capacitasuas

Sistema nico De Assistncia SociaL

CADERNO 3
VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL:
garantia do carter Pblico da
poltica de Assistncia Social

Dezembro de 2013
 EXPEDIENTE

Presidenta da Repblica Federativa do Brasil

Dilma Rousseff

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil

Michel Temer

Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Tereza Campello

Secretrio Executivo
Marcelo Cardona Rocha

Secretria Nacional de Assistncia Social

Denise Ratmann Arruda Colin

Secretria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Arnoldo Anacleto de Campos

Secretrio Nacional de Renda e Cidadania

Luis Henrique da Silva de Paiva

Secretrio Nacional de Avaliao e Gesto da Informao

Paulo de Martino Jannuzzi

Secretrio Extraordinrio de Superao da Extrema Pobreza

Tiago Falco Silva
 SECRETARIA NACIONAL
DE ASSISTNCIA SOCIAL

Secretria Adjunta
Valria Maria de Massarani Gonelli

Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social

Simone Aparecida Albuquerque

Diretora de Proteo Social Bsica

La Lucia Ceclio Braga

Diretora de Proteo Social Especial

Telma Maranho Gomes

Diretora de Benefcios Assistenciais

Maria Jos de Freitas

Diretora de Rede Socioassistencial Privada do SUAS

Carolina Gabas Stuchi

Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social

Antonio Jos Gonalves Henriques
Esta uma publicao da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS. O presente
caderno foi produzido como objeto do contrato n BRA10-20776/2012 Projeto
PNUD BRA/04/046 Fortalecimento Institucional para a Avaliao e Gesto da
Informao do MDS, celebrado com a Fundao So Paulo FUNDASP.
 FICHA TCNICA
Fundao So Paulo FUNDASP
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP
Reitora: Anna Maria Marques Cintra
Coordenadoria de Estudos e Desenvolvimento de Projetos
Especiais CEDEPE/PUCSP
Coordenadora: Maringela Belfiore Wanderley
Coordenao tcnica: Raquel Raichelis
Equipe de pesquisa e elaborao: Carola Carbajal Arregui, Dirce Koga

COLABORAO TCNICA
Antnio Santos Barbosa de Castro Luciana de Barros Jaccoud
Denise Ratmann Arruda Colin Luis Otvio Pires Farias
Jos Ferreira da Crus Simone Aparecida Albuquerque

REVISO
Denise Ratmann Arruda Colin
Jos Ferreira Da Crus
Luis Otvio Pires De Farias
Simone Aparecida Albuquerque

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO

Hugo Pereira - ASCOM/MDS
Tiragem: 5.000
Impresso: Grfica Brasil

Todos os direitos reservados.

Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, deste que citada a fonte.
 capacitasuas
Sistema nico De Assistncia SociaL

CADERNO 3
VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL:
garantia do carter Pblico da
poltica de Assistncia Social

Dezembro de 2013
 2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

BRASIL, CapacitaSUAS Caderno 3 (2013)

Vigilncia Socioassistencial: Garantia do Carter Pblico da Poltica
de Assistncia Social / Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome,

Centro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais da Pontif-

cia Universidade Catlica de So Paulo 1 ed. Braslia: MDS, 2013,
124 p. : il.

Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS

Edifcio mega, SEPN W3, Bloco B, 2 Andar, Sala 229 CEP:
70.770-502 Braslia DF.
Telefone: (61) 2030-3119/3124
www.mds.gov.br
Fale no MDS: 0800 707-2003

Solicite exemplares desta publicao pelo e-mail:

capacitasuas@mds.gov.br
SUMRIO

APRESENTAO 11

INTRODUO 13

I. VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL E GESTO 25

a. Vigilncia Socioassistencial: lugar na gesto do SUAS 31

b. Articulao da Vigilncia Socioassistencial com os
campos da avaliao e do monitoramento. 37
c. Sistema de informao e Vigilncia Socioassistencial 45

II. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE VIVNCIA 63

a. Diagnstico Socioterritorial 66
b. Topografias dos territrios de vida e de vivncia 77
c. Trajetrias de vida e de vivncia de territrios e de famlias 85

III. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE GESTO 91

a.
Territrios de gesto 93
b.
Dados cadastrais 99
c.
Mtricas de Gesto 102

BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA 119

APRESENTAO

Decorridos mais de oito anos de implantao do Sistema nico de Assistncia

Social - SUAS, inmeros avanos podem ser observados, particularmente
no que se refere expanso e regulao da oferta de servios e benefcios e
estruturao do financiamento, com mecanismos geis e estveis e crit-
rios republicanos. Contudo, no atual estgio de desenvolvimento do SUAS
tornam-se cada vez mais visveis os desafios referentes ao fortalecimento da
gesto e qualificao dos servios. Desafios estes cujo enfrentamento pressu-
pe a organizao e implementao efetiva da Vigilncia Socioassistencial.

O fortalecimento da capacidade de gesto torna-se crucial para o amadure-

cimento da assistncia social como poltica pblica setorial, a qual compete
garantir ou mediar o acesso a direitos sociais especficos. Nesse contexto, os
processos de produo, anlise e utilizao de informaes ganham relevn-
cia. Isto porque qualificam a interveno dos agentes pblicos, possibilitando
processos e resultados mais condizentes com as expectativas e necessidades da
populao em geral e, em particular, dos segmentos sociais mais vulnerveis.

Conhecer de forma objetiva e profunda as necessidades da populao e a

organizao e dinmica dos territrios imprescindvel para a consolidao
de uma poltica de assistncia social capaz de contribuir para a reduo das
desigualdades e de assegurar proteo social a todo cidado que dela neces-
sitar, nos termos da Constituio Federal e da Lei Orgnica da Assistncia
Social LOAS. Da mesma maneira, imprescindvel planejar, monitorar
e avaliar as aes executadas pela rea, analisando criticamente seu grau de
adequao s necessidades das populaes e territrios, assim como seus pa-
dres de qualidade e condies de acesso. Estes desafios, que constituem a
agenda da Vigilncia Socioassistencial, precisam ser enfrentados para que
continuemos avanando na implementao do SUAS. 11

No por acaso a funo de Vigilncia Socioassistencial foi incorporada

Caderno 3

LOAS por meio da Lei n 12.435/11 e ganhou centralidade no contedo da

Norma Operacional Bsica do SUAS aprovada em 2012. A articulao e im-
 bricamento entre as trs funes da poltica de Assistncia Social Proteo
Social; Vigilncia Socioassistencial; Defesa de Direitos no deixa dvidas
quanto ao fato de que, por meio da funo de Vigilncia, amplia-se a capaci-
dade social inerente concepo do sistema.

A perspectiva da Vigilncia Socioassistencial, com seu olhar coletivizador dos

riscos e vulnerabilidades e a respectiva identificao das respostas e ausncias
do poder pblico, desvela necessidades de proteo presentes nos territrios
e contribuem para a compreenso dos processos geradores de desprotees.
justamente nesse sentido que o presente caderno pretende recuperar, en-
fatizar e qualificar o uso da categoria territrio como base de organizao do
SUAS e conceito chave para a Vigilncia Socioassistencial.

Denise Colin
Secretria Nacional de Assistncia Social

12
capacitasuas
INTRODUO

A introduo pela Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004

(PNAS/2004) da nova funo de Vigilncia Socioassistencial no mbito das
responsabilidades da poltica de assistncia social tem provocado diversidade
de entendimentos, e at mesmo inquietudes entre profissionais e gestores.

Essa diversidade vem se tornando mais explcita no momento em que o

Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) traz a exigncia do desem-
penho dessa funo no processo de gesto. As razes explicativas para a
presena da funo da Vigilncia Socioassistencial no PNAS/2004 esto
diretamente vinculadas condio de poltica pblica enquanto dever
do Estado e direito do cidado, estabelecidas pela LOAS de 1993 e pela
LOAS-SUAS de 2011.

Institucionalizar a assistncia social como dever do Estado exige no s expli-

citar quais so suas responsabilidades, princpios e diretrizes como tambm
estabelecer concretamente sua capacidade de ao perante as necessidades
pelas quais tem que responder, identificando com que intensidade se expres-
sam no contexto da sociedade brasileira.

preciso entender essa significativa mudana que a poltica pblica exi-

ge da gesto da Assistncia Social em todos os nveis de gesto. Embora
a concretizao de um direito socioassistencial possa se dar junto a um
indivduo ou uma famlia que requerem uma dada ateno, essa ao, ao
mesmo tempo, tem que garantir uma oferta pblica que reconhea que
essa mesma ateno deve ser prestada a todos aqueles que apresentam
a mesma necessidade. Ao mesmo tempo, que se inclui um indivduo
ou uma famlia preciso ter presente quem e quantos no esto inclu-
dos, portanto, excludos pela ao do Estado dessa ateno. Caso no 13
desenvolva tal capacidade ele no s deixa a desejar no exerccio de sua
responsabilidade, como deixa de garantir a isonomia prpria da condio
Caderno 3

do reconhecimento do direito de cidadania.

 Essa dinmica termina por explicar como as trs funes da poltica pblica
no so guetos isolados, mas faces articuladas de um mesmo processo que efe-
tiva o dever do Estado e o direito do cidado. Esto a expressas num mesmo
processo as funes de proteo social, vigilncia social e defesa de direitos.

Assim, e ao mesmo tempo, a Vigilncia Socioassistencial no s se responsa-

biliza com os resultados do que realizado, como tambm com o reconheci-
mento das demandas no incorporadas.

Alcanar a condio de poltica institucional que efetiva direitos, implica em

reconhecer todos os cidados com direito a ter direito. Essa dupla dimen-
so efetivar direitos para uma parcela e ao mesmo tempo reconhecer os
que por eles no foram abrangidos- constri o lugar poltico institucional de
Vigilncia Socioassistencial na poltica de assistncia social e em seu processo
de gesto, que deve seguir os princpios da matricialidade sociofamiliar, ter-
ritorializao, descentralizao e participao democrtica.

Os resultados dessa funo de vigilncia socioassistncial produzem elemen-

tos de referncia, parmetros e como tal so, ao mesmo tempo, insumos
para o processo de gesto ao produzir conhecimentos para o planejamento
institucional e da ao dos agentes institucionais.

O exerccio dessa funo tem escalas que compreendem desde o local, pode-se
aqui incluir o cotidiano, o contexto de cidades, de regies, o contexto nacio-
nal e mesmo o contexto institucional. Reconhecer essa escalas no mbito do
SUAS, um sistema nico, significa objetivar o que cabe como responsabilidade
a cada nvel de gesto no mbito da vigilncia socioassistencial. Significa ain-
da, ter presente a complexidade das diversidades e desigualdades na sociedade
brasileira, que se expressam em cada uma dessas escalas. Como tambm as
14 diversidades dos entes gestores em sua capacidade para garantir e reconhecer
os direitos socioassistenciais dos 190 milhes de brasileiros espalhados em seus
mais de 8,5 milhes de km2, agregados em 5565 municpios de variados por-
capacitasuas

tes, atravessados por rios, florestas, sertes, caatingas, cerrados, arranha-cus,

rodovias, ferrovias, aeroportos, pontes e viadutos.
Ao lado da imensido continental e diversidade regional, se encontram as
peculiaridades no interior de cada territrio e de cada populao: o urbano
pode ser interior, capital, metrpole, cidade mdia, pequena ou grande; o
rural pode ser chcara, stio, fazenda, colnia, agronegcio, arrendamento,
vila; os povos indgenas podem ser uma aldeia Krukutu fincada na zona sul
da metrpole paulistana, ou ainda o Povo Indgena Paiter-Suru, cuja aldeia
encontra-se encravada em Rondnia, e que possui um sistema de monito-
ramento de seu territrio em parceria com a maior empresa de busca na
internet da atualidade. (http://www.paiter.org/mapa/)

Dessa parceria se produziu o Suru Mapa Cultural1, a partir do conheci-

mento da aldeia, envolvendo os jovens que entrevistaram os membros mais
velhos, ouvindo e registrando suas histrias. E, ao mesmo tempo, esses mes-
mos jovens coletaram informaes via aparelhos de GPS e fotos digitais,
identificando a flora e a fauna da floresta local, alm de denncias sobre aes
de desmatamento (em 1969, com a abertura da BR 364).

Figura 1: Suru Mapa Cultural

15
1 O mapa uma coleo de fotografias e vdeos de locais, plantas e animais da selva amaznica, dispo-
nibilizando percursos tridimensionais pelo territrio dos Suru, no estado de Rondnia... A ferramenta
Caderno 3

agora disponibilizada foi enriquecida pelos prprios ndios, que recolheram informaes sobre a flores-
ta e o que l se passa usando celulares com um software especial e ligao direta ao Google Earth.
E que lhes permitir registrar os nveis de carbono, vigiar as fronteiras e denunciar atividades ilegais
(p3.publico.pt/actualidade/ambiente/3454/tribo-indigena-surui-lanca-mapa-cultural-com-google).
 No depoimento do atual lder Almir Suru, se destaca a seguinte frase: a
gente monitora a floresta para proteg-la e defende-la. Ficam as perguntas:
o que a poltica de assistncia social deveria monitorar para exercer a pro-
teo social e a defesa dos direitos sociais? O que significa concretamente
defender direitos sociais de proteo social cuja materialidade ultrapassa a
legislao trabalhista?

Pode causar estranhamento, porm, a experincia vivenciada pelo Povo Pai-

ter-Surui pode nos inspirar sobre o sentido de uma das trs funes estabe-
lecidas pela poltica de assistncia social: a Vigilncia Socioassistencial. Aqui
um ponto de partida fundamental para contextualizar a Vigilncia Socioas-
sistencial trata-se de uma funo da poltica de assistncia social juntamente
s duas outras funes: a proteo social e a defesa de direitos.

16 Figura 2: Funes da Poltica Nacional de Assistncia Social

A NOB 2012 no artigo 87 evidencia a Vigilncia Socioassistencial enquanto

CApACITAsuas

uma funo da poltica de assistncia social:

 A Vigilncia Socioassistencial caracterizada como uma
das funes da poltica de assistncia social e deve ser rea-
lizada por intermdio da produo, sistematizao, anli-
se e disseminao de informaes territorializadas, e trata:

I das situaes de vulnerabilidade e risco que incidem

sobre famlias e indivduos e dos eventos de violao de
direitos em determinados territrios;
II do tipo, volume e padres de qualidade dos servios
ofertados pela rede socioassistencial. (Brasil, 2012:p.40)

Na experincia do Suru Mapa Cultural, quando o Povo Paiter-Suru sai da

floresta e busca ser conhecido e compreendido pelas diferentes sociedades,
alia a tecnologia moderna com um instrumento de valorizao do conheci-
mento tradicional existente, num processo de (re) conhecimento do territ-
rio e da histria para monitorar e proteger a floresta e seu povo, a partir de
sua cultura e suas expectativas. A Vigilncia Socioassistencial alcana aqui
um sentido democrtico de escuta, para que de fato possa criar proximidade
com a realidade vivenciada pela populao. Seus indicadores ultrapassam a
lgica racional da gesto para incidir na lgica vivencial e relacional da po-
pulao que a ela acorre.

Dessa forma, a Vigilncia Socioassistencial , ao mesmo tempo, processo

e produto. Pensada ou executada to somente como processo, como sis-
tema tecnolgico ou como um conjunto de procedimentos gera insumos
racionais para gesto. Sem dvida h aqui ganhos no sentido de superar a
leitura subjetiva, individual e pontual. Mas, ela precisa gerar resultados,
que impliquem na garantia de proteo social e na defesa de direitos.
Portanto, para alm da constatao da situao encontrada ela permi-
te estabelecer comparativamente o alcance de metas para uma poltica 17
isonmica para toda a populao brasileira. Nessa direo, a Vigilncia
Socioassistencial contribui para a construo da isonomia e a efetivao
Caderno 3

de direitos sociais.
 Por isso, antes de tudo, essa funo no SUAS deve prever consequncias
e impactos diretos na gesto da poltica de assistncia social. No se trata
de um setor ou uma rea isolada da gesto, responsvel pela produo de
informaes. mais do que isso: as informaes produzidas necessitam fa-
zer sentido para a gesto, devem servir para proteger melhor, para defender
melhor os direitos dos usurios dos servios, programas e benefcios socio-
assistenciais. Desta forma criam-se referncias para o planejamento, para o
conhecimento das famlias, para elaborao de ofertas sintonizadas com as
necessidades e demandas detectadas pela vigilncia socioassistencial.

Tradicionalmente, no campo da assistncia social tem prevalecido o trata-

mento fragmentado e desconectado, tanto em relao aos beneficirios/usu-
rios, bem como s respostas s suas demandas, gerando tambm informaes
desarticuladas, isoladas, caso a caso, famlia por famlia, convenio por con-
venio. Esta herana fragmentadora da gesto se coloca como um entrave na
efetivao de uma funo de Vigilncia Socioassistencial, na perspectiva de
um Sistema nico de Assistncia Social.

Assim, s possvel constituir uma Vigilncia Socioassistencial, que se as-

sente na viso de totalidade: sobre o que , e o que acontece no cotidiano da
gesto da assistncia social, a partir dos territrios de vivencia dos usurios
e beneficirios com seus mltiplos agentes, das equipes de ponta com suas
mltiplas aes, das organizaes socioassistenciais parceiras e suas mltiplas
ramificaes.

O ponto de partida e de chegada da Vigilncia Socioassistencial est na sua

travessia cotidiana pela dinmica da realidade que acontece nas cidades, nos
bairros, nos locais de atendimento, nas famlias chamadas de usurias ou
beneficirias. A Vigilncia Socioassistencial no consegue ser realizada como
18 funo da poltica pblica, se no estiver conectada com o mundo real da
gesto e da prestao de servios da poltica de assistncia social.
capacitasuas

Sabemos que esse mundo real envolve a especificidade de atuao dessa po-
ltica pblica, porm, ao mesmo tempo, a diversidade de contextos socio-
territoriais onde ela se d. preciso ainda, operar a distino do alcance da
poltica pelo porte dos municpios.

A tabela 1, a seguir, mostra como se coloca a distribuio dos 5.565 muni-

cpios brasileiros pelos cinco portes populacionais estabelecidos pela poltica
de assistncia social, segundo o Censo 2010 do IBGE.

Tabela 1 Distribuio dos municpios brasileiros por porte populacio-

nal 2010
PORTE MUNICPIO (PNAS) total mu- % total de pes- %
nicpios soas
at 20.000 Hab (Pequeno I) 3.915 70,35 32.683.865 17,14
at 50.000 Hab (Pequeno II) 1.043 18,74 31.379.266 16,45
at 100.000 Hab (mdio) 324 5,82 22.263.598 11,67
at 900.000 Hab (Grande) 266 4,78 62.338.112 32,68
Mais de 900.000 Hab 17 0,31 42.067.853 22,06
(Metropole)
Total 5.565 190.732.694

Fonte: Censo IBGE, 2010.

De acordo com a tabela 1, cerca de 70% dos municpios brasileiros conti-

nuam na faixa de pequeno I (at 20.000 habitantes), onde vivem 17% da
populao. E, em contraponto, nos 17 municpios com porte de metrpole
vivem 22% da populao brasileira, mais de 42 milhes de moradores. Aqui
j se encontra outro desafio da Vigilncia Socioassistencial: dar conta da di-
menso territorial. Cada municpio, alm das diferenas e discrepncias que
possui com outros municpios, tambm apresenta diferenas e discrepncias
no seu interior: bairros, distritos, reas de planejamento, regies oramen-
trias. Mais ainda, os municpios apresentam uma realidade urbana e outra 19
rural. O pequeno municpio tem forte presena da realidade rural e suas
demandas no coincidem com as da realidade urbana. Uma das grandes dis-
Caderno 3

tancias a ser observada entre essas duas realidades est no mbito das crianas
e do trabalho infantil.
 Alm da dimenso populacional, os municpios brasileiros tambm guardam
peculiaridades importantes quanto extenso territorial. Os seis maiores
municpios em extenso territorial encontram-se na regio amaznica nos
estados do Amazonas e Par:

1 - Altamira (PA): 159.696km

2 - Barcelos (AM): 122.476km
3 - So Gabriel da Cachoeira (AM): 109.185km
4 - Oriximin (PA): 107.603km
5 - Tapau (AM): 89.324km
6 - So Flix do Xingu (PA): 84.212km

Mapa 1 - Mapa de Altamira - Par

20
CApACITAsuas

Fonte: skyscrapercity.com
Essas ilustraes de diversidade no tm o propsito de afirmar que a Vigilncia
Socioassistencial seja o lcus responsvel no Estado Brasileiro pelos estudos socio-
territoriais ou socioambientais, mas de afirmar que conhece-los fundamental,
para que possa ser capaz de produzir referncias especficas sobre as necessidades
que lhe dizem respeito no exerccio da proteo social bsica e especial.

E mais, h cidades em que significativa parcela da populao boia-fria,

isto , mora na cidade e trabalha no meio rural. Caso o CRAS dessa cidade
no leve isso em conta ocorrer que o funcionamento dessa unidade, que
porta de entrada do SUAS, abrir e fechar suas portas nos horrios em
que tais cidados no tero como acess-los. Isto ocorre tambm com as
cidades dormitrios em contexto urbano, onde o trabalho da maioria se d
em outras cidades. A disponibilidade de ateno para ser alcanvel precisa
levar em conta a lgica de mobilidade da populao em seu cotidiano. Outra
implicao diz respeito ao conhecimento dos meios de acesso aos servios. A
longa extenso amaznica acompanhada pela presena preponderante de
rios e igaraps, que exigem formas peculiares mveis de prestao de servios
de proteo socioassistencial atravs de lanchas e barcos.

Trata-se aqui de considerar a escala territorial sobre a qual e a partir da qual

se constri o processo de (re) conhecimento, anlise e aes da Vigilncia
Socioassistencial. Os territrios administrativos se constituem em uma im-
portante e essencial referencia para a gesto da poltica de assistncia social
e para a construo de uma viso territorializada, tanto sobre as demandas
como sobre as respostas de proteo social.

J dizia Milton Santos (2002) que a escala uma questo de limite e conte-
do. Ou seja, no se trata simplesmente de adotar uma diviso regional da
assistncia social. Porm, estas informaes so insuficientes tanto para se
conhecer um territrio como para constituir a Vigilncia Socioassistencial. 21

A vivncia das populaes sobre um territrio extrapola os limites estabeleci-

Caderno 3

dos para separar bairros, distritos ou mesmo cidades. A luta para se conseguir
acessar os direitos sociais, o direito prpria cidade obriga os moradores a
 adequarem-se a esses limites administrativos, utilizando, por exemplo, do
artifcio da comprovao de um endereo onde no se reside (mas que est
dentro da rea de abrangncia das polticas locais de assistncia social, de
educao ou de sade mais prxima ou de melhor qualidade).

O assistente social Rodrigo Diniz (2012), em anlise recente sobre a luta

de trs mulheres na periferia de So Paulo, distrito de Perus, observa a luta
como trao de sociabilidade e territorialidade. E acrescenta que as sociabi-
lidades acompanham a vida do lugar determinando territorialidades.

Ou seja, a Vigilncia Socioassistencial, ao referenciar-se nos territrios de vi-

vncia das populaes, envolve o reconhecimento no somente de situaes
pontuais de vulnerabilidade e risco sociais, mas tambm da presena (ou no)
das polticas pblicas nesses territrios, da oferta de servios pblicos com que
contam e das sociabilidades construdas por meio de conflitos, e que terminam
compondo as capacidades protetivas dos territrios, enquanto processos de
luta e de conquista de direitos sociais. A capacidade protetiva das famlias, que
para poder ser exercida, precisa da proteo social do Estado.

A Vigilncia Socioassistencial, entendida para alm de uma ferramenta, um setor

ou um conjunto de informaes funo a ser cumprida na gesto da poltica de
assistncia social, e, portanto, necessita prover respostas especficas s demandas,
em articulao com as funes de Proteo Social e de Defesa dos Direitos.

Nessa direo, a Vigilncia Socioassistencial se distancia totalmente da pers-

pectiva do uso de informaes sobre os usurios como simples banco de dados
para verificao de cumprimento ou no cumprimento de condicionalidades
de determinados programas ou ainda como cadastro de perfil socioeconmico
para definio de critrios de incluso a estes mesmos programas sociais.
22
Poderamos contar com referncias comuns sobre servios socioassistenciais,
afirmando o que pode ser assegurado em todos os municpios brasileiros, por
capacitasuas

exemplo, em termos de vagas para cobertura de crianas em abandono ou em

padres de qualidade no desempenho desse servio.
Tal deslocamento do significado da vigilncia socioassistencial no implica
o abandono de dados cadastrais de usurios, de mapeamentos de demandas,
de construo de cartografias de vulnerabilidade e riscos sociais ou de ban-
co de dados dos servios da rede socioassistencial. Mas, essencialmente, se
busca nessa perspectiva da Vigilncia Socioassistencial como funo pblica
de uma poltica pblica o uso coerente e consistente das informaes com
as demandas e diretrizes dessa poltica. No caso, a anlise do conjunto terri-
torializado de fichas de cadastro acrescem dados das famlias que no esto
contidos nos censos, e que orientam, com referncia em totalidades, a ao
a ser desenvolvida.

O que se quer evitar justamente o mau uso da terminologia vigilncia

na forma de prticas autoritrias baseadas em auditorias e fiscalizaes, em
relao tanto aos usurios, quanto s equipes de trabalhadores da poltica de
assistncia social, quanto s organizaes prestadoras dos servios socioassis-
tenciais. Trata-se de um movimento de deslocamento tanto conceitual quan-
to prtico que possibilite poltica de assistncia social exercer suas funes
protetivas e de defesa de direitos.

Tal deslocamento pode significar a contribuio da Vigilncia Socioassis-

tencial para uma viso de totalidade dos territrios de atuao da poltica
de assistncia social em relao s condies de vida na cidade onde esto
inseridos, em articulao s demais polticas pblicas presentes ou ausentes
nestes territrios. Trata-se de superar a viso de caso a caso, famlia a famlia
e se constituir um conhecimento sobre os processos, as dinmicas e as deter-
minaes que configuram as diferentes e complexas situaes atendidas ou
vivenciadas no cotidiano da gesto da assistncia social.

Com este propsito que pretendemos destacar e dialogar neste Caderno

com algumas das preocupaes em torno da funo Vigilncia Socioassis- 23
tencial que tm mobilizado os seus diferentes agentes. No primeiro captulo
discute-se a Vigilncia Socioassistencial na perspectiva da gesto compar-
Caderno 3

tilhada ente os trs entes da federao e sua articulao com os campos da

avaliao, o monitoramento e o uso de sistemas de informao. Em segui-
 da, no captulo dois, aborda-se a discusso do Diagnstico Socioterritorial
tendo como referncia a perspectiva territorial da PNAS/2004 e do SUAS e
o debate sobre as possibilidades e potencialidades da utilizao de variadas
lentes de leitura para a configurao territorializada da demanda e oferta de
servios socioassistenciais. Por fim, o terceiro captulo aborda a importncia
de referncias e mtricas de gesto para analisar a cobertura e qualidade das
aes ofertadas.

24
capacitasuas
I. VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL E GESTO

Ao ultrapassar a perspectiva de conhecimento das demandas de proteo so-

cial apenas pela identificao de necessidades por segmentos, a PNAS/2004
inaugura a constituio de outro modo de olhar e quantificar a realidade
social de municpios, estados e regies brasileiras.

Esta perspectiva exige a construo de uma viso social, que explicitamente

se distancie da compreenso das demandas da poltica como casos individu-
ais e ou pontuais, pois as compreende como fazendo parte de um contexto
social coletivo mais amplo, fundando a proteo social a partir do conheci-
mento e reconhecimento das demandas socioassistenciais e dos recursos para
o seu enfrentamento.

Isto porque, conforme explicitado na Poltica Nacional, o princpio da ho-

mogeneidade por segmentos na definio de prioridades de servios, progra-
mas e benefcios torna-se insuficiente frente s necessidades e privaes exis-
tentes numa realidade marcada pela alta desigualdade, o que exige agregar
ao conhecimento da realidade, a dinmica demogrfica associada dinmica
socioterritorial (PNAS, 2004:43).

Mas isso necessrio no s porque a realidade complexa, mas tambm

porque os segmentos tambm no so homogneos. Quando, por exemplo,
falamos em populao em situao de rua, em seu interior temos um conjun-
to de heterogeneidades etrias, de gnero, de historias de vida, de perspecti-
vas e de necessidades, que exigem no s respostas em termos das seguranas
socioassistenciais adequadas a essa diversidade, como tambm a constituio
de um olhar que esteja atento a essas diferenas. Nessa perspectiva, o territ-
rio assume um lugar estratgico tanto como base de organizao do sistema,
como para a leitura diferenciada da presena de vulnerabilidades face aos ris- 25
cos sociais e fragilizao de vnculos afetivos-relacionais e de pertencimentos,
presena/ausncia das polticas pblicas e da precarizao das condies de
Caderno 3

vida da populao.
 Significa dizer que a Vigilncia Socioassistencial deve responder no s pela
identificao das situaes de vulnerabilidade e risco que incidem sobre
as famlias e dos eventos de violao de direitos presentes nos territrios,
mas tambm deve permitir compreender por que e como se configuram
territorialmente as necessidades e demandas por seguranas socioassis-
tenciais. Somente assim, poder produzir uma viso territorializada e in-
terligada entre demandas e respostas de proteo social e de defesa de
direitos socioassistenciais, orientando os parmetros dos servios e benef-
cios da poltica de assistncia social na direo da preveno e restaurao das
desprotees e violaes de direitos socioassistenciais.

Abre-se aqui um campo que ainda tem restrita incorporao na gesto da

poltica de assistncia social: quais necessidades como dever do Estado essa
poltica tem que responder. Consideradas as seguranas socioassistenciais o
que est em questo so as necessidades advindas das desprotees de acolhi-
da, convvio, renda e autonomia.

H maior familiaridade no mbito interno e externo Assistncia Social em

caracterizar a segurana de renda entendendo que essa poltica tem por pro-
psito minorar as situaes de misria e pobreza. De fato, na sociedade capi-
talista no dispor de capacidade de consumo uma ameaa sobrevivncia,
o que gera situaes de desproteo social. Todavia, a superao de necessi-
dades de misria e pobreza representa muito mais do que a garantia de renda.
Essa caracterizao orienta as respostas dos benefcios socioassistenciais, mas
no necessariamente as seguranas de acolhida ou convvio que exigem uma
rede de servios. Aqui, um elenco de necessidades se apresenta no mbito da
proteo social bsica e especial, que exige identificar no s demandas como
capacidade de respostas instaladas e por instalar.

26 preciso ainda ter presente que a proteo social bsica inclui a preveno so-
cial, isto , a capacidade da poltica em detectar e conter respostas antecipadas
s expresses das condies de vida, que embora no configuradas como uma
capacitasuas

plena desproteo, indicam a presena de precarizaes e limites de acessos so-

ciais. Neste campo, so consideradas as vulnerabilidades sociais presentes no
s na capacidade da famlia como na relao de ausncia/presena de acesso a
infraestrutura, segurana de trabalho, condies adequadas de moradia, aten-
o em servios sociais, garantia de mobilidade urbana e rural.

As concepes, os parmetros a serem aplicados para estabelecer o que se-

gurana de renda, de acolhida, de convvio, de preveno face presena de
vulnerabilidades ainda no tm acmulos e consensos no mbito do SUAS,
e por consequncia, isto dificulta conhecer o que , em que consiste uma si-
tuao de desproteo ou de preveno de forma unificada. Face a essa diver-
sidade algumas referncias so estabelecidas por programas governamentais,
quer sejam federais, estaduais e/ou municipais e que nem sempre guardam
os mesmos parmetros e concepes. Esta ainda uma realidade que se apre-
senta como desafio a ser superado.

Nessa direo, a Vigilncia Socioassistencial contribui para a superao do

carter emergencial e fragmentado que impregnou historicamente as aes
assistenciais, ao consolidar a assistncia social como ao pblica que conhe-
ce e monitora as situaes concretas que levam s vulnerabilidades e riscos, a
fim de garantir estratgias adequadas de proteo social e o desenvolvimento
aes preventivas. Nesse sentido, o Caderno 1, ns alerta preveno e pre-
servao so partes de um todo (pag.26).

A ideia da Vigilncia Socioassistencial e de direitos socioassistenciais vincu-

lados Assistncia Social promove a defesa e compreenso de que a delimi-
tao do campo da proteo social, focando seu carter preventivo e de pre-
servao extrapola a dimenso individual e o carter compensatrio e requer
o vnculo da Assistncia Social com o real, para afirmar a poltica enquanto
dever do Estado e direito do cidado proteo social.

A PNAS/2004, na perspectiva do SUAS, ressalta o campo da informao 27

e as prticas de monitoramento e da avaliao como veios estratgicos para
uma melhor atuao da poltica, apreendidos como exerccios permanentes
Caderno 3

e, acima de tudo, comprometidos com as repercusses da Assistncia Social

nas garantias de proteo social e defesa de direitos socioassistenciais.
 Assim a partir da Poltica Nacional e do Plano Nacional Decenal da Assistn-
cia Social, a Vigilncia Socioassistencial assumida como:

o desenvolvimento da capacidade e de meios de gesto para co-

nhecer a presena de formas de risco, vulnerabilidades e violaes
de direitos da populao e dos territrios e seus agravos, de forma a
produzir e sistematizar informaes quali-quantitativas voltadas
expanso, qualificao, alcance e cobertura da proteo social e
organizao e gesto do sistema pblico. (PNAS, 2004:93 e
PNDAS, 2007:42).

Esta viso de totalidade, reafirmada na Norma Operacional Bsica do Sis-

tema nico de Assistncia Social de 2012, lhe permite orientar a operao
iluminando quais so as demandas, qual a cobertura e a qualidade do
atendimento, e, sobretudo, lhe permite tensionar a gesto para a defesa e
expanso dos direitos, e entre eles os socioassistenciais.

A Vigilncia Socioassistencial como funo que ilumina e traz tona ele-

mentos vitais para o exerccio da proteo social e da defesa de direitos, deve
resultar em processos e produtos que ganhem materialidade na gesto da pol-
tica, construindo conhecimento sobre:

necessidades de seguranas socioassistenciais existentes nos ter-

ritrios, que resultam de um conjunto de desprotees, privaes e
vulnerabilidades sociais e riscos,
oferta de servios socioassistenciais, em termos de cobertura, barrei-
ras de acesso e padres de qualidade.

Assim, a Vigilncia Socioassistencial possui a potencialidade de apontar e

28 iluminar novos aspectos da realidade que meream a ateno da proteo
social, fortalecendo o seu carter proativo e de preservao das condies
de vida da populao, superando a concepo de que se atua, apenas,
capacitasuas

quando as vulnerabilidades esto instaladas. Nesse sentido a Vigilncia

Socioassistencial assume o seu papel indutor ao construir uma direo e
uma viso de totalidade que instiga o planejamento, a operao, avalia-
o e o controle social.

Mas tambm, ao reconhecer territorialmente as demandas por seguranas

socioassistenciais, orienta o planejamento e a execuo em termos da ca-
pacidade de cobertura da oferta, da identificao das barreiras de acesso e
da avaliao da qualidade da rede socioassistencial instalada, bem como da
garantia de acesso aos direitos socioassistenciais.

Contudo mais do que isso, pois a Assistncia Social enquanto poltica p-

blica explicita o dever do Estado em prover proteo para todos e garantir
uma cobertura isonmica em todo o territrio nacional. Dessa forma, a Vi-
gilncia deve responder em que medida as provises socioassistenciais so
prioritariamente pensadas no mbito das garantias da cidadania, pro-
movendo a universalizao da cobertura, a garantia de direitos de acesso
e o padro de qualidade nos servios, programas e benefcios, conforme
estipulados na Lei Orgnica de Assistncia Social.

Nesse sentido, a vigilncia na assistncia social deve orientar a produo,

sistematizao, anlise e disseminao de informaes territorializadas sobre:

Mapeamento das necessidades e demandas por seguranas so-

cioassistenciais expressas nas diversas escalas territoriais e ins-
titucionais;
Grau de adequao da oferta de servios, programas e benef-
cios socioassistenciais em funo do reconhecimento de como
as demandas se fazem presente e se configuram concretamente
nos territrios;
Padro de qualidade da oferta de servios, programas e benef-
cios e acompanhamento dos processos e resultados operados e 29
alcanados pela rede socioassistencial.
Caderno 3

A perspectiva da universalizao e garantia do direito exige conhecer quan-

tos so e onde esto os que demandam a ateno da assistncia social.
 Mas, como veremos no captulo 2, para alm do elenco de situaes coloca-
das no intuito de dar materialidade s necessidades, necessrio compreender
que as situaes de vulnerabilidade e risco social, conforme a PNAS/2004, se
originam no/do processo de produo e reproduo de desigualdades sociais,
nas/das dinmicas discriminatrias e segregacionais engendradas nas cons-
trues scio histricas. Portanto, analisar as vulnerabilidades sociais supe,
tambm, problematizar a relao de proteo-desproteo engendrada no
mbito da produo e reproduo das relaes sociais. Significa considerar as
prprias respostas de proteo social, a qualidade de tais respostas ou ainda a
falta de respostas, que tornam mais dramticas as situaes de vulnerabilida-
de social como expresses territorializadas da questo social.

Nessa perspectiva, Acselrad (2006, pag.2) avana na discusso apontando

que a vulnerabilidade social no uma condio que est posta no sujeito,
mas nos processos que os tornam vulnerveis. Assim, afirma a necessidade
de compreender os vulnerveis como vtimas de uma proteo desigual, e
acrescentamos, resultante do lugar social discriminado e segregado que ocu-
pam no mbito das relaes societrias, o que permitiria requerer do Estado
polticas de atribuio equnime de proteo e combate aos processos que
concentram os riscos sobre os menos capazes de se fazer ouvir na esfera p-
blica.

Considerar esta perspectiva na Assistncia Social permite fazer o exerccio

de identificao das desprotees sociais face s seguranas socioassistenciais
de acolhida, convvio e renda, integrando a relao proteo/desproteo/
proviso, para:

Identificar a incidncia territorial das desprotees, pois a partir

disso possvel mapear e caracterizar a demanda e estabelecer o di-
30 logo com a oferta de servios socioassistenciais para verificar o seu
grau de adequao em termos de capacidade instalada e a que falta
por instalar.
capacitasuas

Medir a gradualidade das ocorrncias dessas desprotees, o que

implica acompanhar a incidncia/intensidade dessas desprotees
 ao longo do tempo. Isto se torna referncia tanto para a previso
e estabelecimento de metas para a gesto dos servios, programas
e benefcios socioassistenciais, como para fortalecer a dimenso da
preveno na poltica de assistncia social.
Identificar trajetrias e circulao dos usurios da Assistncia
Social na rede socioassistencial, pois auxilia na compreenso de
como as necessidades operam no interior da rede e promove a de-
finio de diretrizes de articulao dos servios socioassistenciais,
rompendo com o atendimento fragmentado e descontextualizado
das situaes de vulnerabilidade social vivenciadas.
Identificar os entraves e barreiras de acesso oferta de servios,
pois como veremos no captulo trs, a existncia de servios no
garante necessariamente o acesso, nem o encaminhamento esgota
uma demanda. Portanto, h que se compreender o que impede o
acesso da populao potencial usuria da Assistncia Social oferta
de servios da rede socioassistencial e/ou de outras polticas setoriais.

Mas como veremos a seguir isso pressupe afirmar a funo da vigilncia

no processo de gesto, articulando-a com os campos da avaliao e monito-
ramento da poltica e a consolidao de estratgias de uso e articulao de
informaes territorializadas no cotidiano da gesto.

a. Vigilncia Socioassistencial:
lugar na gesto do SUAS

Ao produzir e disseminar informaes que permitem efetivar o carter pre-

ventivo e proativo da poltica e a reduo dos agravos nas situaes de vul-
nerabilidades e riscos sociais, a Vigilncia Socioassistencial tem papel fun-
damental para as atividades de planejamento, execuo, monitoramento e
avaliao dos servios socioassistenciais. 31

Assim, ao mesmo tempo, que fortalece a funes de proteo social e de defesa

Caderno 3

dos direitos socioassistenciais, passa a imprimir um carter tcnico e objetivo ao

processo de tomada de deciso dos rgos gestores da poltica de assistncia social.
 Para que isto ocorra, de responsabilidade comum Unio, aos Estados,
o Distrito Federal e os municpios institurem uma rea de Vigilncia Socio-
assistencial diretamente vinculada aos seus rgos gestores, mas constituda
em estreita relao com as reas que ofertam os servios socioassistenciais nas
Protees Sociais Bsica e Especial. Esta a dupla intencionalidade do ponto
de vista da gesto que se explicita na NOB/SUAS de 2012. Os artigos 90 e
91 tratam dessas responsabilidades comuns e articuladas entre os trs entes
federativos:

Art. 90. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os

Municpios devem instituir a rea da Vigilncia Socioa-
ssistencial diretamente vinculada aos rgos gestores da
poltica de assistncia social, dispondo de recursos de
incentivo gesto para sua estruturao e manuteno...

Art. 91. Constituem responsabilidades comuns Unio,

aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios acer-
ca da rea de Vigilncia Socioassistencial ... (BRASIL,
2012: p. 41)

Trata-se de criar condies tcnicas e polticas para o desenvolvimento da

capacidade e dos meios de gesto necessrios para exercer a funo de vigi-
lncia, em coordenao com estratgias de avaliao e monitoramento nos
municpios, estados, no distrito federal e na Unio.

O que significa a corresponsabilidade na construo tanto dos parmetros

para a produo, sistematizao, anlise e disseminao de informaes ter-
ritorializadas, como de novos instrumentos de gesto capazes de identificar
a incidncia territorial de demandas e a intensidade das ocorrncias para
32 melhor desenhar a especificidade e especialidade da oferta de proteo social
na poltica de Assistncia Social, conforme discutido nos Cadernos 1 e 2.
capacitasuas

Desta forma, as trs esferas de governo tm como competncias a elaborao

e atualizao peridica de diagnsticos socioterritoriais e a constituio de
padres de referncia e de indicadores para avaliao e monitoramento dos
servios ofertados pela rede socioassistencial, com base nas normativas exis-
tentes e no dilogo com as Protees Sociais Bsica e Especial (NOB-SUAS,
2012).

Na perspectiva de assegurar a unidade Poltica de Assistncia Social, cabe

Unio a proposio de parmetros e indicadores nacionais para o monitora-
mento e avaliao, bem como a constituio de diretrizes para o registro das
informaes no mbito do SUAS.

Mas como aponta o Caderno 1 construir uma unidade em face de tanta di-
versidade sem dvida, um grande desafio, e esses fatores precisam ser levados em
conta quando se p retende construir um sistema nico nacional. Em outras pala-
vras, ser nico no quer dizer ser uniforme ou desrespeitar a diversidade, embora
cada parte dessa unidade deva conter os elementos que constroem a identidade
comum.

Se isto fundamental do ponto de vista da gesto do sistema nico, tambm vi-

tal do ponto de vista da informao, pois a Vigilncia Socioassistencial precisa as-
segurar no apenas as adequaes locais s diretrizes nacionais estabelecidas pelo
SUAS, mas tambm o movimento inverso de integrar na unidade nacional e
estadual as especificidades das realidades municipais. A constituio da funo de
Vigilncia Socioassistencial possui, assim, o desafio de construir a perspectiva de
unidade da poltica, construindo indicadores comuns e estratgias compartilha-
das de monitoramento e avaliao, que contemplem a heterogeneidade, diver-
sidade e dinamicidade presente nas diferentes escalas territoriais e institucionais.

A Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais2, que institui a padro-

nizao dos servios socioassistenciais, criou referncias fundamentais, em
todo territrio nacional, para a implementao e adequao dos servios, 33
configurando-se assim em um importante marco para a gesto da poltica.
Caderno 3

2 Instituda por meio da Resoluo no 109, de 11 de novembro de 2009, aprovada pelo Conselho Na-
cional de Assistncia Social (CNAS), previamente pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT).
 Todavia temos como horizonte a necessidade de avanar na construo de
parmetros de cobertura e, sobretudo, da dimenso de qualidade que, con-
forme o Caderno 2 pressupe a dimenso da qualidade como resultado para
os sujeitos, mas tambm a dimenso da qualidade como orientadora para a
gesto pblica.

Para que isto ocorra, como aponta Gambardella (2011) necessrio forta-
lecer a interdependncia e a articulao como peas-chave, que permitam a
construo da qualidade, padronizao e fluxos dos dados, o compartilha-
mento dos sistemas de informao entre os entes federados e a avaliao e
monitoramento das aes de proteo social.

Num pas de dimenso continental, a heterogeneidade exige subsdios do

ponto de vista dos diagnsticos socioterritoriais e do processo de implanta-
o da poltica, que permitam analisar e comparar a realidade das regies me-
tropolitanas, as aglomeraes urbanas e as microrregies, e o ente estadual
possui forte atribuio nesse sentido. A NOB/SUAS 2012 em seu artigo 93
explicita essa responsabilidade especfica dos estados, quanto a desenvolver
estudos para subsidiar a regionalizao dos servios de proteo social espe-
cial no mbito do estado (BRASIL 2012: p.43)

A NOB/SUAS 2012 ressalta ainda a responsabilidade dos estados no sentido

de apoiar tecnicamente a estruturao da Vigilncia Socioassistencial nos
municpios do estado (BRASIL, 2012: p.43). Entendemos esse apoio fun-
damental condio primordial para que os municpios consigam, de fato,
instituir e fazer funcionar a sua Vigilncia Socioassistencial.

Em se tratando da regionalizao dos servios de proteo especial no m-

bito estadual, cabe vigilncia socioassistencial, no mbito dos Estados,
34 desenvolver aes que permitam monitorar e antever situaes que expo-
nham a populao a riscos sociais ou violao de direitos no territrio,
bem como da construo de subsdios para o desenho da oferta dos ser-
capacitasuas

vios. O apoio tcnico para a estruturao da Vigilncia nos municpios

deve ganhar flego, seja pela via da capacitao, associada a processos de
superviso, seja pela via de mecanismos de articulao e cooperao entre
municpios, seja pela produo de subsdios que analisem as demandas e
monitorem a oferta a partir das diferentes escalas territoriais e de gesto.
Como, por exemplo, a realidade entre municpios de diferentes portes, en-
tre municpios de maior o menor capacidade de gesto, de maior o menor
grau de integrao e articulao entre servios, programas e benefcios, ou
entre proteo social bsica e especial.

No mbito municipal e no distrito federal as atribuies so diversas e comple-

xas, pois, a prestao de servios de proteo social de maneira equnime e pa-
dronizada, em funo dos parmetros e normativas nacionais, exige avanar no
principio da territorializao do ponto de vista da informao. O uso de infor-
maes territorializadas e de produtos analticos precisam se tornar realidade
produzindo insumos, produtos e resultados capazes de orientar o trabalho das
equipes tcnicas. Da a necessidade do cuidado e da qualificao para a coleta
dos dados, pois eles so o incio e a base de toda a cadeia da produo analtica
que orienta e avalia o desempenho da poltica. Mas para que isto ocorra os
dados precisam retornar em forma de produtos analticos e resultados para
orientar as equipes dos CRAS e CREAS e o conjunto da rede socioassistencial.

Assim, a constituio da Vigilncia Socioassistencial pressupe no apenas a

organizao da estrutura de gesto, mas, sobretudo, a implantao no coti-
diano da gesto da cultura do registro e do exerccio sistemtico de anlise.

por isso que afirmamos que a uma funo de Vigilncia Socioassistencial

no se aloca apenas num setor, mas como elemento atuante tanto na gesto
e nos territrios de atuao. Trata-se de duas faces da mesma moeda; significa
uma ao articulada entre a perspectiva macro e estratgica da gesto e o
cotidiano de atendimentos e respostas dos servios, programas e benefcios
nos territrios de gesto. 35

Nesse sentido, necessrio compreender o lugar da Vigilncia Socioassisten-

Caderno 3

cial no somente como um processo tcnico, mas tambm enquanto funo

geradora de produtos.
 E, ainda que tenha um claro assento na gesto deve ter capilaridade nos ser-
vios e programas socioassistenciais, nos CRAS e CREAS.

De fato, a proteo social, a defesa de direitos e a vigilncia socioassistencial

exigem, pela tica da gesto pblica, o desenvolvimento de capacidades para
aproximao do cotidiano das famlias, pois nesses espaos que as vulne-
rabilidades e riscos se constituem. Nesse sentido, prioritrio que, equipes
tcnicas e gestoras, possuam competncias e habilidades para um melhor
conhecimento dos territrios e seus habitantes, assegurando, assim, a capila-
ridade e a eficcia da rede socioassistencial.

O desafio neste campo quebrar com a lgica do uso da informao, do

monitoramento e da avaliao como uma imposio que vem de cima para
abaixo, ou de espaos externos operao dos servios socioassistenciais, que
assumem uma funo de fiscalizao e controle; para avanar na sua apro-
priao como campos estratgicos que incorporam uma nova prtica do re-
gistro e da anlise da realidade para o aprimoramento da gesto, do cotidiano
dos processos de trabalho e do controle social.

Visto desta forma a consolidao da funo de Vigilncia Socioassistencial

na tica da gesto pblica prerrogativa tanto tcnica como poltica. Tcnica
no sentido de aprimorar e institucionalizar as funes de monitoramento
e avaliao como parte do processo de gesto, onde a utilizao de dados
e informao realimente a poltica e seus programas, servios e benefcios
socioassistenciais. Mas, a construo de medidas sociais, como aponta Vera
Telles (2004), tambm possui uma dimenso poltica e normativa, pois en-
volve necessariamente disputas, no campo prtico e poltico da ao e da
interveno pblica, para a definio dos valores, concepes e as convenes
sociais que orientam a direo da poltica pblica. Como alerta Patrick Vi-
36 veret (2009) no se trata somente de uma simples discusso de instrumentos
tcnicos, mas da articulao entre a elaborao das medidas e as escolhas da
sociedade. Neste processo importante lembrar que por trs das contas h
capacitasuas

contos, no sentido dos grandes relatos e escolhas sociais que fixam os rumos
das sociedades.
b. Articulao da Vigilncia Socioassistencial com
os campos da avaliao e do monitoramento.

Consolidar e outorgar unicidade Vigilncia Socioassistencial, fundando

uma lgica de interligao e uso das informaes, exige a estruturao articu-
lada dos campos da avaliao e monitoramento no ciclo da gesto da poltica
e o estabelecimento de relaes de complementaridade entre as suas aes,
sem esquecer que nelas se encontra o acesso ao controle social. A PNAS/2004
no s determina a importncia destes campos de atuao, como tambm os
situa claramente dentro do processo da gesto: A necessidade de implantao
de sistemticas de monitoramento e avaliao e sistemas de informaes para a
rea remontam aos instrumentos de planejamento institucional, onde aparecem
como componente estrutural do sistema descentralizado e participativo, no que
diz respeito aos recursos e sua alocao, aos servios prestados e seus usurios
(PNAS, 2004:56).

A avaliao precisa ser operada como processo intencionado e racional que per-
corre todo o processo de planejamento, e, portanto, no pode ser considerada,
como etapa final do ciclo de vida da poltica, dos seus programas e servios. No
se refere apenas aos objetivos e metas, mas tambm ao conhecimento das deman-
das, ao acompanhamento e anlise da capacidade de oferta e da qualidade dos
servios e das mudanas que na prtica so operadas nas condies de privao e
desproteo a que est exposta a populao por influencia da ao pblica.

Da radica a importncia do diagnstico socioterritorial como marco zero e

referncia constante para a ao, do monitoramento como processo sistem-
tico de acompanhamento e da avaliao como ao analtica que alimenta o
processo de planejamento.

neste sentido, que j afirmvamos na primeira coleo dos cadernos Capa- 37

citaSuas de 2008, que a gesto da poltica supe aes de diagnstico, plane-
jamento, execuo, avaliao e monitoramento como processos e movimen-
Caderno 3

tos interligados e interdependentes, que se imbricam e inter-relacionam, numa

dinmica estratgica e no linear. Tais dimenses no podem ser mais vistas como
 etapas ou fases que se sucedem, mas sim como uma totalidade dinmica(MDS/
IEE, 2008:48).

Ao monitorar e avaliar no estamos apenas medindo, mas construindo um

processo sistemtico de anlise das demandas de proteo social, das aes,
caractersticas e resultados dos programas, servios e benefcios socioassisten-
ciais, para determinar o mrito, a relevncia, a qualidade, pertinncia e efe-
tividade das aes, gerando recomendaes para a sua correo ou melhoria.

esta intencionalidade que faz da avaliao, do monitoramento e do uso da

informao instrumentos de gesto, com importncia estratgica no acompa-
nhamento das aes, na escolha de prioridades e no investimento de recursos.
E nesse sentido, elas tm estreita relao com a Vigilncia Socioassistencial.

Pensar estes campos no ciclo da poltica significa assumir uma perspectiva, j

no mais estruturada em tipos ou em setores estanques, mas como processo
que se articula e articula aes, no processo cotidiano da gesto e afinca a
funo da Vigilncia Socioassistencial.

Consolidar a capacidade de resposta da Vigilncia Socioassistencial, firma as

agendas pblicas das polticas de assistncia social na base do compromis-
so com a cobertura das provises assistncias e com a garantia de direitos
de acesso para servios, programas e projetos. A Vigilncia Socioassistencial
assume, aqui, uma funo privilegiada de legitimao de demandas que per-
mite pressionar para a expanso e defesa dos direitos e dos servios socioas-
sistenciais. esta perspectiva de anlise que outorga funo da Vigilncia
Socioassistencial e, fundamentalmente Poltica, o seu carter proativo e a
capacidade preventiva de proteo e de defesa de direitos socioassistenciais.

38 No se trata de reforar a avaliao ou o diagnstico, como imposio ou

exigncias burocrticas, mas de superar os entraves para situ-los como estra-
tgicos para o planejamento e organizao dos trabalhos das equipes gestores
capacitasuas

e tcnicas. Do contrrio, como analisar a cobertura dos servios e benefcios

sem um acompanhamento sistemtico sobre a adequao entre demandas
e capacidade de atendimento da rede? Como auxiliar o planejamento e es-
tabelecimento das metas, sem ter uma viso da rede socioassistencial como
totalidade e sem conhecer o alcance, os dficits de cobertura e o padro de
atendimento dos programas, servios e benefcios socioassistenciais?

Paralelamente, a produo de informao ganha sentido para a poltica e

capilaridade na gesto quando se criam espaos concretos e rotinas de anlise
peridicas que permitam aos rgos gestores, s equipes tcnicas e rede so-
cioassistencial como um todo gerar fluxos de informao com caminhos de
ida e volta, fortalecer a capacidade de registro e anlise das equipes tcnicas e
gestoras quanto s demandas sociais, a sua prpria.

A escuta e a ateno se tornam processos vitais para a produo do conhecimento

necessrios sobre o acompanhamento das demandas e a avaliao dos processos
operados pela Assistncia Social. Lembremos com Marilda Iamamoto que:

O conhecimento no s um verniz que se sobrepe

superficialmente prtica profissional, podendo ser dis-
pensado, mas um meio pelo qual possvel decifrar a
realidade e clarear a conduo do trabalho a ser realiza-
do (2001, p. 63).

A ao dos profissionais deve auxiliar a compreenso de quem so os usurios

da rede de servios da assistncia social, identificando quais so as trajetrias
de privao de direitos e de desproteo social presentes no seu cotidiano e
no cotidiano dos territrios; quais so as principais demandas e necessidades
(as que se fazem presente no incio do atendimento e quelas que emergem a
partir do trabalho sistemtico e continuado dos servios e programas) e que
aes garantem a proteo e resgatam as potencialidades e fortalezas da po-
pulao e dos territrios. Nesse sentido, o Pronturio SUAS3 pode ser explo- 39
3 Este instrumental refere-se Resoluo CIT n 4, de 24 de maio de 2011, que instituiu parmetros
Caderno 3

nacionais para o registro das informaes relativas aos servios ofertados nos Centros de Referncia
da Assistncia Social - CRAS nos Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social - CRE-
AS, e definiu o conjunto de informaes que devem ser coletadas, organizadas e armazenadas pelas
referidas unidades, em todo o territrio nacional.
 rado para tal fim, pois permite o registro da caracterizao das famlias, a evo-
luo do processo de acompanhamento e dos encaminhamentos realizados,
preservando todo o histrico de relacionamento da famlia com os servios.
Entretanto, o registro organizado das informaes no pode nunca inibir o
prprio ato da ateno e o processo de escuta que caracteriza o trabalho.

Por isso, consolidar a funo de Vigilncia Socioassistencial no cotidiano da

operao exige construir relaes de equilbrio entre a coleta de informaes
e o atendimento, e criar condies para que as equipes possam sistematizar,
consultar e analisar informaes. Significa, enfim, sanar o descompasso ainda
existente entre a importncia que a Vigilncia Socioassistencial assume na
poltica e as condies reais e operacionais para sua efetivao.

Para isto, necessrio o investimento em recursos humanos em quantidade e per-

fis adequados aos novos desafios, rompendo com a lgica voluntarista e do senso
comum que tem alocado recursos humanos nos servios socioassistenciais. Mas,
isto tambm representa uma demanda para a formao profissional que precisa
incorporar e preparar os profissionais para a gesto, para a leitura da realidade que
envolve tambm o uso da estatstica, o manuseio e apropriao dos procedimentos
inerentes ao processo de quantificao. No se trata apenas de ler dados, mas com-
preender como estes se constituem, as suas possibilidades e limites.

Trata-se de saber ler as estatsticas contidas em diversos bancos de dados

infinitos, fazer o cruzamento das informaes e contextualizar a informa-
o luz da anlise das dinmicas, tenses e entraves dos territrios e dos
pressupostos tericos que fundamentam o trabalho social. A produo de
conhecimentos para a gesto das polticas pblicas no comea e termina na
simples coleta de dados. A anlise contnua o que insere o diferencial da
ao, recombinando vrios instrumentos, fases, referenciais, sistematizaes
40 e reflexes crticas sobre os dados levantados.

Isto pressupe um novo perfil para os profissionais que atuam no campo

capacitasuas

da assistncia social, pois devem ser apoiados na formao continuada para

desenvolver competncia e habilidades que lhes permitam:
 Saber onde buscar informaes relevantes e se apropriar das formas
de consulta das informaes;
Ler e compreender os dados produzidos por essas fontes;
Relacionar essas informaes, com aquelas produzidas pelas equipes
que trabalham diretamente com a populao;
Construir indicadores de anlise de demanda, de acompanhamento
e de avaliao da rede socioassistencial.

O uso da informao e da tecnologia qualifica a gesto social quando

rompe com a leitura mecnica ou apenas tcnica da realidade, mas tam-
bm quando possibilita relacionar, problematizar e questionar os dados
frente s demandas sociais e s potencialidades da populao. Com isso,
abrem-se novas possibilidades para que a poltica de assistncia social crie
condies para o estabelecimento de mecanismos efetivos de proteo
social e de defesa de direitos.

Mas para isto necessrio construir uma lgica na organizao da gesto e

das equipes que permita interligar os diversos bancos de dados (de cadastros
de famlias atendidas nos programas, servios e benefcios, de cadastro da
rede socioassistencial configurando a capacidade de oferta e a oferta efetiva
dos servios socioassistenciais, de acompanhamento da sua cobertura e qua-
lidade, de registros de processos, tcnicos, administrativos e de gesto, etc.);
para criar respostas que faam sentido para o planejamento, a operao da
poltica e o controle social.

O desafio na rea social que a incompletude do dado estatstico precisa ser

sanada, com aquilo que aparece somente quando estamos em contato direto
com a populao, tornando visvel o que ainda est invisvel para os dados
e para a agenda pblica. Pois como afirma Koga (2009:34): O fato que
nem sempre os territrios dos sistemas de informao coincidem com os ter- 41
ritrios de gesto e de vivncia da populao. O territrio conceitual parece
longe do territrio real. Por seu turno, o territrio real pode no se revelar
Caderno 3

nos sistemas informacionais gerados. O importante relacionar informa-

es e contedos, ou seja, estabelecer relaes entre aquilo que aparece nas
 informaes estatsticas e o que se apreende na interveno social. Uma coisa
interpretar um ndice de vulnerabilidade social que auxilia na compreenso
e identificao de famlias em situao de vulnerabilidade social, mas outra
responder a questes como:

O que representa e tensiona a vivncia de desprotees, pri-

vaes e violaes de direitos na vivncia das famlias e dos
territrios?
Como devem ser os desenhos dos programas e as metodologias de
trabalho com famlias para dar conta do que as famlias expressam e
das suas tramas cotidianas?
O que a interveno social tem revelado como mais assertivo para
famlias e territrios que expressam situaes diferenciadas em ter-
mos de privao e desprotees?

Desta forma o uso da informao faz sentido e d sentido prtica; as equi-

pes precisam de informaes e precisam analisar a sua interveno, mas o
resultado da sua anlise, por sua vez, tambm, deve informar e qualificar a
rede como um todo.

A consolidao da Vigilncia Socioassistencial exige gerar produtos, resulta-

dos e efeitos para que os operadores da poltica possam exercer a funo da
Vigilncia Socioassistencial.

A capilaridade da ao da Vigilncia Socioassistencial estratgica nos

CRAS, no apenas porque so portas de entrada da poltica, mas porque
so fontes estratgicas de sinalizao, defesa de direitos e vigilncia das
privaes e desprotees existentes nos territrios brasileiros. Segundo
a PNAS: A equipe do CRAS deve prestar informao e orientao para a
42 populao de sua rea de abrangncia, bem como se articular com a rede de
proteo social local no que se refere aos direitos de cidadania, mantendo ati-
vo um servio de vigilncia da excluso social na produo, sistematizao e
capacitasuas

divulgao de indicadores de abrangncia do CRAS, em conexo com outros

territrios (PNAS, 2004:35).
Isto traz de um lado, a necessidade de avanar na delimitao das reas de
abrangncia territorial dos servios, e de outro, de prover s equipes dos
CRAS e CREAS de produtos que processem analiticamente o conjunto de
informaes diariamente coletadas e que sejam capazes de gerar resultados
para que possam efetivar aes de divulgao e articulao, consolidando
assim uma das diretrizes apontadas pela LOAS e pela Poltica Nacional: a da
ampla divulgao para o exerccio dos direitos de cidadania.

Mais do que isso, tanto os Centros de Referncia como a extensa rede de ser-
vios e programas da rede pblica e conveniada devem ocupar lugar estrat-
gico na produo e anlise de informaes vitais para a divulgao das estra-
tgias diferenciadas de proteo social e defesa dos direitos socioassistenciais.

De fato, todo o processo de operao da poltica nas suas diversas uni-

dades de servios, programas e equipamentos pblicos, requer informa-
es e anlises qualificadas e adequadas que assegurem a essas unidades
condies de interferirem no processo de ao e favoream a inter-re-
lao necessria entre os diversos servios no interior da rede e da rede
com as outras polticas sociais.

Esta viso de totalidade dos territrios de gesto permite entender em que

contexto o conjunto de servios daquele territrio est inserido e que din-
micas em termos de acessos e impedimentos de acessos de proteo social
acontecem entre os diferentes territrios do municpio.

Isto vital, porque o trajeto das famlias acontece em diversos pontos da

cidade. O territrio de abrangncia ponto de partida tanto para a proteo
e defesa, como para a compreenso das condies concretas e as relaes que
se estabelecem nos territrios de vivncia. Mas como veremos o territrio ,
essencialmente, dinmico. 43

No podemos cair na armadilha de achar que as pessoas esto fixadas apenas

Caderno 3

na sua referncia de moradia, elas circulam na cidade e, por vezes em outros

municpios, na busca de proteo, nas suas estratgias de sobrevivncia e na
 procura de qualidade no atendimento. Nessa procura e ao circular, criam e
recriam constantemente novas territorialidades.

E, isto um desafio a ser considerado na lgica de organizao da rede

socioassistencial. Do contrrio, estaremos criando no s ilhas artifi-
ciais de vulnerabilidades sociais, mas tambm de proteo, correndo
o risco, inclusive de fragmentar as dimenses coletiva e social das ma-
nifestaes da questo social que a poltica deve enfrentar e do direito
social que ela busca garantir.

A viso de totalidade aliada a perspectiva de rede, como aponta o Caderno 2,

permite recuperar a unidade entre as funes de proteo, defesa de direitos
e vigilncia socioassistencial, reconhecendo a dinmica que se d entre os
territrios, fortalecendo a articulao entre a proteo social bsica e espe-
cial, entre servios e benefcios, entre a rede socioassistencial (composta pelas
atenes da rede pblica e da conveniada) e, entre a rede e as outras polticas
setoriais. Isto permitiria reafirmar a perspectiva integral e intersetorial to
cara poltica de assistncia social.

Nesta perspectiva, o Sistema de Vigilncia Socioassistencial no pode

ser consolidado apenas por um grupo especfico de tcnicos que atuam
na rea ou setor, mas deve envolver os diferentes agentes vinculados
poltica, gestores, tcnicos da rede pblica, representantes e tcnicos
das entidades, lideranas locais, conselheiros e usurios, considerados
todos como fundamentais e igualmente legtimos para discutir servios,
padres de qualidade, problemas locais e construir conjuntamente al-
ternativas de enfrentamento.

E isto pressupe avanar nas estratgias, mecanismos e espaos de par-

44 ticipao cidad, e que eles se faam presentes nos territrios de gesto,
nos municpios e nos estados e que, especialmente, possibilitem a parti-
cipao de todos, em especial dos usurios no processo de avaliao da
capacitasuas

poltica de assistncia social. Como afirma Perret (2008) potencializar

a avaliao na sua dimenso democrtica, portanto pluralista e partici-
pativa, significa reconhecer o papel ativo dos diferentes agentes face aos
objetivos da ao pblica.

Recuperar a dimenso da finalidade da poltica, do ponto da funo da

Vigilncia Socioassistencial, permitiria firmar a avaliao como exign-
cia democrtica, contribuindo para a produo de um amplo debate
na sociedade orientado a partir da constante interrogao acerca do
sentido, da pertinncia e dos impactos sociais da poltica de assistncia
social no pas.

Sob esta perspectiva mais abrangente, o desafio transcender o campo da

avaliao e a funo de Vigilncia Socioassistencial, como sinnimos de con-
trole nominal e numrico do atendimento ou sobre a noo estritamente dos
resultados, para assumir a responsabilidade do acompanhamento e da anlise
da relevncia, pertinncia e qualidade dos servios, programas e benefcios
ofertados pela rede socioassistencial.

O que significa indagar, em ltima instncia, em que medida as aes contri-

buem para a superao de situaes de privao e violao dos direitos socio-
assistenciais, a partir do acesso a programas, projetos, benefcios e servios, a
oportunidades de incluso social e de prtica cidad. Em que medida a pro-
teo social est conseguindo formular mecanismos efetivos de construo
de condies de cidadania, de oferta de servios socioassistenciais equnimes
e com um padro comum de qualidade e de autonomizao no cotidiano de
vida das famlias, em contextos sociopolticos e culturais diversos.

c. Sistema de informao e
Vigilncia Socioassistencial

Em quase dez anos da PNAS, no so poucos os avanos construdos para a 45

constituio das bases que auxiliaro a consolidar a funo de vigilncia so-
cioassistencial, se for considerado o estgio incipiente de oferta e organizao
Caderno 3

da informao, que caracterizou a Assistncia Social na etapa anterior sua

configurao como poltica pblica (TAPAJOS, 2003).
 A criao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) no
MDS constituiu um salto qualitativo na esfera federal, na medida em que
institucionalizou a avaliao no marco da gesto da poltica numa secretaria
com o mesmo status organizacional que as outras secretarias do Ministrio.
Isto vem permitindo avanos sistemticos na produo de informao de
qualidade, integrando os esforos de monitoramento e potencializando uma
viso de totalidade da poltica.

Assim mesmo, a mudana na lgica oramentria da poltica que desloca o

repasse de recursos por programas para o estabelecimento de pisos de pro-
teo, tem forte influncia nas lgicas pelas quais se constroem os processos
de planejamento e avaliao. Estruturar o oramento por pisos de proteo
pressupe ter clareza dos nveis de demanda, bem como os de cobertura e
dficits da oferta, assim como a expanso da oferta exige estreita vinculao
com a capacidade de previso do oramento da Assistncia Social no proces-
so de planejamento.

Nesse sentido, a partir do SUAS, o planejamento nas trs esferas de

governo ganhou maior importncia, considerando a autonomia e com-
petncia de cada ente federado e as relaes de cooperao e comple-
mentaridade entre eles, para a consolidao do Sistema. A elaborao
dos Planos de Assistncia Social, a partir dos novos parmetros, exigiu
um esforo para superar a ausncia de informao e de dados que orien-
tasse a organizao do sistema, o processo de planejamento e a tomada
de deciso.

A instituio da informao como ferramenta imprescindvel para a gesto,

instaurada na PNAS, criou as bases para a instituio do Sistema Nacional
de Informao do Sistema nico de Assistncia Social, Rede SUAS.
46
A implantao da Rede SUAS consolidou um novo instrumento de gesto
para gestores, tcnicos, entidades, sociedade civil e usurios que passou a or-
capacitasuas

ganizar a produo, o armazenamento, o processamento e a disseminao dos

dados, criando um suporte para a operao, financiamento e controle social.
Dessa forma, foram instaurados na sistemtica da gesto da poltica de as-
sistncia social a utilizao de aplicativos, de corte gerencial, que permitem
o registro e a divulgao de dados sobre recursos repassados, acompanha-
mento e, gerenciamento de convnios, suporte gesto oramentria e
aplicativos (MDS, 2012)4, conforme pode ser visto no quadro abaixo.

Ferramenta de gerenciamento da transferncia regular

e automtica de recursos financeiros do Fundo Nacio-
nal de Assistncia Social (FNAS) para os fundos esta-
SUAS duais, municipais e do distrito federal. Compreende
informaes sobre contas-correntes, saldos, repasses e
cadastros. Traz, ainda, os Planos de Ao e os Demons-
trativos Sintticos de Execuo Fsico-Financeira.

Sistema de gerenciamento dos procedimentos de re-

SITEMA DE passes de recursos do Fundo Nacional de Assistncia
GESTO Social (FNAS) para os fundos municipais e estaduais.
FINANCEIRA O Siaorc faz o acompanhamento especfico da gesto
oramentria do recurso gerido pelo FNAS. O Sistema
de Gesto de Convnio (Siscon) responsvel pelo ge-
renciamento de convnios.

Sistema que gerencia a tramitao e anlise dos pro-

SISCON cessos, assim como a comunicao imediata com os
Estados, Distrito Federal e os Municpios de modo a
agilizar os trmites necessrios ao co-financiamento dos
programas e projetos de assistncia social .

FONTE: MDS/RedeSUAS, 2012.

Integra tambm outro conjunto de sistemas com nfase em informaes de

cadastro, de acompanhamento dos Programas (tais como o BPC na Escola,
o Projovem e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), bem como 47
o Sistema de Registro Mensal de Atendimento dos CRAS e CREAS/Pron-
Caderno 3

4 http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/redesuas. Consultado em 05/11/2012

 turio SUAS e o Mdulo de demonstrao de implantao dos servios exe-
cutados por equipes volantes 2012, tornando-se insumos importantes para
o monitoramento de alguns aspectos de cobertura e adequao da rede so-
cioassistencial.

Sistema de cadastro que comporta todas as informaes

cadastrais de prefeituras, rgos gestores, fundos e con-
CADSUAS selhos municipais e entidades que prestam servios so-
cioassistenciais.

Sistema de acompanhamento e monitoramento ao

BPC NA ESCOLA acesso e permanncia de pessoas com deficincia nas
escolas, vinculado ao Programa BPC na escola.

SISPETI Sistema de acompanhamento e gesto do Programa de

Erradicao do trabalho Infantil.

SISJOVEM Sistema de acompanhamento e gesto do Programa

Projovem Adolescente

FONTE: MDS/RedeSUAS, 2012.

A NOB/SUAS-12, no artigo 93, pargrafo nico, acrescenta como fer-

ramentas de gesto, alm dos aplicativos da RedeSUAS, o Cadastro
nico para Programas Sociais do Governo Federal, os sistemas e bases
de dados relacionados operacionalizao dos benefcios de transfe-
rncia de renda (Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), sistemas de monitoramento e o Censo SUAS, e outras que vie-
rem a ser institudos.
48
O Sistema de Notificao das Violaes de Direitos permite acompanhar a
incidncia e atendimento das situaes de risco pessoal e social pertinentes
capacitasuas

assistncia social. Nessa direo referncia, a implementao do sistema de

notificao compulsria nas trs esferas do governo, que contempla o regis-
tro e a notificao ao Sistema de Garantia de Direitos sobre as situaes de
violncia intrafamiliar, abuso ou explorao sexual de crianas e adolescentes
e trabalho infantil.

Por intermeio do INFOSUAS, a REDESUAS faz interfase com a Secretaria de

Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio de Desenvolvimento e Comba-
te a Fome, que permite a consulta a sistemas de informao que agregam dados
socioeconmicos e da oferta de servios de Programas de Transferncia de Renda,
Segurana Alimentar e Nutricional e de Incluso, bem como programas, servios
e benefcios da Poltica de Assistncia Social.

A SAGI agrega um conjunto de aplicativos que permitem a consulta de dados

socioeconmicos e de oferta de servios nas trs esferas de governo com emisso de
grficos, tabelas e relatrios, conforme pode ser visto no quadro abaixo:

Composto de cinco sub-portais: Data SED (dados

sociais, econmicos e demogrficos), Data CAD (perfil
de inscritos no Cadnico, beneficirios do PBF e
indicadores sobre condicionalidades de educao e sa-
DATASOCIAL de), Data SUAS (dados sobre equipamentos, recursos
humanos e institucionalidades da Assistncia Social),
Data INC (dados sobre incluso produtiva) e Data
SAN (dados e indicadores de Segurana Alimentar e
Nutricional).

Emisso de Relatrios e Boletins de informaes

sobre cobertura e atendimento de programas, aes
Relatrios de Informaes e servios relativos s Polticas de Desenvolvimento
Sociais - RI Social, transferncia de Renda, Assistncia Social, Se-
gurana Alimentar e Nutricional e Incluso Produtiva-
nos municpios, estados e Distrito Federal.

Portal que rene e organiza informaes acerca de opor-

49
Mapa de Oportunidades e tunidades de incluso produtiva e disponibilidade de
Caderno 3

Servios Pblicos servios, equipamentos e programas pblicos identifica-

dos em municpios, microrregies e estados no pas.
 Ferramenta informacional que d suporte ao monito-
PAA Data ramento, gesto e ao planejamento do Programa de
Aquisio de Alimentos.

Construo de mapas para visualizar a distribuio

Atlas Social espacial de um programa social sobre determinadas
reas ou em todo o pas.

Localizao das unidades e caractersticas dos equi-

Localize Unidades e Equipa-
pamentos pblicos das Polticas de Desenvolvimento
mentos
Social nos municpios.

Portal de acesso de forma integrada ao conjunto de

Portal Brasil sem Misria no
ferramentas, relatrios e informaes sobre as aes e
seu Municpio
programas do Plano Brasil sem Misria no municpio.

Fonte: Catlogo de Ferramentas Informacionais. MDS/SAGI, 2013.

Igualmente apresenta um conjunto de ferramentas na perspectiva do acom-

panhamento e monitoramento das condies de vida da populao e de pla-
nos, programas sociais, e/ou aes e programas especficos, conforme pode
ser visto no quadro abaixo:

Construo e consulta de painis de indica-

MONIB - Painel de Monito-
ramento do Plano Brasil Sem
Misria
dores para acompanhamento de aes do Plano
e Programas do MDS, referidos aos contextos
municipal, estadual e nacional. Os painis podem
ser organizados segundo diferentes perspectivas
de apresentao dos indicadores tais como: rea
temtica, nvel estratgico-ttico-operacional da
ao, lgica processual insumo-processo-resulta-
dos-impactos.

50
capacitasuas

Painel de Acompanhamento
da Conjuntura e Programas
Sociais
MI Social (Internet)
Apresentao articulada de indicadores, referidos a
diferentes perodos e domnios territoriais, acerca
da conjuntura social e econmica, condies de
vida da populao e Polticas e Programas nas
reas de Transferncia de Renda, Assistncia Social
e Segurana Alimentar, como caractersticas dos
pblicos-alvos atendidos, recursos alocados, ativ-
idades realizadas, produtos, servios e benefcios
entregues, resultados alcanados.
Sistema de monitoramento que agrega os seguintes
mdulos:
Tabelas Sociais: programas/aes/servios do MDS
nas trs esferas de governo.
MDS em Mapas: Ferramenta que mostra os mapas
j existentes sobre as temticas sociais
O VISICON: visualizador de convnios
MI Vetor: Ferramenta de visualizao de ao/pro-
gramacom evoluo no tempo.
Relatrio de Informaes Sociais
O Atlas Social: construo mapas para visualizar a
distribuio espacial de um programa social sobre
determinadas reas ou em todo o pas.
Painel de Monitoramento sobre Programa BPC

Fonte: Catlogo de Ferramentas Informacionais. MDS/SAGI, 2013.

No o intuito deste Caderno fazer um manual do conjunto variado das

ferramentas existentes ou de explorar exaustivamente as possibilidades ou li-
mites, no uso das informaes. Para isto, recomenda-se consultar o Catlogo
de Ferramentas Informacionais5 e/ou participar das Oficinas de Capacitao
das ferramentas desenvolvido pela SAGI.

Interessa aqui, sobretudo, destacar o conjunto de ferramentas que ao possibilitar a

consulta de informaes desagregadas, tornam-se estratgicas para a produo de es-
tudos territorializados de demandas e oferta de servios e benefcios socioassistenciais. 51
5 http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/catalogo/catalogo_dgi.php?p_grupo=57. Consultar
Caderno 3

tambm o link Pesquisas, estudos e Avaliao na pgina da SAGI que permite a busca, consulta de
fichas tcnicas, sumrios executivos e microdados de pesquisas de avaliao e outros estudos reali-
zados pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do MDS.
 Assim, destacam-se no portal da SAGI:

Possibilita a consulta da realidade socioeconmica das

famlias cadastradas no Cadnico, contendo infor-
maes do ncleo familiar e os seus integrantes, das
CECAD Consulta, Seleo
caractersticas do domiclio e das formas de acesso a
e Extrao de Informaes
servios pblicos essenciais e tambm dados de cada
do Cadnico
um dos componentes da famlia. Permite a consulta H
vrias formas por meio de tabulao cruzada de variveis,
frequncia simples ou busca por nome ou NIS.

Construo de mapas temticos de indicadores rela-

cionados condio de vulnerabilidade social em nvel
Mapas temticos de vul- intramunicipal para todos os municpios brasileiros.
nerabilidade Social possvel construir mapas da extrema pobreza por
setor censitrio assim como mapas do analfabetismo,
concentrao de crianas e idosos.

Construo de diagnsticos para programas sociais,

apresentando indicadores em tabelas ou mapas ao nvel
IDV - Identificao de
de estados, municpios e domnios submunicipais ( rea
Domiclios em Vulnera-
de ponderao e setores censitrios). Com isso possvel
bilidade
dimensionar e localizar as reas com maior concentrao
de famlias em situao de pobreza e/ou vulnerabilidade.

O Tab Social rene um conjunto de aplicativos que

permitem produzir tabulaes simples e cruzadas a
Tab Social - Tabulador de
partir das principais bases de microdados do MDS,
Microdados
como o Censo SUAS e o Cadastro nico de Programas
Sociais.

Consulta a informaes de indivduos e famlias inscri-

tas no Cadnico acerca do acesso a programas, servios
CIFAM - Consulta a e benefcios das Polticas de Desenvolvimento Social e
Informaes Integradas de aes e atividades relacionadas ao Plano Brasil sem
sobre Famlias e Indivduo Misria, armazenadas em um repositrio alimentado
52 regularmente por sistemas informatizados, registros e
cadastros de vrios Ministrios.
capacitasuas
De fato, como veremos no Captulo 2, fora o Censo Demogrfico que apre-
senta informaes por setor censitrio, e que a partir da edio de 2010 pos-
sibilita a consulta pblica desses dados e a construo de mapas no prprio
site do IBGE, no h outro banco de cadastro social com abrangncia similar
ao Cadnico. Em maio de 2013, segundo o Relatrio de Informaes So-
ciais da SAGI, havia no Brasil mais de 25 milhes de famlias de baixa renda
cadastradas, o que representa um 1/3 da populao brasileira, em todos os
municpios (SAGI/MDS,2013).

Nessa perspectiva, o Cadastro nico torna-se referncia para a anlise

das desprotees e demandas em seu conjunto, com destaque do seu
contedo de forma territorial, ao possibilitar o cruzamento das seguintes
informaes:

Informaes da famlia e do domiclio Informaes dos componentes da famlia

composio familiar;
povos e comunidades tradicionais;
endereo e caractersticas de seu domi-
clio;
renda familiar per capita (possvel de
ser estimada);
acesso a servios pblicos de gua,
saneamento e energia eltrica,
despesas mensais; e
vinculao a Programas Sociais (servi-
os de internao e/ou abrigamento,
acesso a servios de sade, Centros
de Referncia de Assistncia Social
(CRAS/CREAS), Programas da Secre-
taria Nacional de segurana Alimentar
e Nutricional; Beneficio de Seguro
de desemprego espacial por trabalho
anlogo ao escravo, Programas de
ministrio de Minas e Energia (tarifa
social, e outros)
documentao civil;
qualificao escolar e acesso a
servios de educao)
situao no mercado de trabalho
(identificao do trabalho infan-
til);
rendimentos, entre outros
presena de deficincia permanen-
te que limite atividades e acesso a
rede de cuidados
Pessoa em situao de rua (moti-
vos, tempo, vnculos, acesso a ser-
vios socioassistenciais de proteo
social bsica e especial)
53
Caderno 3

identificao de situao de trabalho

infantil no ncleo familiar
 Se potencializados os cruzamento de informaes territorializadas dos muni-
cpios e das do CAdnico, toram-se instrumentos de identificao sistem-
tica das famlias que apresentam caractersticas de potenciais demandantes
dos distintos servios socioassistenciais, permitindo o planejamento e orga-
nizao das aes concretas de promoo e proteo social, bem como a
necessidade de articulao com as polticas setoriais.

Na ltima dcada, inegvel o processo de produo e incorporao sis-

temtica de indicadores sociais no ciclo das polticas pblicas, e na as-
sistncia social. De fato, como possvel perceber, existem inmeros re-
positrios e arquivos de informao sejam estes ferramentas de gesto e/
ou de execuo financeira de programas e benefcios, inmeros cadastros
de famlias, alm de registros sobre atendimentos, processos e controles
administrativos, bem como um amplo leque de estatsticas nacionais que
brindam informaes sobre as condies socioeconmicas dos municpios
brasileiros e das polticas setoriais.

O desafio materializar nos processos de gesto as condies, procedimen-

tos, fluxos de integrao e articulao dessas informaes no cotidiano da
interveno, no processo de gesto e entre as esferas de governos, de forma
a permitir que a Vigilncia Socioassistencial ilumine prioridades, metas e
parmetros para o planejamento, monitoramento e avaliao da oferta e de-
manda de servios socioassistenciais, contribuindo assim para a produo
de equidade e isonomia no acesso do cidado ao seu direito por atenes
socioassistenciais.

Para que a Vigilncia exera sua funo na perspectiva territorial, a

PNAS/2004 estabelece a necessidade de implantao de polticas articula-
das de informao que promovam novos patamares de desenvolvimento da
54 poltica, das aes realizadas e da utilizao dos recursos, favorecendo a par-
ticipao, o controle social e a gesto. Para tanto, aponta a construo de
um sistema de informaes com vistas ampla divulgao dos benefcios,
capacitasuas

servios, programas e projetos da rea, contribuindo para o exerccio dos

direitos da cidadania.
O sistema de informao seria no s a base estruturante e produto do SUAS,
mas teria como funo a integrao das bases de dados de interesse do campo as-
sistencial, com a definio de indicadores especficos da poltica (PNAS, 2004:56),
sendo que o sistema de informao no se resume informatizao ou instalao
de aplicativos e ferramentas, mas afirma-se tambm como uma cultura a ser disse-
minada na gesto e no controle social ( artigo 92, inciso II, NOB/SUAS 2012).

A base de legitimao das informaes a garantia da sua fidelidade, da qua-

lidade e da possibilidade de comparao de maneira a permitir criar padres
isonmicos e de qualidade nas diversas escalas territoriais. Por isso, respon-
sabilidade das trs esferas de governo criar condies para coordenar, orientar
e acompanhar os procedimentos de registro das informaes do Cadnico,
dos atendimentos realizados pelas unidades da rede socioassistencial e dos
sistemas de informao de programas, bem como do CensoSUAS.

Na poca de estruturao da RedeSUAS, a Secretaria Nacional de Assistncia

Social realizou a 1 Oficina Nacional sobre Gesto da Informao em Assis-
tncia Social, com a participao de Estados, municpios e distrito federal,
bem como Universidades e Centros de Pesquisa, para discutir o estado da
arte no uso da informao na poltica, as bases necessrias e diretrizes para
a constituio de um sistema nacional de informaes (TAPAJS, 2009).

Esta ao se demonstrou importante porque possibilitou a constituio do

mapeamento inicial num processo participativo que envolveu os diversos
olhares de gestores, tcnicos, conselheiros, universidades e centro de pesquisa
na anlise e debate, fortalecendo uma perspectiva de construo coletiva e
afianando a importncia da avaliao e do uso da informao como pro-
cessos estratgicos da gesto. Assim como na estruturao da RedeSUAS,
as experincias municipais demonstram a importncia do momento inicial
de mapeamento que permita s secretarias visualizar as condies, potencia- 55
lidades e acmulos das prefeituras, bem como das diversas instituies que
podem integrar e colaborar no processo de organizao e articulao das
Caderno 3

informaes necessrias para operar e avaliar a poltica de assistncia social

nas trs esferas de governo.
 O Mapeamento permite levantar a infraestrutura existente do ponto de
vista dos recursos humanos, informacionais e tecnolgicos das secretarias
e da rede socioassistencial. Mas, no somente isso, o momento para
detectar as possibilidades, expertises e recursos tecnolgicos existentes,
do ponto de vista institucional, que podem ser agregados para potencia-
lizar o uso da informao na rea de assistncia social. possvel agregar
os recursos tecnolgicos existentes dos prprios rgos gestores e dos seus
mbitos de governo (pensando aqui a utilidade de outras reas tcnicas,
especialmente a de planejamento), articular os diversos bancos de dados
e estabelecer um dilogo com outras polticas, favorecendo assim a ao
intersetorial.

A questo tecnolgica se apresenta como um desafio se considerarmos

que temos no pas 4.958 municpios de pequeno porte com at 50.000
habitantes com receitas oramentrias e acesso tecnolgico limitados.
Da a importncia de construir caminhos de articulao, e tal vez de
constituio de polos regionais, que potencializem as condies reais e
concretas das realidades em que se assentam. A organizao da infor-
mao deve ser vivel considerando os aspectos tcnicos, tecnolgicos,
polticos, econmicos e culturais das realidades s quais eles pertencem.
Isto permite construir uma lgica na organizao, evita a proliferao de
dados e nos permite fugir de alguns mitos ou erros que geralmente co-
metemos quando precisamos construir indicadores e delimitar sistemas
de informao, conforme elencados abaixo.

Mitos sobre Indicadores

Tudo deve ser medido: quem quer medir tudo acaba no medindo nada,
deve-se medir o que relevante, significativo;
56
A medio deve ser absoluta: dificilmente uma medida da conta da com-
plexidade dos fenmenos sociais; uma boa prtica trabalhar com aproxima-
capacitasuas

es a partir de dados existentes;

Medir por medir: as medidas devem ser operacionalizao no por imposi-
o ou obrigao, mas porque so teis. Medir e depois decidir o que fazer
com as medidas no faz sentido;

Dependncia tecnolgica: primeiro deve ser construda a lgica e posterior-

mente o sistema de informaes. Um bom sistema no aquele que possui
a ltima tecnologia, mas aquele que agrega valor a anlise (Brasil, 2010:19).

Guia Metodolgico sobre Indicadores. Ministrio de Planejamento

Note-se, ento, que um bom sistema Um indicador um sinalizador

de algum aspecto, caracterstica ou
aquele que agrega valor anlise (Brasil,
qualidade da realidade a ser ob-
2010:19). Como afirma Paulo Januzzi
servado, medido e analisado. Nesse
(2011) um bom sistema no necessa- sentido, um recurso metodolgico
riamente composto de grande quanti- para aferir a realidade social, de
dade de informao, mas sim, um siste- forma simplificada, mas objetiva
ma em que a informao foi selecionada e padronizada (Valarelli, 2008:
de diferentes fontes e est organizada de p37). Como tais, orientam o pro-
forma sintetizada e adequada ao uso cesso de monitoramento e organi-
analtico pelos diferentes gestores. O zao das informaes.
sistema de informao deve permitir
buscar informaes, integr-las em unidades de referncias comuns, sintetiz-las
em indicadores e conferir-lhes significado analtico (Januzzi, 2011: p47). Para
isto, o autor observa a necessidade de implantar no cotidiano do trabalho
dos gestores e das equipes tcnicas rotinas de monitoramento analtico, en-
tendidas como exerccio sistemtico de acompanhamento analtico de um
conjunto determinado de indicadores, capazes de representar os processos
operados pelas polticas sociais e os resultados alcanados.

A organizao desta rotina, pensada a partir dos servios e das protees 57

(bsica e especial), conforme os parmetros estabelecidos na PNAS/2004 e
as NOB/2005 e 2012, possibilitar identificar quais so os resultados e pro-
Caderno 3

dutos necessrios para orientar a operao; quais so referncia para a anlise

socioterritorial tanto do ponto de vista da gesto quanto da operao e quais
 so vitais para a dimenso de acompanhamento e gerenciamento da poltica,
entre as quais possvel destacar:

Mapeamento do perfil de famlias de referencia territorial aos servi-

os para caracterizao de necessidades e demandas de servios pro-
teo social bsica e especial;
Caracterizao da infraestrutura existente nos territrios e parme-
tros de adequao da oferta de servios socioassistenciais face ca-
racterizao das necessidades e demandas mapeadas;
Identificao do acesso efetivo a servios proteo social bsica e
especial e de demandas no cobertas nos territrios;
Apontamentos de vazios socioassistenciais nos territrios e de neces-
sidades de aes de preveno;
Identificao de padres de isonomia e qualidade na oferta de segu-
ranas de convvio, acolhida e renda.
Acompanhamento de indicadores de processo e de resultados das
Protees Sociais Bsica e Especial.

Nesta perspectiva, a organizao das informaes requer a construo de

fluxos de que permitam criar trajetrias no uso e anlises dos dados. No
Encontro Nacional de Monitoramento do SUAS de 2011, Koga apontava
que apesar da perspectiva territorial ser um eixo estruturante da poltica, no
contamos ainda com uma lgica de produo de informaes territorializa-
das e que entre os setores vinculados produo de informao e as equipes
que esto na operao se percebe ainda uma tendncia de mo nica nos
trajetos da informao.

Predomina ainda como tendncia a coleta de informaes do atendimento

ou do territrio, porm, quase sem retorno para as equipes que atuam nos
58 servios, programas e projetos. De outro lado, os profissionais coletam e en-
viam registros para os setores responsveis pela informao, porm, quando
essas informaes retornam para as equipes constatam-se lacunas quanto a
capacitasuas

sua dimenso territorial.

Quando tcnicos dos CRAS apontam que as listagens de famlias que rece-
bem dos programas de transferncia de renda no coincidem com as lista-
gens de famlias atendidas no CRAS ou no PAIF, ou inclusive quando so
surpreendidos pela suspenso de um benefcio sem ter um aviso que antece-
da a suspenso; quando os tcnicos e gestores dos CREAS afirmam que nem
sempre possuem mapas das suas reas de abrangncia ou que a notificao
de violao de direitos est locada no Conselho Tutelar e nem sempre chega
no CREAS; esto apontando a necessidade de pensar e desenhar relaes
de articulao do ponto de vista da gesto e da informao. Nesse sentido,
conforme Gambardella, o desafio avanar na objetivao de resultados e
dos elementos que compem a ao tcnica dos agentes institucionais. No
possvel atingir prerrogativas de um sistema nico, sem que entendimentos
sejam comuns, entre os entes, entre os gestores, entre os trabalhadores e os
usurios: sistema pressupe fluxo e padro (2011,p209).

A Vigilncia Socioassistencial deve incorporar a circularidade da gesto (des-

tacada no Caderno 1) no desenho dos fluxos das informaes, permitindo
assim a troca entre as equipes das diversas unidades que prestam servios
socioassistenciais (sejam da rede pblica ou conveniada), entre servios e be-
nefcios, entre as equipes de proteo social bsica e especial, bem como
entre a Assistncia Social e as outras polticas setoriais. Desta forma o fluxo
das informaes torna-se estratgico para o cotidiano da operao, conforme
ilustra imagem abaixo.

59
Caderno 3
 Figura 3: Circularidade da gesto e da informao

FONTE: Sposati, A. Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial

do Suas.SNAS/MDS,2012

Assim, a produo e circulao da informao nas diferentes escalas territo-

riais e institucionais permite assegurar a unidade da gesto e a especificidade
das informaes necessrias a cada nvel/escala de interveno.
60
Mas, a definio dos fluxos da informao se refere, tambm, clareza da
periodicidade em que as informaes sero coletadas, processadas, dis-
capacitasuas

ponibilizadas e analisadas.
A coleta e disponibilidade de informaes uma questo crucial para exerccio
da funo de vigilncia e da avaliao da poltica. Entretanto, h que se desenha-
rem os tempos e momentos de cada um, para evitar o excesso e multiplicao
do registro e coleta e a proliferao incessante de informaes disponibilizadas.

Do ponto de vista da coleta, a implantao enfrenta o desafio da padroni-

zao e integrao das informaes entre as trs esferas do governo. Ao se
considerar o ponto de partida no fluxo da informao dos sistemas infor-
mao possvel constatar que diversos programas realizam cadastros do seu
pblico-alvo de referncia para a definio das suas agendas e conhecimento
da populao que demanda seus servios. Isto gera no s uma multiplicida-
de de cadastros, como tambm uma irracionalidade, pois, um mesmo grupo
familiar cadastrado sucessivas vezes pela Assistncia Social.

Se o instrumento tem como potencialidade a racionalizao da informao

no processo da gesto, a sua implementao e os fatores tcnicos e polticos
presentes no processo, resultam na irracionalidade do sistema, alm de sobre-
carregar os tcnicos em atividades meio, em detrimento das atividades fim.

A implementao do Cadnico representa a unificao de um cadastro so-

cial, que traz como potencialidade a possibilidade de construir uma base de
informaes comum a todas as polticas, e poltica de assistncia social nas
trs esferas de governo. Mas, como veremos no captulo 3 h desafios pol-
ticos e operacionais que precisam ser enfrentados, para potencializar o seu
uso, garantir o trabalho social na operao da poltica e assegurar dignidade
e direitos isonmicos aos usurios da assistncia social, que por vezes ficam
refns adeso dos rgos gestores dos diferentes entes da federao aos pro-
cedimentos e instrumentos de coleta de dados.

Por fim, no outro extremo da cadeia da informao, no momento de dis- 61

ponibilizar a informao, preciso que se tenha clareza sobre como essas
informaes sero utilizadas. Da a importncia de que os produtos da Vigi-
Caderno 3

lncia Socioassistencial estejam vinculados a processos analticos e decisrios

da gesto, do cotidiano da operao e do controle social da poltica.
 Como aponta Vaz (2009) um dos requisitos bsicos para a eficcia do uso da
informao a capacidade de produzir medidas de correo no desempenho
da poltica. A Vigilncia Socioassistencial deve produzir resultados capazes
de apontar consequncias e correo de rotas para a poltica, do contrrio
cair em descrdito e levar junto o planejamento.

De outro lado, tem que ser capaz de apontar e analisar a prpria lgica de
produo de informaes e resultados, indicando irracionalidades, que por
vezes podem ficar ocultas por uma racionalidade aparente. Irracionalidades
acontecem quando acompanhamos o que menos importante esquecendo
o que relevante, quando se produz indicadores em excesso sem estabelecer
as mediaes necessrias para a produo das anlises, quando a nfase quan-
titativa desconsidera a dimenso qualitativa dos problemas enfrentados ou
quando multiplicamos excessivamente a coleta de dados.

Assim, avanar no processo de harmonizao das informaes produzidas

pelos diversos agentes, pressupe um exerccio de racionalizao e coope-
rao que envolve tambm uma necessria padronizao dos conceitos de
referncia dos diversos indicadores utilizados, seja no interior do ciclo da
poltica como no dilogo entres as polticas pblicas. A definio e uso de
indicadores e informaes comuns a todas as polticas e aos diversos nveis
de governo propicia uma compreenso integral das questes a serem en-
frentadas, exercita a perspectiva da intersetorialidade e cooperao entre as
diversas polticas e permite consolidar o processo de estruturao da gesto
da informao. Nesta perspectiva, a construo de fluxos de informao, a
harmonizao conceitual e a nfase na temporalidade dos indicadores per-
mitem o necessrio exerccio de comparao, vital para a avaliao (VAN
BELLEN, 2006).

62
capacitasuas
II. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE VIVNCIA

Este espao buscar dialogar com os elementos que tragam tona os chos
onde a poltica de assistncia social acontece. Sabemos que a realidade vivida
por cada lugar (seja um municpio, um bairro, um estado) distinta e, ao
mesmo tempo, tem semelhanas com outros lugares, pois temos em comum
um cho chamado Brasil.

Trazer tona ou tornar conhecido cada cho nas suas particularidades se

constitui como um dos primeiros passos para construo da Vigilncia So-
cioassistencial. Como o prprio nome diz, o cho a base da construo
dessa funo na poltica de assistncia social.

Afinal, que cho esse?

Para o gegrafo Milton Santos, ao tentar responder pergunta sobre o que

seria territrio, faz uso da palavra cho, dizendo que o territrio usado
o cho mais a identidade:

O territrio tem que ser entendido como o territrio usado, no

o territrio em si. O territrio usado o cho mais a identidade.
A identidade o sentimento de pertencer quilo que nos pertence.
O territrio o fundamento do trabalho; o lugar da residncia,
das trocas materiais e espirituais e do exerccio da vida (Santos,
2002: p.14).

Para Milton Santos, o territrio em si no um conceito, mas sim o territ-

rio usado. E complementa no mesmo texto: assim o territrio que ajuda a
fabricar a nao, para que a nao depois o afeioe. Esta noo de territrio
usado muito valiosa para a poltica de assistncia social, pois vai remeter ao 63
territrio vivido ou ao territrio de vivncia, do exerccio da vida.
Caderno 3

Dessa forma, o territrio de vivncia ultrapassa em muito a noo de terri-

trio como espao administrativo, circunscrito a um limite artificialmente
 definido em um mapa chamado de poltico-administrativo. Embora seja
uma ferramenta necessria para determinadas funes de gesto, no se pode
tom-la como a nica ou principal referncia no processo de territorializao
de uma poltica pblica.

Para o entendimento da funo da Vigilncia Socioassistencial, articuladas

s funes de proteo social e defesa de direitos, o territrio de vivncia se
coloca como uma referncia essencial, pois nesse territrio que a dinmica
da vida acontece. A preocupao da Vigilncia Socioassistencial se evidencia
no desafio da operacionalizao das informaes dos territrios de vivncia,
de forma que no se tornem refns dos territrios administrativos.

Como o territrio aparece no SUAS (Lei n12.345, de 2011) ?

A vigilncia socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a

capacidade protetiva das famlias e a ocorrncia de vulnerabilidades
... (Art. 2 - II)
Definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e
municipais (Cap 3. Art. 6 - IV)
As aes ofertadas no mbito do SUAS tm por objetivo a prote-
o famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice
e, como base de organizao, o territrio. (Art. 6 - 1)
A vigilncia socioassistencial um dos instrumentos das protees da
assistncia social que identifica e previne as situaes de risco e vul-
nerabilidade social e seus agravos no territrio. (Art.6 A- nico)
O CRAS unidade pblica municipal, de base territorial, localizada
em reas com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social, desti-
nada articulao dos servios socioassistenciais no seu territrio de
abrangncia e prestao de servios, programas e projetos socioas-
64 sistenciais de proteo social bsica s famlias. (Art. 6C - 1)

Com base no prprio texto da LOAS SUAS percebe-se que a Vigilncia

capacitasuas

Socioassistencial guarda uma relao muito prxima perspectiva territorial,

utilizando-se dessa vertente para: analisar a capacidade protetiva das famlias,
definir nveis de gesto, organizar o sistema, identificar e prevenir situaes
de risco e vulnerabilidade social e seus agravos, ser a base do CRAS e da
articulao dos servios, programas e projetos socioassistenciais de proteo
bsica s famlias.

Dessa forma, as informaes sobre os territrios se colocam como funda-

mentais na constituio da funo da Vigilncia Socioassistencial, e a partir
delas se pode configurar instrumentos que sirvam para as articulaes des-
sas informaes territorializadas definidas no mbito do SUAS. Trata-se de
instrumentos comuns ao ciclo da gesto das polticas pblicas, tais como:
diagnstico, monitoramento e avaliao.

Os processos de construo, uso e gerao de resultados desses instrumentos

em consonncia s diretrizes da poltica de assistncia social, e em aderncia
s respectivas realidades nas quais se encontram inseridos que definir seus
significados e particularidades.

Nesse sentido, o presente captulo se ocupar de tentar desvendar como as

informaes dos territrios de vivncia encontram seu espao na gesto da
poltica pblica de assistncia social, bem como a multiplicidade de evidn-
cias das famlias, dos territrios e da prpria gesto podem vir tona na
perspectiva de compor uma Vigilncia Socioassistencial de sangue quente,
por onde correm vivncias, convivncias, conflitos ao lado de protees e
desprotees produzidas e reproduzidas nos territrios.

Esse quadro ser composto por trs campos de referncia:

Diagnstico Socioterritorial;
Topografias dos territrios de vida e vivncia e
Trajetrias de vida e vivncia. 65

Espera-se que contribua para iluminar, inspirar e fortalecer as buscas dos

Caderno 3

trabalhadores da assistncia social pelos caminhos ora traados, ora a serem

desbravados pelos territrios de vida e de vivncia por esse pas afora.
 a. Diagnstico Socioterritorial

Tradicionalmente no campo das politicas sociais brasileiras se tem pensado e

trabalhado as demandas sociais a partir da tica de pblicos alvos especficos, e
menos a partir do quadro de vida em que esto inseridas. Ocorre uma tendncia
segmentao da populao, o que provoca, no raras vezes, a homogeneizao
de tais segmentos a partir de suas caractersticas e necessidades comuns: idosos,
pessoas com deficincia, crianas e adolescentes, mulheres vtimas de violncia.

Esta perspectiva segmentadora e homogeneizadora de demandas e respostas

marca tambm o modo de construir o conhecimento sobre a realidade social
estudada ou onde se pretende intervir. Nessa direo, os grandes nmeros e as
estatsticas genricas ou pelas mdias terminam prevalecendo e determinando
os fatos sociais. Esse modo de operar um diagnstico retira de sua pauta a
dinmica da vida e do territrio em questo; trata-se de uma listagem de infor-
maes que conformam uma srie de caractersticas sobre a realidade estudada,
delimitando quantidades de perfis demogrficos, socioeconmicos insuficien-
tes para uma leitura sobre os processos, as particularidades e as dinmicas que
fazem dessa realidade um lugar parecido e, ao mesmo tempo, nico.

A autora Rosa Maria Torres (2001) fez um interessante comparativo entre

perspectivas de leitura da realidade no campo da educao, utilizando-se de
duas figuras afetas ao universo dos aparelhos de observao: o telescpio e o
microscpio. Para Torres, o telescpio normalmente utilizado pelos ocupa-
dos pela administrao/gesto, e podem perder de vista: as pessoas de carne e
osso que aparecem como estatsticas e metas, os processos que esto atrs dos
resultados, a multiplicidade de agentes, de prticas e de redes. J, segundo
ela, o microscpio seria mais utilizado por aqueles que localmente esto en-
volvidos na ao, e estes podem no conseguir ver: para alm de sua classe, de
66 sua escola, de seu bairro, de sua cidade, de seu pas, desconhecem a dimenso
nacional, regional e global que tm seus problemas e suas buscas.
capacitasuas

Ou seja, a construo do conhecimento da realidade ou o Diagnstico Socio-

territorial aqui proposto pode ser realizado de mltiplas formas e a partir de
variadas lentes de leitura. Significa dizer que a construo de um diagnstico
depende no somente das informaes disponveis, mas tambm de quem
estar envolvido no processo de levantamento, organizao, sistematizao e
anlise dos dados e suas respectivas perspectivas de leitura da realidade.

H que se considerar uma diferenciao que costuma ocorrer quanto ao acesso

s informaes. Normalmente, os atores essencialmente ligados rea de infor-
mao conseguem chegar nas fontes estatsticas mais rapidamente e exclusiva-
mente do que outros tcnicos envolvidos em outras reas da gesto. Ao mesmo
tempo, a gesto conta com os tcnicos de ponta, mediadores que conseguem,
por sua vez, chegar nos territrios onde a poltica de assistncia social acontece.
Essa ltima chegada fundamental para se estabelecer a escuta do que os atores
conviventes no territrio tm para dizer a respeito desse cotidiano, especial-
mente a escuta daqueles atores que so os homens comuns.

No dizer de Jos de Souza Martins se buscaria construir esse Diagnstico

Socioterritorial, a partir das condies adversas e novas para o fazer Histria,
para que o homem comum se torne agente ativo de seu destino, neste tempo de
modernidade, numa sociedade frgil como a nossa sociedade brasileira (Mar-
tins, 2008: p09).

O diagnstico se pode tornar, ento, uma ferramenta com potencial para

tornar visvel o homem comum, bem como para escutar essas vozes do
cotidiano. O homem comum precisa ser visto e escutado pela poltica de
assistncia social, no podendo ser diludo em meio s contagens e estatsti-
cas genricas em forma de pblico-alvo, beneficirio ou usurio apenas.

Dessa forma, o Diagnstico Socioterritorial se configura como um processo

de movimento/mobilizao, que envolve diferentes informaes e, ao mes-
mo tempo, diferentes atores da informao. Tanto as informaes quanto 67
os atores necessitam manter um dilogo, constiturem uma linguagem de
entendimento para que o diagnstico no corra o risco de se tornar mais
Caderno 3

uma pea tcnica, fechada e limitada a uns poucos iluminados da gesto. A

 divulgao ampla6 faz parte dos princpios que regem a poltica de assis-
tncia social.

Nessa perspectiva, o Diagnstico Socioterritorial no pode ficar restrito a

um setor ou a um grupo de tcnicos da gesto da poltica pblica. Trata-se
de um instrumento que pode e deve ser tornado pblico a todos os tcnicos,
agentes e cidados que queiram conhecer melhor a presena da poltica nos
seus respectivos territrios de atuao.

A nomenclatura aqui adotada de Diagnstico Socioterritorial tem se mos-

trado mais prxima da ideia de trazer tona o territrio de vivncia e no
somente um conjunto de dados sobre estes territrios na forma de indicado-
res genricos sobre uma cidade, por exemplo, sem vincul-los aos diferentes
territrios que compem suas tramas cotidianas: a vida de quem mora no
centro ou em um bairro mais perifrico, ou ainda na zona rural podem
apresentar condies de vida bem diferentes e s a mdia do municpio no
capaz de capturar essas desigualdades internas da cidade.

Veja-se na figura a seguir, como o IDH - ndice de Desenvolvimento Hu-

mano do estado da Paraba7 destaca a cidade de Joo Pessoa com alto IDH,
identificando-a na cor azul.

68
6 Artigo 4 da LOAS, inciso V: divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assis-
tenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso.
capacitasuas

7 Este Mapa do IDH do estado da Paraba tem como base ainda o Censo 2000, mas significativo para
ilustrar o propsito da reflexo em torno de medidas urbanas genrica e medidas intraurbanas. Se-
gundo nota divulgada no stio do PNUD - Brasil, o Atlas do Desenvolvimento Humano dos Municpios
Brasileiros referente ao Censo de 2010 dever ser lanado em 2013. (www.pnud.org.br)
Mapa 2 - Mapa do IDH do estado da Paraba - 2000

Fonte: Pnud/Ibge, 2003.

Em contraponto, a figura 2 representa uma cartografia da excluso/incluso

social da cidade de Joo Pessoa, onde so identificados seus 59 bairros, cujo
clculo final demonstra as desigualdades intraurbanas existentes na capital da
Paraba, e que coloca em cheque o ndice mdio do mapa anterior que indi-
cava um alto grau de desenvolvimento humano. Os bairros mais includos
so identificados com a cor verde e os bairros mais excludos so reconheci-
dos pela cor vermelha, e aparece como mais preponderante.

69
Caderno 3
 Mapa 3 - Mapa da excluso/incluso social da cidade de Joo Pessoa - PB, 2009

Fonte: Topografia Social da cidade de Joo Pessoa, 2010. PUCSP/CEDEPE/CEDEST/UFPB

A dimenso socioterritorial do diagnstico objetiva justamente dar cho/

base para os nmeros, at para ser possvel comparar um lugar e outro de
uma mesma cidade. Pois, possvel que um lugar seja considerado pior que
outro no somente porque seus moradores so pobres, mas porque alm
da pobreza se percebe que faltam servios urbanos (esgoto, gua, luz, estra-
da, transporte), de sade, de educao, de assistncia social. No basta dizer
quem so as pessoas, se faz necessrio tambm responder onde elas esto.

O Diagnstico Socioterritorial busca identificar as situaes de vida diferenciadas e

70 desiguais que se encontram em uma nica cidade, e que muitas vezes no aparecem
quando se conhece essa cidade somente pelos seus nmeros totais ou mdios: a
mdia de salrio da populao ... a mdia de escolaridade das crianas ... E assim
capacitasuas

se vai construindo um rosrio de nmeros que dificilmente possibilita saber se os

nmeros querem dizer se a situao boa ou ruim, se precisa melhorar.
Ento, os nmeros precisam ter cho e precisam fazer sentido tanto para
quem constri como para quem vai us-los. Por outro lado, se sabe que nem
tudo que acontece no cotidiano de vida das populaes e dos seus lugares de
vivncia so possveis de serem enumerados ou medidos, transformados
em nmeros, em quantidade.

Por exemplo, a histria de um bairro ou o perfil cultural de determinadas

famlias, suas linguagens e modos de se relacionarem uns com os outros, ou
ainda as estratgias informais e ilegais para acessar renda e servios.

Assim, o Diagnstico Socioterritorial pode ser construdo por informaes na

forma de nmeros e estatsticas, como tambm por informaes que se tra-
duzem em histrias de vida dos lugares, de suas famlias e instituies, atores
sociais os mais diversos. Para isso, se faz necessrio definir tambm quem par-
ticipa desse processo de construo do conhecimento, em que so igualmente
valorizados os dados estatsticos, bem como os dados considerados mais qua-
litativos. Trata-se de duas formas de ler a realidade que so complementares.

Lembrando uma vez mais de Milton Santos, que em um dos seus ltimos
escritos revelava o seguinte:

O territrio mostra diferenas de densidades quanto s

coisas, aos objetos, aos homens, ao movimento das coi-
sas, dos homens, das informaes, do dinheiro e tam-
bm quanto s aes. Tais densidades, vistas como n-
meros, no so mais do que indicadores. Elas revelam e
escondem, ao mesmo tempo, uma situao e uma hist-
ria (...) As densidades que se do fisicamente aos nossos
olhos encobrem processos evolutivos que as explicam
melhor do que as cifras com as quais so representadas. 71
(SANTOS e SILVEIRA, 2001, p.260)
Caderno 3

Ou seja, Milton Santos nos convida para prosseguirmos alm das cifras, dos
nmeros e indicadores, que encobrem as densidades dos territrios vividos.
 Diagnsticos socioterritoriais podem (e devem) conter indicadores e estats-
ticas sobre os territrios, porm, h que se ter clareza de suas insuficincias
e incompletudes para capturar ou representar as dinmicas relacionais, as
tramas que se do na escala do cotidiano, nos lugares.

Necessariamente, um Diagnstico Socioterritorial demandar diferentes infor-

maes e informantes presentes nos territrios a serem (re)conhecidos. Os graus
de envolvimento e participao indicaro a dimenso e a consistncia das infor-
maes produzidas, conhecidas e analisadas. Pois, a participao dos atores no
diagnstico no se resume posio de informante ou fonte de dados, mas
tambm de coautoria do diagnstico, no sentido de que medida do seu envol-
vimento no processo de construo do conhecimento socioterritorial proposto se
torna tambm um dos autores.

A informao transmitida ou escutada permeada de significados prprios do

universo do informante, portanto, informao cheia de vida e contribui para a
perspectiva de vivncia dos territrios em pauta no diagnstico. Nesse sentido, se
evidencia outra potencialidade do Diagnstico Socioterritorial que diz respeito
sua condio coletiva de troca de conhecimentos, em que ocorre a mutualidade
de saberes, que envolve tanto as informaes mais tcnicas dos indicadores e
estatsticas oficiais, como tambm dados das experincias e vivncias cotidianas
do homem comum, alm das diferentes produes e sistematizaes de cada
servio, programa ou benefcio executado no cotidiano da gesto.

Experincias metodolgicas de diagnsticos participativos tambm se colo-

cam como referncias importantes que caminham na direo do processo co-
letivo de construo do conhecimento. H verses que recebem a designao
de Mapas Mentais, outros de Mapas Afetivos ou ainda de Cartografias
sociais participativas.
72
Segundo apresentao do livro Cartografias Sociais, organizado por Hen-
ri Acselrad, o Brasil apresenta-se como um caso exemplar de transformao
capacitasuas

de demandas sociais em polticas pblicas por meio da utilizao de diferentes

processos de mapeamento participativo, notadamente os que implicam no re-
conhecimento de novas territorialidades (terras indgenas, quilombos, reservas
extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentvel, projetos de assentamento
extrativista, projeto de desenvolvimento sustentvel, assentamento florestal) e or-
denamento territorial (como os Planos Diretores). Isto denota, por um lado, a
vitalidade dos movimentos sociais e das organizaes da sociedade civil, e por ou-
tro, a produo acadmica de pesquisadores que, de algum modo, tem colaborado
com essas organizaes (Acselrad, 2008: p.7).

Dessa forma, o Diagnstico Socioterritorial pode se constituir no so-

mente em uma ferramenta, mas tambm em um processo de construo
coletiva, em que o Brasil tem acumulado experincias metodolgicas im-
portantes e marcantes, at mesmo do ponto de vista do Oramento Parti-
cipativo. O trabalho anteriormente citado que organizado por Acselrad,
bem como de outros pesquisadores como Leonardo Avritzer e Marcos
Brose, por exemplo, demonstram esse acmulo.8 Mantm-se, como co-
mum nos processos de gesto, o desafio de encontrar os caminhos de
viabilizar a metodologia em prtica, no caso do Diagnstico, em prtica
participativa.

Um aspecto importante que o ingrediente participativo pode fornecer

ao Diagnstico sua ateno constante para o movimento da realidade,
o que lhe confere uma demanda sempre presente de atualizao ou de
acompanhamento dessa dinmica. A participao dos atores do territ-
rio contribui para uma espcie de expanso do tempo presente, fazendo
do Diagnstico Socioterritorial mais do que uma fotografia instantnea
do lugar.

Nesse sentido, trata-se de uma ferramenta que pode ser construda e utilizada
para determinados fins e prazos estabelecidos na gesto, como tambm pode
ser constantemente acionada para atualizaes, medida que surgem novos 73
fatos e eventos, novas demandas para a gesto.
Caderno 3

8 Vide livro organizado por Leonardo Avritzer intitulado Experincias nacionais de participao social
publicado em parceria pela UFMG e editora Cortez (2009). Tambm, livro organizado por Markus Brose
intitulado Metodologia Participativa, publicado pela Tomo Editora de Porto Alegre (2010).
 O Diagnstico Socioterritorial nessa perspectiva da temporalidade se consti-
tui em uma continuidade, mais do que um ponto de partida. Sua principal
caracterstica passa a ser a incompletude por excelncia, pois necessita o todo
momento estar atento dinmica da realidade, dos territrios de vivncia a
que se prope compreender e no somente descrever.

Para tanto, h que se considerar elementos os mais variados, que estejam

disponveis e acessveis, bem como passveis de serem compreendidos e uti-
lizveis pela gesto, bem como junto aos diferentes atores que compem
o campo de vivncia da poltica de assistncia social. Convm reafirmar que o
Diagnstico Socioterritorial encontra-se na perspectiva da funo da Vigi-
lncia Socioassistencial de forma articulada s outras duas funes ou dois
objetivos preconizados pela poltica de assistncia social: defesa de direitos e
proteo social.

Salienta-se tambm uma srie de esforos empreendidos pelo MDS junta-

mente com a Secretaria Nacional de Assistncia Social - SNAS, no sentido
de incentivar / subsidiar a gesto municipal na produo de informaes e
uso de indicadores sociais voltados para a gesto. Por exemplo, em 2009,
foi realizado um estudo que objetivava a Elaborao de Metodologia para
Diagnstico e Monitoramento de Riscos e Vulnerabilidades em nvel muni-
cipal (MDS, 2009)

Esse produto resultou em uma proposta que continha um conjunto de in-

dicadores de vulnerabilidade e de risco social. Para o componente da vulne-
rabilidade foram escolhidos descritores como: Caractersticas do domiclio;
Composio e vnculos familiares; Escolaridade; Trabalho; Renda; Cobertu-
ra da rede de servios. Para cada uma dessas dimenses foram identificadas
e construdas variveis, considerando-se a forma como indivduos, ncleo
74 familiar e base territorial seriam afetados.

Os descritores do componente do risco social foram identificados e definidos

capacitasuas

a partir do nvel de complexidades e agravos das situaes de vulnerabilidade,

onde os direitos do individuo e da famlia foram violados. Para tanto foram
definidos os mesmos descritores previstos para o componente da vulnerabili-
dade, acrescentando as temticas de Explorao do trabalho infanto-juvenil,
Situao de violncia e Situao de rua.

A utilizao de metodologias como esta permite a constituio de um cenrio

descritivo das situaes identificadas como de vulnerabilidade e risco social.

Porm, um Diagnstico Socioterritorial pode tambm ser construdo na

perspectiva de conter no somente elementos que permitam uma consistente
descrio da realidade, mas tambm conectores que permitam ler, interpre-
tar, analisar a realidade diagnosticada.

Em 2011, se apresentou um novo trabalho de assessoria ao MDS envolvendo

pesquisa amostral junto a famlias beneficirias de programas de transfern-
cia de renda na cidade de So Paulo9, e que props a constituio de um
painel de 7 descritores que poderiam servir de base para construo de um
Diagnstico Socioterritorial. Ou seja, no se tratou aqui apenas de um rol de
indicadores, mas essencialmente de um modo de construir informaes que
permitissem anlises relacionais entre condies de vida de famlias e seus
territrios de vivncia e respostas de proteo social, envolvendo inclusive a
escuta de profissionais que atuavam junto a servios e programas de proteo
social bsica na cidade.

Para tanto, o relatrio afirma que a capacidade protetiva da famlia o re-

sultado de um conjunto de elementos que permitam avaliar as condies e as
possibilidades da famlia, como sujeito e como participante de um coletivo, em
alcanar respostas qualificadas para enfrentar as dificuldades da vida ,desde seu
cotidiano e a partir do territrio onde vive (MDS, 2011:p.49).

75
9 Tratou-se de pesquisa realizada no mbito de convenio estabelecido entre MDS/PNUD, envolvendo a
aplicao de questionrio junto a 510 famlias beneficirias de programas de transferncia de renda na
Caderno 3

cidade de So Paulo, e residentes em 12 territrios diferentes, com graus variados de concentrao

de beneficirios e de vulnerabilidade social. O painel de descritores fez parte do produto 2 intitulado:
Relatrio Final e Sumrio Executivo do Estudo, contendo dados e resultados da pesquisa, alm de
indicadores e ndices para anlise da capacidade protetiva das famlias, objeto deste estudo.
 Com base nesse entendimento que o estudo elaborado para o MDS per-
mitiu a proposio de uma matriz analtica composta por 7 elementos, cuja
nfase recai sobre a relao proteo / desproteo / proviso:

a relao provedor - dependente;

a relao quanti-qualitativa entre a condio de proviso face
intensidade das desprotees da famlia ;
a segurana do trabalho face a renda familiar;
o alcance do desenvolvimento da escolaridade;
a segurana de habitao e a qualidade de habitabilidade;
a segurana ambiental e integrao urbana;
a qualidade de vida e cidadania da famlia e do conjunto das fam-
lias de um territrio.

Trata-se de uma matriz analtica que pode servir como uma das referncias
para se constituir um Diagnstico Socioterritorial, cujo ponto de partida no
seja a simples descrio de indicadores, mas as possibilidades de relacionar
as reais condies, situaes, respostas de proteo / desproteo / proviso
presentes nos territrios.

Alm do MDS/SNAS, outros organismos governamentais, bem como uni-

versidades e institutos de pesquisa apresentam metodologias de construo
de diagnsticos que podem subsidiar a constituio de um Diagnstico So-
cioterritorial. Para alm dos elementos metodolgicos, se pe em questo os
sentidos do seu uso na gesto da poltica de assistncia social no cotidiano
dos territrios.

Os sentidos do uso dessa ferramenta remetem necessidade de se olhar para

a prpria dinmica que se pretende compreender nesse processo de (re) co-
76 nhecimento do territrio. Nesta direo que se buscar tratar das topogra-
fias dos territrios de vida e de vivncia e, em seguida, das trajetrias de vida
e de vivncias de famlias e territrios.
capacitasuas
b. Topografias dos territrios de
vida e de vivncia

Ao longo desse caderno tem se enfatizado que a Vigilncia Socioassistencial

se configura no simplesmente como uma ferramenta, mas como uma fun-
o da poltica de assistncia social capaz de gerar processos e resultados na
gesto. E que objetiva analisar territorialmente a capacidade protetiva das
famlias e a ocorrncia de vulnerabilidades.

As buscas para essa realizao de analisar territorialmente vo se dando a

partir dos recursos que cada rgo gestor tem conseguido acumular ao longo
do tempo: dados do IBGE e de outros institutos de pesquisa de mbito local
ou regional; dados de pesquisas j realizadas pelo MDS ou por universidades,
dados da prpria prefeitura ou governo estadual e de outros ministrios ou
outras secretarias municipais / estaduais, ou ainda dados criados a partir do
setor onde se atua.

O que tem se colocado como um dos primeiros desafios encontrar o pon-

to de partida do que se coloca como analisar territorialmente. Algumas
experincias partem para a construo de um mapa dividindo o munic-
pio por distritos, bairros ou unidades de planejamento. Outras experincias
se voltam para organizar seus cadastros por endereos dos cadastrados. Ou
ainda se passa a ter o mapa da cidade exposto na parede da secretaria ou do
CRAS repleto de alfinetes coloridos indicando a localizao de organizaes,
servios, programas socioassistenciais.

Admite-se que para analisar territorialmente, se faz necessrio ter uma viso
do territrio onde se atua. Sem dvida, os mapas exercem aqui um papel im-
portante: a possibilidade de visualizar cartograficamente a cidade e suas par-
tes. Impresso sobre um papel branco se desenham as ruas, os rios, as estradas 77
de ferro, as rodovias, as estradas de cho batido que cortam um municpio.
Caderno 3

Esse primeiro plano bsico de reconhecimento de um territrio e seus di-

versos territrios possibilita perceber um conjunto de elementos da natureza
 e de intervenes tcnicas sobre determinadas pores dessas localizaes.
Se o mapa plano se transformasse em uma maquete seria possvel perceber,
inclusive, as diferentes topografias: planaltos, plancies, vrzeas, morros, de-
presses. Assim, a topografia permite uma visualizao em trs dimenses,
onde os territrios se apresentam em continuidades e descontinuidades, altos
e baixos, presenas e ausncias.

A partir dessas consideraes, se coloca a importncia de uma viso no ape-

nas plana ou chapada do territrio, mas tambm de suas diferentes confor-
maes fsicas naturais ou tcnicas, que possibilita outra dimensionalidade.
Assim, tambm do ponto de vista socioeconmico, poltico e cultural pode-
mos observar que os territrios de uma cidade no so planos e homogneos.

As cidades e os seus diversos territrios constituem tambm topografias so-

ciais. Segundo Aldaza Sposati, a topografia social expressa a heterogeneidade
do territrio sem cair na excessiva fragmentao; ela significa a expresso territo-
rial da rugosidade das desigualdades sociais das cidades. Assim, para construo
da topografia social o territrio, uma categoria eminentemente poltica, tomado
em sua dimenso relacional definida a partir dos usos dos elementos espaciais
efetivados pelos agentes sociais, pelas relaes polticas, pelos jogos de foras e pelo
exerccios de poder que conformam espaos apropriados pelos mais diversos sujei-
tos coletivos. (Sposati, 2010:p.55).

As topografias sociais, na perspectiva aqui colocada, buscam expressar dife-

renas e desigualdades socioterritoriais, que combinam elementos fsico-am-
bientais, demogrficos, socioeconmicos, agenciamentos pblicos e priva-
dos, que podem inclusive ser representados na forma de indicadores com
base territorial: distrito, bairro, setor censitrio, pontos de localizao.

78 A seguir, um exemplo de uma topografia social, combinando uma base de faixa

etria de 6 a 14 anos com outra de localizao de escolas de ensino fundamental em
Joo Pessoa - Paraba (aproveitando a mesma referencia citada anteriormente). Os
capacitasuas

territrios com maior concentrao da populao de 6 a 14 anos esto coloridos de

cor mais forte, e os pontos indicam a presena de escolas de ensino fundamental.
Mapa 4 - Mapa de localizao das escolas municipais de Joo Pessoa -
PB

Fonte: Topografia Social da cidade de Joo Pessoa, 2010.

O mapa cruza duas informaes, e permite analisar se os territrios com

maior demanda populacional de 06 a 14 anos se encontram ou no bem
servidos de escolas de ensino fundamental. medida que se percebe as
discrepncias entre demanda e resposta nos territrios que se abre a pos-
sibilidade de delinear a topografia das desigualdades sociais intraurbanas.

Utiliza-se tambm a alternativa de construo de ndices sintticos para ex-

pressar determinadas situaes como: pobreza, excluso social, vulnerabi-
lidade social. Trata-se de um esforo analtico em combinar um conjunto
de indicadores sociais que possam no clculo de agregao construir uma
medida prxima ao conceito estabelecido. O ndice sinttico territorializa-
do se concretiza em um mapa que possibilita visualizar a topografia social 79
do territrio analisado.
Caderno 3

o que se pode verificar na metodologia do IPVS - ndice Paulista de Vul-

nerabilidade Social construdo pela Fundao Seade para todo o estado de
 So Paulo, a partir dos resultados do Censo 2010 do IBGE, utilizando-se da
base de setores censitrios. Como exemplo, segue o mapa da cidade de So
Paulo topografado pelo IPVS - 2013.

Mapa 5 - IPVS da cidade de So Paulo - SP - 2010

80

Fonte: Fundao Seade, 2013.

capacitasuas

As cores quentes (laranja e rosa) revelam os territrios de maior concentrao

de famlias com perfil de vulnerabilidade social. Forma-se, nesse caso, uma
topografia social que delineia situaes mais crticas nas bordas da cidade,
enquanto as situaes de mais baixa vulnerabilidade se concentram em algu-
mas centralidades do territrio.

Como vimos, a SAGI/MDS tem disponibilizado alguns aplicativos que permitem

a visualizao de mapas temticos de alguns indicadores socioeconmicos por seto-
res censitrios para todos os municpios brasileiros, sobre os quais se sobrepem a
localizao dos CRAS, por exemplo. o que mostra o mapa 6, a seguir, tomando
como referncia o municpio de So Jos do Rio Preto estado de So Paulo, tendo
como base a distribuio da populao residente em domiclios particulares perma-
nentes, com rendimento nominal mensal per capita at 70 reais.

Mapa 6 - Populao residente em domcilios particulares, com redimen-

to nominal mensal percapita at R$ 70,00.

81
Caderno 3
 Essas topografias sociais baseadas em dados censitrios, obtidas de fontes
confiveis, como o IBGE, podem ser construdas a partir do perfil demogr-
fico ou socioeconmico dos domiclios, das populaes residentes e ou das
condies instaladas nos territrios de anlise. Estas ltimas apresentam-se
mais complexas para sua obteno, pois depende de fontes que trabalhem
com as caractersticas fsico-ambientais dos territrios, como reas de risco,
vrzea, declividade acentuada, contaminao, proteo ambiental. Ou ainda
as condies de urbanidade e acessibilidade, que se referem pavimentao,
vias de acesso, servio de transporte.

Dessa forma, topografias sociais so construdas revelando mais os perfis de-

siguais de populaes e domiclios presentes nos territrios e menos os perfis
dos prprios territrios. Essa articulao entre dados censitrios, cadastrais
e ambientais com bases cartogrficas digitais ainda se encontra distante da
realidade da maioria das cidades brasileiras.

Tambm ocorrem questes de ordem poltica-administrativa, que redundam

na ausncia de uma cartografia comum do municpio entre as vrias instncias
de gesto, gerando uma variada diviso da cidade, cada uma delas de acordo
com os interesses e objetivos setoriais. A polissemia de cartografias dificulta a
comparao e agregao de informaes das diferentes reas de gesto, o que
por sua vez no permite uma viso de totalidade do municpio.

Do ponto de vista da cidadania, essa polissemia de mapas da cidade dificulta

a democratizao das informaes, pois o cidado no consegue contrapor
um dado de oramento com outro de sade, educao ou assistncia social,
por exemplo.

Tambm h dificuldades de infraestrutura nos municpios, que se referem

82 a precariedade de equipamentos, instalaes fsicas e de rede eltrica, alm
de comunicao via internet. Sabe-se que no basta a existncia de energia
eltrica ou de servio de internet. A energia eltrica precisa estar disponvel
capacitasuas

para a cidade 24 horas e no somente em determinados perodos em funo

de sobrecargas do sistema.
Alm dessas dificuldades, no se pode esquecer que a maior parte dos muni-
cpios brasileiros se caracteriza como de pequeno porte, com alta dependn-
cia de recursos federais e estaduais para garantia de sua gesto. Associa-se a
este fato a herana de um modo de governar presente em vrios municpios,
a qual est baseada em frgeis sistemas de gesto pblica, que vo desde a
ausncia de concursos, preponderncia de contratos precrios de trabalho,
o que impacta na presena de profissionais e trabalhadores tambm frgeis
do ponto de vista da formao condizente para com o desempenho de suas
funes na gesto das polticas pblicas locais.

Assim, para a realidade de boa parte dos municpios brasileiros ainda desa-
fiador encontrar as condies bsicas para se construir e ou utilizar ferramen-
tas informacionais como as topografias sociais dos territrios.

Porm, alm de elementos mais visveis, que se transformam em indicado-

res objetivos, as topografias sociais podem tambm conter outros elementos
submersos e invisveis.

Esses elementos invisveis compem uma interface fundamental da topogra-

fia social. Sabe-se da existncia, mas so mais difceis de serem mensurados
e decifrados, pois nossos olhares esto mais acostumados a perceber o que
mais evidente e visvel. As representaes dos elementos submersos e invi-
sveis ainda se colocam como um segundo desafio na construo da anlise
socioterritorial: so as topografias sociais dos territrios de vivncia.

O reconhecimento das topografias sociais dos territrios de vivncia implica

em adentrar para alm dos grandes nmeros, e vai exigir outras estratgias
para sua apreenso e medio. outra lgica de tempo, de ocupao do es-
pao, de estabelecimento de relaes com o lugar e a cidade.
83
Os tempos dos territrios nem sempre combinam com os tempos institucio-
nais das polticas pblicas, da poltica de assistncia social. J diz um ditado
Caderno 3

que o que anoitece no o que amanhece. Os territrios apresentam vida

tambm aps s 18h00, tambm de sbado, domingo e feriado.
 Notcias recentes tm revelado uma onda de crimes na grande So Paulo,
a mesma da topografia do IPVS: Embora o governo de So Paulo negue que
exista uma onda de ataques no Estado, a Grande So Paulo registrou por trs
noites seguidas dezenas de mortes e baleados em aes criminosas com perfil se-
melhante: homens armados, em carros ou motos, chegam a pontos da periferia,
disparam contra as pessoas que esto no local e fogem. Em trs dias consecutivos,
foram registradas 38 mortes. (http://www.tribunahoje.com/noticia/44366/
brasil/2012/10/27/grande-sao-paulo-registra-40-mortes-em-tres-dias-de-a-
taques.html).

Atrs dos nmeros divulgados ou no divulgados pela mdia sobre a violn-

cia nos territrios, imperam o silncio, o medo, o sofrimento vivenciados
por mes e pais, irmos, amigos, e que se constituem em estratgias literais
de sobrevivncia. Morador, bandido ou policial se mostram como identi-
dades confusas e misturadas no cenrio da violncia urbana. Os agencia-
mentos aqui passam pelo mundo da ilegalidade, como tem estudado Vera
Telles (2006, 2010, 2011) em suas pesquisas sobre as tramas da cidade.10
Essa topografia social cotidiana encontra-se submersa, mas vivenciada por
diferentes famlias, que talvez possam aparecer apenas como beneficirias de
algum programa de transferncia de renda e que, para alm das condiciona-
lidades exigidas pelo programa necessitam prestar contas junto polcia,
liderana do trfico ou da comunidade.

Outra topografia social construda sob a lgica da invisibilidade pode ser

aquela vivenciada pelos nmades das cidades, que pela prpria mobilida-
de inerente s suas condies de vida no conseguem ser contabilizados ou
(re) conhecidos pelas estatsticas baseadas nos endereos fixos particulares:
migrantes, andarilhos, pessoas em situao de rua, abrigados ou no, sem
teto, sem terra, morador de rea de fronteira (de pas, de cidade), meninos e
84 meninas internados ou abrigados.
capacitasuas

10 Destaque para trs recentes trabalhos: Nas tramas da cidade (organizado juntamente com Robert
Cabanes, publicado pela Humanitas, 2006), As cidades nas fronteiras do legal e ilegal (publicado pela
Argvmentvm, 2010) e, Sadas de Emergncia (organizado juntamente com Robert Cabanes, Isabel
Georges e Cibele Rizek, publicado pela Boitempo, 2011).
Trata-se de uma topografia social mvel, que circula pelos territrios e os
conformam diferentemente medida dos usos que fazem dos mesmos, de
acordo com suas necessidades e buscas de sobrevivncia, vivncia e convi-
vncia.

Tambm se poderia elencar a topografia social construda pelos atalhos da

informalidade: que passa pelos bicos de trabalho, pelo comrcio ambulan-
te, pelos gatos da gua, da luz e da internet. Conforma-se a topografia social
da virao, dos mecanismos para acessar bens e servios, sem passar pela
formalidade, que muitas vezes inviabiliza o acesso.

Enfim, as topografias sociais dos territrios podem apresentar-se mais ou

menos visveis, medida da aproximao que se faz junto aos prprios terri-
trios. Essa proximidade em relao aos territrios se coloca como elemento
importante para a realizao da funo da Vigilncia Socioassistencial, no
sentido de possibilitar o acompanhamento da dinmica desses territrios.

c. Trajetrias de vida e de vivncia

de territrios e de famlias

Tomando como referencia as topografias sociais dos territrios de vida e de

vivncia, que revelam/escondem perfis de famlias e territrios, se sabe que
esses universos trazem consigo histrias de vida, experincias travadas ao lon-
go do tempo, particularidades. Trajetrias de famlias que entrecruzam com
trajetrias dos lugares.

Entendendo a Vigilncia Socioassistencial associada proteo social e de-

fesa de direitos, a dimenso dessas trajetrias cruzadas pode contribuir na
compreenso das particularidades que permeiam as condies de vida, e que
terminam definindo ou explicando processos referenciais poltica de assis- 85
tncia social, como vulnerabilidade e riscos sociais.
Caderno 3

Significa a possibilidade de compreender o estado aparente das condies

socioeconmicas como resultado provisrio de um processo que acumula
 eventos ao longo do tempo e deixam marcas e marcos nas vidas. Nessa pers-
pectiva se pe em evidncia no somente os indicadores objetivos e mensur-
veis, mas tambm indicativos que marcam as trajetrias de pessoas, famlias
e lugares e expressam a condio dinmica da vida.

Trazer para a Vigilncia Socioassistencial a perspectiva de trajetria de vida

no se restringe a adoo de uma nova estratgia de coleta de informaes.
Pode at apresentar-se como tal no trabalho social com famlias, por exem-
plo. Porm, se possibilita nesta perspectiva imprimir novos olhares sobre os
processos em curso nos territrios de atuao, junto s populaes atendidas,
s organizaes parceiras, aos diferentes atores sociais presentes na gesto da
assistncia social.

No universo acadmico o uso dessa modalidade de pesquisa qualitativa

vem sendo revisitado pelas diferentes reas, tendo na Antropologia a gran-
de referncia, nos chamados estudos etnogrficos. Destaca-se o trabalho
de pesquisa realizado pelo socilogo Gabriel Feltran11 junto regio de
Sapopemba, na poro leste da cidade de So Paulo, quando utilizou a
etnografia para compreender as tramas relacionais estabelecidas entre fam-
lias e agenciamentos diversos nesse territrio.

Segundo Feltran, a etnografia permitiu-lhe analisar mundos ntimos, priva-

dos, sociais e chegar aos espaos pblicos, ou seja, transitar no prprio feixe de
relaes pelo qual se encadeia a disputa poltica. Parece vlida, portanto, nessa
perspectiva especfica, a aposta nessa modalidade da etnografia como possibilida-
de de vislumbrar, desde mediaes tericas apropriadas, anlises de dinmicas
sociais e polticas ampliadas (Feltran, 2011: p.54).

Como qualquer modalidade tcnica de trabalho de coleta de informaes

86 demanda cuidados e ateno s suas potencialidades e limitaes, que se re-
capacitasuas

11 Trata-se de pesquisa realizada junto a famlias de Sapopemba e tambm junto a lideranas ligadas ao
CEDECA local, durante 10 anos de idas e vindas do pesquisador nesse territrio e com as mesmas fa-
mlias entrevistadas. O trabalho de pesquisa gerou sua tese de doutorado e a publicao, em seguida,
na forma do livro Fronteiras de Tenso, pela Editora Unesp e CEM/Cebrap, 2011.
ferem no somente a aspectos metodolgicos de aplicao, mas tambm as
anlises das informaes coletadas.

Em texto publicado por Frederico Ramos e Dirce Koga sobre as trajetrias

de vida como uma ferramenta possvel na gesto de polticas pblicas, tam-
bm se coloca essa questo: Seja sob a perspectiva mais ou menos objetiva ou
subjetiva, a Anlise de Trajetria se configura como tcnica privilegiada para a
compreenso de processos sociais que provavelmente no seriam alcanados por
outra tcnica analtica. A capacidade de revelar as estruturas mais profundas de
um determinado contexto social a partir da prpria autodeclarao dos indiv-
duos que o compe a fortaleza deste mtodo, que como qualquer outro, tambm
apresenta limitaes e exige postura crtica do pesquisador em sua aplicao
(Ramos e Koga, 2011: p.350).

A aproximao com os territrios de vivncia permite observar caminhos

entrecruzados de famlias cujo nexo comum residiu um dia no mundo do
trabalho, e cujas vidas tomam rumos diferenciados a partir das conexes
estabelecidas e experimentadas com outros universos e agenciamentos, que
podem ser desde a rede do trfico de drogas, a rede do emprego informal,
os grupos ligados s igrejas, as organizaes socioassistenciais, os centros de
defesa de direitos da criana e do adolescente.

Famlias identificadas anteriormente como famlias trabalhadoras, cujas tra-

jetrias se transmutam em outras configuraes, num contexto em que ocor-
re um deslocamento cada vez mais frequente em relao ao mercado formal
de trabalho. O mundo privado familiar se modifica ao longo do tempo e dos
territrios por onde habitam. Esses trajetos carregam experincias que mar-
cam vidas inteiras, e sinalizam novas demandas de proteo social.

Novas demandas que podem ser absorvidas pelas redes informais e ilegais pre- 87
sentes nos subterrneos dos territrios, pois l se encontram de forma mais
cotidiana e prxima. O recrutamento para o mundo do trfico de drogas se
Caderno 3

faz cada vez mais precocemente em relao s populaes de crianas e adoles-

centes, embora a populao jovem ainda predomine como alvo nesse universo.
 A rede bancria tambm se faz presente nesse cotidiano, instalando postos
e agencias em territrios considerados ainda precrios e irregulares, porm,
com uma populao consumidora altamente potencial para os cartes crdi-
to. E, dessa forma, a marca do endividamento tambm passa a fazer parte da
trajetria de famlias, antes talvez mais acostumadas aos carns de credirios
e agiotas de planto.

o que Vera Telles vai analisar como pontos de ancoramento de um capita-

lismo que mobiliza os pobres como clientes, como consumidores e operadores
ou passadores que garantem a circulao e distribuio de mercadorias que, sem
esses circuitos nas fronteiras porosas do legal e ilegal, ,quando no ilcito, no
chegariam aos recantos mais pobres das vrias regies do planeta. Disso temos
as evidncias na expanso mais do que considervel dos mercados de consumo
popular, que apresentam uma densidade notvel no centro da cidade, mas que se
expandem igualmente nos bairros perifricos em mercados locais que se apoiam
em uma trama variada tecida nas fronteiras incertas do informal, do ilegal e do
ilcito (Telles, 2010:p.23).

Ou seja, a dinmica socioeconmica e poltica se processa na concreta din-

mica da vida cotidiana das famlias, inclusive daquelas consideradas infor-
mais, beneficirias de programas de transferncia de renda.

Tais dimenses que perpassam o cotidiano dessas famlias s podem ser apre-
endidas em seu movimento, na compreenso das suas trajetrias que condu-
ziram a determinadas condies facilmente identificadas como de pobreza,
vulnerabilidade ou risco social.

Lideranas populares que mantm uma trajetria de luta nos seus locais de
vivncia j h algum tempo tm testemunhado sobre esse processo de apre-
88 enso que se d na proximidade do cotidiano do territrio. Em trabalho re-
cente de dissertao de Mestrado do assistente social Rodrigo Diniz (PUCSP,
2012), o depoimento de uma liderana esclarece sua maneira de trabalhar
capacitasuas

sempre prxima ao territrio de Perus - extremo noroeste da cidade de So

Paulo: Trabalho em Perus por que? Porque tenho um carinho enorme por Pe-
rus, porque eu conheo cada famlia, voc v em cada lugar e conhece, voc sabe,
ento voc conhece. Ver uma coisa, conhecer outra, voc viver a vida de cada
pessoa outra coisa, ver de perto como a pessoa t vivendo ali dentro diferente,
sentir junto sabe. E isso porque eu vivo aqui, eu trabalho aqui, ento cada pessoa
conhece o seu territrio, no adianta eu ir a Santana e falar, eu no conheo
nada por l, eu nunca morei l (Diniz, 2012: p.198).

Ao mesmo tempo, ao tomar a referencia das trajetrias de vida, se pode

deparar com inmeras histrias de lutas e resistncias frente ao cotidiano
permeado de dificuldades e interdies individuais e coletivas. As trajetrias
individuais de luta se conjugam s trajetrias coletivas do lugar, na busca por
melhores condies de vida pela sade, habitao, transporte, educao, se-
gurana, assistncia social. A trajetria de luta reanima e revigora os direitos
sociais, o direito a ter direito, o direito cidade.

Nesse sentido, a compreenso das trajetrias de lutas protagonizadas por de-

terminados atores moradores de determinados territrios se confundem com
as trajetrias de lutas dos territrios, desde sua formao e conformao. Os
marcos de luta dos territrios deixam marcas em indivduos, famlias e nos
prprios territrios.

H diferentes processos de formao ou ocupao dos territrios que passam

a delinear suas histrias e trajetrias. Por exemplo, se pode considerar um
territrio formado a partir da construo de conjuntos habitacionais, finan-
ciados pelo Estado, que podem desde o incio de sua trajetria abrigar fam-
lias oriundas de diferentes lugares, reassentados ou realocados em funo da
precariedade da moradia anterior.

Tal como famlias inteiras passam por processos variados ao longo de suas
vidas, os territrios tambm percorrem diferentes experincias que os modi- 89
ficam de tempos em tempos. Essa confluncia de trajetos carrega significati-
vas informaes que podem contribuir para anlise dos processos em curso
Caderno 3

vivenciados pelas populaes.

 H que se observar que no prprio processo de formao de um territ-
rio ocorrem alteraes quanto presenas de moradores, que mudam para
outros territrios e, ao mesmo tempo, as vindas de novos moradores. Esse
movimento pode gerar novas formas de organizao e sociabilidades estabe-
lecidas no territrio que expressam os tempos de chegada, partida e novas
chegadas.

Nesse processo possvel que ocorram movimentos segregadores internos

ao territrio, separando os grupos de moradores pioneiros, daqueles que
chegam depois, os quais podem ser identificados como invasores. A traje-
tria do territrio pode conter estas marcas de diferenciao e discriminao,
expressando a reproduo do que costuma ocorrer na relao centro/periferia
das cidades.

As disputas pelo e no territrio fazem parte de sua dinmica, e configuram

o jogo de foras e de poder que marcam sua trajetria. A ideia de ilha de
tranquilidade passa longe desse palco de disputas, cujos cenrios e atores se
configuram medida de cada realidade vivenciada, seja ela rural, metropo-
litana, ribeirinha.

O cenrio do morro de uma favela no Rio de Janeiro abriga as disputas e os

atores que se apresentam com roteiros e tramas peculiares e diferentes de um
outro palco, que pode se dar em rea de explorao de minrio nas terras
do sudeste paraense, por exemplo. Se em um a mercadoria a droga ou o
armamento, no outro o que se disputa a prpria terra em seu subsolo e na
sua superfcie. As disputas se do localmente, mas podem estar articuladas a
interesses que extrapolam os limites da localidade onde ocorrem.

Entre palcos diversos, cenrios e atores distintos, as trajetrias de famlias

90 e territrios se fazem tambm necessrios Vigilncia Socioassistencial,
medida que fornecem elementos que conectam as demandas de proteo
social, medida que trazem tona as dinmicas socioterritoriais que com-
capacitasuas

pem o cotidiano de vivncia dos territrios de gesto da poltica de assis-

tncia social.
III. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE GESTO

At aqui o presente caderno tem se preocupado em discutir sobre o lugar da

Vigilncia Socioassistencial na gesto da poltica de assistncia social. Nesse
percurso, se pe tambm como questo o papel das informaes, o que reve-
lam/ escondem sobre os territrios de vida e de vivncia onde se encontram
os diferentes agentes que compem essa poltica pblica.

Este captulo buscar trazer para o debate a gesto da poltica de assis-

tncia social tambm como um territrio, por onde tambm percorrem
estes mesmos agentes. A gesto da poltica de assistncia social, enquanto
um territrio especfico tem buscado definir sua rea de abrangncia, sua
rea de atuao.

Para tanto, ainda precisa enfrentar algumas heranas que tem suas razes
fincadas fortemente na marca patrimonialista da sociedade brasileira, e que
redundam em um modo privatista de realizar a assistncia social, no caso a
caso, famlia a famlia, territrio a territrio.

Assim, esse modo privatista de fazer acontecer a gesto da poltica termina

afetando tambm o modo de lidar com as informaes, de forma desconec-
tada entre setores internos poltica, junto a outras polticas pblicas, em re-
lao aos processos societrios em curso, bem como em relao aos usurios
/ beneficirios e cidados em geral.

Ao colocar centralidade no territrio como referncia de gesto, o SUAS

dispe de alguns desafios importantes para os trabalhadores da assistn-
cia social, que passam a responsabilizar-se pela produo e gesto das
informaes da poltica. De acordo com o artigo 6 da LOAS que trata
da gesto do SUAS, em seu pargrafo primeiro diz o seguinte: as aes 91
ofertadas no mbito do SUAS tm por objetivo a proteo famlia, ma-
ternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de organizao,
Caderno 3

o territrio. (BRASIL, 2011).

 Ter o territrio como base de organizao das aes ofertadas no mbito do SUAS,
portanto, coloca em pauta algumas questes objetivas que dizem respeito ao (re)
conhecimento sobre esse territrio-base, bem como sobre as aes ofertadas.

Segundo Ramos,

Pode-se dizer que as caractersticas socioeconmicas de um determinado territrio

se revelam a partir da composio dos dados populacionais censitrios e dos dados
territoriais cadastrais. O fato que quando se estabelecem estas duas categorias
como eixos necessrios a uma abordagem socioterritorial surge a necessidade de um
novo eixo, perpendicular a estes, contendo a informao sobre a mobilidade tanto
espacial como social das populaes em seus territrios (Figura 1). As pessoas circu-
lam criando redes de relacionamento em diferentes esferas da vida individual em
diferentes escalas territoriais e temporais. Este novo eixo poderia representar uma
alternativa para capturar a dimenso relacional revelando a espessura subjetiva do
territrio no evidente nas cartografias tradicionais (Ramos, 2005: p.661,662).

92
Figura 5. Eixos de uma representao da realidade socioterritorial
capacitasuas

Nesta perspectiva apontada por Ramos (2005) haveria que se acrescentar ao

binmio dos indicadores populacionais censitrios e territoriais cadastrais,
outro vetor, para capturar o movimento ou a dinmica que se d no cotidia-
no dos territrios analisados, denominado pelo autor de eixo da mobilida-
de/conectividade.

Esta vertente se torna fundamental ser pensada em processos de gesto

territorial, no sentido de buscar compreender como se do as relaes
nos territrios e entre os territrios, o que permitiria analisar de forma
mais aprofundada os fenmenos sociais que se do ora em movimentos
de contiguidade entre territrios, ora em movimentos de ruptura entre
os mesmos.

Em se tratando de polticas de proteo social, o entendimento dessas re-

laes nos territrios permite (re) pensar processos de gesto de programas
ou servios (re) pensados a partir da acessibilidade da populao s polticas
pblicas, que poderia se relacionar ao eixo da mobilidade/conectividade
proposto por Ramos.

Para tanto, se buscar nessa parte do caderno trazer para o debate trs ele-
mentos processuais que, dentre outros, parecem circundar e desafiar a gesto
em relao a este tema:

Territrios de gesto;
Dados cadastrais;
Mtricas de gesto.

a. Territrios de gesto

Uma das primeiras preocupaes que aparecem quando se pensa a gesto a

partir do cho/base onde ela atua recai justamente na forma como esse terri-
trio passar a ser dividido e reconhecido. Trata-se de um passo fundamental 93
para uma rea que tradicionalmente atuou por segmentos sociais e os trans-
plantou para definio de sua gesto: a equipe das crianas, das pessoas com
Caderno 3

deficincia, dos idosos, dos jovens.

 Mais da metade dos CRAS atuantes hoje no pas no possuem uma rea de
abrangncia definida, se referindo ao municpio como um todo. possvel
que parte desses CRAS se localizem em municpios de pequeno porte 1, com
menos de 20.000 habitantes, onde at seria compreensvel a existncia de
apenas um CRAS (Censo Suas, 2011).

Interessante observar que embora muitos dos CRAS possuam um mapa do

seu territrio de abrangncia, em muitos deles a referncia de abrangncia
territorial da prpria unidade o municpio inteiro. Ou seja, os mapas exis-
tentes podem corresponder ao mapa do municpio sem necessariamente suas
divises por bairros ou distritos.

Diante desse quadro podemos pensar que a noo de territrio de abran-

gncia ou territrio de gesto ainda encontra-se distante na realidade da
assistncia social brasileira, tendo em vista que prevalece mais comumente
nos rgos gestores a perspectiva de atuao no municpio como um todo,
sem considerar suas diferenas e desigualdades intraurbanas. Sabe-se que no
seria de se estranhar a existncia de municpios que no possuem uma diviso
territorial definida, ou mesmo quando a possui, no ser possvel disponibili-
z-la em formato digital.

Mais comum encontrarmos um mapa em papel, s vezes disposto na parede

do gabinete da prefeitura ou do rgo gestor da assistncia social, com alguns
alfinetes indicando a localizao de servios ou programas importantes. Tal-
vez seja possvel afirmar que uma viso territorializada do prprio municpio
ainda no se faz presente em boa parte das cidades brasileiras, independente
do seu porte populacional. Esse fato pode representar um entrave para a
definio de territrios de gesto no mbito da poltica de assistncia social.

94 Porm, mesmo que um municpio no tenha sua base digital oficial, alguns
recursos podem ser acessados na internet, no prprio IBGE ou em ferra-
mentas disponibilizadas pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
capacitasuas

- SAGI - MDS, conforme a figura a seguir.

Figura 6 - Ferramentas SAGI

Fonte: www.mds.gov.br/sagi

O IDV - Identificao de Localidades e Famlias em Situao de Vulnerabi-

lidade, da SAGI/MDS, por exemplo, disponibiliza a malha digital de todos
os setores censitrios do IBGE (Censo 2010) para todos os municpios brasi-
leiros em seus limites cartogrficos, e tambm fornece algumas informaes
demogrficas e domiciliares desagregadas pelos mesmos setores censitrios.
Isto , mesmo um municpio que no tenha uma base digitalizada pode se
ver a partir do IDV com uma diviso por setor censitrio.

Importa lembrar que cada setor censitrio do IBGE corresponde a uma agre-
gao mdia de 300 domiclios. Embora os municpios de populao redu-
zida apresentem tambm um nmero reduzido de setores censitrios, ainda
assim essa diviso territorial no deixa de ser preciosa, considerando o fato
de que estamos em um pas de alta desigualdade social, onde as mdias no
deixam aparecer as discrepncias internas de cada uma das nossas cidades.
95
Os dados censitrios nos permitem chegar at os agregados de 300 famlias.
Estes dados nos do uma clara viso dos pequenos agregados de cerca de
Caderno 3

1.200 habitantes. A partir das caractersticas desses setores se poderia afirmar

que cinco deles j constituiriam na demanda de trabalho para uma equi-
 pe de um CRAS. A anlise das informaes por setores censitrios ganham
densidade quando adentramos pelos territrios e percebemos seus sentidos e
conexes com a cidade e com os moradores do lugar, suas trajetrias de for-
mao, suas marcas, seus marcos histricos e seus agenciamentos cotidianos
constitudos por lutas, famlias, lideranas, organizaes sociais, trfico de
drogas, comrcio ilegal, igrejas, associaes.

Essa leitura das desigualdades entre os territrios de um municpio se torna

uma chave importante para pensar os territrios de gesto da poltica de
assistncia social. Significa considerar o fato de que nem todos os lugares
apresentam as mesmas demandas e, portanto, as respostas da poltica pblica
podem no ser as mesmas, embora o municpio seja o mesmo.

Nessa lgica, se pe em evidncia que as polticas pblicas tambm podem

ser frgeis na sua capacidade de respostas cidade; possvel que em algum
momento investiu-se mais em determinadas pores da cidade, em detri-
mento de outras, e ao produzir respostas, se reproduziu desigualdades. Por
isso, se coloca a importncia de organizar a poltica de assistncia social con-
siderando os territrios de gesto, na medida em que possibilita pensar a
poltica olhando para a cidade e suas desigualdades, diferenas e particula-
ridades.

A lgica dos territrios de gesto caminha para um deslocamento em relao

s heranas de operar a poltica de assistncia social sob a lgica da homoge-
neidade, da segmentao e da individualizao. Trata-se apenas de uma das
medidas que podem ser tomadas, e que certamente no em si suficiente
para se pensar em uma poltica territorial, tendo como base de organizao
o territrio.

96 Porm, essa lgica territorial de gesto essencial para se estabelecer uma

Vigilncia que se prope Socioterritorial. Sem essa referncia de organizao
do SUAS pactuada pelos trs entes federativos no se pode avanar na consti-
capacitasuas

tuio da Vigilncia Socioassistencial como uma das trs funes da poltica

de assistncia social.
Nessa direo, no apenas o municpio necessita investir e aprimorar na cons-
tituio dos seus territrios de gesto, como tambm os demais entes federa-
tivos necessitam reconhec-los como tais, pois implicar em uma Vigilncia
atenta no apenas s adequaes locais s diretrizes nacionais estabelecidas
pelo SUAS, mas tambm o movimento inverso de (re)adequaes nacionais
e estaduais s dinmicas locais vivenciadas pelos municpios. Afinal, trata-se
de uma Vigilncia Socioterritorial de todos e para todos coparticipantes da
poltica de assistncia social.

O IGD SUAS (ndice de Gesto Descentralizada do SUAS) tem significado

um aporte fundamental nesse processo de estmulo aos rgos gestores (tanto
municipais como estaduais), ao afirmar que os recursos devem ser utiliza-
dos no aprimoramento da gesto do SUAS, incentivando investimentos na
organizao, gesto, estruturao e manuteno dos servios e sua integrao
com benefcios e transferncias de renda, gesto dos programas como o BPC
na Escola, BPC Trabalho e o Plano Brasil Sem Misria. E ainda, IGDSUAS
deve auxiliar a estruturao da gesto do trabalho e educao permanente do
SUAS, na implantao da vigilncia socioassistencial e do monitoramento
do SUAS no mbito da gesto e servios. (www.mds.gov.br)

Esse apoio tem um apelo prtico significativo, pois a estruturao de uma

gesto com base territorial implica tambm, como vimos, na disponibilidade
de recursos informacionais, associados disponibilidade de recursos huma-
nos que possam dedicar-se a este trabalho de efetivao dos territrios de
gesto, que sabemos tratar-se de uma deciso tcnica e poltica.

Nesse sentido, algumas referncias podem iluminar o processo de deciso de

definio ou redefinio de reas de gesto da poltica de assistncia social.
Uma primeira se refere escala de atuao. Segundo Milton Santos, a escala
um limite e um contedo, que esto sempre mudando, ao sabor das variveis di- 97
nmicas que incidem sobre o acontecer regional ou local (Santos, 2002:p.151)
Caderno 3

Conforme apontado no captulo 2, h que se levar em conta no somente

os limites fsico-administrativos j existentes, mas tambm as identidades
 vivenciadas pelas populaes residentes nas diferentes pores territoriais
do municpio. Ideal seria cada municpio ter uma nica cartografia
do ponto de vista poltico-administrativo, a partir do reconhecimento
pblico dos cidados, e que servisse de base para todas as reas da gesto
municipal.

Sabemos que esse processo de definio envolve enfrentar algumas heran-

as do modo privatista de fazer gesto pblica no Brasil. O Caderno 1
j alerta para este fato quando afirma: Os agentes institucionais, de certo
modo, se acostumaram a no enxergar a totalidade das atenes prestadas,
uma vez que predomina o trabalho caso a caso, grupo a grupo, entidade a en-
tidade, sem compromisso de direito com todos os cidados em igual situao.
Construir a perspectiva de direitos supe conhecer, identificar a totalidade da
demanda, o quanto dela est sendo atendida e em que padres. Eis aqui um
servio da funo vigilncia social que inclusive deve subsidiar o planeja-
mento da gesto (Caderno 1).

Um passo essencial para esse reconhecimento da totalidade das demandas e

respostas est no reconhecimento do territrio onde elas ocorrem. Observa-
se que a totalidade das demandas e respostas no significa necessariamente
ou to somente a somatria de situaes, de pessoas, de famlias a serem
atendidas ou j atendidas pela poltica de assistncia social. Essa viso de
totalidade implica tambm na compreenso e anlise das situaes que ocor-
rem nos territrios e suas conexes com a dinmica do territrio de ocorrn-
cia como tambm da cidade e do prprio pas.

desse entendimento mais alargado e articulado que se pode evidenciar a

responsabilidade especfica que cabe poltica de assistncia social, ao mesmo
tempo em que se evidencia a intersetorialidade necessria com as demais polticas
98 pblicas. Os territrios de gesto assim reconhecidos ganham em vida, dinmica
e potencialidade tanto para a setorialidade, como para a intersetorialidade.
capacitasuas

Uma questo prtica a ser operacionalizada nessa direo se refere neces-

sidade de conferir no interior da prpria gesto da assistncia social, envol-
vendo as realidades e abrangncias especficas de cada ente federativo, uma
organizao que permita o dilogo interno entre os diferentes setores e seus
respectivos instrumentos informacionais.

Tema da prxima sesso, cuja preocupao reside no desafio de reconhecer e

articular a totalidade de informaes sobre os usurios que acessam a poltica
de assistncia social em seus servios, programas e benefcios.

b. Dados cadastrais

Sabe-se que um dos modos hoje mais frequentes de se organizar as deman-

das da poltica de assistncia social por meio de sistemas de cadastros, cuja
ferramenta mais abrangente o Cadnico - Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal, que identifica e caracteriza as famlias de baixa
renda.

Dessa forma, o Governo Federal, por meio de um sistema informatizado, con-

solida os dados coletados no Cadastro nico. A partir da, o poder pblico pode
formular e implementar polticas especficas, que contribuem para a reduo das
vulnerabilidades sociais a que essas famlias esto expostas. Atualmente, o Ca-
dastro nico conta com mais de 21 milhes de famlias inscritas. (http://www.
mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico/)

Ou seja, o Cadnico se constitui hoje em uma das principais ferramentas infor-

macionais do Governo Federal para definio de programas sociais, bem como
representa uma das principais tarefas a ser desenvolvida pelos municpios a partir
dos rgos gestores da poltica de assistncia social, que consiste tanto no ca-
dastro propriamente dito, como do processo de recadastramentos das famlias
de baixa renda. E, um dos principais programas que tem sua base de dados no
Cadnico o Programa Bolsa Famlia do Governo Federal. 99

Porm, no raramente, os estados e municpios mantm seus prprios cadas-

Caderno 3

tros, bem como seus respectivos programas de transferncia de renda, o que

multiplica a quantidade de bancos de dados a serem acessados e monitorados.
 Dessa forma, os processos que demandam cadastros e recadastros de indivdu-
os e famlias tm ganhado um espao cada vez mais importante no cotidiano
de gesto da assistncia social nos municpios, que passam tambm a incluir
setor especfico de manuteno do Cadnico. Percebe-se uma preocupao
generalizada entre os municpios em relao a esse pblico especfico que com-
pe a lista de famlias descumpridoras das condicionalidades do PBF.

Essa lgica que incide sobre o fato consumado (descumprimento de condi-

cionalidades do programa) e no sobre a possibilidade de acompanhamento
das famlias e suas vivncias no territrio, bem como das reais condies
disponibilizadas de acesso aos servios pblicos termina gerando um infin-
dvel trabalho de verificao burocrtica das condicionalidades e no das
condies de vida das famlias em seus territrios.

Parece que a viso sobre os usurios da poltica de assistncia social nos ter-
ritrios de abrangncia corresponde majoritariamente aos beneficirios do
Programa Bolsa Famlia. Quando perguntados quanto ao uso das listagens
dos diferentes programas ou benefcios, os resultados demonstram que a
maioria faz algum uso das listagens. Porm, se faz notar que os CRAS termi-
nam utilizando mais a listagem do PBF do que as demais.

O uso das listagens citadas realizado em torno das seguintes atividades:

atendimento do PAIF, planejamento das ofertas dos servios do CRAS e
busca ativa. Este quadro evidencia que o universo dos sistemas cadastrais
corresponde quantidade de programas e benefcios especficos existentes.
Para cada programa ou benefcio deve ser acessado um sistema diferente; e
as respostas dos CRAS demonstram que os acessos aos sistemas ainda no se
realiza em sua plenitude.

100 A multiplicidade de sistemas aparenta dificultar seus respectivos acessos.

Dessa forma, parece que os fluxos de informaes seguem uma via de mo
nica a partir dos CRAS, que cadastram potenciais usurios e possuem lista-
capacitasuas

gens de beneficirios. Como os sistemas so especficos, no fica claro at que

ponto permitem cruzamentos ou compatibilidades de dados para possveis
anlises das informaes. O uso pelos CRAS parece recair sobre listagens de
beneficirios e famlias cadastradas, porm, tambm esse uso no permite ter
segurana sobre a totalidade destes beneficirios, especialmente quanto sua
localizao / concentrao nos territrios de abrangncia dos CRAS e ou na
cidade, em como sua insero em servios socioassistenciais ou em outras
polticas sociais.

Nesse contexto cadastral no faz diferena os territrios de abrangncia dos

CRAS, pois parecem prevalecer as listagens de pessoas ou famlias com de-
terminados perfis, que se adequam ou no aos perfis dos programas, servios
e benefcios existentes.

Dessa forma, os cadastros de beneficirios no tm possibilitado uma viso

de totalidade de sua insero no territrio de abrangncia e na cidade, sabe-
se apenas que se trata de um beneficirio de um determinado programa ou
benefcio. No se tem tambm uma viso territorializada sobre os usurios
dos servios e suas inseres nos territrios dos CRAS e na cidade.

Permanece uma lgica de entrada de informaes, cujas sadas ainda en-

contram-se nebulosas do ponto de vista do objetivo a que se prope a
presena, por exemplo, dos CRAS nos territrios, que, segundo o dispos-
to no SUAS visa tambm articular os servios socioassistenciais no seu
territrio de abrangncia.

Porm, se de um lado h dificuldades de ordem tcnica e de infraestru-

tura informacional dos municpios na operacionalizao do Cadnico,
sabe-se que as informaes sobre as famlias nele contidas representam
um potencial ainda pouco explorado pelos municpios, e que pode in-
clusive subsidiar a Vigilncia Socioassistencial no mbito dos estados e
Governo Federal. 101

Ainda que se reconhea a importncia dos sistemas de informao em

Caderno 3

um pas de dimenso continental como o Brasil, o que se pergunta

at onde os sistemas contribuem na organizao da poltica pblica no
 seu cotidiano de gesto. No caso da assistncia social, se tem pergunta-
do sobre o grau de efetividade dos sistemas enquanto instrumentos de
suporte gesto nos municpios, onde se operam preponderantemente
os servios socioassistenciais. E aqui valeria perguntar tambm como os
estados e Governo Federal tm se organizado em torno de suas respon-
sabilidades frente ao exerccio da funo da Vigilncia Socioassistencial,
de acordo com o captulo VII (Vigilncia Socioassistencial) previsto na
NOBSUAS 2012.

Mesmo os dados obtidos no Censo SUAS ainda no permitem uma vi-

so sobre a totalidade dos servios socioassistenciais em curso no pas e
em cada territrio e suas especificidades no atendimento. O caderno re-
ferente aos servios dever tratar mais detalhadamente sobre esta ques-
to. Parece que a cultura de listagem existente no mbito dos programas
e benefcios tambm percorre o universo dos servios socioassistenciais.

Diante desse cenrio, algumas questes ainda necessitam ser revistas e

redirecionadas. Uma delas diz respeito prpria centralidade que os be-
nefcios e programas de transferncia de renda terminam tendo sobre o
cotidiano da gesto da assistncia social nos municpios, deixando em
segundo plano o acompanhamento e aprimoramento dos servios so-
cioassistenciais, que se configuram como sua principal atribuio diante
dos demais entes federativos. Os servios acontecem nos territrios dos
municpios.

Outra questo a ser observada diz respeito a uma excessiva carga de

trabalho burocrtica articulada valorizao de sistemas, listas e cadas-
tros, que termina afastando cada vez mais os trabalhadores da poltica
de assistncia social dos prprios territrios. Para uma poltica que se
102 prope ter o territrio como base de sua organizao, certamente algu-
mas inverses de lgica de gesto devero ser (re)vistas.
capacitasuas
c. Mtricas de Gesto

A consolidao das informaes dos territrios de gesto requer avanos na

construo de parmetros e medidas de anlise sobre cobertura, acesso e qua-
lidade da poltica da Assistncia Social.

Como afirmamos at aqui, a Vigilncia cumpre uma funo estratgica na

anlise e sinalizao da relevncia e capacidade de oferta de servios e defesa
de direitos socioassistenciais, a partir da anlise de demandas nos territrios,
bem como da qualidade dos servios, benefcios e programas ofertados.

Quanto relevncia e capacidade de cobertura da oferta socioassistencial,

como vimos, o Diagnstico Socioassistencial possui um papel estratgico
para dimensionar, identificar e compreender territorialmente as condies e
configuraes das demandas por atenes socioassistenciais e analisar o grau
de adequao da rede instalada, em funo das demandas identificadas. As-
sim mesmo, organizar a poltica por pisos de proteo requer conhecimento
da capacidade de atendimento da oferta seja a partir das demandas detecta-
das, seja a partir de metas estabelecidas nos Planos de Assistncia Social.

Uma primeira aproximao na anlise da cobertura pressupe, assim, o cru-

zamento de informaes sobre demandas socioassistenciais e capacidade efe-
tiva de cobertura da oferta.

Tomemos como exemplo, a segurana de renda identificando desprotees de:

pessoas idosas e com deficincia incapacitadas para a automanuteno, e;

pessoas idosas e com deficincia sem condies de se auto manter pelo
prprio trabalho.
103
A segurana de renda, aqui, tem como parmetro o Benefcio de Prestao
Continuada, um benefcio no contributivo, previsto na Constituio Fede-
Caderno 3

ral e regulamentado na LOAS, destinado a reduzir as condies de pobreza

entre pessoas com deficincia temporria ou permanente e entre indivduos
 maiores de 65 anos, ambos com renda familiar per capita inferior a um quar-
to de salrio mnimo. Desta forma, analisar do grau de cobertura do BPC
Idoso, por exemplo, supe estabelecer relaes entre o total de pessoas com
mais de 65 anos e renda per capita familiar inferior a um quarto de salrio
mnimo (pblico potencial do Programa) e total de pessoas que recebem o
benefcio de prestao continuada, na modalidade BPC/Idoso. O cruzamen-
to destas duas variveis compe o indicador de cobertura do BPC, que pode
ser obtido com informaes censitrias e informaes de atendimento do
Programa. O Catlogo de indicadores de monitoramento dos programas do
MDS12, representa uma importante fonte de consulta para a identificao
de indicadores de cobertura, entre outros.

Assim mesmo aplicativos da SAGI e da RedeSUAS so referncias impor-

tantes para o acompanhamento da oferta de servios programa e benefcios,
permitindo a identificao de indicadores de cobertura.

Especial meno merecem: o Relatrio de Informaes Sociais que con-

tm informaes sobre o Bolsa Famlia, aes e servios de assistncia so-
cial, segurana alimentar e nutricional e incluso produtiva realizadas pelo
MDS no Distrito Federal, estados e municpios; o Data SUAS com dados
sobre equipamentos, recursos humanos e institucionalidades da Assistncia
Social; o MI Social ferramenta que organiza e dissemina informaes dos
programas, servios e aes do MDS, com especial destaque para Painel de
Monitoramento; o IDV (Identificao de localidades e famlias em situ-
ao de vulnerabilidade), que como vimos, agrega indicadores de pobreza,
vulnerabilidade e grupos populacionais especficos em nvel de estados, mu-
nicpios e setores censitrios; o Tab Social Tabulador de Microdados,
com informaes do CadNico.

104 Embora seja perceptvel o avano na sistematizao e divulgao de informa-

es, ainda prepondera a divulgao de dados sobre quantificao de equi-
pamentos, atendimento nominal, transferncia de recursos e gasto oramen-
capacitasuas

12 Disponvel para download no site do MDS.

trio. Avano importante, mas ainda insuficiente para a anlise dos graus
de cobertura da rede instalada, pois alocar recursos e implementar a rede
socioassistencial no garante necessariamente que a oferta seja adequada s
demandas e necessidades da populao, nem que as aes respondam com-
plexidade das questes sociais presentes nos diversos municpios e territrios
de abrangncia dos servios socioassitenciais. E isto, se torna especialmente
relevante para a poltica de assistncia social, pois a sua organizao e estrutu-
rao deve construir capilaridade e assegurar progressivamente a universali-
zao da oferta socioassistencial, a materializao do conjunto de benefcios e
servios e a sua realizao com qualidade, conforme abordado no Caderno 2.

A maior produo de indicadores de cobertura se concentra na segurana

de renda, associada oferta de benefcios socioassistenciais. O Protocolo de
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no m-
bito do SUAS13, torna-se parmetro na busca de maior articulao e anlise
da cobertura entre os benefcios monetrios e os servios socioassistenciais,
uma vez que ambos atuam distintamente para o alcance da proteo: en-
quanto os benefcios monetrios operam uma garantia no campo da segu-
rana de renda, os servios socioassistenciais destinam-se a propiciar outras
seguranas de acolhida, do convvio familiar e comunitrio e de desenvol-
vimento da autonomia.

Por outro lado, sabido que a mera existncia de servios, programas e bene-
fcios no garante o acesso. Note-se que a prpria implantao do Programa
Brasil Sem Misria objetiva o atendimento de uma parcela da populao
ainda invisvel do ponto de vista do acesso proteo social.

Nos ltimos anos, o governo do Brasil se aproximou, como nunca,

dos mais pobres. Assim, 28 milhes de brasileiros saram da pobre-
za absoluta e 36 milhes entraram na classe mdia. Mesmo com 105
este esforo, 16 milhes de pessoas ainda permanecem na pobreza
extrema. Entre outros motivos, porque h uma pobreza to pobre
Caderno 3

13 Resoluo CIT no 7, de 10 de setembro de 2009.

 que dificilmente alcanada pela ao do Estado. Ela se esconde,
perdida em grotes longnquos do nosso imenso territrio ou em
zonas segregadas das grandes cidades. So pessoas to desampara-
das que no conseguiram se inscrever, nem mesmo, em programas
sociais bastante conhecidos, como o Bolsa Famlia, muito menos
ter acesso a servios essenciais como gua, luz, educao, sade e
moradia (BRASIL SEM MISRIA, 2012)14.

Ao estudar a dimenso do acesso, Elaine Cristina Silva (2012: 144)15 afirma que
esta somente ganhar um estatuto central e se tornar uma categoria-valor multi-
dimensional, orientadora da poltica pblica, quando seja capaz de desvendar e dar
visibilidade falta de acesso, ainda escamoteada, em termos de indicadores sociais.

De fato, avanar nesta direo pressupe desvendar as partes que constituem

e possibilitam o acesso da populao s polticas pblicas. Segundo Amlia
Cohn (2002) o conceito de acesso envolve o lado de quem planeja e organiza
os servios, em termos de presena fsica de equipamentos, servios e pro-
gramas e da eficcia ou resistncia na capacidade de implantar e organizar a
oferta. Mas tambm, o lado daqueles que dela podem usufruir, reconhecen-
do a sua capacidade de assinalar os obstculos que lhes impedem o acesso e a
sua capacidade de avaliao dos servios ofertados.

Nesse sentido uma categoria que supe uma relao binria, pois a segmenta-
o entre populao que acessa ou no, depende das caractersticas econmicas,
sociais, de precariedades e riscos de populaes e territrios, mas tambm da
interao entre populao e as polticas pblicas. Isto se torna, especialmente
relevante no contexto de afirmao da assistncia social como poltica de estado
e no de governo. A dimenso da continuidade e temporalidade passa a ser estra-
tgica para mostrar a instabilidade das polticas e como isto incide nas condies,
106 formas e capacidades de acesso da populao. Diz respeito, conforme abordado
no Caderno 2, dimenso de qualidade que orienta gesto pois:
capacitasuas

14 http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao
15 Universalizao do Acesso ao SUS: contribuies investigativas do Servio Social a partir do municpio
de Barueri-SP. Dissertao de Mestrado em Servio Social. PUC/SP. So Paulo, 2012.
 a realizao dos servios de assistncia social de forma
gratuita, continuada e planejada remete s responsabi-
lidades a serem operadas pelos entes federados e a sua
organizao com continuidade, regularidade e perma-
nncia implica em meios e condies adequadas para
a sua gesto. O desenvolvimento dos seus processos de
trabalho exige qualificao e valorizao profissional,
quadro de pessoal compatvel e ambientes adequados. O
seu funcionamento requer planejamento, fluxos consti-
tudos e gesto formalizada (Caderno 2, p17).

Desta forma, possvel afirmar que h um conjunto de padres da ateno

que incidem na relao entre qualidade e acesso a servios. Como tambm,
torna-se relevante a intermediao dos operadores da poltica com relao
ao seu pblico de referncia. A intermediao um elemento chave para o
acesso, que diz respeito qualidade da relao que os servios e operadores da
poltica estabelecem com seus usurios. Diz respeito, ao processo de co-cons-
truo da mediao no atendimento e do respeito do direito dos usurios.
Esta intermediao a possibilidade de construo do acesso, do desenvol-
vimento de um atendimento qualificado de escuta, de respeito e construo
de capacidades, identidades, relaes e seguranas de acolhida, de convvio
social e comunitrio.

Alm dos subsdios levantados no Caderno 2, e na perspectiva de auxiliar o

debate e reflexo sobre a categoria de acesso, acrescentamos aqui uma refe-
rncia construda pelos pesquisadores Marsiglia e Carneiro (2009) que pro-
pem analis-la a partir de trs dimenses que comportam tanto aspectos
objetivos como subjetivos que podem atuar positiva ou negativamente nas
condies de ingresso e permanncia da populao aos servios pblicos: a
disponibilidade, o acesso e a aceitabilidade de servios, benefcios e progra- 107
mas socioassistenciais.
Caderno 3

A disponibilidade de servios, programas e benefcios socioassistenciais po-

deria ser analisada a partir de indicadores como:
 Existncia e localizao territorializada de servios, programas e be-
nefcios;
Garantia de vagas adequadas ao nvel de demandas socioassistenciais.

A anlise das condies de acesso poderia ser realizada por meio dos seguin-
tes indicadores:

Grau de adequao da organizao e formas de funcionamento dos ser-

vios, benefcios e programas s dinmicas e condies de vida, espec-
ficos dos pblicos da proteo social bsica e especial (lembremos aqui
o incio da nossa conversa sobre a caracterizao da populao boia-fria,
a realidade das cidades dormitrios ou da populao ribeirinha, etc.);
Grau de adequao em nmero e qualificao necessria das equipes
tcnicas para o desenvolvimento do atendimento segundo os par-
metros normativos dos servios;
Grau de adequao das formas de acolhimento dos servios socio-
assistenciais aos parmetros estabelecidos na Tipificao Nacional;
Tipo e graus de dificuldade de acesso dos pblicos atendidos, em
funo da caracterizao das condies de vulnerabilidade e risco
das famlias e dos seus contextos territoriais.

Por fim, a dimenso de aceitabilidade diz respeito s percepes, interpre-

tao, crenas e intermediao entre beneficirios e suas famlias, junto aos
tcnicos, funcionrios, e nos segmentos da populao de referncia territorial
aos servios, programas e benefcios socioassistenciais.

Enquanto disponibilidade e acesso tornam-se fatores objetivos que atuam

positiva ou negativamente, a aceitabilidade representa a dimenso subjetiva
que pode atuar positiva ou negativamente na insero e permanncia dos
108 usurios na oferta socioassistencial. Segundo Marsiglia e Carneiro: Pesquisas
tm demonstrado que a aceitabilidade de uma poltica ou programa depende do
tempo e do trabalho de persuaso das equipes profissionais que participam dos
capacitasuas

servios existentes na rea, bem como dos vnculos que profissionais estabelecem
com os usurios (MARSIGLIA & CARNEIRO, 2009:24).
A partir da perspectiva relacional do acesso possvel afirmar que reconstruir
as trajetrias de insero e permanncia constitui muito mais um aprendiza-
do institucional que um caminho individual de quem no tem efetivado o
seu direito. Nesse sentido, interpela a capacidade de resposta da poltica em
garantir e efetivar acessos e direitos.

Compreendida a partir desta proposio, a categoria acesso dialoga com a

anlise de qualidade da oferta das atenes socioassistenciais. Isto, porque
conforme apontado no Caderno 2 a avaliao de qualidade no apenas
condio para a aferio da adequao das respostas pelos servios socioassis-
tenciais como tambm perspectiva para analisar a efetiva condio de acesso
aos direitos.

Para tal, a Poltica de Assistncia Social conta com uma ampla referncia
ao ter institudo a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais. Isto
porque ao estabelecer um padro na oferta de servios socioassistenciais, or-
ganizados por nvel de complexidade do SUAS e definindo aspectos funda-
mentais para orientar sua implantao em todo o territrio nacional, cria
condies para a elaborao de indicadores de qualidade no SUAS, possi-
bilitando avaliar caractersticas dos servios ofertados em relao ao padro
mnimo tipificado. De fato, a leitura de cada um dos componentes da matriz
proposta pela Tipificao permite apontar lineamentos em termos de ava-
liao do ciclo da poltica, conforme pode ser observado no quadro abaixo.

109
Caderno 3
 Quadro 3. Dimenses de avaliao a partir da Tipificao Nacional de Ser-
vios Socioassistenciais

Componentes Descrio Referncias para a Vigilncia e

Da Matriz Avaliao

Ao apresentar a finalidade,
princpios norteadores e nfase da
Descrio Contedo da oferta substan- ateno que o servio deve prestar
tiva do servio. permite ser parmetro para a
anlise da relevncia, adequao e
qualidade da oferta e atendimento.

Cria as referncias para o estudo

Usurios E Relao e detalhamento dos e acompanhamento da incidncia
Condies De destinatrios e condies de territorial das demandas e dos
Acesso acesso graus, evoluo da cobertura e
condies de acesso.

Referncia territorializada da Torna-se referncia para a anlise

Abrangncia procedncia dos usurios e do da perspectiva territorializada da
alcance do servio. demanda e oferta.

Permite a construo de indi-

cadores de acompanhamento
Propsitos do servio e os re- e de resultados, estabelecendo
Objetivos sultados que dele se esperam parmetros de adquao entre
servios, benefcios, na garantia
de direitos e do acesso a demais
110 servios setoriais
capacitasuas
 Trabalho essencial do servio
e condies necessrias sobre
Provises E ambiente fsico, recursos
Perodo De Fun- materiais e recursos humanos
cionamento e trabalho social essencial
ao servio. Especificao do
perodo de funcionamento
As aquisies especficas de
Aquisies Dos cada servio esto organizadas
Usurios segundo as seguranas sociais
que devem garantir.
Sinaliza a completude da
ateno hierarquizada em
servios de vigilncia social,
Articulao Em defesa de direitos e proteo
Rede bsica e especial de assistncia
social e dos servios de outras
polticas pblicas e de entida-
des socioassistenciais.
Trata dos resultados e dos
Impacto Social impactos esperados de cada
Esperado servio e do conjunto dos
servios conectados em rede
socioassistencial.
Permite analisar padres de aten-
dimento, estabelecendo distino
entre os tipos de atendimento
esperado no servio e quanto
s condies de estrutura fsica,
capacidade tcnica e continuidade
do servio.
Permite anlise da resolutividade e
efetividade dos servios, ressaltan-
do a participao e satisfao dos
usurios e as mudanas efetivas e
duradouras em sua condio de
vida, na perspectiva do forta-
lecimento de sua autonomia e
cidadania.
Permite analisar a articulao
entre funes, protees, entre
a rede socioassistencial e com as
demais polticas setoriais.
Permite anlise dos resultados,
impactos e mudanas em relao
s desprotees e violao de
direitos. 111
Caderno 3
 Remisso a leis, decretos,
normas tcnicas e planos
nacionais que regulam Base normativa de referncia
Regulamentao os benefcios e servios para a anlise e construo dos
socioassistenciais e atenes indicadores.
a segmentos especficos que
demandam a proteo social
de assistncia social.

Igualmente importante o monitoramento realizado a partir do CENSO

SUAS que j criou uma base de indicadores nacionais quanto aos instru-
mentos e mecanismos de gesto e financiamento do sistema, a infraestrutura
fsica e a oferta de servios nos equipamentos pblicos e entidades conve-
niadas, o perfil dos recursos humanos envolvidos na prestao dos servios
socioassistenciais e as caractersticas de funcionamento dos Conselhos de As-
sistncia Social.

Destacam-se nesta perspectiva os indicadores produzidos a partir das infor-

maes do Censo de Monitoramento dos CRAS, que permitem avaliar as
atividades realizadas, os recursos humanos, a estrutura e o funcionamento
destes centros segundo quatro graus de desenvolvimento: insuficiente, regu-
lar, suficiente ou superior. Estes indicadores so a base para a construo do
Indicador de Desenvolvimento dos CRAS (IDCRAS) que permite acompa-
nhar e analisar a qualidade e o aperfeioamento gradual destes centros em
todo o pas, a partir das seguintes dimenses e padres de referncia.

112
capacitasuas
Caderno 3

113
capacitasuas

114
Fonte: CensoSUAS, 2012.

O IDCRAS estipula assim uma gradao que vai do 1 a 10, sendo 10 o ndi-
ce de um CRAS cujas 4 dimenses so superiores. A anlise deste Indicador
no tempo permite acompanhar a evoluo de um padro de qualidade dos
Centros de Referncia da Proteo Bsica.

O processo de acompanhamento dos CRAS por meio dos dados obtidos no

Censo SUAS, foi base para o estabelecimento de compromissos pactuados
nacionalmente, visando a adequao gradativa dos Centros de Referncia da
Proteo Bsica, aos padres normativos do SUAS.

Consequentemente, no ano de 2010, por meio de pactuao nacional (Reso-

luo CIT n 5/2010), instituram-se as Metas de Desenvolvimento dos CRAS
por Perodo Anual, criando parmetros para a melhoria da sua qualidade. Os
fluxos, procedimentos e responsabilidades de cada ente, em decorrncia dos ce-
nrios encontrados aps a verificao do alcance ou no das metas anuais, bem
como do processo de acompanhamento e apoio tcnico (e financeiro quando
couber), pelos entes federados, para a gesto e oferta dos servios do SUAS nos 115
municpios brasileiros (tambm prevista no Pacto de Aprimoramento da Ges-
to dos Estados), foram definidos na Resoluo CIT n 08/201016.
Caderno 3

16 O CRAS que temos. O CRAS que queremos. Volume 1. Orientaes Tcnicas. Metas de Desenvolvi-
 O aplicativo Indicadores do SUAS do MDS (no link: Monitoramento SUAS,
Censo SUAS, ferramentas, Indicadores SUAS) permite a organizao do pro-
cesso de acompanhamento aos municpios. Com base na experincia do ID-
CRAS, a NOB, 2012 prope a pactuao de prioridades e metas de aprimora-
mento da gesto, do controle social, dos servios, e dos programas, projetos e
dos benefcios socioassistenciais. O que requer avanar na construo de par-
metros de qualidade e de grau de adequao territorial da cobertura tanto
para os Centros de Referncia da Proteo Especial como para os servios e
programas socioassistenciais ofertados pela rede pblica e/ou conveniada.

A respeito da adequao da oferta de servios, programas e benefcios so-

cioassistenciais, estudo realizado por Aldaiza Sposati e Neiri Bruno Chiachio
constri algumas referncias que podem servir para ilustrar como os graus de
desenvolvimento apontados pelo CensoSUAS podem se desdobrar em novos
parmetros e mtricas de gesto, propondo como referncias os seguintes in-
dicadores:

Grau de adequao territorial dos servios e programas (o que pressu-

pe uma definio de abrangncia territorial, a identificao da intensidade
da demanda e da capacidade efetiva do atendimento);
Grau de adequao institucional dos servios no estatais no SUAS
(estimado a partir do percentual de instituies socioassistenciais pri-
vadas que tm aval do Conselho Municipal para funcionar, tendo sido
cadastradas pelo rgo gestor;
Grau de regulao institucional por meio de convenio (estimada
a partir da relao entre o total de convnios sujeitos a normatiza-
o e o total de convnios vigentes na rea de assistncia social);

De outro lado, a construo de indicadores de qualidade assume grande

116 complexidade porque implica no estabelecimento de medidas de valorao
sobre polticas, programas e servios de carter pblico, distanciando-se,
capacitasuas

mento dos CRAS. Perodo 2010/2011

assim, da tradio empresarial de avaliao de qualidade. Pressupe no uma
perspectiva individual, mas um horizonte coletivo de justia social, de um
padro digno e necessrio para todos os cidados, criando referncias entre os
aspectos quantitativos e qualitativos na proviso de servios pblicos.

Nesse sentido, resgata-se a importncia de continuar avanando na constru-

o e combinao entre:

Indicadores sociais de percepo: teis para verificar como a populao

avalia os servios de utilidade pblica e o grau de importncia deles para a
sociedade. Neste sentido, toma-se como referncia a experincia do IPEA
e a construo do SIPS (Sistema de Indicadores de Percepo Social) 17.

Indicadores sociais de satisfao: teis para captar a percepo daqueles

que utilizam determinado servio ou equipamento.

A qualidade, que tambm, diz respeito, conforme apontado no Caderno 3:

ao atendimento humano, atencioso, respeitoso, em local adequado e digno,
ao recebimento de informaes por escrito acerca dos aspectos fundamentais
do servio, proibio de discriminaes nos servios socioassistenciais e a
ser chamado (o usurio) por qualquer termo que designe a sua situao de
forma imprpria, desrespeitosa ou preconceituosa, ao direito a entrevistas
marcadas, de ter conhecimento formal do nome dos atendentes e de poder
avaliar os servios prestados.

Isto pressupe um papel de destaque em termos do controle social e da par-

ticipao dos usurios como sujeitos legtimos no processo de construo,
avaliao e garantia da qualidade dos servios, benefcios e programas socio-
assistenciais. A produo de informao qualificada condio e resultado
da atuao do controle social. 117
17 O SIPS serve tanto como um indicador essencial para o setor pblico estruturar melhor suas aes na
Caderno 3

rea social, como tambm, um instrumento para a sociedade civil entender o que de fato se configura
como de interesse comum e quais os fatores mais requisitados ao Estado. Recomenda-se a pesquisa
sobre combate e preveno violncia contra as mulheres, a edio SIPS 2010, Igualdade de gnero
(www.ipea.gov.br).
 Nesse sentido, a produo de indicadores nos territrios de gesto deve per-
mitir que as dimenses social, poltica e relacional ganhem novos contornos
e significados nos contextos de construo de informaes. Refundar a lgica
pela qual se quantifica, significa recolocar o quantitativo a servio da quali-
dade do debate pblico e construir os parmetros da avaliao, a partir das
consignas sobre: o que e para que medir? Isto permitiria inclusive, superar
a nfase avaliativa das ltimas dcadas, que priorizou o estudo da eficcia,
da eficincia e dos impactos produzidos, e deixou na sombra o princpio da
justia social, inerente s polticas sociais, desconsiderando assim os critrios
da igualdade, da equidade e da redistribuio.

(Re)afirma-se, assim, a avaliao como exigncia democrtica, que contribui

para a intensificao do dilogo pblico, oferecendo dados consistentes para
que cidados no apenas tomem conhecimento, mas possam formar seu pr-
prio julgamento sobre as aes pblicas.

118
capacitasuas
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