenvolvimento nacional, necessidade que se acentua quando
atentamos para a multiplicao de organismos regionais (...) e
comisses de planejamento estaduais (BRASIL, 1964:225-226),
reconheceu-se que
a maximizao da taxa de crescimento econmico, a curto
prazo, pode exigir concentrao de investimentos nas regies
de mais rpido progresso, onde a presena de economias de
escala e economias externas assegurariam maior rentabilidade
do investimento (BRASIL, 1964:225).
E quais seriam as tais regies de mais rpido progresso?
Corroborando com a noo dos ciclos apontados por Coutinho (2003),
esta regio de mais rpido progresso estava no Sudeste do pas,
particularmente So Paulo, que do ciclo do milagre brasileiro (1967-
1973), considerado o segundo ciclo de desenvolvimento, tambm
recebeu reforo pela concentrao industrial.
Em relao ao sistema BNH/SERFHAU - particularmente a atuao
do SERFHAU -, para manter a anlise no eixo da problemtica
econmica (no certamente o nico eixo de anlise desse sistema),
oportuna a avaliao realizada por Hamilton Tolosa, para quem a
produo dos Planos Locais no condio suficiente para
caracterizar a existncia de tal poltica (TOLOSA, 1978: 42). Uma
crtica explicitada mediante argumentos importantes, entre eles, a
desvinculao entre os Planos Locais e o planejamento macroeconmico
do Governo Federal, assim como, a concepo da cidade como organismo
autrquico em desconsiderao de possveis articulaes com outras
cidades e regies, levando a situaes conflituosas entre cidades de
uma mesma regio (prenncios da lgica da guerra fiscal em defesa
de um neolocalismo no cooperativo?).
Por outro lado, o prprio Tolosa reconhece uma mudana, ou o
que ele denominou de reformulao na concepo e no planejamento
urbano no Brasil j no contexto final da dcada de 1970 - como
204

marca importante daquele que seria o ltimo dos grandes planos
governamentais (no contexto dos governos democrticos e autoritrio-
militar) desde a redemocratizao de 1946: o II PND (Plano Nacional
de Desenvolvimento). Para Benicio Schmdit, o II PND caracterizou-se
por uma completa poltica baseada sobre a idia de combate aos
desequilbrios entre as diferentes regies, para criar uma ordem
capitalista mais integrada (Schmdit, 1983:109). Ainda segundo
Schmdit, neste contexto do II PND, quando da criao da Comisso
Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) em
1974, que a poltica urbana brasileira teve seu arcabouo terminado,
aps passar tambm pela criao das Regies Metropolitanas em 1973,
no mbito do j referido Programa Metas e Bases para a Ao de
Governo, publicado em setembro de 1970.
A CNPU certamente um marco importante que fecha (no
significa a inexistncia de outros encaminhamentos no perodo
posterior58, sobretudo o que se processou ao longo da dcada de 1980
at a Constituio de 1988, com o Captulo sobre Polticas Urbanas)
toda uma conjuntura de planejamento governamental brasileiro
inicialmente direcionado para o desenvolvimento macroeconmico59, mas
que tambm j avanara entre as dcadas de 1940, 1950, 1960 e 1970
na implementao de polticas urbanas para o desenvolvimento dos
municpios e regies do pas. Segundo Celso Lafer,
a partir da dcada de 1940 vrias foram as tentativas de
coordenar, controlar e planejar a economia brasileira.
Entretanto, o que se pode dizer que elas foram mais
propostas como o caso do relatrio Simonsen (1944-1945);
mais diagnsticos como o caso da misso Cooke (1942-1943);
mais esforos no sentido de racionalizar o processo
oramentrio como o caso do Plano Salte (1948); O perodo
de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de maneira
diferente pois o Plano de Metas, pela complexidade de suas
formulaes e pela profundidade de seu impacto, pode ser
58
Com a criao, por exemplo, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano pelo
Decreto n. 83.355 de 20 de abril de 1979, que extinguiu a CNPU e criou o referido
Conselho, vinculado ao Ministrio do Interior.
59
Polticas importantes, ainda que necessria a crtica aos seus encaminhamentos,
pela orientao concentrada na regio SUDESTE do processo de desenvolvimento
econmico-urbano
205

considerado como a primeira experincia efetivamente posta
em prtica de planejamento governamental (Lafer, 2003:30).
Uma conjuntura complexa e com distintas experincias de
planejamento governamental, distintos tambm os momentos da histria
poltica nacional, desde o prprio Plano de Metas (1956-1962) no
Governo JK, passando pelo Plano Trienal de Desenvolvimento
Econmico e Social ambos no perodo da redemocratizao 1946-1964
-, at adentrar no regime militar com vrios outros planos: o Plano
de Ao Econmica do Governo (PAEG/1964-1966) desenvolvido por
Roberto Campos, como Ministro Extraordinrio para o Planejamento e
Coordenao Econmica, passando pelo Plano Estratgico de
Desenvolvimento (PED/1968-1970), e os PNDs (o I entre 1972/1974 -
e o II entre 1975/1979, sobretudo o segundo, poca de atuao da
CNPU).
3. Municipalismo no Brasil: centralizao-

descentralizao, agrarismo-industrializao na
(contraditria?) construo do Estado (responsvel
pelo planejamento) Nacional
todo esse contexto de ao governamental para implementao

do planejamento como instrumento para o desenvolvimento - como j
dissera Betty Mindlin, um modelo terico para a ao (MINDLIN,
2003:7) -, que perpassou o arco temporal do conjunto daqueles trs
ciclos de desenvolvimento que interessa como conjuntura (qui
estrutura) de abordagem da questo do desenvolvimento regional e
intramunicipal no mbito do Movimento Municipalista brasileiro.
Sobretudo em relao ao que este desenvolvimento deveria passar pela
cooperao intermunicipal, como propugnado pelo discurso
Municipalista dos anos 1950 e 1960 ou mais precisamente a partir
do ano de 1946, com a Constituio Municipalista e a criao da
Associao Brasileira dos Municpios, marcando certa (re)construo
do prprio Municipalismo em suas orientaes programticas.
206

Uma (re)construo, pois os debates sobre os interesses e
autonomias (ou a perda dessa autonomia) locais esto em construo e
discusso no Brasil desde os tempos Coloniais60, mas sobretudo desde
a Constituio de 182461, passando pela Lei de 1 de Outubro de
62
1828 , pelos intrpretes do municipalismo ainda no sculo XIX
(Tavares Bastos autor de A Provncia, de 1870 -, Cortines Laxe
autor de Regimento das Cmaras Municipais ou Lei de 1 de Outubro
de 1828, publicado 1885 -, e Carneiro Maia autor de Estudos
sobre Administrao Municipal, de 1883), transcorrendo durante toda
primeira metade do sculo XX, culminando na grande mudana/inflexo
dessa (re)construo: a Constituio de 1946.
Nesse longo processo histrico desde o sculo XIX, um dos
perodos mais negativos para a premissa da autonomia dos poderes
locais (distintamente em relao s provinciais que no jogo
poltico do Brasil Imperial produziu uma acomodao das elites
provinciais federalistas em sua autonomia para conduzir suas
respectivos territrios) teve incio com a Lei de 1 de Outubro de
1828. Conforme o texto da prpria Lei, no captulo que trata do
TTULO II Funces Municipaes, Art. 24, As Camaras so
cooporaes meramente administrativas, e no exercem jurisdico
alguma contenciosa (Laxe, 1885:72), que na interpretao de
Cortines Laxe resulta numa liberdade nos actos de pura e simples
administrao; dependncia tanto quanto era necessria para prender
as municipalidades ao corpo social como rgo dele (Laxe, 1885:
XXIII).
Para Miriam Dolhnikoff,
60
Referncias importantes sobre o perodo colonial da histria brasileira: Modos
de Governar idias e prticas polticas no Imprio Portugus, sculos XVI a XIX.
Organizado por Maria Fernanda Bicalho e Vera Lcia Amaral Ferlini, foi publicado em
2005 pela Editora Alameda; O Governo dos Povos, organizado por Laura de Mello e
Souza, Junia Ferreira Furtado e Maria Fernanda Bicalho, foi publicado em 2009,
tambm pela Alameda. Sobre o perodo imperial, fundamental o trabalho de Miriam
Dolhnikoff, O Pacto Imperial origens do federalismo no Brasil, publicado em
2005, como primeira reimpresso.
61
No considerando obviamente a fora das Localidades durante o perodo colonial.
Constituio de 1824 - CAPITULO II. Das Camaras. Art. 167. Em todas as Cidades, e
Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haver Camaras, s
quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. In:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituiao24.htm (pesquisa
realizada dia 14/05/2010)
62
Ttulo II, Funces Municipaes, Art. 24. As Camaras so coorporaes meramente
administrativas, e no exercem jurisdio alguma contenciosa. In: LAXE, 1885:72
207

as Cmaras de 1828 tinham atribuies bastante limitadas.
Cabia a elas administrar a cidade ou a vila, prestando
contas ao conselho de provncia. No podiam decidir
livremente quer sobre a arrecadao de impostos, quer sobre
sua aplicao. Tornaram-se, portanto meros agentes
administrativos (Dolhnikoff, 2005:86).
Uma situao que supostamente mudaria pouco tempo depois, no
Perodo Regencial (1831-1840), este marcadamente um perodo em que
se configurou no Brasil um regime descentralizado, construdo no
bojo das reformas liberais da dcada de 1830 particularmente a
partir o Ato Adicional de 1834, quando a competncia do governo
central e dos governos provinciais foi dividida constitucionalmente
(DOLHNIKOFF, 2005:17).
Todavia, como mencionado, supostamente mudaria, sobretudo por
se constituir uma autonomia das provncias e no (ou uma condio de
submisso restritiva s provncias) das municipalidades,
evidenciando o prprio embate poltico entre as elites nacionais
(uma parte na defesa pela federao neste caso pelos liberais como
Diogo Antonio Feij - e outra pela centralizao) na estruturao do
Estado Nacional. E ainda conforme Dolhnikoff, o que possivelmente
pode indicar uma contradio, qual seja, certa inviabilizao da
noo de autonomia, estava no prprio projeto liberal:
sua concepo de federalismo inclua alguma autonomia
municipal, no mbito maior da autonomia provincial (...) os
liberais nutriam pelas Cmaras um profunda desconfiana,
pois qualquer autonomia devia se dar no interior (...) da
unidade nacional (Dolhnikoff, 2005:86).
At o momento em que ocorreria a j referida mudana/inflexo
do municipalismo no Brasil, mediante (re)construo de sua estrutura
programtica pela Constituio de 1946, a Constituio
Municipalista, somente com a instaurao da Repblica na dcada de
1890, que o municpio no Brasil teria, de certa forma, restaurada
sua autonomia, inclusive por deliberao dos prprios Estados
(antigas Provncias). o caso do Estado de So Paulo, como
explicitado nos Decretos e Resolues do Governo Provisrio do
Estado de So Paulo publicado em 1913 (sobre o perodo de 18 de
208

novembro de 1889 a 17 de outubro de 1890), particularmente o Decreto
n. 13 de 15 de janeiro de 1890. O texto do Decreto explcito ao
enunciar o
etorpecimento e a penria da vida econmica do municpio
pela tutella administrativa, exercida por mais de sculo.
Condio desfavorvel aos poderes locais que no pode
prescindir conforme as proposies do Decreto n. 13 - da
urgente necessidade de emancipar os municpios, confiando-
lhes a faculdade de promover seus prprios negcios, assim
como, a compreenso de que somente a descentralizao pelo
estabelecimento da autonomia municipal, conseguir despertar
as energias locaes (SO PAULO, 1913:17).
Conjuntura histrica que culmina com aquela mudana/inflexo

delineada pela Constituio de 1946, quando, segundo Marcus Melo
o municipalismo ressurge com um apelo doutrinrio
espetacular, vindo a ter forte apelo na Constituio. Ainda
conforme Melo, no seria exagerado supor que se buscou, em
larga medida, convert-lo em mito fundador da segunda
Repblica (...) O municipalismo cumpriu o papel singular de
reconciliar varguistas e antivarguistas na Constituinte de
46 (...) Ele incorporava, a um s tempo, a ideologia rural
salvacionista do Estado Novo e a crtica ao centralismo e
perda de autonomia das instncias subnacionais ocorrida no
perodo (Melo, 2008:49-66).
Talvez a o ponto de ruptura (ruptura aqui como uma nova

origem da efetiva incluso do municpio na estrutura do Estado
Nacional) na construo (pouco efetiva na necessria e contnua
articulao entre Estados, Municpios e Unio) do atual pacto
federativo brasileiro, ainda que marcado (ou desviado) por um
processo de (re)centralizao durante o Regime Militar ps-1964, mas
que se consolida na Constituio de 1988, todavia, pelo oposto, ou
seja, a forte descentralizao.
Se o sculo XIX representou a desconstruo mais aguda das
aes e movimentos que preconizavam a autonomia como fundamento
209

poltico do Estado Nacional, ainda que uma autonomia que colocou em
contnuo confronto os poderes municipais e os provinciais, o sculo
XX, e mais precisamente a segunda metade do sculo, marcou um
fortalecimento substantivo das instncias municipais no Brasil. Para
ser mais preciso, j no sculo XIX, a partir da consolidao da
Repblica, em sua longa maturao, negociada que foi entre as elites
polticas em seus respectivos projetos de federao e centralizao
monrquica at culminar com a Constituio de 1946. Processo
histrico-poltico que refora (uma condio-problema para uma
melhor investigao) a associao da construo discursiva
municipalista com a construo discursiva do Brasil urbano e
industrial (em desconstruo do Brasil rural agroexportador) das
primeiras dcadas do sculo XX at a consolidao no pas do modo de
produo industrial e, portanto, da prpria urbanizao,
constituindo assim (ainda que genericamente) a estrutura econmica e
social da Nao.
Pensar sobre essa condio-problema, sobre como o municipalismo
foi constitudo ao longo do sculo XX, pode produzir uma lgica
interpretativa que talvez desfaa (ou amenize) interpretaes
generalizantes sobre os processos histricos em relao aos perodos
democrticos e autoritrios do perodo; generalizaes que correm o
risco de colocar em profunda e unssona contraposio os movimentos
autoritrios centralizadores do sculo passado com os movimentos de
defesa municipalista da autonomia no mesmo perodo. No que a
contraposio no exista, mas surgem no apenas em tempos histricos
distintos, com contextos demogrficos, econmicos e sociais tambm
repletos de especificidades.
preciso, portanto, empreender uma interpretao pelas
particularidades desses processos histricos que perfizeram a
construo do Estado Nacional ao longo tambm do sculo XX.
Particularidades que enunciam (possveis) contradies, como foi a
articulao entre agrarismo (associado ideologia antiurbana na
interpretao de Marcus Melo) e o municipalismo, sobretudo pela
210

fuso entre ambos na Repblica Velha, na obra A Organizao
63
Nacional de autoria de Alberto Torres (Melo, 2008) .
Segundo Marcus Melo, uma fuso entre agrarismo e municipalismo
que est na base das crticas aos pressupostos federalistas de
Tavares Bastos (autor de A Provncia) e de toda a orientao
poltica liberal que fundamentou a Constituio Republicana de 1891,
particularmente as que foram apresentadas por Alberto Torres no
referido texto A Organizao Nacional: para Torres, a instaurao
do regime federativo no pas representou seu desmembramento e a
exacerbao do isolamento dos municpios (Melo, 2008).
Ainda conforme Melo, o trabalho de Torres deve ser interpretado
com uma crtica no realizao plena e inviabilidade do projeto
(utpico) de uma nao construda pela agregao de interesses
individuais e grupos de carter local (Melo, 2008), defendendo a
conformao de um pas com vocao agrria, gerida por um Estado
centralizado e controlador, tal qual, as proposies de Oliveira
Viana em suas crticas ao liberalismo vigente, por considerar
inexistir no Brasil a condio fundamental para um regime
democrtico, sendo um governo autoritrio a soluo adequada para um
pas com as caractersticas do Brasil (Bresciani, 2005: 168).
Partindo da considerao apresentada por Melo, de que o texto
A Organizao Nacional forneceu as balizas ideolgicas do ciclo da
Revoluo de 30, e que a obra de Oliveira Viana est na base
ideolgica do prprio Estado Novo, pela sua influncia na formulao
das polticas pblicas da era Vargas, particularmente em relao a
esse primeiro regime centralizado do sculo XX que reforamos a
necessidade de realizao da interpretao pelas particularidades.
Nas particularidades podem estar constitudas aquelas
(possveis) contradies, sobretudo pela forte vinculao na
interpretao de Marcus Melo, de ambos os autores (Torres e Vianna)
com a ideologia antiurbana, pautados em suas narrativas pela defesa
do Brasil agrrio. Frisamos que a contradio no est na
interpretao de Melo, mas no prprio jogo poltico das elites
63
Para Marcus Melo, o texto A Organizao Nacional forneceu as bases ideolgicas
da revoluo de 30.
211

nacionais, portanto, necessrias de interpretao particularizada
para sua efetiva compreenso.
Uma dessas contradies, inclusive considerada por Melo, est
no que foi a evidente preocupao com a questo industrial pelo
prprio governo Vargas desde 1930. O mesmo regime que tem em sua
base ideolgica pensadores que fundamentam sua interpretao do
Brasil pela estrutura agrria como base de consolidao do Estado
Nacional, tambm se constitui por outras orientaes e estruturaes
das instncias governamentais. Segundo Melo,
o debate ocorrido na dcada de 30, em que se alinhavam os
crticos das indstrias artificiais por um lado, e os
idelogos da industrializao, por outro, marcado
fortemente, como se sabe, pelo tema do agrarismo introduzido
por Torres e Vianna. O processo de urbanizao era tambm
visto no s como artificial, mas tambm como profundamente
danoso ao pas, intimamente associado degenerao do
carter nacional, em sua viso (Melo, 2008)
No existe, portanto, uma conduo unssona no prprio governo

varguista, pelas contraposies da sua base ideolgica, explicitadas
no que Melo chamou de o debate ocorrido na dcada de 30, que so, na
verdade, o campo das disputas polticas entre as elites nacionais.
o que se pode constatar, por exemplo, com a criao em 1934, do
Conselho Federal de Comrcio Exterior (que tinha entre suas
atribuies, a promoo de indstrias nacionais), ou j no Estado
Novo, em 1942 com a criao da Coordenao da Mobilizao
Econmica, que tinha entre seus setores, o Setor de Produo
Industrial (SPI), cujas atribuies eram elaborar a planificao
industrial do Pas, orientar e dirigir o programa de produo
industrial, estudar as prioridades na distribuio para a indstria
de energia, eltrica, combustvel, transporte (Ianni, 1971:50).
Conforme Octavio Ianni,
a Revoluo de 1930 representa uma ruptura poltica e,
tambm, econmica, social e cultural como o Estado
oligrquico vigente nas dcadas anteriores. Alis, o
prprio Estado oligrquico que se rompe internamente, pela
212

impossibilidade de acomodarem-se as tenses e conciliarem-se
os contrrios pela crise econmica mundial e interna (...) E
assim consolidou-se uma vitria importante, ainda que
parcial, da cidade sobre o campo. Pouco a pouco, as classes
sociais de mentalidade e interesses caracteristicamente
urbanos impuseram-se por sobre a mentalidade e os interesses
enraizados na economia primria exportadora (Ianni,
1971:21-22).
Nesse sentido, chamamos ateno para a necessidade de pensar a

construo discursiva autonomista municipalista em processos
histricos autoritrios e centralizadores que so em si distintos na
base ideolgica, evitando (possvel) generalizao conclusiva de que
o municipalismo no condiz, inexiste, ou ainda, desvincula-se do
jogo poltico nacional nos interstcios centralizadores do sculo
XX. Estado Novo (incluindo o movimento golpista de 1930) e Regime
Militar de 1964 no perfazem uma nica unidade identitria
amalgamada pela centralizao poltica.
Assim sendo, fundamental analisar, por exemplo, como foram
suas aes em relao aos processos de industrializao e
urbanizao, sobretudo a industrializao (via substituio de
importao), no que o modo de produo industrial representou para o
primeiro, o Estado Novo, pela noo de nacionalizao da produo e
desenvolvimento como um nacionalismo econmico e capitalismo
nacional (Ianni, 1971) - e, para o segundo, o Regime Militar de
1964, a construo de uma economia monopolista estruturada no
capital estrangeiro (Schmidt, 1983).
De um modo geral - e essa foi a grande marca da
industrializao no Brasil no processo de consolidao monopolista
da economia baseada na articulao do Estado com o capital
internacional - foi continuamente reforada a premissa da
concentrao, particularmente naquele primeiro ciclo de expanso da
economia. Neste momento, caracteristicamente pautado pelo
investimento em infraestrutura de energia e transporte direcionado
para o sistema produtivo industrial, consubstanciando intenso
processo de urbanizao do Brasil - mesmo que inicialmente atrelado
213

s reas de interesse (sudeste do Brasil) dos investimentos deste
ciclo.
Processo de urbanizao tambm caracterizado por um conjunto de
variveis associadas s mudanas produtivas e espaciais da economia
no pas, entre as quais mencionaremos quatro que estiveram (de certa
forma continuam) intimamente relacionadas aos debates urbansticos e
de planejamento urbano-regional nos municpios brasileiros a partir
da dcada de 1950: 1. movimento migratrio em direo s reas de
atrao de mo-de-obra para o mercado de trabalho industrial - e
neste movimento no s a relao campo-cidade, mas de cidades de
outras regies do pas para a capital paulista e demais cidades da
regio sudeste -, cuja oferta fora criada pela expanso da indstria
resultante dos referidos investimentos64; 2. crescimento da populao
urbana decorrente inicialmente deste movimento migratrio e xodo
rural; 3. expanso perifrica das cidades que esta migrao
acarretou, geralmente relacionada necessidade habitacional deste
contingente populacional em crescimento inicialmente migratrio e
posteriormente natural -, tambm transformado em agente de demanda
por melhorias na infra-estrutura urbana de transporte pblico,
sade, educao, lazer, entre outras, nas reas em expanso
horizontal das cidades; 4. intensa especulao imobiliria
interessada e associada a esse processo de transformao e expanso
fsica das cidades, sobretudo pelas potencialidades comerciais e
econmicas das terras urbanas para loteamentos, muitas configuradas
como vazios urbanas espera de maior valorizao.
De todos os municpios da regio sudeste do pas, So Paulo foi
o que mais explcita e intensamente aglutinou este contingente de
transformaes econmicas e urbanas mas no unicamente, pois um
processo nacional de mudanas - delineadas a partir da segunda
metade do sculo XX. Nas pesquisas que Paul Singer realizou sobre
So Paulo, especialmente aquelas interessadas na interpretao das
relaes entre a economia e a urbanizao, a lgica da concentrao
espacial do capital na cidade ainda mais claramente enunciada.
64
Especificamente sobre a urbanizao, a economia urbana, o emprego urbano e seus
aspectos demogrficos podem ser detalhadamente apreciados em dois estudos
publicados em ESTUDOS CEBRAP n. 19, 1977: Emprego e Urbanizao no Brasil de Paul
Singer; Aspectos Demogrficos da Urbanizao de Felcia R. Madeira.
214

Para Singer, o que determinou tal concentrao foi a j existncia
na capital paulista do maior parque industrial do pas,
consubstanciado, segundo sua anlise, no
grande mercado regional formado pela cafeicultura que,
independentemente do deslocamento da cafeicultura para o
norte do Paran a partir da dcada de 1940, continuou
fortemente ligada a So Paulo, cuja hegemonia no mercado
nacional j no podia ser mais disputada (Singer, 1987:
124).
neste contexto de mudanas econmicas determinadas
substancialmente pela concentrao espacial do capital e da
produo, pautados pela infra-estruturao territorial do referido
perodo Juscelino Kubitschek, que a populao de So Paulo
atingiu, j no final da dcada de 1940, a marca de dois milhes de
moradores. Uma cidade caracterizada, segundo Sarah Feldman, pela
intensificao da verticalizao, expanso perifrica e
reestruturao da centralidade, cujo resultado apreensvel no
processo de mudanas da constituio espacial da cidade que
perduraria at os anos de 1970 (Feldman, 2005a: 15).
Portanto, uma condio urbana que deve ser problematizada no
contexto metropolitano65, regional, de articulao e cooperao entre
as municipalidades para as solues dos problemas urbanos comuns,
mas que no caso brasileiro est delineado pela ineficincia e
inexistncias de processos de cooperao intermunicipal66 no caso
de So Paulo, que passa (deveria passar) pela cooperao entre os
municpios que integram no somente a Regio Metropolitana de So
Paulo, mas tambm os Municpios da rea urbana expandida at a
Regio Metropolitana de Campinas (ao longo do eixo das Rodovias
Bandeirantes e Anhanguera), e at So Jos dos Campos (pelo eixo da
Rodovia Presidente Dutra), conformando a uma urbanizao
triangular ao mesmo tempo intensiva-extensiva e dispersa cuja
65
Somente o municpio de So Paulo neste contexto metropolitana conta, conforme
dados do IBGE, com uma Estimativa da Populao em 2009 em 11.037.593 habitantes. Em
levantamento do Observatrio das Metrpolis do IPPUR/UFRJ no Censo IBGE, a RM de
So Paulo estava no ano de 2000 com 17.852.244 habitantes.
66
Convm enunciar o importante trabalho de Sol Garon, cujo ttulo prenuncia
mediante uma indagao uma constatao negativa: Regies Metropolitanas: por que
no cooperam? (GARON, 2009).
215

amarrao (entre Campinas e So Jos dos Campos) se faz pela
Rodovia D. Pedro.
4. Cooperao Intermunicipal, um pressuposto

histrico do municipalismo (oposio ao mito
localista do planejamento estratgico e ao
neomunicipalismo ps-88)
Por outro lado e para agravar a situao, iluso pensar que

tal ineficincia e inexistncia so exclusividades das grandes
concentraes urbano-metropolitanas brasileiras. Perfazem tambm
regies do territrio usado conformado por cidades mdias
articuladas s cidades definidas como centro regional, como o caso
da cidade de Ribeiro Preto e sua macrorregio67, no interior do
Estado de So Paulo. Este caso especfico e no nico no Brasil ser
mais detalhadamente analisado neste artigo no que concerne
desconstruo da cooperao intermunicipal pelas elites polticas e
econmicas locais em defesa de um discurso competitivo-mercadolgico
pautada nos pressupostos preconizados pelos arautos do planejamento
estratgico de cidades - por exemplo, sobre a implantao do
Aeroporto Internacional de Ribeiro Preto, entre outros projetos
urbanos que estiveram na pauta das propostas do governo municipal
entre 1990 e 2009, na gesto de diferentes Prefeitos.
Neste discurso da competio das cidades no mercado global pela
sobreposio econmica de uma cidade sobre a outra, o argumento da
defesa dos interesses do municpio so colocados como defesa da
sua autonomia. Sua insero na economia global (gestada partir da
67
Caso particular em que pensar a Cooperao Intermunicipal para o desenvolvimento
regional deve extrapolar no somente os limites jurdicos dos municpios de um
mesmo Estado, mas necessariamente pensar uma macro-regio scio-econmica
conformada tambm pelas cidades de Uberaba e Uberlndia no chamado tringulo
mineiro (Estado de Minas Gerais), articuladas fisicamente Ribeiro Preto por
importante rede viria nacional (Rodovia Anhanguera-BR 050) e area, neste caso, um
sistema de aviao regional com conexo nacional e internacional, que est
vinculada e polariza numa extensa e densa rede urbana de cidades mdias e pequenas
- so exemplos as cidades de Franca/SP parque industrial caladista -,
Sertozinho/SP plo industrial sucro-alcooleiro -, Arax/MG plo turstico -,
So Carlos/SP plo industrial e cientfico - , Frutal/MG plo agrcola -, entre
tantas outras.
216

marca da individualizao da cidade em determinado contexto: marca
cultural-patrimonial, marca esportiva, marca empresarial, entre
outras) deve, portanto, garantir a mxima captao de recursos
financeiros nacionais ou internacionais para estruturar e
garantir a autonomia do municpio, inviabilizando, pela prpria
competio, qualquer processo de cooperao intermunicipal para o
desenvolvimento local, regional e nacional.
Importante frisar nesse momento que um risco considervel
dessa lgica mercantil de (promoo) produo do espao urbano est
na inviabilizao da ao que garanta tanto a autonomia local,
quanto a cooperao intermunicipal contudo, antes um risco, mas
muito perto de um pressuposto perverso. Entretanto, no se pretende
qualquer encaminhamento que abdique da autonomia poltica e
financeira que o municipalismo no Brasil alcanou, sobretudo, a
partir da chamada Constituio Municipalista de 1946. Tanto que
na histria da luta municipalista pela autonomia local que o
municpio reafirmou na Constituio de 1988 (Art. 18, Ttulo III, Da
Organizao do Estado Da Organizao Poltico-Administrativa) o
reconhecimento efetivo desta sua autonomia (sendo indissolvel),
compondo com a Unio, os Estados e o Distrito Federal a organizao
poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil.
O que se pretende a conjuno da organizao regional
mediante expedientes de gesto articulada s dinmicas locais,
respeitando suas particularidades, sejam elas sociais, culturais,
urbansticas, polticas, econmicas e administrativas, mas que
possibilitem arregimentar uma cultura cooperativa intermunicipal
para o planejamento regional, assim como uma cultura local para o
planejamento urbano. Se ainda hoje no Brasil essas duas culturas
esto por se forjar em sua concretude, as discusses e
encaminhamentos perfazem um longo tempo, remontando, para o caso
especfico dos debates sobre polticas urbanas e regionais no
contexto municipalista, poca da criao da Associao Brasileira
de Municpios (ABM, 1946), dos Congressos Nacionais de Municpios
Brasileiros (CNMB, 1950) e do Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal (IBAM, 1952). Um debate (interno s instncias
institucionais do Municipalismo Brasileiro) que possibilita
217

questionar uma defesa intransigente e comprometedora qui
equivocada da autonomia local como ao fechada na dimenso
intra-urbana do territrio.
Esse debate (interno s instncias municipalistas, como
possvel constatar na leitura das Revistas da ABM e IBAM) a melhor
enunciao do que est aqui definido como um mito (da defesa da
ao) localista do municipalismo brasileiro, pois no mbito dos
Congressos Nacionais de Municpios Brasileiros (e das Cartas
Municipalistas resultantes dos Congressos) ou mesmo nas Revistas da
ABM e IBAM, o que se verifica a defesa da articulao regional, da
cooperao intermunicipal como instrumento prtica do planejamento
local. Portanto, planejamento urbano (intramunicipal, pois no mais
restrito rea urbana, da cidade, mas de toda a rea do municpio)68
e planejamento regional, como prticas correlacionadas na (contnua)
construo da autonomia local e cooperao municipal na conduo do
desenvolvimento dos municpios na (necessria) oposio guerra
fiscal como (suposto) instrumento do desenvolvimento local
infelizmente enunciada e praticada (a guerra fiscal) pelas elites
polticas como instrumento de atrao de investimentos
68
No faremos aqui maiores consideraes sobre o (necessrio e importante) debate
em relao aos conceitos de urbano, regio, zona rural, cidade e mesmo
municpio que j perfazem os trabalhos desenvolvidos principalmente pelo campo
disciplina da Geografia. Debate que considera, por exemplo, as abordagens sobre o
meio informacional como realizado por Milton Santos, assim como a discusso sobre
uma (superada, em meu entender) oposio-dicotomia-contradio entre campo e
cidade; afinal, o que pode ser considerado campo no contexto do crescente
processo de ocupao e transformao do territrio, quando a prpria produo
agropecuria (comumente associada ao campo, rea rural) est fortemente
vinculada produo urbano-industrial, principalmente aquela monocultora e
extensiva voltada ao mercado internacional? Nesse contexto, pode existir ainda um
tipo de separao-distino fsica entre pontos dinmicos dessa produo
agropecuria - como a realizada, por exemplo, no Estado do Mato Grosso - e pontos
dinmicos de infraestruturas de circulao internacional dessa produo - como o
Porto de Santos, no Estado de So Paulo -, mas certamente no existe essa separao
quando se pensa partir das relaes econmicas e produtivas que existem entre
esses dois pontos se vinculados circulao (no espao abstrato) do capital-
capitalismo mundial; isso sem contar a necessria articulao desses dois pontos
dinmicos uma malha rodo-area (fsica, portanto) que atravessa extensa (e em
alguns partes do territrio, densa) rede urbana que pode fazer parte dessa
articulao atuando no processamento industrial da produo agropecuria antes do
seu deslocamento ao mercado externo e mesmo interno, respectivamente, pelos Portos
ou Centros de Abastecimento, como CEAGESP em So Paulo. A noo de espao
abstrato est aqui referenciada na interpretao de Roberto Luis Monte-Mr (MONTE-
MR, 2008) em artigo sobre a Amaznica na (importante) coletnea Brasil sculo
XXI: por uma nova regionalizao.
218

financeiros69, pautando inclusive o argumento pela (suposta) gerao
de empregos.
Entretanto, esta gerao poder ser, como j analisado por Ana
Cristina Fernandes em artigo publicado na Revista Espao & Debates
n 41,
considerada desprezvel, especialmente diante dos altos
custos que estas alteraes tm implicado, em termos de
retornos fiscais - em vista dos pesados incentivos
disponibilizados pelo governo local aos novos investimentos"
(FERNANDES, 2001).
Uma alternativa constante e contnua desestruturao das

relaes cooperativas intermunicipais no est, nesse sentido, ainda
por ser originada ou inventada como instrumento a reverter as
lgicas da competio entre cidades e da guerra fiscal. Tal
alternativa j estava presente no prprio discurso municipalista
brasileiro (e iberoamericano tambm), sobretudo em parte importante
dos documentos produzidos pelo Movimento Municipalista Brasileiro:
as Cartas Municipalistas, resultantes dos Congressos Nacionais de
Municpios de Brasileiros, (principalmente os que ocorreram entre
1950 e 196370) organizados pela Associao Brasileira de Municpios71.
69
O que essas mesmas elites polticas que governam as municipalidades no
consideram (ou no interesse considerar, desde que na competio entre as cidades
preconizado no planejamento estratgico de cidades -, uma cidade adversria seja
banida do mapa da locao de investimentos privados interessados em determinado
suporte infraestrutural territorial existente para a manuteno da (re)produo
contnua do capital) que os custos sociais da guerra fiscal so muito maiores que
seus (supostos) benefcios.
70
Os congressos ocorrem nas seguintes cidades brasileiras: Petrpolis (1950), So
Vicente (1952), So Loureno (1954), Rio de Janeiro (1957), Recife (1959) e
Curitiba (1963). Ocorreram outros Congressos, mas esse recorte temporal est
vinculado pesquisa que coordeno e desenvolvo (Urbanismo e Movimento
Municipalista no Brasil: discusses e proposies urbansticas nos Congressos
Nacionais de Municpios Brasileiros, 1946-1964) no Grupo de Pesquisa em Histria
do Urbanismo e da Cidade (GPHUC) na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de Braslia.
71
A A.B.M. surgiu a partir dos trabalhos de uma Comisso Nacional designada em
maro de 1945 pela Comisso Pan-Americana de Cooperao Municipal da Junta Diretora
do Congresso Interamericano de Municpios. No dia 15 de maro de 1946 instalada,
no Rio de Janeiro, a Associao Brasileira dos Municpios, responsvel decisiva
pela rearticulao do Movimento Municipalista ps-1946 e pela implementao do
Congresso Nacional dos Municpios Brasileiros, que em seu primeiro evento, na
cidade de Petrpolis, define a associao como rgo oficial das municipalidades.
Nessa sua condio de representatividade oficialmente deliberada e determinada
segundo o texto da Reforma dos Estatutos da Associao Brasileira de Municpios,
publicado no Relatrio do II Congresso Nacional dos Municpios Brasileiro
realizado em So Vicente no ano de 1952 -, a A.B.M teria poderes e direitos para
219

O Manifesto e Regimento Interno do I Congresso Nacional de
Municpios Brasileiros, realizado em Petrpolis no ano de 1950,
determinou que as teses apresentadas devessem versar sobre alguns
assuntos especficos, entre eles Agrupamento de Municpios para
soluo dos problemas regionais. Nas concluses apresentadas pelos
congressistas que estiveram em Petrpolis, duas merecem destaquem
por conduzirem as proposies da Carta de Princpios, Direitos e
Reivindicaes Municipais (Carta de Petrpolis) que foram
aprovadas:
1) os Municpios brasileiros reconhecem a necessidade de
planejamento e consideram-no indispensvel a melhor
participao da administrao municipal nas atividades
econmicas, sociais e culturais da comunidade;
2) inadivel a elaborao de Planos Diretores
Municipais ou Regionais no caso em que se impuser uma
soluo de conjunto para dois ou mais municpios vizinhos. O
Urbanismo no pode mais ser ater ao objetivo de mera reforma
de cidades, mas sim ao planejamento regional uma vez que a
distino entre zonas rurais e urbanas no tem sentido seno
para o levantamento de informaes, perdendo sua razo de
ser sempre que se trata de elaborar um Plano Diretor, dentro
do qual existe uma inevitvel inter-ligao de problemas
urbanos e rurais cuja soluo de conjunto preconizada pela
doutrina tcnica de urbanismo (ABM, 1950).
Tais pressupostos orientaram as aes da Associao Brasileira
dos Municpios fundada em abril de 1946 ao longo dos vrios
congressos que ocorreram no Brasil, especialmente at o Congresso
realizado em Curitiba no ano de 1963. Todos os interessados nos
problemas municipais construram importante campo de debates
objetivando a implementao das duas recomendaes mencionadas.
Todas pautadas e apoiadas na regulamentao da autonomia poltica e
financeira determinadas pela Constituio de 1946. O municpio de
implementar no pas o plano organizado e apresentado pela Carta de Princpios,

Direitos e Reivindicaes Municipais, denominada Carta de Petrpolis, resultante do
I Congresso em 1950. Outras informaes no artigo Urbanismo e Municipalismo entre
a Associao Brasileira de Municpios (ABM) e o Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (IBAM): a construo institucional do municipalismo
brasileiro ps-1946 e os problemas tcnicos de urbanismo (Faria, 2009).
220

Ribeiro Preto, pela iniciativa de seus vereadores, associao de
engenheiros, ordem dos advogados e demais profissionais tambm
integrou o movimento nacional arregimentado a partir desta
Constituio, consubstanciando suas aes pelos pressupostos
municipalistas da Carta de Petrpolis.
Atravs de requerimento de autoria do Vereador J. C. G. Marques
Ferreira, foi criada a Comisso Especial do Plano Diretor de
72
Ribeiro Preto . Essa Comisso foi a responsvel pelo convite ao
Diretor do Departamento de Urbanismo do Rio de Janeiro (Engenheiro
Jos de Oliveira Reis), para realizar uma consultoria e avaliao
dos encaminhamentos do primeiro Plano Diretor de Ribeiro Preto de
1945. Entre as atividades que ele realizou em 1955 a pedido da
Comisso Especial do Plano Diretor, uma delas foi norteada pelas
duas concluses do I Congresso Nacional de Municpios Brasileiros: a
palestra Urbanismo e sua influncia no municpio. Na palestra Jos
de Oliveira Reis afirmou ser necessrio:
planejar todos os atos da atividade humana. Por isso mesmo,
o planejamento , tambm, uma nova tcnica social [...]
isso que se prope o Urbanismo dentro da nova tcnica de
planejamento Social. mais do que dar um bonito plano de
cidade no papel e cuja execuo fica muitas vezes na
aspirao. V-se, ento, que a arte de construir cidade na
sua restrita concepo foi hoje ultrapassada para abranger
todo o municpio e, ir alm, extendendo-se por toda a regio
ecolgica (Reis, 2001: 96-101).73
Deste enunciado, o mais importante a ser reforado para a

discusso aqui delineada, est na compreenso que o engenheiro Jos
de Oliveira Reis fez da prpria escala de atuao do que ele
denominou de planejamento social, que a regio ecolgica. Ainda
que pouco detalhada em sua conceituao, a noo de regio ecolgica
certamente enuncia e refora a necessidade de no se pensar mais na
distino (j apontada) entre campo-cidade, tendo o municpio e sua
relao com outros municpios a base para o planejamento. E mais
ainda, ao apontar para uma dimenso pouco comum (a ecolgica), rompe
com as limitaes comumente determinantes da (quando existente)
72
Requerimento 347, apresentado na 157 Sesso da Cmara Municipal de Ribeiro
Preto, ocorrida no dia 14 de agosto de 1954 (documento manuscrito). Biblioteca da
Cmara Municipal de Ribeiro Preto.
73
O texto da palestra de 1950 foi integralmente na Revista Espao & Debates, Ano
XVII 2001, n. 41.
221

articulao intermunicipal, quais sejam, a jurdica e a
administrativa.
Em regio ecolgica est o espao social, que tambm poltico
e vinculado s dinmicas econmicas, das (necessrias e desejadas)
trocas equilibradas (recusa ao termo sustentveis, desgastado
conceitualmente e transformado em instrumental de marketing
competitivo) entre as municipalidades, conformando regies cujas
particularidades (sejam elas, geolgicas, climticas, sociais, entre
outras) devem fornecer subsdios implementao de polticas
urbano-regionais circunscritas e associadas s diversas escalas da
ao estatal (no caso Brasileiro: Unio, Estados, Municpios e
Distrito Federal).
Portanto, do plano nacional de desenvolvimento regional,
passando pelo planejamento das regies metropolitanas (atualmente
sob a jurisdio e implementao legal pelos Estados) at o
planejamento urbano-regional, no mais pensado como categoria intra-
urbano muitas vezes revestido de individuao e distino do seu
entorno at ento denominado (ser ainda possvel assim denomin-
lo?) campo -, mas intramunicipal, que a escala local total
campo-cidade, onde se efetivam as autonomias locais.
Como afirmado anteriormente, que essas intencionalidades no
precisavam de uma inveno, pois j enunciadas e debatidas,
possvel constatar tais objetivos em duas ocasies especficas do
debate municipalista iberoamericano. A primeira, no mbito do
Instituto de Estdios de Administracin Local, quando as principais
questes municipais em suas diversas instncias foram abordadas na
primeira das quatro reas temticas do I Congresso Iberoamericano
de Municpios (cuja denominao mais especfica Congressos
Hispano-Luso-Americano y Filipino de Municpios), em Madrid no ano
de 1955: Problemas de las grandes concentraciones urbanas desde el
punto de vista de la organizacin administrativa y de la gestin
urbanstica, coordenada por um importante profissional espanhol, D.
Pedro Bidagor Lasarte, poca Jefe Nacional de Urbanismo.
Sua presena no Congresso refora a importncia dos debates
urbansticos no mbito do Movimento Municipalista Iberoamericano,
tanto pelos importantes cargos pblicos ocupados em sua trajetria
222

profissional (jefatura de la seccin de Urbanismo de la Direccin
General de Arquitectura del Ministrio del Gobiernacin em 1939,
direccin de la oficina Tcnica de Reconstrucin de Madrid; Director
Tcnico de la Comissria General de Ordenacin Urbana de Madrid
1945/1556; Jefe Nacional de Urbanismo 1949/1956; Director General
de Urbanismo del Ministrio de la Vivienda 1957/1969), quanto pelo
importante trabalho urbanstico realizado entre 1939 e 1942, o Plan
General de Ordenacin de Madrid, aprovado em 1944 pela Lei de 25 de
novembro.74
Em seu texto introdutrio da temtica Problemas de las grandes
concentraciones urbanas desde el punto de vista de la gestin
urbanstica, publicada nos Anais do I Congressos Iberoamericano de
Municpios, Bidagor Lasarte discute uma das questes centrais ao
Movimento Municipalista em relao ao planejamento urbano, qual
seja, a questo regional, pela cooperao entre as municipalidades.
Segundo Lasarte75,
el espacio de influncia del planeamiento urbanstico h
passado, em rpido sucesin, de abarcar primer ola
periferia, ms tarde, la totalidad de um trmino municipal;
luego, su comarca de influencia. Em seguida se aprecio que
si bien el organismo urbano quedaba plasmado dentro dels
mbito comarcal, las vinculaciones entre las diferentes
urbes de uma regin, y de la nacin entera, eram tan fuertes
que, evidentemente, su desarrollo se condicionada por
exigncias y limitaciones mutuas, que requeran uma visin
conjunta y superior, obtenndose as la necessidad de
formular planes regionales y nacionales de
urbanismo(Lasarte, 1956: 151)
A segunda das ocasies ocorreu no II Congresso Iberoamericano

de Municpios, realizado em Lisboa no ano de 1959, em texto que Jos
de Oliveira Reis retoma o argumento da necessidade de pensar o
planejamento em diversas escalas territoriais o artigo apresentado
na verdade uma nova verso de um texto apresentado no VII
Congresso Interamericano de Municpios da OICI, no Rio de Janeiro em
1958:
a interdependncia existente entre o planejamento local,
urbano, suburbano, metropolitano, regional, estadual,
74
In: Servicio Histrico do Colgio Oficial de Arquitectos de Madrid
75
In: Crnica del I Congreso Iberoamericano de Municpios. Madrid: IEAL, 1956, p.
151.
223

nacional e internacional, mostra que se, poltica e
administrativamente, h limitaes de reas, na realidade
esses limites so ultrapassados no estabelecimento dos
planejamentos. Para conciliar os interesses jurisdicionais
dessas limitaes, tem-se proposto a criao de rgos
planejadores em mbitos nacionais, estaduais e municipais,
que devem manter um ntima colaborao.76
No caso especfico do texto de Jos de Oliveira Reis,

principalmente a partir da indicao da escala internacional,
permite uma aproximao com as problemticas atuais dos municpios
no contexto daquela referida competio internacional por
investimentos. No caso brasileiro, uma competio destrutiva das
relaes cooperativas e associativas entre as diversas
municipalidades de um mesmo Estado, ou ainda, como mencionou Jos de
Oliveira Reis, entre Estados distintos.
No contexto da chamada guerra fiscal em que os Estados e
Municpios brasileiros esto inseridos, dificilmente a construo de
comisses mistas de planejamento poder ou conseguir ser
instituda. Nesse contexto os interesses coletivos regionais
associados s problemticas comuns (seja ambiental, de uso do solo,
habitacional, infraestrutural, de transporte, entre outras) dos
municpios pensados na lgica da cooperao intermunicipal, base da
prpria denominao da organizao municipal iberoamericana, qual
seja, Cooperacin Intermunicipal, no se efetivaro.
A partir dessas consideraes importante retomar a pergunta
(dbia) do sub-ttulo (im)posibilidades de desenvolvimento
regional para os municpios Brasileiros?, para afirmar crticamente
que sero sim impossveis se mantidas as mesmas orientaes na ao
dos poderes pblicos locais justificadas (com o argumento) pela
defesa da autonoma local e do desenvolvimento do municipio. A
afirmativa crtica aqu ser delineada pela anlise de um exemplo
entre algumas dessas aes no municipio de Ribeiro Preto, no Estado
de So Paulo, para tentar responder a outras duas preguntas: qual o
lugar do Planejamento Regional como possibilidade de implementao
da cooperao intermunicipal - nessa ao? possvel consubstanciar
por essa ao algum tipo de cooperao intermunicipal? a ao aqui
76
In: Crnica del II Congresso Iberoamericano de Municipios. Madrid: IEAL, 1959, p.
373.
224

referida a Internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes, que na
verdade no est atrelada a uma nica gesto, mas defendida pelas
elites econmicas do Municpio de Ribeiro Preto.
Partindo dessas consideraes, reforamos a pergunta acima para
seguir na anlise: qual o lugar do planejamento urbano-regional na
regio de Ribeiro Preto? No existe este lugar, tanto que a
77
campanha pela internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes est
totalmente desconectada de qualquer poltica pblica substancial,
quanto mais de uma poltica regional. pela constatao dessa
perene inexistncia que adentramos a problemtica da
78
internacionalizao do Aeroporto Leito Lopes de Ribeiro Preto ,
explicitando, porm (para que no ocorram crticas desavisadas), que
no estamos apresentando posio contrria a um aeroporto
internacional no municpio ou (preferencialmente) naquela macro-
regio Alta Mogiana-Tringulo Mineiro mencionada em nota de rodap
n.67.
A oposio a um aeroporto internacional na cidade. A
discordncia pode recair em dois aspectos importantes. O primeiro
deles est justamente atrelado localizao do aeroporto em rea
(na atual conjuntura da expanso fsica do sistema virio) prxima
ao centro de Ribeiro Preto inclusive uma rea interna ao anel
virio que h muito tempo foi tomado pelo processo equivocado de
implementao de conjuntos habitacionais distantes das reas
centrais, acarretando elevados custos de urbanizao aos cofres
pblicos.
77
Conforme materia publicada no Sitio Eletrnico do Jornal A CIDADE, no dia 16 de
dezembro de 2009 (retomando, portanto, a defesa da internacionalizao), A
Prefeitura de Ribeiro Preto vai reabrir a discusso com o Daesp (Departamento
Aerovirio do Estado de So Paulo) sobre o projeto para internacionalizar o
aeroporto Leite Lopes para cargas e passageiros. A discusso ser retomada durante
encontro da prefeita Drcy Vera (DEM) e secretrios com o superintendente do rgo,
Sergio Augusto de Arruda Camargo, na quinta-feira, na cidade. O promotor regional
do Meio Ambiente, Marcelo Pedroso Goulart, disse nesta segunda-feira que o assunto
j est encerrado e que no h mais o que se discutir depois de um acordo fechado
no ano passado entre o Ministrio Pblico, o governo do Estado e o Daesp. O
documento prev, dentre outras coisas, que o tamanho da pista fosse mantido.
Pesquisa realizada dia 10/02/2010.
78
Ainda que atualmente (referncia ao ano de 2009) o processo de
internacionalizao esteja parado, conforme acordo entre Ministrio Pblico,
Governo do Estado de So Paulo e DAESP, decorrente tambm da retirada, por parte do
Departamento Aerovirio do DAESP, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da
Secretaria Estadual do Meio Ambiente, conforme informao de Hlio Pelissari no
sitio eletrnico http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=540431. Pesquisa
realizada dia 10/02/2010.
225

A implementao da Internacionalizao do Aeroporto acarretar
(caso exista a retomada desse projeto e sua possvel efetivao)
aes pblicas de expanso da pista de pouso e decolagem,
deslocamento (necessrio no apenas para a implantao do aeroporto,
mas para criar condies habitacionais mnimas) de sub-moradias
localizadas no entorno do atual aeroporto, alterao de sistema
virio, entre outras. Aes que podem e devem ser feitas
independentemente da internacionalizao ou no, como o
equacionamento da problemtica habitacional dos moradores da regio
do aeroporto.
Por outro lado, para o projeto, obra e operacionalizao do
porte de um Aeroporto Internacional, fundamental traar um
programa determinado por variveis econmicas e regionais inerentes
implementao de uma poltica econmica relacionada gerao de
empregos e, portanto, renda, mediante ampliao das atividades
econmicas produtivas de toda a regio, desvinculada, entretanto, da
lgica da guerra fiscal como instrumento dessa ampliao.
A dimenso continental do Brasil deve conferir s aes sobre o
territrio usado um carter de articulao regional, pensadas como
instrumentos de cooperao intermunicipal, sobretudo a varivel
infraestrutural de circulao (um aeroporto) como elemento de
(re)conexo de redes urbanas. Condio que a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) inicialmente abordada pode
representar como parmetro para conduo das diretrizes para o
desenvolvimento e ampliao das dinmicas regionais (coordenadas
pelo Governo Federal). Conduo pautada na ao pela cooperao
intermunicipal, pela cooperao entre Municpios e Estados (caso das
Regies Metropolitanas) e pela cooperao entre Estados distintos
atravs dos Municpios que perfazem uma mesma regio administrativa,
como o caso das RIDEs (Regies Integrada de Desenvolvimento), tal
qual a RIDE-Distrito Federal no Brasil79 - ainda que pouco efetivas
na conduo e articulao de polticas pblicas interestaduais.
79
A Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE/DF,
criada pela Lei Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998 e regulamentada pelo
Decreto n 2.710, de 04 de agosto de 1998, alterado pelo Decreto n 3.445, de 04 de
maio de 2000, para efeitos de articulao da ao administrativa da Unio, dos
Estados de Gois e de Minas Gerais e do Distrito Federal, constituda pelo
226

Chego ao ponto no qual oportuno apresentar mais
especificamente a discordncia ao aeroporto internacional na cidade
de Ribeiro Preto, pois pensado pelos seus promotores como elemento
de transformao (exclusivamente) local, justificado por estes
mesmos promotores, como defesa da autonomia do municpio em relao
acirrada competio econmica que dominam as agendas dos agentes
pblicos interessados na insero competitiva das suas localidades
no mbito do espao abstrato do capitalismo mundial (Monte-Mr,
2004). No estou nem mesmo adentrando as necessrias consideraes
urbansticas que em dcadas acarretaro (caso o aeroporto
internacional seja um dia implantado) ao entorno da rea
internacionalizada, pelo prprio processo de crescimento fsico da
cidade.
A discordncia principal est construda pela constatao da
incapacidade de pensar o aeroporto como um programa poltico
regional, que envolva municipalidades, empresas, profissionais e a
sociedade em geral. O discurso da internacionalizao do Aeroporto
Leite Lopes recaiu desde o incio no argumento equivocado da
competio entre as cidades por maiores investimentos. No argumento
de que Ribeiro Preto no pode perder o Aeroporto Internacional para
cidades vizinhas ou de outras regies do Estado de So Paulo, como
Bauru, construiu-se uma homogeneizao discursiva interessada das
elites do crescimento para os quais
a cidade uma mquina de crescimento, a partir da qual
pode-se promover uso mais intenso da terra, coletar rendas
mais elevadas ou capturar riquezas ali produzidas por
aqueles na posio adequada para tanto (Fernandes, 2001:
296-345).
Entretanto, argumento que reduz drasticamente as possibilidades
de crescimento regional, pois no pensado como um programa
consorciado de investimento mtuo entre as municipalidades, distante
Distrito Federal, pelos municpios de Abadinia, gua Fria de Gois, guas Lindas
de Gois, Alexnia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Gois, Corumb de
Gois, Cristalina, Formosa, Luzinia, Mimoso de Gois, Novo Gama, Padre Bernardo,
Pirenpolis, Planaltina, Santo Antnio do Descoberto, Valparaso de Gois e Vila
Boa, no Estado de Gois, e de Una, Buritis e Cabeceira Grande, no Estado de Minas
Gerais.
In: http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentodocentrooeste/ride/index.asp.
Pesquisa realizada dia 11/02/2010.
227

da noo de desenvolvimento pautada no binmio competio-
crescimento entre os municpios ( o que defendem as elites do
crescimento) de uma mesma regio administrativa, ou, como afirmou
Jos de Oliveira Reis l nos idos de 1955, de uma regio
ecolgica.
Talvez, e aqui vai uma proposio, um Aeroporto Internacional
da Alta Mogiana de So Paulo, que poderia ter Ribeiro Preto como
sede articuladora da macrorregio Mogiana-Tringulo Mineiro, com
dois plos regionais regio ecolgica quando extrapolados os
(limitados) sistemas jurdicos de definio dos limites municipais
de extrema importncia para a economia nacional: Ribeiro Preto e
Uberlndia.
Tringulo Mineiro
Uberlndia Belo Horizonte

Uberaba
Franca
Ribeiro Preto
Vitria
Rio de Janeiro
So Paulo
Duas regies articuladas por um sistema rodovirio tronco que

a Rodovia Anhanguera/BR-050, entremeadas por sistemas regionais
areos (Uberaba, So Carlos, Araraquara, Franca), transpostas pelo
sistema fluvial do Rio Grande e outras ramificaes fluviais, um
sistema ferrovirio com ramificaes nacionais, alm de sedes de
228

importantes sistemas de produo do conhecimento tcnico-histrico-
biolgico que so as universidades, particularmente as pblicas80.
Porm, as elites do crescimento esto estruturas localmente,
seus ativos esto nas cidades por elas dominadas politicamente,
interessadas na manuteno da competio que degrada economicamente
os municpios pela locao de recursos pblicos em incentivos para
as empresas se instalarem nas municipalidades.
Justificativa para tal posio?
Com no podia ser diferente, o amlgama que vai reunir os
seguimentos dispersos da sociedade local o argumento
tradicional dos novos empregos que as aes da coalizo vo
gerar, argumento compreensivelmente de grande apelo entre os
trabalhadores, de grande importncia, por conseguinte, para
a atrao destes para a coalizao.81
O problema que essas mesmas elites do crescimento
desconsideram por ingerncia ou, o que mais provvel, pelos seus
interesses nos benefcios pblicos gerados para a implantao de
seus empreendimentos privados pagos pelos cofres pblicos IPTU por
exemplo , que os recursos so deslocados dos investimentos em
escolas, hospitais, ruas, praas, creches, transporte coletivo.
Novos empregos?
A noo de que o crescimento produz empregos esbarra numa
evidncia concreta: so as polticas macroeconmicas
exercidas na escala geogrfica nacional que exercem maior
efeito sobre o nvel agregado de emprego, malgrado todas as
desregulaes da vida cotidiana que a escala local vem
empreendendo justo com este fim de atrair novos
investimentos [...] Alteraes significativas no nvel de
emprego local pode ser considerado desprezvel,
especialmente diante dos altos custos que estas alteraes
tem implicado, em termos de retornos fiscais (em vista dos
80
Universidade Federal de Uberlndia, Universidade Federal do Triangulo
Mineiro/Uberaba, Universidade Estadual Paulista/Franca, Universidade de So
Paulo/Ribeiro Preto, Universidade de So Paulo/So Carlos, Universidade Federal de
So Carlos.
81
Idem, ibidem.
229

pesados incentivos disponibilizados pelo governo local aos
novos investimentos).82
Obviamente que um sistema de engenharia como um Aeroporto no

pode ser pensado em termos de custo, mas de investimentos,
delineadores da insero de determinada regio num sistema de
circulao internacional. Pensado como um sistema macrorregional em
que vrias municipalidades o integrem jurdico-administrativo-
economicamente poderia promover a reduo dos gastos pblicos que
obra de tal dimenso acarreta. Mantida a lgica da competio pela
implantao do aeroporto emoldurada pelo discurso estratgico-
competitivo que marcou e marca as ltimas administraes municipais
de Ribeiro Preto, e hoje ecoa pelos discursos inerentes aos mais
desavisados (talvez interessados?), tais como a de que precisamos
construir o produto Ribeiro Preto e vend-lo, com o aeroporto
internacional83, ser impossvel pensar a exeqibilidade de uma
poltica regional de desenvolvimento.
Continuar no caminho que passa pelo interesse em vender a
mercadoria Ribeiro Preto com projetos como a Internacionalizao
do Aeroporto Leite Lopes, em nada contribuir para o crescimento e
desenvolvimento integral do Municpio, para mudana das condies de
habitabilidade de parte substancial de moradores ainda locados em
favelas ou morando nas ruas da cidade. Eles no so e no sero
pessoas com capacidade de gasto e ansiosas por absorver servios
como afirmou o Secretrio de Planejamento84 da gesto Antnio Palocci
poca da elaborao de outro projeto urbanstico em Ribeiro
Preto: o Vale dos Rios.
Por maiores que sejam os benefcios da implantao do Aeroporto
Internacional, eles sero incuos, pois destitudos de um programa
82
Idem, ibidem.
83
RUBEL Thomas, diretor-superintendente da Tead Brasil, empresa vencedora da
licitao para a construo do terminal alfandegado no Leite Lopes. Informao
publicada no Jornal Tribuna de Ribeiro. www.tribunaribeirao.com.br.
84
De nada adianta algumas tentativas de melhora na infra-estrutura que no
contemplem uma inverso de tendncias e procurem atrair novamente as pessoas
(consumidores) para o centro [...] O adensamento de atividades nesses setores
realinhar, inequivocamente, a vocao da rea. Isso certamente tornar os projetos
ali alocados sustentveis do ponto de vista econmico por atrair pessoas com
capacidade de gasto e ansiosas por absorver servios. Informaes que constam de
reportagens dos jornais Jornal Folha de So Paulo, caderno Folha-Ribeiro, 27 out.
2001. e Tribuna de Ribeiro, 29 mar. 2002.
230

regional; problema ampliado j que parece inexistir qualquer
indicativo nesse sentido. Indiretamente podemos auferir pelas
palavras ( poca do debate sobre esses projetos) do Presidente da
Associao de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de Ribeiro Preto
Engenheiro Wilson Laguna -, quo as questes urbanas transcorrem
deslocadas do processo de crescimento fsico, econmico e
demogrfico do municpio, pela inexistncia de poltica urbana
municipal:
aps 35 anos de discusso foi aprovada e sancionada a Lei

Complementar de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo, sendo
tambm aprovada a Lei Complementar do Cdigo de Obras. Esse
foi um grande avano para a cidade e representar maior
disciplina para a anlise dos processos de viabilidade e
aprovao das obras.85
Sendo essa a dinmica temporal dos encaminhamentos do

planejamento urbano, como pensar a possibilidade de um debate para
implementao do planejamento regional? No foram, contudo, 35 anos
de falta de planejamento como a imprensa e a maioria das pessoas
costumam confirmar. No existe falta de planejamento nas cidades.
Nos 35 anos ou, para ampliar a dramaticidade do problema, nos 65
anos que nos separam do Plano Diretor elaborado por Jos de Oliveira
Reis em 1945, a cidade foi cotidianamente transformada por decretos,
leis, regularizaes interessadas s elites do crescimento. O que
existe em Ribeiro Preto o que estou denominando de
(des)planejamento. No a sua falta, mas a manuteno da
especulao (des)interessada do crescimento e suas resultantes:
pobreza, enchentes, precariedade habitacional, uma rodoviria
precariamente reformada, porm ainda degradada e inadequada para a
sobreposio do sistema de transporte municipal, intermunicipal e
interestadual, e, por fim, um aeroporto (o atual) totalmente
obsoleto, ainda que recentemente tenha passado por reforma e
ampliao do terminal de passageiros.86
85
www.aeaarp.org.br/palavra.php.
86
Nada comparado qualidade de aeroportos dos Municpios de Londrina e Maring no
Estado do Paran ou Uberlndia no Estado de Minas Gerais, todos com as
caractersticas de um sistema regional de circulao aeroviria articulados ao
sistema nacional e internacional de aeroportos em funo das conexes estabelecidas
pelas companhias areas.
231

Alguma contradio em terminar apontando a necessidade de se
repensar o aeroporto aps discorrer e enunciar discordncia at
aqui? No, porque o problema no o aeroporto, ou melhor, sua
incapacidade de receber passageiros adequadamente ou de cargas como
se pretende inicialmente para a internacionalizao. O problema o
planejamento regional, quero dizer, a inexistncia dele.
fundamental pensar sim num programa de implementao de um Aeroporto
Internacional Intermunicipal a partir de um programa regional de
desenvolvimento, constitudo por um sistema de gesto
intermunicipal, que tenha interao com polticas federais e
87
estaduais de desenvolvimento regional novamente referncia
atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional do Governo
Federal.
Um aeroporto que no precisa estar dento do permetro urbano do
municpio de Ribeiro Preto efetivado pela simples ampliao da
pista de decolagem e pouso. Esse aeroporto deve estar na regio
ecolgica que perfaz o municpio de Ribeiro Preto com os outros
municpios. Qual a localizao exata para essa obra? Os Estudos de
Impacto Ambiental (EIA) - Estudos de Impacto de Vizinhana (IEV)
seguidos de seus respectivos Relatrios de Impacto do Meio Ambiente
e Relatrio de Impacto de Vizinhana talvez pudessem apresentar uma
alternativa locacional, caso os tcnicos que elaborarem estes
estudos tenho informaes, conhecimentos e interesses sobre o
planejamento regional, para entenderem a complexidade da definio
87
Importante mencionar (inteno destituda de qualquer anlise sobre os possveis
aspectos qualitativos) algumas experincias de polticas regionais realizadas no
Estado de So Paulo que incorporaram o Municpio de Ribeiro Preto. O Plano
Regional desenvolvido pela Secretaria de Economia e Planejamento do Governo do
Estado de So Paulo em 1978. A Coordenadoria de Ao Regional estava nesse momento
sob a responsabilidade da Professora Maria Adlia de Souza, e segundo Jorge
Wilhein, Secretrio de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento poca da
elaborao do Plano Regional de Ribeiro Preto, o Governo do Estado de So Paulo,
atravs da Secretaria de Economia e Planejamento vem implementando a Poltica de
Desenvolvimento Urbano e Regional PDUR, aprovado em 23 de janeiro de 1976 pelo
Conselho do Governo, cujos objetivos bsicos so o controle do crescimento e
recuperao de qualidade de vida da Regio Metropolitana e a atenuao dos
desequilbrios regionais no territrio paulista. Ainda segundo Wilhein, o Plano
Regional constitui um instrumento de suma importncia atuao do Conselho de
Desenvolvimento Regional da Regio Administrativa de Ribeiro Preto. In: WILHEIN,
Jorge. Plano Regional de Ribeiro Preto. Governo do Estado de So Paulo
Secretaria de Economia e Planejamento / Centro de Informao Documentria e
Coordenadoria de Anlise de Dados, 1978.p.VII.
232

de um local ideal para o (aqui anteriormente proposto) Aeroporto
Internacional da Alta Mogiana.
Um aeroporto internacional pensado no mbito de uma poltica
urbana e regional o que pode contribuir com a gerao do
desenvolvimento do municpio de Ribeiro e de toda a regio da Alta
Mogiana -Tringulo Mineiro. Nesse contexto sou sim favorvel
internacionalizao desse importante sistema de engenharia de
circulao. nesse contexto que deve ser promovida a autonomia
local, pensada como categoria indissolvel da cooperao
intermunicipal, pois aes isolacionistas e localistas em nada
beneficiaro os municpios. O discurso municipalista contemporneo
deve subtrair de seu arcabouo o que foi aqui denominada mito
localista, pois historicamente o municipalismo brasileiro e
iberoamericano sempre estiveram pautados pela necessidade de pensar
o desenvolvimento das localidades como parte fundamental do
desenvolvimento regional, pela necessidade de articular
administrativamente, urbanisticamente, politicamente e
economicamente as municipalidades.
Um municpio no pode ser pensado politicamente como uma
unidade isolada em si mesmo, desvinculado da sua insero regional
(geogrfica, social, econmica), pois o crescimento equilibrado das
microeconomias locais se substantiva na circulao das pessoas, das
mercadorias e do conhecimento, ou seja, nos usos do territrio
vivido e no naquele do espao abstrato do capitalismo mundial
(Monte-Mr, 2004), aonde insistentemente pretendem estar as elites
do crescimento do Municpio de Ribeiro Preto.
No espao abstrato do capitalismo mundial no existe lugar
para a cooperao, apenas para a competio. , portanto, uma
questo de deciso poltica, de poltica urbana e regional, focada
na reduo das desigualdades (respeitando suas diversidades) que
existem tambm em regies dinmicas da economia e do territrio
nacional.
233

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237

Ao longo de toda a dcada, seguiram-se outras propostas de polticas
nacionais relacionadas s urbanas e regionais, a exemplo das de habitao,
mobilidade urbana, saneamento, resduos slidos e de ordenamento
territorial, cada uma em distintos estgios de formulao, aprovao e
implantao. Todo esse esforo corresponde, sem dvida, a uma retomada da
atuao do Estado Nacional sobre polticas urbanas e regionais.
Fragmento do Prefcio escrito por Marilia Steinberger
POLITICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL
Laboratrio de Estudos da Urbe

LabUrbe-PPGFAU-UnB
Grupo de Pesquisa em Histria do Urbanismo e da Cidade

(GPHUC-UnB/CNPq)
238

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Este e-livro (arquivo PDF) no pode ser comercializado. Sua

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1. Poltica urbana - Brasil. 2. Poltica regional. 3.

POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

Coordenao de produo: Rodrigo Santos de Faria

1 edio: julho de 2011

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO - Editora

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Laboratrio de Estudos da Urbe

Grupo de Pesquisa em Histria do

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Parte A: Poltica Urbana e Planos diretores no Brasil

Cap. II. Planejamento e Gesto Municipal: planos diretores

Parte B: Habitao e Desenvolvimento Urbano

Cap. III. O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional

Cap. IV. Poltica Nacional de Habitao: programas e

Cap. V. Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional, o

Parte C: Ordenamento Territorial, Poltica Regional e

Cap. VII. Cinqenta anos de Polticas Pblicas Federais de

Cap. VIII. O debate regional no Municipalismo Brasileiro

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Esta coletnea de artigos que aqui apresentamos publicada

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg

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Uma coletnea intitulada Polticas urbanas e regionais no

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Professora Marilia Steinberger

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Alessandra dAvila Vieira. Arquiteta, doutoranda em

Benny Schavasrber. Arquiteto, Mestre em Planejamento

Claudio Oliveira da Silva. Arquiteto e Urbanista. Mestre

Heloisa Pereira Lima Azevedo. Arquiteta e Urbanista.

Jlio Miragaya. Economista, Mestre em gesto territorial e

Kazuo Nakano. Arquiteto urbanista, doutorando em

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Mirna Quinder Belmino Chaves. Arquiteta, diretora do

Rodrigo Santos de Faria. Arquiteto e Urbanista. Mestre e

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

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1. Breve panorama histrico do planejamento urbano

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

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2. Desafios mais recentes na busca pelo

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Outro desafio relevante recoloca o debate de que a Constituio

Nmero de Municpios Existentes, por Classes de Tamanho da Populao, 1997

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

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4. A hegemonia do setorialismo na poltica urbana