ISSN 2175-3369

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[T]
O plano diretor urbano de Belm: um instrumento
para outra reinveno das cidades?
[I]
The urban master plan of Belm: an instrument for another
redesigning of the cities?

[A]
Charles Benedito Gemaque Souza[a], Marcos Alexandre Pimentel da Silva[b]
[a]
Gegrafo, Doutorando do Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Trpico mido, Ncleo de Altos Estudos Amaznicos
(NAEA/UFPA), Belm, PA - Brasil, e-mail: gemaquec@ufpa.br
[b]
Gegrafo, Mestre em Cincias Sociais pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH/UFPA), professor assistente da
Universidade Federal do Amap (Unifap), Macap, AP - Brasil

[R]
Resumo
O Plano Diretor Urbano um instrumento importante, que d orientao e as diretrizes para a apro-
priao do espao ao projetar cidades modernas. Ele fornece as ferramentas necessrias para reinventar
o planejamento das cidades para alm do modelo tradicional de metrpole e de assentamentos urbanos.
No entanto, necessrio analisar como fortalecer essas alternativas de planejamento urbano diante de
realidades contraditrias e especficas. Nesse contexto, preciso estudar em que medida a experincia de
Belm representa um modelo utpico de poltica urbana, adequado para a consolidao de uma gesto
democrtica, e ao mesmo tempo garanta que as funes social, cultural, econmica e ambiental da cidade
no sejam comprometidas.
[P]
Palavras-chave: Plano diretor. Espao urbano. Belm.

[B]
Abstract

The Urban Master Plan is an important instrument, which gives comprehensive guidance and instructions for the
overall utilization of space when designing modern cities. It provides the planning tools necessary for redesigning
cities, beyond the traditional model of capital cities and urban settlements. However, it is necessary to analyze how
to strengthen these alternatives of urban planning in front of contradictory realities and specific bottlenecks. In
this light, it is necessary to study the extent to which the experience of Belm represents an utopian model of urban

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policies that is appropriate for the consolidation of a democratic administration while simultaneously ensuring that
the social, cultural, economic and environmental functions of the city are not compromised.
[K]
Keywords: Master Plan. Urban space. Belm.

Introduo a vida humana, expresso essa que exige determi-

Pensar nas possibilidades colocadas para
uma vida urbana de modo que pudssemos conse-
quentemente falar em outra reinveno da cidade
tem a ver com a possibilidade de se explorar utopias,
no sentido de que a utopia deve ser considerada
experimentalmente, estudando-se na prtica suas
implicaes e conseqncias, as quais podem sur-
preender (LEFEBVRE, 2001, p. 118).
Dessa forma, buscamos diferenciar nossa
abordagem da lgica do planejamento estratgico
de produzir as chamadas cidades-modelo1, por
outro lado a experincia de planejamento politizado
ainda no representa o iderio de gesto municipal.
Com efeito, nossa premissa a de que, levando-se
em considerao esse contexto, no qual os principais
atores envolvidos no processo de reinveno das
cidades atuam muito mais em funo de uma lgica
ditada pelo maniquesmo entre mercado e democra-
cia, possvel pensar em instrumentos normativos
que crie barreiras a esta racionalidade, capazes de,
ao mesmo tempo, estimularem outras formas de
apropriao do espao urbano, a exemplo do Plano
Diretor Urbano (PDU), cuja potencialidade reside
em se constituir como um documento orientador de
uma ampla estratgia de desenvolvimento urbano
alternativo (SOUZA, 2002).
Nesses termos, a primeira parte do artigo
tem incio com uma rpida contextualizao do
processo de conformao do PDU no Brasil,
identificando discursos e ideias que transfor-
maram um instrumento essencialmente tecno-
crtico em um modelo de planejamento urbano
democrtico-participativo.
Na segunda parte, passamos reviso
terica sobre os principais elementos constituti-
vos do que estamos chamando de planejamento
urbano utpico, que valorize o uso, a autonomia e
nadas consideraes crticas que vo alm da viso
simplista de que tudo se resume hegemonia de
determinadas classes.
Por fim, busca-se destacar algumas con-
sideraes no que diz respeito s possibilidades de
concretizao dessas formas de apropriao e de
uso do espao estimuladas pela Prefeitura Municipal
de Belm (PMB), por meio da promulgao do
PDU participativo em 2008, mostrando possveis
limitaes e avanos, com o intuito de apresentar
as principais premissas para formulao de novos
parmetros para se pensar em uma vida urbana
alternativa na regio.
O PDU face ao modelo reformista de
planejamento urbano
O PDU passa a existir no Brasil no momento
em que as concepes urbanistas orientam o pla-
nejamento urbano em direo ao embelezamento
da cidade e ordenao do crescimento fsico-
territorial. Desta forma, tornou-se um instrumento
designadamente vinculado ao projeto tecnocrtico
modernista, ou, como prefere SOUZA (2002), ao
planejamento urbano preocupado somente com a
organizao do espao.
O PDU da cidade do Rio de Janeiro de
1920, o Plano Agache, foi o primeiro elaborado
no Brasil. Naquele momento, o plano urbano, ou
melhor, as propostas de interveno urbana das
classes dominantes eram assumidas de fato, tanto
no discurso como na prtica. As aes do Estado
giravam em torno de melhoramentos infraestruturais
voltados para essas fraes de classe, sem o menor
pudor. A partir da dcada de 1950, o crescimento
dos movimentos sociais urbanos de rejeio a essa
prtica, assim como a procura por uma maior eficcia

1
Para Snchez (2001, p. 31), as cidades-modelo so imagens de marca construdas pela ao combinada de governos locais,
junto a atores hegemnicos com interesses localizados, agncias multilaterais e redes mundiais de cidades.

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 O plano diretor urbano de Belm 99

das cidades brasileiras, induziram os urbanistas a
conceberem planos mirabolantes de soluo ao
chamado caos urbano (TAVARES, 1995).
Dessa forma, o planejamento urbano se
materializava como uma legtima composio de
enormes relatrios e/ou diagnsticos tcnico-cien-
tficos sobre a cidade, feitos, a bem da verdade, pela
intelligentsia, entre quatro paredes de uma secretaria
qualquer de planejamento urbano. Esse era ento
o modelo. No eram discutidos com o Legislativo
municipal, tampouco com a populao local. Pelo
procedimento adotado, tambm no podia ser assu-
mido pelo Executivo municipal, visto que pouco
tempo era destinado para esse fim, assim como havia
pouco interesse poltico de colocar o plano em prtica.
Nessa poca, os planos urbanos passaram a
atuar em funo de um ocultamento da realidade
urbana, uma vez que contribua sobremaneira para
despolitizar as questes urbanas. Villaa (1999)
aponta que vrias das concepes presentes nos
diferentes planos urbanos eram determinaes ide-
olgicas que visavam a frear possveis constataes
sociopolticas no intraurbano. A ideologia entra em
cena como um mecanismo de reproduo hege-
mnica, que tinha como principal escopo o espao
intraurbano. Assim Villaa (1999) acaba por resgatar
Lefebvre (1981), quando esse mostra que a sobrevida
da hegemonia da racionalidade capitalista deve-se ao
tratamento peremptrio que a elite urbana destinou
ao espao como mecanismo de dominao.
Contudo, o fortalecimento dos movimen-
tos sociais urbanos nos anos 1990, especialmente o
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, culmi-
nou com uma nova noo poltica e social em torno
do planejamento urbano. A mobilizao em torno
das emendas populares inseriu uma prtica poltica
at ento desconhecida no pas, possibilitando uma
reao popular que, embora ainda seja incipiente,
mostrou indcios de que os conflitos esto cada vez
mais visveis no espao urbano.
O exemplo mais concreto dessas reaes
foi a articulao em torno da elaborao dos novos
planos urbanos, o que no inicio era percebido apenas
como mais um instrumento alternativo dos agentes
conservadores da cidade, mas que cada vez mais
foi sendo adaptado pelo movimento de reforma
urbana para corroborar com uma possvel inverso
de prioridades e a criao da funo social da cidade.
Nesse sentido, Tavares (1995, p. 7) ilustra
que o Plano Diretor foi uma resposta dos con-
servadores aos avanos do MNRU na constituinte,
contudo as contingncias particulares da poca
deram ao Plano Diretor o status de instrumento da
Reforma Urbana.
SOUZA (2002) observa que o principal
exemplo de apropriao do planejamento e da gesto
urbanos pelo pensamento crtico ocorreu no contexto
nacional, sobretudo a partir do iderio da Reforma
Urbana, durante o perodo de redemocratizao do
Brasil, e defendida, principalmente, pelo MNRU.2
Diante dessa mudana de enfoque, o
PDU torna-se um conjunto de princpios e regras
orientadoras da ao dos agentes que produzem e se
apropriam do espao urbano (DE GRAZIA, 2003).
Logo, o objetivo propor caminhos alternativos para
reestruturar a cidade real, e no propor uma receita
definitiva para criar a cidade ideal. Nesse sentido,
as trs diretrizes bsicas sugeridas pelo movimento
crtico seriam a gesto democrtica da cidade, a
funo social da cidade e o direito cidade.
A gesto democrtica redundaria na par-
ticipao efetiva, criando um pacto entre governo
municipal e os demais atores que interferem na
produo, no uso e na ocupao do espao urbano.
O planejamento crtico (democrtico-participativo)
pressupe que esses fruns de negociao teriam

2
De Grazia (2003) sumariza trs princpios bsicos da reforma urbana, a saber: a) Direito Cidade e Cidadania, entendida
como uma nova lgica que universalize o acesso aos equipamentos e servios urbanos, a condies de vida digna e ao usufruto
de espao culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, em uma dimenso poltica de participao ampla dos habitantes das
cidades na conduo de seus destinos; b) Gesto Democrtica da Cidade, entendida como forma de planejar, produzir, operar
e governar as cidades submetidas ao controle e participao social, destacando-se como prioritria a participao popular; e
c) Funo Social da Cidade e da Propriedade, entendida como prevalncia do interesse comum sobre o direito individual de
propriedade, o que implica o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano (DE GRAZIA, 2003,
p. 54). Posteriormente, por volta da dcada de 80, a proposta do Movimento Nacional pela Reforma Urbana amadurece e
passa a compreender um conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redistributivista e universalista, voltado para
o atendimento do seguinte objetivo primrio: reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e promover uma maior
democratizao do planejamento e da gesto das cidades (SOUZA, 2002, p. 158).

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que ser mediados pelas finalidades estabelecidas
pelo Estado, que seria, nesse caso, o principal agente
consensual de desenvolvimento urbano.
Por sua vez, a funo social da cidade
expressaria as exigncias fundamentais para a reverso
da dominao do capital imobilirio na apropriao
do espao urbano. O PDU adotaria instrumentos
inibidores de uso especulativo do solo criado como
o IPTU progressivo, a outorga onerosa e a preemp-
o do imvel urbano. Ao mesmo tempo, trabalhava
com a ideia de gesto poltica do solo urbano atra-
vs do zoneamento territorial, sobretudo em zonas
que abrigam os habitantes mais desfavorecidos
socioeconomicamente.
Essas medidas encaixavam-se na perspec-
tiva supostamente crtica de que a regularizao
fundiria e urbanstica condio primaz para a equi-
dade social dentro da cidade. Nesses termos, Tavares
(1995) aponta que o PDU buscava potencializar
ganhos resultantes da produo e comercializao
do ambiente construdo, transferindo recursos das
reas mais favorecidas para as menos favorecidas,
ao mesmo tempo desvendaria vrios limites sua
concretizao.
Por fim, o direito cidade seria a expresso
da proposta do Movimento de Reforma Urbana
de universalizao dos direitos e de inverso de
prioridades dentro da cidade. Todavia, a noo de
direito cidade, como defendida pelo planejamento
crtico, diferencia-se daquele que indicado por
Lefebvre (2001). O autor resgata o valor de uso da
cidade a partir da nica realidade sensvel e prtica
do urbano que ainda conserva essa representao:
o espao vivido.3
Neste ponto, o PDU passou a ser consi-
derado um instrumento de luta dos setores enga-
jados com um projeto critico de transformao
do espao urbano. Entretanto, o direito cidade
aqui seria vinculado a uma percepo de justia
social e de qualidade de vida que ainda no levam
em considerao dimenses socioespaciais, como
o espao e o territrio, fundamentais para abarcar
aspectos imateriais do bem-estar individual e cole-
tivo dentro da cidade.
Vale ressaltar que, tanto o planejamento de
carter mercadolgico quanto as perspectivas inau-
guradas pelo planejamento politizado,4 construdo
a partir do iderio da Reforma Urbana, guardadas
suas diferenas, representam reaes ao modelo
tecnocrtico, de corte fsico-territorial (SOUZA,
2002), cujo trao definidor compreendia tambm
sua finalidade: somente a organizao espacial da
cidade, o arranjo territorial, a base prtico-sensvel
e a morfologia.
Alm disso, outro trao que pode parecer
comum a essas duas formas de pensar o espao
urbano o fato de ambas representarem o planeja-
mento estratgico, conquanto admitamos que para
uma e outra a incorporao da dimenso poltica se
torna fundamental, como observou Souza (2000).
Nesse sentido, possvel observar no discurso
reformista que existem no mnimo duas concepes
fundadoras do planejamento politizado:
a) a primeira diz respeito concepo de
cidade, a qual se apresenta como palco
e objeto de conflitos (RIBEIRO;
CARDOSO, 2003, p. 111), e deve figu-
rar no interior dos diagnsticos dos
problemas urbanos e da formulao de
diretrizes;
b) a segunda concepo, tributria da
primeira, corresponde concepo de
plano que passa a se constituir [...] no
mapeamento dos interesses e do pacto
territorial e servir de base para a gesto
democrtica da cidade (RIBEIRO;
CARDOSO, p. 111). No entanto, no
se pretende eliminar os conflitos, mas
torn-los transparentes e adotar normas
e padres para a sua administrao
(RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p. 111).
Portanto, o planejamento reformista se
afirma a partir de uma atualizao em seu conte-
do, pois, de um lado, o planejamento deixa de ser
visto somente como momento de elaborao de um
documento tcnico, o plano, e passa a ser entendido

3
Trata-se, para o autor, de incrementar espaos realmente pblicos em contraposio aos projetos que se baseiam em um espao
esquizofrnico voltado para o consumo e a racionalidade burguesa.
4
Para Ribeiro e Cardoso (2003, p. 111), que cunharam a expresso planejamento politizado, essa forma de planejamento pres-
supe uma nova concepo de plano e de gesto, uma nova metodologia de elaborao e novos instrumentos.

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 O plano diretor urbano de Belm
como constante (re)elaborao de diretrizes tcnico-
polticas, sob uma permanente fiscalizao de suas
aes; por outro lado, passa a considerar que a
realidade na qual ele (o planejamento) intervm
marcada por conflitos de interesse, de modo que se
passa a considerar esses conflitos como instrumento
orientador das negociaes sobre o rumo da cidade
(SOUZA, 2000, p. 279).
A cidade e o planejamento como
possibilidades para uma utopia urbana
Prope-se nessa segunda parte examinar
as possveis margens de manobra dadas pelos ins-
trumentos municipais de interveno no espao,5
em especial o PDU de base reformista, para uma
ao de planejamento que considere as diferentes
formas de apropriao da cidade. Como lembra
Lefebvre (1999),
a estratgia do conhecimento no pode ficar
isolada. Ela visa prtica, ou seja, em primeiro
lugar, uma confrontao incessante com a expe-
rincia e, em segundo lugar, visa constituio
de uma prtica global, coerente, a prtica da
sociedade urbana (a prtica da apropriao, pelo
ser humano, do tempo e do espao, modalidade
superior da liberdade) (LEFEBVRE, 1999, p.131,
grifos do autor).
Uma ao nesses marcos se justifica quando,
em primeiro lugar, passamos a entender que a cidade,
enquanto obra, constitui-se em meio a uma dramtica
tenso, entre o valor de uso e o valor de troca, que a leva
constantemente em direo ao dinheiro, ao comrcio,
s trocas, aos produtos, como nos aponta Lefebvre
(2001). Todavia, o uso principal da cidade, de suas
ruas e praas, de seus edifcios e monumentos a
festa, que a consome improdutivamente; consome
enormes riquezas em objetos e em dinheiro, sem
nenhuma outra vantagem alm do prazer e do pres-
tgio (LEFEBVRE, 2001, p. 4).
Em segundo lugar, a necessidade de pon-
tuarmos contribuies a respeito das outras formas
de apropriao da cidade se justifica em razo de
5
Corresponde, notadamente, s legislaes que se prestam como instrumentos da gesto e do planejamento urbanos da cidade,
como a Lei Orgnica Municipal, o PDU, a Lei Complementar de Controle Urbanstico (LCCU).
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101
considerarmos que a vida urbana pressupe encon-
tros, confrontos, das diferenas, conhecimentos e
reconhecimentos recprocos (inclusive no confronto
ideolgico e poltico) dos modos de viver, dos
padres que coexistem na cidade (LEFEBVRE,
2001, p. 15).
Em terceiro lugar, pensar as diferentes
apropriaes desenvolvidas na cidade tendo em
vista as possibilidades dadas por uma ao prtica,
notadamente uma forma de planejamento urbano,
justifica-se ainda por essas diferentes formas de
apropriao se constiturem em importantes res-
duos na vida urbana e, por isso, serem portadores
de necessidade radicais, as quais:
[...] tm um fundamento antropolgico, opostas
e complementares, compreendem a necessidade
de segurana e de abertura, a necessidade de
certeza e a necessidade de aventura, a da orga-
nizao do trabalho e a do jogo, as necessidades
de previsibilidade e do imprevisto, de unidade
e de diferena, de isolamento e de encontro, de
trocas e de investimentos, de independncia
(e mesmo de solido) e de comunicao, de
imediaticidade e de perspectiva a longo prazo
(LEFEBVRE, 2001, p. 103).
Nesse sentido, propomos considerar as
atuais orientaes que culminaram com a (re)criao
do Plano Diretor Urbano de Belm, instauradas
principalmente durante o governo reformista do
perodo de 1998 a 2005, a fim de que observemos
as fendas deixadas por essa ao prtica para a
considerao das diferentes formas de apropriao
da cidade, as quais em grande parte podem no estar
programadas pela lgica do valor de troca.
Ademais, embora Lefebvre (2001) tenha
apontado os limites do urbanismo como tentativa
de submeter a realidade urbana racionalidade
industrial, condenando-o por reduzir a vida urbana
em sua multiplicidade, partimos do princpio de que
esse urbanismo de que fala o autor se constitui to
somente em uma das modalidade do planejamento
urbano, aquele de corte mais fsico-territorial, cuja
finalidade era a de somente modificar a morfologia
das cidades. Dessa forma, esse princpio remete
102 SOUZA, C. B. G.; SILVA, M. A. P.
afirmao de que possvel ao planejamento urbano
no ter por finalidade somente a organizao da base
material da sociedade. Esse argumento encontra
apoio nas atuais discusses de Souza (2002), para
quem possvel observar distintas orientaes do
planejamento urbano na atualidade.
Alm disso, concordamos com esse autor
quando ele nos diz que a ao pragmtica e um
determinado horizonte radical utpico esto inti-
mamente relacionados, pois [...] sem um horizonte
radical de pensamento e ao (isto , que propicie
tomar os problemas por sua raiz) praticamente
inevitvel que meios virem fins (e os fins originais
sejam esquecidos) (SOUZA, 2000, p. 324-325). Da
mesma maneira que, [...] sem uma boa dose de prag-
matismo, o resultado da ao poltica provavelmente
ser, na presente quadra da histria, o imobilismo e
o quixotismo (SOUZA, 2000, p. 325).
Nesse sentido, no nos propomos a dar
receitas para uma ou outra forma de apropriao
da cidade, mas a refletir sobre a possibilidade dada
por uma ao de planejamento urbano que considere
as reflexes anteriormente destacadas sobre a vida
urbana, isto , uma ao prtica que leve em considera-
o os fragmentos da vida urbana presentes na cidade.
Para Lefebvre (2001), o urbanismo foi res-
ponsvel pelo ocultamento do urbano, da realidade
urbana e de sua problemtica. Certamente, quando
consideramos que existem diferentes horizontes e
finalidades a orientar qualquer ao prtica sobre a
cidade, podemos concordar com o autor. Alm disso,
na histria da cidade de Belm, o planejamento em
muito contribuiu e contribui para o estabelecimento
das formas de apropriao que hoje constituem a
paisagem urbana da cidade.
Contudo, h que se considerar as mudan-
as operadas, principalmente, no interior da esfera
de planejamento. Nesse sentido, propomos colocar
ento o planejamento urbano municipal no centro
da cena por concordarmos a respeito da necessidade
de se examinar essa proposta passvel de contribuir
poltico-pedagogicamente para a superao de injus-
tias sociais.
Seria, dessa forma, interessante pensar por
um instante se o ocultamento de diferentes formas
de apropriao responsveis pela criao de impor-
tantes sociabilidades da vida urbana da cidade no
se configure como uma situao de injustia social.
Como lembra Souza (2002), a noo de justia social
pressupe considerar as diferenas.
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Para Frey (1996) existem dois modelos
hegemnicos e distintos de orientao poltica
colocados para as atuais administraes munici-
pais, responsveis em grande medida por nortear
as concepes mais gerais acerca da sociedade, da
concepo de desenvolvimento e da prpria ideia
de cidade. Para esse autor,
[...] o projeto social-democrata, que tem como
maior preocupao a modernizao do Estado,
e que adotou na prtica brasileira fortes traos
de neoliberalismo, pelo menos no referente
poltica econmico-financeira. E, [...], um
projeto que podemos denominar democrtico-
popular, que visa, sobretudo, estimular a
organizao da sociedade civil e promover uma
reestruturao dos mecanismos de deciso, em
favor de um maior envolvimento da populao
(FREY, 1996, p. 109).
Embora a relao entre essas duas posturas
ocorra de maneira mais complexa, possvel obser-
varmos que mecanismos de participao popular,
com objetivos de promover at mesmo uma maior
delegao de poder em favor da sociedade local,
sero consequentemente valorizados de forma ampla
no interior do projeto democrtico-popular, ao
passo que, retomando a argumentao de Braga
(1999), esses mecanismos, conquanto se restrin-
jam mera consulta popular e sejam embasados
preponderantemente em uma lgica concorrencial
e de mercado, prestam-se, sobretudo, legitimao
dos interesses dominantes.
Por outro lado, Harvey (1996), para
entender as recentes transformaes operadas na
administrao urbana, identifica primeiro o prin-
cipal consenso retirado de um colquio realizado
em Orleans em 1995, cujo objetivo era explorar as
linhas de ao abertas aos governos urbanos diante
da ampla eroso da base econmica e fiscal de muitas
das grandes cidades do mundo capitalista avanado.
Este consenso se referia necessidade de
os governos urbanos serem muito mais inovadores
e empreendedores, abertos para explorar diferentes
meios de aliviar suas condies miserveis e, assim,
assegurar um futuro melhor para suas populaes
(HARVEY, 1996, p. 46).
Apesar de identificar a existncia de certo
conflito quanto s formas de realizar essa ao, Harvey
(1996) acaba por mostrar uma reorientao das aes
 O plano diretor urbano de Belm
das administraes pblicas que, no limiar do sculo
XXI, vm ganhando ares de tendncia dominante na
esfera do planejamento e gesto urbanos:
mais diretamente, a abordagem do geren-
ciamento, to tpica dos anos sessenta, deu
prontamente lugar a formas de ao de
empresariamento nos anos setenta e oitenta.
Particularmente nos ltimos anos, parece ter
surgido um consenso geral em todo o mundo
capitalista avanado de que benefcios posi-
tivos tm que ser obtidos por cidades que
assumem um comportamento empresarial
em relao ao desenvolvimento econmico
(HARVEY, 1996, p. 49).
Entretanto, outra forma de conduzir o pla-
nejamento e a gesto de cidades tende a se formar
ao lado das tendncias apontadas por Harvey (1996)
e Frey (1996), a qual tem sua conduo diferenciada
em razo, principalmente, de outras finalidades e, por
conseguinte, de outra concepo de cidade.
Assim, existem posies crticas dentro do
planejamento urbano reformista que possibilitam
procedimentos reais voltados para um desenvolvi-
mento urbano alternativo de fato. Inicialmente, a
cidade passa a ser percebida como produto histrico,
marcado por conflitos de interesses. O planejamento
e a gesto esto sendo orientados para o modo
participativo, como a sugesto da criao de con-
selhos e plenrias de consultas populares, criando
mecanismos de controle dos projetos. Logo, o PDU
precisa ser enxergado no como um fim em si, mas
um documento que pode servir como munio para
os setores engajados em transformar a cidade.
Instrumentos normativos estimuladores da
utopia urbana: o exemplo do PDU de Belm
O Plano Diretor Urbano (PDU) de Belm
emergiu como um instrumento de ao contra as
desigualdades sociais e de aumento da justia social,
inserindo contribuies diretas do pensamento refor-
mista no cenrio local. Nesses termos, pensamos em
destacar, a partir do PDU de Belm elaborado em
1993 e revisado em 2008 (Lei 8.655/08), instrumen-
tos normativos da poltica urbana que permitissem
estimular um planejamento utpico nos marcos
tericos propostos por Lefebvre (2001).
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103
No contexto amaznico, Belm se destaca
no somente pelo adensamento populacional, mas,
igualmente, pela dinmica de transformao no
espao e no tempo, definindo o seu processo de
metropolizao. Conforme Trindade Jr. (1998), a
cidade marcada por distines territoriais, nas quais
prevalecem os assentamentos urbanos de infraes-
trutura precria, as baixadas e, mais recentemente, a
periferia longnqua. A longa tradio de projetos de
cunho urbanistas reforou a valorizao do solo
pelo capital imobilirio, prejudicando grande parte
dos seus moradores.
Em 1991 foi realizado um dos primeiros
encontros em Belm para discutir a elaborao do
ento primeiro projeto de lei, produto de uma articula-
o entre a Cmara municipal e algumas organizaes
civis. Aps esse primeiro momento houve diversas
audincias publicas descentralizadas que visavam a
esclarecer e receber sugestes da sociedade local.
Conforme relata Azevedo (1997), a participao de
entidades comunitrias foram surpreendentemente
significativas, embora as demandas oriundas desses
encontros acabassem sendo uma legitimao do
projeto democrtico-participativo consolidado pelo
iderio reformista.
Todavia, as correlaes de foras entre os
atores urbanos que atuavam no espao urbano de
Belm transpareceram ao longo dos debates, o que aos
poucos foi assumindo uma postura de reivindicaes
e de aprofundamento do debate em torno do PDU.
Assim, os encontros tornavam-se fruns de consenso
para as divergncias sobre alguns instrumentos inclu-
sos ou no. Infelizmente, em alguns pontos cruciais
do planejamento politizado, como a funo social da
cidade, foram amenizados, e at mesmo deturpados,
favorecendo os setores imobilirios.
Por outro lado, a instituio da usucapio
especial do imvel urbano e o estabelecimento das
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e do fundo
de desenvolvimento urbano mostraram avanos em
relao ao movimento nacional da poca. Esses itens
podem viabilizar uma poltica urbana de produo e
controle da habitao, atuando como um instrumento
privilegiado, pois permite o que SOUZA (2002)
chama de zoneamento de prioridades.
Ademais, a gesto democrtica teve um
impulso durante esse processo, no obstante a par-
ticipao efetiva da sociedade no tenha sido ampla
e autnoma, foi imponderavelmente um exerccio
de democracia incomum nas cidades amaznicas.
104 SOUZA, C. B. G.; SILVA, M. A. P.
Nesses termos, o simples fato de mobilizar e expor os
interesses em jogo foi um grande avano em direo
a um projeto poltico alternativo para a formao
de cidados.
O PDU de Belm prope ainda um orde-
namento territorial do municpio, descentralizando a
gesto urbana a partir da criao de distritos adminis-
trativos autnomos. Para Souza (2002), necessrio
trabalhar com determinados limites territoriais dentro
da cidade, visto que a complexidade e a heteroge-
neidade so traos inerentes ao espao urbano. Tal
dispositivo pode contribuir decisivamente com a
percepo de identidades e usos especficos do espao.
J a proposta de criao do Conselho de
Desenvolvimento Urbano e de Meio Ambiente
(Conduma), institui uma possibilidade legal de con-
trole do processo de produo do espao. Tavares
(1995) argumenta que o Conduma concebe a tentativa
de uma prtica inovadora de conformar um canal
de participao autnoma e representativa da socie-
dade civil de Belm. Representa uma contribuio
da realidade local, consolidado posteriormente por
outros mecanismos de participao, a exemplo do
Oramento Participativo (OP) e do Congresso da
Cidade. Trata-se de uma exigncia do planejamento
utpico alternativo da cidade, que no PDU de Belm
ganha um componente a mais: o meio ambiente.
Pensar nas possibilidades de uma utopia
urbana nos marcos lefebvrianos a partir de instru-
mentos normativos de interveno urbana significa
considerar que os instrumentos legais podem esti-
mular ou no uma dinmica que se cria no vivido,
significa admitir que haja uma grande possibilidade
de o nomos (de norma universalizante) influenciar o
genos (as prticas diferenciadas). Todavia, no se trata
de consolidarmos uma leitura institucionalista da
relao que h entre a esfera do planejamento urbano
e a das prticas sociais urbanas presentes na cidade,
mas de pensarmos como essa vida urbana pode ser
resguardada, no unicamente, mas se levando em
considerao um marco jurdico.
No PDU de Belm a Gesto Democrtica, a
Funo Social da Cidade e a Inverso de Prioridades
se apresentam como diretrizes gerais a orientar a
formulao de polticas pblicas urbanas, uma vez
que a cidade vista como um produto histrico de
um trabalho coletivo, como resultado de conflito de
interesses. O Estado passa a ser considerado como
o regulador privilegiado dos conflitos, um tipo de
Estado Liberal, tornando o poder pblico um agente
urbe. Revista Brasileira de Gesto Urbana (Brazilian Journal of Urban Management), v. 2, n. 1, p. 97-106, jan./jun. 2010.
privilegiado nas decises sobre a produo do espao.
Todavia, pouca ateno foi dada aos mecanismos
de participao da sociedade civil, no sentido de
fortalecer os demais atores sociais produtores do
espao urbano.
Em relao Funo Social da Cidade, no
documento refere-se equidade no acesso aos bens
e equipamentos urbanos, sobretudo a propriedade
urbana. Nesse sentido, busca inibir tanto as prticas,
quanto o processo de valorizao do uso do solo. Sem
negar a importncia de se pensar a Funo Social da
Cidade a partir do processo de valorizao imobiliria,
herana da Reforma Urbana, adverte-se aqui para o
fato de que pensar esta Funo a partir da noo de
apropriao do espao discutida neste trabalho exi-
giria considerar tambm elementos que ultrapassam
a dimenso material, objetiva, da sociedade isto ,
consideraria, no mesmo sentido, aspectos de ordem
imaterial, subjetiva, pois a vida urbana no se reduz
aos aspectos meramente objetivos, tampouco ao
acesso materialidade do espao.
Por outro lado, o princpio de Inverso de
Prioridades atua como orientador do uso de outros
instrumentos mais estritos. Muitas vezes tomado
a partir do mito de Robin Hood, esse princpio
compreende no s inverter as prioridades para
os atores sociais, mas inverter tambm as prprias
prioridades, pensando tambm outras dimenses
alm da propriedade e da questo ambiental. Num
primeiro momento, a ideia desse princpio decorre
de um diagnstico do marxismo ortodoxo, de que a
cidade produzida a partir de interesses divergentes
e de que, historicamente, as prioridades nas aes do
Estado estiveram direcionadas para o grupo social
no poder. O que apontamos o fato de que pensar
a inverso exige considerar outras dimenses cons-
tituintes do prprio homem.
Por outro lado, outro instrumento previsto
no PDU de Belm que poderia contribuir para a
gesto democrtica da cidade deve ser considerado
a partir do Sistema Municipal de Informaes para
o planejamento e a gesto (Art. 330) coordenados
pela Secretaria Municipal de Gesto e Planejamento
(Segep), o qual buscou transferir informaes do
passado da cidade, de seu presente e futuro, por
meio de projees.
Com efeito, poderamos ainda destacar
como contribuies locais do PDU de Belm, alm
das que acima foram destacadas, certa percepo da
dimenso geogrfica presente no projeto de lei, fato
 O plano diretor urbano de Belm
esse que emerge quando consideramos a diviso
administrativa, fundamental para o ordenamento
da participao e para a conduo das decises do
planejamento municipal. Essa dimenso geogrfica
se expressa na questo territorial, no exerccio do
poder a partir de uma base espacial, nos conflitos
em torno do territrio que se fazem presentes nos
distritos administrativos, os quais so a base para a
participao popular.
Alm disso, outras especificidades locais,
como distintas realidades topogrficas, espaos sin-
gularmente apropriados, entre outras, figuram como
contribuies do PDU de Belm. Como exemplo,
observamos a preocupao diferenciada com as
ilhas pertencentes Belm, sua orla fluvial, o trato
com a questo ambiental, que tomada a partir das
particularidades regionais, entre outras.
Por fim, cabe relembrar que existem diver-
sos limites para a concretizao do contedo, alm
de algumas ambiguidades que se impem ao longo
do documento. Isso sobretudo quando analisamos
o contexto poltico de sua reformulao. Todavia,
embora em nossa discusso os avanos do PDU
possam parecer reduzidos do ponto de vista quan-
titativo, qualitativamente foram significativos, uma
vez que as condies histricas, o contexto anterior,
em muito no contribuam com a instalao de uma
forma de governo que se orientasse pelos marcos
da Reforma Urbana.
Esse procedimento, de considerar as condi-
es histricas na avaliao da importncia do PDU,
importante para observar seus avanos. Analis-lo em
si talvez nos levasse a destacar somente suas limitaes.
Mas se comparado s formas de governos anteriores,
extremamente conservadoras, adversas introduo
de qualquer forma de planejamento inovador, o
PDU de Belm realmente representa um avano em
direo formas de governo mais democrticas. Se
h ambiguidades, porque elas so o resultado das
contingncias locais, das relaes de fora locais.
Consideraes finais
Buscamos ao longo deste trabalho destacar
as possibilidades para a instituio de uma utopia
urbana como condio para essa nova reinveno,
a qual, como acreditamos, passa pela avaliao de
instrumentos como o PDU promulgado em Belm.
Destacamos alguns elementos que poderiam ser
urbe. Revista Brasileira de Gesto Urbana (Brazilian Journal of Urban Management), v. 2, n. 1, p. 97-106, jan./jun. 2010.
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fundamentais a esse processo alternativo, como os
instrumentos normativos j existentes no planeja-
mento da cidade.
Nesse sentido, a partir das discusses aqui
realizadas, pensamos que destacar a dimenso ter-
ritorial constituinte do processo de planejamento
contribuio fundamental da Geografia ao debate
aqui travado. Portanto, pensar em outra reinveno
da cidade tem a ver com a exposio da dinmica
territorial da sociedade. Tem a ver com a considerao
das dimenses do espao geogrfico.
Evidentemente, existem posies crticas
dentro do planejamento reformista que possibili-
tam procedimentos reais voltados para um plane-
jamento alternativo. Inicialmente, a cidade passa a
ser percebida como produto histrico, marcado por
conflitos de interesses. O planejamento e a gesto
esto sendo orientados para o modo participativo,
como a sugesto da criao de conselhos e plenrias
de consultas populares, criando mecanismos de
controle dos projetos.
De outro lado no temos a pretenso de
esgotar os instrumentos previstos no PDU de Belm,
incorporados diretamente do iderio da Reforma
Urbana, mas to somente destacar alguns considera-
dos por ns de extrema importncia para se pensar
em uma utopia urbana. Alm disso, pelos limites
do trabalho, no foi possvel destacar os demais.
Contudo, o PDU de Belm no um fim em si, mas
um documento que pode servir como munio para
os setores engajados em transformar a cidade, tanto
quanto para os agentes conservadores.
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Recebido: 01/03/2010
Received: 03/01/2010

Aprovado: 22/04/2010
Approved: 04/22/2010

urbe. Revista Brasileira de Gesto Urbana (Brazilian Journal of Urban Management), v. 2, n. 1, p. 97-106, jan./jun. 2010.