DA RECORRIBILIDADE DOS ATOS DOS

ADMINISTRADORES DAS AUTARQUIAS

MIGUEL REALE
Professor de Filosofia do Direito na
Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo

SUMRIO: Contrle das entidades autrquicas. Recurso hierr-

quico. Personalidade jurdica. Tutela administrativa. Exa-
me de legalidade e de mrito. Admisso dos recursos como
princpio geral. Autoridade competente para conhecer do re-
curso. Entidades paraestatais. Concluses.

1. O problema do contrle das entidades autrquicas no pode,

a rigor, ser psto e resolvido, pelo menos na fase atual da evoluo
doutrinria, sem se levar em conta, de um lado, a sistematizao dos
princpios, e, de outro, a origem, a natureza e as finalidades prec-
puas de cada entidade, cujos atos estejam sujeitos a contrasteao.
A primeira dificuldade para uma soluo no plano dos princpios
gerais decorre da riqueza de graus de contrle que, em uma gama
ascendente de interferncia do poder estatal, possvel encontrar-se
na prtica administrativa, desde as organizaes revestidas de quase
autonomia, tomado ste trmo no seu sentido rigoroso e prprio, quan-
to sua estrutura, funes e prestaes de contas, at quelas formas
perifricas da administrao centralizada, a que se atribui persona-
lidade jurdica distinta to s para atender a finalidades restritas
no campo dos servios pblicos ou da atividade tcnico-industrial.
Casos h, outrossim, de difcil caracterizao, por ser a personalidade
jurdica desnecessriamente conferida a rgos que no exigem seno
certa autonomia contbil, pois, no mais, continuam ligados s esferas
hierrquicas da administrao, como uma das reparties comuns.
No h, em verdade, como j assinalamos em parecer no Con-
selho Administrativo do Estado, nem se pode pretender, uma nica
forma de autarquia, com um tipo-padro de autonomia e de contrle.
Aquela, a autonomia, reconhecida em maior ou menor grau, depen-
dendo das condies objetivas variveis dos servios personalizados;
ste, o contrle, se exerce por diversos meios.
, O mesmo se diga quanto prpria estrutura da autarquia, seja
quanto ao ordenamento de seus rgos de direo, seja quanto qua-
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lidade ou situao de seus funcionrios, os quais podero ser funcio-

nrios do Estado, ou ser to somente a les equiparados para certos
fins, ou, ainda, simples servidores da prpria autarquia,1
Outra dificuldade decorre da variao terminolgica, incerta e
multvoca, o que tem acarretado a imperfeita apreenso de pontos de
vistas de alguns autores estrangeiros, cujo pensamento se transpe
para a nossa lngua sem se verificar a exata correspondncia con-
ceitual de trmos aparentemente iguais.
Explica-se, assim, o adejar da doutrina, maxim quando, con-
trariando-se a velha e sempre oportuna lio de V. E. Orlando, obsti-
nam-se alguns em aplicar, no plano do direito pblico administra-
tivo, a metodologia e as categorias lgicas peculiares ao direito pri-
vado, quando, no dizer do mestre peninsular, o princpio do intersse
pblico interfere a todo instante como princpio dominante da di-
nmica administrativa. 2
2. Enquanto no se fixarem as normas gerais concernentes
matria, ser atendendo natureza de cada entidade, segundo o in-
tersse pblico que lhe deu origem, que poderemos examinar certos
problemas postos pelo contrle administrativo, no bastando os qua-
dros rgidos a que se apegam alguns autores, como o caso expres-
sivo de Zanobini.
Aps lembrar a distino tradicional entre recursos hierrquicos
prprios (cuj o pressuposto a subordinao hierrquica, s possvel
em um mesmo ramo da administrao) e recursos hierrquicos im-
prprios (relativos aos atos das autoridades no ordenadas hierrqui-
camente) o professor da Universidade de Roma conclui taxativamente:
"lI ricorso gerarchico improprio e di applicazione eccezionale e
pu farsi solo nei casi in cui una norma espressamente lo ammette".3
Tal orientao decorre da considerao especial de que, consti-
tuindo as autarquias pessoas jurdicas distintas, no de se presumir
a possibilidade de interferncia de outra pessoa jurdica, qual seja
o Estado, o qual, no ato de constituir ou reconhecer a entidade autr-
quica, deveria expressamente discriminar a amplitude de sua fiscali-
zao, sem o que resultaria atingida a personalidade em sua essncia.
N a realidade, porm, no nos parece que o problema possa ser
resolvido mediante uma simples verificao de ordem formal, quanto
existncia ou inexistncia de textos expressos sbre a admissibili-
dade do recurso, implicando, ao contrrio, em uma anlise de fundo
sbre o significado e o alcance do servio realizado na estrutura ge-
ral da administrao pblica.
3. Erigir o princpio da independncia da pessoa jurdica em
critrio de ordem formal absoluta , a nosso ver, olvidar que, como
1 V. nosso trabalho As Autarquias Universitrias Paulistas, publicado no "Dirio
Oficial do Estado", de 27 de abril de 1944.
2 V. E. Orlando, Diritto Pubblico Generale, 1947, ps. 34 e segs.
3 Zanobini. Corso di Diritto Amministrativo, vaI. lI. 5.a ed., p. 61. No mesmo
sentido Hauriau, La Jurisprudence administra tive, vaI. 1.0, ps. 280 e segs. Lentini. Isti-
tuzioni di diritto amministrativo, vaI. I, p. 77. Cf. a bibliografia por les invocada.
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lembra Adolfo Merkl "a complexa estrutura que se manifesta na auto-

-administrao no se apia na essncia da organizao do Estado,
mas antes um produto do direito, cuja acolhida em cada ordena-
mento questo de convenincia poltica orgnica".4
Da resulta urna compreenso mais plstica e funcional do valor
da "personalidade jurdica" quando atribuda a entidades autrqui-
cas ou a autnomas. Merkl no distingue, consoante orientao domi-
nante na Alemanha, entre urnas e outras, subordinando-as categoria
genrica de auto-administrao, (Selbstverwaltung) pois, em tais hi-
pteses, a personalidade no se baseia na vontade de seus fundadores,
mas urna pura realizao tcnica do Direito:
"Los cuerpos de administracin autonoma son rganos jurdicos,
pero cualificados. A diferencia de la persona jurdica de la sociedad
libre, sometida a una organizacin jurdica muy laxa, y cuya perso-
nalidade se basa en la libre fundacin, en el arbitrio de sus funda-
dores, - aun el mismo acto de creacion por parte de la autoridad se
halla condicionado por la iniciativa de las partes interessas, - los
cuerpos de administracin son personas jurdicas, existentes por vo-
luntad del derecho o que han de ser creadas en virtud de lo mismo
quando concurran determinadas condiciones".5
A qualidade de "pessoa jurdica", embora exclua em tais casos,
vnculos hierrquicos, no implica, por si s, na concluso absoluta
de que o contrle do Estado deva ser exercido to somente na forma
e nos casos taxativamente especificados em lei.
O desmedido apgo idia de "personalidade jurdica", extre-
mando e at mesmo contrapondo as entidades autnomas e autrqui-
cas ao Estado, mereceu justos reparos de Hans Kelsen, que observa:
"Cuando se dice - recurriendo aI lenguaje de la personificacin,
que a tantos deslices se presta - que el Estado no tiene el monoplio
de la administracin pblica, la qual puede ser dirigida tambin por
otras personas, - los cuerpos autonomos - , no se hace otra cosa que
descubrir con hasta inexactitud el hecho de que la ejecucin no ne-
cesita realizar-se forzosamente por rganos centrales, autocratica-
mente establecidos, sino que puede tambin llevarse a cabo por medio
de normas locales, creadas por procedimentos de democracia". 6
4. Considerando-se, ao contrrio, o atributo da "personalidade
jurdica" corno urna linha divisria posta no campo das competncias
e das funes, a concluso lgica a que chegam certos autores no
sentido de que, em princpio, esgota-se na competncia dos rgos au-
trquicos o exame de seus atos, salvo disposio legal expressa de
carter excepcional.

4 Merkl, Teoria General dei Derecho Administrativo, p. 451. Sbre a natureza

jurdica do ato criador das entidades autnomas e autrquicas, por ns qualificados como
sendo discricionrios e constitutivos, apesar-de pressupor dadas condies de fato (hist-
ricas, econmicas etc.) cf. o nosso pequeno estudo O probll'ma jurdico da criao dos
municpios, So Paulo, 1948.
6 Cf. Hans Kelsen, Teoria General dei Estado, 1934, ps. 241 e segs. e 505 e segs.
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A essa orientao parece filiar-se um dos raros estudiosos na-

cionais do problema, o Sr. A. Nogueira de S. No obstante julgue
admissvel deciso por analogia na hiptese de existirem lacunas
no regime jurdico do contrle, assim como no da lei orgnica das
autarquias, entende Nogueira de S que no se pode reputar omissa
a lei que no prefixe recursos contra atos dos administradores autr-
quicos.
"A autarquia, no estando sujeita a nenhum vnculo hierrquico,
h de sentir-se resguardada, quanto possvel, da ao da autoridade
do Estado em matria de recurso administrativo. Sendo o recurso, em
tcnica jurdica, o remdio para alcanar a reforma de deciso que
feriu o direito de quem o interpe, a lei resolveria bem o problema
admitindo recurso administrativo da deciso da autarquia, quando em
causa direito do recorrente. Ficaria, assim, excluda a simples recla-
mao, ou seja, quando se tratasse de intersse no protegido pela
norma jurdica. [ .... ] Mas seria necessrio, claro, em relao ao
recurso hierrquico de que se trata, que a lei previsse (sic) como da
competncia do Chefe do Govrno, o decidir sbre a espcie, em grau
de recurso, pois, devendo haver a, na feliz expresso do insigne
D' Alessio, um "recurso hierrquico fora do mbito da hierarquia",
ao silenciar a lei, desapareceria, formalmente, essa tutela do direito,
tratando-se, como se trata, de entidade autrquica, cujos atos em re-
gra so considerados definitivos. Seria lacuna to grave que no
se lhe pode pressupor a ocorrncia".
Nestes trmos, o silncio da lei quanto recorribilidade das de-
cises autrquicas, no representaria lacunas mas excluso de qual-
quer forma de interferncia por parte do Poder Pblico.
No escapou, no entanto, a Nogueira de S o risco que cerca
sse seu ponto de vista, extremamente ligado s noes de persona-
lidade jurdica e de hierarquia; razo pela qual prope que a lei admita
recursos sempre que haja direito a ser salvaguardado, e no mera
pretenso. Nessa ordem de idias, conclui seu trabalho oferecendo
um projeto de lei sbre a matria, contendo dispositivos pertinentes
admissibilidade de ditos recursos. 8

7 Do contrle administrativo sbre as autarquias, in "Arquivos da Assessoria Tcni-

co-Legislativa", de So Paulo, 1950, ps, 233 e segs,
8 Cf. Revista dos Tribunais, de So Paulo, vol. 186, p, 523, "Dos atos dos
administradores das autarquias, reza o referido projeto em seu art. 17. que contrariem
direito de dependentes ou de particular, caber recurso ao Governador do Estado". , pois,
apenas "de lege ferenda", que o autor aconselha a admissibilidade geral de recurso de
legitimidade ou dt! mrito. Embora reconheamos as vantagens de uma lei orgnica ou
de um estatuto das autarquias, inclusive quanto ao contrle de seus atos (tarefa que
alguns reputam utpica, quando no nociva; cf. Temstocles Cavalcnti. Tratado de
Direito Administrativo, vol. IV, l.a ed., ps. 135 e 179) cremos que, independentemente
de tal medida legislativa, legitima-se o ponto de vista diverso, em face da doutrina e
das leis vigentes (cf. infra). A elaborao de um Estatuto das Autarquias obra
hirta de tropos e dificuldades, mas no impossvel. desde que se sistematizem as normas
de maneira plstica. assegurando, de um lado, a riqueza de possibilidades de adaptao
do instituto vida prtica, e, de outro, a vigilncia necessria do Estado. Aos que
invocam a multiplicidade de formas de que as autarquias se revestem, como obstculo
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5. Mesmo, porm, de lege lata, tm tomado corpo, ao lado da

tese rigorista, outras orientaes mais consentneas, a nosso ver, com
a multiplicidade das espcies de autarquias, admitindo-se a legitimi-
dade de recurso em casos no previstos em lei de maneira explcit2,
mas implcita na funo impropriamente chamada de tutela adminis-
trativa.
Nesse sentido, observa, por exemplo Luigi Raggi, que, na Itlia,
a prtica administrativa tem admitido, "con una certa larghezza" (sic)
o contrle dos rgos autrquicos mediante recursos hierrquicos im-
prprios "in casi diversi da quelli esplicitamente indicati dalla legge".
Tais recursos se consideram viveis por fra do princpio segundo o
qual "H governo, come supremo tutore degli interessi dell'amminis-
trazione in ogni ramo, abbia implicitamente la possibilit di esercitare
la sua attivit su tutti gli organi dell'amministrazione dello Stato".
Acrescenta, no entanto, Raggi que em tais casos o recurso no admi-
tido seno em razo de legitimidade, para declarar nulo o ato im-
pugnado, e no em razo de mrito, ou sej a, para exame de sua con-
venincia ou oportunidade. 9
Da se v que Raggi j admite um abrandamento na doutrina es-
posada por Hauriou, Zanobini, etc., muito embora circunscreva os re-
cursos implcitos matria de legitimidade, verificao da legali-
dade do ato, da qual possa resultar a sua anulao, ponto de vista
esposado entre ns por Carlos S. de Barros Junior. lO
Anlogo , segundo nos parece, o, pensamento de Fritz Fleiner,
o qual, tratando conjuntamente das autarquias territoriais (comunas
etc.) e das institucionais (estabelecimentos pblicos, consoante deno-
minao por le aceita) reclama normas jurdicas fixas para o exer-
ccio do contrle, mas acrescenta:
"De todas suertes, aI Estado le incumbe controlar la legitimidad
de los actos de las Corporaciones administrativas locales, y generalmen-
te est llamado tambin a examinar la oportunidad de algunos de sus
actos".l1
No mesmo sentido a lio de D'Alessio que, aps exigir disposi-
es expressas de lei para a apreciao de mrito, ressalva os casos
de legitimidade, reconhecendo que "in ogni caso, non possa disco-
noscersi alIo Stato, anche nel silenzio delIa legge, il potere di annul-
lamento degli atti illegitimi degli enti autarchici e il potere sosti-
tutivo rispetto agli organi che non funzionino o che non compiano
atti obbligatori" Y
6. Mais longe vai o eminente Bielsa, cujo pensamento nesta
matria vem marcando o reconhecimento progressivo da necessidade
consecuo daquele desideratum, lembramos que a sistematizao das regras de direito
sbre as sociedades comerciais. em uma tipologia flexvel e prudente, no tem impedido
ou embaraado o dinamismo da vida mercantil.
9 Raggi, Diritto Amm':nistratiIJo, 1935, vol. I. ps. 265 e segs.
10 V, Recursos Administrativos, in "Revista de Direito Administrativo", vol. 13,
p, 51,
II Fleiner, Instituciones de Derecho Administrativo, 1933, p. 96.
12 D'Alessio. Diritto Amministrativo, 3 a ed., vol. I!. p. 391.
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de se submeter a administrao das autarquias reVlsao das auto-

ridades governamentais, tanto em recurso de legalidade como de
mrito.
Parte o ilustre mestre argentino do exame da natureza mesma
das entidades autrquicas, uma de cujas vantagens consiste exata-
mente na "tutela" administrativa (contralor) porque na administra-
o centralizada isso no acontece, sendo raro que ela se revise e se
desautorize a si mesma.1 3
Idntico conceito reiterado e desenvolvido por Bielsa na IV
edio de seu tratado de Direito Administrativo, onde se acentua a
necessidade de "un regimen legal organico de contralor, que es colo-
rario lgico de la descentralizacion, pues, una de las principales vir-
tudes de ella es precisamente la deI contralor; en efecto, cuando las
funciones administrativas estan centralizadas, el contralor casi no
existe, porque el poder central no lo ejerce por si mismo, es decir,
sobre sus proprios actos; lo que entonces existe es una simples vigi-
lancia jerarquica, a veces debil por el "espiritu deI cuerpo" que ani-
ma el "funcionarismo" centralista".1 4
6. Psto o princpio de que o contrle administrativo um
"corolrio lgico da descentralizao" no podia Bielsa deixar de
superar a doutrina formalista vigente em matria de recursos contra
os atos dos administradores das autarquias. E' o que se pode apre-
ciar no voI. IV da j citada 4. a edio de sua obra, onde se afirma que
"Cuando la descentralizacin se opera legalmente (y asi debe ser
siempre) la misma ley determina los actos sujetos a contralor; esa
determinacion puede ser expresa, o solo virtual".15
Tratando de recursos contra atos da universidade, "que es entidad
autrquica, y no autonoma", Bielsa mais positivo:
"Desde luego, estos recursos son admisibles siempre que un texto
expreso np lo prohiba, estabeleciendo en su caso, que la decision de
talo cual rgano es definitiva, en el sentido de que no est sujeta a
revisin por parte deI superior jerrquico [ ... ] Pero la ley no puede
limitar el recurso jerrquico ante el Poder ejecutivo, porque ello im-
plicara vulnerar una atribucin constitucional de este poder. Las leys

13 Cf. Bielsa. Reqimen ;uridico de las autorizac:orlcs, in "An uJrio deI Instituto
de Derccho Publico". Ro~ro. i 944.
14 Dcccc';o Administrativo. 4. a ed .. 1947. t. II. p. 26. Os grifos so nossos
15 00. cit .. vol. IV. pg. 3 I 5. A ressalva final. grifada no texto supra. no
pode ser oh':dada na compreenso da doutrina de Bielsa. A ligaco que o mestre argen-
tino estabelece entre "contrle" e "descentralizao" cor responde doutrina de alguns
autores gerrr:nicos que assentam a "tutela administrativa" na idia mesma de autonomia
administrati"a (cf. infra. nota 18). O ttulo de legitimidade do contrle administrativo
dado. a nosso ver. pela preeminncia da competncia estatal. pela prerrogativa que s
o Estado possui de auto-constituir-se. o que traduz plenitude de autonomia. O contrle
administrativo s corolrio da descentralizao sob o prisma de convenincia da poltica
administrativa. mas no na ordem dogmtico-jurdica. Quanto citada doutrina alem.
vide Hugo Preuss. Das stiidtische Amtsrecht in Preussen, 1902. ps. 156 e segs.; Paul Laband.
Le droit public de I'Empire Allemand, 1900. tomo r. ps. 99 e segs.; 114 e segs. e
Fleiner. op. cit .. ps. 93 e segs.
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y ordenanzas no pueden privar deI ejerclclO de ese poder aI rgano

que tiene potestad jerrquica normal y total".16
Fixando a extenso de seu pensamento, Bielsa pondera ainda:
"En toda administracin pblica debe existir un contralor admi-
nistrativo de legalidad sobre los actos de los rganos descentralizados,
como ya hemos dicho. Y no solo el contralor deve ser de legitimidad
sino de oportunidad.
Jeze (lments de droit public et administratif, Paris, 1910,
p. 87) observa que: "en Francia no pocos casos son examinados en lo
que concierne a la oportunidad deI acto, y que ese contralor permite
hasta la faculdad de suspender las decisiones de los rganos descen-
tralizados" .17
Vemos, pois, que no entender de Bielsa, de admitir-se o re-
curso contra atos de autarquia: a) desde que no haja texto legal
que expressamente declare definitiva a deciso do rgo autrqui-
co; b) desde que o ato que d lugar ao recurso se contenha na com-
petncia geral do Poder Executivo como chefe da Administrao;
c) quando est compreendido na atribuio de nomear e remover;
d) quando se trata da interpretao de um regulamento ditado pelo
Poder Executivo.
8. A doutrina por ltimo exposta tem sido aceita no Brasil, entre
outros, por Temstocles Brando Cavalcnti, para quem o prprio
lao de subordinao administrativa da autarquia aos rgos do Es-
tado "no escapa aos caractersticos da dependncia hierrquica".
Ao ver do tratadista brasileiro, a expresso recursos hierrqui-
cos imprprios "nem sempre aplicvel aos entes autrquicos, por-
que, muitas vzes, a prpria lei quem subordina os atos dsses r-
gos autnomos a uma autoridade administrativa, numa relao de
dependncia que no escapa aos caractersticos da dependncia hie-
rrquica (sic).
E' preciso. portanto, distinguir, e somente considerar impr-
prios aqules recursos interpostos para certa autoridade, fora dos
quadros administrativos traados pela lei.
Quando a lei, por exemplo declara que a E. F. Central do Bra-
sil ou a administrao autnoma do Prto do Rio de Janeiro "fi-
car sob a fiscalizao legal, tcnica e contbil do Ministrio da Via-
o" ou do Departamento Nacional de Portos e Navegao, ela esta-
belece uma situao de dependncia hierrquica prpria" porque esta
limitao de autonomia da essncia da delegao, restrita aos tr-
mos da lei.
O recurso, nestes casos, deve ser sempre admitido porque est
implcito na prp'ria lei, no dependendo de autorizao expressa",ls

16 Ibidem, p, 313,
17 Ibidem, p, 315. n. 19,
18 Temstoc1es Cavalcnti, Tratado de Direito Administrativo, vol. IV. p, 225.
So nossos os grifos,
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9. Desnecessria , a nosso ver, a qualificao de tais recursos

como "hierrquicos prprios", assim como no mais se justifica de-
sign-los como "recursos hierrquicos imprprios". Essa terminolo-
gia prende-se a uma fase inicial do Direito Autrquico, quando ste,
como parte relevante do Direito Administrativo, ainda ensaiava os
primeiros passos, jogando com as categorias lgico-jurdicas da ad-
ministrao comum. Mantendo o sentido tradicional dos trmos, no
vemos como seja possvel reduzir a laos de hierarquia os vnculos
de subordinao existentes entre os rgos autrquicos e a respec-
tiva repartio do Estado. Hierarquia no existe entre ambos, por
maior que seja a subordinao. Trata-se de uma subordinao jur-
dica especial, j bem caracterizada em sua essncia. embora ainda
destituda de uma especfica designao consagrada: vnculo de su-
bordinao fiscalizadora, de contrle administrativo, ou que melhor
nome tenha, traduz sempre algo de novo, que no uma pseudo
hierarquia e que, por conseguinte, no pode dar lugar a pseudo re-
cursos hierrquicos, aos chamados "recursos hierrquicos impr-
prios". E' sbre aqule vnculo "sui generis" que, em princpio, as-
sentam os recursos de legalidade e de mrito, implcitos na idia mes-
tra da vigilncia administrativa.
Como se v, no entendemos que o contrle administrativo sbre
as autarquias seja algo de igualou semelhante subordinao hierr-
quica. Ambos so exercidos dentro do sistema estatal, e com obedin-
cia a limites traados pelas regras de direito, mas no pos-
svel olvidar o que de positivo representa a personalidade jurdica que
o direito estatal confere s entidades autrquicas, libertando-as dos es-
treitos vnculos da hierarquia. A coexistncia do valor da personali-
dade ao lado do valor da subordinao (personalidade e subordinao
que reciprocamente se condicionam na gnese do instituto) dificulta a
rigorosa determinao conceitual do vnculo em apro, irredutvel a
trmos de hierarquia. Na doutrina alem j se sentira a necessidade
de caracterizar a especial natureza da subordinao autrquica, mas,
infelizmente, sem uma clara distino entre "entes autnomas" e "en-
tes autrquicos", ambos confundidos sob a categoria geral dos "Selbst-
verwaltungskorper", o que levou a contrastes doutrinrios, em que a
subtileza das anlises muitas vzes criava situaes verdadeiramente
paradoxais. Bastar lembrar que alguns mestres preferiram caracte-
rizar a subordinao das entidades autnomas do Estado como sendo
subordinao jurdica hierrquica, a fim de salvaguardar o mbito
prprio de ao daqueles rgos, ao passo que outros sustentavam a
mais larga interferncia tuteladora do Estado com fundamento na pr-
pria noo de autonomia administrativa ... 19

19 Cf., sbre as doutrinas alem e austraca. a respeito da subordinao das en-

tidades autrquicas e autnomas ao Estado. o trabalho de Hans Klinghoffer inserto na
Revista de Direito Administrativo. vol. 19, p. 395. Pelas consideraes expedidas no
texto, evidencia-se a impossibilidade da aplicao no direito brasileiro de concluses de-
correntes de uma considerao indiscriminada das "autonomias" e das "autarquias".
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10. Em se tratando de entidades autnomas, no se pode pres-

supor a recorribilidade de seus atos, dada a inexistncia de subordi-
nao administrativa, mas o mesmo no dado afirmar com refern-
cia s autarquias, cuja vigilncia por parte do Estado corolrio do
vnculo de subordinao. Alm do mais, afigura-se-nos uma exigncia
da crescente personalizao dos servios pblicos, porquanto salva-
guarda a unidade jurdico-poltica do Estado, mediante a conjugao
inteligente das vantagens da descentralizao com as de um sistema
prudente de vigilncia e contrasteao. No vemos como negar a
convenincia da admissibilidade de recurso para a autoridade emi-
nente e prpria, nos casos de leso de direitos e intersses legtimos,
silenciando a lei sbre o carter definitivo das decises do rgo des-
centralizado.
Essa orientao ter no Brasil, alis, muito menor esfera de
incidncia do que em outros pases, onde tambm os Municpios so
considerados entidades autrquicas territoriais, sujeitas contrastea-
o do Estado, ao passo que no direito ptrio, so les, por fra da
Constituio Federal, entes autnomas, no sujeitos chamada "tu-
tela" administrativa.
As "comunas" na Argentina, assim como na Itlia, na Frana,
ou na Alemanha, no so entes autnomos, mas autrquicos: sua es-
fera prpria de competncia, como simples momento do processo de
descentralizao administrativa, conferida pelo Estado, que reserva
para si a faculdade fiscalizadora; no Brasil, contrrio, as comunas ou
municpios assentam a sua competncia distinta nas matrizes mesmas
da Constituio Federal, devendo-se ponderar que, quando o Estado-
-membro, reconhecendo dadas condies de fato, os declara consti-
tudos, surgem les com os direitos e as prerrogativas constantes da
Lei Maior. E' certo que o Estado federado mantm sempre uma si-
tuao de preeminncia, quer pelo poder constitutivo de novas comu-
nas, quer pelo poder de extingu-Ias ou alterar-lhes a natureza e o
territrio (converso de municpios plenamente autnomos em estn-
cias hidrominerais, com prefeitos livremente nomeados pelo Chefe do
Executivo estadual, e vice-versa; desmembramento do espao territo-
rial; criao e supresso de distritos etc.) quer ainda pela determi-
nao das normas gerais sbre a sua situao jurdica na comunho
estadual (donde a legitimidade das leis orgnicas dos municpios);
mas no menos certo que, enquanto uma lei no vem modificar a
estrutura e a natureza dos municpios, stes escapam a qualquer con-
trle administrativo: quando a entidade municipal ameaa os bens
da comunidade estadual, a interferncia toma a forma de "interven-
o poltica", que instituto peculiar s relaes do Estado com as
entidades autnomas e isto nos trmos da Consto Fed., art. 23.20
Com referncia aos Estados e Municpios, entidades autnomas
em nosso sistema constitucional, o Govrno Federal ou o Estadual,
respectivamente, no exerce contrle administrativo, tanto de lega-
20 No h que confundir a interveno poltica com a mera intervmo adminis-
trativa, a que podem ser legalmente sujeitos os entes autrquicos.

B.3
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lidade como de mrito: o contrle de legalidade realizado pelo Poder

Judicirio, no julgamento dos casos concretos, operando-se a apre-
ciao da legalidade ou constitucionalidade em tese to somente nas
hipteses dos arts. 8., nico e 64 da Consto Federal, mediante re-
presentao do Procurador Geral da Repblica e deliberao do Se-
nado. 21
Isto psto, o problema do contrle das autarquias, e o mais es-
pecial da recorribilidade de suas decises, contm-se no Brasil, num
mbito mais restrito, dizendo respeito, apenas aos servios pblicos
ou industriais personalizados, a pores da vida administrativa ou
econmica que se destacam do todo burocrtico ou a le se filiam,
para atenderem a mltiplas exigncias de ordem tcnica, sem per-
derem, no entanto, a sua primordial destinao ditada pelo bem co-
mum, do qual o Estado deve ser depositrio fiel.
A necessidade de uma fiscalizao ordinria, por meio de dele-
gados, aprovao de certos atos, prestao peridica de contas, etc.,
assim como da extraordinria, por via de "interveno administra-
tiva" ou de recursos, torna-se cada vez mais sentida, maxim ante o
multiplicar-se dos desmembramentos dos servios pblicos, federais,
estaduais e municipais, sem que haja uma lei ou estatuto disciplina-
dor da gnese e das responsabilidades. das autarquias.
11. Reconhecida a recorribilidade, em princpio, dos atos das
autarquias, impe-se o exame da natureza, dos fins e da estrutura
de cada uma delas, para se poder acertar a competncia da autoridade
superior controladora, ao tomar conhecimento de recursos contra elas
interpostos, pois a validade do recurso implica na verificao da com-
petncia do rgo a quem o mesmo dirigido.

21 Escapa aos fins especficos ds:e trabalho a apreClao de um delicado pro-

blema de nosso ordenamento constitucional. Excluido o contrk administrati,'o do Es-
tado sbre os Municpios. e limitada, por outro lado, a contrasteao de legalidade pelo
Poder Judicirio, pela excluso das chamadas matrias de natureza poltica da rbita ju-
risdicional. resta uma ampla esfera de conflitos sem tutela jurdica prpria. A expe-
rincia dstes quatro anos de prtica democrtica j revelou casos de g!a\'es ccnflitos
na politica municipal (confliros entre prefeitos e cmaras; dualidade de cmaras; cas-
sao de mandato de vereadores; contrastes inter-municipais c com a administrao do
Estado) que no justificam a medida extrema da interveno, ao mesmo tempo que o
Poder Judicirio se exime de dles conhecer. Invoca-se o princpio da autonomia para
elidir o pronunciamento de um rgo de natureza poltica, erigido sbre bases democr-
ticas, (Assemblia Legislativa, Conselho d'Estado ou Senado) mas restaria indagar tam-
bm de sua legitimidade em razo da preeminncia do poder estadual, acima apontada.
A autonomia exclui as formas de contrle administrativo, mas no afasta a possibilidade
de uma composio jurdica de conflitos de fundo politico, compreensivel na compe-
tncia de auto-constituir-se, peculiar ao Estado, Na rbita federal. a questo tem sido
contornada, recorrendo-se figura do "enviado especial", surgida margem das atribuies
constitucionais, s vzes realizando intervenes brancas ou pr-intervenes, com ampli-
tude de resultados variveis segundo o prestgio poltico do Estado no seio da Federao.
H os que preferem deixar a questo em aberto. contando com a ao do tempo na com-
posio espontnea dos intersses. tudo para evitar-se a mnima brecha nas prerrogativas
da autonomia. como se esta significasse intangibilidade. mas os casos crnicos, que infe-
licitam certas municipalidades, assim como repetidas e impunes vexaes de direitos. esto
a para demonstrar a necessidade de uma providncia legal.
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No silncio da lei, o recurso cabvel ao chefe do Govrno, mas,

s vzes, o ente autrquico est subordinado diretamente a um Mi-
nistro ou Secretrio do Estado, ou, ento a rgos especialmente
designados ou constitudos, de sorte que o problema da competncia
exige o exame de cada configurao legal particular.
Casos h em que o recurso contra atos de uma autarquia deve
ser dirigido ao administrador de outra, na qual a primeira se in-
tegra, sem prejuzo de sua personalidade jurdica. Exemplo tpico
nos d a Universidade de So Paulo, cujo Reitor exerce contrle sbre
determinadas atividades do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas e do
Hospital de Clnicas, ambos entes autrquicos, por sua vez subordina-
dos diretamente ao Govrno do Estado. O mais curioso que a Uni-
versidade tambm se subordina ao Govrno Federal, de sorte que a
sua estrutura, a nomeao do Reitor, a constituio do Conselho Uni-
versitrio, e uma srie considervel de atos pertinentes s bases do
ensino superior, derivam, em parte, de leis federais: ora os recursos
se esgotam no plano estadual, como os referentes aos direitos dos fun-
cionrios; ora se estendem at o Ministro da Educao e Sade P-
blica. Trata-se, portanto, de uma autarquia complexa, formada pela
coordenao de vrias pessoas jurdicas em funo de uma idia dire-
t01a central que governa a unidade do sistema.
Depende, pois, no s da natureza da matria sbre que versa o
recurso, mas da situao da entidade no conjunto geral da adminis-
trao, o esclarecimento do delicado problema das competncias.
O emprgo do recurso pressupe, por outro lado, a existncia de
um direito lesado ou preterido, no bastando, para legitim-lo, a mera
pretenso. Esta poder, todavia, legitimar certos recursos excepcio-
nais, cuja finalidade seja a reviso de ato da autarquia gerador de
regimes de exclusividades e privilgios, incompatveis com o intersse
pblico. (Constituio Federal - art. 148) Em tais casos, o con-
trle de legitimidade e de mrito coincide com uma pretenso parti-
cular, amparando-a, como acontece quando algum excludo da par-
ticipao em um servio pblico, em regime de concorrncia, por ter
a autarquia preferido o regime de monoplio, com dano real coleti-
vidade. Em regra, porm, s na ocorrncia de leso direta e atual
de direito que se deve admitir a recorribilidade dos atos das autar-
quias. Quanto a prazo, forma e demais condies, dependem os dis-
positivos das leis constitutivas das autarquias e de outras complemen-
tares, sendo aplicveis os princpios gerais concernentes aos recursos
administrativos, matria que deixamos de perquirir, por ultrapassar
as lindes neste trabalho prefixadas.
12. As autarquias, j dissemos, apresentam diversos graus de
vinculao ao poder estatal, parecendo-nos aceitvel a distino feita
por alguns mestres italianos entre entidades paraestatais (autarquias
vinculadas, direta e permanentemente, ao poder pblico, notadamente
quanto aos fuuncionrios, com um mbito de ao correspondente ao
do territrio do Estado) e autarquias "strictu sensu" (entidades cons-
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titudas sob vigilncia, mas com maior independncia patrimonial e

maior liberdade de iniciativa e de deciso).
Segundo Santi Romano, as entidades paraestatais "si accostano
piu immediatamente alIo Stato e stanno accanto ad esso", de sorte
que a conexo com o Estado seria mais ntima e profunda. Ao ver de
RanelIetti, distinguir-se-iam os entes paraestatais to somente por
desenvolverem a sua competncia e atividades no mbito de todo o
territrio do Estado. 22 Os dois critrios no se conflitam, podendo-se
tambm observar que, em regra, os rgos paraestatais realizam ser-
vios especficos do Estado, no suscetveis de explorao particular,
envolvendo largo exerccio de atos de imprio, como bem observa
Oscar Saraiva. 23
Oferecendo as autarquias uma desconcertante graduao na ordem
jurdica do ponto de vista da "autonomia administrativa", estando
umas mais fortemente subordinadas ao Govrno do que outras, a
doutrina tem preferido classific-las em formas tpicas, segundo outros
critrios mais estveis.
Ainda talvez seja cedo para se apresentar uma soluo satisfa-
tria, de ordem formal, possuindo valor mais didtico do que cien-
tfico a simples discriminao segundo o contedo ou fins das enti-
dades. Quanto ao grau de subordinao estatal, distinguimos no g-
nero das autarquias, a espcie "entidades paraestatais", consoante
j foi assinalado.
Paraestatais so as autarquias que conservam fortes laos de
dependncia burocrtica; possuem, em regra, cargos, criados e pro-
vidos como os das demais reparties do Estado, um mbito de ao
coincidente com o do territrio do Estado e participam amplamente
do "jus imperii".
Essa , a nosso ver, a melhor doutrina, a que nos oferece cri-
trios de distino mais seguros, no podendo prevalecer, pelo me-
nos entre ns, a teoria que considera paraestatais certas instituies
pblicas s por estenderem as suas atividades sbre todo o territ-
rio nacional ou estadual.
Como bem observa o ilustre Professor Luigi Raggi, a melhor in-
terpretao aquela que, consoante a etimologia do trmo, considera
paraestatais: "as pessoas jurdicas pblicas constitudas para fins e
servios quase do Estado (em regra a sua formao se verifica por
obra do Estado) e sbre as quais o Estado exerce um contrle mais
pronunciado do que sbre as outras pessoas jurdicas pblicas. ~sse
contrle de mrito e de legitimidade, coordenando-lhes as ativida-
des segundo as diretivas especficas que o Estado quer seguir em
dado ramo de servio. A ingerncia do Estado sbre essas pessoas
de direito pblico bem mais intensa do que a exercida sbre as
demais".24
22 Cf. Romano. Corso di ditto amministrativo, ps. 92 e segs.; D' Alessio. Diritto
Amministrativo, p. 209.
23 Oscar Saraiva. Organizao da Administrao Delegada, p. 7.
24 Raggi. Diritto Amministrativo. vol. IV i pg. 112. No nos parece que assista
razo a Temstocles Brando Cavalcnti. quando. no seu Tratado, vol. IV. ps. 132 e
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E' evidente que, em se tratando de entidades paraestatais, mui-

tas vzes ser difcil extremar os recursos hierrquicos dos de su-
bordinao autrquica: se o servidor da autarquia pertence ao qua-
dro geral dos funcionrios do Estado, no se lhe poder negar o di-
reito de interpor recurso hierrquico at ao Chefe do Govrno, nos
trmos dos Estatutos dos Funcionrios Pblicos.
13. Recapitulando a matria exposta, podemos notar que trs
foram as orientaes fundamentais lembradas quanto possibilidade
de recurso contra atos dos administradores de autarquias:
a) a que s admite recurso havendo lei expressa que o autorize;
b) a que o admite to somente para contrle de legalidade, sen-
do a lei omissa;
c) a que o admite para contrle de legalidade e de mrito, des-
de que uma lei no o proba.
No resta dvidas que essas trs correntes subsistem ainda hoje,
uma ao lado das outras, mas uma anlise histrica nos revelaria que
a ordem cronolgica de seu aparecimento obedeceu ao desenvolvimen-
to da prpria experincia autrquica, medida que o desmembra-
mento dos servios pblicos ia exigindo maior vigilncia por parte
do Estado.
Se, como j dissemos alhures, as autarquias podem ser consi-
deradas a terceira dimenso do Estado de nossa poca, ao lado da
dimenso espacial das circunscries geopolticas, e da dimenso
grupalista dos rgos sindicais, no devem elas se converter em pe-
quenos Estados dentro do Estado, marcando perigosos momentos na
desintegrao da unidade jurdica do poder poltico.
Como sempre acontece no processo das coisas humanas, aps o
momento da discriminao analtica, sobrevm o momento da recompo-
sio em sntese, a qual no implica absolutamente na destruio dos
elementos particularizados, distintos em razo de tarefas e de fins
autnticos.
Nessa obra de sntese reside a prpria salvaguarda da "unitas
ordinis" que o Estado. E' luz dessa diretriz de poltica adminis-
trativa, ditada pelo primado dos intersses gerais sbre os particula-
res, que devemos resolver as questes concernentes ao contrle das
entidades autrquicas, a uma das quais dedicamos estas nossas des-
pretensiosas observaes.

segs.. sustenta ponto de vista diametralmente oposto. apresentando as entidades para-

estatais como as que possuem "menores laos de subordinao". e assinalam ~um afasta-
mento maior da esfera de administrao do Estado". Ao contrrio do que afirma o
ilustrado jurista ptrio. o prefixo "para" indica a natureza relevante da entidade. que
exerce funes equiparveis s do Estado e que. por conseguinte. exigem laos mais n-
timos e permanentes de subordinao.