Los Recursos Naturales y el Patrimonio de la

Nacin
Eduardo Hernndez Martnez
1. Introduccin
Los recursos naturales son bienes que conforman el Dominio Pblico, sin embargo la tendencia
hacia la desproteccin jurdica de los bienes que integran este dominio, ha originado que nuestro
ordenamiento jurdico, doctrina nacional y jurisprudencia constitucional, sealen que los recursos
naturales conforman el Patrimonio de la Nacin, lo que a su vez ha ocasionado que se formulen
teoras nacionales que sealan que el Estado no tiene la propiedad sobre los recursos naturales
sino un dominio eminencial, eminente o vigilante, siendo promovidas por intereses particulares.
Esta situacin jurdica vulnera el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales
como bienes integrantes del Dominio Pblico, afectando los intereses nacionales, por ello el
propsito del presente ensayo es que el lector comprenda la problemtica contenida en este
prrafo.

Para analizar la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, es importante tener en cuenta
que entre las diversas clasificaciones de los bienes, existe una que es fundamental en cualquier
ordenamiento jurdico, siendo debidamente reconocida y desarrollada por la doctrina
internacional, nos referimos a la clasificacin de los bienes en razn de su titular o con relacin
a las personas a quienes pertenecen, la que errneamente no fue incluida en el Cdigo Civil de
1984, perdindose una valiosa oportunidad para perfeccionarla.

Segn esta clasificacin, los bienes se dividen en bienes del Estado, y en bienes de particulares.
A su vez, los bienes del Estado, se clasifican en bienes que conforman el Dominio Privado, y en
bienes que integran el Dominio Pblico (1).

Si analizamos la doctrina internacional (2), podemos definir al Dominio Pblico (3), como el
Conjunto de bienes (muebles e inmuebles) de propiedad del Estado, que tienen como finalidad,
el uso pblico directo e indirecto (servicios pblicos), la defensa nacional, el fomento de la cultura
nacional, y el fomento de la riqueza de la Nacin; segn lo dispuesto mediante Ley. (4). No
obstante an no contamos con la mencionada ley, que regule profusamente esta institucin.

Los bienes de Dominio Pblico, son de gran inters pblico por ese motivo recae sobre stos,
un rgimen especial de proteccin jurdica, que se encuentra conformado principalmente por los
atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Los bienes de Dominio
Privado, no tienen tales atributos.

Bajo esa lnea, los recursos naturales son bienes limitados (5), de gran inters pblico, que se
encuentran relacionados con el fomento de la riqueza de la Nacin y por ende cuando se
encuentran en su estado natural son de Dominio Pblico (6), siendo de vital importancia que el
ordenamiento jurdico as lo establezca. Es importante considerar que, cada vez que se
manifiesta que un bien es de Dominio Pblico, se est haciendo referencia implcita al derecho
de propiedad del Estado.

2. Teoras sobre la naturaleza jurdica de la

relacin entre los recursos naturales con su titular
Las teoras expuestas por la doctrina sobre la propiedad de los recursos naturales, se pueden
agrupar en dos vertientes, las que niegan la propiedad del Estado sobre stos, y las que afirman
su propiedad.
Entre las que niegan el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales existentes
dentro de su territorio, se encuentran las que se fundamentan en el concepto de dominio
eminente, utilizndolo en sus dos acepciones, tanto el significado de dominio eminente como
expresin de soberana interna, y el significado de dominio eminente como dominio directo.
Estas teoras vulneran la propiedad del Estado, beneficiando a grupos de inters.

Siguiendo la vertiente que afirma el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos
naturales, estn las teoras que sostienen que son bienes de Dominio Pblico, a las cuales nos
afiliamos, y otras que consideran que son bienes de Dominio Privado.

2.1 Teoras derivadas de la negacin de la propiedad

2.1.1 Teora de la soberana sobre los recursos naturales

Afirma que el Estado solamente tiene sobre los recursos naturales un dominio eminente en su
acepcin de soberana interna, la que se expresa en el derecho de gestin para reglamentar
su aprovechamiento en beneficio de toda la colectividad.

Entonces Qu es el dominio eminente en su acepcin de soberana interna?. Al respecto cabe

resaltar que desde sus inicios, el dominio eminente era considerado por la doctrina, como la
facultad del Estado de disponer de los bienes de propiedad privada que existen dentro del
territorio, en caso de necesidad pblica (7). En la actualidad, la doctrina identifica plenamente, al
dominio eminente con la soberana interna, que es la potestad ms alta que existe en el interior
del Estado(8) o summa potestas, esta comprende las facultades legislativa, jurisdiccional,
expropiatoria e impositiva(9). Sin embargo, el dominio eminente no es un poder arbitrario, sus
lmites los determina el ordenamiento constitucional, siendo por tanto un poder sujeto a derecho.

El Estado ejerce la summa potestas respecto de sus propios bienes (Dominio Pblico y Dominio
Privado), y sobre los bienes de particulares (10). En consecuencia, por el dominio eminente o
soberana interior, el Estado puede regular la propiedad enclavada dentro de los lmites de su
territorio, pero de ningn modo constituye un derecho de propiedad.

De acuerdo con lo mencionado, es innecesario sealar que el Estado ejerce su soberana interna
sobre los recursos naturales, ya que esto se sobreentiende, en razn de que la soberana recae
sobre todas las propiedades que se encuentran dentro del territorio. Como se infiere, el contenido
de esta teora y su denominacin, aparentan otorgar importantes derechos y facultades al
Estado, cuando en el fondo no aporta nada. Aqu hay un error adrede de la doctrina
desproteccionista, al pretender relacionar la soberana interna con algunos de los atributos de la
propiedad, para tratar de encubrir con astucia la negacin de la propiedad del Estado sobre los
recursos naturales, que es la esencia de lo que realmente esta teora propugna.
Los defensores de esta teora indican que debido al dominio eminente en su acepcin de
soberana interna, el Estado puede reglamentar el aprovechamiento de los recursos naturales
en beneficio de toda la colectividad. Consecuentemente, la afirmacin parecera dar a entender,
que el Estado puede en el momento que lo estime conveniente, segn el mejor inters de la
colectividad, modificar el acto mediante el cual concedi el aprovechamiento del recurso natural
a un particular. Esto no es verdad (y sus defensores bien lo saben), porque la soberana interna
se ejerce con las limitaciones establecidas en el ordenamiento constitucional; as en el caso de
la Constitucin Peruana, se establecen garantas y seguridades (estabilidades).

2.1.2 Teora del Dominio Directo sobre los recursos naturales

Lo que se conoce en doctrina como dominio menos pleno o imperfecto, se divide entre dos
titulares, del dominio directo (o dominio eminente) y del dominio til. El dominio
eminente como dominio directo, es el derecho que una persona tiene, de disponer de un bien
(fundo) cuyo dominio til ha cedido, o percibir cierta prestacin o tributo anual en reconocimiento
de su superioridad o seoro sobre el bien, o nicamente el derecho de superioridad sobre un
bien cuyo dominio til se ha cedido. En cambio, el dominio til, es el derecho de usar y percibir
los frutos del bien, debiendo pagar una prestacin o tributo a quien mantiene el dominio directo.
Si bien ambos titulares obtienen ventajas, ninguno rene todos los atributos de la propiedad.
Las figuras jurdicas ms comunes en la antigedad, del dominio menos pleno, han sido
la enfiteusis y el feudo.

Tomando en cuenta lo antecedente, esta teora sostiene que el Estado slo mantiene un dominio
eminente en su acepcin de dominio directo, sobre los recursos naturales, en tanto que, los
particulares (concesionarios) que aprovechan estos bienes mantienen el dominio til. Este
planteamiento, al igual que el anterior, indudablemente implica una vulneracin al derecho de
propiedad del Estado sobre los recursos naturales, por lo cual de ninguna manera puede ser
aceptado. Un ejemplo, de la aplicacin de esta equivocada teora, se encuentra en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que en su artculo 27 establece:
() Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma
continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias ().

2.2 Teoras derivadas de la aceptacin de la propiedad

2.2.1 Teora de los recursos naturales como Dominio Privado

Seala que los recursos naturales son parte del Dominio Privado del Estado, siendo por tanto
alienables, embargables y prescriptibles. Aceptar esta teora implica una desproteccin jurdica
de los recursos naturales, porque al no contar con el rgimen especial de proteccin jurdica que
recae sobre los bienes de Dominio Pblico, se posibilita la vulneracin del derecho de propiedad
del Estado.

2.2.2 Teora de los recursos naturales como Dominio Pblico

Esta teora es la que conviene al Estado, y por ende a toda la Nacin. Sostiene que los recursos
naturales son bienes de Dominio Pblico, siendo por tanto inalienables, inembargables e
imprescriptibles. Al afirmar el carcter demanial de los recursos naturales, se garantiza el
derecho de propiedad del Estado sobre stos, as como el rgimen especial de proteccin jurdica
que les corresponde por ser bienes integrantes del Dominio Pblico.

3. Los recursos naturales y el Patrimonio de la

Nacin
En la normatividad peruana, se considera que los recursos naturales integran el Patrimonio de
la Nacin. As, el artculo 66 de la Constitucin Poltica de 1993, establece: Los recursos
naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. (). Siguiendo la misma
orientacin, la Ley N 26821, Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales (12), en su artculo 1 dispone: La presente Ley Orgnica norma el rgimen de
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en tanto constituyen patrimonio de la
Nacin. (), luego en su artculo 4 nombrado Alcance del dominio sobre los recursos
naturales, seala: Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean stos renovables o no
renovables, son Patrimonio de la Nacin. ()(13).

Pues bien, entonces Qu se entiende por Patrimonio de la Nacin?. Sobre el particular, cabe
recordar que fue la Constitucin Poltica de 1979, la primera en mencionar la expresin
Patrimonio de la Nacin, introducindola en nuestro ordenamiento jurdico, originando una
equivocacin que se mantiene hasta la actualidad, ya que el ordenamiento jurdico debe
establecer que los recursos naturales son bienes de Dominio Pblico, concepto desarrollado y
plenamente reconocido en la doctrina y legislacin internacional, y no utilizar, cuando se trata de
explicar la propiedad sobre los recursos naturales, una expresin que no tiene acogida en stas,
y que carece de un concepto claro y definido.

3.1 Confusiones que se originan al utilizar la expresin Patrimonio de la Nacin

La expresin Patrimonio de la Nacin puede dar ocasin a interpretaciones incorrectas, debido

a que no distingue, si los recursos naturales integran o no integran, el Dominio Pblico, como
se expone a continuacin:
3.1.1 Confusin con respecto al trmino patrimonio

Analizando literalmente la expresin Patrimonio de la Nacin, resulta que la palabra

patrimonio ocasiona las siguientes confusiones, apreciemos:

Se entiende por patrimonio el conjunto de derechos y obligaciones. Siendo la propiedad o

dominio, un derecho integrante del patrimonio, por ende, la expresin patrimonio de la nacin
incluye a la de propiedad de la nacin, la cual a su vez comprende al Dominio Privado y al
Dominio Pblico. En efecto, el reconocido Jurista espaol Manuel Colmeiro en su obra
denominada Derecho Administrativo Espaol publicada en el ao 1876, considera que en la ()
expresin genrica dominio nacional propiedad de la nacin se comprenden el dominio pblico
y el del estado; dos derechos que si bien distintos entre si, proceden de una raz
comn.[sic] (14), de manera que, al hacer mencin al patrimonio no estamos distinguiendo
entre Dominio Pblico y Dominio Privado.

En el Derecho Comparado, el trmino patrimonio comnmente se le puede encontrar formando

parte de expresiones, utilizadas para referirse a los bienes del Dominio Privado, tales como
bienes patrimoniales y patrimonio estatal, por ejemplo en el ordenamiento jurdico espaol, la
Ley 33/2003, Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, establece que Son bienes y
derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las
Administraciones pblicas, no tengan el carcter de demaniales. () (15). Otro ejemplo lo
encontramos en la legislacin italiana, la que divide los bienes patrimoniales, en patrimonio
indisponible y patrimonio disponible, los primeros son aquellos que las leyes no consideran
bienes demaniales, dentro de esta categora se encuentran los bosques, las minas, canteras,
etc.

Volviendo al ordenamiento jurdico espaol, encontramos que a parte de la expresin bienes

patrimoniales para referirse a los bienes del Dominio Privado, tambin se utilizan las expresiones
Patrimonio Nacional o Patrimonio Real para mencionar a los bienes afectados a la Corona,
es decir a aquellos bienes de titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los
miembros de la Real Familia, regulados en la Ley 23/1982, Ley reguladora del Patrimonio
Nacional, y por Real Decreto 496/1987, que desarrolla el Reglamento de Patrimonio Nacional.

Por consiguiente, tomando en cuenta la doctrina y legislacin internacional, podemos inferir que
el trmino patrimonio no distingue entre Dominio Pblico y Dominio Privado, siendo utilizado
generalmente para hacer referencia al Dominio Privado.

3.1.2 Confusin en la doctrina nacional generadas por la expresin Patrimonio de la

Nacin

Otro fundamento importante para eliminar la expresin Patrimonio de la Nacin del

ordenamiento jurdico, es que, en la doctrina peruana no son pocos los autores, que con respecto
a la propiedad de los recursos naturales, han optado errneamente, teoras distintas a la del
Dominio Pblico, apreciemos las confusiones ocasionadas por esta expresin:

3.1.2.1 Los recursos naturales no corresponden ni al Dominio Pblico ni al Dominio

Privado

Entre los autores, que consideran que los recursos naturales, no pertenecen ni al Dominio
Pblico ni al Dominio Privado, se encuentra el jurista peruano Nuez Borja, quien en su
obra Breve Tratado de Derecho Administrativo del Per, comparte la clasificacin de los bienes
del Estado (a los que se refiere con la denominacin de bienes pblicos (16)) formulada por el
tratadista Fritz Fleiner, que divide a stos en: patrimonio fiscal, patrimonio administrativo y del
uso pblico (17). A la cual aade: los bienes que constituyen fuente potencial de riqueza,
llamndolos bienes del dominio del Estado, y quiz, ms propiamente, del patrimonio de la
Nacin; para diferenciarlos de los bienes pblicos.(18).

De modo que, la teora de Nuez Borja, considera cuatro grupos de bienes, el primero
denominado patrimonio fiscal est referido a los bienes de Dominio Privado, en tanto las
categoras de patrimonio administrativo y de uso pblico contienen bienes que para la doctrina
internacional son de Dominio Pblico. Los tres grupos mencionados, para el autor, son bienes
del Estado, a los que agrega un cuarto grupo que denomina patrimonio de la Nacin,
conformado por los recursos naturales, sosteniendo que stos ms bien son una categora aparte
de los bienes del Estado, y por ende no los incluye ni en el Dominio Pblico ni en el Dominio
Privado.

3.1.2.2 Los recursos naturales integran el Dominio Privado

Otros juristas, consideran que los recursos naturales integran el Dominio Privado, examinemos
algunos ejemplos:

Para Jorge Eugenio Castaeda, los bienes del Estado se dividen en bienes del Dominio Pblico
y del Dominio Privado, dentro de este ltimo grupo, incluye entre otros, a los bosques y dems
fuentes naturales de riqueza, antes de su concesin (19). Por su parte, Gustavo Bacacorzo opina
que estos bienes se clasifican en bienes de uso pblico y bienes fiscales o privados del
Estado, incluyendo a los recursos naturales en estos ltimos (20).

Asimismo, Ramrez Cruz, refirindose a los bienes de Dominio Privado, considera que se trata
de bienes, que sin ser de uso pblico o colectivo, estn afectados a un servicio pblico () o que
estn destinados a la defensa del territorio () o, incluso de bienes destinados al fomento de la
riqueza nacional(21), entonces, para el autor los recursos naturales integran el Dominio Privado.
Igualmente, Gonzles Linares considera que los bienes del Estado se dividen en: bienes de
Dominio Pblico y bienes de Propiedad del Estado (que vendran a ser los bienes de Dominio
Privado), incluyendo en este ltimo grupo a los recursos naturales(22).

3.1.3 Confusin de la expresin Patrimonio de la Nacin, con Patrimonio Cultural de la

Nacin, Patrimonio Natural, Patrimonio Mundial, y otros patrimonios

La expresin Patrimonio de la Nacin, utilizada para referirse a los recursos naturales, da

ocasin a que sea confundida y asimilada, con expresiones como Patrimonio Cultural de la
Nacin, Patrimonio Cultural, Patrimonio Natural, Patrimonio Mundial, Patrimonio Natural de
la Nacin, entre otras; analicemos:

Con respecto a la expresin Patrimonio Cultural de la Nacin, es empleada en el ordenamiento

jurdico peruano para referirse a los bienes que se encuentran regulados por la Ley N 28296, Ley
General del Patrimonio Cultural de la Nacin, y su reglamento (23). Este Patrimonio, se
encuentra conformado por bienes de Dominio Pblico y bienes de particulares, no obstante la
expresin para englobarlos incluye las palabras de la Nacin, dando ocasin a que
equvocamente se considere que la expresin semejante, de Patrimonio de la Nacin, tambin
pueda estar conformada por bienes de particulares. Asimismo, la semejanza de las expresiones
Patrimonio Cultural de la Nacin y Patrimonio de la Nacin, permite que sean confundidas en
la doctrina nacional (24).

Se debe tener en cuenta, que la expresin Patrimonio Cultural de la Nacin, tiene su

antecedente en la expresin Patrimonio Cultural, empleada en la Convencin para la proteccin
del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (25), documento que tambin utiliza la expresin
Patrimonio Natural (26), cuyo concepto est referido a lo que en nuestro ordenamiento jurdico
se entiende por reas Naturales Protegidas.

En la mencionada Convencin, los Estados Partes acordaron constituir un Patrimonio

Universal, conformado por la sumatoria del Patrimonio Cultural y el Patrimonio Natural de
cada pas, pactando lo siguiente:

Respetando plenamente la soberana de los Estados en cuyos territorios se encuentre el

patrimonio cultural y natural a que se refieren los artculos 1 y 2 y sin perjuicio de los derechos
reales previstos por la legislacin nacional sobre ese patrimonio, los Estados Partes en la
presente Convencin reconocen que constituye un patrimonio universal en cuya proteccin la
comunidad internacional entera tiene el deber de cooperar (27).
Consideramos adecuado y meritorio que todos los Estados partes presten su apoyo para la
proteccin de estos bienes, sin embargo, en referencia a lo que resta del tenor, estamos en total
desacuerdo con lo pactado, debido a que como se aprecia, el dispositivo citado slo establece
el respeto de la soberana, pero no menciona al derecho real de propiedad que tienen los
Estados sobre los bienes que conforman el patrimonio natural y el patrimonio cultural, que se
encuentran ubicados dentro de sus respectivos territorios (debiendo para una mayor exactitud,
establecer que estos bienes integran el Dominio Pblico del Estado en cuyo territorio se ubican).
En cuanto a la frase: sin perjuicio de los derechos reales sobre ese patrimonio, ntese que el
dispositivo no seala a Qu derechos reales se refiere? ni Quin es su titular?, esta redaccin
sin claridad, da ocasin a que se interprete en perjuicio de la propiedad que el Estado tiene sobre
dichos bienes. Asimismo, es inadecuado y contrario a los intereses nacionales, mencionar la
constitucin de un Patrimonio Universal, Patrimonio Mundial o Patrimonio de la Humanidad,
pues esta idea, vulnera el derecho de propiedad del Estado, y colisiona directamente con el
Dominio Pblico, constituyendo sta, un modo de decir que la propiedad sobre los bienes
que integran el Patrimonio Natural (y los del Patrimonio Cultural que correspondan al
Estado) no es del Estado. En consecuencia se puede inferir que, el Estado al haber suscrito
esta Convencin, ha desprotegido jurdicamente a los recursos naturales que involucra.

Lo manifestado en el prrafo anterior, muestra claramente el peligro que se cierne sobre la

proteccin de los recursos naturales, y la flexibilizacin en la regulacin de su propiedad,
debiendo el lector notar la semejanza de las expresiones mencionadas (Patrimonio Cultural,
Patrimonio Natural, Patrimonio Universal, Patrimonio Mundial, Patrimonio de la
Humanidad) con la que nuestra legislacin denomina Patrimonio de la Nacin.
En esa lnea, causa suspicacia que nuestra legislacin, emplee la expresin Patrimonio de la
Nacin para designar a los recursos naturales. En nuestra opinin, se pretende en un futuro
prximo, universalizar los recursos naturales, tal como propugna la nueva teora
econmica (28) que se viene gestando con mayor nfasis en estos ltimos aos, sosteniendo la
existencia de bienes pblicos mundiales (29) (que constituye un nuevo disfraz de la
frase Patrimonio de la Humanidad) los que seran administrados por la comunidad internacional,
en dicha expresin se incluye entre otros bienes, a los recursos naturales (30), as por ejemplo,
con respecto a la Amazona, en febrero de 2005, Pascal Lamy, ex comisario de la Unin Europea
y aspirante en aquel entonces al cargo de Director General de la Organizacin Mundial de
Comercio, plante durante una conferencia de las Naciones Unidas, que las selvas tropicales
sean consideradas bienes pblicos mundiales para que la comunidad internacional las pueda
administrar en forma colectiva (31). Actualmente Lamy ejerce el cargo mencionado desde
setiembre de 2005. Vemos pues, que con esta teora los pases cederan la propiedad (el
Dominio Pblico) que tienen sobre sus recursos naturales a organismos internacionales, lo cual
es inaceptable.

Por otra parte, cabe indicar, que nuestro ordenamiento jurdico tambin emplea el trmino
Patrimonio Natural de la Nacin, as la Ley N28477, Ley que declara a los cultivos, crianzas
nativas y especies silvestres usufructuadas Patrimonio Natural de la Nacin, establece:
Declrense a los cultivos, crianzas nativas y especies silvestres usufructuadas Patrimonio
Natural de la Nacin. (32). Como se puede dilucidar, el ordenamiento jurdico, al utilizar esta
expresin para hacer referencia a bienes que pueden ser de particulares, aade confusin a la
expresin Patrimonio de la Nacin, con la que guarda gran semejanza, dando ocasin a que
errneamente se considere que esta ltima tambin contiene bienes de particulares.

3.2 Patrimonio de la Nacin y Soberana del Estado

La Constitucin Poltica de 1993, luego de mencionar en su artculo 66 que los recursos

naturales son Patrimonio de la Nacin, agrega: () El Estado es soberano en su
aprovechamiento. (); siguiendo la misma pauta, la Ley N 26821, Ley Orgnica para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en su artculo 6 denominado El Estado
y los Recursos Naturales, establece lo siguiente: El Estado es soberano en el aprovechamiento
de los recursos naturales. Su soberana se traduce en la competencia que tiene para legislar y
ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre ellos.. Dado este marco normativo, Es
posible interpretar que el Patrimonio de la Nacin forma parte del Dominio Pblico? o Se
puede considerar que la expresin Patrimonio de la Nacin es semejante o tiene relacin con
la expresin Dominio Pblico?.
Veamos, la Constitucin Poltica de 1979, en su artculo 118, dispuso: Los recursos naturales,
renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. Los minerales, tierras, bosques, aguas
y, en general, todos los recursos naturales y fuentes de energa, pertenecen al Estado. ()(33).
ste tenor es diferente al contenido en el artculo 66 de la Constitucin de 1993, as, ntese que
en el texto citado de la Constitucin derogada los recursos naturales pertenecen al Estado, en
cambio la Constitucin vigente indica que el Estado tiene soberana sobre los recursos
naturales.

Si bien, el trmino pertenencia comprendido en el artculo 118 de la Constitucin de 1979

implicaba el reconocimiento de propiedad (34), tambin se puede interpretar que hace referencia
a derechos reales como posesin, usufructo y otros derechos reales sobre bien ajeno, incluso
puede referirse al dominio directo, por eso consideramos que el dispositivo derogado, debi
reconocer directamente el derecho de propiedad del Estado y no utilizar trminos
imprecisos (35). A pesar de ello, si lo comparamos con el artculo 66 de la Constitucin de 1993,
es evidente que el dispositivo derogado brindaba una mejor proteccin jurdica a los recursos
naturales, porque el trmino soberana (36) empleado en la Constitucin vigente, no es igual al
de pertenencia (o propiedad), mencionado en el dispositivo derogado.

Ahora bien, la doctrina nacional interpretaba en forma singular a la expresin Patrimonio de la

Nacin utilizada en la Constitucin de 1979, sealando que esta expresin significa, que el
aprovechamiento de los recursos naturales debe realizarse en beneficio de la Nacin (37). Por
ello, estos autores consideraban que no haba contradiccin en lo que estableca el artculo 118
de la Constitucin derogada, as mientras el primer prrafo sealaba en beneficio de quien deba
realizarse el aprovechamiento (Nacin), el segundo prrafo nombraba quien es el propietario
(Estado).

Esta interpretacin no es aplicable al artculo 66 de la Constitucin de 1993, debido a que el

trmino soberana, que tiene el Estado en el dispositivo vigente, no es equiparable a propiedad
como anteriormente aclaramos, y si considersemos que la expresin Patrimonio de la Nacin
tiene el significado indicado en el prrafo anterior, entonces terminaramos concluyendo que en
la Constitucin vigente, no se encuentra reconocido el derecho de propiedad del Estado sobre
los recursos naturales. No obstante, algunos autores siguen otorgando el mismo significado a la
expresin Patrimonio de la Nacin contenida en la Constitucin vigente (38).

3.3 Los recursos naturales como Patrimonio de la Nacin, en las sentencias del Tribunal
Constitucional

Esta confusin en la doctrina peruana y en los legisladores peruanos, se ve reflejada en las

Sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, al respecto apreciemos lo que stas
entienden por: los recursos naturales son patrimonio de la Nacin y el Estado es soberano en
su aprovechamiento:

El Tribunal Constitucional, ha sealado en reiterada jurisprudencia que cuando se considera que

los recursos naturales son patrimonio de la Nacin, se entiende que su explotacin no puede
ser separada del inters nacional y el bien comn, debiendo sus beneficios alcanzar a la Nacin
en su conjunto (39). De esta manera, la interpretacin que el Tribunal Constitucional realiza de
la expresin Patrimonio de la Nacin utilizada en la Constitucin de 1993, es similar a la
efectuada por la doctrina nacional, en la misma expresin utilizada por la Constitucin de 1979.

En cuanto a la frase el Estado es soberano en el aprovechamiento, para el Tribunal

Constitucional, significa que es bajo el ius imperium y supervisin del Estado, que debe
desarrollarse el aprovechamiento de los recursos naturales, entendiendo al ius imperium como
sinnimo de soberana interna (40).

Dada esta interpretacin realizada por el Tribunal Constitucional, cabe preguntarse En que
extremo del artculo 66 de la Constitucin vigente, se encuentra reconocido el derecho de
propiedad del Estado sobre los recursos naturales?, la respuesta obvia sera: en ninguna parte.
Por esta razn, consideramos que no debe interpretarse que la expresin Patrimonio de la
Nacin tiene el significado anteriormente mencionado.
En sntesis, el Tribunal Constitucional, no contempla que el trmino Patrimonio de la Nacin es
igual al de Dominio Pblico, o que este se integre en aquel.

Ahora bien, en escasos fundamentos y de modo tangencial, el Tribunal Constitucional, de manera

correcta ha sealado, que los recursos naturales son bienes que integran el Dominio
Pblico (41), esta afirmacin actualmente no se encuentra plasmada en ningn texto legal.

Es sorprendente que el Tribunal Constitucional sosteniendo fundamentos contradictorios en la

sentencia recada en el Expediente N 0048-2004-PI/TC, niega la propiedad del Estado sobre los
recursos naturales, apoyando teoras que perjudican el inters nacional, al expresar que el
Estado slo tiene una funcin de conservacin, de guarda y administracin de estos bienes, pero
no la propiedad, bajo esa pauta los fundamentos 100 y 101 de la sentencia, sostienen lo
siguiente:

El Estado no ostenta una situacin subjetiva de propietario de los recursos naturales que
le otorgue una serie de potestades exclusivas sobre dichos bienes en concepto de dueo, pues
tales facultades se inspiran en una concepcin patrimonialista del dominio privado.()
(Expediente N 0048-2004-PI/TC, fundamento 100).
El estatuto subjetivo constitucional del Estado -como personificacin jurdica de la
Administracin- frente a los bienes dominiales ser el de un deber de garanta, proteccin
y aprovechamiento del patrimonio de la Nacin, consistente en asegurar la afectacin ntegra
de dichos bienes para promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nacin, de conformidad con el artculo 44 de la
Constitucin.(Expediente N 0048-2004-PI/TC, fundamento 101) (42).
3.4 Recursos naturales en la Ley Marco para el crecimiento de la Inversin Privada

Continuando con el anlisis de esta inadecuada tendencia a negar la propiedad del Estado sobre
los recursos naturales, encontramos que, las normas que promueven la inversin privada
nacional y extranjera, en actividades productivas, dan a entender que los particulares, pueden
tener derechos de propiedad sobre los recursos naturales in situ. As el Decreto Legislativo N
757, Ley Marco para el crecimiento de la Inversin Privada (43), establece que: () las personas
naturales y jurdicas extranjeras podrn adquirir concesiones y derechos sobre minas, tierras,
bosques, aguas, combustibles, fuentes de energa y otros recursos que sean necesarios
para el desarrollo de sus actividades productivas dentro de cincuenta kilmetros de las
frontera del pas,()(44), en concordancia con el Decreto Supremo N162-92-EF, Reglamento
de los Regmenes de Garanta a la Inversin Privada (45), que en su Ttulo IV,
denominado Limitaciones a los derechos de propiedad y posesin de inversionistas extranjeros,
estipula en el artculo 32 lo siguiente:
De conformidad con lo prescrito en el artculo 126o. de la Constitucin de 1979 y el artculo 13o.
del Decreto Legislativo N 757, para el ejercicio de los derechos de propiedad o posesin de
minas, tierras, bosques, aguas, combustibles o fuentes de energa por inversionistas
extranjeros, ya sea directa o indirectamente, en las reas comprendidas dentro de los cincuenta
kilmetros de las fronteras del pas, se requerir obtener previamente la correspondiente
autorizacin (), la misma que se otorgar por resolucin suprema refrendada por el Ministro
que ejerza la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministro del Sector correspondiente. ()
En la resolucin suprema a que se refiere el prrafo anterior se establecern las condiciones o
limitaciones para el ejercicio de los derechos de propiedad o posesin correspondientes, los
mismos que solamente podrn ser restringidos por razones de seguridad nacional. () (46).
Posteriormente, la norma en su artculo 34 agrega:

La adquisicin de los bienes a que se refiere el artculo 32o. del presente Decreto Supremo o la
transferencia de la posesin o propiedad de dichos bienes que realicen los inversionistas
extranjeros a otros inversionistas extranjeros, que no cuenten con la correspondiente
autorizacin previa, sern sancionadas con la prdida para el inversionista del derecho adquirido
en el beneficio del Estado, () (47).
Ntese como las mencionadas normas, en lugar de aclarar que el Estado slo puede otorgar
concesiones sobre los recursos naturales, por el contrario, indican que los particulares pueden
tener derechos de propiedad sobre minas, bosques, aguas, fuentes de energa y otros recursos
naturales; vulnerando la propiedad del Estado sobre estos bienes que conforman su Dominio
Pblico (48), as como su rgimen especial de proteccin jurdica. Tomando en cuenta lo
establecido en estos dispositivos, errneamente se podra considerar, que los recursos naturales
son bienes que integran el Dominio Privado y que por ende pueden ser enajenados por el Estado,
ante ello es necesario que la normatividad expresamente establezca que stos son bienes de
Dominio Pblico, eliminando la denominacin de Patrimonio de la Nacin.

Cabe destacar que, si bien los dispositivos mencionados, podran interpretarse en el sentido de
que la propiedad de los particulares recae sobre el derecho de concesin (49) y sobre los
recursos naturales extrados, esto no es lo que se desprende de su lectura, siendo necesario
modificar estos artculos, que han sido redactados de manera ambigua, en perjuicio del Estado.

3.5 Otras disposiciones legales sobre recursos naturales

Las normas principales que especficamente regulan a cada recurso natural, no precisan que
stos integren el Dominio Pblico, por el contrario slo indican que son parte del Patrimonio
de la Nacin, o simplemente, no hacen referencia a ninguno de estos trminos. Existiendo la
tendencia a excluir la utilizacin del trmino Dominio Pblico de las normas que todava lo
contengan, bien sea a travs de la derogatoria de stas, o mediante su reemplazo por otras
normas que omitan cualquier referencia al Dominio Pblico(50); por ejemplo as se puede inferir
del anlisis histrico de la normatividad sobre Recursos Forestales y Recursos de Fauna
Silvestre (51).

3.6 El Dominio Eminente en el proyecto de Ley N2596/96-CR, ahora Ley Orgnica para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales

La Comisin de Ambiente, Ecologa y Amazona del Congreso de la Repblica, fue la encargada

de la elaboracin del proyecto de Ley N2596/96-CR (52), ahora Ley Orgnica para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, por ese motivo y dado a que la doctrina
nacional considera que el Patrimonio de la Nacin tiene el significado antes mencionado, es
fundamental conocer Qu concepto sobre el Dominio Pblico? y especficamente Qu teora
sobre la naturaleza jurdica de la relacin entre los recursos naturales y su titular, era la sostenida
por los integrantes de la referida Comisin?.

De la revisin de las actas se desprende que, en lo referente a los Derechos Reales, tuvo especial
influencia en los miembros de la Comisin, la opinin del ex congresista Jorge Avendao
Valdez (53), quien en una de las reuniones manifest errneamente que el Dominio Pblico
admite segn la doctrina, las siguientes formas: a) Dominio Soberano, que recae sobre el
territorio nacional y el mar territorial, b) el Dominio de uso pblico, c) el servicio pblico, y d) el
Dominio Eminencial o Eminente, que se tiene sobre los recursos naturales. Este ltimo vendra
a ser, un dominio vigilante que tiene el Estado sobre los bienes que ha concedido a los
particulares para su explotacin (54). Esta posicin fue reiterada por Avendao, durante su
intervencin en el debate para la aprobacin de la Ley Orgnica para el Aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, realizado en el Pleno del Congreso de la Repblica (55).

Con anterioridad a su exposicin, esta teora ya haba sido afirmada ante la Comisin, por Manuel
Pulgar Vidal, Director Ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), quien
recoge la teora sostenida por Avendao en precedentes oportunidades (56).

Esta teora de las cuatro formas de Dominio Pblico, es equivocada y falsa, porque mezcla
distintas teoras referentes a la negacin de la propiedad del Estado sobre los bienes que
integran el Dominio Pblico en general, las que sostienen que el Estado no tiene un derecho de
propiedad sobre estos bienes, sino nicamente la administracin y vigilancia. Estas teoras son
idnticas a las que niegan la propiedad del Estado sobre los recursos naturales (soberana
interna y dominio directo), sealadas inicialmente. Adems, lo manifestado por la teora, no
refleja la conceptualizacin que la doctrina internacional, tiene sobre el Dominio Pblico.

Se debe tener presente que, el Dominio Pblico no admite varias formas, como sostiene esta
teora, el Dominio Pblico es slo uno y est conformado por los bienes relacionados con las
cinco finalidades mencionadas en el concepto anteriormente brindado, no existen varios
dominios dentro del Dominio Pblico. La naturaleza jurdica de la relacin entre el Estado y los
bienes de Dominio Pblico, no vara dependiendo del bien. Asimismo, el derecho real de
propiedad del Estado sobre el Dominio Pblico y el Dominio Privado es el mismo, con las
limitaciones legales aplicables a los bienes demaniales en razn de su rgimen especial de
proteccin jurdica.

No obstante, la referida teora seala que dentro del Dominio Pblico, existe un dominio
soberano sobre el territorio, y un dominio eminencial o eminente sobre los recursos naturales.
Recurdese que segn explicamos el dominio eminente tiene dos acepciones, dominio
eminente como soberana interna, y dominio eminente como dominio directo, ninguna de stas
es sinnimo de propiedad.

En virtud de lo antecedente, resulta evidente que es distinto afirmar: que el territorio y el mar
territorial son de Dominio Pblico, con lo cual estamos manifestando implcitamente que son
propiedad del Estado; que aseverar: que el territorio y el mar territorial son de dominio soberano,
porque en esta ltima afirmacin, no estamos indicando que son propiedad del Estado, ni
tampoco quien es su titular, peor an si consideramos que la soberana interior es la potestad
suprema del Estado, que se ejerce sobre todas las propiedades que se encuentran dentro de los
lmites de su territorio (bien sea sobre la propiedad del mismo Estado o sobre la propiedad de
particulares). Por ejemplo, bajo esta teora no habra problema, en que los particulares sean
propietarios de reas del espacio martimo, ya que sobre ste, el Estado solamente tendra
soberana, pero no propiedad.

Hay que tomar en cuenta, que la soberana interna del Estado es algo que se presupone, sobre
lo cual no hay duda alguna, por ello es ms relevante precisar que el Territorio Peruano (concepto
que incluye a los componentes martimo y areo) es de Dominio Pblico, reafirmando as la
propiedad sobre ste.

Luego, al sealar esta teora que sobre los recursos naturales, el Estado slo ejerce un dominio
eminencial o dominio eminente, se est refiriendo a lo que se conoce como dominio directo,
ste tampoco es sinnimo de propiedad, no es un dominio pleno o perfecto, sino por el contrario
un dominio menos pleno o imperfecto, es lo que sucede por ejemplo en el derecho real de
enfiteusis, que en la actualidad no se encuentra contemplado en la legislacin nacional. Pues
bien, esta teora pretende trasladar a nuestro ordenamiento jurdico, las caractersticas del
dominio menos pleno, forzando las instituciones jurdicas, y sealar que el Estado solamente
tiene un dominio directo sobre los recursos naturales, lo que presupondra a su vez, que en
caso el recurso natural haya sido otorgado en concesin, el concesionario tendra el dominio
til.

Lgicamente, sus errados defensores consideran que es equivalente a propiedad y que el Estado
mantiene la misma. A esta confusin, se aade que la expresin dominio eminencial o eminente
suena atractiva en nuestro idioma, pudiendo confundir a quien no se detenga a analizarla. En
esa lnea, la palabra eminente significa alto, sobresaliente, elevado y se asemeja a su vez a
eminencia que indica excelencia, por lo que parecera que nos estamos refiriendo a una
propiedad suprema o superior (advirtase que la propiedad es el derecho real por excelencia
sobre el cual no cabe establecer superlativos), cuando en realidad en el mbito jurdico estamos
indicando algo distinto, refirindonos al dominio directo, un dominio imperfecto. Por estos
fundamentos, no es conveniente emplear la expresin dominio eminente en un contexto que
pueda dar ocasin a la generacin de ambigedades, peor todava si vamos a referirnos a la
naturaleza jurdica de la relacin entre el Estado y los recursos naturales, en donde es
innecesaria.

Otra falacia en la teora, es que precisamente el dominio directo no implica que quien lo ejerza
est detrs del titular del dominio til, a manera de vigilante, todo lo contrario, por ejemplo en
el caso de la enfiteusis, la doctrina seala que el titular del dominio directo debe dejar libre y
expedito, el uso y disfrute del bien, al titular del dominio til, sin ponerle impedimento alguno, ni
permitir que lo ponga un tercero. Cabe agregar, que slo se vigila o guarda, cuando otro sujeto
de derechos es el propietario, por ello, hay que tener cuidado con el empleo del trmino
vigilante.
Tambin sealan sus defensores nacionales, que el dominio eminente faculta a delegar ciertos
derechos a particulares, pero no el desprendimiento del dominio, sobre el particular debemos
reiterar que el dominio que supuestamente conservara el Estado, en la teora del dominio
eminencial, no es igual a propiedad, no hace referencia a este derecho real, por ms que sus
equivocados defensores sostengan que la expresin dominio eminente comprende a la
propiedad. Advirtase en los textos citados en las notas N 54 al 56 ubicadas al pie de pgina,
como los defensores de esta teora, no utilizan el trmino propiedad sino el de dominio, y si
tomamos en cuenta que en otros ordenamientos jurdicos, se utiliza el trmino dominio en lugar
de propiedad, comprenderemos que el lector sin darse cuenta, podra interpretar que se est
reconociendo el derecho de propiedad.

Por lo expuesto, consideramos que esta teora indudablemente implica una vulneracin al
derecho de propiedad del Estado sobre los bienes de Dominio Pblico, dentro de los cuales se
encuentran los recursos naturales, y por ende una vulneracin al rgimen especial de proteccin
jurdica que recae sobre estos bienes.

Sin embargo, esta teora en la que el Estado ejerce sobre los recursos naturales, una forma de
dominio distinta a la ejercida sobre los dems bienes de Dominio Pblico, y que en el fondo
niega la propiedad sobre los recursos naturales, fue la que consider la Comisin de Ambiente,
Ecologa y Amazona del Congreso, elaborando bajo este criterio el proyecto de Ley N2596/96-
CR ahora Ley Orgnica para el Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, norma
fundamental en la materia, que no esclarece lo que se debe entender por Patrimonio de la
Nacin y que omite sealar expresamente que los recursos naturales son bienes de Dominio
Pblico.

De modo que, la interpretacin doctrinal de la expresin Patrimonio de la Nacin, y la exclusin

del trmino Dominio Pblico del ordenamiento jurdico, han ocasionado el surgimiento de
teoras distintas a la del Dominio Pblico cuando se trata de explicar la propiedad del Estado
sobre los recursos naturales, tales como la teora desproteccionista del dominio eminencial (57).

Cabe sealar que algunos autores de la doctrina peruana (58), conceptan de distinta manera a
la expresin dominio eminente, utilizndola para referirse a los bienes que pueden ser de
propiedad de particulares, pero que mientras no se constituyan derechos privados a favor de
particulares, son del Estado, por encontrarse dentro de su territorio; esta teora tambin la
consideramos errnea, y agrega mayor confusin a la ya existente en la doctrina peruana.

3.7 El Patrimonio de la Nacin en la Ley General del Sistema Nacional de Bienes

Estatales y su Reglamento

La Ley N29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, en el inciso d) de su
artculo 7, establece:

Son garantas que rigen el Sistema Nacional de Bienes Estatales, las siguientes: ()

d) Que todo acto de disposicin de dominio, a favor de particulares, de los bienes inmuebles
de dominio privado estatal sea a ttulo oneroso, teniendo como referencia el valor comercial y
segn los procedimientos establecidos en las normas legales vigentes, en tanto los mismos
constituyen patrimonio de la Nacin. () (59).
Se puede apreciar, que la Ley en mencin, considera que los bienes inmuebles de Dominio
Privado constituyen o integran el Patrimonio de la Nacin, con lo cual confunde aun ms el
posible significado de este trmino, ya que si antes esta expresin slo era utilizada para hacer
referencia a los recursos naturales que son bienes de Dominio Pblico, ahora el Patrimonio de
la Nacin tambin engloba a los bienes de Dominio Privado. Entonces como consecuencia de
esta norma, podemos indicar que el Patrimonio de la Nacin, est conformado por bienes de
Dominio Privado, y por los recursos naturales que son de Dominio Pblico.

Por otro lado, el D.S. N007-2008-VIVIENDA, Reglamento de la Ley General del Sistema
Nacional de Bienes Estatales, cuando desarrolla la definicin de Dominio Pblico (60), no
considera a los recursos naturales, entre los bienes que lo integran. Consecuentemente, en
nuestro ordenamiento jurdico no existe norma alguna, que indique de modo expreso que los
recursos naturales son bienes de Dominio Pblico, lo que s seala la legislacin es que son
bienes integrantes del Patrimonio de la Nacin.

Por tanto, cuando se sostiene que los recursos naturales son Patrimonio de la Nacin, no se
est precisando, si son de Dominio Privado o de Dominio Pblico, lo cual puede dar pie, a
ambigedades, e interpretaciones errneas como las que sostienen que el Estado no es
propietario de los recursos naturales, o las que indican que el Estado puede transferir la
propiedad de los recursos naturales in situ a favor de particulares.