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Administrativo

A desdia do servidor pblico: demisso culposa e instrumento contra a ineficiencia no servio

pblico
Natalia Hallit Moyses

Resumo: O presente artigo analisar o instituto da desdia do servidor pblico como nica hiptese de demisso culposa, percorrendo a conceituao que lhe dada pela
doutrina e jurisprudncia trabalhista e administrativista; analisar seus pressupostos e a necessidade do aplicador da sano administrativa observar os princpios da
eficincia para sua caracterizao e da proporcionalidade para aplicao da penalidade cabvel.

Palavraschave: Desdia. Demisso culposa. Conceito. Requisitos.

Abstract: This article will review the institute's sloth server as the only hypothesis of culpable dismissal, traversing the concepts given to it by the doctrine and
jurisprudence; examine their assumptions and the need of the applicator administrative penalty observe the principles of efficiency to their characterization and
application of proportionality to the appropriate penalty.

Keywords: Sloth. Culpable dismissal. Concept. requirements

Sumrio: Introduo. I. Conceito do instituto: doutrina trabalhista e administrativista. II. Requisitos da desdia: art. 117, inciso XV, da Lei n. 8.112/90. Concluso.

INTRODUO

A estabilidade no emprego o sonho de muitos de trabalhadores que batalham por uma vaga no servio pblico. Tal garantia protege o servidor de presses hierrquicas
e polticas, e tambm resguarda a prpria administrao, assegurando a continuidade dos servios.

Entretanto, no faltam crticas estabilidade funcional. Muitos acreditam que ela favorece a baixa qualidade do servio pblico, uma vez que o servidor estvel no teria
compromisso com produtividade e eficincia. Contudo, a prpria legislao traz uma srie de deveres e proibies que, se no observados, geram punio. Da simples
advertncia demisso, tudo depende da natureza e da gravidade da infrao, do dano causado, das circunstncias e dos antecedentes funcionais.

Com efeito, o art. 41 da Constituio da Repblica de 1988 estabelece que o servidor estvel aps trs anos de exerccio no cargo. A partir da, s pode perder o
emprego em trs hipteses: por deciso judicial transitada em julgado, aps processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa e mediante procedimento
de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

A Lei n. 8.112/90 Estatuto do Servidor institui no art. 116 os deveres dos servidores pblicos, e no art. 117 lista as proibies. As penalidades, no art. 127, so seis:
advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso e de funo comissionada. J o art. 132 estabelece os
casos em que deve ser aplicada a pena de demisso.

O servidor que descumprir seus deveres ou violar as proibies pode ser punido administrativamente, por meio de Processo Administrativo Disciplinar (PAD).

Na administrao pblica federal, as demisses so efetivadas com a publicao de portaria assinada pelo ministro de estado ao qual est subordinado o rgo do servidor.
O ato do ministro contestado no Superior Tribunal de Justia por meio de mandado de segurana.
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Diante da gravidade da pena capital, o enquadramento nas irregularidades previstas nos incisos IX a XVI do art. 117 e de todos os incisos do art. 132, todos da Lei n.
8.112/90 requer a adequao entre o ato configurado e o texto legal e tambm exige que a conduta tenha sido dolosa, com exceo da dessia, hiptese de demisso
culposa. Uma vez configurado o cometimento de alguma dessas hipteses previstas no art. 132 do citado normativo, a autoridade julgadora no dispe de
discricionariedade para abrandar a pena.

Nesse artigo ser analisado o instituto da desdia, hiptese de demisso culposa e importante instrumento contra a ineficincia no servio pblico, analisando seu
conceito segundo a doutrina trabalhista e administrativista, requisitos, configurao e casos concretos, com o objetivo de elucidar a matria viabilizando sua aplicao,
ainda tmida no mbito da administrao pblica federal.

I CONCEITO DO INSTITUTO: DOUTRINA TRABALHISTA E ADMINISTRATIVISTA

A desdia, como situao ftica, reprovada pela sociedade, tanto nas relaes de emprego, quanto no servio pblico e o instrumento que a sociedade dispe para
coibir essa conduta danosa a demisso (justa causa).

No mbito das relaes empregatcias privadas, a desdia est prevista no art. 482 , alnea e da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que prev como justa causa
para a resciso do contrato de trabalho a desdia no desempenho das respectivas funes.

No entanto, delinear seu contedo conceitual, notadamente indeterminado, tarefa inevitvel do aplicador encarregado de analisar sua ocorrncia. Segundo De Plcido
e Silva (1998), a desdia tem o seguinte significado:

DESDIA. Derivado do latim desdia, de desidere (estar ocioso) tido na terminologia do Direito Trabalhista, como o desleixo, a desateno, a indolncia, com que o
emprego executa os servios que lhe esto afetos.

Classificamna, mui justamente, em desdia fortuita ou ocasional e desdia habitual. A desdia fortuita ou ocasional, a que pode vir por descuido de momento, por uma
desateno momentnea, no constitui motivo para a despedida do empregado ou trabalhador. justificvel.

Cumpre trazer baila, ainda, as definies de renomada doutrina e jurisprudncia trabalhista ptria sobre o instituto em anlise:

Desdia (e). falta culposa, e no dolosa, ligada negligncia; costuma caracterizarse pela prtica ou omisso de vrios atos (comparecimento impontual, ausncias,
produo imperfeita); excepcionalmente poder estar configurada em um s ato culposo muito grave; se doloso ou querido pertencer a outra das justas causas.
(CARRION,1995, p.364).

O empregado labora com desdia no desempenho de suas funes quando o faz com negligncia, preguia, m vontade, displicncia, desleixo, indolncia, omisso,
desateno, indiferena, desinteresse, relaxamento. A desdia pode tambm ser considerada um conjunto de pequenas faltas, que mostram a omisso do empregado no
servio, desde que haja repetio dos atos faltosos. (MARTINS, 2003, p. 358).

Tratase de tipo jurdico que remete idia de trabalhador negligente, relapso, culposamente improdutivo. A desdia a desateno reiterada, o desinteresse
contnuo, o desleixo contumaz com as obrigaes contratuais. (DELGADO, 2003, p. 1184).

Desidioso o empregado que, na execuo do servio, revela m vontade e pouco zelo. (SAAD, 1990, p. 326).

A desdia caracterizase pelo atraso do empregado ao servio, pelas constantes ausncias e/ou produo imperfeita. A falta reiterada ao servio, por si s, considerada
falta grave, pois o empregador no pode contar com os servios do empregado ausente. Resta evidente quando, aps ter sido advertido, o empregado no se corrige.
(SO PAULO, 2009)

O empregado tem a obrigao de ser ativo, diligente e interessado nas tarefas que lhe entregam. A desdia a violao desse dever: a negligncia, a imprudncia, a m
vontade revelada pelo empregado na execuo de seus encargos.

, portanto, uma daquelas justas causas que s se realizam dentro das empresas, durante o servio ou com reflexo no trabalho.

Assume ela mil formas diferentes na vida prtica. Os modos mais comuns de revelao da negligncia ou da imprudncia do empregado so: pouca produo, produo de
mercadorias de qualidade inferior, faltas repetidas e injustificadas ao trabalho, chegadas tardias ao servio, servios mal executados etc. (RUSSOMANO, 1990, p. 561).

Desdia significa desleixo, indiferena, falta de exao no cumprimento do dever, omisso, que pode se configurar quando o empregado chega atrasado reiteradamente
ou falta seguidamente sem motivo justificado. (ALAGOAS, 2002).

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Notese, todavia, que a conduta desidiosa no est restrita s relaes empregatcias privadas, existindo tambm no servio pblico. O Estatuto dos Servidores Pblicos
da Unio (Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990), em seu art. art. 117, inciso XV[1] probe a conduta desidiosa, reservandolhe a pena capital de demisso (art. 132,
inciso XIII), semelhantemente ao que ocorre nos estatutos dos servidores pblicos dos outros entes federados.

Observase que a definio de desdia abarcada pelos administrativistas se assemelha ao da doutrina trabalhista:

Desdia ao contrria de diligncia, de bom desempenho, de zelo que, por sua vez, constituem requisitos justificadores da presena do servidor pblico, no servio.
sinnimo de negligncia, relaxamento, descaso e incria. (GUIMARES, 1998, p. 33).

Em sentido corrente, segundo os lxicos, o termo desdia significa incria, negligncia, desleixo, descaso, indolncia, inrcia, preguia, etc. De efeito, inferese que
procede de modo desidioso o servidor pblico que desenvolve a sua funo com negligncia, desleixo e incria. (COSTA, 2004, p. 397).

(...) como infrao disciplinar, a desdia em sentido tcnico, est interligada ao desleixo, desateno, indolncia com que o servidor pblico executa as funes que
lhes esto afetas.

No resta dvida que a desdia decorre de um comportamento rebelde do servidor pblico, voltado para um desleixo intencional e voluntrio. (MATTOS, 2008, p. 540
541).

Assim sendo, podese entender a desdia como a conduta do servidor pblico consistente em deixar de cumprir, injustificadamente, as obrigaes inerentes ao exerccio
da funo pblica, com a finalidade de eliminar ou diminuir a sua carga de trabalho, reduzindo a qualidade ou quantidade do produto de sua atividade, afetando
negativamente a eficincia do servio pblico. (ALBUQUERQUE, 2007).

Com efeito, a desdia pode tambm ser considerada um conjunto de pequenas faltas, que mostram a omisso do servidor pblico no servio, desde que haja repetio
dos atos faltosos.

Segundo Jos Armando da Costa, a objetividade jurdica tutelada pelo tipo a normalidade do servio pblico vislumbrada sob o particular aspecto da intensidade e
eficincia das tarefas pblicas postas em prtica pelo servidor. Da por que o elemento material da conduta desidiosa do funcionrio se funda na baixa produtividade de
suas atribuies e nos eventuais prejuzos causados ao errio. (COSTA, 2004, p. 397).

Arremata o jurista, aduzindo que para a caracterizao da proibio disciplinar sub lite no basta, porm, que se constatem as consequncias materiais acima referidas,
sendo, tambm, de rigor que ela resulte de uma conduta voluntria reveladora de negligncia, imprudncia e impercia (descaso, incria, falta de zelo etc.) atribuda ao
funcionrio. (COSTA, 2004, p. 397).

A desdia consiste, por conseguinte, na conduta continuada, repetitiva e reiterada por parte do servidor, marcada, de forma injustificada, pela ineficincia, desateno,
desinteresse, desleixo, indolncia, descaso ou incria no desempenho das atribuies do seu cargo. (CGU, 2011, p. 467).

II REQUISITOS DA DESDIA: ART. 117, INCISO XV, LEI N. 8.112/90

O inciso XV do art. 117, da Lei n. 8.112/90, em razo da subjetividade do conceito, e por referirse a um proceder de forma desidiosa, exige a habitualidade, o desleixo
contnuo para sua configurao. Desse modo, o tipo disciplinar em comento, pressupe, em regra, a prtica reiterada de atos que revelem descaso do servidor no
desempenho de suas atribuies. Nesse sentido:

No suficiente para potencial aplicao de responsabilizao ao servidor apenas a configurao objetiva de um fato criticvel (prejuzo eficincia administrativa, no
caso). Devese ainda ter demonstrado o nimo subjetivo do agente que conduz necessidade de se configurar que o tal prejuzo decorreu de postura imprudente, imperita
ou negligente do servidor, conforme a seguir se justifica.

Em ltima anlise, o resultado da conduta desidiosa do servidor afeta a eficincia da prpria administrao, prejudicando a qualidade ou a quantidade do servio
prestado pelo agente pblico. Da, advm que a desdia no considerada ilcito de natureza dolosa, pois no esta a inteno do servidor afetar a eficincia do servio
pblico. A desdia no se amolda definio de ilcito doloso (em que a inteno do autor atingir o resultado delituoso da conduta). No caso, o servidor tem a inteno
de tosomente diminuir ou eliminar sua prpria carga de trabalho, mitigando suas responsabilidades, em conduta que, em relao ao resultado final (ineficincia do
servio pblico), eivase de negligncia, de impercia ou de imprudncia. Portanto, a desdia hiptese de aplicao de pena capital de natureza culposa e nela no se
cogita de dolo; a rigor, a nica infrao expulsiva de natureza culposa na Lei n. 8.112/90. (CGU, 2011, p. 467).

Observese que o aplicador da penalidade, ao fazer o juzo de valor da conduta avaliada para apontar ou rejeitar a desdia do servidor, dever relevar especialmente os
princpios da administrao pblica insculpidos no art. 37 da Constituio da Repblica de 1988, especialmente, os princpios da eficincia e da proporcionalidade,

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permitindo a adequao da conduta praticada penalidade aplicada e, ainda, que a demisso restitua a eficincia do servio lesado, atendendo ao conjunto de interesses
pblicos envolvidos.

A desdia pressupe, destarte, os seguintes elementos: i) que o servidor tenha deixado de cumprir, injustificadamente, as obrigaes inerentes ao exerccio da funo
pblica, tais como a falta de zelo, descumprimento de normativos e insubordinao; ii) que reduza a quantidade ou a qualidade do produto de sua atividade, afetando
negativamente a eficincia do servio pblico, seja a credibilidade da instituio a qual trabalha ou mesmo, prejuzo material (elementos objetivos); iii) a finalidade de
eliminar ou diminuir a sua carga de trabalho (elemento subjetivo); iv) aplicao do princpio da proporcionalidade para sua caracterizao (elemento normativo).
(ALBUQUERQUE, 2007).

Deste modo, semelhana do que ocorre nas relaes de emprego, a desdia do servidor pblico pode ser apontada quando o mesmo pratica uma sequncia de atos
prejudiciais eficincia do servio pblico, com crescente gravidade, at que a demisso seja o meio proporcional para restabelecer a eficincia perdida.

Entretanto, em nome dos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, levandose em conta que se trata de infrao sujeita pena de demisso, o enquadramento
da conduta do servidor como desdia exigir certa gravidade nas consequncias, no se cogitando de desdia quando se tratar de uma ou poucas atitudes descuidadas que
no importaram em prejuzos relevantes para a atividade administrativa. (CGU, 2011, p. 302).

Importante, dessa forma, a discusso quanto necessidade ou no de uma conduta reiterada para a configurao da infrao. Em outras palavras, discutese se uma nica
conduta desidiosa, em funo de sua gravidade, pode dar ensejo aplicao da pena de demisso pela ofensa proibio prevista no art. 117, inciso XV, da Lei n.
8.112/90.

No h dvidas que, via de regra, a desdia implica um comportamento do servidor que age com descaso em reao ao trabalho, e, portanto, necessita de vrios atos de
desleixo para se configurar.

Ocorre que no se deve descartar a possibilidade do enquadramento no art. 117, inciso XV, da Lei n. 8.112/90, to s pelo fato de que se trata de uma conduta nica,
devendose ponderar a gravidade e circunstncia do ato.

Nesse sentido, a desdia pode caracterizarse tambm e, excepcionalmente, quando um servidor pratica um nico ato que causa grande prejuzo eficincia do servio
pblico, de forma que a demisso se torna adequada, necessria e proporcional s circunstncias[2].

O meio adequado para avaliar a conduta desidiosa o processo administrativo disciplinar ou sindicncia, ambos os instrumentos previstos na Lei n. 8.112/90, garantida a
ampla defesa e o contraditrio ao servidor.

Ademais, o poder judicirio pode apreciar tanto a legalidade quanto a legitimidade da aplicao de uma sano disciplinar, outrora vedado, em razo da reserva do poder
discricionrio administrao pblica[3].

No tocante ao carter culposo da desdia e a sua relao com o ato de improbidade, j decidiu o Superior Tribunal de Justia que a desdia e a negligncia no
configuram dolo, tampouco dolo eventual, mas indiscutivelmente modalidade de culpa. Tal considerao afasta a configurao de ato de improbidade administrativa por
violao de princpios da administrao pblica, pois no foi demonstrada a indispensvel prtica dolosa da conduta de atentado aos princpios da administrao pblica,
mas efetiva conduta culposa, o que no permite o reconhecimento de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/92. (BRASIL, 2009).

O Parecer AGU n. GQ164, vinculante, citando Mozart Victor Russomano, preleciona que quando a desdia intencional, como na sabotagem, onde h a ideia
preconcebida de causar prejuzos ao empregador, por esse aspecto doloso, ela se identifica com a improbidade. (RUSSOMANO, 1990, p. 561).

No so, porm, os pequenos lapsos da produo, os pequenos erros tcnicos do empregado, as pequenas faltas de ateno que criam a desdia. indispensvel que tal
seja repetido muito vezes para haver a justa causa. No entanto, se vamos considerar a desdia atravs de uma de suas formas mais comuns ausncias injustificadas ao
trabalho claro que a habitualidade ser seu requisito essencial. (RUSSOMANO, 1990, p. 561).

Quanto a desdia e a inassiduidade ao trabalho, o Superior Tribunal de Justia entendeu que em se tratando de ato demissionrio consistente no abandono de emprego
ou inassiduidade ao trabalho, impese averiguar o animus especfico do servidor, a fim de avaliar o seu grau de desdia[4]. (BRASIL, 2000).

Ressaltese que a dificuldade de se conceituar e tambm de se caracterizar a desdia do servidor pblico faz com que esse instituto seja pouco utilizado, o que coloca
em risco a eficincia do servio prestado populao.

CONCLUSO

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Concluise, portanto, que apesar do conceito de desdia ser indeterminado, o instituto constitui importante instrumento de combate odiosa ineficincia no servio
pblico, razo pela qual seu estudo reclama maiores discusses e amadurecimento para o seu devido manejo, bem como para o atendimento aos princpios insculpidos no
art. 37 da Constituio da Repblica de 1988.

Referncias
ALAGOAS. TRT 19 Regio. RO 00715.2000.006.19.00.5. Rel. Juiz Pedro Incio. DJ. 15.01.2002.
ALBUQUERQUE, Neudson Cavalcante. Desdia do servidor pblico. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1386, 18 abr. 2007. Disponvel em:
<http://jus.com.br/revista/texto/9759>. Acesso em: 18 dez. 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. MS n 6.952/DF, Rel. Min. Gilson Dipp. DJ 2/10/2000.
CARRION, Valentin. Comentrios consolidao das leis do trabalho. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. .364.
CGU. Apostila de Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar da ControladoriaGeral da Unio. Braslia: Abril/2011, p. 467.
COSTA, Jos Armando. Direito administrativo disciplinar. Braslia: Braslia Jurdica, 2004, p. 397.
DE PLACIDO E SILVA. Vocabulrio jurdico. 14 ed. Forense: 1998.
DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de direito do trabalho. 2. ed. So Paulo: LTr, 2003, p. 1184.
GUIMARES, Francisco Xavier da Silva. Regime disciplinar do servidor pblico civil da Unio. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 33.
MARTINS, Sergio Pinto. Direito do trabalho. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 358.
MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Disciplinar. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2008, p. 540541.
RUSSOMANO, Mozart Victor. Comentrios CLT. 13 ed, Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 561.
SAAD, Eduardo Gabriel. Comentrios CLT. 23 ed. So Paulo: LTr, 1990, p. 326.
SO PAULO. TRT 2. RO 00493200806102002. RS.Ac. 10aT 20090256462. Rel. Rilma Aparecida Hemetrio. DOE 28/04/2009.

Notas:

[1] Art. 117: Ao servidor proibido: ... XV proceder de forma desidiosa.
[2] Nesse sentido, conferir TRF 1. AC 621 RR 2001.42.00.0006217. Relator(a) Des. Federal Carlos Olavo. Primeira Turma. Julgamento: 19/10/2009 Publicao: 17/11/2009 e
DJF1 p.107.
[3] Nesse sentido, conferir: STF. RMS 24699 / DF. Rel. Min. Eros Grau. Primeira Turma. Julgamento: 30/11/2004. Publicao: DJ 01072005 PP00056 EMENT VOL0219802
PP00222 RDDP n. 31, 2005, p. 237238.
[4] Conferir, ainda: STJ. MS n 8.291/2002. Rel. Min. Hamilton Carvalhido. DJ 05.05.2003.

Natalia Hallit Moyses

Procuradora Federal. Especialista em Direitos Humanos, Teoria e Filosofia do Direito e em Direito Processual Civil pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais

Informaes Bibliogrficas

MOYSES, Natalia Hallit. A desdia do servidor pblico: demisso culposa e instrumento contra a ineficiencia no servio pblico. In: mbito Jurdico, Rio Grande, XVI, n.
111, abr 2013. Disponvel em: <
http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13107
>. Acesso em ago 2016.

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