CONCOURS DENTREE A LECOLE DE 2015

CONCOURS EXTERNE

4me preuve dadmissibilit

Questions sociales
(dure : cinq heures coefficient 4)

Une preuve de questions sociales consistant en la rdaction dune note danalyse

et de propositions partir dun dossier

SUJET

Administrateur civil la Direction de la Scurit Sociale, vous tes chef de projet, en charge de laccs
aux droits. Le Cabinet de la Ministre vous demande une note de diagnostic et dorientation relative
la politique de lutte contre le non-recours aux droits.

Reproductions effectues par lENA avec lautorisation du CFC (20, rue des Grands Augustins 75006 PARIS).
 Documents Pages

Philippe Warin, Le non-recours, le fait de ne pas bnficier dun droit ou

1 service social alors quon en a la possibilit, est li en partie aux ingalits 13
sociales , Odenore, 2011.

Bernard Lacharme, Le non-recours dans le cadre du droit au logement ,

2 4 et 5
RDSS n4, aot 2012 (extraits)

Kateryna Rolle, Royaume-Uni : la rforme du Welfare par Cameron ,

3 6 et 7
Fondation IFRAP, janvier 2013 (extraits)

Hlna Revil, le non-recours aux soins de sant , in La vie des Ides,

4 8 11
mai 2014 (extraits)

Cline Mouzon, Le non-recours aux droits sociaux est suprieur la

5 12
fraude , Alternatives Economiques n340, novembre 2014

F.Chrque, C.Abrossimov et M.Khennouf, Rapport IGAS d'valuation de

6 la 2nde anne de mise en uvre du plan pluriannuel contre la pauvret, 13 18
janvier 2015 (extraits)

7 Cnaf, la Prime d'activit, enjeu de politique publique , avril 2015 19

La future prime dactivit, un succs si 65% du public ligible la demande

8 20
(rapporteur PS) AFP, 21 mai 2015

Reproductions effectues par lENA avec lautorisation du CFC (20, rue des Grands Augustins 75006 PARIS).
 document n 1

Non-recours aux droits et ingalits sociales

29 septembre 2011 - Le non-recours, le fait de ne pas bnficier dun droit ou service social alors
quon en a la possibilit, est li en partie aux ingalits sociales. Explications de Philippe Warin,
responsable de lObservatoire des non-recours aux droits et services.

Obtenir ses droits ? Il faut en avoir les moyens ! Combien de personnes qui en tout tat de cause
ne bnficient pas de droits et de services, laquelle elles pourraient prtendre (dfinition du non-recours)
partagent cet avis ? Elles sont sans doute nombreuses. Pourtant, le systme de protection sociale et
daides sociales en France est plus tendu que dans bien dautres pays, mme sil faut relativiser sa
gnrosit. Notamment il est constat que le niveau de vie des minima sociaux dcroche du niveau de
vie mdian : le Credoc a rcemment estim que 56 % des mnages pauvres (revenus mensuels < 60 %
du revenu mdian) ont en moyenne 250 par mois de reste vivre. En mme temps, notre pays se
caractrise par une densit dadministrations et de services publics qui sont tenus par une longue srie de
lois, dcrets et circulaires garantir le droit des usagers et des assurs sociaux tre informs de la nature
et de ltendue de leurs droits, tre aids ventuellement par un accompagnement personnalis,
accomplir les dmarches administratives ou sociales ncessaires leur mise en uvre dans des conditions
prdfinies de dlais, de fiabilit et de transparence. Mais les chiffres sont l : au vu des tudes
disponibles les taux de non-recours (diffrentiel entre une population ligible potentiellement
bnficiaire et une population ligible et bnficiaire) oscille en France entre 10 et 90 % en fonction de
loffre considre (prestation financire et aide sociale, dispositif daccompagnement ou de mdiation),
alors que la moyenne varie entre 20 et 40 % selon les pays de lOCDE.
Les donnes sur le non-recours montrent en effet que nous sommes loin du compte en matire daccs
de tous aux droits conomiques et sociaux. Trois grands types de non-recours apparaissent et se
combinent le plus souvent : la non connaissance, lorsque loffre nest pas connue, par manque
dinformation ou dincomprhension ; la non rception, lorsquelle est connue, demande mais pas
obtenue (par difficult mener une dmarche administrative ou du fait des procdures voire des pratiques
des agents) ; la non demande, quand elle est connue mais pas demande (par dsintrt pour loffre,
lassitude des gymkhanas administratifs, par la prsence dalternatives, lautolimitation ou parfois mme
la perte de lide davoir des droits). Aucun taux global de non-recours ne peut tre calcul pour chacun
de ces types. En revanche, les tudes, chaque fois relatives des offres particulires, indiquent une forte
rcurrence des explications par la non connaissance et la non rception : cest par exemple la cause
systmatique du non-recours aux aides sociales facultatives lies lex-RMI variant entre 40 et 90 %, ou
du non-recours laide pour lacquisition dune complmentaire sant cas de lAide Complmentaire
sant mesur 80 % quand par ailleurs le non-renouvellement de la CMU-Complmentaire sexplique
essentiellement par un dfaut dinformation, un oubli ou une non comprhension des dmarches
ncessaires. Les tudes montrent aussi la prsence dune non demande dont les formes et les explications
peuvent tre diverses : des travaux sur le renoncement aux soins font apparatre une forte corrlation
avec lisolement relationnel des personnes, que celles-ci soient prcaires ou non du point de vue des
ressources financires. Pour varier les exemples, en matire daides aux vacances ou aux loisirs pour
lesquelles des CAF sinquitent dune baisse des demandes : le reste payer nexplique pas tout, cest
aussi loffre propose qui ne correspond plus aux souhaits comme le signalait fortement un acteur
principal du secteur, Vacances ouvertes, lors de son Congrs anniversaire fin 2010. Beaucoup dautres
observations pourraient tre ajoutes.

1
Ce constat gnral conduit remarquer que laccs de tous aux droits conomiques et sociaux na rien
de systmatique. Pour reprendre le constat de Jean-Michel Belorgey, le droit aux droits nest donc pas
totalement garanti, loin sen faut. Les ingalits dans laccs aux droits sont bien l : la fois sociales et
administratives, dans les rapports sociaux comme dans les relations de service. Quel que soit le type de
non-recours, les ingalits sont un facteur actif.
Le non-recours, en particulier par non connaissance ou non rception, montre bien que tout le monde na
pas la mme possibilit ou capacit sinformer, formuler et porter une demande, rechercher un
soutien, exiger des comptes, contester et se dfendre. Sur ce plan, les approches anglo-saxonnes en
termes de cots de participation aux programmes sociaux, de cots dinformation, de cots
psychologiques clairent assez bien ce que lon peut observer en France. On le sait, les ingalits sociales
sont la fois cause et effet des ingalits dans laccs aux droits. Spcialiste de la Scurit sociale,
Antoinette Catrice-Lorey ne sest pas trompe en utilisant la premire en France le terme de non-recours
pour expliquer les ingalits sociales par les ingalits daccs aux politiques sociales. Depuis, des
rapports, y compris europens, ont largement dmontr que les multiples facteurs de vulnrabilit des
usagers ntaient pas compenss par les politiques publiques, les modes dorganisation et les pratiques
professionnelles. Linverse mme se produit lorsque les diversits culturelles et linguistiques, les
contraintes personnelles et familiales matrielles, professionnelles, de sant, de mobilit ou autre, comme
la crainte dtre stigmatis ou discrimin ne sont pas prises en compte de faon principale dans les
liens avec les destinataires de loffre publique. Il faut avoir les moyens daccder ses droits. Cest ce
que montrent systmatiquement les travaux quantitatifs et qualitatifs de lObservatoire des non-recours
aux droits et services (voir en ligne) en pointant des corrlations statistiques significatives entre non-
recours et faibles apprentissages au sein de la famille, non-recours et isolement social, non-recours et
absence de responsabilit vis--vis dautrui, non-recours et expriences rates ou insatisfaisantes dans
diffrents parcours sociaux, etc.
Il est galement question dingalits quand il sagit plus spcifiquement de la non demande qui pose
plus ouvertement la question de la pertinence de loffre publique et par l-mme celle de sa lgitimit.
Prenons deux de ses explications : le dsintrt et le dsaccord.
La non-demande par dsintrt est lie aux ingalits lorsque par exemple des personnes ligibles des
aides sociales du type Tarifs de Premire Ncessit mis en avant dans linquitude actuelle pour la
prcarit nergtique saperoivent du parcours du combattant quon leur rserve pour obtenir quelques
dizaines deuros et refusent ce jeu-l. Lors de la dernire Rencontre du jeudi de lOdenore, lexpert
associatif invit indiquait un taux de non-recours de plus de 60 % d essentiellement cette raison. Outre
le dsintrt financier, il y a manifestement aussi un dsintrt pour une aide qui, de part ses modalits
daccs rapportes son montant, est perue comme une gageure sinon presque comme une insulte. Les
non-demandeurs refusent une aide quils jugent comme profondment ingalitaire cause des dmarches
complexes quelle impose. Loffre est perue comme ingalitaire cause du sort quelle rserve aux
demandeurs potentiels. Et nous pourrions reprendre lexemple de lAide Complmentaire Sant pour
laquelle les possibles bnficiaires (des personnes aux faibles ressources) sont livrs au march des
mutuelles et des assurances prives, quand ils connaissent leur droit.
La non-demande par dsaccord sur les normes apparat notamment lorsque les personnes estiment
comme profondment ingalitaire le choix public dimposer certaines contraintes et contreparties pour
obtenir une protection issue de la solidarit. Le dbat actuel sur limposition dheures de travaux
dintrt gnral comme cela ft dabord annonc aux allocataires du Revenu de Solidarit Active
ne fait quexacerber ce sentiment du deux poids deux mesures devant lusage fait du principe de
lactivation. Lvaluation en cours du RSA qui intgre des modules de questions sur le non-recours
pourra dire la part du non-recours au RSA socle explique par le rejet des conditions imposes (le
dsintrt pouvant expliquer en partie le non-recours au RSA activit).

2
Le dsintrt et le dsaccord nous rapprochent des analyses nord-amricaines sur le Welfare Stigma qui
ont mis en avant leffet repoussoir des public exposures. Cet effet repoussoir rsulte des modalits
daccs des programmes sociaux diffrenciant et surchargeant de contraintes les publics viss, au risque
dactiver les frontires sociales et politiques partir desquelles les ingalits sociales ne cessent dtre
entretenues. Pour autant, les liens nombreux entre non-recours et ingalits sociales ne pourront
probablement pas rsorber une diffrence fondamentale entre les deux, qui est que les ingalits sociales
ont appel la construction dun Etat social alors que cette construction et les changements de logiques et
de normes qui la transforment aujourdhui se retrouvent trs largement dans lexplication du non-recours.
Dit autrement, les relations cause et effet entre ingalits et non-recours ne sont pas des relations du
pareil au mme .

Philippe Warin

3
 document n 2
Le non-recours dans le cadre du droit au logement-
RDSS n 4 aot 2012 (extraits)

Lopposabilit du droit au logement : une conqute du mouvement associatif

Pour le Haut Comit, il fallait sortir de cette dfinition qui condamnait le droit au logement demeurer
une simple rfrence de nature quasi philosophique, sans impact juridique rel pour le citoyen. Il
fallait organiser la responsabilit dans la mise en uvre du droit et, pour cela, rendre le droit au
logement opposable, cest--dire ouvrir au citoyen mal-log des voies de recours auprs dune
autorit dsigne comme responsable.

De la remise au Prsident de la Rpublique du premier rapport proposant le droit au logement

opposable (dcembre 2002) ladoption de la loi Dalo (mars 2007), il aura fallu du temps et,
finalement, des circonstances particulires pour que la proposition aboutisse. Le prsent article na
pas pour objet de les relater. Constatons simplement que la dcision, qui revenait donner une
obligation de rsultat la puissance publique, ntait pas de celles quun gouvernement adopte de
faon spontane et enthousiaste. Constatons quil fallut la mobilisation des associations1 et le contexte
dune campagne lectoral pour quelle soit prise. Et constatons que le gouvernement qui rsulta de
llection celle de 2007 aurait bien aim pouvoir loublier

[]

LES LIMITES RENCONTREES DANS LA MISE EN UVRE DU RECOURS DALO

Le non-recours au Dalo est une ralit incontestable, mais non chiffrable

Peut-on dire que toutes les personnes qui relvent du recours Dalo le font ? Deux indices permettent
de penser quon en est loin, mme si lun et lautre sont difficiles interprter.

Le premier indice est le nombre de requrants : 6 000 requrants par mois en moyenne, avec une
fourchette qui, selon les dpartements, va de zro 900 (Paris). Des estimations faites en 2007
chiffraient 600 000 le nombre de mnages susceptibles de relever du Dalo. Ces estimations faites
partir de donnes statistiques ont sans doute concouru ce que ces prfets ne se mobilisent gure pour
faire la promotion du Dalo. Mais il est impossible den tirer une conclusion sur le nombre de recours
qui devraient tre faits car elles ne font que chiffrer un potentiel.

Le recours Dalo ne peut pas, en effet, tre confondu avec une procdure de simple demande de
logement ou daide : il sagit bien dun recours . Le dcret dapplication de la loi, approuv en cela
par le Comit de suivi, indique que les commissions de mdiation doivent tenir compte des dmarches
pralables effectues par le demandeur pour solutionner ses difficults de logement. Or il est des
dpartements o les dispositifs de droit commun, issus de la loi Besson de 1990, fonctionnent bien et
o, par consquent, le besoin du recours est moindre. Par exemple, la premire dmarche pour une
personne en dtresse est de sadresser aux services sociaux, ou dappeler le 115. Lorsque le dispositif
fonctionne, elle sera accueillie en hbergement sans avoir faire un recours Dalo. Si, une fois
accueillie en centre dhbergement, la personne se voit proposer un logement dans les six mois, ou
tout au moins lorsque sa situation le permettra, elle naura pas besoin de faire un recours Dalo. Une
personne qui fait lobjet dun jugement dexpulsion parce que ses ressources ne lui permettent pas de
payer son loyer naura pas besoin de faire un recours Dalo si les outils de la prvention des expulsions
mis en place dans le dpartement permettent, soit dviter lexpulsion, soit dassurer son relogement.

_________________________________________
(1)
Llment dclencheur, qui conduira Jacques Chirac demander au gouvernement de Dominique de Villepin de
proposer une loi, sera le campement organis par les Enfants de don Quichotte le long du canal Saint-Martin, mais on
oublie souvent que cet vnement faisait suite la mobilisation de toutes les grandes associations et fdrations
associatives autour dune plateforme pour le droit au logement opposable.
4
Le nombre de recours Dalo attendu nest donc pas celui des personnes en difficult ou mal loges : il
est celui des lacunes des dispositifs de droit commun. Cest pourquoi nous ne sommes pas en mesure
dvaluer lcart entre le chiffre des recours rels et celui des recours qui devraient tre faits. Nous
sommes par contre en mesure de dire, partir de multiples exemples et tmoignages des acteurs de
terrain, que les personnes qui pourraient faire recours et ne le font pas sont trs nombreuses.

Un deuxime indice est celui de limportance des rejets prononcs par les commissions de mdiation :
55% en moyenne, et ce chiffre na pas diminu avec la monte en rgime du dispositif, au contraire.
Sans doute, ce chiffre reflte-t-il, pour une part, une slectivit excessive de certaines commissions ;
nous y reviendrons. Mais il rvle aussi le fait que les demandeurs connaissent mal les critres du
recours Dalo. Ds lors que la mconnaissance de la loi conduit un nombre important de personnes
faire un recours infond, il est raisonnable de penser quelle conduit galement un nombre important
de personnes renoncer faire un recours qui aurait pu tre considr comme fond.

Un manque dinformation et de soutien des personnes concernes par la procdure Dalo

La premire limite rencontre par le citoyen est celle de linformation et du soutien qui sont
ncessaires pour engager une procdure de recours. La loi Dalo a pourtant confi aux prfets la
responsabilit de les organiser 2.

Dans les faits, cest en gnral le service minimum qui est assur : informations sommaires sur le site
de la prfecture, mise disposition des formulaires, de la notice explicative et, ventuellement, dune
brochure dinformation. La concertation avec les acteurs, dont le Comit de suivi a rappel la
ncessit, na pas eu lieu.

_________________________________________
(2)
Art. L. 441-2-3-2 CASF : le reprsentant de lEtat dans le dpartement, en concertation avec les organismes, les
associations et les autorits publiques concourant la ralisation des objectifs de la politique daide au logement dans le
dpartement, assure laccs des personnes vises aux premier et deuxime alinas du II de larticle L 441-2-3 aux
informations relatives la mise en uvre du droit au logement .

5
 document n 3

Royaume-Uni : la rforme du Welfare par Cameron

Plafonnement et simplification des allocations sociales

31 janvier 2013 Kateryna Rolle, Ifrap

Face l'augmentation persistante des dpenses de scurit sociale et du nombre de personnes vivant
sous le seuil de pauvret, le gouvernement britannique a entam l'an dernier une rforme majeure de
sa scurit sociale avec le Welfare Reform Act 2012.

Les dpenses de la scurit sociale ont augment de 48% au Royaume-Uni de 1997 2007 et le
nombre des personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvret a augment de 5 6% dans la
dernire dcennie. En 2009, 10,4 millions de personnes en ge de travailler ne travaillaient pas et, sur
10,4 millions, 5,9 millions font une demande d'allocations chmage. Par consquent, suite l'lection
gnrale au Royaume-Uni en 2010, la coalition lue (le parti libral dmocrate et le parti
conservateur) a dcid de reconstruire la scurit sociale avec le Welfare Reform Act 2012. Les
rformes cres par l'acte ont radicalement altr l'aide sociale au Royaume-Uni dans lequel le
systme des 'crdits d'impts' a notamment t particulirement impact. Il est prvu que
l'introduction de ces rformes cotera 2,6 milliards de livres, et il est estim que 10 millions de
familles seront affectes.

Pour comprendre les raisons de l'introduction du Welfare Reform Act , il faut se rappeler les checs
de la scurit sociale britannique. La scurit sociale y est constitue de 51 allocations diffrentes
(matrialises sous forme de crdits d'impts).

Les principales sont :

- les allocations pour les personnes au chmage,
- les allocations pour aider supporter le cot de la vie,
- les allocations pour les personnes qui ont un salaire trs bas,
- les allocations pour les familles avec des enfants.

Des crdits d'impts sont administrs localement et d'autres au niveau central. Il y a aussi une
demande diffrente pour chaque allocation et la procdure pour faire des changements est donc trs
difficile. Par exemple, une augmentation ou une diminution du salaire recquiert qu'on remplisse des
formulaires multiples, quelquefois dix formulaires, soit 1.200 questions. A cause de cette complexit,
des millions de mnages ligibles n'ont pas reu d'allocations familiales ou, l'autre extrme, les
demandeurs actuels sont compltement dpendants de l'aide sociale.

Avec le Welfare Reform Act de 2012, le gouvernement espre rsoudre les problmes de la
scurit sociale actuelle. Un crdit universel va remplacer les allocations qui dpendent des ressources
familiales, les crdits d'impt pour enfants charge, les crdits d'impt de travail et l'allocation de
logement et, en particulier, les crdits d'impt pour les personnes en ge de travailler. Pour
conomiser 3,1 milliards de livres en 2016, le gouvernement a dcid un plafond de revalorisation
annuelle fix 1% en matire de crdit universel. Il est complt par un plafond de 500 livres sur le
compte du crdit universel par semaine pour les couples et les parents isols. Rappelons qu'en France,
il n'y a pas de plafond pour les bnficiaires des aides sociales. Le nouveau systme sera mis en place
au Royaume-Uni en octobre 2013. Tous les bnficiaires actuels vont passer du systme actuel au
nouveau systme d'avril 2014 2017.

Le but du crdit universel est d'inciter davantage les personnes au chmage retrouver rapidement
un travail, de rduire la complexit de la scurit sociale et de rduire la pauvret, les fraudes, les
erreurs et le cot de la scurit sociale. Avec la simplification du systme des aides sociales, le
gouvernement prvoit que 350.000 enfants et 500.000 adultes en ge de travailler vont sortir de la
pauvret grce la hausse des demandes d'allocations et l'augmentation des bourses.

6
Le crdit universel est disponible pour les employs qui ont un salaire bas et pour les personnes au
chmage. La majorit des personnes pourra dposer sa candidature en ligne, puis ce compte sera
utilis pour grer sa candidature et signaler des changements de situation. Si on est ligible pour le
crdit universel, on recevra mensuellement un paiement sur son compte bancaire en ligne. Chaque
fois qu'un bnficiaire trouvera ou sortira d'un emploi, augmentera ou rduira ses horaires, il devra
mettre jour son compte et, du coup, le paiement changera mensuellement en consquence. Ainsi, le
gouvernement britannique met en avant que le systme du crdit universel sera plus efficace que le
systme actuel car il promouvra des comportements qui aideront les demandeurs se prparer pour
le travail.

Par ailleurs, le dispositif sera pourvu d'un mcanisme de lissage afin d'viter les effets de seuil trop
brutaux. Le crdit universel sera toujours pay la plupart des demandeurs quand ils commenceront
un nouvel emploi ou quand ils augmenteront leurs horaires de travail. Le systme du crdit universel
est articul autour d'un puissant mcanisme de variation. Il dispose d'un seuil de non-prise en compte
des revenus supplmentaires (disregard ou seuil d'insensibilit) et d'un taux de flexibilit (diminution)
de 65% ( taper rate ).

Le niveau de disregard concerne le revenu du travail quand on estime la somme des allocations
dues un demandeur. Si le niveau de disregard est lev, un demandeur garde plus de son crdit
universel jusqu' un certain point alors que son revenu de travail augmente. Si le niveau de disregard
est bas, un demandeur garde moins de son crdit universel. Avec le crdit universel, il y aura deux
niveaux de disregard . Le niveau de prise en compte des variations de revenus professionnels
dpendra de la situation du demandeur.

Le taper rate (taux de diminution) de 65% veut dire que, pour chaque livre gagne en plus, un
demandeur ne garde que 35 pences. Cependant un bnficiaire qui commence gagner un revenu qui
est au-dessus de la limite de non-imposition, ne peut garder que 24 pences pour chaque livre gagne
en plus. Bien que le taper rate soit assez lev, il est meilleur que le taper rate du systme
actuel qui est 90% pour des demandeurs. Le systme d'ajustement des allocations aux revenus de
part et d'autre du seuil d'imposition est donc moins violent que le systme actuel.

Le dbat fait rage au Royaume-Uni sur le Welfare Reform Act. Les supporters forts de cet acte,
proclament que ces rformes sont ncessaires pour la croissance du Royaume-Uni. Le fait qu'il y ait
un plafond pour l'augmentation des allocations (fix 1%) infrieur l'inflation, veut dire que cette
politique va aider rduire le dficit national et assurer un contrle amlior des finances publiques.
Il produira aussi une dpense plus quitable, car les salaris du secteur public sont soumis au mme
plafond de 1%.

Le Centre pour l'intgration conomique et sociale (CESI) prvoit qu'avec le systme du crdit
universel, 2,7 millions de mnages verront leurs bourses augmenter, 1,7 million de mnages verront
au contraire leurs allocations baisser, avec un impact ngatif plus grand pour des couples sans enfants.
Le CESI et l'universit de Portsmouth ont men une valuation et concluent que beaucoup de mnages
seront, soit dans une position plus dfavorable qu'avec le systme actuel, soit dans une position
amliore seulement la marge.

[]

Ces organisations s'inquitent aussi de la gestion du crdit universel en ligne. 8,5 millions de
personnes n'ont jamais utilis Internet et 14,5 millions ne maitrisent pas l'informatique. Elles
s'interrogent notamment sur la transition entre le systme actuel et le nouveau, et particulirement se
demandent si le systme en ligne sera prt.

[]

7
 document n 4

Hlna Revil, in La vie des Ides, 13 mai 2014

Le non-recours aux soins de sant

[]

La dcouverte du non-recours la CMU

En matire de CMU, le phnomne est toutefois peu investigu dans les premires annes de mise en
uvre du dispositif. Poser la question du non-recours semble, cette priode, quelque peu contre-
courant, la CMU C ayant prcisment t cre pour rpondre au problme des sans
complmentaires comme les dnomme le Haut comit de la sant publique (HCSP, 1998). Dautant
quen quelques annes, le nombre de personnes couvertes par la complmentaire gratuite dpasse
largement celui de lAMD. Alors quen 1998, 3 millions de personnes en disposent, la CMU C, ds
sa seconde anne de mise en uvre, concerne 4,5 millions de bnficiaires (Volovitch, 2003). Dans
ce contexte, on saccorde affirmer que la nouvelle prestation apporte une rponse forte aux
difficults financires daccs aux soins (IGAS, 2001) et au problme du non-recours la
complmentaire. Paralllement, les organismes dAssurance maladie, auxquels la gestion des droits
CMU a t confie, peroivent le non-recours comme une critique potentielle de leur manire
dappliquer le dispositif (Revil, 2014). Leurs fonctionnements productifs ont en outre tendance
invisibiliser les multiples difficults daccs aux droits que peuvent rencontrer leurs ressortissants.
Une autre raison permet en partie dexpliquer le peu dintrt port au non-recours la
complmentaire gratuite et aide cette priode : le dbut des annes 2000 marque pour les
organismes sociaux en France un renforcement des pratiques de lutte contre la fraude aux prestations
sociales (Revil, 2012). Lheure est ainsi davantage la traque des abus qu la prise en compte de la
sous-utilisation des droits assistanciels (Revil, 2014).
Les raisons expliquant le dsintrt pour le non-recours la CMU sont rarement exposes au grand
jour et les acteurs de la protection maladie se justifient en invoquant linvisibilit du phnomne,
labsence de connaissances et la difficult den produire. Il est vrai que, de manire gnrale, le non-
recours aux droits se caractrise par une forme dinvisibilit et nest pas directement observable
(Revil, 2008a). Il nest pas ais de reprer, didentifier et de mesurer ce que lon ne connat pas
(Afsa, 1996). En 2006, le Fonds de financement de la protection maladie complmentaire, plus
communment dnomm Fonds CMU, dcide denclencher leffort mthodologique pour lever le
voile sur le non-recours la CMU C.

Le non-recours dans la sant : quantification

Lorganisme commande plusieurs tudes afin de construire des donnes chiffres et qualitatives. Les
trois quipes de recherche charges de raliser les travaux soulignent unanimement la complexit des
oprations de mise en visibilit du phnomne. Elles arrivent tout de mme estimer des taux de non-
recours primaire, cest--dire quantifier combien de personnes au sein dune population repre
comme potentiellement ligible la CMU C ne bnficient pas de leurs droits, et indiquent
communment que le non-recours nest pas marginal. Ainsi, les premiers taux labors oscillent entre
14 et 32% (Berrat et Paul, 2006 ; Revil, 2006 ; Dufour-Kippelen, Legal et Wittwer, 2006). Le
chiffrage du non-recours la complmentaire devient plus frquent dans les annes suivantes, en
particulier concernant les minima sociaux. En 2007, 16% des allocataires du RMI sont en non-
recours, en 2008 les taux sont de 25% pour les allocataires de lAllocation adulte handicap (AAH)
et de 38% pour ceux de lAllocation parent isol (API) (Revil, 2008b). En 2010, les estimations du
Fonds CMU indiquent un taux global de non-recours de 29% parmi les ressortissants du Revenu de
solidarit active (RSA) socle (Fonds CMU, 2010). Pour lACS les taux ont toujours t nettement
plus levs. En 2007, le bnfice de cette aide ne concerne que 10% de la cible (Franc et Perronnin,
2007). En 2008, dans un dpartement franais, le non-recours atteint 81% pour lAPI et 92% en ce
qui concerne lAAH (Revil, 2008b). En 2014, le Fonds estime globalement que le phnomne se
8
situe, en fonction des dpartements, entre 21 et 34% sagissant de la CMU C et entre 57% et 70%
pour lACS (Rfrences CMU, 2014).

Non-recours, manque dinformation et complexit administrative

Lignorance est la premire cause du non-recours. Sagissant de la CMU C, les personnes qui
mconnaissent totalement le dispositif sont, somme toute, minoritaires ; cependant, les informations
dont disposent celles qui disent connatre le dispositif sont lacunaires et entaches
dincomprhensions (Revil, 2014). Les manques dinformation sont relatifs aux caractristiques du
dispositif par exemple, sagissant du droit doption pour dcider du gestionnaire de la CMU C ,
mais portent aussi sur le lieu o les personnes doivent se prsenter pour entamer des dmarches et sur
les modalits du renouvellement des droits. Les parcours individuels sont ainsi jalonns
dincomprhensions successives qui sont autant de possibilits dabandon des dmarches. Les
problmatiques informationnelles sont encore plus prsentes en ce qui concerne lACS ; plus de la
moiti des bnficiaires potentiels expliquent en effet ne pas connatre le dispositif (Revil, 2008b).
Malgr la multiplication de campagnes de communication entre 2007 et 2009, la connaissance
minimale quont les ressortissants potentiels de cette aide reste donc insuffisante et les
incomprhensions sont par la mme lgion.
Dune manire gnrale, cest finalement la complexit administrative et les capacits sen
dbrouiller que lon devine en filigrane des situations de non-connaissance et de non-rception des
droits la complmentaire. La juridicisation outrance des procdures daccs (Chevallier, 1986)
et la multiplicit des acteurs entranent une complexit dcourageante, largement source de non-
recours. Dans ce contexte, les rencontres avec des professionnels du social, les interactions avec les
agents des organismes peuvent constituer des moments dinformation sur les droits. Toutefois, la
complexit administrative est souvent ressentie comme pesante par les travailleurs sociaux, les
services de tutelle et les agents de lAssurance maladie eux-mmes. Certains reconnaissent en effet
avoir des difficults disposer dune connaissance actualise sur les droits et tre rgulirement la
recherche dinformations prcises leur permettant de rpondre lensemble des interrogations des
potentiels ressortissants (Revil, 2008b ; Chauveaud et Warin, 2009).

Ne pas ou ne plus vouloir demander ses droits

Si des obstacles de type informationnels jalonnent les parcours, induisant des situations de non-
connaissance et de non-rception, dautres raisons contribuent expliquer le non-recours la
complmentaire. Certains narrivent pas accder leurs droits ; dautres ne veulent pas ou plus les
demander. La situation est diffrente selon que lon sintresse la CMU C ou lACS. On peut
nanmoins regrouper certains cas de non-recours dans la catgorie non-demande labore par
lObservatoire des non-recours aux droits et services (ODENORE).
Sagissant du non-recours la CMU C, la question de la stigmatisation est prgnante ; si certains
ressortissants potentiels ne veulent pas en bnficier, cest bien parce quils refusent dentrer dans
une catgorie quils jugent disqualifiante. Nous lavons dit, les prestations cibles sont considres
par leurs bnficiaires potentiels comme plus stigmatisantes que les droits sans condition de
ressources (Handler et al., 1969). La stigmatisation dcoule alors du processus de dsignation,
concomitant au ciblage de la protection sociale, par lequel les pouvoirs publics rendent visibles
certaines populations plus que dautres, jetant par l mme les bases de la construction dune image
particulire du public concern. Le degr de stigmatisation dpend en effet de la faon dont le
bnficiaire potentiel et surtout le reste de la socit se reprsentent le rle dune prestation.
En ce qui concerne la CMU C, des reprsentations sont trs tt associes la prestation, attribuant
ses bnficiaires une situation de prcarit, voire de grande prcarit. Alors que les situations des
personnes sont nettement plus htrognes que cela, le regard commun rattache le CMUiste la
grande prcarit. Le premier rapport dvaluation de la CMU indique paralllement que certains
membres du corps mdical dcrivent des comportements spcifiques chez les bnficiaires de la CMU
C (IGAS, 2001). Des tudes signalent par la suite que de telles reprsentations peuvent contribuer
expliquer les comportements de refus de soins de certains professionnels de sant envers les
personnes couvertes par la prestation (MDM, 2006). Refus qui ne sont pas sans consquences sur le
recours aux droits. Ainsi, des personnes ayant dj bnfici de la CMU C expliquent ne pas vouloir
9
la renouveler cause des refus de soins quils ont essuys (Revil, 2006 ; 2008b). Face au sentiment
de disqualification dcoulant de tels comportements, ils disent prfrer renoncer aux soins ou
essayer tant bien que mal de rgler les restes charge ou de payer une complmentaire hors CMU,
mme si cela leur cote trs cher.
Pour dautres personnes potentiellement ligibles, la stigmatisation nest pas en lien avec les
comportements des professionnels de sant, mais davantage avec ceux des agents des organismes
dAssurance maladie. Elle peut ainsi tre induite ou renforce par une forme de culture du soupon
qui sest progressivement dploye au sein des caisses, et au-del. La lgitimit de la CMU C a trs
vite t questionne par les agents de lAssurance maladie, davantage habitus la gestion de droits
assurantiels connects au monde du travail (Leduc, 2008). Dans sa thse intitule Les ressentiments
de la socit au travail. La Couverture maladie universelle en qute de lgitimit, Sacha Leduc
explique dans quelle mesure une logique de ressentiment sest installe au sein des CPAM par rapport
la prestation assistancielle de la CMU C, poussant certains agents discriminer les bnficiaires
potentiels et diffrencier les demandeurs lgitimes de ceux qui ne le seraient pas (Leduc, 2008).
Certaines dispositions prises par les pouvoirs publics sont en outre venues attiser la suspicion ; la Loi
de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2006 a par exemple permis aux CPAM dvaluer
le train de vie des demandeurs de la CMU C et de lACS lorsque les agents constatent, loccasion
de linstruction dun dossier, une disproportion marque entre le train de vie de ceux-ci et les
ressources quils dclarent. Bien que trs complexe mettre en uvre et finalement peu applique,
cette disposition tend toutefois apporter une lgitimation aux contrles informels effectus par
certains agents daccueil (Leduc, 2008).
En ce qui concerne lACS, les situations de non-demande sont dune autre nature. Une partie des
bnficiaires potentiels, bien que connaissant cette aide et les modalits pour y accder, ne veulent
pas en bnficier. Ils indiquent en effet ne pas pouvoir assumer le reste payer pour obtenir une
complmentaire, mme en utilisant lACS (Revil, 2008b). Cela se comprend mieux lorsque lon
sattarde sur leurs restes vivre mensuels, aprs paiement de lensemble des charges fixes. Une tude
ralise en 2010-2011 par lODENORE signale que, pour 42% des personnes ligibles cette aide,
le reste vivre mensuel est infrieur 100. En fonction des populations enqutes, entre 10% et
25% des personnes signalent mme navoir aucun reste vivre (Andr-Poyaud et al., 2011). En
mettant en regard la faiblesse des restes vivre, le prix dun contrat complmentaire mme de gamme
intermdiaire et le montant de lACS, on peut sinterroger sur ladaptation du principe de cette aide
la population quelle cible.

Une prise en compte du non-recours accrue, mais freine par des difficults organisationnelles
Au fil des annes, de la production de connaissances, de la mise en vidence du problme par quelques
acteurs individuels, le non-recours la complmentaire trouve une place dans les proccupations des
pouvoirs publics. En 2010, il fait son entre dans la Convention dobjectif et de gestion (COG) signe
entre ltat et la Caisse nationale dAssurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS). Cette
convention indique que les personnes les plus prcaires ont droit des dispositifs spcifiques de
protection, mais [que] toutes ne recourent pas la couverture laquelle elles peuvent prtendre. [En
ce sens], lobjectif de lAssurance maladie est de rduire les taux de non-recours ces dispositifs .
Cette reconnaissance clairement exprime de lexistence de situations de non-recours en matire
dAssurance maladie marque un tournant. Il faut dire que le recours la complmentaire sant est
devenu ces dernires annes lun des indicateurs permanents de lobjectif assurer un gal accs aux
soins du Plan qualit et efficience (PQE) de la branche Maladie.
Dans un contexte de gestion du risque visant maintenir un bon tat de sant des populations tout en
contraignant les dpenses de soins, labsence de complmentaire apparat de plus en plus
problmatique. Dans ce cadre, la limitation du non-recours la CMU C et lACS est moins perue
que par le pass comme un cot, mais plus comme une ncessit pour viter laggravation potentielle
des problmatiques de sant qui peut dcouler du renoncement aux soins. En France, pays o
lorganisation des soins primaires reste faible et o leur accs nest pas bas sur un principe de gratuit
intgrale, les dispositifs visant renforcer laccessibilit financire aux soins constituent pour
linstant les principaux leviers pour limiter les ingalits sociales de sant (Bourgueil et al., 2012).
Lors du colloque organis loccasion des dix ans de la loi CMU, la Direction de la scurit sociale
10
(DSS) du ministre de la Sant a dailleurs rappel la priorit du gouvernement de gnraliser laccs
de tous les Franais une complmentaire sant. Le gouvernement Ayrault a fait de mme en 2013
dans son Plan pluriannuel de lutte contre la pauvret. On comprend alors que lintrt croissant port
au non-recours nest pas conduit par une volont de supprimer ces droits, den modifier profondment
la nature ou de chercher dautres moyens de protection, mais bien de les rendre effectifs.
Le non-recours la complmentaire devient ainsi laffaire, en premier lieu, des organismes de
lAssurance maladie instructeurs et gestionnaires de ces dispositifs. Ceux-ci se voient contraints de
rduire les dcalages qui peuvent exister entre laffirmation des droits et leur exercice rel
(Borgetto, 2008). La concrtisation de la lutte contre le non-recours ne va cependant pas de soi et
bouscule des pratiques et une organisation du travail mises en place pour grer des droits de nature
assurantielle, dans une logique principalement productive. Elle emporte la reconnaissance de la non-
captivit de certains publics, une ncessaire volution de la posture daction des organismes
administratifs, habituellement en attente de lusager, et une prise en charge plus individualise des
personnes rencontrant des difficults daccs aux droits.
Autant dlments qui peuvent venir contrarier lorganisation traditionnelle des services, heurter les
indicateurs de productivit, mais galement travailler les reprsentations des agents administratifs
quant leurs missions et la manire de les remplir. Si certains peroivent le non-recours aux
prestations cibles de lAssurance maladie comme un problme pouvant potentiellement empcher
ou complexifier laccs aux soins, pour dautres, la limitation du non-recours aux droits ne participe
toujours pas des priorits institutionnelles. Elle reste alors perue comme tant lextrme limite de
la responsabilit des organismes, la reprsentation du rapport avec les publics demeurant pour
beaucoup du type prendre ou laisser . Dans cette perspective, la responsabilit de se porter
demandeur et de franchir les tapes qui mnent louverture des droits repose encore bien souvent
unilatralement sur les individus (Revil, 2014). Les injonctions la responsabilisation et
lautonomie adresses aux bnficiaires potentiels ou effectifs des politiques sociales tendent en
parallle nourrir un refus dassister les personnes dans la ralisation de leurs dmarches
administratives.

11
 document n 5

LE NON-RECOURS AUX DROITS SOCIAUX EST SUPERIEUR A LA FRAUDE

A ct de la fraude aux prestations existe aussi un autre
phnomne : le non-recours aux droits sociaux. Il consiste ne pas
bnficier d'une prestation laquelle on a droit. Parmi les minima
sociaux, par exemple, le RSA-activit, cr pour apporter un
complment aux revenus du travail lorsque ceux-ci sont trop faibles,
avait enregistr en 2011 un taux de non-recours de 68 %, selon la
Dares. En 2010, cela reprsentait un manque distribuer de 5,2
milliards d'euros, selon le comit d'valuation du RSA, un montant lui
seul suprieur l'ensemble de la fraude aux prestations sociales.
modernisation de l'action publique (SGMAP) avait ainsi calcul, dans une tude
sur le gisement d'conomies "moins de maladies", que le recours la CMU-C
permettait de gnrer pour l'Etat une conomie de 1 000 euros par foyer
concern, et 300 euros par foyer pour l'ACS [1].
Pour remdier au problme du non-recours, il faudrait surtout automatiser
l'accs aux droits sociaux afin que les bnficiaires potentiels ne soient plus
dans la posture de demandeurs, une solution mise en place en Belgique et aux
Pays-Bas, mais laquelle la France peine se ranger. CELINE MOUZON

Le non-recours concerne aussi d'autres prestations. La CMU-C,

couverture sant complmentaire destination des personnes dont les
ressources sont infrieures 720 euros par mois, connat en 2014 un
taux de non-recours compris entre 21 % et 34 % selon les dpartements,
d'aprs le fonds CMU. Soit un manque distribuer compris entre 160 et
560 millions d'euros. L'Aide la complmentaire sant (ACS) suit la
mme tendance. Conue pour attnuer l'effet de seuil de la CMU-C,
l'ACS s'adresse aux personnes dont les ressources sont infrieures
973 euros par mois (c'est--dire des ressources qui dpassent de moins
de 35 % le plafond d'attribution de la CMU-C). Il s'agit d'un bon d'achat
que les personnes peuvent utiliser pour recourir une complmentaire
sant. Son taux de non-recours est compris entre 57 % et 70 %, soit un
manque distribuer estim entre 510 et 850 millions d'euros.
Indemnits chmage, tarifs sociaux du gaz et de l'lectricit ou droit au
logement constituent d'autres dispositifs auxquels les personnes
ligibles renoncent souvent. Le non-recours aux droits sociaux
s'explique la fois par le manque d'information, la complexit
administrative mais aussi la stigmatisation dont font l'objet les
bnficiaires potentiels : rclamer ou percevoir une aide sociale est
peru comme honteux par la socit en gnral et par les demandeurs
de ces aides. Les dispositifs cibls, qui crent des effets de seuil, sont
particulirement sensibles ce phnomne.
Le non-recours alimente la prcarisation d'une partie de la population.
En rgle gnrale, les pouvoirs publics ne se dmnent gure pour le
combattre car il semble premire vue reprsenter une source
d'conomies pour les comptes publics. Mais en ralit il pse long
terme sur les dpenses de l'Etat : la dpense n'est en fait le plus souvent
que reporte et s'en trouve accrue. Lorsqu'une personne arrive aux
urgences sans s'tre fait soigner pendant des annes, elle cote
beaucoup plus cher la Scurit sociale. Le Secrtariat gnral pour la
____________________________________________________________________________________

12
 document n 6
IGAS, RAPPORT N2014-049R 25

2 LE SUIVI ET LES RECOMMANDATIONS DU PLAN : SUIVI PAR PAQUET DE

MESURES

2.1 Laccs aux droits

2.1.1 Apprciation gnrale

De faon constante, laccs aux droits a t pos comme un principe fondamental du Plan
par les deux missions successives dvaluation. La ncessit dadapter les modes dintervention en
faveur des publics les plus fragiliss en leur permettant daccder leurs droits constitue la cl de
voute du dispositif de lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale.
Ds lors, lamlioration de laccs aux droits fait lobjet dun vaste programme dactions et
en premier lieu sur la revalorisation des minima sociaux, du relvement des plafonds
dligibilit ou daide lacquisition de complmentaire sant, pour lesquels les engagements ont
t tenus avec la mise en uvre de mesures concrtes33.
La mission dvaluation de 2013 avait particulirement soulign lenjeu des 100 000 rendez-
vous annuels des droits mettre en uvre par la CNAF, leur impact sur louverture des droits et
la rduction du non-recours aux droits. Dpassant les objectifs quantitatifs fixs, ces rendez-vous
des droits conduits dans les CAF ont concern en 2014 plus de 100 000 personnes, mais limpact
rel sur louverture des droits ne pourra tre apprci quultrieurement 34. A cet gard, la prsente
mission estime positif le dveloppement de recherches sur laccs aux droits et le non-recours et
le dveloppement des liens entre lAdministration et les chercheurs, tel que recommand dans le
premier rapport dvaluation. Pour autant, elle regrette quaucune cible chiffre de rduction de
non-recours ne soit tablie alors quune recommandation dans ce sens avait t formule.
Lamlioration de laccs aux droits passe galement par la simplification des dispositifs de
demande. Cest pourquoi, la mission dvaluation 2014 a suivi de manire particulire
lexprimentation du dossier simplifi, inscrit dans le Plan. Elle constate labandon du projet
initial. Le dossier simplifi, qui devait aboutir la liquidation effective de droits, ncessitait la
juxtaposition de plus dune trentaine de pages (papier ou numrique) reproduisant les conditions
dattribution de chacun des neuf droits prvus dans le dossier 35. Le projet modifi soriente
dsormais selon deux axes : le dveloppement de simulateur de droits et la cration de coffre-fort
numrique 36. La mission alerte sur les limites de ces mesures de simplification si elles sont
conduites droit constant sans se proccuper des possibilits de simplification ou de fusion des
mesures, ni de laccompagnement du demandeur dans son cheminement dans lusage du
simulateur.
Le sujet des simplifications reste traiter : la fusion du RSA-activit et de la PPE annonce
fin 2014, aprs plus dun an dexpertise, pour une mise en uvre lhorizon 2016, devrait avoir
des consquences sur le recours au RSA-socle et sur sa simplification. La mission dvaluation
2014 rappelle la ncessit de consacrer les moyens ncessaires une rforme efficace
recommande par la prcdente mission dvaluation, efficacit en termes de public couvert, de
montant unitaire allou et de lien lemploi. Sans garantie sur ce cadre, la mission ne peut se
prononcer et maintient cette recommandation.

33
Cf. annexe n1 : Les revalorisations du RSA, de lASPA, de lASF et du complment familial. Voir galement infra. et
voir partie Sant : Relvement des plafonds CMU-C et ACS.
34
Il faudra attendre 2017 pour disposer des rsultats de ltude dimpact pilote par la DREES, la CNAF, Ple emploi, en
lien avec lEcole dEconomie de Paris et cofinance par les fonds europens.
35
Minima sociaux, dispositifs sant et allocations logement Cf. infra chapitre 2.1.3.
36
Le simulateur de droits est destin informer sur lligibilit aux prestations et estimer le montant attendu. Le coffre-
fort numrique stocke en un seul lieu virtuel, pour les personnes volontaires, les documents personnels utiles
ltablissement des diffrents droits.

13
26 IGAS, RAPPORT N2014-049R

Enfin, la mission considre laide alimentaire comme une vritable cl dentre de laccs
aux droits. La rcente rforme structurelle dont elle a fait lobjet permet de consolider les moyens,
les circuits et la mise en uvre par les acteurs. A cet gard, et sous rserve damliorations encore
attendues notamment dans la coordination avec le projet de rseau de points conseils budget, cette
rforme sinscrit pleinement dans une consolidation des droits.
La mission exprime en revanche son inquitude quant la suppression du dispositif daide
personnalise au retour lemploi (APRE) dont le caractre novateur avait t soulign par la
prcdente mission dvaluation, qui recommandait le maintien du concept et souhaitait une
solution de financement adquat. A ce jour et sans aucune certitude sur sa traabilit, sa
suppression renvoie au dveloppement des conventions de partenariat entre les conseils gnraux et
Ple Emploi, qui sera comment dans le chapitre suivant (Emploi).

2.1.2 Les Rendez-vous des droits pilots par la CNAF sont largement
dploys mais limpact sur louverture effective des droits reste mconnu

Dans le programme daccs aux droits du Plan, la mission dvaluation 2014 a port une
attention toute particulire au dploiement des 100 000 rendez-vous annuels des droits destins
permettre chaque allocataire datteindre la plnitude de ses droits en fonction de sa situation
en dveloppant linformation et le conseil, en organisant une approche cible et des dmarches
proactives 37.
Le programme a t lanc avec la circulaire du 30 avril 2014 de la CNAF adresse au rseau.
Il sinspire des rendez-vous prestations organiss par les CCMSA depuis 2008, et des actions
de recherche de droits potentiels, menes par les CAF antrieurement la prsente COG.
Il a consist tudier lensemble des aides au titre des dispositifs grs par la branche
Famille et, dans un cadre partenarial, informer et orienter au titre des dispositifs grs par
dautres oprateurs : FSL, CMU-C et ACS, ASS, aux tarifs sociaux gaz lectricit, aides extra
lgales des CCAS ou CCIAS, site de la banque de France pour le droit au compte .
Fin octobre 2014, la CNAF avait dpass lobjectif de 100 000 rendez-vous, par la
ralisation dentretiens individuels approfondis, dune dure de 3/4h 1h, soit : 43 000 lors de
linstruction de la demande de RSA (40 %), 39 000 dans le cadre des offres de travail social
tablies lors de la dtection dvnements facteurs de fragilit (naissance, deuil, sparation, impay
de loyer, soit 36 % des cas), 26 000 auprs de personnes adresses par un organisme partenaire
(conseil gnral, CPAM) ou dans le cas de dossier complexe, ou de contacts ritrs (24 %).

37
COG 2013-2017 signe entre lEtat et la CNAF le 16 juillet 2013, fiche n6 et circulaire CNAF au rseau du
30 avril 2014 sur la politique daccs aux droits

14
IGAS, RAPPORT N2014-049R 27

Selon une premire estimation de la CNAF fournie la mission, 40 % des rendez-vous

raliss donnent lieu ouverture de droits 38. La mission prend acte de ce premier bilan qui rpond
largement aux objectifs chiffrs, mais reste en attente de bilan sur limpact en matire douverture
effective de droits. Mais alors que la CCMSA mesure limpact en droits potentiels ou rellement
ouverts 39, la CNAF ne dispose pas de ce type de bilan, faute dadaptation de son systme
dinformation 40. Elle doit recueillir en 2015 des informations sur le type de droits ouverts et,
lhorizon 2017, elle disposera des rsultats dune tude dvaluation approfondie, pilote par la
DREES et cofinance avec les fonds europens, sur leffet des rendez-vous des droits sur les
demandes de droits, louverture de droits et le niveau de vie des personnes (voir Annexe 2 sur les
tudes sur les non-recours aux droits sociaux).
La mission recommande la prennisation de cette dmarche de rendez-vous des droits qui
doit inclure :
h la poursuite de la recherche de bnficiaires potentiels, comme par exemple les familles
monoparentales ligibles lASF diffrentielle, dans le cadre de lexprimentation
GIPA 41 ;
h la mesure de louverture effective des droits en adaptant son systme dinformation,
comme pour la CCMSA et comme le recommandait la mission dvaluation 2013 dans son
premier rapport ;
h la coordination avec les dmarches locales de programmes dactions visant amliorer
laccs aux droits que la DGCS a demand aux prfets dimpulser et de piloter 42 ;
h le renforcement de linformation sur le droit au compte, au crdit et la prvention du
surendettement dans le cadre de la mise en uvre du projet de points conseils budget
(cf. infra), notamment linformation sur les aides la rnovation nergtique pour les
propritaires occupants ou les propritaires bailleurs 43.

Recommandation n3 : Maintenir la dmarche sur les rendez-vous des droits et

approfondir la recherche de bnficiaires potentiels.
Recommandation n4 : Mesurer louverture des droits en adaptant le systme
dinformation de la CNAF sans attendre les rsultats de ltude dvaluation.
Recommandation n5 : Coordonner la dmarche de rendez-vous des droits avec les
actions locales daccs aux droits et renforcer linformation sur laccs au compte et les
aides aux travaux dconomie dnergie.

38
Information recueillie sur la base des rendez vous des droits raliss au mois de septembre 2014.
39
Les MSA ont ralis plus de 45 000 rendez-vous prestations depuis le dbut du dispositif en 2008. En 2013, prs de
13 000 entretiens ont t raliss, dont 1,7 droit potentiel ouvrir lissue de laudit et 0,8 droit rellement ouvert,
majoritairement en matire de sant. Voir CCMSA, Note juillet 2014 sur les rendez-vous prestations MSA.
40
Lors des rendez-vous des droits, la CNAF demande simplement aux CAF de remettre la personne et au back-office
pour droits instruire, une fiche rcapitulative et de documentation complmentaire pour orientation si besoin,
mentionnant les coordonnes de lallocataire, la date du rendez-vous, les droits ou dispositifs voqus, les pices en
attente . COG Etat CNAF 2013-2017.
41
Voir partie enfance-famille
42
Circulaire du 16 janvier 2014 et Guide mthodologique pour la mise en place dactions visant amliorer laccs aux
droits sociaux diffus le 16 juillet 2014.
43
LANAH a largi dans le cadre du Plan les aides la rnovation nergtique, que la mission na pas pu expertiser. Elle
estime que linformation auprs des bnficiaires est un pralable indispensable lexercice effectif des droits et, au cas
prsent, la rduction du poids de lnergie dans les budgets des mnages. Cf. P.J. n 1 fiche-mesure n7.

15
28 IGAS, RAPPORT N2014-049R

La CNAMTS a relay dans sa nouvelle COG 2014-2017 signe le 28 juillet 2014 les
mesures daccs aux droits prconises dans le Plan, par le renforcement de son plan local
daccompagnement du non-recours, des incomprhensions et des ruptures (programme
PLANIR). Ce plan local se substitue aux dmarches antrieures de parcours attentionns (
destination des jeunes ou des apprentis dans le cadre dune premire affiliation). Il sagit dune
dmarche active de rendez-vous et de relances auprs de publics reprs comme fragiles. Comme
pour le rseau de la CNAF, ce programme sappuie sur des diagnostics et des plans dactions
locaux.
La mission dvaluation 2014 constate toutefois que ces diagnostics et plans dactions ont
pris du retard par rapport lchancier initial. Enfin, les indicateurs disponibles ne concerneront
que le volume des bnficiaires, sans pouvoir comparer au volume de bnficiaires potentiels, ce
qui ne permettra pas de mesurer limpact du programme par rapport au non-recours.

2.1.3 Le dossier simplifi : une exprimentation non concluante qui appelle

dautres leviers daction pour atteindre les objectifs de non-recours aux
droits et de simplification

Lexprimentation dun dossier de demande unique conduite par le SGMAP dans les
dpartements de Loire-Atlantique et de Seine et Marne na pas t concluante. Le dossier unique
tait une compilation de dossiers de demandes aux rgles et critres dligibilit distincts qui a mis
en vidence la superposition et la complexit des droits 44.
Poursuivant lobjectif de lutte contre le non-recours aux droits, la dmarche a volu vers :
le dveloppement dun simulateur de droits en ligne, sur un site simple et convivial,
qui simule, de manire anonyme et simplifie les droits aux prestations prcites ainsi
que dautres prestations ajoutes 45. Il permet damliorer la visibilit sur lligibilit
aux prestations et de motiver lutilisateur dans ses dmarches. Le simulateur a t test
auprs dun groupe de travail ddi la simplification, issu du CNLE, et la diffusion
de ce simulateur est prvue pour le premier trimestre 2015, conformment lannonce
du prsident de la rpublique le 30 octobre 2014 ;
le dveloppement du coffre-fort numrique : il sagit de documents individuels,
certifis et stocks dans un coffre-fort , accessibles individuellement ou avec
laccompagnement de tiers. Cette dmarche est actuellement exprimente avec le
groupe SOS et la Fondation Abb Pierre.
Tout en reconnaissant lutilit de cette dmarche, la mission en relativise lintrt, car elle est
conduite droit constant sans se proccuper de la simplification ou de la fusion des mesures, ou de
lunification des bases ressources. La simplification, voire la fusion des dispositifs, constitue un
pralable indispensable lamlioration de laccs aux droits. Plusieurs illustrations en
tmoignent :
la dmarche de cration de la prime dactivit, en substitution de la PPE et du RSA-
activit (cf. infra) ;
des recommandations sur les simplifications ou fusions de dispositifs destines aux
personnes handicapes inscrites dans le rapport de lIGAS sur les liens entre pauvret
et handicap 46 ;

44
Demande de RSA, dASS, ASPA, CMU et CMU-C, ACS, APL, ASS et ALF Cf. P.J. n1, fiche-mesure n1.
45
Allocations familiales, complment familial, allocation de soutien familial, PAJE
46
Rapport IGAS RM 2014-048R sur les liens entre pauvret et handicap, Franois Chrque et Christine Abrossimov,
novembre 2014. http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/2014-048R_Liens_Handicap_et_Pauvrete-2.pdf

16
IGAS, RAPPORT N2014-049R 29

la proposition de calcul du RSA une seule fois par trimestre avec le versement
mensuel fixe pendant ce trimestre de rfrence et non plus modifi chaque
changement de situation (cf. encadr infra sur la mesure deffet fig sur trois mois
pour le calcul du RSA ) ;
la proposition de calcul de revenu fiscal de rfrence pour laccs la CMU-C et
lACS 47.
De mme, lusage du simulateur de droits ne peut se concevoir quavec un accompagnement
du demandeur lusage du logiciel, pour aider comprendre si effectivement il est ligible et, le
cas chant, indiquer les dmarches suivre pour ouvrir ses droits.

Recommandation n6 : Soutenir les dveloppements du simulateur des droits sociaux et

du coffre-fort numrique ; accompagner les personnes lusage du simulateur de droits.

2.1.4 La cration de la prime dactivit ncessite dtre vigilant sur les publics
cibles et les montants ddis

Le premier rapport avait soulign les enjeux du soutien financier aux travailleurs modestes et
propos les leviers de rforme possible. Ainsi sagissait-il de prendre position sur la rforme du
RSA activit, dfinir un calendrier daction prcis ainsi que les moyens ncessaires une rforme
efficace . La mission dvaluation 2013 avait rappel les limites des outils en place savoir le
manque de slectivit, de ractivit et le rythme annuel de versement de la PPE, la complexit du
RSA-activit, leffet de stigmatisation mais aussi a contrario lexclusion des jeunes travailleurs
gs de 18 25 ans et limportance du non-recours.
Les axes de rforme ont t adopts, suite au rapport SIRUGUE 48 qui avait prconis une
individualisation du montant financier, vers mensuellement, incluant les jeunes de 18 25 ans et
devant entraner de forts effets redistributifs. Ce dispositif devait tre amend par une prime
dactivit recalibre et une prise en charge des perdants de la rforme.
Dans lobjectif de rendre le travail payant , la loi de financement rectificative de la
scurit sociale pour 2014 prvoyait une rduction dgressive des cotisations salariales de scurit
sociale pour les salaris dont la rmunration tait comprise entre 1 et 1,3 SMIC. Le Conseil
constitutionnel a rejet cet article au motif que l'ensemble des assurs recevraient les mmes
prestations malgr l'absence de versement, pour prs d'un tiers de ceux-ci, de la totalit des
cotisations et a observ que, sagissant de versements obligatoires, le lgislateur avait mconnu
le principe d'galit 49. Cette dcision a exclu le recours la baisse des cotisations sociales pour
rpondre au souci de soutenir les travailleurs modestes et a conduit le gouvernement proposer :
h la suppression de la premire tranche dimposition de revenu (PLF 2015) ;
h la suppression de la PPE au 1er janvier 2016, avec un dernier versement en 2015
(LFR 2014) ;
h la cration dune prime dactivit destine remplacer le RSA activit et la prime pour
lemploi, compter du 1er janvier 2016 50, dont les jeunes travailleurs de moins de 25 ans
devraient pouvoir en bnficier et qui devrait tre servie mensuellement par les CAF.
Une concertation avec les parlementaires, les partenaires sociaux et le mouvement associatif
est prvu pour un calage lgislatif courant 2015.

47
Cette proposition, restant chiffrer, est exprime depuis 2012 par la CNAMTS, et a fait lobjet dune recommandation
de lIGAS dans son rapport dvaluation de la COG Etat-CNAMTS, non suivie deffet.
48
Rapport Sirugue Rforme des dispositifs de soutien aux revenus dactivit modestes, remis au premier ministre le
15 juillet 2013 ttp://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/134000431/0000.pdf.
49
Dcision 2014-698 DC du 6 aot 2014.
50
Prsentation en Conseil des ministres du 20 novembre 2014.

17
30 IGAS, RAPPORT N2014-049R

La mission prend acte des axes de rforme de lensemble constitu par la PPE, le RSA-
activit et le RSA-socle, dont la mise en uvre est prvue dbut 2016. Elle maintient son alerte
concernant limpact sur le taux de recours, sur la couverture des populations fragilises notamment
les jeunes et sur le lien maintenir avec le soutien lactivit. Cette rforme conduite budget
constant (prenant notamment en compte le faible taux de recours effectif) pourrait entraner des
sorties du dispositif avec des risques pour les plus fragiles.
Recommandation n7 : Sur la cration dune prime dactivit par fusion du RSA-activit
et de la prime pour lemploi, la mission maintient son alerte concernant limpact sur le taux
de recours, sur la couverture des populations, notamment les jeunes, en privilgiant le lien
avec le travail.

2.1.5 Les autres mesures sont largement engages : les tudes sur le non-
recours aux droits sociaux, tout comme la consolidation de l'aide
alimentaire

2.1.5.1 Les tudes sur les non-recours et les valuations sur les recours aux
principales prestations largement engages

Le vaste programme daccs aux droits comprend lamlioration de la mesure des

non-recours aux droits, assortie de plusieurs recommandations de la mission dvaluation 2013 :

encourager le dveloppement de la recherche sur laccs aux droits et dvelopper les liens
h entre l'administration et les chercheurs ;

h procder en rgime de croisie l'valuation du recours aux principales prestations

(RSA ; CMU-C ; etc.) ;

pour les prestations souffrant d'un non-recours important, engager des recherches-actions
h
permettant d'identifier les causes de ce non-recours ;

La prcdente mission avait ouvert la possibilit dutiliser le rpertoire national commun de

la protection sociale (RNCPS) en vue de la dtection des non-recours.
Ces recommandations ont t suivies deffets et certains rsultats sont disponibles. A la suite
des travaux majeurs raliss par le groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels,
minima sociaux des tudes ont t engages notamment sur le non-recours au RSA-activit et sur
lACS. LONPES pilote des travaux de recherche sur les publics invisibles cest--dire loigns
de tout recours aux dispositifs de protection.
Ces tudes ralises ou en cours permettent de rpondre lune ou lautre des
recommandations de la prcdente mission, avec lappui de moyens parfois importants (tude
DREES, CNAF, Ple Emploi, Ecole dEconomie de Paris en appui la dmarche de rendez-vous
des droits) mais parfois avec des chances loignes, difficilement conciliables avec les besoins de
mesure des actions du Plan.
A noter quaucune des institutions responsables ne fixe de rduction chiffre de taux de non-
recours, contrairement aux objectifs fixs par la prcdente mission recommandant d envisager
de fixer, ds 2014, des cibles chiffres de rduction de non-recours, lorsque cela est possible . Il
nexiste quun seul cadrage indicatif et global formul par France Stratgie dans son rapport sur
La France dans 10 ans qui fixe une rduction du taux de non-recours aux prestations sociales de
20 % dici 10 ans. Rappelons que les missions de lIGAS sur les valuations de la COG de la
CNAMTS et de la CNAF recommandent de suivre de manire fine le taux de non-recours pour
chaque prestation.

18
 Un dispositif plus simple : lexprience du RSA
Q 5 composantes au lieu de 3 actuellement (exemple : personne seule de
plus de 25 ans)

19
0

Q Linstabilit des trajectoires de perception du RSA

28% des bnficiaires du RSA changent au moins un fois de composante
au cours de lanne 2013 :
- 26% parmi les bnficiaires du RSA activit seul
document n 7

- 59% parmi les bnficiaires du RSA socle et activit

 document n 8

La future prime dactivit, un succs si 65% du public ligible la demande (rapporteur PS)
AFP, 21 mai 2015

[]

Contrairement au RSA-activit, la nouvelle prime sera ouverte aux jeunes actifs partir de 18 ans et se
dclenchera ds le premier euro de revenu d'activit et jusqu' 1,2 smic net (1.400 euros).

Interrog sur le financement de ce dispositif, pour lequel le gouvernement table sur une enveloppe
annuelle de 4,1 milliards d'euros, M. Sirugue a insist sur le fait qu'une base de 50% de demandeurs, "ce
n'est pas un plafond". "La mcanique fait que le gouvernement est oblig d'aligner les crdits
ncessaires", a insist le dput.

La question du cot de ce dispositif est aussi lie son largissement aux tudiants et apprentis gagnant
au moins 0,78% du smic, soit environ "125.000" bnficiaires supplmentaires, dont "75.000 tudiants
et 50.000 apprentis", a prcis M. Sirugue, pour un cot "de l'ordre de 300 millions" d'euros, compris
dans l'enveloppe de 4,1 milliards.

"On ne peut pas considrer que ce soit neutre", a-t-il ajout, mais cela ne devrait pas "bousculer
l'quilibre" de cette prime, avec une baisse du montant de la prime pour l'ensemble des bnficiaires "de
l'ordre de quelques euros".

20