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I. APRESENTAO 1
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 96
Aos meus meninos, Doria e Carlos Alberto
Agradecimentos
2
resultados de sua aplicao no nvel local, a partir das experincias
mencionadas.
3
aplicao em mbito local: o tratamento do Tringulo de Govern01 , ou
seja, se na prtica foi possvel tratar de maneira equilibrada os seus trs
vrtices (programa de governo, capacidade de governo e governabilidade
do sistema); a eficcia do mecanismo de Sala de Situaes - organismo
responsvel por fazer o monitoramento geral do plano; a pertinncia da
figura do agente de planejamento das reas e, como uma ltima questo
a considerar o papel que a metodologia pode cumprir quanto ao controle
social sobre o poder local; isto , se o Planejamento Estratgico
Situacional pode cumprir funo de apoio ao processo de participao
popular.
5
bem como, aponta-se um aspecto relacionado ao tema objeto desse
trabalho que no foram abordados por estarem fora dos limites
estabelecidos para o seu desenvolvimento, mas que poderiam ser fruto
de uma anlise complementar a ele.
6
11. Os Dilemas da Administrao Pblica e o Planejamento
8
que deve fazer e o impeam de fazer o que no deve fazer"
(PRZEWORSKI, 1 998, p.39).
9
tambm a partir da dcada de 80 e que coloca desafios adicionais
Reforma do Estado.
11
de reforma administrativa. Como salienta Spink ( 1 998, p. 1 48), esse
conceito tem mudado muito atravs dos tempos. Cabe ento esclarecer
que nesse estudo se adotar a concepo de que reforma administrativa
so os "esforos que tm por fito induzir mudanas fundamentais nos
sistemas de administrao pblica, atravs de reformas de todo o
sistema ou, pelo menos, de medidas que visem melhoria de um ou
mais de seus elementos-chave, como estruturas administrativas, pessoal
e processos" (Conferncia das Naes Unidas, Brighton, 1 971 , apud
SPINK, 1 998, p. 1 48). Dessa forma, adota-se aqui uma concepo que se
distingue da Reforma do Estado, que a engloba, e que tambm se
diferencia da modernizao administrativa, que decorrncia dela.
12
patrimnio pblico e o privado, que caracterizavam a forma de
administrar at ento. assim que esse novo paradigma de
administrao, juntamente com a democracia, se constituiu como o
principal instrumento para proteger o patrimnio pblico contra a
apropriao privada do Estado.
13
criatividade nem o compromisso com os resultados da prestao de
servios aos cidados. O comportamento dos funcionrios polarizado
pelo cumprimento das normas e rituais intemos em detrimento do
benefcio proporcionado sociedade
14
A despeito das variaes em tomo do modelo apontado acima, h trs
aspectos que conformam o ncleo bsico do que tem se denominado
administrao pblica gerencial: orientao da ao do Estado para o
cidado, com nfase no controle dos resultados; valorizao da
burocracia (empowerment) e modemizao dos sistemas de apoio
gesto pblica.
4 Sobre esses indicadores Gaetani (1998, p.1 01) observa que "nem todas as reas de
atividade do setor pblico possuem caractersticas que as tomam passveis de mensurao,
mas a maioria mensurvel. Isso significa que comparaes (intemacionais, inter-regionais,
ao longo do tempo, etc.) podem ser feitas, bem como o estabelecimento e a contratao de
metas".
15
o estmulo criatividade e iniciativa dos funcionrios pblicos requer,
5 Como bem observa Abrucio (1998, p.193), "aps a instalao das mudanas, sero
necessrios servidores pblicos que manejem o novo arcabouo de regras - o que parece
bvio, mas na prtica de vrios pases no tem sido.
16
Por ltimo, no que se refere ao desenho de modemos sistemas de apoio
gesto pblica, h um amplo leque de medidas que podem ser citadas,
boa parte delas baseadas em abordagens da administrao do setor
privado. 6 Esse redesenho tem por objetivo reconstruir a capacidade
analtica do Estado, atravs do aprimoramento da tomada de decises -
minorando a feudalizao da administrao pblica, do resgate da cultura
de planejamento, da transformao do oramento pblico num
instrumento gerencial, vinculado ao planejamento e viabilizador do
controle social e da mudana das estruturas organizacionais, tomando
as leves, flexveis, descentralizadas, horizontais e com menor nmero de
nveis hierrquicos, podendo at mesmo ser temporrias. (KLlKSBERG,
1 992, cap.7 ; FERREIRA , 1 996, p.26 e ALBUQUERQUE, 1 991 , p.26).
6 Como prope Albuquerque (1 991, p. 24), "a adoo de mtodos modernos de gesto
empresarial na administrao pblica".
17
aponta para a separao entre a formulao e a implementao das
polticas pblicas gerada pelo novo formato organizacional, que
estabelece distino entre quem concebe as polticas (os Ministrios, por
exemplo) e quem as executa (as agncias executivas), pois os primeiros
nem sempre tm a experincia concreta e os ltimos tm que executar
uma poltica muitas vezes sem saber porque e sem possibilidade de
repassar sua experincia para quem formula. O quarto dilema diz
respeito, talvez, mais polmica medida adotada pela administrao
pblica gerencial - a descentralizao, valorizada por permitir uma maior
eficincia e participao na gesto dos servios pblicos e
responsabilizada por, em geral, aumentar as desigualdades regionais e
tambm fragmentar a prestao do servio pblico. ? Por ultimo, Abrucio
ainda salienta que, "o principal desafio do modelo ps"burocrtico [ ] . . .
definir que tipo de Estado deve ser construdo para o sculo XXI",
especialmente para os pases em desenvolvimento que no lograram
"resolver seus graves problemas sociais [ . . . ], mas que para isso tero que
ingressar num novo estgio administrativo, sem terem de fato construdo
um Estado completamente modemo".
8 "A tendncia de construir modelos dominantes de reforma baseados [...] numa espiral de
complexidade sempre crescente, sem dar espao para uma anlise crtica das abordagens
anteriores de reforma [. . ] deve lanar dvidas sobre a atual safra de idias de reforma,
.
19
pblico, se configura pela baixa sintonia entre as demandas dos cidados
e a capacidade do Estado de estabelecer e implementar metas
coletivas.9
9 Vale salientar o observado por Diniz (1996, p.1 4) no que se refere necessidade de
recuperar a noo de interesse pblico: "a ao estatal, ao ser dissociada de alguma noo de
bem comum e da garantia da preservao de algum grau de responsabilidade pblica na
tomada de decises, perde legitimidade".
20
Esses objetivos remetem aos problemas de controle dos interesses
privados pelo Estado, do cidado sobre seus representantes e desses
sobre a burocracia. Como sustenta Przeworski (1 998, p.44), a partir do
paradigma agente-principal, o problema como induzir os diversos
atores individuais a agirem de forma compatvel com os interesses da
coletividade.
10
Vale a pena lembrar, em relao a essas prticas, experincias brasileiras recentes citadas
por Diniz (1 997, p.26): as cmaras setoriais no mbito federal e o oramento participativo em
nvel local.
21
poltica, burocrtica e legal. O primeiro aspecto refere-se constituio
de um lder poltico atravs de processo eleitoral legtimo e com tempo
limitado de mandato. Do ponto de vista burocrtico, requer a performance
efetiva do govemo e dos funcionrios nas suas relaes com o pblico,
sendo central para tal , a transparncia nas aes, atravs da prestao
de contas. Por fim, como pr-requisito para as duas anteriores, requer um
sistema judicial objetivo e de confiana. Do lado da sociedade civil,
depende da sua habilidade para participar nas decises adotadas pelo
Estado. Isso implica em acesso informao para uma ao mais efetiva
no processo de deciso. Para tanto, ao lado dos requerimentos de
acesso, necessrio dar poderes a esses grupos. (HALFANI et alli,
1 993).
22
necessidade de os planos se tomarem operativos e instrumentos de
coordenao de aes. Alm disso, discute-se a concepo de
separao entre tcnica e poltica e critica-se o distanciamento existente
entre formulao do plano e sua implementao.
11 Velloso (1991, p.1 08) observa que 'conquanto a administrao pblica jamais possa, nem
deva, funcionar em bases estritamente empresariais, existem mtodos modemos de gesto
empresarial que devem ser trazidos para o setor pblico, como . . . a idia do planejamento
estratgiCO, que nenhuma empresa ou gesto modema dispensa'.
23
importncia de integrar as fases de formulao e implementao do
plano. J Kliksberg ( 1 992, p.67) considera que "se impe [ . . . ]
transformaes importantes nos esquemas tradicionais de planificao
[ . ] dando nfase, entre outros aspectos, [ . ] adequao a conjuntura e
. . ..
24
contraste, um processo de sntese, de aprendizagem informal que
produz perspectivas e combinaes novas, envolvendo intuio e
criatividade. Dessa maneira, "estratgia no consequncia do
planejamento, mas o oposto: ela o ponto de partida" (MINTZBERG,
1 994A, p.333).
A elaborao de estratgia um processo extremamente complexo, que
envolve os elementos mais sofisticados, sutis e, s vezes, subconscientes do
pensamento humano [ ... ] Uma estratgia pode ser deliberada. Ela pode refletir
as intenes especficas da direo superior de uma organizao; [. . .]
estratgias podem ser desenvolvidas inadvertidamente, independente das
intenes conscientes da direo superior e frequentemente atravs de um
processo de aprendizagem. (MINTZBERG , 1 994B, p. 1 1 1 ). 13
26
111. O Planejamento Estratgico Situacional
27
A contribuio mais importante desse trabalho, no entanto, a introduo
da dimenso estratgica do planejamento. A pergunta que orientou essa
reflexo de Matus era " possvel um planejamento onde as tcnicas
econmicas e as tcnicas de investigao poltica se estruturem em uma
nova sntese metodolgica que, ao mesmo tempo, amplia seu universo
de ao a faa mais eficaz como mtodo de govemo?" (MATUS, 1 972,
p.5). 1 4
14 Do original 'Es possible una planificacin donde las tcnicas econmicas y las tcnicas de
investigacin poltica se estructurem e una nueva sntesis metodolgica que, ai mismo tiempo
que amplie su universo de accin, la haga ms eficaz como mtodo de gobiemo?".
15 Do original 'un reexamem de los supuestos [ . . . ] y de una posicin ms modesta frente a las
aspiraciones de controlar el proceso social hacia objetivos determinados. Aunque parezca
paradjico, esta mayor modestia trae consigo la necessidade de aplicar mtodos mucho ms
complejos para permijir la sntesis entre lo poltico y lo econmico. Esta conclusin em modo
alguno debe considerar-se desalentadora, antes bien ms parece un desafio para abordarla
com mtodos ms eficazes".
28
vrios pases da Amrica Latina, que Matus constri ento a sua
proposta de planejamento em oposio ao que ele denomina de
planejamento tradicional.
/
Para ele "o Planejamento Estratgico Situacional um mtodo e uma
teoria de Planejamento Estratgico Publico [ ...] Foi concebido para servir
aos dirigentes polticos, no govemo ou na oposio. Seus temas so os
problemas pblicos e tambm aplicvel a qualquer rgo cujo centro do
jogo no seja exclusivamente o mercado, mas o jogo poltico, econmico
e social" (HUERTAS, 1 997, p.22). Para Matus, o planejamento um
processo tcnico-poltico resultante do jogo de atores em interao,
conflito, cooperao e alianas, os quais tm suas prprias estratgias e
sua particular viso da realidade. O planejamento , deste modo, uma
atividade de cunho nitidamente poltico.
29
sobre a viso estratgica, ou seja, um claro distanciamento entre o
tcnico e o poltico na elaborao do plano - planeja a rea de
planejamento. Por fim, esse modelo se baseia na possibilidade de
predizer o futuro com certa exatido ou calcular um risco probabilstico
previamente. Dessa forma, esse modelo se configura de maneira
determinstica criando uma completa incapacidade de lidar com a
incerteza e as surpresas.
30
sejamos capazes de imaginar e descobrir" (entrevista de Matus a
HUERTAS, 1 997, p. 1 5) . Dessa forma, ao considerar a ao dos
diferentes atores e a complexidade do sistema social, planeja-se com
grande margem de incerteza. O planejamento configura-se ento como
uma aposta contra as incertezas!
16
Em sua entrevista a Huertas (1997, p.31), Matus cita, como exemplo, a situao que
envolve um chefe de narcotrfico e o diretor da DEA (Drug Enforcement Agency dos Estados
Unidos): "a palavra narcotrfico expressa para um deles, uma atividade ilegtima; para o outro
expressa um negcio. A palavra inteligncia, para o narcotraficante significa 'capacidade para
obter informao sobre os planos da DEA'; para a DEA, significa o contrrio."
31
Essa distino entre os dois conceitos leva a algumas conseqncias. Se
a anlise situacional, necessrio determinar qual o ator o sujeito da
explicao, enquanto no modelo normativo isso no era necessrio.
Outra implicao a de que no h explicaes falsas ou verdadeiras,
mas apenas explicaes diferentes a partir da viso dos diferentes atores
que esto no jogo social. Dessa forma, passa a ser necessrio diferenciar
as explicaes de forma a identificar como "joga" cada um dos atores
envolvidos, para que quem est planejando possa "jogar" bem. 17
17 Mais uma vez vale a pena lembrar outro exemplo apresentado por Matus em sua entrevista
a Huertas (1 997, p.32), "na guerra das Malvinas o general Guallieri raciocina: 'As Malvinas
valem muito para Argentina e valem pouco para a Inglaterra. A Inglaterra portanto no ir
guerra por um objetivo de baixo valor; apenas protestar e pressionar'. O general estima o
valor das ilhas a partir de sua prpria perspectiva e a partir da perspectiva inglesa, assumindo
que a pergunta seja a mesma nos dois casos, com duas respostas diferentes possveis: valor
alto e valor baixo. Para Margaret Tatcher [ . . . J no est em jogo o valor das Malvinas, mas o
valor de elas serem invadidas por um pas sul-americano; de deixar sem resposta essa
agresso. E o valor - muito alio - de criar-se um precedente para outras situaes [ . . . J Tatcher
focaliza sua ateno no valor do precedente, enquanto Gualtieri concentra-se no valor das
ilhas. Guallieri atribui a Tatcher a sua prpria explicao e comete um erro fatal: no
estabelece diferena entre as explicaes".
32
variveis que esto fora do controle do ator que planeja. Logo, o plano
deve considerar essas variveis como no predizveis, trabalhando, sim,
com cenrios mveis a seu respeito. Em conseqncia, necessrio
estabelecer um plano correspondente a cada cenrio, para enfrentar as
surpresas desse sistema complexo dentro do qual se planeja.
33
processos de gesto pblica so muito deficientes, predominam as
que permitam adapt-lo com agilidade para fazer frente s surpresas que
Programa de Govemo
34
o programa de govemo refere-se ao contedo dos projetos de ao que
35
Essa ltima mais restritiva quando um govemo procura realizar
projetos de transformao social muito exigentes, pois as tcnicas e
habilidades precisam ser compatveis com a complexidade do que se
pretende fazer. Uma baixa capacidade de governo, com uma alta
governabilidaqe do sistema, causada pela desorganizao das foras
sociais opositoras, permite um programa de governo pouco conflitivo e
pouco renovador, mas suficientemente eficaz para manter a estabilidade
do sistema. Alm disso, importante ressaltar que o conceito de
Tringulo de Governo dinmico, porque a cada mudana situaciona,1 a
relao entre os trs vrtices pode se alterar.
36
contnua, sem comeo nem fim e sem uma seqncia linear
estabelecida1 9 .
EXPLICATIVO
Foi, , tende a ser
---.
!
-
. r---
ESTRATGICO
Deve ser e pode ser
19 Cada momento, se dominante, articula os outros, como apoio a seu clculo; repetem-se
constantemente, porm, com distinto contedo, tempo e situao; nunca esgotam sua tarefa,
sempre se regressa a eles; em uma data concreta os problemas do plano se encontram em
distintos momentos dominantes e, por fim, cada momento requer ferramentas metodolgicas
particulares.(MATUS, 1 993, p. 301 )
21
Ns crticos so causas determinantes do problema e que se caracterizam, por um lado, por
terem alto impacto na descrio do problema e, por outro, por serem centros prtiCOS de ao.
ator no pode escolher e o que este faria se elas ocorressem". (IPEA, sld, p.44)
24
rvore de apostas o conjunto de planos de contingncia relacionados a cada cenrio.
38
o Momento Estratgico trata de examinar a viabilidade poltica do plano
25Matriz onde se procura identificar o apoio, a rejeio e a indiferena dos diversos atores
envolvidos com o plano.
26
Cada ator dispe de poder (potencialidade que emana das regras do jogo). peso (amplitude
de sua capacidade de ao) e presso (fora que pretende apliCar em determinada situao).
A matriz de peso dos atores um instrumento para avaliar o poder, o peso e a presso de
cada ator envolvido com o plano. (IPEA, s/d, p.92)
27-
Anlise das possveis trajetrias de construo de viabilidade. onde se considera o contexto
do jogo e a estratgia dos diversos atores. a partir da qual se estabelece a estratgia do ator
que planeja em relao aos demais atores envolvidos e a varivel onde se concentrar o
esforo de mudana (por exemplo. na relao de foras, nos interesses dos atores
envolvidos, nos valores que os atores envolvidos atribuem aos problemas e operaes ou por
mudanas no contexto do jogo. (IPEA, s/d, p.96)
39
o Momento Ttico Operacional refere-se ao atuar com o suporte do
28
Mdulos operacionais so conjuntos de operaes organizados por temas, reas, etc.
40
de recursos oramentrios aos mdulos operacionais do plano. Esses
dois mecanismos so fundamentais para a efetivao do terceiro -
petio e prestao de contas, que estabelece, antes da definio dos
responsveis e do desenvolvimento das mdulos operacionais, os
procedimentos e critrios de avaliao que se exigiro na prestao de
contas aos nveis hierrquicos superiores. Esse ltimo mecanismo
permite acumular informao sobre os resultados da gesto.
41
ir alm da anlise econmica, dando conta de todo contexto social e
poltico; deve adotar tecnologias compatveis com a velocidade da
mudana das situaes reais; deve enfrentar o problema da incerteza
dentro da qual se desenvolve o planejamento e deve montar um sistema
de anlise e acompanhamento do plano que apoie a tomada de decises
na conjuntura da sua implantao.
42
IV. As Experincias de Aplicao do Planejamento
Estratgico Situacional em Nvel Local
29 Grifo meu.
43
Matus, fazendo uma conferncia para a equipe do Ministrio da Sade da
Venezuela, em 1 984, afirma que :
Cada mbito problemtico requer um desenho particular da planificao
situacional. Vocs tero de desenhar seu prprio mtodo particular dentro do
mtodo geral estabelecido. Nesse trabalho enfrentaro muitos problemas de
adaptao e de criao metodolgica que vocs mesmos tero de resolver,
caso a caso, para que esta reforma seja operativa. (MATUS, 1 992, p . 1 23)
45
Nesse momento, como proposto por Matus, necessrio construir um
sistema de direo estratgica composto por cinco mecanismos: a
gerncia por operaes, o oramento por programas, a petio e
prestao de contas, o planejamento de conjuntura e a sala de situaes.
Considerando que criar estruturas especficas para cada um desses
mecanismos seria excessivo no mbito local, props-se, como soluo
altemativa, a concentrao dessas funes num nico organismo,
denominado Sala de Situaes.
46
colocassem em risco a realizao de um projeto ou operao nos prazos
e escopo previstos. Ela deveria constituir-se por uma estrutura fixa
formada por um grupo pequeno de pessoas e, devido ao seu carter
estratgico, deveria ter vinculao direta com o Chefe do Executivo.
47
A cidade foi fundada em 1 553, mas j em 1 560 o povoado foi transferido
para So Paulo e s foi retomado no final do sculo passado. O
ressurgimento de Santo Andr no sculo XIX ocorre em funo de dois
fatores simultneos: por um lado, pela localizao de uma parada de
trens da So Paulo Rai/way30 e, por outro, pela grande disponibilidade de
terrenos com baixos custos, comparativamente a So Paulo. Essa
conjuntura resultou na progressiva instalao de indstrias no eixo da via
frrea.
30 Trecho ferrovirio que liga Santos a Jundia, inaugurado em 1 867, responsvel pelo
escoamento da produo agrcola para exportao e das matrias primas desembarcadas no
porto santista.
48
I
modernos centros de compras, o setor tercirio consolida-se ainda mais
como plo de atrao regional, atingindo inclusive consumidores da zona
leste paulistana.
49
Os resultados eleitorais das ltimas trs dcadas indicam essa
polarizao. Durante a dcada de 70 e at meados da seguinte, Arena e
MDS se digladiam, com vitria de uns e outros. Assim em 1 974 se elege
um prefeito da ARENA, em 78 do MDS e em 82, de novo, ARENA, mas
que, em funo da reforma partidria, candidatou-se pelo PTS. Na
eleio de 1 982, o PT, em sua primeira disputa eleitoral, aparece com
fora, ficando em segundo lugar com 26% dos votos, pouco atrs do
vencedor que alcanou 32%. Alm disso, elege 6 dos 19 vereadores da
Cmara Municipal As trs disputas municipais seguintes opem
permanentemente PTS e PT com os outros partidos se aliando a eles ou
desempenhando papel lateral no processo eleitoral - juntos alcanaram,
no mximo, 6% dos votos em cada uma das eleies. assim que o PT
vence em 88 (49,6% dos votos), perde em 92 (41 % dos votos para PTS,
vencedor no primeiro turno) e volta a ganhar em 1 996 (52% dos votos, no
primeiro tumo).
Situacional
50
candidatos tradicionais do PT, juntamente com a fora do partido na
cidade, contribuiu decisivamente para a vitria eleitoral.
32 Em relao a isso Daniel (1989, p.33) observa que "para tanto, faz-se necessrio o
(re)aparelhamento da mquina administrativa, deixada esvaziada pelos govemos dos ltimos
anos. Tanto por meio da absoro de mo de obra (e valorizao da existente) quanto atravs
da aquisio de material permanente (investimento em mquinas, equipamentos e
instalaes).'
S1
desenvolvidas pelas diferentes reas. Essa avaliao foi consolidada,
pela primeira vez, num seminrio interno em outubro daquele ano,
quando foram identificados alguns 'gargalos' que dificultavam a ao das
reas. Algumas iniciativas para tentar reverter as limitaes que se julgou
mais importantes naquele momento foram encaminhadas, mas a questo
da coordenao das aes de governo no estava entre elas.
52
Como se depreende do exposto, pretendia-se atacar dois e no apenas
um problema: por um lado, indica-se a falta de coordenao de aes
globais do govemo municipal mas , por outro, o que est em questo a
necessidade de elaborar o Plano Diretor do municpio, relacionado ao
planejamento urbano. Essa confuso contaminou o incio do trabalho do
grupo-tarefa responsvel por encaminhar essa questo. 33
53
servios incorporados ao oramento a partir do processo de Oramento
Participativo do ano anterior tinham avanado muito pouco.34
Novos contatos foram feitos e entre eles surgiu, pela primeira vez, a
proposta de Planejamento Estratgico Situacional, sugerido por Walter
Barelli35 . No entanto, apenas um contato posterior com um outro
entusiasta da proposta - Ademar Sato, do IPEA, levou a equipe
responsvel pela definio - entre eles o Prefeito - a considerar que essa
metodologia se adequava s necessidades da administrao. Dessa
maneira, resolveu-se adot-Ia e contratou-se consultoria para
implement-la. 36
34 Maurcio Mindrisz, membro da Sala de Situaes, comenta em sua entrevista que "j tinha
se passado uma boa parte do tempo de govemo e a preocupao era que as aes de fato
no aconteciam. No s as do Oramento Participativo, mas as prioridades no aconteciam.
Era esse o sentimento."
36 Na entrevista com Maurcio Mindrisz ele afirma: "nos pareceu, naquele momento, que era
um instrumento que casava com os nossos objetivos. O que nos entusiasmou [ ...1 foi
certamente a viso apresentada quanto necessidade do equilbrio do Tringulo de Governo
[ . 1 , acho que isso nos indicou que esse era o modelo".
. .
54
de Govemo, pactuou-se as condies para a implantao do
Planejamento Estratgico Situacional na Prefeitura. A mais importante
delas foi a escolha dos agentes de planejamento das reas, que ficariam
trs meses afastados de suas funes para se dedicar ao detalhamento
do Tringulo de Govemo. A negociao entre o Prefeito e seus
secretrios foi rdua, pois o primeiro fez questo de discutir
pessoalmente o tema com cada secretrio, para evitar a indicao de
pessoas inadequadas para cumprir a funo. 37
37 Maurcio Mindriz em entrevista observa que "se colocava uma grande importncia para os
agentes de planejamento e portanto para o perfil deles[ . . . ], o cara que vai ser o agente de
planejamento tem que ser exatamente aquele cara que o secretrio no abre mo, o cara
que fala por ele na secretaria [ . . . ] Ns fizemos uma lista vendo secretaria por secretaria quem
seria com esse perfil e era atribuio do Celso dizer que o cara era esse e que ele ia ficar fora
da secretaria."
39 "S no final de 1 990 ficou patente que at ento todas as secretarias e departamentos
haviam sonhado muito alio. E se organizado insuficientemente. Ficou patente, tambm a falia
de uma pauta de programas e aes prioritrias. Isso decorria tanto de um programa de
govemo excessivamente abrangente em relao ao tempo de mandato quanto da dificuldade
do grupo dirigente em definir prioridades claras. Superestimou-se a capacidade do govemo
55
a tomada de deciso, que permitiu ao primeiro escalo fazer o equilbrio
inicial do Tringulo de Govemo da Prefeitura Municipal de Santo Andr
em dezembro daquele ano.40
58
So Jos dos Campos passou por um longo perodo de descontinuidade
administrativa, no apenas pela altemncia dos grupos em cada eleio,
mas, principalmente, porque durante dez anos a cidade teve cinco
prefeitos. Em 1 982 o MOS faz o prefeito, mas esse se elege deputado
federal em 86 e o vice assume e govema por 9 meses antes de falecer,
assume ento o Presidente da Cmara (MOS). Em 1 988 o PTS elege o
novo prefeito, que tenta se eleger deputado federal em 90, assumindo o
vice que era do PRN. Em 1 992 uma surpresa, a disputa entre os dois
grupos tradicionais ganha um membro novo, pois o PT ganha a eleio
num segundo tumo muito disputado - vence com uma diferena de
apenas 0,09% do total dos votos; e em 1 996 vence o PSOS , com uma
votao folgada no segundo tumo (57% do total dos votos).
Estratgico Situacional
.2 Luiz Jacometti, membro da Sala de Situaes, em sua entrevista, afinma que "a sociedade
estava num momento de necessidade de mudana e isso dava em todas as pesquisas. J
estava cansado de desgovemo e [ . . . ] de a cada dois anos um prefeito novo [.1 Para a cidade
era um momento de mudana e isso foi muito bem aproveitado pelo PT [ . . . ] e,
surpreendentemente, ns fomos em primeiro lugar para o segundo tumo. [ . ] E no segundo
..
tumo houve, claro, a unio de todas as foras de direita [ . . . ] e se tivesse mais quinze dias
para a eleio ns perderamos."
59
Outro fator importante para a vitria foi o perfil da candidata: uma mdica,
ligada aos movimentos da igreja catlica, que conseguiu neutralizar as
restries usualmente apresentadas aos candidatos daquele partido.43 No
entanto, apesar de vencer a eleio a Prefeito, o PT repete seu
desempenho, historicamente apenas mediano, na eleio Cmara de
Vereadores - elegendo quatro vereadores numa bancada de 21 cadeiras.
Sendo assim, o governo teve que lidar, durante todo o mandato, com uma
Cmara Municipal e uma elite local majoritariamente de oposio - os
quatro pedidos de impeachment da Prefeita demonstram essa
dificuldade. A Prefeita e sua equipe de governo participavam pela
primeira vez da conduo de um governo municipal.
44Como salienta Luiz Jacometti em sua entrevista "A Prefeitura estava num momento muito
ruim, a avaliao da opinio pblica era de mais do que 50% de ruim e pssimo [ . . . ] e dentro
60
A Prefeita j tinha tido acesso metodologia do Planejamento
Estratgico Situacional no incio de seu mandato e, por recomendaes
partidrias que diziam que esse era um bom instrumento de
administrao, a equipe de governo resolveu adot-lo em junho de 1 994,
quando realizou-se a primeira atividade utilizando essa metodologia.
Nesse seminrio, alm de construir o Tringulo de Governo, escolheram
se as marcas45 que o governo pretendia perseguir durante o mandato e
priorizaram-se os principais problemas46 de capacidade e de
govemabilidade.
do govemo existiam vrias posies e ele no conseguia implementar projetos, por exemplo,
seis reformas de escola que eram necessrias, que eram meta do primeiro ano de govemo.
I... ] A apareceu o Planejamento Estratgico Situacional."
45 As marcas escolhidas foram: retomar as obras do anel virio (conhecido como viaduto
Kanebo) e do Hospital Municipal que permaneceram paralisadas durante vrias
administraes; gua para todos; melhoria do transporte coletivo; melhor atendimento
criana e ao adolescente e melhoria do atendimento de sade.
47 Segundo Luiz Jacometti, "cada secretario fez uma indicao a partir de um critrio que
combinava a questo poltica e a tcnica; tinha que ser uma pessoa essencial para ele,
tecnicamente boa e com uma relao de confiana com o governo. O critrio foi obedecido 60-
70%."
61
por priorizar o detalhamento dos projetos e postergar o trabalho sobre os
problemas de capacidade e de govemabilidade.
48 Para Maurcio Mindrisz "na prtica foi nesse processo que se fez o programa de govemo
de So Jos dos Campos"
62
equilbrio inicialmente realizado, completando assim o equilbrio inicial do
Tringulo de Govemo.51 Na virada de 1 994 para 1 995, a Sala de
Situaes implantou um sistema de acompanhamento de projetos, que foi
sendo aperfeioado e demonstrou-se bastante eficiente.52
52 Rosana Infante, membro da Sala de Situaes, afirma em entrevista que, "ns fizemos [ . . ].
elaborar planilhas, [ . ] O dia a dia deu isso para gente, ns construmos dada a necessidade
. .
que sentamos."
53 Rosana Infante lembra que "no ltimo ano, tinha que ter vindo um recurso da Caixa
Econmica Federal que era contrapartida e esse recurso no saa. Isso deu um aperto total e
comeou-se a por dinheiro da prefeitura e comeou a comprometer."
63
V. Limites e Possibilidades da Aplicao do Planejamento
Estratgico Situacional
64
financeira e govemabilidade, apesar de existirem, no eram percebidas
pela equipe de governo e que elas somente foram notadas no decorrer
do processo.
65
Em relao mais propriamente ao processo de implantao da
metodologia em si, havia um bloco de trs questes: o equilbrio do
Tringulo de Govemo, a Sala de Situaes e os agentes de planejamento
67
V.1 A Adoo do Planejamento Es tratg ico S itu acional
68
uma srie de coisas que se tinha planejado fazer no se fez, no por falta de
recursos mas por falta de capacidade de execuo."
54 Celso Daniel observa em sua entrevista, "houve uma superestimao da receita esperada,
ns cometemos um erro grave porque nesse vrtice de capacidade de govemo ns demos
muito mais nfase capacidade tcnica-administrativa do que capacidade financeira, ns
superestimamos nossa capacidade financeira, buscamos portanto equacionar a capacidade
tcnico-administrativa e acredito que tenhamos sido bem sucedidos nessas iniciativas; 1- . ] o
.
m2 ,I>
69
de govemabilidade, precisava dar uma atuao mais consistente para a
atuao do govemo, que era muito dispersa."
70
Durante as entrevistas tambm tentou-se buscar qual havia sido o
diferencial do Planejamento Estratgico Situacional, em relao a outros
mtodos de planejamento, que atraiu essas equipes de govemo.
71
todos j sabamos, mas a organcidade dessa compreenso o salto de
qualidade" (Antonio Carlos Granado, ex-Secretrio de Planejamento)
72
"Do meu ponto de vista ele faz a coeso da equipe, mesmo que seja uma
coeso onde 'eu estou contra a minha vontade' ela acaba acontecendo,
porque voc posto frente a frente com as outras pessoas e voc tem que se
posicionar, por exemplo, se toma-se a deciso de escolher uma marca de
governo, apesar de um ou outro estar contrariado, se toma a deciso
junto."(Luiz Jacometti)
73
condies prvias mais favorveis57 . Por outro lado, a relativa fragilidade
da coeso em So Jos dos Campos parece fruto de condies prvias
menos adequadas58. Cabe adicionar que essa coeso intema incipiente
em So Jos dos Campos teve grande reflexo na atuao da Sala de
Situaes e na continuidade do processo de planejamento, mas esses
reflexos sero discutidos no item respectivo.
" Antonio Carlos Granado salienta que 'havia uma caracterstica daquele mandato de que a
composio do govemo conseguiu fugir da discussao federativa, do ponto de vista politico de
contemplar as diferentes foras [. . . ] com isso se conseguiu criar um pacto de govemo que
sedimentava a equipe de govemo como equipe, [ . . . ] a gente conseguiu atravessar o mandato
anterior inteiro como equipe. A regra dos govemos por a de ser uma federao absoluta e
cada um cuida da sua parte [ . . . ] isso nos deu uma vantagem inegvel na implantao do
Planejamento Estratgico Situacional." Ao mesmo tempo, Gilson Lameira diz "a postura do
Celso de conduzir as coisas atravs de consenso progressivo, tambm ajudava muito."
58 "O govemo vinha de uma crise de mudana de grande parte dos secretrios, [ ...] a disputa
poltica esteve presente desde sempre, cada um com uma estratgia diferente, a desconfiana
perpassava todas as aes de govemo.[ ...] A Angela uma pessoa agradabilissima,
simptica, mas ela preferia no arbitrar as disputas." (Maurcio Mindrisz, consultor)
74
o aspecto sublinhado fortemente pelos entrevistados, em relao ao
75
V.S o Equilbrio d o Tringulo d e Governo
77
V.6 A Sala de Situaes
" no Gabinete do Prefeito que ela tem que estar, se for fora de l melhor
no ter" (Maurcio Mindrisz)
"A Sala tem que ser vista como a voz do Prefeito, pois se no for percebida
como tal ela no consegue se impor."(Celso Daniel)
78
reviso do Tringulo de Govemo, no se debruou sobre
governabilidade, etc.
"Deixou de manter a estrutura da Sala de Situaes do ponto de vista como
estava pensado, abandonou a rede de agentes de planejamento, deixou de
cuidar da governabilidade. [ . . . ] A gente enquanto equipe, no funcionamento
interno da sala, a gente comeou rnuito bem, a gente sentava junto discutia e
encaminhava, mas depois cada um assumiu uma coisa e da mesma maneira
que a gente no conseguiu manter a rede de agentes de planejamento, a
gente tambm acabou no conseguindo manter a sala unida at para poder
pensar o conjunto. [. . . ] A gente ficou com funo muito operacional, enquanto
a gente devia ter funo estratgica, a gente cuidou de coisas que no tinha
que cuidar e a no teve tempo para o que era mportante. Alm do que, era
tudo muito novo, a gente estava aprendendo." (Marilza Padialli)
" s vezes parecia que a Sala de Situaes estava acima do bem e do mal.
Acho que faltou uma postura de trabalho de parceria na poca [. .. ] Havia
precariedade das informaes, e elas so fundamentais no planejamento, do
acompanhamento de projetos, algumas informaes que eu acho que a gente
deveria dar ao Prefeito e no conseguia dar." (Lus Cartos Afonso)
" muito dfcil no ultrapassar limites quando as coisas tem que acontecer. De
repente, isso s tem soluo como processo, ou seja, se preservar o conceto,
mesmo que a prtica em vrios momentos atropele, voc aposta na mudana.
" (Antonio Carlos Granado)
quem estava junto com a secretaria apoiava e os outros no. medida que o
secretrio foi enfraquecendo o planejamento foi ficando mais forte; quando a
Sala de Situaes passa a ter um papel tcnico operacional de suporte ela
passa a ser respeitada." (Maurcio Mindrisz)
"No incio ela cumpriu o papel e era respeitada, quando ela desviou o objetivo
dela e agiu mais politicamente [ . . ] u m caminho poltico prprio, da Secretaria
.
80
que estavam conduzindo o planejamento junto com a Prefeita." (Mrcia
Fonseca)
"Mesmo com esses problemas, a Sala de Situaes foi muito importante para
o govemo municipal, porque ns conseguimos colocar na rua as nossas
propostas." (Jos Luiz Gonalves, ex-Secretrio de Transportes)
" necessrio ter cuidado em escolher quem vai para Sala de Situaes para
conduzir o processo de planejamento, as pessoas precisam estar sintonizadas
com o Prefeito e precisam apostar no govemo como um todo e no nos seus
prprios interesses." (Marcia Fonseca)
81
"Se a Sala de Situaes se mistura com as instncias de tomada de deciso
ela provoca mais problemas do que resolve. [. . . ] Extrapolar o papel de
assessoria e ir para o processo de tomada de deciso, substituir uma rea em
certas coisas que ela deveria ter feito e no fez, gera uma resistncia forte
Sala de Situaes, porque ela passa a ser vista como um instrumento de
interveno." (Antonio Carlos Granado)
"No primeiro momento a participao foi muito intensa, mas quando voltamos
para a rea a relao se esvaiu. Eu ficava sabendo dos encaminhamentos da
sala pelo meu secretrio [ . . . ] Eu voltei empolgado para aplicar na secretaria e
o pessoal l me recebeu com muita expectativa, mas a Sala de Situaes no
conseguiu dar conta de acompanhar mais de perto, e ns no desenvolvemos
82
totalmente o papel de agentes de planejamento, ou seja, termos informao
da nossa rea, fazer acompanhamento e encaminhar os problemas para a
sala.[. . . ) A Sala de Situaes saiu de panacia para vil" (Alberto Sousa, ex
agente de planejamento da Secretaria de Educao, Cultura e Esportes)
"Teve secretaria que mandou o melhor quadro e teve outras que mandaram
algum que estava encostado, esses s trabalharam um pouco no comeo."
(Angela Guadagnin)
85
governo municipal no teria conseguido concretizar o conjunto de aes,
que lhes garantiu uma avaliao popular bastante positiva.59
"Sem o Planejamento poderamos ter acordado depois, mas deixaramos
muita coisa pelo meio, muito mais do que j tivemos que deixar." (Marilza
Padialli)
"No teria o anel virio, no sei se teria aquele Hospital Municipal, no teria as
creches e a Angela no teria o respeito que ela tem hoje, que a marca de ter
investido na cidade." (Rosa na I nfante).
"O importante foi ter estabelecido marcas como orientadoras das reas, para
evitar a fragmentao. [ . . . 1 A grande contribuio foi ter um mtodo que
tomasse aproprivel com mais clareza o processo coletivo de hierarquizao."
(Gilson Lameira)
"O mtodo permite que a equipe de governo defina para onde ir e estrutura o
governo para isso, [. . . ] a equipe pensa isso em conjunto e ganha coeso e
rumo." (Marilza Padialli)
"O processo permite uma viso crtica e clara do desempenho das reas."
(Luiz Jacometti)
"O mtodo define, clareia e organiza, dando viso de conjunto para as aes
do governo. [ . . . ] Prepara para discutir com a sociedade civil e permite dar
visibilidade s aes do governo." (Joo Roberto Rocha)
"O Oramento Participativo teria tido muito mais dificuldades para se realizar,
o Planejamento Estratgico Situacional deu mais segurana." (Armindo BoII)
87
"Serviu muito para enfrentar dificuldades, mas no para potencializar as
aes, [. . . ] tem que descer na hierarquia." (Luiz Antonio Tararan)
"Um Prefeito s deve adotar a metodologia se for para tomar uma atitude,
seno melhor no fazer, porque se toma frustrante e se perde a
credibilidade da ferramenta." (Rosana Infante)
88
VI. Concluses
90
condutores do processo, dentro do Planejamento Estratgico Situacional,
como elemento diferenciador de outras propostas de planejamento.
Para isso, vale a pena retomar a distino que aquele autor faz entre
programao estratgica e pensamento estratgico:
Planejamento estrutura-se em dividir uma meta ou conjunto de intenes em
passos, formalizando esses passos de forma que eles possam ser
implementados quase automaticamente e articulando as conseqncias
antecipadas ou resultados de cada passo. [. . . ] A elaborao de estratgia
um processo extremamente complexo, que envolve os elementos mais
sofisticados, sutis e, s vezes, subconscientes do pensamento humano [. . . ]
Uma estratgia pode ser deliberada. Ela pode refletir as intenes especficas
da direo superior de uma organizao; [. . . ] estratgias podem ser
desenvolvidas inadvertidamente, independente das intenes conscientes da
direo superior e frequentemente atravs de um processo de aprendizagem.
(MINTZBERG, 1 994A, p. 1 1 1).
91
peculiaridades desse vrtice. Alm disso, acompanhar govemabilidade exige
uma aptido de qualidade diferente, no aptido de natureza tcnica [. . . ) No
caso da govemabilidade as aptides so de qualidade inteiramente diferente,
elas tem que ser aptides mais voltadas ao jogo poltico, da interlocuo com
a sociedade [. . . ) as qualidades requeridas so diferentes. Se no se tem
pessoas com essas aptides disposio, e elas no so fceis de achar,
ento tratar das questes de govemabilidade do sistema se toma um pouco
mais difcil. preciso separar quem acompanha projetos e quem acompanha
govemabilidade." (Celso Daniel)
Desse ponto de vista, pode-se considerar que essa iniciativa deu a sua
parcela de contribuio para a reforma do Estado como um todo e, em
particular para a reforma da administrao pblica, na medida em que
caminhou no sentido de instituir um mecanismo de modernizao da
gesto pblica aliado a um sistema de controle de resultados; visto que a
instituio do Planejamento Estratgico Situacional gerou a necessidade
que as reas-fim explicitassem melhor seus projetos e cumprissem os
cronogramas previstos; e, que as reas-meio respondessem com mais
agilidade s necessidades do conjunto da administrao.
92
Para finalizar gostaria de deixar pendente uma questo que, no estava
no campo de discusso desse estudo, mas muito intrigou essa
pesquisadora. Os dois govemos municipais terminaram seu mandato
com uma avaliao bastante boa em relao a municpios de porte
semelhante ou maior, os seus condutores se elegeram deputados
federais com expressiva votao dois anos aps encerrarem seus
mandatos (Celso Daniel em 1 994 e Angela Guadagnin, em 1 998) e, o
primeiro foi reconduzido Prefeitura de Santo Andr com mais de 60%
dos votos em 1 996, enquanto a segunda conta com grande inteno de
voto para as eleies municipais de 2000. No entanto, apesar desses
indicadores bastante positivos, ambos no fizeram sucessor. Qual ser o
. papel que a dificuldade de encaminhar as questes relativas
govemabilidade desempenhou em relao a isso? Mas essa pergunta
est no mbito da cincia poltica, quem sabe algum outro pesquisador
se debrue sobre ela.
93
ANEXO I - LISTA DOS ENTREVISTADOS
SANTO ANDR
94
.:. ARMINDO BOLL - Responsvel pela poltica de participao
popular
.:. JOO ROBERTO ROCHA MORAES - Agente de planejamento
da Secretaria de Planejamento
.:. MAURCIO MINDRISZ - Consultor em Planejamento
Estratgico Situacional
95
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
96
BARZELAY, Michael. The new public management improving reasearch and
policy dialogue. In: SEMINRIO INTERNACIONAL A REFORMA
GERENCIAL DO ESTADO, 1 998, Braslia, mimeo. 28p.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: lgica
e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal
e Reforma do Estado, 1 997. 57p.
98
FERREIRA, Caio Mrcio M. Crise e reforma do Estado: uma questo de
cidadania e valorizao do servidor. Revista do Servio Pblico, Braslia,
v. 47, n. 3, 5-33, set./dez. 1 996.
99
KING, Willian R. Strategic planning for public institutions: What can be
leamed from business? Reprint Series, Graduate School of Business,
University of Pittsburgh, n.398, 65p.
1 00
MINDRISZ, Moacir Paulo. Polftica habitacional e habitao popular. Anlise
do caso do municpio de Santo Andr. So Paulo: FGV - Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo, 1 981 . 206p. (Dissertao,
Mestrado, Planejamento Urbano)
MINTZBERG, Henry. The Rise and fali of strategic planning. New York: The
Free Press, 1 994A. 458p.
1 01
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO JOS DOS CAMPOS. Planejamento
Estratgico Situacional Relatrio de avaliao. So Jos dos Campos:
-
1 02