Tema 4.

Los contenidos de la poltica cultural

 Tema 4. Los contenidos de la poltica cultural

Aunque existe una gran variedad de agentes sociales que intervienen en el campo cultural, el
Estado ocupa una posicin privilegiada. Sin embargo, este punto no es sino el principio de una
problemtica relacin entre la sociedad civil -principal agente creativo y consumidor de cultura-
y el Estado -representante y organizador de los intereses sociales en su conjunto-.

4.1. Por qu el Estado debe intervenir en la cultura?

En primer lugar, porque as se muestra la relevancia de este campo de la vida social. Al asumir
que existe un conjunto de problemas sociales por los cuales el Estado debe preocuparse, la
cultura se manifiesta con el mismo rango de legitimidad que la poltica de educacin, vivienda o
salud.

Por otra parte, la intervencin estatal en materia de cultura es consecuencia del reconocimiento
de un conjunto de necesidades simblicas, artsticas o culturales de la poblacin. Esto es cada
vez ms claro, si observamos que el aumento del nivel de vida, instruccin y tiempo libre de la
poblacin en general, sobre todo de los jvenes, ha provocado que la sociedad perciba la cultura
no como mbito exclusivo de una minora, sino un espacio en el cual toda la poblacin tiene que
participar. De este modo, al asumirse la cultura como un derecho, las administraciones pblicas
han delimitado un nuevo deber de actuacin.

Con el impulso que los Estados desarrollados dieron al logro del bienestar de la poblacin, sobre
todo en los aos inmediatamente posteriores a la Segunda guerra mundial, el Estado percibi de
una manera nueva cul era su papel en el campo de la cultura. Tradicionalmente se haba
concebido que el Estado simplemente deba garantizar el libre desarrollo cultural y artstico de
los ciudadanos. Con el Estado de bienestar, el Estado afirm el derecho de los individuos a
participar en la cultura y por tanto se acept la obligacin de la administracin pblica de
disponer los recursos necesarios para que se pueda ejercitar en la prctica ese derecho, lo que
convirti al Estado en obligado prestador de servicios culturales.

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As, el fundamento de la poltica cultural es, por tanto, el reconocimiento del derecho a la
cultura (Lpez de Aguileta, 2000: 34) establecido tanto en la declaracin universal de los
derechos humanos [18], como en las constituciones de la mayora de los Estados del mundo.

Adems del imperativo jurdico de la actuacin del Estado en la cultura, su participacin se ve

obligada por la relevancia econmica y social que ha alcanzado. En el mundo desarrollado la
cultura aporta una parte relevante del Producto Interno Bruto y proporciona un porcentaje
considerable del empleo moderno. Adems, el patrimonio es un instrumento relevante para la
conformacin de la identidad y la estima de los pueblos y para la reproduccin de la sociedad.

La intervencin del Estado tiene en nuestro tiempo varias caractersticas ms, entre ellas, la de
garante de las condiciones de equidad en la sociedad afectadas por la expansin del mercado. En
efecto, mientras los bienes culturales sean administrados segn las leyes del mercado, aquella
parte de la creatividad humana, que difcilmente puede armonizarse con los principios de la
oferta y la demanda, carecer de condiciones de desarrollo y de difusin. Por tanto, el Estado se
presenta como el agente responsable de corregir las distorsiones provocadas por la primaca de
los intereses privados.

De igual modo, la excesiva tendencia a la concentracin de la produccin econmica y por

supuesto cultural en unos cuantos polos de desarrollo y la americanizacin de la cultura,
convierten al Estado en uno de los actores ms relevantes para la defensa de la pluralidad y la
diversidad cultural.

Todas estas razones nos hablan de la necesidad de la intervencin pblica en materia de cultura,
pero an es necesario delimitar los diversos modos de actuacin del Estado.

4.2. Formas de intervencin del estado

4.2.1. La accin normativa

La accin pblica se puede ejercer sobre diversas fases o momentos de la produccin cultural. El
campo privilegiado de la accin pblica en materia de cultura es el de la reglamentacin o
legislacin cultural. Como se puede comprender, en este terreno el Estado no invierte y produce

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bienes culturales, pero crea en cambio las condiciones para que esto ocurra. La normatividad
tiene un sentido global, es decir, procura una aplicacin universal en el espacio sin exceptuar a
ningn sujeto. Adems, compete a la administracin pblica velar por el cumplimiento. De este
modo, la misin del Estado en el campo normativo consiste en definir, controlar y regular la
accin de la sociedad en materia de cultura.

Los campos que ataen al sector cultural son muy variados. Algunos ataen a sujetos especficos
o bienes culturales claramente definidos, como los derechos de autores y creadores, mecenazgo,
adquisicin de obras de arte. Otras reglamentaciones abarcan un campo ms amplio y definen
contenidos de programacin o estmulo que involucran a distintos sujetos o bien definen una
determinada orientacin o programacin. ste es el caso de las legislaciones sobre museos,
patrimonio, enseanza artstica, lectura, cine...

Algunas leyes no expresamente culturales repercuten fuertemente en el sector cultural. Por

ejemplo, las leyes fiscales que gravan a los libros o a los creadores, las de importacin y
exportacin, etc.

Uno de los temas privilegiados de la reglamentacin estatal es el de la proteccin del patrimonio.

En este campo concurren ordenamientos expresamente culturales, como otros de tipo penal o
civil.

Un campo especialmente delicado de la normatividad cultural es el que atae a los contenidos

de la creacin artstica. Si la censura no existe formalmente en la mayora de los pases, la libertad
de expresin y de imprenta suelen ser un terreno resbaladizo en el que con frecuencia se observa
la tendencia a limitar la prctica de artistas y de creadores atendiendo a los intereses del conjunto
de la sociedad.

Lo anterior ha dado lugar a notables discusiones de hasta dnde avanzar en la normatividad

cultural. Una legislacin sobre medios de comunicacin, por ejemplo, suele producir temor entre
los principales actores de ese campo, porque consideran que se impondrn limitaciones al
ejercicio creativo y a la opinin. Otros sectores de la sociedad consideran que la ausencia de
regulacin deja en el abandono a la mayora de la poblacin que no cuenta con instrumentos
adecuados de defensa ante los excesos de los medios de comunicacin (invasin de la privacidad,
respeto al anonimato de menores y vctimas, regulacin de los horarios de transmisin de ciertos
mensajes, etc.).

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Es importante reconocer que la actuacin normativa del Estado llega a abarcar distintos
objetivos. En general se pueden reconocer intenciones de fomento, ordenamiento o inhibicin,
que se expresan en una casustica muy variada. La exencin de impuestos a los creadores o a la
industria editorial es un ejemplo del primer caso. Las caractersticas que debe asumir la
educacin artstica caen en el campo del ordenamiento. La prohibicin de ciertos usos del
patrimonio cultural o del derecho de autor, rechaza y sanciona algunas prcticas que afectan la
vida cultural.

4.2.2. La intervencin indirecta

En ocasiones el Estado define un modo de actuacin que consiste en la promocin o fomento de

algunas intervenciones en el campo de la cultura. La administracin pblica realiza un ejercicio
de interpretacin de los intereses sociales reconociendo ciertas reas prioritarias o con
desventajas a fin de incentivar la accin de los particulares en esos campos. Las lenguas
minoritarias pueden ser uno de estos campos de actuacin. Mediante el estmulo a los creadores
o las industrias culturales (por ejemplo, las radiodifusoras), dichas lenguas pueden encontrar un
espacio adecuado para preservarse y reproducirse.

La estrategia ms comnmente usada para intervenir de manera indirecta en la cultura son las
exenciones fiscales y los financiamientos directos como las becas, los premios y los subsidios.

La intervencin indirecta en materia de cultura suele ser motivo de debate. En ocasiones se ha

considerado que constituye una intromisin en el campo de la iniciativa y creatividad individual
que las afecta inhibindolas para el futuro. Desde otro punto de vista se piensa que este tipo de
acciones no siempre favorecen a los sectores ms necesitados de apoyo, sino al contrario,
terminan en manos de los mejor capacitados y dispuestos en el campo cultural.

El sentido ms relevante de la intervencin indirecta en materia de cultura es que a travs de ese

tipo de acciones el Estado cumple con una funcin redistributiva de los recursos de la sociedad.
Las intervenciones indirectas permiten llegar a sectores muy alejados de los principales centros
artsticos y culturales, extendiendo la accin del Estado hacia regiones y grupos sociales poco
identificados con las expresiones ms comunes de la cultura.

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4.2.3. La gestin directa de instituciones culturales

Una caracterstica de las sociedades modernas es la existencia de grandes infraestructuras

culturales y educativas que se han convertido en emblema de identidad, o bien que han asumido
encargos sociales relevantes por parte de la sociedad y el Estado. Grandes museos, bibliotecas,
archivos, compaas musicales, de danza, de teatro o centros de formacin artstica son aparatos
culturales de difcil gestin que normalmente son administrados por el Estado. Las razones para
justificar la intervencin pblica suele ser el enorme gasto que representan o la ausencia de
rentabilidad, pero no son despreciables las razones de legitimidad y prestigio que suelen estar
asociadas a la provisin directa de bienes culturales.

Las crticas que se dirigen a este tipo de accin cultural es el enorme gasto que involucra el
mantenimiento y operacin de estas instituciones y su frecuente carcter elitista. Otros ven en
cambio, una oportunidad para que grandes sectores de la sociedad tengan acceso a las
creaciones ms valiosas de la sociedad.

4.2.4. La reestructuracin del territorio

Algunos autores destacan una cuarta forma de intervencin en la cultura, consistente en la

reordenacin de la vida cultural en el territorio. Aunque esta forma de intervencin suele echar
mano de los recursos apuntados anteriormente (normatividad, intervencin indirecta e
intervencin directa), es conveniente pensarla de manera separada pues requiere de
instrumentos y decisiones polticas especficas.

Se suele incluir en este sentido al conjunto de actividades de descentralizacin que algunos

Estados han impulsado para garantizar el mejor acceso a la cultura y el mximo aprovechamiento
de la infraestructura cultural. La descentralizacin supone una reordenacin del territorio, la
redistribucin del presupuesto pblico implica la creacin de mejores condiciones de acceso a la
cultura para poblaciones marginadas de condiciones adecuadas para ello, supone la promocin
de nuevos agentes culturales e invita a los organismos pblicos locales a asumir
responsabilidades que interesan directamente a los ciudadanos que gobiernan.

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A nivel de la poltica exterior, este tipo de actividades se traduce en acuerdos y formas de
intervencin a favor de las comunidades nacionales en el exterior, de modo que se mantengan
los vnculos con la comunidad de origen y se respeten sus derechos culturales. Tal es el caso de
los centros culturales para comunidades en el exterior o de los institutos culturales que
numerosos pases han diseado como parte de una diplomacia cultural (Instituto Gethe, Alianza
Francesa, Instituto Cervantes, Consejo Britnico, etc.)

El siguiente cuadro sirve de sntesis de este apartado sobre los diversos modos de intervencin
cultural:

Formas de intervencin gubernamental en cultura

Forma de intervencin Mensaje Ejemplos

Regulacin protectora Se ha de hacer X Precio nico del libro, contenido

especfica. nacional de la produccin televisiva,
REGULACIN restricciones en la explotacin del
patrimonio.

Proteccin de los Existe el derecho X y el Derechos de autor, anexos y de

derechos culturales. gobierno har que se propiedad intelectual, libertad de
cumpla. expresin y de mercado...

Incentivos-
Desincentivos Subvenciones, premios,
INTERVENCIN Financieros Si haces X, el gobierno adquisicin de bienes y
INDIRECTA directos har Y. servicios, becas de viaje...
Fiscales Incentivos, bonificaciones y
REDISTRIBUCIN indirectos exenciones fiscales.
Financiamientos Garanta de avales, tarifas
indirectos/uso de reducidas, lneas de crditos
recursos pblicos subvencionados, cesiones de
uso de servicios o
infraestructuras.

INTERVENCIN DIRECTA Provisin directa de El gobierno hace Teatros o museos nacionales,

bienes y servicios. televisin pblica, ediciones
PROVISIN institucionales...

Informacin Es posible hacer X Campaa de fomento de la lectura,

directorios informativos,
conferencias.

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 Si haces esto, el Fondos regionales.
Promocin de gobierno delega esto Instituciones Tripartitas o
ORGANIZACIN DEL acuerdos de Si no puedes hacer Bipartitas.
TERRITORIO cooperacin regional. esto, el gobierno
interviene.

Cooperacin Si ofreces X el Cooperacin internacional.

internacional. gobierno retribuye con
Y.

Fuente: Modificacin personal del elaborado por Bonet, Llus, Xavier Fina, Ins Riviere y Mark D.
Schuster (1993). Estructura de la intervencin gubernamental en cultura. Una anlisi comparada,
Barcelona, Centre dEstudis de Planificaci, Xerox.

4.3. Los momentos del proceso cultural

Los modos de intervencin pblica en la cultura deben tomar en cuenta para su aplicacin los
distintos momentos del proceso cultural.

Tradicionalmente se ha considerado que la creacin de los bienes culturales supone los

siguientes momentos:

1. Formacin y capacitacin artstica.

2. Creacin
3. Produccin
4. Distribucin
5. Consumo y
6. Conservacin

Las experiencias internacionales han privilegiado la intervencin pblica en los momentos de la

produccin y la distribucin de los bienes culturales y en cambio han establecido con precisin
que el Estado debe inhibirse de participar en el proceso creativo. Sin embargo, an en este campo
es importante que el Estado participe al menos para defender la libertad y los derechos de los
creadores. De este modo la participacin pblica ocurre en todos los momentos del proceso de
elaboracin de un bien cultural y se puede estudiar en cada sector cultural determinado
(literatura, teatro, cine, msica, etc.) y en cualquiera de los niveles de gobierno (nacional,
regional, municipal).

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El siguiente ejemplo, elaborado a partir de ejemplos de la institucionalidad cultural espaola,
permite notar la confluencia de los diversos modos de actuacin pblica en la cultura con las
diversas fases del proceso cultural. Ntese el alto grado de complejidad que adquieren las
polticas culturales bajo las consideraciones realizadas.

FORMAS Y NIVELES DE INTERVENCIN ESTATAL EN CULTURA

Reglamentacin Fomento Provisin directa

Ley de Ordenacin Becas para estudios Conservatorio musical

Formacin General del Sistema artsticos en el Facultad de Bellas Artes.
Educativo (LOGSE). extranjero.

Ley de Propiedad Premios honorficos a Centro Dramtico

Intelectual escritores Nacional
Creacin Ley de Mecenazgo. Concurso de guiones. Compaa Nacional de
Danza.
Leyes antimonopolio en IVA reducido para el Edicin institucional de
los medios de libro. libros.
comunicacin. Subvenciones a la prensa. Orquesta sinfnica.
Produccin Exenciones fiscales a Taller municipal de artes
productoras plsticas.
cinematogrficas.
Fijacin de cuotas de Ayudas a la distribucin Circuito teatral
distribucin de pelculas en lenguas autonmico.
cinematogrfica. cooficiales. Organizacin de feria de
Ley de precio fijo para el Subvencin para giras de arte.
Distribucin
libro. conjuntos musicales. Librera institucional.
Depsito Legal del libro. Feria de teatro para
programadores.
Decretos de regulacin Subvencin del precio de Teatro municipal.
de calificacin de entradas al teatro. Festival de cine.
espectculos teatrales. Descuentos a carn Biblioteca.
Fijacin de cuotas de joven, de estudiante o Televisin pblica.
pantalla. jubilado. Sala municipal de
Consumo
Ley de Espectculos. Ayudas a salas de cine de exposiciones.
baja rentabilidad.

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 Leyes de patrimonio, Exenciones fiscales para Museo.
bibliotecas, archivos y restauracin de bienes Archivo.
Conservacin museos. culturales privados. Filmoteca.

Fuente: Iaki Lpez de Aguileta. Cultura y ciudad. Manual de poltica cultural municipal, Gijn, Trea, 2002: 37.

Existe algn modo de definir el modo de intervencin pblica en la cultura? Es claro que cada
sociedad experimenta una trayectoria especfica que establece modos de actuar que se han
convertido en norma general. Sin embargo, an hay una gran variedad de campos en los que es
necesario definir el sentido de la poltica estatal. Aqu se introducen criterios de oportunidad,
justicia, equidad y demanda social, que obligan a que el Estado se plantee intervenir en la medida
en que un campo cultural manifieste una mayor debilidad que otro, o que un grupo social haga
sentir al conjunto de la sociedad la importancia de favorecer su desarrollo cultural ante un
entorno adverso.

Por ltimo, algunas polticas culturales han privilegiado su apoyo a determinados momentos de
proceso de produccin de bienes culturales. El antiguo mecenazgo intervena directamente en la
creacin artstica dejando poco espacio a la creacin individual y no se preocupaba por la difusin
de la obra de arte. Las polticas diseadas en los aos sesenta que se propusieron el acceso de la
mayora de la poblacin a los bienes culturales privilegiaron en general el momento de la
produccin artstica y de la distribucin y fueron especialmente favorables a la difusin de la obra
de artistas profesionales. Las polticas centradas en la democracia cultural acentuaron en cambio
el papel de la formacin y de la creacin artstica y se han preocupado por el estmulo a la
creatividad de artistas no profesionales. Las polticas actuales que han manifestado un inters
relevante en la privatizacin y el marketing cultural estn privilegiando el consumo por encima
de la creacin y la produccin de bienes culturales.

As podramos observar un conjunto de riesgos y potencialidades de cada una de las formas de

actuacin de las polticas culturales:

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 RIESGOS Y POTENCIALIDADES DE LAS DIVERSAS FORMAS
DE POLTICA CULTURAL

Mecenazgo Democracia Privatizacin

Democratizacin de
cultural neoliberal
la Cultura

Formacin
- - + -

Creacin - + + -

Produccin + + + +

Distribucin - + - +

Consumo - - - +

Conservacin - + - -
Fuente: Elaboracin propia.

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4.4. Los lmites de la poltica cultural

Desde el punto de vista de las polticas culturales, la cultura debe ser referida ms que como un
objeto o relacin social, como un campo de actividad o de instituciones culturales. Jos Joaqun
Brunner lo expresa de este modo:

El objeto de las polticas culturales no es la cultura, no es un objeto fsico,

no es siquiera una situacin; es una constelacin movible de circuitos
culturales que se engarzan unos con otros y que entreveran, por as decir,
desde dentro a la sociedad (Brunner, op. cit.: 279).

Es ms apropiado por tanto hablar de campo cultural entendido en sentido restringido: se refiere
a determinadas manifestaciones sociales elevadas y ligadas al ocio, al placer y al
perfeccionamiento personal, es decir que carecen de aplicacin prctica inmediata, aunque s lo
pueden tener de forma mediata. El campo cultural mantiene fronteras imprecisas con lo
acadmico y lo cientfico, y aunque su aprecio requiere de formacin, se diferencia claramente
de lo educativo por su carcter no estructurado y libre, es decir ajeno a la idea de rendimiento.

En consecuencia, advierte Brunner, se debe entender que la cultura sujeta a polticas culturales no
es en realidad toda la cultura, sino el segmento que se refiere a la dimensin macro-social y pblica
de la misma, y a los procesos institucionales a travs de los cuales la cultura es elaborada,
transmitida y consumida de manera relativamente especializada. El otro sector de la cultura -el que
podramos llamar microscpico o cotidiano, propio de la esfera privada, que los individuos producen
a travs de su interaccin, en el que elaboran un mundo de sentidos compartidos-, difcilmente
puede ser objeto de una poltica cultural y su transformacin involucra procesos de larga duracin
que rebasan la accin poltica .

Una ltima observacin de Brunner es que las polticas culturales, consideradas de manera
circunscrita al mbito poltico e institucional de la cultura, tienen dos tipos de expresiones:

- Una se refiere a los arreglos fundamentales que definen el modo de

produccin y transmisin de la cultura. stos consisten en las relaciones de
fuerza existentes en la sociedad que permiten intervenir en los sectores
claves de la cultura. Podemos ejemplificar estos arreglos fundamentales
con las grandes lneas descritas por Nstor Garca Canclini (1987) cuando
analiza las polticas culturales en Amrica Latina: Mecenazgo liberal,

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 Tradicionalismo Patrimonialista, Estatismo Populista, Privatizacin
Neoconservadora, Democratizacin Cultural y Democracia Participativa.

- El segundo tipo consiste en las formas de intervencin que tienden a

operar sobre el nivel organizacional de la cultura (centralizado-
descentralizado; pblico-privado...); la preparacin y profesionalizacin de
los agentes culturales; la distribucin y organizacin de medios (nacional,
regional, municipal; la renovacin de la infraestructura cultural; las formas
de financiamiento de la cultura (subsidios directos, exenciones de
impuestos, constitucin de fondos mixtos...) las formas institucionales de la
produccin y circulacin de bienes simblicos; etc.

Ambos tipos de expresiones tienen sus momentos propios de definicin, pero es sobre el segundo
de donde pende la accin cultural pblica ms cercana a los ciudadanos, y la que puede y debe ser
evaluada cada periodo de ejercicio pblico.

De este modo el campo de actuacin de los gestores culturales con frecuencia tiende a centrarse en
las formas de intervencin, cuya duracin es ms corta y precisa, que en los arreglos fundamentales
que se definen para periodos histricos ms largos. Esto, de ninguna manera disminuye la
importancia de poltica de los sectores culturales, puesto que grandes poblaciones de nuestro pas
y decenas de creadores y promotores artsticos estn a la expectativa de acciones especficas en el
campo de la cultura.

El campo de la gestin cultural por lo tanto tiene por misin optar sobre disyuntivas urgentes y
precisas. Algunas de ellas son las siguientes:

- Privilegiar las acciones desarrolladas en los centros (ciudades, grandes instituciones, medios de
comunicacin de alcance nacional) o intentar un proceso de descentralizacin geogrfica,
institucional, comunicativa, etc.?
- Privilegiar la creatividad o el consumo cultural? Este dilema se asocia frecuentemente a
objetivos polticos y econmicos. La creatividad puede ser muy relevante, pero en general
incumbe a una proporcin reducida de la poblacin. El consumo cultural implica a amplios
sectores de la sociedad. Por otra parte, podra argumentarse que el consumo cultural permite
el autofinanciamiento de la cultura, no as las actividades de formacin y apoyo a los creadores.
- Cmo entregar el subsidio a los artistas e intrpretes? Mediante asignaciones directas o a
travs de concursos evaluados por expertos?

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- Es el Estado quien debe definir la poltica cultural? Cmo y a quines involucrar en este tipo
de decisiones?
- Hay actividades de gran impacto entre la poblacin, pero su duracin temporal es muy limitada.
En cambio, la creacin de una institucin o de una gran infraestructura cultural puede tener un
efecto ms duradero. Dnde hay que poner el acento?
- Qu tipo de promocin deben tener las manifestaciones culturales de la mundializacin? El
cine internacional, los grandes msicos de difusin global, las expresiones grficas, teatrales o
dancsticas de amplio prestigio, deben privilegiarse por encima de la creacin local o nacional?
- Es conveniente privatizar alguna parte de la actividad cultural? O, por el contrario, para
expresar la responsabilidad del Estado en la cultura, ste debe mantener en sus manos todo el
proceso de produccin de los bienes culturales?
- Cunto peso debe darse al tema de la recuperacin econmica de la inversin en cultura?

stos y muchos ms temas son materia de debate diario de los responsables de la poltica
cultural. Todos ellos adems involucran objetivos polticos, culturales, adems de econmicos. El
gestor cultural se coloca ante ellos como un intermediario que busca equilibrar tendencias,
intereses sociales y objetivos institucionales.

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