SOUZA, A. R.; GOUVEIA, A. B.; TAVARES, T. M. (Orgs.

) Polticas Educacionais:
conceitos e debates. Curitiba: Appris, 2011.

Por que estudar polticas educacionais?

Poltica o que faz o sujeito que deseja/aspira o poder (WEBER, 1978; 2004).
Assim, quem opera na poltica, no atua por outra razo central seno que conquistar,
ampliar ou, mais difcil e mesmo antes, manter o poder (BOURDIEU, 2004; MAQUIAVEL,
1996).
Ento, governar (o pas, a cidade ou a escola), que uma ao poltica, implica em
buscar manter-se no poder, pois mesmo para continuar governando e, assim continuar
atuando na poltica, tal poder preciso. Esta dominao, que para Weber uma forma
especial de poder (legitimado/reconhecido), conduzida com o intuito de primeiramente
manter, para depois ampliar, o poder.
A noo de poltica com a qual trabalhamos nesta obra caminha sob esta leitura da
poltica. Logo, a ao dos sujeitos que atuam na conduo dos aparelhos do Estado ou
daqueles outros que os enfrentam, deve ser entendida a partir do dissenso entre eles na
luta pelo poder.
Os fenmenos prprios do campo das polticas, educacionais e demais polticas
sociais, todavia, nem sempre expressam os conflitos a eles subjacentes (NEGT &
KLUGE, 1999). A discusso sobre o direito educao, por exemplo, alcanou um ponto
bsico de consenso: todos tm direito ao acesso educao escolar. Porm, a forma
para tal acesso e os limites dele (se se trata de acesso fsico: vagas, ou, para alm,
substantivo: condies de aprendizagem) ainda so expresso da disputa entre muitos
grupos (intra e extra governo; entre classes e fraes de classe social; etc.).
O projeto desse livro, assim, iniciou-se quando os organizadores avaliavam a falta
de uma publicao que atualizasse, em uma nica obra, os principais temas deste amplo
campo de pesquisa e estudos das Polticas Educacionais e servisse de suporte na
formao de novos quadros de pesquisadores e professores, mas fizesse tudo isso
pautando a leitura da ao pblica sobre a educao considerando as diversas faces das
disputas pelo poder presentes neste campo.
O interesse em discutir as polticas educacionais, assim, tem relao com a
preocupao de debater aspectos atuais deste campo e oportunizar maiores e melhores
condies de acompanhamento e avaliao da educao s administraes pblicas, aos
estudantes nas universidades e sociedade civil.
Esta discusso oportuniza e amplia as condies de se avaliar a ao, os produtos
e os impactos das polticas educacionais e, especialmente, de se reconhecer que isto
tudo tem uma intimidade destacvel com a luta pelo poder. Este procedimento insere-se
em um campo mais amplo, o da avaliao de polticas pblicas, a qual demanda uma
profunda anlise da ao governamental em dada rea e, para alm disso, as relaes
que se estabelecem entre a ao pblica e as demandas sociais, pois, como mencionado,
o Estado se relaciona/responde presso ou ausncia de presso social. Nesse
sentido, necessrio considerar que qualquer poltica pblica no pode ser entendida
como iniciativa isolada e unidirecional do Estado. preciso que o prisma analtico das
polticas pblicas permita uma interrogao constante sobre a natureza evolutiva do
Estado e das relaes entre espao pblico e privado (MULLER e SUREL, 2002, p.17).
H muitas possibilidades de anlise dessa interao entre demanda social e ao
governamental, o que permite dizer que uma poltica , ao mesmo tempo, um constructo
social e um constructo de pesquisa (MULLER e SUREL, 2002, p.12).
E isto significa que a tentativa de auxiliar na formao de investigadores que tratem
dessa matria, no pode tomar os produtos da poltica como simples resultado da
inteno do governante de planto sobre os problemas que se lhe apresentam. A teoria
no pode ser reduzida a apresentao de esquemas analticos tericos padronizados e
uniformes, ou melhor, e por isto mesmo, padronizadores e uniformizadores da realidade,
pois tais princpios no sobrevivem aos mais simples testes empricos.
Seno, vejamos. No caso da educao, h uma construo social do problema
educacional. Oliveira (2008) apresenta tal construo delineando um panorama da
expanso do acesso ao ensino fundamental, desde sua origem como escola primria, at
sua quase universalizao no fim do sculo XX e, com isso, problematiza as condies de
qualidade em que essa expanso se deu. Considera que o resultado desse processo
imprimiu novas demandas de acesso ao ensino mdio e superior, alm de tornar urgente
a discusso sobre os resultados escolares alcanados pelo contingente gigantesco de
alunos que compe o sistema de ensino obrigatrio no Brasil.
Oliveira dialoga com os estudos de Spsito (1984; 1993) sobre o acesso escola,
estudos estes dedicados a reconstituir a presso social por vagas na escola em So
Paulo dos anos 1940 aos anos 1970. O que o trabalho de Spsito (1984) mostra que a
expanso da 5 escola conquistada pela populao revelia de um planejamento prvio
do Estado. Mesmo que o debate entre os educadores, desde os anos 1920 indicasse a
necessidade de universalizao do acesso ao ensino elementar, isso no se efetivou at
os anos 19701 , quando a luta por escolas se articula a um conjunto mais amplo de
reivindicaes de melhorias urbanas (KOWARICK, 1979) em So Paulo e em outros
centros em expanso no pas.
A luta pela escola, via de regra, marcada por trs grandes dimenses, que no se
manifestam, necessariamente, de forma sucessiva: 1) conquista de base material para o
funcionamento das escolas, o que implica autorizao da abertura de turmas, espao
fsico (construo ou sesso de espao) e condies de funcionamento; 2) gesto da
escola com a participao dos pais, alunos e grupos organizados, o que implica
participao desses pais, por exemplo, nos Conselhos de Escola e nas Associaes de
Pais e Mestres ou equivalentes; 3) discusso da atividade pedaggica propriamente dita.
Dito de outro modo, pode-se pensar que a questo educacional se coloca primeiro como
questo de acesso, depois como questo de gesto e finalmente como questo de
qualidade.
H que se considerar, entretanto, que a construo social de tais novas demandas
no resultado de etapas evolutivas, ou seja, as demandas por gesto e qualidade no
se colocam apenas quando a questo do acesso est resolvida. medida que o acesso
se expande, as questes da gesto e da qualidade se impem tornando o quadro da
poltica educacional mais complexo. Todavia, o conceito e a consequente operao/ao
do Estado no que concerne gesto e qualidade (ou s condies para a qualidade),
so tambm elementos em disputa. A qualidade na educao no uma referncia
passvel de ser dimensionada em uma mtrica atemporal e as condies para que seja
conquistada tampouco so uniformes em qualquer tempo, espao e dimenso. Ainda que
a qualidade seja representada, de alguma forma, no crescimento e no aperfeioamento
da aprendizagem, quo mais/melhor formado ou aperfeioado deve ser o estudante (ou o
seu domnio de conhecimento e formao) algo extremamente complexo e, por isto
mesmo, Autores como Romanelli (1996) e Ribeiro (1988) demonstram que a expanso
do ensino de 1 grau no Brasil, se impe como necessidade oficial no Brasil, nos anos 70,
principalmente, articulado ao modelo de desenvolvimento econmico do pas. Modelo
este que sustentava o investimento em educao como investimento em capital humano.
No estamos aqui desconsiderando que tal contexto contribui para a ampliao da oferta,
entretanto, tal ampliao no se fez numa sociedade alheia a questo educao. 6 em
disputa na poltica educacional. A gesto, como ferramenta da poltica2 , expe nua e
explicitamente as disputa pelo poder na educao. No incomum, como se far ver em
captulos desta obra, governantes cambiarem modelos de gesto da educao e da
escola na esperana e expectativa de ganharem a poltica.
No campo da pesquisa em poltica educacional, tal complexidade se revela na
necessidade de compreendermos melhor o que e como se constitui a agenda poltica (a
presso social), o que e como se institui a poltica propriamente dita (as decises
governamentais), a sua execuo e os resultados desse processo, com vistas a se saber
os desenhos e os movimentos da ao do Estado ante as demandas, mesmo as pouco
reconhecidas, por educao.
A rea tem um esforo j consolidado na avaliao poltica das aes
governamentais (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986). So trabalhos que tomam as
intenes proferidas frente aos determinantes mais gerais para demonstrar o quanto a
poltica educacional pode estar respondendo lgica, meramente econmica ou
administrativa, externas s demandas propriamente educativas. Nessa chave temos os
trabalhos de Fonseca (1997, 2004) sobre os efeitos dos acordos de cooperao
internacional na produo da poltica educacional brasileira; e trabalhos que avanando
um pouco alm das intenes das polticas, consideram os desdobramentos na
organizao dos sistemas educacionais subnacionais no Brasil. Entre estes ltimos esto
anlises dos efeitos das reformas educacionais em estados e municpio (PERONI, 2003;
ADRIO, 2006; GOUVEIA, 2009, TAVARES, 2009).
Outra forma de avaliao aquela em que se considera a avaliao da poltica
propriamente dita (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986) o que implica em estabelecer
relaes entre o proposto, o executado e como se executou e que resultados so
alcanados. Nessa outra chave, podem-se encontrar trabalhos (GONALVES e FRANA,
2009) que ao analisar os sistemas de educao bsica demonstram a importncia de
variveis como democracia e capacidade de financiamento dos estados brasileiros na
determinao da qualidade ofertada por estes entes federados. Ou ainda, que analisam
matrculas como indicador de acesso escola (SOUZA e DAMASO, 2008) ou cotejam
modelos de gesto escolar (SOUZA, 2008) presentes nos sistemas escolares do Brasil
com os resultados estudantis, compreendendo a Para a vida cotidiana, dominao
primariamente administrao (Weber, 2004, p. 175). 7 gesto da escola como
interveniente da qualidade. So trabalhos mais recentes, mas fecundos e dialogam com
metodologias variadas.
E, ainda, h estudos mais tericos sobre as relaes entre Estado, Poltica e
Educao. So trabalhos que discutem concepes de Estado e Poltica presentes na
literatura ou na ao concreta da operao da poltica.
Neste livro, procuramos apresentar-lhes textos que dialogam com todos esses
campos e perspectivas. Como so textos que abordam questes diversas das polticas
educacionais, o leitor encontra leituras mais conceituais, outras com uma
macroabordagem do problema e ainda outras com uma avaliao de impactos da poltica
educacional.
O primeiro texto situa uma leitura sobre o Estado e a Poltica, de maneira a ampliar
a compreenso sobre as polticas educacionais. O captulo assinado por Marcos Ferraz,
Estado, Poltica e Sociabilidade, toma a discusso sobre a publicao do privado e a
privatizao do pblico como eixo para anlise da poltica, isto , para o conhecimento
sobre as disputas histricas da sociedade brasileira no (no) atendimento s polticas
sociais.
Localizando que a ideia sobre o que Estado moderno algo tambm em disputa,
o autor mostra que se o Estado no pode ser entendido apenas como um espao de
disputa de poder, de outro lado, a sua sinonimizao a um aparelho gerencial no
suficiente para explicar a prpria poltica.
O texto deste captulo concludo na forma de questes decorrentes da leitura da
relao sobre a esfera do pblico e as necessidades do privado, uma vez que se h o
reconhecimento, por exemplo, da educao como direito social por (quase) toda a
sociedade brasileira, a sua consagrao est distante de ocorrer. As distncias entre os
extremos dos direitos (privados) e dos deveres (pblicos) de parte a parte (Sociedade e
Estado) no parecem muito pequenas.
No segundo captulo, o leitor encontra uma discusso sobre a situao da
educao na Amrica Latina, aps decorridas duas dcadas da massificao industrial
das reformas educacionais na regio.
O texto de Rose Meri Trojan, Polticas Educacionais na Amrica Latina e os
Impactos da Globalizao, uma atualizao importante que coloca em questo o
quadro da educao latinoamericana 20 anos aps o incio das reformas educacionais na
regio. Dialogando constantemente com Juan Casassus (2001), que havia produzido um
panorama 8 equivalente, dez anos atrs, a autora mostra como h uma tendncia
predominante em curso na regio que mantm a direo dada s reformas educacionais
articulando-as aos acordos firmados entre governos nacionais e as agncias
internacionais de fomento.
No captulo III, temos o texto da professora Andra Barbosa Gouveia, destinado a
apresentar conceitualmente o financiamento da educao bsica pblica no Brasil.
O financiamento a principal pea de materializao da poltica educacional. No
se pode reduzir a anlise da poltica leitura dos investimentos educacionais, mas sem
tal informao, torna-se muito difcil dimensionar a possvel traduo da poltica como
texto na poltica como efeitos (BALL, 2006).
A autora sintetiza o quadro do financiamento da educao no Brasil, apresentando
as regras que pautam o funcionamento do sistema. Demonstrando a existncia e
funcionamento dos recursos oramentrios vinculados, passando pela relao de tal
vinculao com a manuteno e desenvolvimento do ensino, chegando aos problemas e
virtudes da poltica de fundos criada em 1996 e efetivada em 1998 e, ainda, at
existncia e organizao da importante fonte complementar da contribuio do salrio
educao, o texto exibe todo o panorama do financiamento da educao bsica pblica
brasileira.
Temos, a seguir, dois textos sobre planejamento e gesto da educao. So textos
importantes porque tratam daquilo que a estrutura da poltica, uma vez que a gesto
por onde a poltica educacional opera (SOUZA, 2007) e o planejamento pea decisiva
nesta operao.
No captulo IV, Tas Moura Tavares e Katherine Finn Zander desenvolvem no texto
intitulado Federalismo e gesto dos sistemas de ensino no Brasil uma reflexo sobre a
gesto da educao considerando as relaes entre as necessidades sociais por
educao (direito educao) e a realidade da organizao poltica em um pas definido
pelo federalismo. A organizao e conduo da educao pblica no Brasil no pode ser
igual e atender a todos e a cada um nas suas necessidades educacionais, enquanto a
desigualdade poltica prpria do federalismo nacional prevalecer. Isto , as autoras
mostram que uma vez que a educao assumida/gestada localmente, seus resultados
(porque, antes, suas condies de oferta e gesto) so extremamente desiguais. Logo, a
federao, como desenhada especialmente na Constituio Federal de 1988, precisa ser
reconhecida menos como democrtica, ainda que ela reconhea os municpios como
entes federados e, por isto, lhes inclua participativamente no cenrio poltico nacional de
maneira mais efetiva, e mais como comprometedora de avanos dos direitos sociais,
considerando a real capacidade que os municpios, em sua maioria, tm para enfrentar e
atender as demandas educacionais da populao.
J o artigo de Juca Gil nos traz uma reflexo sobre o planejamento educacional
brasileiro. O texto Planos educacionais: entre a prioridade e a descrena traz uma leitura
que evidencia a sanha nacional com essa constante busca pela captura do futuro por
meio do planejamento educacional.
O autor mostra como o planejado nem sempre se articula com a leitura mais
qualificada acerca dos problemas educacionais mais evidentes. Isto mostra como o
planejamento mais do que uma pea tcnica da organizao e gesto da educao.
Ora, antes mesmo vimos que a gesto por onde a poltica opera e o planejamento
pea central desta engrenagem, assim, e considerando as anlises de Gil, resta evidente
que o planejamento na e para a educao brasileira sempre foi um instrumento poderoso
de se fazer a disputa no campo da poltica.
O texto conclui que o Brasil precisa ainda caminhar um longo percurso para
transformar os planos educacionais gestados sob os interesses evidentes do governo em
polticas de Estado. certo que isto no suficiente para se dispersar conflitos. Ao
contrrio, como polticas de Estado, os planos de educao podem se traduzir no
consenso possvel de uma dada conjuntura ou poca e, assim, possam servir de
instrumental mais adequado para o enfrentamento dos problemas educacionais e para o
controle da sociedade sobre a ao pblica.
O texto de Maria Anglica Minhoto, intitulado Poltica de Avaliao da Educao
Brasileira: limites e perspectivas, trata dessa face da poltica que , qui, a que mais
tem se sobressado na ltima dcada e meia. A autora parte do reconhecimento de que a
avaliao na educao no pode, per si, explicar os produtos do trabalho escolar e
educacional, desconsiderando o contexto social e suas interfaces com a cultura,
economia, histria; o perfil dos estudantes; as condies escolares; etc.
O texto traz ao leitor uma didtica apresentao sobre as principais peas do
sistema de avaliao da educao nacional e permite uma leitura crtica acerca dos seus
limites, 10 como o alcance das metodologias utilizadas, a hierarquizao de disciplinas
avaliadas, a induo curricular que deriva do sistema, dentre outros.
A avaliao, ao apresentar os seus produtos, expressa uma importante face do
sistema educacional, mas esta face no pode ser confundida como a plenintude de
resultados de todos os esforos de inmeros professores e alunos (e extensivamente:
diretores, pedagogos, trabalhadores no docentes; famlias; dirigentes dos sistemas de
ensino) no pas. Entre a necessidade de se conhecer e monitorar o andamento dos
trabalhos nas escolas brasileiras e, de outro lado, de se indicar os rumos a serem
perseguidos pela educao e pelos educadores (efeito esse que tambm decorre por
conta do sistema de avaliao vigente), a poltica educacional precisa encontrar o termo
adequado para ter informaes o mais precisas possvel sobre os processos e os
produtos do trabalho escolar e, ao mesmo tempo, auxiliar na construo de rumos mais
democrticos para o futuro educacional.
Por fim, o artigo que fecha este livro denominado Profissionais da educao:
entre o encantamento da resistncia individual e o sofrimento no trabalho de autoria de
Andra do Rocio Caldas. O texto expe a situao daqueles que se encontram no olho do
furaco: os professores (PEREZ GOMEZ, 2001). Entre extremos de (sentimentos de)
envolvimento e abandono, os trabalhadores docentes encontram-se inclinados e
tensionados a atender as demandas que lhes so apresentadas pelos dirigentes dos
sistemas de ensino e das escolas, pela mdia e mesmo pelos alunos e/ou seus familiares
e, por outro lado, no possuem as condies para fazer o que lhe cobram ou o que ele
mesmo cobra de si com o grau de qualidade que o aluno e ele prprio merece.
A autora mostra que a desistncia ou a resistncia dos docentes no enfrentamento
dos dilemas e desafios educacionais so ambas forjadas por e forjadoras destes mesmos
dilemas e desafios. Assim, mesmo contra a percepo mais evidente do significado
dessas expresses, necessrio que a poltica educacional tambm enxergue o oposto.
Pois, os sentidos cmbios na organizao da profisso docente, frutos dos impactos das
reformas educacionais, podem ter apresentado a esses profissionais razes para desistir
e, como isto, o futuro da ao do professor e da escola so postos em cheque. A
desistncia no expresso da face negativa do professor, expresso da fraqueza. Ao
contrrio, desistir pode ser a nica opo de sanidade em dado momento, e a sua
existncia evidencia (ou deveria 11 evidenciar) o quo em crise est o professor, a escola
e o sistema de ensino. Na outra extremidade, a resistncia nem sempre se traduz como a
fortaleza que sustentada pela conscincia e pelos ideais educacionais que movem este
ou aquele professor. Por vezes, pode ser expresso da vitria do conformismo sobre
ideais que j no existem mais.
Esses textos todos nos convidam a estudar as polticas educacionais, com o intuito
de nos mostrar como so operadas as relaes entre o Estado e a Sociedade na luta pelo
reconhecimento da educao como direito, nos desafios da sua oferta e organizao e
nos conflitos decorrentes da busca por qualidade.
Conhecer melhor as polticas educacionais representa conhecer melhor o papel do
Estado e as disputas pelo poder no seu interior e para alm dele. Ao conhecer melhor o
Estado, possvel conhecer melhor o direito e suas manifestaes positivadas e de luta
pela consagrao de demandas sociais. Ao conhecer melhor o direito, pode-se mesmo
conhecer melhor a sociedade e os dilemas que travamos cotidianamente com nossos
pares (intra, entre e supra classes sociais) por aquilo que acreditamos ser o melhor para
todos. Ao conhecer melhor a sociedade, podemos indicar mais apropriadamente qual o
papel do Estado e o que dele esperamos no atendimento ao que precisamos no s, mas
especialmente neste caso, em termos educacionais.

ngelo Ricardo de Souza

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