REVISTA CONTAS ABERTAS

Publicao anual V.3 N 3 2017 Disponvel no Portal www.tce.ms.gov.br

ARTIGOS CIENTFICOS ENTREVISTA JURISPRUDNCIA

Corrupo: tica ou Poltica ANTNIO RENATO Acrdos de relatoria

ALVES RAINHA dos Conselheiros
Planejamento e controle: Ronaldo Chadid e
uma reflexo sobre tica Ou o Brasil acaba Jerson Domingos
com a corrupo, ou
Gerenciamento de Riscos a corrupo acaba
e o Controle Externo: com o Brasil
Ferramenta e Resultados

1

Revista Tcnica do Tribunal
de Contas de Mato Grosso do Sul
Publicao anual
2017
Disponvel no Portal
www.tce.ms.gov.br
CORPO DELIBERATIVO:
PRESIDENTE
Conselheiro Waldir Neves Barbosa
VICE-PRESIDENTE
Conselheiro Ronaldo Chadid
CORREGEDOR-GERAL
Conselheiro Iran Coelho das Neves
OUVIDOR
Conselheiro Osmar Domingues Jeronymo
DIRETORA-GERAL DA ESCOEX
Cons Marisa Joaquina Monteiro Serrano
CONSELHEIROS
Jos Ricardo Pereira Cabral
Jerson Domingos
AUDITORIA:
Clio Lima de Oliveira
Leandro Lobo Ribeiro Pimentel
Patrcia Sarmento dos Santos
CONSELHO EDITORIAL:
Conselheiro Ronaldo Chadid
Joo Ricardo Pinho
Cllio Chiesa
Eurico Marco Diniz de Santi
Jacintho Arruda Cmara
Jos Maurcio Conti
Paulo de Barros Carvalho
Trek Moyses Moussalem
MINISTRIO PBLICO DE CONTAS:
PROCURADOR-GERAL DE CONTAS
Joo Antnio de Oliveira Martins Jnior
PROCURADOR-GERAL-ADJUNTO DE CONTAS
Jos Ado Camilo
ESCOL A SUPERIOR DE CONTROLE EXTERNO:
DIRETORA-GERAL DA ESCOEX
Conselheira Marisa Joaquina Monteiro Serrano
COORDENADOR-GERAL
Ben-Hur Ferreira
COORDENADORIA DO NCLEO DE PESQUISA
Fernanda Olegario dos Santos Ferreira
COORD. DE CAPACITAO E EXTENSO
Serley dos Santos e Silva
COORDENADORIA DE PUBLICAO
Cezar Luiz Vendas Galhardo
COORDENADORIA DA BIBLIOTECA
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EDITOR RESPONSVEL
Henrique Xavier (DRT/SP 13.369)
PRODUO EDITORIAL
Cezar Luiz Vendas Galhardo
Herbert Covre Lino Simo
DIAGRAMAO E EDITORAO
Agilit Propaganda
REVISO
Agilit Propaganda
REVISTA CONTAS ABERTAS.
Ano 3, n.3 (ago.2017- ). Campo Grande: Tribunal de Contas
do Estado de Mato Grosso do Sul, 2017
Periodicidade Anual (2017- )
ISSN: 2447-5068
1. Tribunal de Contas - Mato Grosso do Sul - Peridicos
2. Mato Grosso do Sul - Tribunal de Contas - Peridicos
CDU 336.126.55 (81.71) (05)
R. TCEMS | Campo Grande | v.3 | n.3 | p.155 | ago.2017
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
(67) 3317 1500 - Av.: Des. Jos Nunes da Cunha, s/n - Bloco 29
CEP 79031-902 - Campo Grande - MS - Brasil
 REVISTA CONTAS ABERTAS

E d i t or ial
A Revista Contas Abertas, do Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso do Sul, chega ao seu terceiro nmero, mantendo sua pro-
posta editorial de alto nvel tcnico e cientfico, com a publicao
de trabalhos sobre Tribunais de Contas, Controle Externo e demais
temas correlatos s reas do conhecimento jurdico, contbil e fi-
nanceiro da Administrao Pblica.

A entrevista desta edio, com o Conselheiro Antnio Renato Alves

Rainha, do TCDF, trata da importncia dos Tribunais de Contas no
combate corrupo. Como lidar com a corrupo o tema do es-
tudo do Prof. Dr. Tercio Sampaio Ferraz Jnior, desenvolvido a partir
da micropoltica como instrumento de explorao de espaos infor-
mais na busca de influncia.

As boas prticas no mbito da Administrao Pblica so objeto de

dois artigos: sobre a adoo da metodologia de gerenciamento de
riscos e sobre o planejamento como instrumento de controle das
polticas pblicas.

Questes relevantes a respeito da nomeao para cargos pblicos, a

natureza das funes de confiana e dos cargos comissionados so
abordadas nesta edio. Aspectos essenciais das polticas pblicas
na rea da sade, educao e sustentabilidade tambm so tratados,
assim como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a importncia dos
Tribunais de Contas para a defesa da democracia.

Na seo de resenha de livros, obras recentes sobre licitaes, con-

tratos administrativos, contabilidade, Direito Financeiro e Tributrio
so apresentadas e recomendadas.

Registramos o agradecimento do Conselho Editorial equipe da

ESCOEX Escola Superior de Controle Externo do TCE-MS, pelo
empenho na editorao e publicao da Revista Contas Abertas, dis-
ponvel agora aos gestores pblicos e comunidade acadmica.

Conselho Editorial

3
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Entrevista
CONS.
RENATO
06
Contedo Editorial

ALVES
RAINHA

Artigos Cientficos

13 Corrupo:
tica ou Poltica

24 Planejamento e Controle:
Uma Reflexo sobre tica

Gerenciamento de Riscos
28 e o Controle Externo:
Ferramenta e Resultados

Funo de confiana e cargo

37 comissionado: necessidade e
importncia na estrutura
organizacional estatal

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 REVISTA CONTAS ABERTAS

48 A LRF e a obrigatoriedade de que o

ente utilize um nico Siafic

A Importncia dos Tribunais de Contas

60 para a defesa da democracia e as suas

competncias elencadas na Constituio
de 1988

74 Instrumentos de Efetivao das Polticas

Pblicas em Educao

O Direito Sade na Constituio

93 e o Papel dos Tribunais de Contas

na Fiscalizao dos Recursos da
Assistncia Farmacutica Bsica

Sustentabilidade em Edifcios Pblicos:

103 Experincia do Tribunal de Contas de
Mato Grosso do Sul

Educao Bsica em MS:

118 O Censo Escolar 2016 e a
Infraestrutura das Escolas Pblicas

125 Reflexos da Nomeao Tardia em

Concurso Pblico

5
Entrevista Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF

CONS. ANTNIO
RENATO ALVES RAINHA:

Crdito: Jos Nunes Diener

OU O BRASIL ACABA COM A CORRUPO,

OU A CORRUPO ACABA COM O BRASIL

6
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
Conselheiro, qual sua avaliao da
colocao do Brasil no ranking do
ndice de Percepo da Corrupo
elaborado pela Transparncia
Internacional? Qual a sua percepo
pessoal da corrupo?
A posio do Brasil est piorando no ranking
do ndice de Percepo da Corrupo da
Transparncia Internacional. O Brasil caiu trs
posies de 2015 (76) para 2016 (79), devendo
cair mais ainda quando da divulgao do ndice
referente a 2017, tendo em conta os graves casos
de corrupo que estamos vivendo.
Eu percebo que a corrupo se alastrou por
toda a Administrao Pblica. realmente uma
metstase. Mas tambm verifico que as instituies
responsveis pelo combate corrupo esto
atuando com rigor e considervel eficincia, e esse
o ponto positivo da histria. Vejo tambm que
a populao est mais atenta, crtica e atuante, o
que fundamental para a preveno e o combate
corrupo.
A corrupo geralmente associada
ao Setor Pblico. Entretanto, ela
ocorre com a participao do Setor
Privado. Qual sua opinio sobre os
efeitos da corrupo no mercado?
Atualmente, o Brasil visto pelo mercado como
um dos pases mais corruptos da Amrica Latina.
A corrupo gera um custo muito alto para quem
quer investir no pas. Dessa forma, a corrupo
tem afugentado investimentos no Brasil, o que
gera desemprego, frustrao de arrecadao de
tributos e prejudica o desenvolvimento cientfico,
tecnolgico e econmico do pas.
A corrupo o principal problema
do pas. Este o resultado de
uma pesquisa feita pelo Datafolha
em 2016. Na sua viso, como a
corrupo afeta o grau de confiana
da sociedade civil nas instituies
brasileiras?
A corrupo fere de morte a credibilidade das
instituies pblicas, governantes, polticos
e gestores pblicos. A pesquisa do Datafolha
reflete perfeitamente a percepo da populao
brasileira, ou seja, o problema mais grave do Brasil
a corrupo, ficando inclusive muito na frente
das graves deficincias da sade e da educao
pblicas. At porque, a corrupo, se no nica,
uma das principais causas da pssima qualidade
e da deficincia dos servios pblicos brasileiros.
Com relao atuao dos Tribunais
de Contas, como o Senhor v a
questo do controle da legitimidade
da despesa? Qual a lio deixada pelo
caso das obras do Estdio Nacional
de Braslia em relao eleio de
prioridades para o gasto pblico?
A Constituio Federal, as constituies estaduais
e as leis orgnicas dos Tribunais de Contas da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios estabelecem que compete s Cortes
de Contas, entre outras atribuies, a fiscalizao
e o controle da legitimidade das despesas
pblicas. Portanto, alm de exercer o controle da
legalidade, da moralidade, da transparncia, da
economicidade e da eficincia das contas pblicas,
os Tribunais de Contas tm o dever de controlar a
legitimidade dos gastos do Estado.
Sabemos que os recursos pblicos no so
suficientes para custear e financiar todas as
necessidades da populao, por isso necessrio
escolher prioridades onde os recursos pblicos
sero aplicados. E, quando essas prioridades
escolhidas pelos governantes, polticos e gestores
no esto em sintonia com as necessidades
essenciais e mais prementes da populao,
estamos diante de um grave vcio de legitimidade
7
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
e as Cortes de Contas tm que atuar para impedir
ou corrigir essa irregularidade.
A lio do Estdio Nacional de Braslia Man
Garrincha demonstra exatamente isso, ou seja,
mesmo que a despesa pblica esteja formalmente
acobertada por leis oramentrias aprovadas pela
casa legislativa, a Corte de Contas e os demais
rgos de controle podem e devem impugn-la se
carecer de legitimidade.
O Distrito Federal, mesmo sem qualquer tradio
no futebol, com os seus times profissionais apenas na
srie D do Campeonato Brasileiro, no sendo sede
dos jogos de abertura ou encerramento da Copa do
Mundo e estando com os servios pblicos de sade,
educao e segurana, entre outros, em pssimas
condies e passando por graves carncias, resolveu
construir desnecessariamente um nababesco estdio
de futebol para mais de 70.000 pessoas ao custo de
mais de R$ 1,7 bilho, em valores histricos. Isso uma
demonstrao inequvoca de ilegitimidade de despesa.
Sabe-se da importncia da atuao
preventiva dos Tribunais de Contas.
O TCDF atuou em um caso relevante
na rea da sade no Distrito Federal
(processo 38323/2010). Qual o
resultado para a sociedade? Quanto
foi economizado aps a interveno
do Tribunal de Contas?
O Tribunal fez uma fiscalizao concomitante.
Atuou no momento em que o edital para
aquisio de medicamentos foi publicado e, ao
analisar a pesquisa de preos, verificou que vrios
produtos estavam cotados com valores muito
acima dos praticados no mercado. Estou falando
de sobrepreo na ordem de 1.000%, 3.000%,
8.000%. O Tribunal determinou a suspenso
do certame e a correo dos valores para que
refletissem os preos praticados no mercado.
Com a atuao do TCDF, o valor da licitao e
da contratao caiu de R$ 85 milhes para pouco
mais de R$ 12 milhes.
O Tribunal de Contas do Distrito
Federal atuou de modo proativo
no caso do tnel sob o balo do
aeroporto de Braslia. Qual foi a
participao do TCDF e quanto foi
economizado pela Administrao
Pblica?
O TCDF atuou ainda na anlise do projeto de
engenharia e do edital de licitao. Demonstrou
que, se a obra fosse realizada pelo mtodo
destrutivo em vez do no destrutivo e com um
traado diferente, geraria eficincia e economia
para os cofres pblicos. Dessa forma, aps a
interveno do Tribunal, o valor foi reduzido
de R$ 106 milhes para pouco mais de R$ 50
milhes.
Esse foi um exemplo de uma atuao eficiente e
tempestiva do TCDF na fiscalizao dos gastos
pblicos, demonstrando a importncia das aes
preventivas das Cortes de Contas.
Como o Senhor v a realizao
de auditoria concomitante pelos
Tribunais de Contas?
uma forma de melhorar a eficincia das Cortes de
Contas na fiscalizao dos gastos pblicos. Quando
se faz uma auditoria ou inspeo concomitante,
pode-se identificar e corrigir o defeito do objeto
contratado antes do seu recebimento e antes de
o pagamento ser realizado. Assim, evita-se que
o Estado pague uma determinada coisa (obra/
servio/produto) e receba outra de qualidade ou
quantidade inferior.
A experincia mostra que, depois que o dinheiro
sai dos cofres pblicos, dificilmente ele retorna
quando se identificam casos de corrupo ou de
desperdcio. Ento, o desafio atuar, fiscalizar
e decidir antes que o dinheiro saia dos cofres
pblicos, impedindo, assim, dano ao patrimnio
8
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
pblico, cuja reparao extremamente difcil e
muitas vezes impossvel.
Muitas cidades brasileiras sofrem com
problemas relacionados qualidade
do asfalto. Qual foi o resultado obtido
pelo TCDF em relao s obras de
asfalto? necessrio um laboratrio
de asfalto para realizar o controle de
qualidade?
A qualidade do asfalto no Distrito Federal sempre
foi muito ruim. Acredito que essa tambm seja
a realidade brasileira, pelo relato que tenho
recebido de colegas de Tribunais de Contas das
demais unidades da federao.
A ttulo de exemplo, em uma auditoria que
fizemos em uma obra de asfalto j concluda, no
valor de R$ 152 milhes, identificamos prejuzo
no valor de aproximadamente R$ 60 milhes.
Agora estamos realizando uma luta inglria para
tentar recompor esse prejuzo.
Qual a vantagem do laboratrio de asfalto? Ele
um instrumento importantssimo e eficiente para
a realizao do acompanhamento concomitante
das obras rodovirias. Na medida em que o asfalto
vai sendo feito, tcnicos do Tribunal vo a campo,
colhem amostras, levam para o laboratrio, fazem
os exames com agilidade. Eles comunicam o
resultado para o relator do processo, que pode,
inclusive, adotar deciso cautelar determinando
a suspenso dos pagamentos caso o asfalto no
tenha a qualidade prevista no contrato. Assim,
evitamos que o dinheiro saia dos cofres pblicos e
impedimos um dano de difcil ou at impossvel
reparao.
Qual importncia o Senhor atribui
capacitao de servidores dos
Tribunais de Contas? E em relao
sociedade, como os Tribunais podem
atuar para estimular o controle social?
Entendo de fundamental importncia a
capacitao e o constante aperfeioamento dos
membros e servidores dos Tribunais de Contas.
Como disse, compete Corte de Contas o
controle e a fiscalizao de atos emanados dos
Poderes Pblicos que gerem despesas para o
Estado. Dessa forma, os membros e os servidores
dos Tribunais de Contas devem estar capacitados
para identificar as irregularidades e apontar
caminhos para as devidas correes. A governana
e a gesto pblicas so intensamente complexas,
o que exige dos governantes, dos gestores e dos
controladores pleno conhecimento da legislao,
dos princpios, dos costumes e das regras que
regem a Administrao Pblica. A capacitao
constante dos agentes pblicos/polticos pode
garantir esse pleno conhecimento.
Tambm entendo de fundamental importncia
a capacitao dos cidados para que possam
bem fiscalizar os gastos pblicos. O controle
social vem crescendo em importncia ao longo
da histria e, hoje, ocupa papel relevante na
fiscalizao dos recursos pblicos. Dessa forma,
muito importante que os Tribunais de Contas,
utilizando-se da expertise das Escolas de Contas
Pblicas, capacitem os cidados para que eles
tambm possam fiscalizar a boa arrecadao e
aplicao dos recursos pblicos.
Ns sabemos que os membros e os servidores
dos Tribunais de Contas, pelo nmero reduzido,
no podem estar em todos os lugares o tempo
todo fiscalizando os recursos pblicos, mas os
cidados podem. Dessa forma, se estiverem bem
capacitados, podero fiscalizar com eficincia
e tempestividade os recursos pblicos que, na
realidade, lhes pertencem.
9
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
Nos ltimos anos, a atuao
pedaggica dos Tribunais de Contas
tem alcanado uma dimenso
importante em relao aos gestores
pblicos. Quais exemplos de boas
prticas pedaggicas o Senhor poderia
mencionar para aperfeioar a atuao
das Cortes de Contas?
Entendo que a constante capacitao dos
membros e servidores dos Tribunais de Contas,
dos gestores e servidores pblicos e dos cidados
um importante instrumento para aperfeioar a
atuao das Cortes de Contas.
Associado a essa permanente capacitao, acredito
que as atuaes preventivas e as realizadas de
forma concomitante com a execuo contratual
so especiais para garantir eficincia na fiscalizao
dos gastos pblicos.
10
Conselheiro Antonio Rainha, para
encerrar, o Senhor poderia relembrar
a interessante comparao sobre a
formiga sava e a corrupo no Brasil,
a partir de Saint-Hilaire, Mrio de
Andrade e Monteiro Lobato?
Claro! Fiz essa comparao exatamente para
ressaltar que precisamos agir com rigor, urgncia e
eficincia para impedirmos que a corrupo acabe
com o nosso pas.
No incio do sculo XIX, o naturalista francs
Auguste de Saint-Hilaire veio ao Brasil fazer um
estudo sobre botnica e ficou assustado com a
devastao da agricultura pela formiga sava.
Dessa forma, no livro Viagem Provncia de
So Paulo, Saint Hilaire cunhou a frase ou o
Brasil acaba com a sava ou a sava acaba com o
Brasil, que veio a se tornar famosa e virou slogan
da campanha realizada na dcada de 40 do sculo
passado, no governo Vargas, visando a acabar com
a devastao da agricultura brasileira pela formiga
sava.
A formiga sava, apesar de ter causado grandes
danos e prejuzos agricultura, no acabou com o
nosso pas, mas a corrupo est a um ou poucos
passos de aniquilar o Brasil, caso as instituies
pblicas, o mercado e os cidados de bem, que so
a esmagadora maioria da nossa populao, no se
unam para combat-la com rigor e eficincia. A
hora essa. No teremos uma segunda chance.
Ou o Brasil acaba com a corrupo ou a corrupo
acaba com o Brasil.
Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF

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 REVISTA CONTAS ABERTAS

ARTIGOS
CIENTFICOS
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Corrupo:
tica ou Poltica
Tercio Sampaio Ferraz Junior

RESUMO: Toma-se a corrupo como mito

Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universida-
de de So Paulo (USP). Doutor em Filosofia pela Johannes
Gutenberg Universitt de Mainz, Alemanha. Professor titular
aposentado do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do
Direito da Faculdade de Direito da USP. Professor emrito
pela Faculdade de Direito da USP-Ribeiro Preto. Professor de
Filosofia e Teoria Geral do Direito dos cursos de mestrado e
doutorado da Faculdade de Direito da PUC-SP. Advogado em
So Paulo. Autor dos livros Introduo ao Estudo do Direito,
Funo Social da Dogmtica Jurdica, Teoria da Norma Jur-
dica, Direito Retrica e Comunicao, Estudos de Filosofia do
Direito, Direito Constitucional, Argumentao Jurdica, entre
outros.
poltico, a partir da micropoltica como
instrumento de explorao de espaos informais
na busca de influncia (sexo, status, prestgio,
reconhecimento), no como poder poltico. Da
o surgimento da figura do poltico profissional,
distinta da do empresrio. Altera-se o ambiente
poltico-social, manifestando-se crescente
integrao entre opinio pblica e imprensa. A
corrupo adquire uma nova lgica, alastrando-
se para alm das limitaes de classe. Da o
dilema democrtico, envolvendo a violao
de lealdades morais e a negociao de valores
fundamentais como a prpria liberdade, clculo
de sobrevivncia que se mede pelo preo.

Palavras-chave:
MICROPOLTICA E MACROPOLTICA; CORRUPO E DIFERENCIAO FUNCIONAL; PBLI-
CO E PRIVADO; ESCNDALO E MDIA.

13

Recebi de Ingo Maehrlein,
um amigo alemo, o
seguinte e-mail a propsito
deste tema:
Sou conselheiro internacional em matria de boa gover-
nana local. Aconselho municpios em Madagascar, tam-
bm em questes de corrupo.
Faz parte da boa governana combater a corrupo. Digo
assim aos prefeitos em Madagascar, que eles devem agir
contra a corrupo, porque ela danosa. A isso eles abanam
a cabea, concordando. Mas me olham com olhos arregala-
dos e amistosos e pensam: como possvel que esses alemes
que s tm farofa no crebro consigam, apesar disso, fazer
automveis to espetaculares.
Perguntam-me, ento, o que devem fazer contra a corrup-
o. Eu respondo que corrupo no um problema de
dinheiro, mas de falta de dinheiro. E explico: quem paga
com bananas deve trabalhar com macacos. De novo aba-
nam a cabea, concordando, e refletem: como poderiam
conseguir bananas para pagar seu pessoal...
Que corrupo, prezados amigos filsofos? Como fazer
para explicar a essa gente, nesses pases, que no se deva
ajudar aos amigos? Corrupo, mesmo para algum da terra
de Kant, algo difcil de definir. Corrupo um daqueles
conceitos, que surgem do nada. Como alergia ao p de ve-
lhos arquivos. Ningum capaz de dizer exatamente o que
ela . Mas, quando ela aparece, qualquer um sabe do que
se trata.
As observaes a contidas
servem para iniciar uma
reflexo.
Delas destaco: (1) a dificuldade de um conceito geral; (2)
a relao/diferenciao entre corrupo e preferncia clien-
telstica; (3) corrupo e distino entre progresso e atraso
(desenvolvido/subdesenvolvido).
Embora, nos dias de hoje, corrupo seja um tema corren-
te, tratado na legislao e verberado moralmente, possvel
dizer que talvez no se trate propriamente de um proble-
ma jurdico nem mesmo, em sua essncia, de um proble-
ma tico, mas de um mito poltico. No mito no sentido
de fabulao, mas de um componente estrutural de nossa
REVISTA CONTAS ABERTAS
percepo das coisas. Nesse sentido, algo que no pode ser
eliminado, no porque o homem seja moralmente fraco,
mas porque nossa concepo de corrupo no permite sua
eliminao (Engels, 2014, p.21).
No se trataria, assim, de um conceito descritivo, mas de
um conceito valorativo: impossvel separar com nitidez o
fato da indignao que ela provoca. Nessa linha, a conhe-
cida classificao, popularizada por Arnold Heidenheimer
(1989), entre corrupo negra, cinzenta e branca, sendo
a primeira aquela que existe no consenso das elites e da
opinio pblica na reprovao de um determinado ato ou
comportamento como merecedor de um castigo (suborno
da autoridade para obter um benefcio); a segunda, quando
alguns grupos da elite veem certos comportamento como
reprovveis, enquanto a opinio pblica mantm uma po-
sio ambgua (por exemplo, o pagamento de transporte
para eleitores dispostos a sufragar determinado candidato
ou partido); a terceira, quando a maioria das elites e da opi-
nio pblica considera certos comportamentos corruptos
como tolerveis, como fazer uso de despachantes para obter
servios, sem perguntar como os conseguem.
H, assim, uma espcie de jogo dialtico entre corrupo e
crtica da corrupo, do qual emergem conceitos de corrup-
o. Mostrada no e-mail que reproduzi, essa equao dial-
tica desponta nessa dificuldade de julgar certos comporta-
mentos: seria um caso de corrupo os brindes que algum,
como comprador, recebe por sua fidelidade ao vendedor em
detrimento dos demais?
Isso seria, por sua vez, um possvel motivo a explicar a di-
ficuldade de uma definio geral de corrupo, o que no
exclui a possibilidade de elegermos algumas conhecidas pr-
ticas como sinais bvios de corrupo: suborno, propina,
favorecimento, no obstante seja inseguro s vezes falar de
corrupo quando pensamos em incentivo, prmio, reco-
nhecimento, gratido.
Uma amostra dessa dificuldade est no princpio da troca
de presentes, descrito como um tema fundamental da an-
tropologia na obra de Marcel Mauss (2002) de 1923/24.
Trata-se da descrio do efeito vinculante que possui um
presente na forma de criao de relaes de compromisso:
presentes devem ser retribudos. Quem recebe assume uma
espcie de dbito que o pe numa posio assimtrica de in-
ferioridade at que retribua com um presente maior, inver-
tendo as posies. Trata-se de relaes que no se regulam
14

por medidas morais, como as que presidem a justia comu-
tativa e distributiva, nem podem ser reduzidas a questes
de gratido, muito menos reguladas por normas jurdicas.
No Cdigo de Hammurabi (1711-1669 a.C) h punio
para o juiz que muda sua deciso. Os intrpretes modernos
dizem que a punio ocorre porque o juiz teria sido subor-
nado. Da o ttulo dado pelos editores do Cdigo a essa
seo: O Juiz Corrupto. Essa interpretao etnocntrica,
contudo, passa por cima do fato do horror que seria para
Hammurabi uma deciso levianamente inconstante. Tal in-
constncia ofenderia o deus Nunamnir, cujos comandos e
decises eram inalterveis. No difcil dizer que dar pre-
sentes e receb-los, mesmo por parte de um juiz, seria um
comportamento usual. Punvel, na verdade, seria a incons-
tncia, a falta de firmeza. Donde uma certa inconsistncia
observada na traduo dos textos, podendo-se supor que o
uso da palavra corrupo poderia apontar para um anacro-
nismo do tradutor (John Noonan Jr., 1984, p. 9 seg.).
Na verdade, essa disputa interpretativa acaba por ser um
indcio de que corrupo no termo facilmente gene-
ralizvel na forma de um conceito universal, podendo ela
ser vista antes como um problema estrutural de um modo
de ser poltico. o que se observa no uso que do tema cor-
rupo se faz em nosso tempo, no quadro das democracias
ocidentais.
Inicialmente, falar de um sentido moderno de corrupo
significa distingui-lo do sentido que ela toma na antiguida-
de clssica. Corrupo das espcies, na gerao dos corpos
tema da bibliografia aristotlica, que faz pensar em corrup-
o como decomposio. Assim, o engendrado, aquilo que
se gera e se corrompe, fruto da metamorfose natural que
se processa na microestrutura do ser.
Transportada para a tica, corrupo, entre os antigos, se
referia corrupo dos costumes. Sua manifestao patente
era percebida quando uma pessoa ou uma cidade aban-
donava os valores viris, austeros, exigentes, para se afe-
minar, entregando-se ao luxo e complacncia. Disso
exemplo a acusao a Scrates de que, sempre perguntando,
sempre questionando, ele corromperia a juventude (cor-
rupo, , fthors), no sentido de faz-la perder
a crena nos deuses da cidade.
Corrumpere palavra usada por Ccero para acusar Op-
pianicus de ter dado bens a um juiz para decidir em favor de
REVISTA CONTAS ABERTAS
algum contra o que justo. Ccero no fala propriamente
em suborno, propina, mas em oferendas (donum/
dona e munus/munera). Mas fica evidente que receber
presentes e oferendas no era um ato repudivel, salvo se
para provocar uma injustia, no sentido de um atentado
contra os bons costumes. At porque, embora, em latim, a
palavra donum como a palavra mnus possam ter uma
conotao pejorativa, donum tem a ver com oferenda,
como mnus tem com encargo.
Contudo, certa dubiedade do termo corrumpere per-
cebida num texto atribudo ao prprio Ccero (sem que se
conhea o contexto):
Dado que nada deva ser to incorrupto em uma repbli-
ca do que o voto e o juzo, eu no entendo porque aquele
que corrompe com dinheiro merecedor de punio, mas
aquele que os corrompe com eloquncia digno de mrito.
Na verdade parece-me que aquele que corrompe o juiz com
oratria faz mais mal do que corromper um juiz com di-
nheiro; pois ningum pode corromper um homem pruden-
te com dinheiro, mas pode pelo discurso (apud Noonam
Jr., 1984, p. 38-45).
Esse uso moral (de mos/mores) sofre alguma alterao s-
culos depois.
Veja-se, por exemplo, que muito diferente a condenao
do filsofo Bacon no sculo XVII (Noonam Jr., 1984, pp.
334 e segs.). Alm de filsofo, Bacon foi poltico. Serviu
ao rei Jaime I como ministro e dele recebeu o ttulo de vis-
conde. Em 1621, foi denunciado no Parlamento por cor-
rupo, j num sentido moderno, ou seja, de apropriao
de dinheiro pblico. Confessou ter recebido presentes das
partes num tribunal que presidia, mas jurou que nenhum
suborno afetou suas decises. Foi perdoado, mas acabou a
sua carreira poltica.
Em breve sntese: a
corrupo antiga afeta os
costumes; a moderna, o
Errio. Em que sentido?
O sentido eminentemente poltico e afeta particularmente
o exerccio da democracia nos seus contornos liberais (Es-
tado de direito).
15

Encontra-se a, alis, um motivo para voltar-nos para aquilo
que se pode chamar de micropoltica enquanto uma tc-
nica poltica de exerccio de poder. Trata-se, genericamente,
de instrumento para a explorao de espaos informais na
busca de influncia, prestgio, reconhecimento, capazes de
gerar redes de relaes, embora sem mostrar-se diretamente
nessas conseqncias. O que torna a micropoltica difcil de
ser racionalizada (ao contrrio da macropoltica e seus ins-
trumentos tradicionais: competncia, poder de polcia, im-
positividade legal, obedincia, uso regulado da fora etc.).
Micropoltica explica, nessa linha, o que se costuma cha-
mar de paternalismo e clientelismo, tomados no como
distores da macropoltica, mas como instrumentos neces-
srios ao exerccio do poder poltico ali onde os instrumen-
tos oficiais no do conta inteiramente de produzir coeso
social e governabilidade.
Micropoltica, nesse sentido, no se confunde, de plano,
com corrupo, mas tem relao com ela. Pode-se dizer, as-
sim, que o sentido moderno de corrupo tem a ver com
um processo histrico de diferenciao e separao, em que
micro e macropoltica ganham linhas divisrias, fronteiras
que se tornam barreiras para o exerccio do poder.
Esse processo comea com uma sutil percepo da confu-
so que ocorre na Idade Mdia entre a suserania poltica
e a condio de proprietrio, mediante a denominao de
dominus conferida ao senhor feudal. Herana conservada
no espanhol e no portugus pelo ttulo de Dom conce-
dido a nobres, reis, imperadores. Dom vem de domi-
nus. Observe-se, porm, que, na Roma antiga, era ttulo
do proprietrio, daquele que detinha o dominium, no do
dirigente poltico.
Dessa confuso resulta, por exemplo, no passado medievo,
a advertncia da Igreja aos prncipes de que eles seriam
protetores, mas no proprietrios do povo. Dela, porm,
resulta tambm a identificao inicial do tesouro como um
bem do monarca e sua progressiva distino como bem do
Estado e a concepo diferente que assume o fisco num e
noutro caso.
Nesse quadro, perceptvel toda a estrutura cortes que
domina a poltica da era pr-moderna (do sculo XV ao
XVIII) e que mostra, nesse perodo, o fator intenso desem-
penhado pela micropoltica nos afazeres de Estado. No s
na troca de favores mediante recompensa em dinheiro, mas
no papel secundrio ou, no mximo equivalente s dife-
REVISTA CONTAS ABERTAS
rentes moedas de troca (parentesco, amizade, sexo, etc.)
usadas nas formas de nepotismo, da escolha dos protegidos
ou favoritos, das amantes, das sinecuras, etc.
Ora, nessa circunstncia, uma distino clara entre a ao
poltica pblica e privada era difcil de ser percebida ou
traada. Por exemplo, na Frana, a coroa estabelecia uma
espcie de arrendamento fiscal, em que o tributo era impos-
to a uma determinada regio conferida a arrendatrios que
eram, simultaneamente, financiadores privados do Estado e
ocupantes de cargos dotados de poder impositivo.
Essa dificuldade atingia inclusive a corte papal, em que car-
deais, bispos e secretrios de Estado eram escolhidos entre
as grandes famlias romanas, que ostentavam grande poder
e riqueza.
Nas sociedades pr-modernas uma percepo crtica da
corrupo (condenao da corrupo) aparecia quando as
expectativas da clientela se frustravam. Entre um cliente e
um patrono se estabelecia uma relao de fidelidade/leal-
dade que, de princpio, era tida como inegocivel, isto ,
no podia ser comprada. A percepo da corrupo apare-
cia, ento, quando entrava o dinheiro como uma forma de
ddiva (presente), o que acabava por monetizar as relaes.
Ou seja, o dinheiro corrompia porque tornava obsoletas as
mximas fundamentais do clientelismo: lealdade e fideli-
dade no se compram. Pois, para a cultura paternalista, a
mobilidade social no estava ligada ao dinheiro. Nessa so-
ciedade, ainda pr-capitalista do ponto de vista econmico
no sentido de que o trabalho no era um objeto de troca
no mercado, eram os estamentos sociais, divididos entre
aqueles que cultivavam as terras, sem possu-las, e os que
as possuam, sem cultiv-las, que estruturavam as relaes
econmicas (Tocqueville, 1997, p. 43).
Diante disso, possvel perceber, de um lado, como e por-
que a micropoltica clientelstica acabava por exercer um
papel importante na organizao do poder poltico (hie-
rarquias, fidelidades, mas tambm produo de arquivos e
registros: por exemplo, os notrios), embora fosse muitas
vezes um inibidor de uma burocracia eficiente e racional,
portanto modernizadora, e, de outro, de que modo pde
surgir a chamada poltica econmica elisabethana (Elisabeth
I), que responsabilizava as comunidades pela remunerao
dos pobres entendidos como aqueles que ou no tinham
meios de subsistncia suficientes ou eram desempregados
no sentido moderno da expresso. Essa poltica, que ficou
mais conhecida como Poor Law, vigorou at 1832, quando
16
 REVISTA CONTAS ABERTAS

o correspondente statute foi revogado sob a alegao de que do, alguns parmetros importantes para o exerccio do po-
favorecia a preguia e inibia o desenvolvimento. der. Um deles est em uma mudana na estrutura temporal
da poltica, cujo vetor se volta para o futuro, que passa a
Esse sistema, conhecido em formas semelhantes em outras ter um papel significativo na formatao de polticas, im-
regies europeias, inibiu, na Inglaterra, a ecloso de uma pondo-se como escolha entre polticas alternativas, entre
revoluo que, na Frana, porm, redundou na Revoluo programas polticos ou mesmo entre ideologias, capazes
Francesa. de alterar, supostamente sempre para melhor, o status quo.
Com isso aparece, j no sculo XIX, a conhecida diviso
partidria entre conservadores e liberais, que marca a cul-
Explico rapidamente. tura poltica europeia e nas Amricas, seguida, na segunda
metade daquele sculo, pela diviso entre direita e esquerda
(aquela vista por socialistas e comunistas como reacionria
A monetarizao do trabalho reconhecida como um fa-
e ela prpria como progressista).
tor fundamental para o advento da sociedade de mercado,
aquela sociedade que vai se desenvolver a partir de meados
Com isso cresce, de um lado, o entendimento da poltica
do Sculo XVIII e que culmina, politicamente, na Revolu-
como uma questo de conscincia de cada cidado, tra-
o Francesa. Na sociedade de mercado, a economia capi-
zendo como consequncia uma crescente integrao entre
talista passa a ver no dinheiro o meio hegemnico de qual-
opinio pblica e imprensa (opinio pblica midiatizada) -
quer troca, neutralizando os objetos e os sujeitos da troca e
o que favorecer a crtica corrupo em novo sentido - e,
pondo as relaes micropolticas sob suspeita.
de outro, uma progressiva diferenciao entre administra-
o e governo, parlamento e partido, com o surgimento de
Em consequncia, nos ltimos 200 anos, o favorecimento
uma figura at ento desconhecida: o poltico profissional,
de parentes e agregados vai perdendo sua fora cultural na
figura distinta do empresrio, e que torna suspeita a confu-
determinao da estrutura social, substituda por uma nova
so dos respectivos papeis.
mentalidade: a ao humana movida pelo ganho e pela
acumulao, o que exige eficincia (Estado burocrtico/ra-
Desse modo o antigo clientelismo entra em crise como for-
cional somado franca liberdade empresarial) e uma forte
ma aceitvel de exerccio de micropoltica (ele identificado
diferenciao funcional entre o pblico e o privado.
com a perverso poltica do ancien rgime), mas no desa-
parece inteiramente do mapa. E desse modo que a cor-
Nesse novo contexto, o exerccio da micropoltica median-
rupo e a crtica da corrupo ganham sua faceta moderna.
te as antigas formas de mecenato nepotista e clientelista
Ele no apenas dava e recebia propinas acidentalmente.
torna-se smbolo de reacionarismo, conferindo crtica
Ele elaborou planos e sistemas de governana com o exato
corrupo um sentido modernizador (para o que segue, na
propsito de acumular propinas e presentes para si mesmo.
perspectiva historiogrfica voltada ao mundo europeu, cf.
Ele se rebaixou imundcie e sujeira da especulao e da
Engels, 2014). Mas com isso altera-se o ambiente polti-
corrupo. Ele no era apenas um ladro pblico, mas o
co-social, pela generalizao dos atores e a introduo de
cabea de um sistema de ladroagem, o capito geral de uma
um ator novo: as massas (poltica de massas). No obstan-
gangue.
te, nesse ambiente a micropoltica ganha novos contornos:
os antigos mecanismos de oferta de benefcios, enquanto
Com essas palavras Edmund Burke, filsofo, membro do
garantia de confiana e lealdade, so transportados para as
Parlamento, descrevia um homem que por 13 anos (1772-
polticas sociais em forma de instrumentos burocrticos
85) fora o governador britnico de Bengala (Noonan Jr,
para controle de massas (planejamento administrativo),
1984, p. 392).
monetizando-se e recompondo, em formas alternativas, a
Mas o problema no estava propriamente ou to somen-
antiga relao paternalismo/clientelismo (ver as diferentes
te nas nomeaes e no exerccio de funes executivas de
manifestaes de caciquismo poltico, corrente, alis, no
Estado, mas no mago mesmo da moderna democracia de
s na Ibero-Amrica, mas na Europa tambm).
sistema de partidos e eleies.

A partir da Revoluo Francesa introduzem-se, nesse senti-

Nos comeos de 1829, New York estabelecia um statute

17

intitulado An Act to Preserve the Purity of Elections. O
alvo era regulamentar as chamadas contributions, modo
como se designavam pagamentos polticos no suporte de
campanhas eleitorais. A dificuldade a enfrentar estava em
distinguir contributions de bribes. Afinal, contribuio de
campanha era mais um cdigo capaz de encobrir um paga-
mento destinado a enriquecer um representante oficial para
favorecer um ato oficial que beneficiaria o pagador.
Foi essa inerncia do privado no pblico, estruturas ideolo-
gicamente diferenciadas, que obrigou a ao poltica, desde
ento, a cunhar um novo conceito de corrupo, ligado es-
pecialmente distino entre a sociedade civil (econmica)
e sociedade poltica e correspondente sutil confuso dos
papeis: poltico/empresrio.
Realo os dois fatores a ensejar a nova circunstncia con-
dicionadora da nova percepo da corrupo: de um lado,
a industrializao e, com ela, o advento da economia de
mercado, fundada no dinheiro como meio hegemnico de
troca, capaz de igualar os agentes econmicos, neutralizados
na condio de sujeitos (sujeitos de direitos), e equiparar
todos os produtos, neutralizados na condio de utilidades,
como objetos de interesse (bens de uso, servios, o prprio
consumo como objeto de troca e, afinal, o prprio dinheiro
como objeto de si mesmo); enfim, com a industrializao,
a noo de interesse (ganho, vantagem, lucro) se expande e
atinge, assim, todas as relaes econmicas. De outro lado,
em paralelo, os prprios detentores de poder poltico, em
qualquer escala, passam a disputar ativamente suas posies
quer na sua conquista quer na sua manuteno, o que deve
ser assegurado por meios capazes de dar sustentabilidade
s campanhas eleitorais, tornando opaca a distino entre
interesse poltico e econmico: a prpria poltica na relao
empresrio/representante parlamentar torna-se opaca.
Essa nova situao recria a micropoltica e estatui um clien-
telismo de nova ordem, como observamos na mudana
ocorrida no Brasil por volta de 1930: com o progressivo
enfraquecimento do patriarcalismo (no Brasil, chamado de
coronelismo, uma aluso a proprietrios rurais que, na
Guerra do Paraguai, recebiam ttulos na condio de reser-
va militar), a ascenso em paralelo das diferentes formas de
sindicalismo operrio submisso ao governo (no Brasil, co-
nhecido como peleguismo, em aluso cobertura de pele
de ovelha usada para montaria em cavalos).
Nesse quadro, um novo conceito de corrupo acaba, as-
REVISTA CONTAS ABERTAS
sim, por ser instrumentalizado como uma recorrente ban-
deira poltica: combate corrupo no sentido das dife-
rentes manifestaes de clientelismo associado a emprego,
trabalho remunerado e a vantagens empresariais associadas
influncia de toda espcie. No preciso ir longe para ver
nesse combate um lema permanente de poltica partidria
no passado recente e no presente, tanto de partidos es-
querda como direita, tanto de movimentos autoritrios
(Brasil em 1964, por exemplo), como de restauraes de-
mocrticas (ostensivas, no Brasil, aps a ditadura Vargas,
como bandeira do partido Unio Democrtica Nacional
UDN, donde udenismo).
Corrupo no perde as tintas morais que sempre a acom-
panham, mas toma, nessa linha, o sentido de um inibidor
do progresso, mediante o que adquire sua exaustiva conota-
o com escndalo.
Escndalos incorporam-se cena poltica, pela revelao
de segredos inconfessveis, detalhes picantes de polticos
proeminentes, figuras obscuras ligadas a empresrios. Nes-
sa nova dinmica, corrupo adquire uma nova lgica: se
no passado era tema circunscrito a elites sociais, alastra-se
a temtica para muito alm das limitaes de classe. Pois
ao adquirir suas bases na poltica de conscientizao elei-
toral das massas, o conceito de corrupo fortalece o papel
da mdia, mormente da mdia de massas, do que decorre
uma nova exigncia constitutiva para o exerccio poltico: a
transparncia como antdoto contra um desfalecido interes-
se/segredo de Estado.
Com isso se fortalecem, de um lado, algumas concepes
difusas, mas que, paradoxalmente, produzem eficincia po-
ltica: nos partidos de esquerda, as teorias da conspirao,
com a denncia de esquemas ocultos ligados ao modo de
produo capitalista, como base da corrupo inerente ao
sistema, mas tambm suas variantes de direita, com suas
denncias racistas, especialmente antissemitas no nazismo
e no fascismo do sculo XX ou, mais recentemente, as de-
nncias de subverso, como aconteceu nas ditaduras lati-
no-americanas na era da Guerra Fria. Tudo isso faz da ide-
ologia um componente importante do moderno conceito
de corrupo.
Por outro lado, o papel da mdia de massas envolve uma es-
pcie de dilema autorreflexivo e paradoxal. De uma parte, a
mdia provoca uma nova diferenciao: a exigncia de uma
mdia transparente, politicamente independente e econo-
18

micamente autossustentvel, fundamento da opinio p-
blica, distinta, ela prpria, dos escndalos que constituem
sua contribuio transparncia. De outra parte, porm, a
escandalizao da corrupo repousa em valores e valora-
es geradores de indignao popular, que so, assim, ma-
ximizados pela prpria mdia. Da o dilema: nos regimes
democrticos, a denncia da corrupo uma arma poltica
que escandaliza quando aponta para personagens e esque-
mas que esto dentro dos sistemas de deciso vigentes, mas
fora da sua oficialidade, o que torna a atuao da mdia um
jogo de realimentao sem precedentes de disputas pr e
contra, sob o ttulo de liberdade de imprensa.
Lembre-se, para realar esse papel da mdia democrtica,
que, nos regimes autoritrios, essa disputa encarada como
corrosiva, devendo escndalos ser eliminados de antemo
em processos de confisso e autoincriminao, ou divulga-
dos ou abafados na medida em que servem manuteno
do regime. Donde o papel da mdia estatizada de reforar
o status quo, como se via nas repblicas socialistas do Leste
Europeu ou no regime maosta na China continental.
Por tudo isso, em breve
sntese, pode-se dizer
que o conceito moderno
de corrupo carrega as
seguintes qualificaes
estruturais:
a) uma tcnica de poder intimamente ligada crtica
e denncia do abuso de papis pblicos para uso pri-
vado, cujo paradigma histrico se constri no incio do
sculo XIX;
b) surge, assim, de uma condenao da micropoltica
(relaes pessoais de amizade, favoritismo, pequenas
lealdades), vigente at a Revoluo Francesa e de uma
progressiva diferenciao entre o pblico e o privado
que alcana a concepo de poder poltico a tripar-
tio de poderes e se instala no interior dos sistemas
jurdicos: direito pblico e privado, interesse pblico e
autonomia privada, autonomia do direito processual e
neutralizao poltica do Poder Judicirio, etc;
c) associado noo de progresso, donde as ideologias
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REVISTA CONTAS ABERTAS
do seu carter pernicioso ao desenvolvimento, dando
azo a uma conhecida e criticada distino entre pases
desenvolvidos e subdesenvolvidos;
d) produz uma dinmica poltica reformista, voltada
para as massas, que alimenta os embates eleitorais, mas
que, de modo paradoxal, se instala dentro dela; nesse
sentido est presente em todos os grandes movimentos
ideolgicos de luta pelo poder do sculo XX, quer de
direita quer de esquerda - palavra de ordem-chave nas
lutas pela pureza das democracias parlamentares, mas
aparece tambm nos expurgos que se observam na Chi-
na ou na Coria do Norte;
e) alimenta-se do escndalo que ultrapassa a estrita esfe-
ra das elites e ganha repercusso generalizada, donde o
papel da mdia e da opinio pblica massificadas;
f ) torna-se, em nossos dias, no grande mal poltico da
civilizao, capaz de atingir todas as esferas de interes-
se pblico (at as exigncias ecolgicas, como se v nas
aes da Transparency International), alimentando-se
de uma diferenciao entre complexidade e transparn-
cia que chega at as grandes corporaes privadas com
seus programas de compliance.
Entende-se, assim, de parte da literatura cientfica, uma
tentativa de distanciar-se do fenmeno, naturalizando-o
moralmente, de certa forma, como fazem os estudos an-
tropolgicos na linha de Marcel Mauss (Essai sur le don),
ligando-o s diferentes manifestaes de reciprocidade
estrutural, cuja complexidade uma varivel que vai das
observaes em comportamentos de sociedades primitivas
a uma generalizao explicativa mesmo em sociedades de-
senvolvidas. Vejam-se, nesse sentido (Noonan Jr., 1984, p.
543), as observaes de Georg Simmel, em seu Philosophie
des Geldes, ao final do sculo XIX, em que o suborno e a
propina aparecem como conceitos universais, intemporal-
mente aplicveis a qualquer cultura. De modo semelhante,
Robert Merton, em 1957, em seu Social Theory and Social
Structure, parte da funo chave do chefe na organizao,
centralizao e manuteno de fragmentos do poder, com
isso satisfazendo necessidades no adequadamente satisfei-
tas pelas estruturas juridicamente dispostas e culturalmente
aprovadas pela sociedade. O que significa que so as defici-
ncias estruturais da estrutura oficial que geram uma estru-
tura alternativa (inoficial). Da distines como corrupo

integrativa e desintegrativa (Wilson, 1968), sendo aquela
em benefcio da governana poltica como um todo e essa,
a gerada pela autoridade em benefcio prprio e privado.
Interessante, nesse sentido, um testemunho que recebi
de outro amigo alemo, o advogado de empresa Albrecht
Schaefer, que assim principia seu relato sobre a corrupo
no mundo empresarial:
Corrupo a Realpolitik da Business Administration. (O
conceito de Realpolitik foi cunhado como reao Revolu-
o fracassada de 1848/49 e globalizado por Henry Kissin-
ger para a poltica externa).
Realpolitik significa o sacrifcio de interesses permanentes e
de longo prazo em favor de vantagens no curto prazo. Real-
politik caracterizada mediante dficits normativos.
Sobre o conceito de corrupo deve-se dizer que, em todos
os Estados, corrupo submetida a penas. As leis crimi-
nais estatuem, cada qual, o fato-tipo da corrupo. Mesmo
quando, a propsito, possam existir diferenas, o conceito
de corrupo de tal modo suficientemente estabelecido
que com ele, pode-se trabalhar em qualquer parte do mun-
do com tranquilidade.
Por que corrupo Realpolitk da Business Administration?
As razes para uma corrupo sistemtica de parte de em-
presrios esto em finalidades acima de ambies pessoais e,
com isso, em falsos incentivos para sucessos de curto prazo.
Para esclarecer: quando no oramento para o prximo ano
fiscal da empresa est submetido a um aumento de fatura-
mento de 30%, mas o mercado que um vendedor experi-
mentado conhece muito bem permite apenas 5%, ento
para a meta proposta os 25% faltantes s podero ser alcan-
ados mediante medidas anticoncorrenciais, dentre as quais
se conta em larga escala a corrupo. Quando, ademais, ao
alcance dessa meta se conecta um bnus anual concedido ao
funcionrio, rompem-se ento todas as comportas morais e
jurdicas.
As consequncias da sistemtica corrupo so, assim, no
fato que a concorrncia submete-se a uma atrativa formata-
o dos preos como se se tratasse de uma inovao tcnica.
Isso leva a que um empresrio, mediante contnua corrup-
o, deixa-se engraxar fora do mercado. Realpolitik em-
presarial estabelece-se sobre uma espcie de homenagem ao
status quo e restringe as mudanas na formao dos preos
mediante concorrncia, bem como as inovaes e melho-
ramentos tcnicos. Como, porm, essas foras de mercado
REVISTA CONTAS ABERTAS
so mais fortes que uma Realpolitik mope, a perda em par-
ticipao de mercado e mesmo a excluso do mercado so
previsveis.
Dado que o Estado o maior cliente da economia, ele aca-
ba por ser o parceiro nato para a corrupo de parte dos
fornecedores. O fato de que, com isso, ocorre um dano
sociedade, algo que no precisa de maiores explicaes.
No se pode dizer, porm, que o conceito moderno de cor-
rupo seja totalmente funcional e, nessa medida, amoral
ou meramente convencional. Expresses como propina e
corrupo no aparecem na obra de Freud. Mas h freu-
dianos que delas tratam como formas de psiconeuroses,
uma espcie de mecanismo de compromisso do ego consigo
mesmo com o objetivo de obter uma simultnea gratifica-
o para os impulsos proibidos do id e para as exigncias do
superego (Alexander & Staub, 1931).
Por sua vez existem trabalhos, por exemplo, na rea eco-
nmica, que se recusam a extirpar da cincia a percepo
moral da corrupo. Susan Rose-Ackerman (1978), econo-
mista de Yale, ao analisar riscos e benefcios da corrupo
para um legislador hipottico, conclua que, caso se deseje
entender o funcionamento da democracia, no ser possvel
acompanhar a inclinao de economistas convencionalistas
em ignorar constrangimentos morais sobre o comporta-
mento egosta/interesseiro (self-seeking).
O que induz a um momento de reflexo. A gorjeta que se d
ao garom no vista como propina. Um pouco diferente
o auxlio que se d ao oficial de justia para que d alguma
preferncia no esforo de cumprir uma citao. Mas ambos
so ou assumidos ou suportados socialmente. Talvez se deva
notar positivamente -, num caso como no outro, uma
espcie de ausncia de sentimento de obrigao, quer de
contribuir quer de retribuir, uma forma de comportamento
voluntrio e espontneo. Todavia, importante, mais no pri-
meiro que no segundo caso, a transparncia. E a comea
a diferena. Nesse sentido, a propina sigilosa e interessada,
gerando alguma forma de retribuio na qual, em uma esca-
la crescente, o propsito de atender satisfatoriamente a uma
reciprocidade mais forte, criando, porm, no agente uma
espcie de conflito de deveres.
Nessa escala, porm, a ausncia de linhas divisrias claras
inegvel. o que se v na extensa lista de expresses, formu-
laes e reformulaes existente no vocabulrio brasileiro:
20

cervejinha, molhar a mo, lubrificar, conto-do-vig-
rio, jeitinho, mamata, negociata, por fora, taxa de
urgncia, gorjeta, rolo, esquema, propina, falca-
trua, peita, caixa 21. Em outras lnguas no diferente,
como se v pelo uso de expresses como lobby, advising
(consultoria), Verrechnungskonto (conta de compensa-
o), couvert, etc. Curiosas formulaes aparecem, no
entanto, quando um corruptor ativo inesperadamente se
confronta com um incorruptvel: O senhor no me en-
tendeu bem, foi um mal-entendido, o que acompanhado
de uma mmica prpria (sorrisos disfarados, surpresa, soft
indignation, seguidos de declaraes como eu jamais pro-
poria algo assim, etc.).
[1] Essa listagem, salvo caixa 2, se encontra, em portugus com tradu-
o para o alemo, em Stierle & Siller (2015, p. 97).
Existe, nesses termos, uma retrica da corrupo que apa-
rece quando ela no cinicamente escancarada. Exemplo
tpico so as formas de recomendao: da parte do agente
ativo, gostaria de trazer as saudaes cordiais de fulano,
que muito o recomendou para tratar desse negcio com o
senhor em total confiana ou haveria, em seu mbito de
discricionariedade, um modo de decidir a questo de ma-
neira favorvel ao meu cliente ou isso me seria de imenso
valor, e da parte do agente passivo, bem, isso no co-
mum nem se pode dizer que faa parte das minhas compe-
tncias ou eu poderia at fazer, mas o risco muito gran-
de, o senhor entende, no ?.
No ltimo ato do delito, porm, a retrica a retrica do
silncio. As pesquisas a respeito mostram que os participan-
tes de atos de corrupo mostram uma tendncia ostensiva
em justificar e neutralizar os comportamentos. Costuma-se
rejeitar a responsabilidade pessoal, o contedo imoral do
comportamento, bem como os danos da resultantes (Stier-
le & Siller, 2015, p. 95). Ocorre uma espcie de raciona-
lizao da corrupo, mediante manifestao de intenes
positivas, como o objetivo da lei no pode ser impedir o
atendimento eficiente das necessidades reais ou faz parte
da concorrncia ou todo mundo faz ou em outros pases
no diferente ou existem coisas piores ou preciso ver
que h interesses maiores da populao em jogo, etc.
Ainda que parea estranho, as pesquisas mostram que a
integridade uma chave para entender a corrupo. In-
tegridade um conjunto de propriedades e valores posi-
tivos, como conscincia moral, confiabilidade, prontido
para agir, conscincia de dever, retido. Os comportamen-
REVISTA CONTAS ABERTAS
tos corruptos se mostram como variantes desviantes desse
conjunto. Esses desvios apontam para certas circunstncias
que compem o chamado Fraud Diamond (o diamante
da fraude): a presso ou motivo como primeiro fator, que
pode ser a existncia de problemas financeiros pessoais, mas
tambm motivos resultantes da relao remunerao/sobre-
carga de exigncias, percepo de uma injustia social na
aquisio de bens valorados positivamente pela sociedade
etc. O segundo fator est na oportunidade: o conhecimento
de falhas no sistema de controle, o conhecimento ou mur-
mrios sobre comportamentos corruptos de outros, certa
confiana de que o ato receber a aprovao superior etc. O
terceiro fator est na justificao interna dos atos: o agente
precisa justificar-se a si mesmo para que ele esteja ou con-
tinue integrado socialmente e disponha de um bom status
social. O diamante da fraude est, por fim, na competncia
(esperteza) do agente na execuo do ato corrupto.
Em suma, h na (dialtica) corrupo e crtica (combate)
corrupo um dilema moral que repousa em racionaliza-
es divergentes: no interesse de empreendimentos polti-
cos, econmicos ou financeiros, a corrupo deve ser bani-
da, pois, no limite, ela conduz a uma disfuno do sistema
social. Porm, empreendimentos ntegros, incorruptveis
mostram-se, em curto e mdio prazo, ineficientes quando
se olha para a sociedade de mercado em conta do valor in-
teresse.
O que aponta, afinal, para um paradoxo, prprio do sistema
da economia de mercado (Polanyi, 1978, p. 194): a preten-
so de liberdade econmica, livre de influncias estatais
fruto, historicamente, de massivas intervenes do Estado,
que alcanam a criao de um caminho livre para as transa-
es mediante medidas protecionistas, at com o estabele-
cimento de condicionamentos jurdicos para o exerccio da
liberdade de mercado.
Ou seja, a economia de mercado, supostamente um sistema
autorregulado, gera uma burocracia (privada e estatal) em
que proliferam as instncias administrativas, todas com cer-
to poder discricionrio, com certo grau de opacidade (no
transparncia) e alta possibilidade de manipulao de infor-
maes. E a a corrupo que parece acompanhar o poder
como a sombra acompanha o corpo (Lord Acton: Power
tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely).
Trata-se, de um lado, da corrupo jurdica, tipificada (pre-
varicao, malversao, fraude, corrupo ativa e passiva).
De outro, a chamada corrupo sistmica que se produz
21

quando as incorrees se tornam regra e os paradigmas
traados pela lei viram excees. o caso de condutas to
institucionalizadas (no sentido sociolgico da palavra) que
raramente se castiga o corrupto, enquanto at se protege o
comportamento indevido.
Nesses termos, na corrupo sistmica a administrao ad-
quire um cdigo oculto, que valida e alimenta as violaes
do cdigo expresso, a tal ponto que os que no compar-
tilham das prticas venais so intimidados e obrigados a
guardar silncio. Esse cdigo oculto gera, por sua vez, dois
tipos de corrupo: a de cima para baixo e a de baixo para
cima (Ackerman, apud Sea, 2002, p. 56).
Na primeira, quem executa os atos de corrupo so buro-
cratas de maior categoria e a extorso centralizada e mo-
nopolizada, bem como a repartio ou no dos ganhos com
escales inferiores, que serve, quando usada, para comprar
cumplicidade e gerar estabilizao do sistema (Susan-Rose
Ackerman anota que esse tipo de corrupo muito co-
mum nos pagamentos a polticos de alto escalo e efetuados
na indstria do petrleo mediante funcionrios at bem
pagos). Na segunda (de baixo para cima) so os funcion-
rios de baixo escalo que planificam e executam, repartindo
ganhos com os de escalo superior que, assim, acobertam,
garantindo silncio, estabilidade e impunidade. Os custos
do primeiro tipo so mais visveis e previsveis, enquanto os
do segundo so mais difusos e de contabilidade imprecisa.
E nesse paradoxo reflete-se, afinal, o paradoxo da investiga-
o da corrupo. o paradoxo percebido em instrumentos
como o da delao premiada (e da lenincia de empresas).
A delao premiada repousa, de um lado, na violao de
lealdades morais, prprias do micropoder (traio) e, de
outro, na plausibilidade de negociao monetizada de va-
lores fundamentais como a prpria liberdade (clculo de
sobrevivncia). Aqui, no choque entre ticas de convico
e de finalidade, o dinheiro volta a desempenhar um papel
fundamental de neutralizao moral, tornando a delao
algo que se mede pelo preo. Da o jogo legal de primeiro,
segundo, terceiro delator, ou da lenincia, lenincia plus,
nesse caso com valores percentuais at estipulados norma-
tivamente em lei.
, de novo, a corrupo moderna, agora como clculo e
objeto de negociao. O que explica o aparecimento das
chamadas teorias revisionistas (Huntington, 1989, p. 381),
caso em que a corrupo apareceria como um remdio con-
tra o excesso de burocracia, impeditivo do desenvolvimento
REVISTA CONTAS ABERTAS
econmico: por exemplo, pagamentos por fora para lubrifi-
car a mquina... O que no exatamente verdade, quando
se pensa no efeito inverso: criar dificuldades para vender
facilidades.
O que nos leva a pensar na direo inversa. Afinal, como
diz John Dewey, em uma sociedade dominada pela cultu-
ra da corrupo, a educao de valores efetiva, muito alm
das declaraes altissonantes contra a corrupo, tender a
reproduzi-la.
E aqui a observao histrica nos surpreende, ao mostrar
que uma educao cvica, baseada em valores eticamente
incontestveis, quando efetuada em um marco institucio-
nal e social inadequado, governado por polticas e polticos
corruptos, pode entrar em colapso e fracassar. Ou, como
recordava Jaspers, referindo-se Alemanha:
na poca do Imprio (Kaiserstaat), quisemos formar bons
sditos e tivemos a Repblica de Weimar; na Repblica de
Weimar quisemos formar bons democratas e tivemos o na-
cional-socialismo. Durante o nacional-socialismo quis-se
formar nazistas convictos e tivemos a Repblica Federal...
E agora, o qu?
Volto ao texto recebido de meu amigo alemo, advogado
de empresa.
Como a corrupo pode ser
mais bem combatida?
Ao lado das tipificaes penais contra o suborno, que so
direcionadas contra as pessoas fsicas, um direito penal vol-
tado para as pessoas jurdicas um eficiente complemento.
Certamente no se pode condenar uma pessoa jurdica
priso, mas ela pode ser sensivelmente punida, na medida
em que os faturamentos corruptos sejam resgatados.
Mas o Direito Penal, sozinho, no consegue combater a
corrupo, como mostra, alis, a histria econmica.
Um importante aliado contra a corrupo pode ser o mer-
cado financeiro.
Uma administrao econmica legal e sustentvel deve estar
submetida ao juzo centralizado dos investidores. Para isso
so necessrios os auditores independentes, as agncias de
rating e as autoridades financeiras.
22

A experincia mostra que a administrao empresarial, que
precisa financiar-se no mercado de capitais [portanto, com
domnio de empresas de capital aberto], nada mais teme
que do que o mau juzo de investidores financeiros. Gran-
des investidores comunitrios, como fundos de penso,
tm, necessariamente, interesses permanentes e de longo
prazo. Esse perfil tem, porm, de ser reforado.
Muito ajuda na luta contra a corrupo uma imprensa livre,
com jornalistas especializados em questes econmicas. Em
uma democracia que funciona isso uma obviedade.
Mas onde fica a transparncia nas empresas?
Na Alemanha, pas em que a cogesto empresarial, a par-
ticipao do trabalhador na direo empresarial, mais se
desenvolveu, ela fracassa no combate corrupo. Estrutu-
ras empresariais autocrticas, em razo do que empregados
dotados de senso crtico acabam to desqualificados como
um pau de galinheiro, no resolvem o problema e devem ser
criticadas. O que , especialmente, uma tarefa para a corpo-
rate governance e para o jornalismo econmico.
Que fazer ento?
A Indonsia h alguns anos fez uma proposta interessan-
te. Funcionrios pblicos corruptos deveriam ser castrados.
A fundamentao para essa pena corporal seria: o que se
objetiva impedir que funcionrios pblicos corruptos se
multipliquem!
No , certamente, uma soluo. Mas como lidar com ela
um desafio que permanece.
Prof. Dr. Tercio Sampaio Ferraz Jr. em banca de Doutoramento
Universidade Paris 1 Panthon-Sorbonne, Frana, junho de 2017.
23
REVISTA CONTAS ABERTAS
Bibliografia
ALEXANDER, Franz; STAUB, Hugo. The Criminal, the Judge and the Pu-
blic. New York, Macmillan, 1931.
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Neuzeit bis ins 20.Jahrhundert. Frankfurt am Main, S. Fischer, 2014.
HEIDENHEIMER, Arnold. Perspectives on the Perception of Corrup-
tion, in Heidenheimer; Johnston; LeVine. Political Corruption. A Han-
dbook. London, Transactor Publishers, 1989.
HUNTINGTON, Samuel. Modernization and Corruption, in Heide-
nheimer; Johnston; LeVine. Political Corruption. A Handbook. Londres,
Transactor Publishers, 1989.
MAUSS, Marcel. Essai sur le don. Forme et raison de lchange dans les
socits archaques. dition lectronique ralise par Jean-Marie Trem-
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POLANYI, Karl. The great transformation: the political and economic
origins of our time. Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1978.
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trolling. Berlin, Schmidt, 2015.
TOCQUEVILLE, Alexis de. Memoir on Pauperism [Mmoire sur le paupe-
risme] Translated by Seymor Drescher. With na introduction by Gertrud
Himmelfarb. Chicago, Ivan R. Dee, Inc., 1997.
WILSON, James. Corruption Is Not Always Scandalous, in New York
Times Magazine, 1968.

Mestrado em Direito Econmico, Financeiro e Tributrio pela
Universidade de So Paulo USP (em curso). Especialista em
Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tribut-
rios IBET. Advogado em So Paulo.
Palavras-chave:
PLANEJAMENTO; CONTROLE;
POLTICA FISCAL;
INTERCONSTITUCIONALIDADE.
Consideraes iniciais
tica diz com escolha. Em um universo de valores com-
plexos, a reflexo sobre a tica evoca uma deciso, em um
universo social, sobre qual caminho ser seguido por to-
dos1. A definio e implementao de polticas pblicas
representa uma escolha de valores2, em um movimento de
simplificao de uma complexidade inapreensvel em prol
de situaes que promovam a melhoria da convivncia. O
direito, neste paradigma, instrumento, ferramental para a
formao de uma tica compartilhada.
Corrupo diz com o desvirtuamento desta tica compar-
tilhada, postura canalha que pretende fazer prevalecer o
prprio interesse particular em detrimento da convivncia,
[1] BARROS FILHO, Clovis; POMPEU, Julio. A filosofia explica as grandes
questes da humanidade. So Paulo: Casa do Saber, 2013, p. 32.
[2] BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para um teoria jurdica das
polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 104.
24
REVISTA CONTAS ABERTAS
Planejamento e controle:
uma reflexo sobre tica
Hendrick Pinheiro da Silva
RESUMO: Trata-se de artigo que aborda o tema
do planejamento como regra de atuao estatal
que viabiliza o controle das polticas de fomento.
Inicia ressaltando a importncia do planejamento
como regra constitucional. O apresenta como
corolrio dos princpios da segurana jurdica,
publicidade e da eficincia. Demonstra ainda,
em uma perspectiva interconstitucional, seu
mbito de aplicabilidade como transcendente
interveno do estado no domnio econmico.
Por fim, ressalta que estas caractersticas
tornam a regra constitucional do planejamento
indispensvel ao combate corrupo, como
exerccio do controle dos comportamentos
desviantes.
em detrimento do outro3. Quando se fala em combate
corrupo, tem-se o objetivo de restaurar a tica definida
coletivamente e que est no cerne da norma transgredida.
O presente trabalho adota o tema do planejamento como
instrumento de controle das polticas pblicas. O controle
da atuao dos envolvidos se torna possvel por meio do
conhecimento dos meios que sero empregados e da ex-
posio clara das finalidades que se pretende atingir com
a poltica. Como si demonstrar, o planejamento expe os
valores protegidos e traz tona a tica compartilhada que
est por trs da poltica, viabilizando assim controle dos
comportamentos desviantes.
[3] BARROS FILHO, Clovis; POMPEU, Julio. Somos todos canalhas, filo-
sofia para uma sociedade em busca de valores. Rio de janeiro: Casa da
Palavra, 2015, p. 302.

O planejamento como
regra constitucional
O planejamento surge no texto constitucional no enuncia-
do do art. 174, que remete ao exerccio, pelo Estado, de
uma chamada funo de planejamento. Em uma primei-
ra aproximao, questiona-se se este dever de planejar sua
atuao no domnio econmico deriva de uma regra ou de
um princpio.
Ao tratar do planejamento, a Constituio o condiciona
como vinculante ao setor pblico e indicativo ao privado.
Isto significa que planejamento estatal no Brasil est distan-
te da planificao nos moldes do sistema socialista, posto
que remanesce no setor privado a deciso econmica sobre
a adeso ou no aos objetivos traados no plano4.
Nesta perspectiva, o planejamento no tem o objetivo ime-
diato de promover um Estado ideal de coisas. No ele
um fim. A atuao planejada introduz, junto aos agentes
privados, uma perspectiva de previsibilidade sobre os fins
do Estado e os meios que sero usados na sua busca.
Humberto VILA define princpios como normas de ca-
rter finalstico, com contedo deontolgico, que visam
imediatamente a promover um Estado ideal de coisas (fins)
e vinculam a adoo das condutas necessrias para a promo-
o dos fins pretendidos. Os princpios jurdicos impem
um dever de justificao que importa na correlao necess-
ria entre os efeitos da adoo de determinada conduta e os
fins que o ordenamento visa promover5.
Regras, por sua vez, estabelecem como dever imediato a
adoo de uma conduta especificamente descrita, visando
manuteno de fidelidade a uma finalidade subjacente e
aos princpios superiores do ordenamento jurdico. A justi-
ficao para a aplicao de uma norma deriva de um juzo
de correspondncia entre o fato identificado e o conceito
presente na norma6.
Sobre este esclio, defende-se que o dever de planejar no
decorre de um princpio constitucional, mas de uma regra
que vincula a atuao estatal. A vinculao do agir do Esta-
[4] GRAU, Eros. Planejamento econmico e regra jurdica. Tese de livre
docncia. So Paulo: USP, 1977, p. 29.
[5] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros,
2011, p. 78.
[6] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros,
2011, p. 78.
REVISTA CONTAS ABERTAS
do ao planejamento, para alm de justificar-se nos benef-
cios deste, visa ao atendimento de outros fins estabelecidos
pela ordem jurdica.
O planejamento, como regra constitucional, dispe sobre o
exerccio de uma competncia7, que converte em obrigat-
rio o agir planejado, sendo as disposies do plano de ao
do Estado vinculantes ao setor pblico. Seu cumprimento
(dever imediato) meio para a realizao dos objetivos pre-
tendidos. O agir planejado no se justifica em si mesmo,
mas como veculo para o atendimento da finalidade alme-
jada.
Na perspectiva do dever de motivao imposto ao gestor
pblico na formulao de polticas pblicas, impe-se res-
saltar que esta atuao deve ser necessariamente transparen-
te, em contraste com a opacidade da atuao dos agentes do
poder econmico8.
Quer se invocar que o agir planejado, como regra constitu-
cional, possibilita uma discusso sobre os valores e finalida-
des que orientam a conduta do gestor pblico, no momento
da elaborao das polticas pblicas. Este paradigma possi-
bilita uma discusso sobre a legitimidade social da escolha.
A regra do planejamento, neste contexto, est diretamente
relacionada com a transparncia, corolrio do princpio da
publicidade, valor que visa a difundir uma ideia clara sobre
os objetivos e formas por meio das quais o Estado atuar.
O ganho de transparncia gerado pode ser traduzido como
elemento para a garantia da segurana jurdica em seu vis
de previsibilidade da atuao estatal. Como ressalta Geraldo
ATALIBA, a adoo de instituies republicanas no qua-
dro constitucional torna a atuao estatal absolutamente
incompatvel com a surpresa e postula absoluta e completa
previsibilidade da ao estatal pelos cidados e adminis-
trados9. Pode-se defender que o planejamento se justifica
tambm na realizao deste fim que lhe externo, qual seja
na difuso de uma previsibilidade em tributo ao princpio
da segurana jurdica.
A previsibilidade est atrelada ao dever do Estado de no
agir de modo a surpreender a sociedade. Neste recorte, a
[7] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros,
2011, p. 81.
[8] FARJAT, Grard. Pour un droit conomique. Paris: Presses Universi-
taires de France, 2004, p. 26.
[9] ATALIBA, Geraldo. Repblica e constituio. 3. Ed., So Paulo: Ma-
lheiros, 2011, p. 169.
25

segurana jurdica, vista em seu sentido formal, visa a evitar
a arbitrariedade. Todavia, como explica Humberto VILA,
a definio de segurana jurdica, no sentido material, cir-
cunscreve tambm a aceitabilidade das decises que leva-
ram sua atuao, de modo que o agir estatal seja recebido
como racional pelos seus prprios fundamentos pelos desti-
natrios da deciso10.
O planejamento mtodo de ao estatal que correlaciona
meios para a realizao de determinados fins e, enquanto
tal, evita atuaes aleatrias e ad hoc. Justifica-se, nesta me-
dida, como veculo de racionalidade no agir do Estado11,
que difunde consistncia e aceitabilidade s decises que
lastreiam sua atuao.
Se a unidade da Constituio confere fins para a atuao
estatal, o Estado contemporneo encontra legitimidade na
capacidade de realiz-los12. Como ressalta Alexandre ARA-
GO, o Princpio da Eficincia impe a adoo de meio de
atuao que visa eficiente e menos onerosa possvel reali-
zao dos objetivos constitucionais que estivem em jogo13.
Por esta toada, a concretizao do planejamento, enquanto
regra constitucional, obriga o Estado a planejar seu agir,
ou seja, vincula a busca e justificao dos meios escolhidos
como mais adequados para potencializar os resultados na
realizao dos fins pretendidos, legitimando-se tambm no
ganho de eficincia gerado pela ao planejada.
Toma-se por premissa que a regra de planejamento estatal
remete necessria coordenao dos meios para o atendi-
mento dos fins pretendidos. Embora topograficamente
localizada no captulo destinado interveno estatal no
domnio econmico, a regra constitucional do planejamen-
to no se restringe s relaes entre Estado e mercado. Em
uma interpretao interconstitucional14, o agir planejado
no pode ser tomado como caracterstica exclusiva da inter-
veno do Estado no domnio econmico, mas como uma
regra aplicvel a toda a sua atuao, dado que em todos
os domnios a Constituio estabelece fins a serem perse-
[10] VILA, Humberto. Teoria da segurana jurdica. 3. ed., So Paulo:
Malheiros, 2015, p. 358.
[11] GRAU, Eros. Planejamento econmico e regra jurdica. Tese de livre
docncia. So Paulo: USP, 1977, p. 27.
[12] COMPARATO, Fbio Konder. Juzo de constitucionalidade das po-
lticas pblicas. In MELLO, Celso Antnio Bandeira de (ed.). Estudos em
homenagem a Geraldo Ataliba v. 2, So Paulo: Malheiros, 1997, p. 350.
[13] ARAGO, Alexandre Santos de. O princpio da eficincia. Revista de
Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 237, jul/set. 2004, p. 3.
[14] TORRES, Heleno Taveira. Teoria da constituio financeira. Tese de
titularidade. So Paulo: USP, 2014, p.
REVISTA CONTAS ABERTAS
guidos pelo Estado, objetivos estes que igualmente devem
ser atingidos de maneira racional (transparente, eficiente,
previsvel, etc.).
Neste contexto, para que haja controle (interno, externo e
social) das polticas pblicas, desde a elaborao at a ava-
liao de seus resultados, necessria a fixao de metas e
objetivos a serem atingidos com determinado programa,
bem como estabelecer indicadores de acompanhamento15.
Assim, o planejamento condio de eficincia, eficcia e
efetividade do controle.
Por outros torneios, o planejamento foi o mtodo escolhi-
do pelo constituinte para potencializar os resultados de seu
agir (racionalidade/eficincia), promovendo a transparncia
(publicidade) de sua atuao e com isso difundindo a pre-
visibilidade (segurana jurdica) no domnio dos agentes
privados.
[15] RIBAS, Ldia Maria; SILVA, Hendrick Pinheiro. Reflexes sobre a im-
portncia do estabelecimento de limites oramentrios e indicadores
de monitoramento na gesto de Polticas Pblicas no Brasil. In SILVA,
Suzana Tavares da; RIBEIRO, Maria de Ftima. Trajectrias de Sustenta-
bilidade tributao e investimento. Coimbra: Instituto Jurdico da Facul-
dade de Direito de Coimbra, 2013, p. 398.
Consideraes finais
No fundo da construo de uma regra constitucional de
planejamento est a necessidade de reflexo sobre os fins a
serem atingidos com determinada atuao estatal e meios
que sero empregados nesta busca16. Precisamente neste
contexto, a reflexo sobre o planejamento se converte em
uma reflexo sobre a tica.
Formular polticas pblicas escolher entre valores e esta
escolha, para alm de uma absoluta liberdade, vinculada
pelos deveres de transparncia, eficincia e previsibilidade.
Por outros torneios, publicidade, eficincia e segurana ju-
rdica so valores socialmente eleitos como relevantes e cabe
ao administrador, pelo seu dever de motivao, explicitar
a compatibilidade das polticas propostas com os aludidos
princpios. O planejamento prvio e transparente a forma
de compatibilizao.
somente a partir do agir planejado que o administrador
viabiliza o debate sobre a pertinncia e os valores que passa-
ro a ser adotados por todos, institucionalizados em norma
[16] VIDIGAL, Geraldo Camargo. Teoria Geral do Direito Econmico.
So Paulo: RT, 1977, p. 28.
26
 REVISTA CONTAS ABERTAS

jurdica derivada de uma escolha tica que orientar a con-

vivncia. Planejar tornar clara uma tica compartilhada,
consubstanciada em poltica pblica e imposta a todos in-
distintamente por meio de normas jurdicas.

O planejamento prvio e transparente converte-se, assim,

em um importante aliado no controle de atos de corrup-
o comportamentos desviantes que visam a imposio de
interesses individuais em detrimento da convivncia -, por
viabilizar o confronto entre os valores pretendidos com a
formulao de determinada poltica e aqueles de fato iden-
tificados com sua efetiva implementao.

27

Douglas Avedikian
Mestrando em Gesto de Pessoas e Conhecimento pela Univer-
sidade Miguel de Cervantes (Espanha), Ps Graduado em Fatores
Humanos e Psicologia pela Universidade Rosiri i Virgili (Espanha),
Ps-Graduado em Segurana e Gesto de Riscos pelo ITA, Gra-
duado em Tecnologia do Controle de Trfego Areo pela FAB e
Graduado em Administrao de Empresas pela UNIDERP. Exten-
so em Estratgia Empresarial pela FGV-SP, Extenso em Gesto
por Competncias - pela FGV-SP, Extenso em Gesto de TI pela
FGV-SP, Extenso em Gesto de Riscos e Gesto de Segurana
pela Bombardier Canad, Extenso em Gesto de Recursos da
equipe e Corporate pela Converge Canad. Auditor da Qua-
lidade ISO 9000 / 9001 Verithas SP. Na iniciativa privada foi
Coordenador e Facilitador na fuso da empresa area LAN com
a TAM padronizando o Programa de Treinamento das 12 Filiais
da LAN. Instrutor nas bases europeias da empresa area LAN nos
cursos de Gesto da Segurana e Riscos, Gerenciamento dos
Recursos da equipe. Instrutor em diversos cursos nas empresas:
General Eletric, VALE, Nvea, Thompson e Reuters, Petrobrs,
CTE, Elektro, INFRAERO, ANAC, SEBRAE e AVIANCA. Palestrante
na PUC, UFSC, UNIVALI, UFMS, UNIDERP. Diretor executivo da
Sky Master Flight School e Fly Company Flight School,. Instrutor
credenciado pela ANAC na ferramenta CRM - Gerenciamento
dos Recursos da Corporao. Gerenciou a equipe de vendas da
Schwarzkopf no Brasil. No servio pblico foi Vice-Secretrio na
Secretaria Municipal de Receitas Campo Grande, MS. Gestor
de Reestruturao do Instituto Municipal de Tecnologia da In-
formao Campo Grande, MS. Chefe da Navegao Area do
Aeroporto Internacional de Navegantes-SC. Instrutor durante 6
anos no Centro Tcnico Aeroespacial SP. Supervisor no Centro
Integrado de Defesa Area e Controle do Espao Areo CIN-
DACTA I Braslia.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Waldir Neves Barbosa
Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas do Estado de
Mato Grosso do Sul. Bacharel em Direito e Histria. Foi Depu-
tado Federal e, na Cmara dos Deputados, foi eleito Vice-Pre-
sidente da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento
e Desenvolvimento Rural, Vice-Presidente da Comisso Espe-
cial de Servios Notariais (cartrios) e suplente da Comisso
de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio. Desde
julho de 2009 ocupa uma cadeira como Conselheiro do Tri-
bunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul. Foi Con-
selheiro-Ouvidor. Ocupou os cargos de Vice-Presidente para
a Regio Centro-Oeste e Diretor de Relaes Institucionais da
Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
Atricon.
Gerenciamento
de Riscos e o
Controle Externo:
Ferramenta e
Resultados
RESUMO: A metodologia de gerenciamento
de riscos utilizada por empresas privadas
com muito xito para analisar as ameaas e
vulnerabilidades em diferentes cenrios. Na rea
pblica o histrico de 2004 e, especificamente,
nas Cortes de Contas, desde 2009. No Brasil a
28

metodologia recomendada pelo TCU Tribunal
de Contas da Unio e os TCE Tribunal de
Contas do Estado foram avaliados em 2015 pela
ATRICON quanto prtica do gerenciamento de
riscos. A utilizao fundamentada no benefcio
de se ter uma abordagem preditiva e ainda a de
auxiliar de forma direta na efetividade das aes
dos Tribunais. O TCE-MS adotou a metodologia
em 2013 e j iniciou a implementao da
metodologia associada a uma plataforma de
Tecnologia de Informao em quatro reas
distintas. Aliado ao gerenciamento de riscos o
TCE-MS iniciou um projeto piloto denominado
E-EXTRATOR que conjuga a extrao
automatizada de dados dos jurisdicionados e de
outros bancos de dados com a ferramenta BI e
o gerenciamento de riscos com o objetivo de
alcanar a efetividade em suas aes cumprindo
desta forma seu papel constitucional.
Palavras-chave:
RISCO, GERENCIAMENTO, EFETIVIDADE,
EXTRAO, PREDITIVA.
Lista de abreviaturas
ANAC - Agncia Nacional de Aviao Civil
ATRICON - Associao dos Membros dos Tribunais de
Contas
BI Business Inteligency
DOC - Document
GR Gerenciamento de Riscos
ISO - International Organization for Standardization
ICAO International Civil Aviation Organization
INTOSAI - International Organization of Supreme Audit
Institutions
MEC Ministrio da Educao e Cultura
NFe Nota Fiscal eletrnica
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCE-MS Tribunal de Contas do Estado de Mato Gros-
so do Sul
TCU Tribunal de Contas da Unio
SMM Safety Management Manual
REVISTA CONTAS ABERTAS
Histrico
A expresso Risco tem sua origem no termo latim Risicu ou
Riscu que significa ousar. O gerenciamento de riscos (GR)
em modelos concebidos no sculo XXI levam em conside-
rao dois parmetros: a probabilidade de o evento adverso
ocorrer e o impacto caso esse evento ocorra.
As anlises de cenrios, tendo como foco a probabilidade
de um evento ocorrer, tm um histrico comprovado desde
1654. Segundo Bernstein (2009) a teoria das probabilida-
des teve origem em resultados de estudos apresentados pe-
los matemticos Blaise Pascal e Pierre Fermat.
As grandes empresas que operam em atividades que exigem
um alto nvel de segurana operacional adotam o geren-
ciamento de riscos como forma de conhecer e analisar as
ameaas e vulnerabilidades em sua operao. Os maiores
usurios da gesto de riscos desde o sculo passado so as
empresas que operam com investimento em bolsa de valo-
res, petrleo, atividades nucleares e, por fim, a aviao.
A primeira legislao que versa sobre a metodologia de ges-
to de riscos em rgos pblicos foi publicada em 2004
pelo Departamento de Controle Interno da Inglaterra, o
Controller of Her Majestys Stationery Office. A publicao
recebeu o ttulo de: Orange Book Gerenciamento de Ris-
cos Princpios e Conceitos.
Em 2009 a Organizao Internacional para Padronizao
(ISO) publicou a primeira verso da ISO 31000 com o
tema Gerenciamento de Riscos Princpios e Guia. O foco
desta publicao abrangia as reas pblicas e privadas. Se-
gundo a ISO 31000 (2009) risco a incerteza nos objetivos.
Neste mesmo ano o Departamento de Controle Interno da
Inglaterra publicou mais um documento denominado a Es-
trutura de Avaliao da Gesto de Riscos.
Na mesma linha da ISO 31000, a Organizao da Aviao
Civil Internacional (ICAO) publicou em 2009 a segunda
edio do DOC 9859 SMM - Manual de Gerenciamento
da Segurana Operacional. Segundo a ICAO (2009), risco
a avaliao das consequncias de um perigo, expresso em
termos de probabilidade e severidade.
A Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI) publicou em 2009 o primeiro guia
para gerenciamento de riscos para entidades pblicas de au-
29
 REVISTA CONTAS ABERTAS

ditoria que no Brasil so os Tribunais de Contas. O docu- Melhorar a efetividade operacional;

mento INTOSAI GOV 9130 teve como ttulo: Diretrizes
para Padres de Controle Interno para o Setor Pblico - Aumentar a probabilidade de atingir os objetivos;
Informaes sobre Entidade de Gerenciamento de Risco.
Encorajar uma gesto proativa;
No Brasil a primeira publicao oficial de gerenciamento de
riscos foi a Instruo de Servio - IS 119 publicada em 2012 Melhorar a identificao de oportunidades e ameaas;
pela ANAC com o ttulo de Sistema de Gerenciamento da
Segurana Operacional. Melhorar a governana e os controles.

O TCU segue os documentos emitidos pela INTOSAI e
adota h alguns anos aes e recomendaes de gerencia-
mento de riscos em seus relatrios e acrdos. Em 2012 o
TCU publicou o relatrio 011.745/2012-5 que trata sobre
gesto de riscos e controles em entidades da administrao
federal indireta.
Em dezembro de 2014 a Associao dos Membros dos Tri-
bunais de Contas (ATRICON) publicou o Marco de Medi-
o do Desempenho Qualidade e Agilidade dos Tribunais
de Contas do Brasil (MMD-QATC) com 29 quesitos que
avaliaram a capacidade em gerenciamento de riscos de cada
TCE.
Desta forma, o gerenciamento de riscos devidamente im-
plementado fundamental para que os Tribunais de Contas
cumpram a sua misso e atinjam a efetividade em suas aes
cumprindo o seu papel constitucional.
O TCE-MS iniciou a implantao do gerenciamento de
riscos em 2013 e em 2016 publicou o Manual de Gerencia-
mento de Riscos e a Poltica de GR. Ainda em 2016 adotou
a metodologia em quatro reas especficas: Sade, Educa-
o, Corregedoria e Controle Interno.

O Gerenciamento de
Riscos no Controle Externo
As Cortes de Contas procuram cada vez mais atingirem a
efetividade na sua misso e viso. Em todas as aes not-
ria a busca incansvel pela efetividade.

Segundo o dicionrio da lngua portuguesa Houaiss efeti-

vidade :

Capacidade de atingir o seu objetivo real;

Qualidade do que atinge os seus objetivos estratgicos,

institucionais, etc..

Logo, as Cortes de Contas buscam serem efetivas no con-

trole externo, ou seja, proporcionar para a sociedade os be-
nefcios oriundos de uma efetiva e eficiente fiscalizao da
aplicao dos recursos pblicos.

A ISO 31000 (2009) destaca que o gerenciamento de ris-

cos, quando implementado e mantido segundo a norma,
possibilita a uma organizao:

30
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Processo de ESCALA DE PROBABILIDADE

Nvel Descrio Frequncia
Gerenciamento de Riscos 5 Muito Alto Frequente
O processo de gerenciamento de riscos adotado e normati- 4 Alta Provvel
zado pelo TCE-MS no seu Manual de Gerenciamento de 3 Mdia Possvel
2 Baixo Improvvel
Riscos est alinhado com o preconizado pela INTOSAI e
1 Muito Baixo Raro
ISO 31000 e composto das seguintes etapas:
Figura 2 Escala de Probabilidade (Manual de GR TCE MS, 2016)
Estabelecimento do contexto de riscos;
ESCALA DE SEVERIDADE
Processo de avaliao de riscos (subdividido em iden- Nvel Descrio Impacto
tificao, anlise, e avaliao de riscos); A Muito Alto Extremo
B Alta Grave
Tratamento de riscos; C Mdia Moderado
D Baixo Fraco
E Muito Baixo Irrelevante
Comunicao e consulta;
Figura 3 Escala de Severidade (Manual de GR TCE MS, 2016)
Monitoramento e anlise crtica.
O cruzamento das escalas de Probabilidade com a de Se-
veridade apresentado atravs da Matriz de Riscos, Figura
4, e permite classificar os riscos de cada uma das frentes de
atuao escolhidas pelo TCE-MS.

Figura 4 Matriz de Riscos (Manual de GR TCE MS, 2016)

As cores dos cruzamentos na matriz apresentada na Figura

5 permitem classificar a regio em que o risco se encontra e
adotar aes de mitigao do risco, de aceitar ou no aceitar
o risco.

Figura 1 Processo de gerenciamento de riscos (ISO 31000, 2009)

Alinhado ao preconizado pela INTOSAI, o TCE-MS adota

a Matriz de Riscos com os parmetros de: Probabilidade e
Severidade conforme as escalas das Figura 2 e Figura 3. Figura 5 Gerenciamento de Riscos (SMM ICAO, 2009)

31
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Plataforma de No caso da Sade o objetivo estratgico de uma das frentes

pode ser: Reduzir a Mortalidade Infantil.
Gerenciamento de Riscos
A metodologia adotada pelo TCE-MS conjuga o processo Uma vez estabelecido o objetivo, define-se, com a participa-
de GR com uma plataforma de Tecnologia da Informao o de especialistas da rea, os riscos inerentes quela frente
permitindo coletar as informaes internas e externas de e ao objetivo. No objetivo acima alguns riscos definidos so:
determinados cenrios, ameaas, vulnerabilidades e todas as
Ausncia de acompanhamento mdico s gestantes;
informaes dos jurisdicionados referentes a uma determi-
nada frente de atuao do Tribunal. As informaes coleta-
Nmero insuficiente de mdicos;
das passam de forma automatizada pelo sistema especialista
no tema e pela matriz de riscos. Aps, o usurio visualizar
Declnio da taxa de vacinao infantil;
a informao final com a classificao do risco na tela do
sistema de inteligncia de negcio (BI) integrado na plata-
Greve dos mdicos ou enfermeiros;
forma conforme esquematizado na Figura 6.

Desta forma e com a menor interface, o usurio ao visua-
lizar na tela o relatrio com a classificao do risco poder
tomar a deciso de como atuar em determinada frente em
relao aos jurisdicionados analisados.
Etc...
Os riscos estabelecidos so inseridos na base de dados da
plataforma de GR.
Faz-se a coleta das informaes oriundas dos jurisdiciona-
dos que esto no banco de dados do TCE e, conforme cada
frente, faz-se ainda a coleta atravs de questionrios aplica-
dos ou pesquisas especficas. As informaes obtidas passam
pela matriz de risco e so visualizadas no BI pelo usurio
para a tomada de deciso em relao ao risco do jurisdicio-
nado de reduzir ou no a taxa de mortalidade infantil no
perodo estipulado.

Matriz de Risco
Figura 6 Plataforma de GR (TCE-MS, 2016).

Gerenciamento de
Riscos na Sade
Toda frente de atuao do TCE-MS em que se utiliza o GR
deve estar alinhada com um objetivo estratgico conforme
o fluxo preconizado no manual de GR, Figura 7.

Figura 7 Fluxo do GR (Manual de GR TCE MS, 2016) Figura 8 Matriz de Risco (Plataforma de GR TCE MS, 2016)

32
 REVISTA CONTAS ABERTAS

A Plataforma de GR disponibiliza para o usurio vrias telas

com grficos para anlise, como demonstrada na Figura 9,
onde o usurio visualiza todos os jurisdicionados e o nvel
de risco de cada um em relao frente e ao objetivo esti-
pulados.
Objetivo Estratgico
Reduzir a Mortalidade Infantil
A Extrao de Dados e o
Gerenciamento de Riscos
O TCE-MS iniciou no final de 2016 o projeto piloto de-
nominado E-EXTRATOR para extrair dados diretamente
das bases dos jurisdicionados sem a necessidade do envio
para o TCE.
O E-EXTRATOR adota a mesma concepo do mtodo
SCANFLOW utilizado pela rea de manuteno das gran-
des empresas de aviao com o objetivo de analisar previa-
mente as possveis panes nos complexos sistemas das aero-
naves.

Neste projeto piloto h a integrao do E-Extrator com o

BI e a plataforma de GR possibilitando a coleta de dados,
anlise na matriz de risco e sistema especialista e, por fim, a
tela do BI para o usurio.

Na Figura 10 observa-se o panorama de informaes gerais

da Educao no municpio de Camapu.

Figura 9 Tela do usurio (Plataforma de GR TCE MS, 2016)

No objetivo Reduzir a Mortalidade Infantil at dezembro

de 2016, fica instantnea a observao de que os municpios
apresentados na cor vermelha tem um risco muito alto de
no conseguirem o objetivo no perodo estipulado. Desta
forma caber ao responsvel no TCE pela jurisdio daque-
les municpios coordenar em conjunto com o gestor muni-
cipal as aes estratgicas para que os riscos sejam mitigados
e o objetivo alcanado.

33
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Figura 10 Tela do usurio (E-EXTRATOR e BI TCE MS, 2016)

34
 REVISTA CONTAS ABERTAS

O E-Extrator possibilitar, alm da coleta automatizada dos dados dos jurisdicionados, a coleta automatizada de dados da
Nota Fiscal eletrnica (NFe), do Ministrio da Previdncia, da Receita Federal, do MEC, da Sade e demais bancos de dados
conforme a frente estabelecida de atuao do TCE.

O sistema E-Extrator integrado com o BI possibilita ao usurio uma visualizao de forma organizada dos dados, transforma-
dos em informaes para a anlise e tomada de deciso.

Na Figura 11 a tela do BI demonstra as informaes extradas do MEC e as integra com as informaes extradas dos jurisdi-
cionados referentes aos gastos com Educao do municpio de Camapu no ano de 2015. No cenrio de 2015 levam-se em
considerao todas as escolas Estaduais, Municipais e particulares de Camapu.

Figura 11 Tela do usurio (E-EXTRATOR e BI TCE MS, 2016)

Na integrao com a Plataforma de Gesto de Riscos, a tela do BI apresentar, conforme a frente de atuao e tema auditado,
a listagem dos valores j com a classificao do risco, facilitando desta forma a tomada de deciso.

Na Figura 12 visualiza-se a relao dos empenhos de merenda escolar filtrados pela matriz de risco. Os empenhos so apresen-
tados com a classificao de riscos Alto, Mdio e Baixo. O usurio tomar a deciso de atuao ou no segundo o nvel de risco
apresentado. Na tela abaixo os empenhos com a cor vermelha contm Alto Risco de irregularidades e, neste caso, as aes so
imediatas.

Figura 12 Tela do usurio (E-EXTRATOR, Plataforma GR e BI TCE MS, 2016)

35
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Resultados Referncias
A Gespblica (2013) no seu guia para gerenciamento de ris- ANAC. IS 119 - Sistema de Gerenciamento da Segurana
cos afirma que o GR auxilia as organizaes a melhorarem a Operacional. Brasil, 2012.
efetividade de diversas formas:
ATRICON. MMD-QATC: Marco de Medio do
Melhoria na entrega de servios ao cidado; Desempenho Qualidade e Agilidade dos Tribunais de
Contas do Brasil. Brasil, 2014.
Melhor utilizao de recursos;
BERNSTEIN, P.L. Against the Gods. The Remarkable
Melhor planejamento e melhor gerenciamento de pro- Story of Risk. 1. Ed. USA: John Wiley & Sons, 1998.
gramas e projetos.
HM TREASURY. Risk Management Assessment
A metodologia adotada pelo TCE-MS conjuga o processo
Framework. Inglaterra, 2009.
de gerenciamento de riscos com uma plataforma de Tec-
nologia da Informao permitindo coletar as informaes
HM TREASURY. The Orange Book. Management of Risk
internas e externas relacionadas determinada frente de
- Principles and Concepts. Inglaterra, 2004.
atuao e, em alguns temas, de forma prvia como demons-
trado no objetivo Reduzir a Mortalidade Infantil.
ICAO. Safety Management Manual. Canad, 2009.

Esta anlise prvia, levando em considerao todas as in-

INTOSAI. Guidelines for Internal Control Standards for
formaes e riscos em uma determinada frente e a adoo
the Public Sector Further Information on Entity Risk
antecipada de aes de mitigao dos riscos, para que se
Management. ustria, 2009.
atinja o objetivo proposto, denomina-se Abordagem Predi-
tiva, que uma conjugao antecipada e em tempo hbil de
ISO. ISO 31000 - Risk Management - Principles and
anlise estatstica com tendncia utilizando uma plataforma
Guidelines. 1. Ed. Suia, 2009.
de TI.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Manual
Com a adoo do gerenciamento de riscos, o TCE-MS
GesPblica Guia de Orientao para o Gerenciamento de
poder atuar de forma efetiva e, em algumas frentes, com
Riscos. Brasil, 2013.
abordagem preditiva. O projeto piloto E-Extrator associado
plataforma BI, ao Sistema Especialista e metodologia
TCE-MS. Manual de Gerenciamento de Riscos. Brasil,
de gerenciamento de riscos proporcionam ao usurio as
2016.
informaes dispostas em telas com a anlise j realizada
pelo sistema bastando apenas a tomada de deciso segundo
TCU. TC 011.745/2012-5: Relatrio de levantamento
a estratgia adotada.
para avaliao da gesto de riscos e controles internos
na administrao pblica federal indireta. Disponvel
Desta forma, o TCE-MS poder alcanar a efetividade em
em:<http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/
suas aes para o cumprimento da sua misso e viso como
Corte de Contas conforme a Constituio Federal.

36

Conselheiro Vice-Presidente do Tribunal de Contas do Estado
de Mato Grosso do Sul. Graduado em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica do Paran PUC/PR (1983), Especiali-
zao em Direito Civil e Empresarial pela Universidade Catli-
ca Dom Bosco (1992), MBA em Gesto Pblica, Mestrado em
Direito do Estado pela Universidade de Franca (2003), Dou-
torando em Direito Administrativo pela Universidad de Sala-
manca na Espanha - USAL e Doutorando em Funo Social do
Direito pela FADISP.
Introduo
Aps o descobrimento do Brasil, a instituio das Capita-
nias Hereditrias (1534) foi a primeira tentativa da Coroa
Portuguesa para colonizao da nova terra.
Fidalgos aristocratas leais ao Rei de Portugal receberam a
posse perptua e hereditria dessas capitanias. Doze capi-
tes-donatrios, a maioria conquistadores que lutaram na
ndia e na frica, foram agraciados com essas terras1. Por-
tanto, no as compraram e nem foram eleitos para governar,
mas receberam ttulos de capito e de governador.
Nesse sistema, os portugueses proprietrios de terras, ou
seja, os donatrios, tinham poderes para explorar os recur-
sos naturais e minerais, desenvolver a agricultura e pecuria,
doar sesmarias a colonos, escravizar ndios, cobrar impostos
e exercer o poder poltico-administrativo e judicirio em
sua capitania.
Para o exerccio dessa Administrao, os donatrios podiam
nomear funcionrios que exerciam funes pblicas. Com a
hereditariedade abolida em 1759 pelo Marqus de Pombal
e o reconhecimento de seu fracasso, sua extino foi inevit-
vel, o que ocorreu em 28 de fevereiro de 1821, restando um
sistema administrativo que dependia das nomeaes como
1
BUENO, Eduardo. Capites do Brasil. So Paulo: Objetiva, 2006. p. 2
(coleo Terra Brasilis, v. III)
37
REVISTA CONTAS ABERTAS
Funo de confiana e cargo
comissionado:
necessidade e importncia na
estrutura organizacional estatal
Ronaldo Chadid
base para preenchimento dos cargos pblicos, e que conti-
nuaram no perodo ps Independncia.
Basta uma leitura, por exemplo, no art. 102, inc. II, da
Constituio de 1824 onde se previa que o Imperador tinha
como atribuio a nomeao de magistrados.
Com a proclamao da Repblica, a Constituio de 1891
continuou prevendo a possibilidade de livre nomeao (Ex.
art. 18, par. n., onde, entre as competncias da Cmara
dos Deputados era a de nomear os empregados de sua Se-
cretaria).
Historicamente, portanto, a regra foi a livre nomeao para
o funcionalismo pblico.
Somente na Constituio de 1934 que verificamos a
previso de concurso para membros do Ministrio Pbli-
co Federal, magistratura, magistrio oficial e tambm para
funcionrios pblicos, iniciando-se o processo de inverso
regra de acesso aos cargos pblicos mas sem abolir a possi-
bilidade da nomeao por escolha do gestor.
Na Constituio de 1946 que, oficialmente, se prev a
livre nomeao para cargos pblicos em razo da confiana
sem a possibilidade de estabilidade, demissveis ad nutum
(art. 188, par. n e art. 222, a), deixando expresso o motivo
da escolha para os cargos sem concurso.
Na Constituio de 1967, na seo dedicada aos funcion-
rios pblicos, disps o art. 95, 2 que prescinde de con-
curso a nomeao para cargos em comisso, declarados em
lei, de livre nomeao e exonerao, procurando limitar
esses cargos aos que fossem legalmente reservados.
Tal previso para os cargos de escolha do gestor manteve-se
na Constituio de 1988 , inicialmente com a seguinte re-
dao prevista no art. 37, incs. II e V:
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depen-
de de aprovao prvia em concurso pblico de provas
ou de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para
cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao
e exonerao.

V - os cargos em comisso e as funes de confiana
sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocu-
pantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos
casos e condies previstos em lei.
Com a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, referidos
incisos passaram seguinte redao:
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a com-
plexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente
por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de car-
reira nos casos, condies e percentuais mnimos previs-
tos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento.
Portanto, constitucionalmente, o legislador entendeu que
os cargos em comisso tm sua importncia na estrutura
organizacional do ente ou rgo estatal, no havendo que se
refutar a possibilidade de sua insero, nos casos, condies
e percentuais legalmente determinados.
Sob o aspecto constitucional e legal, mas tambm sob o
aspecto da qualidade e eficincia da realidade de tratamento
entre servidores efetivos e comissionados que se dispe a
anlise do presente trabalho.
Acessibilidade aos
cargos, empregos e
funes pblicas
O inciso I, do art. 37 da CF estabelece que so acessveis
aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos
em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei, indi-
cando que todos podem ocupar cargos, empregos e funes
pblicas. Portanto, todo brasileiro tem constitucionalmente
assegurado, o direito de, por qualquer forma, participar da
administrao pblica, direta ou indireta, mesmo quando
ela se apresenta com uma roupagem de pessoa jurdica de
direito privado2.
2
DALLARI, Adilson Abreu. Regime jurdico dos servidores pblicos. 2. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. p. 28.
38
REVISTA CONTAS ABERTAS
A lei estabelece alguns critrios de idade (cargos eletivos,
como vereador, deputado etc), nacionalidade (Presidente da
Cmara dos Deputados e Senado, oficial das Foras Arma-
das etc), sexo (como no trabalho em carceragem feminina) e
formao acadmica (formao jurdica com registro na Or-
dem dos Advogados do Brasil para Procurador municipal
ou estadual, Defensoria Pblica etc) para acesso ao servio
pblico.
Idade, nacionalidade, sexo e formao acadmica so crit-
rios estritamente objetivos e que refutam qualquer tipo de
dvida quanto o alcance ou no do quesito legal exigido.
O problema encontra-se no critrio capacidade que, de to-
dos, o que revela o grau de profissionalismo e determina a
eficincia da atividade estatal, mas a que menos valoriza-
da na escolha e manuteno do servidor.
A regra de ingresso
no servio pblico por
concurso pblico
O inciso II, do art. 37 da CF disciplina duas das formas
de ingresso a cargos pblicos, identificando primeiramente
a regra, por concurso, e em seguida, os de livre escolha e
exonerao de comissionados.
Portanto, se de um lado sinaliza que a porta democrtica
para permitir o acesso aos cargos pblicos se d por meio
de concurso, por outro prev que h casos em que a escolha
impessoal deve ser afastada.
Adilson Abreu Dallari3 conceitua concurso pblico como:
um procedimento administrativo, aberto a todo e qual-
quer interessado que preencha os requisitos estabeleci-
dos em lei, destinado seleo de pessoal, mediante a
aferio do conhecimento, da aptido e da experincia
dos candidatos, por critrios objetivos, previamente es-
tabelecidos no edital de abertura, de maneira a possibi-
litar uma classificao de todos os aprovados.
O carter intransponvel da regra do concurso pblico deve
ser aplicado em caso de abuso de poder e desvirtuamento
do ingresso ao servio pblico, como do ADCT da Consti-
tuio do Estado do Acre que previa a efetivao de servido-
Idem, p. 36.
3

res pblicos estaduais, sem concurso pblico, e admitidos
at 31.12.1994.4
No somente no Estado do Acre, mas era extremamente
comum aos entes e rgos pblicos legitimarem a defini-
tividade do servidor ao cargo pblico sem a realizao de
concurso ou pela prtica do chamado concurso interno
para progresso de cargo. Contra essas e outras formas ile-
gtimas de ingresso ou ascenso que o concurso pblico,
com ampla e aberta participao, foi clamada aplicao.
No quadro comparativo abaixo, identificamos a modifica-
o da redao originalmente atribuda ao inciso II do art.
37, inc. II da CF que prev a regra de investidura em cargo
ou emprego pblico:
Redao original da CF/88
a investidura em cargo ou emprego pblico depende
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para car-
go em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao.
Emenda 19/98
a investidura em cargo ou emprego pblico depende
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a com-
plexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao
O objetivo de uma prova deve ser sempre avaliar a capa-
cidade do candidato para o desempenho do cargo que ir
exercer. A despeito dessa premissa, os primeiros concursos
realizados na era da nova Constituio no conseguiram
estabelecer uma forma de avaliao fundados em critrios
objetivos e seguros para assegurar que o futuro servidor p-
blico, de fato, reunisse condies mnimas de ingresso.
Os prprios rgos pblicos organizavam e aplicavam as
provas, sem nenhum profissionalismo e com questionvel
lisura do processo do concurso, o que acabou gerando des-
confiana da populao, especialmente quanto ao sigilo.
4
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Servidores pblicos. 3. ed. So Paulo: Ma-
lheiros, 2015. p. 66-67.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Durante os 10(dez) primeiros anos da Constituio de
1988 a insuficincia de parmetros (gerais e especficos)
para aplicao da regra do ingresso por concurso pblico le-
vou muitas pessoas ao servio pblico sem a devida aptido
ou capacidade para seu exerccio.
Foi necessrio que o Constituinte Reformador dissesse com
todas as letras que as provas deveriam ser aplicadas de acor-
do com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego
para que os concursos pblicos passassem a adequar melhor
os editais s atividades exigidas.
Criou-se assim, organismos especializados na aplicao de
provas de concurso. Para alguns cargos pblicos as bancas
passaram, de fato, a exigir de maneira mais verticalizada o
conhecimento especfico do candidato procurando aproxi-
mar a teoria da realidade.
Embora as srias bancas especializadas tenham melhorado
muito o processo, evitando a possibilidade de fraudes na
elaborao e aplicao das provas, na maioria dos casos, os
testes tm sido destinados avaliao apenas do grau e com-
plexidade da informao (no do conhecimento), quando
no raro, privilegiando em demasia a memorizao da le-
gislao, j que muitas das questes exigem somente que
se lembre na integralidade a redao de artigos, alquotas,
quantitativos e ndices como se esses fossem os parmetros
mnimos exigidos para o exerccio do cargo (quando de fato
no o so). Alm disso, diminui-se significativamente a pos-
sibilidade de recursos, haja vista que, contra a letra da lei,
mais difcil a possibilidade de erro na elaborao e corre-
o da questo.
No raro, tambm encontramos questes de concurso que,
embora estejam previstos nos editais e sejam cobrados dos
candidatos, nada tem a ver com a realidade que o servidor
enfretar em seu dia a dia. At mesmo questes atinentes
a vivncia de outros rgos so exigidos em concurso para
funo completamente diversa do cargo em disputa, desto-
ando completamente a exigncia da prova com o exerccio
do cargo.
O Brasil preocupou-se demais com a lisura do processo de
realizao do concurso, o que imprescindvel para credi-
bilidade estatal, mas deixou que essas bancas especializadas
dominassem o seu contedo, haja vista que nos editais o
rol de matrias e temas o mais amplo possvel, o que tem
feito com que os questionamentos elaborados e aplicados
39

contrastem com o conhecimento necessrio para o exerccio
do cargo.
Assim, criou-se no Brasil h mais de duas dcadas a pro-
fisso de concurseiro. Principalmente nas reas jurdicas,
onde de cada 10(dez) alunos, 8(oito) a 9(nove) estudam
para concurso. Percebe-se que o estudo para concurso,
e no exatamente para magistratura federal ou estadual,
promotoria federal ou estadual, fiscal de rendas, auditor ou
analista desse ou daquele rgo.
O que tem atrado a maioria dos candidatos ao servio p-
blico essencialmente a estabilidade e a remunerao. A
identificao com o trabalho, com a carreira e com os obje-
tivos do rgo pblico vem em segundo plano em boa parte
das vezes, o que tem justificado muitos servidores de um
rgo optarem por outro que lhe pague mais, aps subme-
tido a mais um teste recheado, em boa parte, de questes
de memorizao.
No vale mais a formao acadmica, mas apenas memori-
zar e estudar o jeito das bancas examinadoras formularem
as questes. Engrossam as fileiras da profisso de concur-
seiro, outras reas, afins ou no com o desempenhado pelo
rgo a que o candidato se submete prova de ingresso. Tal
fenmeno no de todo ruim ou criticvel, uma vez que
no se pode subestimar a capacidade e determinao que
move uma pessoa escolher outra profisso to diferente de
sua formao e nela adaptar-se. Mas da afirmar que essa
readaptao seja regra, seria igualmente leviano.
Se estuda portanto, a banca examinadora, e no as funes
e atividades do rgo pblico que se almeja o ingresso. As
atividades e funes exercidas pelos rgos so apenas apre-
sentados aos candidatos aps a posse no servio pblico,
onde a partir de ento, o agora servidor, vai se dar conta
do papel e do trabalho que desempenhar.
No se quer aqui abolir o concurso pblico. De forma al-
guma. Este continua sendo a forma mais justa, correta e
democrtica para o ingresso no servio pblico e deve ser
mantida como regra da esmagadora maioria dos cargos e
empregos pblicos. Mas, com toda certeza, a forma com
que vem sido utilizada ainda no atinge o objetivo de sele-
cionar os mais aptos, capacitados e que guardem afinidade
laborativa para o exerccio da funo pblica escolhida.
Na iniciativa privada, muitos seriam demitidos nos primei-
REVISTA CONTAS ABERTAS
ros meses de trabalho. No servio pblico, tolera-se que a
adaptao e os obstculos sejam superados pelo servidor
em um espao de tempo maior e assim, somente uma falta
grave cometida que pode levar demisso, e ainda assim,
aps um desgastante processo administrativo, o que acaba
por manter muitos servidores sem a competncia, o com-
prometimento e a afinidade necessria para continuidade
da prestao laborativa, comprometendo de alguma forma
o servio pblico ofertado populao.
necessrio que o conhecimento exigido do candidato, seja
qual for sua formao acadmica, espelhe a prtica do exer-
ccio laboral no rgo que se pretende adentrar. De igual
forma, testes de capacidade e de identificao do grau de
afinidade e comprometimento precisam ser aplicados rigo-
rosamente, seja antes do ingresso, durante o estgio proba-
trio, e ao longo de toda carreira do servidor, guardados ob-
viamente aspectos fsicos e psicolgicos pertinentes a cada
etapa que a vida nos impe.
imprescindvel tambm que os rgos pblicos imple-
mentem polticas de gesto para que o servidor no se aco-
mode e procure novos desafios para o aprimoramento e a
apresentao de melhores resultados.
Deve ocorrer tambm na poltica de gesto uma democrati-
zao da participao do servidor, a implementao gradual
de melhores condies de trabalho, incluindo a remunera-
tria para evitar a evaso, e a utilizao de mecanismos de
transmisso continuada de conhecimento e que levem os
servidores mais antigos repassarem sua experincia para os
mais novos em ateno ao princpio da continuidade que
deve permear a Administrao Pblica, no somente no as-
pecto externo, mas internamente, mantendo a informao e
a atividade laborativa em constante atualizao e evoluo.
H ainda no servio pblico um longo processo de aprimo-
ramento de suas atividades e sua gesto interna, que sejam
capazes de diminuir o abismo de eficincia que existe quan-
do comparado com a iniciativa privada.
Isso justifica porque nem todo ingresso no servio pblico
deve ser realizado por concurso. Uma parcela residual deve
ser reservada, conforme prev a Constituio, a outras for-
mas de acesso, como do cargo comissionado, evidentemen-
te destinando-se em maior ou menor nmero, conforme a
necessidade e caractersticas do rgo e a natureza transit-
ria e precria do trabalho a ser exercido.
40

Funes de confiana e
Cargos comissionados
Cargos, no conceito de Celso Antonio Bandeira de Mello5,
so as mais simples e indivisveis unidades de competncia
a serem expressadas por um agente, previstas em nmero
certo, com denominao prpria, retribudas por pessoas
jurdicas de Direito Pblico e criadas por lei. Assevera Mar-
al Justen Filho6 que cargo pblico uma posio jurdica
no sentido de decorrer de um conjunto de normas criadoras
de competncia pblicas, direitos e deveres, requisitos de
investidura e condies de desempenho.
E como bem j observava Themstocles Brando Cavalcanti,
o cargo no desaparece quando vago. Ele criado pela lei e de
acordo com as disposies oramentrias.
Portanto, cargo uma clula, um lugar dentro da organiza-
o funcional da Administrao Pblica que, ocupado por
servidor pblico, tem funes especficas e remunerao
fixadas em lei ou diploma a ela equivalente, integrando o
quadro funcional que espelha o quantitativo que compe a
sua estrutura de pessoal8.
J funo pblica, segundo Bandeira de Mello9, so plexos
unitrios de atribuies, criados por lei, correspondentes
a encargos de direo, chefia ou assessoramento, a serem
exercidas por titular de cargo efetivo, da confiana da auto-
ridade que as preenche.
Antes da Constituio de 1988, a funo abrangia os cha-
mados servidores extranumerrios que no eram inclusos
no quadro regular de funcionrios, formando um grupa-
mento acessrio, modificvel por decreto, e recrutados por
designao, admisso ou contratao precrias, sem estabi-
lidade10. Compunham um quadro de funes paralelo ao
quadro de cargos, onde essas funes tinham a mesma de-
signao, remunerao e atribuies dos cargos correspon-
5
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30.
ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 259.
6
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Pau-
lo: Saraiva, 2006. p. 594.
7
CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de direito administrativo.
v. III. 2. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1948. p. 128.
8
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo.
18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 542-543.
9
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30.
ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 260.
10
ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. 5. ed. So
Paulo: Saraiva, 2010. p. 283.
REVISTA CONTAS ABERTAS
dentes, porm livres para preenchimento pela autoridade,
burlando o concurso pblico.11
Na Constituio de 1988, as funes podem ser exercidas
por servidores contratados temporariamente com base no
art. 37, inc. IX, ou seja, para atendimento excepcional,
para qual no se exige concurso pblico, e as funes de
natureza permanente, correspondentes a chefia, direo e
assessoramento e que, em geral, so funes de confiana de
livre provimento e exonerao e preenchidos por servidores
efetivos. Isto afastou a possibilidade da criao de funo
(permanente) sem cargo, corrigindo uma antiga distoro
de ingresso no servio pblico.
Outro importante aspecto sobre o delineamento constitu-
cional das funes e cargos pblicos ainda se encontra na
leitura do inciso I, do art. 37 que necessita ser esclarecida.
Observe-se que referido inciso trata da acessibilidade a car-
gos, empregos e funes enquanto que no inc. II a meno
se faz apenas a cargos e empregos.
Numa desavisada interpretao literal da Constituio po-
deria imaginar-se que o administrador poderia criar funes
independente de cargos e empregos. Conforme bem ensina
Dallari,12
a manifestao inequvoca de vontade que emerge do
texto constitucional no sentido de que esto vedadas
admisses, contrataes ou nomeaes livres, salvo nos
casos expressamente previstos no prprio texto, ou de
impossibilidade de utilizao de processos seletivos, dei-
xando inequvoco que no mais possvel a criao de
funes no correspondentes a cargos e empregos exis-
tentes.
J em relao redao original do inciso V, do art. 37 da
Constituio Federal este trazia uma descrio imprecisa,
no diferenciando cargo de funo:
V - os cargos em comisso e as funes de confiana
sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocu-
pantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos
casos e condies previstos em lei.
Com isso, uma interpretao literal levava concluso que,
tanto para os cargos em comisso quanto para as funes
11
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Pau-
lo: Atlas, 2015. p. 665.
12
DALLARI, Adilson Abreu. Regime jurdico dos servidores pblicos. 2.
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. p. 39.
41

de confiana no necessariamente haveriam de ser ocupadas
por servidores efetivos.
Com a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, referido in-
ciso passou seguinte redao:
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente
por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de car-
reira nos casos, condies e percentuais mnimos previs-
tos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento.
Portanto, corrigindo uma distoro em favor dos servidores
efetivos e indicando uma das distines entre cargo e fun-
o foi possvel afirmar: funes so exercidas; cargos so
preenchidos.
Dessa forma, ensina Dallari que:
13
Fica tambm perfeitamente claro que no mais pos-
svel a criao de funes no correspondentes a cargos
ou empregos, ou, pelo menos, no relacionados a cargos
e empregos existentes. Ou seja, a funo somente pode
compreender dois significados: a) conjunto de atribui-
es inerentes a um determinado cargo ou emprego; b)
conjunto de atribuies especiais, extraordinrios, cujo
volume no justifica a criao de cargo ou emprego e
que, por isso mesmo, pode ser conferido a quem seja
funcionrio ou empregado, mediante uma retribuio
adicional. Isto o que se denomina de funo gratifi-
cada.
Definida a diferena entre cargo e funo, podemos traar
as caractersticas comuns e os pontos de divergncia entre
funes de confiana e cargos comissionados.
Cumpre salientar que existe uma divergncia na utilizao
da terminologia funes de confiana, ora como gnero, ora
com espcie. Funo de confiana o gnero, donde cargos
em comisso e funo de confiana stricto sensu (funo
gratificada ou funo comissionada) so espcies.14
Ambos possuem em comum trs fatores: a) a escolha pelo
nomeante por critrio baseado principalmente na confian-
a; b) serem precrios, isto , que podem ser destitudos
Idem, ibidem.
13
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
14
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 46.
REVISTA CONTAS ABERTAS
a qualquer tempo; c) destinar-se a atividades de direo,
chefia e assessoramento.
Portanto, se a confiana elemento comum entre a funo
de confiana stricto sensu e o cargo em comisso (espcies),
entendemos que existe a designao funo de confiana
em sentido lato (geral ou genrico).15
Na prtica, sendo as funes de confiana, em sentido lato,
de livre escolha e nomeao do rgo nomeante, seme-
lhana do mtodo j existente em outras pocas histricas,
faz depender o xito do preenchimento, mais das qualida-
des do nomeante, que deve ser condizente com o interesse
pblico, para que no haja desvios e afronta aos princpios
constitucionais16.
Temos que, para as funes de confiana stricto sensu o
exerccio exclusivo (e no privativo) de servidores efetivos,
excluindo-se portanto, qualquer hiptese de preenchimen-
to por no integrantes da carreira. Isto porque refere-se ao
conjunto de atribuies de responsabilidade, acima da exi-
gida pela carreira, mas que no justifica a criao de cargo
ou emprego, pelo que, deve ser preenchida por servidores
ou empregado pblicos mediante uma gratificao ou retri-
buio adicional.
Tais funes de confiana stricto sensu no se referem a fun-
es temporrias, mas s funes permanentes atribudas a
servidor de cargo efetivo17, ou seja, para os concursados.
Outra caracterstica que a confiana depositada no servi-
dor efetivo para o exerccio da funo de confiana stricto
sensu encontra-se mais prxima da relao com o Estado
e sua misso institucional e no tanto com o nomeante18.
Portanto, a funo que constitui um plus tem a ver com a
qualidade tcnica do servio prestado.
J nos cargos em comisso, alm do comprometimento
15
Diverge desse posicionamento Maral Justen Filho que entende que
funo de confiana consiste na ampliao das atribuies de um car-
go de provimento efetivo e que no se admite o conferimento de tal
benefcio ao ocupante de cargo em comisso. JUSTEN FILHO, Maral.
Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 607.
16
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 50.
17
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Servidores pblicos. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 2015. p. 52.
18
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 47.
42
 REVISTA CONTAS ABERTAS

com as diretrizes e princpios que regem a Administrao exonerao ad nutum, ou seja a qualquer tempo e em regra,
Pblica, existe uma fidelidade s diretrizes estabelecidas sem qualquer motivao. Porm, nas funes de confiana
pelo nomeante em razo da estreita e pessoal confiana por stricto sensu a destituio da funo no implica em de-
este depositada no comissionado para o preenchimento do misso do cargo, pelo que, o servidor, por ser efetivo, no
cargo19. perde essa qualidade, voltando ou sendo realocado para o
exerccio do cargo anterior. J nos cargos comissionados,
necessrio entender que, para determinadas atribuies a exonerao implica no afastamento definitivo do servio
de direo, chefia e assessoramento, as convices e enten- pblico, seja por perda total da utilidade do cargo exercido,
dimentos pessoais ultrapassam as questes tcnicas e devem seja pela perda total da confiana inicialmente estabelecida
ser realizadas de acordo com as orientaes e ordens do hie- quando da nomeao que, no entender do nomeante, cons-
rrquico superior. Nas funes de confiana stricto sensu titui em falta pessoal grave.
as ordens superiores esto direcionadas ao modus operandi
sendo consideradas, no ordenamentos, mas instrues que Em suma, comparativamente, podemos indicar as seme-
impulsiona o servio pblico tornando-os mais eficientes. lhanas e diferenas entre funes de confiana stricto sensu
e cargos em comisso:
Nos cargos comissionados, os ditames tem a ver com o m-
rito do comando a ser executado, uma vez que seus ocu- Funes de
Cargos em
pantes, de certa forma, tornam-se a extenso do nomeante. confiana
comisso
Portanto, a relao de confiana muito mais pessoal pois a strito sensu
expresso do comportamento e dos atos praticados encon- So exercidas So preenchidas
tram-se diretamente relacionados s ordens do nomeante, Preenchidas por qualquer pes-
destituindo os comissionados de vontade prpria quando Exclusivamente por servidores soa, sem concurso pblico, res-
efetivos. Com concurso pblico salvado o percentual previsto em
houver divergncia de opinio sobre o comando a ser execu- lei para servidores de carreira
tado. Obviamente excetuam-se os casos de requerimentos
No ocupam o quadro de servi- Ocupam o quadro de servidores
ilegais ou ilcitos que no devem ser executados, seja qual dores uma vez que so exercidos da estrutura administrativa
for a funo de confiana exercida ou ocupada. por servidores j efetivos

Destinam-se a atribuies de di- Destinam-se a atribuies de di-

reo, chefia ou assessoramento reo, chefia ou assessoramento
Logicamente que os cargos comissionados devem ser preen-
chidos por aqueles que, alm da confiana pessoal, detm So de livre nomeao e exone- So de livre nomeao e exone-
rao rao
conhecimento tcnico que possa contribuir com o nome-
ante em atribuies de direo, chefia ou assessoramento. A exonerao implica no afasta- A exonerao implica no afas-
mento do exerccio da funo e tamento definitivo do servio
A mera escolha por atributos puramente pessoais destoa de no do cargo pblico
qualquer legalidade e pode constituir burla ao ingresso no
Escolha por critrio de confian- Escolha por critrio de confian-
servio pblico, assim como o desvio de atribuies para a primeiramente profissional e a primeiramente pessoal e de-
realizao de atividades que sejam idnticos atividade fim depois pessoal pois profissional

exercida pelos servidores efetivos. Nesse ponto necess- As atribuies so de responsa- As atribuies so de responsa-
bilidade profissional em relao bilidade profissional e pessoal
rio que no haja confuso de interpretao. Toda atividade ao rgo. (em relao execuo do ser-
inclui a realizao de etapas que podem ser exercidas por vio em nome do superior hie-
rrquico)
diversos servidores, efetivos ou no. apenas na exclusiva
parte onde a diferenciao se caracteriza de modo definiti- A remunerao implica num A remunerao prpria, fixada
plus ao do cargo exercido em relao ao cargo ocupado
vo que devemos analisar a realizao ou no de atividade
fim por servidor efetivo para que caracterizao ou no do Sendo funo permanente, a A exonerao do cargo no
exonerao do nomeado no implica na sua extino por in-
desvio. implica na extino da funo tegrar a estrutura da Adminis-
trao

Diferencia ainda as funes de confiana em razo da preca-

riedade e temporariedade. Ambos so de livre nomeao e
19
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo.
13. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 475.

43

Da importncia da
manuteno das funes de
confiana strito sensu e dos
cargos comissionados
Conforme j exposto, os cargos em comisso se consubs-
tanciam em um complexo unitrio de competncias, que
correspondem a verdadeiras unidades na organizao fun-
cional da Administrao, com denominao, retribuio e
atribuies prprias de direo, chefia e/ou assessoramento,
para ser provido por titular na forma estabelecida legalmen-
te, ocupando lugar no quadro funcional.
Diante da utilizao feita no Brasil do concurso pblico e
das caractersticas que diferenciam a manuteno do ser-
vidor pblico do particular, no h que se renegar a um
segundo plano os cargos comissionados na estrutura de pes-
soal os rgos pblicos.
A Emenda Constitucional 19/98 manteve no inciso II do
art. 37 da CF a necessidade de exigncia legal para previso
dos cargos comissionados, conforme se verifica no quadro
anterior, o que significa que a sua criao e modificao de-
pendem de aprovao legislativa, no podendo ser realiza-
do por outra espcie normativa de natureza inferior. Isto
porque os cargos comissionados, assim como os demais,
integram a estrutura do rgo na contagem dos postos de
trabalho disposio para preenchimento.
No se pode olvidar o fato dos comissionados, pelo dever de
lealdade ao rgo e a estrita confiana que gozam do nome-
ante, em sua maioria, sentem-se no dever de mostrar muito
mais eficincia, esforando-se ainda mais para justificar o
porqu so merecedores do cargo que ocupam. Cada dia,
portanto, dia de teste, onde situaes de insubordinao,
expressa ou velada, so mnimas, uma vez que a demisso
pode ser aplicada ad nutum. Isso muitas vezes justifica o
fato dos comissionados atenderem sobremaneira o cdigo
de disciplina e tica do rgo por representarem, mais que
a instituio a que so vinculados, o nomeante que l os
colocou.
comum aos concursados, passado o estgio probatrio,
e atingida a condio de efetivos, portanto, estveis, deixa-
rem de apresentar o mesmo desempenho que os motivavam
buscar o aperfeioamento e a eficincia na execuo de seu
servio. Passado esse perodo, ultrapassada a barreira da ins-
REVISTA CONTAS ABERTAS
tabilidade, natural do ser humano acomodar-se, j que
no h mais a presso da avaliao contnua de seu desem-
penho para o alcance da to esperada estabilidade.
Nesse perodo do estgio probatrio, o nomeado por con-
curso submetido a uma bateria de quesitos importantes
para o desenvolvimento de sua atividade no rgo: pontua-
lidade e assiduidade, disciplina e zelo profissional, iniciativa
e presteza, qualidade e produtividade do trabalho, relacio-
namento interpessoal, temperamento e carter, capacidade
de relacionamento e atendimento ao pblico, respeitabili-
dade e subordinao, lisura e honestidade, conhecimento
e capacidade de aperfeioamento, so alguns dos itens em
avaliao nesses trs anos.
Ao encerrar esse perodo o nomeado passa a ser efetivo, ti-
rando um peso de suas costas por conseguir atingir uma
avaliao satisfatria de seus superiores. Esquece-se, no
entanto, que as mesmas qualidades almejadas na poca do
estgio probatrio deveriam ser contnuas, e no apenas
uma exigncia de apenas trs anos de durao. O que tem
ocorrido em alguns casos que todos os quesitos do estgio
probatrio acabam no transcurso da atividade por serem
abandonados parcialmente, no importando manter a efici-
ncia que outrora lhe concedera a estabilidade.
No o caso dos comissionados, seja para que idade for
e o tempo de experincia que desfrute. Para eles, todos os
dias so dias de avaliao, contnua enquanto se mantm
no rgo vinculado, e diuturnamente precisam mostrar e
provar seu valor pois gozam da confiana do nomeante que
pode exigir com mais rigor eficincia e presteza em sua ati-
vidade, para no tornar possvel uma demisso ad nutum.
Na maioria das vezes no tem direito a remoo, cedncia,
abonos, ou at mesmo aos descansos previstos em lei, como
licenas e compensao pelos dias trabalhados em eleio
por estarem trabalhando em funo de confiana, e como
tal, imprescindvel para o desempenho das atividades do
prprio nomeante.
Nas pocas de greve do servio pblico, deles no parti-
cipam os comissionados que continuam a permanecer em
suas fileiras, mantendo operantes vrias atividades estatais
e essenciais.
Sob outro aspecto, no se v com tanta frequncia, comis-
sionados falando mal do rgo onde exercem sua atividade
ou de seus superiores, ao contrrio dos concursados que,
44

sob o manto da intocabilidade, se veem abertamente criti-
cando o prprio local de trabalho ou seus superiores, sem
que disso merecidamente resultasse em reprimenda ou em
processo tico e/ou disciplinar.
Essa a realidade no servio pblico no Brasil em muitos
dos rgos da Administrao Pblica, direta ou indireta, o
que no pode negar. injusto, portanto, endemonizar os
comissionados diante da realidade em que vive o servio
pblico no pas. Justo e importante o papel que podem
prestar os comissionados, quando o cargo preenchido de
modo a privilegiar tanto a confiana quanto o profissiona-
lismo.
Nessa esteira, temos exemplo do prprio Supremo Tribunal
Federal que, por meio do Projeto de Lei n. 5382/2013 en-
caminhado ao Congresso Nacional, objetivou a criao de
33(trinta e trs) cargos em comisso e 90(noventa) funes
de confiana com a justificativa de que o Tribunal havia
promovido reorganizaes administrativas que aceleraram
o processamento judicial aumentando o nmero de pro-
cessos afetos a cada Ministro e, tendo tal modernizao de-
mandado a lotao de mais servidores nos Gabinetes para
realizao de anlise processual, de pesquisa doutrinria
e de jurisprudncia, de seleo de acrdos e de todas as
outras questes decorrentes da atividade interna dos Gabi-
netes, necessitava do trabalho de servidores cada vez mais
instrudos e capacitados para o trabalho, para a melhoria da
prestao jurisdicional e alcance de resultados mais cleres
para a sociedade.
Assim considerado pelo Poder Legislativo Federal, foi apro-
vada a Lei 13.029, de 24 de setembro de 2014, criando
os cargos e funes acima mencionados, condicionados a
expressa autorizao em anexo prprio da lei oramentria
anual, e com dotao especfica e suficiente para os provi-
mentos autorizados, nos termos do 1, do art. 169 da CF.
Portanto, muito embora o concurso pblico seja, consti-
tucionalmente, a forma de ingresso mais democrtica, ela
no significa que o modelo escolhido pelo Poder Pblico
seja o mais eficiente. A meno pela Constituio Federal
pelo modelo de provas ou provas e ttulos, de maneira
aberta, sem mencionar os requisitos mnimos de acesso e
manuteno ao cargo, tornou a porta de entrada no servio
pblico uma disputa, na sua maioria, de memorizao, e
no de raciocnio, ou pior, onde no se mede a aptido para
o servio a ser desenvolvido.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Com a indstria criada em torno dos concursos pblicos,
concurseiro tornou-se quase que uma profisso. H cen-
tenas, seno milhares de brasileiros que no se dizem mais
bacharis em Direito, em Contabilidade, em Engenharia,
em Pedagogia, em Psicologia; mas sim concurseiros pro-
fissionais. Daqueles que escolhem o servio pblico no por
ser reconhecidamente a profisso que melhor se encaixe em
seu perfil profissiogrfico, mas porque oferece condies
remuneratrias irredutveis e estabilidade quase que into-
cvel. Basta que se observe o direito de greve dos servidores
pblicos que no ficam sujeitos a desconto ou a perigo de
demisso sem justa causa, bem como pela rara existncia,
quase nula, de casos de processos ticos ou disciplinares que
resultem em demisso do servidor pblico.
Tal binmio, irredutibilidade salarial e proteo do traba-
lho, que, na sua maioria, tornam atrativo o servio p-
blico, e no o idealismo da atividade que se presta a desen-
volver.
fcil portanto, defender a legitimidade e legalidade da
regra concursal, sem se levar em conta a eficincia do mo-
delo estatal de seleo e de manuteno no servio pblico
que deveria ser mais longa (com provas de mltipla escolha,
escritas, orais, psicolgicas, tcnicas, aplicadas de maneira
contnua e rigorosa), como exigido dos comissionados que,
alm da instabilidade de emprego, lhe so ordenados a ca-
pacitao e o aperfeioamento intelectual, muitas vezes s
suas expensas.
H instituies de ensino que angariam, mediante concur-
so, doutores ou ps-doutores entre servidores de seu quadro
mas que no possuem vocao nenhuma para sala de aula.
Nem por isso, embora a transmisso do conhecimento seja
um dos objetivos na contratao de professores, ainda que
no consigam os doutores desenvolver a contento o racioc-
nio e a tcnica em seus alunos, mesmo assim, no perdero
seus empregos. Isto porque, alm da transmisso do conhe-
cimento, a contribuio pela pesquisa e por novos conhe-
cimentos tambm fazem parte de suas funes. Isto uma
das caractersticas que distingue a estabilidade no servio
pblico da iniciativa privada j que neste exige-se o integral
desempenho das atividades para a qual foi contratado.
No est aqui a se levantar a bandeira pelo fim dos con-
cursos. Longe disso. Defende-se incondicionalmente o con-
curso como regra para o ingresso no servio pblico, mas
no como nico e incondicional, diante do quadro e da
realidade que se apresenta.
45

O que se quer por reflexo que, no modelo estatal am-
plamente adotado pelo Poder Pblico na seleo e manu-
teno de servidores, tanto concursados quando comissio-
nados tem sua importncia e sua funo, no se podendo
afirmar que concursado seja muito mais eficiente ou mais
capacitado que comissionado, e vice-versa.
O ingresso de servidores pblicos exclusivamente por con-
curso no smbolo de eficincia, assim como por cargos
em comisso tambm no o so, se encobertos aqueles por
uma simples prova de informao e de memorizao, e estes
pelo manto do clientelismo puro e pessoal em sua escolha.
Portanto, tanto cargos comissionados quanto funes de
confiana tem sua importncia na estrutura da Adminis-
trao Pblica.
Conforme verificamos acima, ambos tem caractersticas se-
melhantes e distintas que tornam o seu exerccio e ocupa-
o imprescindveis Administrao Pblica, obviamente,
se bem nomeados pelos gestores. Os histricos de apadri-
nhamentos por simples critrio pessoal, tanto para funes
de confiana stricto sensu como para cargos comissionados
devem continuar a ser rechaadas e eventuais desvios de
atribuies tambm devem ser repelidos. De igual forma, o
excesso desproporcional na criao de cargos em comisso e
o desrespeito aos percentuais mnimos de acesso pelos servi-
dores efetivos tambm devem ser combatidos.
No entanto, querer abolir integralmente os cargos em co-
misso significa comprometer o funcionamento da Admi-
nistrao Pblica que necessita de pessoas da confiana pes-
soal do nomeante e que possam refletir a opinio deste, uma
vez que muitas de suas atitudes so realizadas em seu nome.
Concluso
As regras de ingresso no servio pblico, principalmente no
sculo XX, sofreram inmeras alteraes.
Principalmente no perodo da ditadura militar e logo aps
a ele, o servio pblico no era atrativo para maioria da
populao uma vez que reinava a baixa remunerao e a
inexistncia de uma carreira com planos de cargos definidos
por lei. Assim, o servio privado era mais atraente, seja pela
oferta, seja pelas melhores condies de trabalho apresenta-
das. Aliado a isso, o mercado de trabalho para as mulheres
era muito escasso, uma vez que elas mais se dedicavam aos
afazeres domsticos e raramente o servio pblico era man-
REVISTA CONTAS ABERTAS
tido pelo trabalho feminino, exceto em cargos de menor
complexidade.
Com a nova era republicana e a expanso da independncia
feminina, houve a necessidade da democratizao do acesso
ao servio pblico. Aliado a isso, a profissionalizao, a im-
pessoalidade, a remunerao e a estruturao em carreiras
mais consolidadas e regulamentadas foram fatores que con-
triburam para modificao das regras de ingresso na Admi-
nistrao Pblica, antes viciada em apadrinhamentos e em
escolhas meramente pessoais.
A remunerao e a estabilidade, principalmente no Brasil,
que de tempos em tempos vivencia uma crise poltica e/
ou econmica, atraiu sobremaneira o interesse pelo servio
pblico.
No entanto, embora o concurso pblico seja a forma mais
justa e democrtica para alcanar o servio pblico, ne-
cessrio que uma pequena parcela da estruturao de pes-
soal seja destinada aos cargos comissionados, obviamente,
respeitado tanto o critrio pessoal quanto tcnico para o
preenchimento da vaga, e respeitado tambm um percen-
tual apenas mnimo e aceitvel em relao aos servidores
efetivos.
O agigantamento das funes pblicas, a necessidade da to-
mada de decises pelo gestor, e sendo impossvel a sua oni-
presena, tornam os cargos comissionados essenciais para
a prpria eficincia do Estado. No fossem eles, no seria
possvel, por exemplo, aos diversos Tribunais e Procurado-
rias pelo pas darem conta de decidir tantos processos ou
emitir tantos pareceres. De igual forma, no seria possvel
para a Administrao Pblica direcionar suas aes em prol
da eficincia do setor pblico.
Logicamente, a maior parte da mquina estatal precisa ser
conduzida por servidores permanentes e que possam dar
continuidade ao servio pblico sem que a troca de gesto
implique na modificao ou paralisao da atividade estatal.
No entanto, uma parcela do funcionalismo pblico neces-
sita ser preenchida por servidores em cargos em comisso
uma vez que o nomeante precisa se assegurar que as ordens
e entendimentos pessoais sejam cumpridos por pessoas de
sua confiana. Para tanto, a Constituio Federal acertada-
mente destinou essas vagas para atribuies de direo, che-
fia ou assessoramento, justamente para que, por meio dessas
atividades, muitas vezes de cunho decisrio, pudessem ser
46
 REVISTA CONTAS ABERTAS

realizadas por terceiros, que agem muitas vezes em nome

daquele que os nomeou.

Dessa forma, tanto os servidores efetivos que exercem fun-

es de confiana stricto sensu e os servidores precrios
que exercem cargos em comisso, tm um importante e
primordial papel a desempenhar a bem do servio pblico,
que possa ser, tanto quanto possvel, impessoal, por meio
do acesso por concurso pblico, quanto por ingresso por
escolha pessoal e tcnica do nomeante, como dos cargos
comissionados.

Bibliografia
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5. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.

BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana

stricto sensu e dos cargos em comisso: uma abordagem
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OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Servidores pblicos. 3. ed.

So Paulo: Malheiros, 2015.

47

A demanda da sociedade por transparncia nas contas p-
blicas exige informaes confiveis que reflitam a real situa-
o patrimonial. A Contabilidade auxilia a instrumentaliza-
o do controle social, pois se trata de cincia social aplicada
cujo principal objetivo fornecer informaes sobre resulta-
dos econmicos, financeiros e patrimoniais aos usurios, no
sentido de contribuir para a tomada de decises e adequada
prestao de contas. A uniformizao dos procedimentos
oramentrios e contbeis deve possibilitar a disponibiliza-
o de informaes transparentes e comparveis, que se-
jam compreendidas por analistas financeiros, investidores,
auditores, contabilistas e demais usurios, independente-
mente de sua origem e localizao. Logo, a Contabilidade
pea fundamental na busca pela transparncia.
A mudana na forma de fazer contabilidade no setor p-
blico ensejar uma forte ruptura com o pensamento atual;
portanto, uma mudana de cultura. Os profissionais da rea
pblica tero que abandonar determinados conceitos e ado-
tar algo totalmente novo em suas rotinas, em um universo
mais amplo, complexo e conceitualmente mais rico do que
a simples preocupao com os controles das fases do ora-
mento (previso, arrecadao, recolhimento, fixao, em-
penho, liquidao e pagamento). Parafraseando o grande
mestre Lino Martins, os contadores e auditores tero que
sair da sua zona de conforto, pois a vida contbil dentro de
aspectos somente oramentrios muito mais simples do
que uma contabilidade por competncia.
A sada dessa zona de conforto exige a reformulao de pro-
cessos geradores de informao no mbito das entidades do
setor pblico. J est sacramentado que para se organizar
qualquer rea ou processo, como por exemplo gesto de
pessoas, da tesouraria, do patrimnio ou da contabilidade,
so necessrios fortalecer trs pilares:
48
REVISTA CONTAS ABERTAS
A LRF e a obrigatoriedade
de que o ente utilize um
nico Siafic
Paulo Feij
Graduado em Cincias Contbeis pela Universidade de Braslia (UnB) e
ps-graduado em Contabilidade e Finanas pela Fundao Getlio Vargas
(FGV), analista de Finanas do Tesouro Nacional desde 1993. Desenvol-
ve atividades de administrao e aperfeioamento das finanas pblicas
(gesto do caixa, programao e execuo financeira, resultados fiscais e
contabilidade do setor pblico), tendo participado de misses de assistncia
tcnica e de avaliao das finanas no exterior a convite do Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Foi coordenador-geral de Contabilidade da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN), sendo o contador responsvel pela elaborao
do Balano Geral da Unio (BGU), pelo Balano do Setor Pblico Nacional
(BSPN), do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) da Unio
e o Relatrio de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal, no perodo de
2006 a 2010. Atualmente Assessor de Modernizao da Gesto de Finanas
Pblicas do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Autor dos livros Enten-
dendo as Mudanas na Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico e Cadernos
de Slides, Resumos e Exerccios Entendendo as Mudanas na CASP. Todos
publicados pela Editora Gesto Pblica.
a) Pessoas O impacto das mudanas no ficar restrito
aos aspectos tcnicos e necessidade de aprendizagem por
parte dos contadores pblicos. Ser a mudana de uma cul-
tura estabelecida h quase meio sculo que exigir profis-
sionais mais capacitados.
b) Normas As rotinas do setor pblico devero se ade-
quar a esse novo modo de pensar o registro contbil segun-
do s exigncias do Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Pblico (MCASP), que est a cada ano incorporando
regras e procedimentos alinhados com as normas interna-
cionais de contabilidade.
c) Sistemas No ser possvel implantar essas mudanas
sem que os atuais sistemas de informaes contbeis que
operam no setor pblico sejam modernizados e estejam
adequados ao novo contexto, com destaque para ade-
quaes ao padro contbil exigido pelo Plano de Contas
Aplicado ao Setor Pblico (PCASP) e pela sistemtica de
consolidao das contas pblicas a partir da instituciona-
lizao do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do
Setor Pblico Brasileiro (Siconfi).
No que se refere a sistemas, houve uma primeira alterao
da LRF, promovida pela Lei Complementar n 131/2009,
que instituiu a obrigatoriedade de que o Sistema Integra-
do de Administrao Financeira e Controle (Siafic) de cada
ente respeite padro mnimo definido pelo Governo Fe-
deral. Na segunda alterao, dessa vez em decorrncia da
publicao da Lei Complementar n 131/2016, buscou-se
extinguir a irracionalidade da existncia de vrios sistemas
informatizados dentro de um mesmo ente, adequando a re-
alidade dos entes subnacionais (estados e municpios) ao
que j ocorre h dcadas na Unio.

6 Todos os Poderes e rgos referidos no art. 20, in-
cludos autarquias, fundaes pblicas, empresas esta-
tais dependentes e fundos, do ente da Federao devem
utilizar sistemas nicos de execuo oramentria e fi-
nanceira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo,
resguardada a autonomia. (NR)
Apesar da clareza do artigo, o processo de interpretao
criativa inerente ao perfil cultural dos brasileiros sempre
busca uma sada nas entrelinhas do texto para muitas vezes
contrariar o bvio ou encontrar pseudos conflitos normati-
vos. Na essncia, muitas vezes, so interpretaes que visam
uma defesa corporativista, naturalmente a favor de deter-
minado setor, ou a manuteno de um status quo beneficia
agentes nem sempre empenhados em aplicar os princpios
constitucionais da eficincia, eficcia e economicidade no
setor pblico.
Uma dessas interpretaes a de que quando o 6 do arti-
go 48 se refere a sistemas nicos de execuo oramentria
e financeira, a lei no trata de sistema informatizado, mas
de sistema organizacional, ou seja, um conjunto de elemen-
tos, concretos ou abstratos, intelectualmente organizados.
Outro argumento apresentado defende que o artigo estaria
ferindo a independncia dos poderes ao estabelecer que os
sistemas nicos sero mantidos e gerenciados pelo Poder
Executivo.
Fazer interpretao da legislao sem uma insero no con-
texto histrico e sem buscar os elementos motivadores da
norma pode normalmente levar a equvocos interpretativos.
Nesse sentido que se buscar o contexto em que essas as
duas leis foram editadas, considerando a anlise histrica
dos fatos.
O Sonho de um Padro
Nacional de Contabilidade
para o Setor Pblico
Brasileiro
A padronizao de processos faz parte da cultura brasileira.
Talvez seja uma herana dos tempos de planificao cen-
tralizada vivida principalmente nos perodos ditatoriais da
histria do pas. Alguns acham que a padronizao engessa
e acaba por tolher o processo criativo e a inovao. Outros
defendem que diminui custos e permite maior e mais rpi-
da disseminao dos processos de trabalho, mitigando erros
REVISTA CONTAS ABERTAS
e ajudando o entendimento dos usurios, de forma geral.
Alguns setores da economia brasileira ao longo do tempo,
normalmente por iniciativa da autoridade reguladora da
rea, passaram a exigir que as entidades seguissem padres
contbeis. o caso do setor financeiro, onde o Banco Cen-
tral estabelece o Plano Contbil das Instituies do Siste-
ma Financeiro Nacional (Cosif ), e o do setor eltrico, que
possui plano de contas e rotinas contbeis definidas pela
Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Essa lgica
foi naturalmente levada para os sistemas informatizados
que apoiam a administrao pblica, at porque o sonho
de quem desenvolve ou mantm sistemas informatizados
que os processos de trabalho estejam organizados e padro-
nizados.
A Lei n 4.320/1964 determina que a contabilidade seja
organizada de forma a permitir o acompanhamento da
execuo oramentria, o conhecimento da composio
patrimonial, a determinao dos custos dos servios indus-
triais, o levantamento dos balanos gerais, a anlise e a in-
terpretao dos resultados econmicos e financeiros (art.
85). Assim, no caso do setor pblico, quando se trata de
padro contbil, esto inseridos tambm padres oramen-
trio e financeiro.
Na contabilidade do setor pblico o primeiro e impor-
tante passo para a padronizao veio com a edio da Lei
n 4.320/1964, que no tratou das rotinas contbeis, or-
amentrias e financeiras, mas definiu a sada de dados ao
estabelecer as demonstraes contbeis e quadros oramen-
trios obrigatrios e sua estrutura. Assim, de maneira ge-
ral, desde 1964 h um bom nvel de processos contbeis
e oramentrios padronizados no setor pblico, diferente-
mente do que ocorre no setor privado, principalmente em
decorrncia dos modelos de demonstrativos previstos nos
anexos da lei. Por exemplo, na prtica todos os sistemas in-
formatizados de contabilidade do setor pblico separavam
as informaes em quatro subsistemas ou sistemas de contas
para fins de elaborao das demonstraes contbeis exigi-
das pela legislao: patrimonial (permanente), financeiro,
oramentrio e de compensao1.
Importante tambm ressaltar que a tradio no Brasil de
que prticas do Governo Federal sejam disseminadas e ado-
tadas de forma facultativa ou obrigatria pelos demais entes
1
Vale ressaltar que boa parte dos municpios no trabalhava com contas
de compensao.
49

da Federao. Um exemplo so os padres oramentrios
e, mais recentemente, a criao e implantao do plano
de contas nacional. Logo, o entendimento do processo de
construo do Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico
(PCASP) ajudar a compreender algumas das caractersticas
do novo padro nacional e as recentes mudanas na LRF na
busca para que o ente adote um nico Sistema Integrado de
Administrao Financeira e Controle (Siafic).
O Sistema Integrado de
Administrao Financeira
do Governo Federal como
Referncia
At o exerccio de 1986, o Governo Federal enfrentava uma
srie de problemas de natureza administrativa que impedia
a adequada gesto dos recursos pblicos e dificultava a pre-
parao do oramento unificado, o qual passaria a vigorar
em 1987. Dentre os diversos problemas, enumera-se a se-
guir, alguns dos mais relevantes:
emprego de mtodos inadequados de trabalho, sendo
que, na maioria dos casos, os controles de disponibilida-
des oramentrias e financeiras eram exercidos a partir
de registros manuais;
utilizao da contabilidade como simples instrumento
de registros formais, pela dificuldade de acesso s mo-
dernas tcnicas de administrao financeira;
defasagem de, pelo menos, 45 dias entre o encerra-
mento do ms e o levantamento das demonstraes or-
amentrias, financeiras e patrimoniais, inviabilizando
o uso das informaes com fins gerenciais;
incompatibilidade dos dados em decorrncia da di-
versidade de fontes de informaes, comprometendo o
processo de tomada de decises;
falta de integrao dos sistemas de informaes; e
existncia de inmeras contas-correntes bancrias, no
mbito do Governo Federal, criando estoque ocioso de
moeda e dificultando a administrao de caixa.
No processo de reordenamento das finanas pblicas ocor-
rido na dcada de 1980, a criao da Secretaria do Tesouro
REVISTA CONTAS ABERTAS
Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda, por meio do
Decreto n. 95.452, de 10 de maro de 1986, foi o pri-
meiro grande marco, que teve como objetivo promover a
modernizao e a integrao dos sistemas de programao
financeira, de execuo oramentria e de contabilidade dos
rgos e entidades pblicas do Governo Federal.
Visando o cumprimento de suas atribuies, a STN rece-
beu competente autorizao para contratar, junto ao Servi-
o Federal de Processamento de Dados (Serpro), o desen-
volvimento de sistema computacional, que fornecesse todas
as informaes necessrias, de maneira segura e tempestiva.
Considerando que poca vigorava no pas a chamada re-
serva de informtica, a STN teve que superar vrias dificul-
dades para, em conjunto com o Serpro, empresa pblica
prestadora de servio na rea de tecnologia da informao,
criar as condies para que o Siafi fosse institudo em tem-
po reconhecidamente curto (cerca de seis meses), entrando
em operao a partir de 01 de janeiro de 1987. Esse foi o
segundo grande marco desse processo.
Alm da questo tecnolgica havia tambm o desafio de ca-
pacitar os gestores pblicos para operar o novo sistema. A
implantao do sistema foi gradual, comeando pelo Poder
Executivo, para posteriormente expandir-se para os demais
Poderes a partir da percepo, pelos usurios, das vanta-
gens oferecidas. Atualmente, utilizam-se do Siafi todos os
rgos da Administrao Direta, dos Poderes Legislativo e
Judicirio e grande parte da Administrao Indireta (autar-
quias, fundos, fundaes e empresas estatais dependentes),
no sendo de utilizao obrigatria apenas as empresas es-
tatais independentes.
A partir do Siafi ficou estabelecido para todos os rgos fede-
rais o Plano de Contas nico para a Administrao Pblica
Federal (PCAPF) e um processo padronizado de execuo
oramentria e financeira. Sua implantao foi um processo
mais amplo do que simplesmente utilizar um rol de contas
obrigatrias para organizao das informaes. Na verdade,
no s as contas foram padronizadas, mas as rotinas cont-
beis e de execuo oramentria e financeira tambm, pois
junto com a relao de contas e como parte integrante do
plano se implantaram o mecanismo de eventos contbeis, a
definio dos indicadores contbeis e a exigncia de padro-
nizao de documentos, como a Nota de Empenho, a Nota
de Lanamento e a Ordem Bancria.
50

Foi assim que a administrao pblica federal, a partir de
1987, padronizou o processo de registro e extrao das in-
formaes concernentes execuo oramentria, financei-
ra, patrimonial e contbil dos rgos e entidades contem-
plados na lei oramentria anual (LOA), mais precisamente
aqueles que integram o oramento fiscal e da seguridade
social. Ao longo do tempo, o plano de contas federal foi
adaptado para possibilitar que outras entidades adotassem
o Siafi como seu sistema de contabilidade, como o caso do
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) e da
Casa da Moeda, que so empresas pblicas que integram o
oramento de investimento das empresas estatais, mas utili-
zam o Siafi em sua plenitude.
Quando foi implantado, o Siafi teve ainda o propsito de
atender, de maneira uniforme e sistematizada, ao registro
contbil dos atos e fatos relacionados com os recursos co-
locados disposio dos rgos da administrao direta e
indireta, de forma a proporcionar maior flexibilidade ao
gerenciamento e consolidao dos dados. Alm disso bus-
cou-se contemplar as necessidades de informaes em to-
dos os nveis da administrao pblica federal, objetivando
principalmente:
realar o estado patrimonial e suas variaes, con-
centrando as contas tpicas de controle nos grupos de
compensao, para propiciar o conhecimento mais
adequado da situao econmico-financeira da gesto
administrativa;
padronizar o nvel de informaes dos rgos da admi-
nistrao direta e indireta com a finalidade de auxiliar o
processo de tomada de deciso, ampliando a quantidade
dessas informaes e facilitando a elaborao do Balan-
o Geral da Unio (BGU);
permitir, atravs da relao de contas e tabelas, a ma-
nuteno de um sistema integrado de informaes ora-
mentrias, financeiras e patrimoniais na administrao
pblica federal, com a extrao de relatrios necessrios
anlise gerencial, inclusive balanos e demais demons-
traes contbeis, capaz de atender aos aspectos legais
e fiscais.
Ao longo dos seus trinta anos, o Siafi vem recebendo oti-
mizaes e adequaes e consolidou-se como o principal
sistema estruturante, pois processa e controla a execuo or-
amentria, financeira, patrimonial e contbil da Unio, in-
cluindo todas as entidades integrantes do oramento fiscal e
REVISTA CONTAS ABERTAS
da seguridade de todos os Poderes. Atualmente, se apresenta
como um dos maiores e mais abrangentes instrumentos de
administrao das finanas pblicas, dentre os seus cong-
neres conhecidos no mundo.
A Propagao do Padro
Federal e A Busca do Plano
de Contas Nacional
O sucesso do Siafi fez com que surgisse o Sistema Integra-
do de Administrao Financeira para Estados e Municpios
(Siafem) na primeira metade da dcada de 1990. O Sia-
fem virou realidade e levou alguns entes padronizao
da estrutura e funcionamento do plano de contas federal.
Em 2005, 13 estados brasileiros utilizavam o sistema, sen-
do cinco deles na regio Norte (Amap, Par, Rondnia,
Roraima e Tocantins), quatro na regio Nordeste (Alago-
as, Maranho, Pernambuco e Piau), trs na regio Sudeste
(Esprito Santo, Rio de Janeiro e So Paulo) e um na regio
Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul), alm das prefeituras
de Juiz de Fora (MG), Piracicaba (SP), Palmas (TO), Cuia-
b (MT) e Manaus (AM).
Muitos acreditavam que o Sistema Integrado de Adminis-
trao Financeira para Estados e Municpios iria se propa-
gar por todo o Brasil; outros defendiam que o governo fede-
ral deveria permitir que estados e municpios utilizassem o
prprio Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal. No mundo real o que aconteceu foi que o
Siafem ficou restrito a no mais que duas dezenas de entes
federados e o nico municpio a passar pela experincia de
usar o Siafi foi Goiansia (GO), no final da dcada de 1990,
mas por pouco tempo, pois o Tribunal de Contas dos Mu-
nicpios obrigou a administrao municipal a abandonar o
sistema.
Atualmente o projeto Siafem est passando por uma crise
de continuidade e chegou a ser anunciado pelo Servio Fe-
deral de Processamento de Dados que seria descontinuado e
substitudo pelo Sistema Integrado de Planejamento, Con-
tabilidade e Finanas (Fiplan) do Estado de Mato Grosso,
que se mostra mais moderno e completo. Neste sentido foi
assinado protocolo de intenes entre o Serpro e o Cen-
tro de Processamento de Dados do Estado do Mato Grosso
(Cepromat).2 Na prtica o protocolo no surtiu os efeitos
2
Vale ressaltar que, no obstante o protocolo assinado, foi institudo
em 2013 um grupo formado por tcnicos dos governos estaduais e do
Serpro, para ajudar os estados que utilizavam o Siafem na implantao
do PCASP.
51

esperados, mas gradativamente os entes que utilizavam o
Siafem esto trocando seus sistemas por outros mais mo-
dernos e o Siafem ficar para a histria. No entanto, tal
experincia ajudou, sobremaneira, a espalhar a semente da
estrutura e funcionamento do plano de contas federal pe-
los entes que utilizam ou utilizaram o Siafem e tambm
por outros que acabaram por copiar o modelo contbil para
seus sistemas. Neste caso, ganha destaque o grupo de es-
tados formado por Amap, Alagoas, Esprito Santo, Piau,
Rio de Janeiro e Tocantins, que trocaram o Siafem por sis-
tema que utiliza a mesma plataforma tecnolgica apesar do
nome do sistema no mbito de cada ente ser diferente (ex.
Siplag, Sigefes, Siafe-Rio). Trata-se basicamente do mesmo
sistema diferenciando-se em cada estado, primordialmente,
pela amplitude dos mdulos implantados.
O Processo de Padronizao
Impulsionado pela LRF
Em 2000, com o advento da Lei Complementar n 101,
mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), novamente surgiu a necessidade de se padronizar a
forma de elaborao dos demonstrativos, desta vez os exigi-
dos por esta lei e que so partes integrantes do Relatrio Re-
sumido da Execuo Oramentria (RREO) e do Relatrio
de Gesto Fiscal (RGF). A Secretaria do Tesouro Nacional,
diante da atribuio imputada pela LRF de consolidao
das contas pblicas, estabeleceu a padronizao de proce-
dimentos contbeis como uma das premissas para a efetiva
consolidao das contas pblicas e melhoria da qualidade
das informaes a serem enviadas pelos entes da Federa-
o. Caso contrrio, as informaes teriam caractersticas
diferentes a depender de cada ente, no obstante estarem
consolidadas na mesma rubrica.
No Brasil, as informaes oramentrias sempre tiveram
um bom nvel de padronizao, mas era preciso ter as de-
monstraes contbeis consolidadas de todos os entes da
Federao, isto , precisava-se fazer o Balano do Brasil.
Diante desse cenrio, em dezembro de 2001, a STN come-
ou a editar manuais para elaborao do RREO e do RGF,
que traziam a estrutura dos demonstrativos e a forma de
preenchimento com o objetivo de facilitar o trabalho dos
contadores, permitir comparabilidade entre os demonstra-
tivos de cada ente, controlar os limites estabelecidos pela
LRF e dar mais transparncia gesto fiscal e oramentria
de todos os entes.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Considerando que as informaes que integram os demons-
trativos preconizados pela LRF so oriundas da contabilida-
de, logo se sentiu a necessidade de padronizao dos proce-
dimentos contbeis. At ento o que se estava padronizando
era a sada de dados, isto , as demonstraes contbeis.
Em abril de 2004, foi publicado o Manual de Procedimen-
tos da Receita Pblica, primeiro manual de procedimentos
contbeis emanado pela Secretaria do Tesouro Nacional,
incorporando-se ao conjunto de manuais do RREO e RGF.
Em outubro do mesmo ano, a STN publicou o Manual de
Procedimentos da Dvida Ativa, com vrios conceitos ex-
trados das Normas Internacionais de Contabilidade Apli-
cadas ao Setor Pblico (NICSP) tambm conhecida como
IPSAS, que so editadas pela Federao Internacional de
Contadores3.
Em 2007 se iniciaram as discusses para o desenvolvimen-
to de um plano de contas nacional com a criao do gru-
po Tcnico de Procedimentos Contbeis (GTCON). Em
2008, nasceu o Manual da Despesa Nacional, que rebatizou
o Manual de Procedimentos da Receita Pblica como Ma-
nual da Receita Nacional e tambm separou a despesa sob
dois enfoques: o patrimonial e o oramentrio.
Em termos de padronizao e de adoo de sistemas in-
formatizados para controle da execuo oramentria, fi-
nanceira e contbil, este era o cenrio at 2008. O Brasil
vivenciava a perspectiva de convergncia da contabilidade
a padres internacionais e, no que se refere ao plano de
contas, o que se questionava era se existia um modelo que
pudesse servir de base.
Constata-se nesse contexto histrico que no adiantava
pensar em padronizao de sistemas de contabilidade se an-
tes no fossem padronizadas as rotinas contbeis e para isso
a adoo de um plano de contas nico tornou-se elemento
fundamental, no que a meta fosse ter um sistema nico
para a federao, mas melhorar a qualidade dos sistemas
existentes e consequentemente a gerao das informaes.
3
International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), editadas pela
International Federation of Accountants.(IFAC).
52
 REVISTA CONTAS ABERTAS

A Adoo do Padro Federal o, como ocorreu nos estados do Rio Grande do Sul, To-
cantins e Santa Catarina, normalmente seguindo estrutura
pelos Regimes Prprios de igual ou muito prxima do plano de contas federal. O Tri-
Previdncia Social bunal de Contas do Estado de So Paulo implantou o Sis-
tema de Auditoria Eletrnica de rgos Pblicos (Audesp),
Os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) foram
visando a receber eletronicamente a prestao de contas de
os primeiros a adotar o Plano de Contas da Administra-
todos os municpios (exceto a capital, que fiscalizada pelo
o Pblica Federal dentro da estratgia de tornar nacio-
Tribunal de Contas do Municpio), de acordo com a es-
nal o padro federal. O plano de contas aplicado aos RPPS
trutura bsica do PCAPF, inclusive com informaes des-
foi institudo pela Portaria MPS n 916, de 15 de julho
dobradas em contas-correntes. Hoje unnime o sucesso
de 2003, e tinha a mesma estruturao e codificao do
do Audesp, com o reconhecimento dos benefcios trazidos
PCAPF. Sua atualizao acontecia de forma integrada en-
por meio da melhoria dos controles e transparncia da ges-
tre o Ministrio da Previdncia Social (MPS) e a STN e
to oramentria e fiscal dos municpios paulistas. bem
era permitido aos RPPS criarem um novo nvel de conta
verdade que a implantao do Audesp trazendo regras que
a partir da codificao trazida pela referida portaria, desde
j funcionavam no nvel federal exigiu forte adaptao dos
que no encerramento do exerccio observassem a estrutura
sistemas informatizados que eram utilizados pelas prefeitu-
dos demonstrativos. Os principais motivadores da padro-
ras paulistas. Muitos ficaram no caminho e de um pouco
nizao de procedimentos contbeis no mbito dos RPPS
mais de uma centena de sistemas restaram poucas dezenas.
foram a necessidade de:
Ficou quem teve competncia para se adaptar. a teoria de
a) racionalizar, dar transparncia, segurana e confiabi- Darwin aplicada aos Siafic.
lidade, viabilizar e garantir a estabilidade e a liquidez
dos RPPS;
A Lei da Transparncia e a
b) dotar os entes pblicos de instrumentos para registro Necessidade de um Padro
dos atos e dos fatos relacionados administrao ora-
mentria, financeira e patrimonial dos RPPS; Mnimo de qualidade para os
Siafic
c) adequar esses procedimentos contbeis s normas
Como apresentado at aqui, o processo de padronizao de
contidas na Lei n 4.320/1964.
informaes oramentrias, financeiras e contbeis estava a
Desde o incio a normatizao estabelecia que, uma vez ins- pleno vapor quando, meio que de surpresa, os tcnicos en-
titudos, os RPPS seriam considerados entidades contbeis, volvidos nesse grande projeto de modernizao da contabi-
devendo a sua escriturao ser feita destacadamente, dentro lidade sob as vertentes de regras e sistemas foram surpreen-
das contas de cada ente. Assim, havia distino entre a escri- didos com a primeira alterao da LRF promovida pela Lei
turao contbil praticada pelo ente e a do RPPS. Tal dife- Complementar n 131/2009 de iniciativa do Senador Ca-
renciao decorria do entendimento de que era importante piberibe do Amap e logo batizada de lei de transparncia:
separar o patrimnio do RPPS e o patrimnio do ente fede-
Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de
rativo, possibilitando a elaborao de demonstraes cont-
maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao:
beis especficas, vinculadas a um CNPJ especfico, mesmo
que a unidade gestora no possusse personalidade jurdica
Art. 48. ....................................................................
prpria.4 Assim, tambm passou a ser comum no mbito
de cada ente que instituiu regime prprio existir sistema de
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tam-
contabilidade especializado para as necessidades do RPPS.
bm mediante:
Ao verem que o padro federal estava por se consolidar e se-
I incentivo participao popular e realizao de au-
ria inevitvel, alguns Tribunais de Contas instituram plano
dincias pblicas, durante os processos de elaborao e
de contas padro para todos os municpios sob sua jurisdi-
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
Ver Portaria MPS n 519, de 24 de agosto de 2011.
4 oramentos;

53

II liberao ao pleno conhecimento e acompanha-
mento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e finan-
ceira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao
financeira e controle, que atenda a padro mnimo de
qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio
e ao disposto no art. 48-A. (NR) (Grifo nosso)
Art. 2o A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A,
73-A, 73-B e 73-C:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do
pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao dispo-
nibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso
a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas uni-
dades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no
momento de sua realizao, com a disponibilizao m-
nima dos dados referentes ao nmero do corresponden-
te processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado,
pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e,
quando for o caso, ao procedimento licitatrio realiza-
do;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de
toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente
a recursos extraordinrios.
Art. 73-A. Qualquer cidado, partido poltico, asso-
ciao ou sindicato parte legtima para denunciar ao
respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente
do Ministrio Pblico o descumprimento das prescri-
es estabelecidas nesta Lei Complementar.
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para
o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos
II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A:
I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Fe-
deral e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil)
habitantes;
II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre
54
REVISTA CONTAS ABERTAS
50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;
III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes.
Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo
sero contados a partir da data de publicao da lei
complementar que introduziu os dispositivos referidos
no caput deste artigo.
Art. 73-C. O no atendimento, at o encerramento
dos prazos previstos no art. 73-B, das determinaes
contidas nos incisos II e III do pargrafo nico do art.
48 e no art. 48-A sujeita o ente sano prevista no
inciso I do 3o do art. 23.
Quando se faz a leitura atenta e relacionada dos incisos II e
III que foram grifados no texto original e esto reproduzi-
dos a seguir, observa-se algumas preocupaes do legislador:
II liberao ao pleno conhecimento e acompanha-
mento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e fi-
nanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao
financeira e controle, que atenda a padro mnimo
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
Unio e ao disposto no art. 48-A. (NR) (Grifo nosso)
Uma das preocupaes foi com a qualidade do sistema gera-
dor das informaes oramentrias e financeiras (inciso III),
que denominou de Sistema Integrado de Administrao Fi-
nanceira e Controle (Siafic). A outra foi ousada para a po-
ca, pois passou a obrigar a liberao ao pleno conhecimento
e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de infor-
maes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e fi-
nanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico (internet).
Ser que quando o legislador se referiu a Sistema Integrado
de Administrao Financeira e Controle (Siafic) pensou no
paradigma do Siafi Federal? A justificativa para apresenta-
o do projeto pode ajudar a desvendar esse mistrio:
Como de conhecimento geral, estabelece a Constitui-
o da Repblica, no caput de seu art. 37, que a ad-
ministrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Trata-se de disposio que visa garantir transparncia
gesto da coisa pblica e, evidentemente, prevenir e
combater a corrupo. O Brasil, infelizmente, ainda as-
siste a freqentes denncias de descaso na gesto finan-
ceira do Poder Pblico, quando no de corrupo. Vale
lembrar que no ranking da corrupo elaborado pela
ONG Transparncia Internacional, o Pas amarga uma
m posio, resultante da viso que seus cidados tm,
infelizmente, da gravidade do problema.
..
E assim conclui a ilustre Procuradora e Professora Titu-
lar de Direito Constitucional na Faculdade de Direito
da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, in
verbis:
No basta, pois, que o interesse buscado pelo Estado
seja pblico para se ter por cumprido o princpio em
foco. Por ele se exige a no obscuridade dos compor-
tamentos, causas e efeitos dos atos da Administrao
Pblica, a no clandestinidade do Estado, a se esconder,
em sua atuao, do povo.
A publicidade da administrao que confere certeza s
condutas estatais e segurana aos direitos individuais e
polticos dos cidados. Sem ela, a ambigidade diante
das prticas administrativas conduz insegurana jur-
dica e ruptura do elemento de confiana que o cidado
tem de depositar no Estado. (idem, idem)
ao encontro dessa doutrina que elaboramos o presente
projeto, buscando, acima de tudo, imprimir maior efi-
ccia e efetividade ao aludido princpio da publicidade
dos atos da Administrao Pblica. Com esse intuito
e para que a sociedade possa melhor fiscalizar a gesto
da coisa pblica , preconizamos, fundamentalmente,
que os atos do procedimento de execuo da despesa
sejam disponibilizados, em tempo real, ou seja, conco-
mitantemente sua prtica, ao pleno conhecimento dos
cidados, em terminais de leitura para esse fim especifi-
camente instalados em locais de livre circulao. Parale-
lamente, tambm prescrevemos algumas sanes para os
gestores que descumprirem os mandamentos da lei em
cogitao, inclusive a suspenso temporria dos repasses
mensais das cotas do FPE e do FPM, quando, confor-
me o caso, o eventual infrator for vinculado adminis-
trao direta de Estado ou Municpio. Por outro lado,
REVISTA CONTAS ABERTAS
conhecendo a realidade atual da Administrao Pblica
brasileira que, sobretudo na maioria dos municpios,
ainda no dispe de servios informatizados , preconi-
zamos ainda que se concedam prazos razoveis para que
se faam as adaptaes necessrias ao atendimento dos
ditames da sugerida lei complementar.
Com esse intuito e para que a sociedade possa me-
lhor fiscalizar a gesto da coisa pblica , preconizamos,
fundamentalmente, que os atos do procedimento de
execuo da despesa sejam disponibilizados, em tem-
po real, ou seja, concomitantemente sua prtica,
ao pleno conhecimento dos cidados, em terminais
de leitura para esse fim especificamente instalados em
locais de livre circulao. (grifo nosso)
Paralelamente, tambm prescrevemos algumas sanes
para os gestores que descumprirem os mandamentos da
lei em cogitao, inclusive a suspenso temporria dos
repasses mensais das cotas do FPE e do FPM, quando,
conforme o caso, o eventual infrator for vinculado ad-
ministrao direta de Estado ou Municpio.
Por outro lado, conhecendo a realidade atual da Admi-
nistrao Pblica brasileira que, sobretudo na maioria
dos municpios, ainda no dispe de servios informa-
tizados , preconizamos ainda que se concedam prazos
razoveis para que se faam as adaptaes necessrias ao
atendimento dos ditames da sugerida lei complementar.
A nossa avaliao, ao propor as medidas sob comen-
trio, que j mais do que tempo de os estados e,
especialmente, os municpios se modernizarem, aci-
ma de tudo em seu prprio benefcio. (grifo nosso)
Alm do mais, antecipando-nos a eventuais objees.
Gostaramos de deixar patente que no vemos como
vislumbrar-se na iniciativa qualquer eiva de inconsti-
tucionalidade, haja vista que a proposta no somente
se insere no amplo conceito de gesto financeira e pa-
trimonial a que se refere o art. 165, 9, II, da Lei
Fundamental, como tambm apenas busca ampliar o
alcance do modelo de transparncia dos atos da gesto
pblica j esboado na prpria Lei de Responsabilidade
Fiscal, a qual nunca demais frisar j passou, sob
esse aspecto, inclusive pelo crivo do Egrgio Supremo
Tribunal Federal.
55

Por derradeiro, cabe-nos ainda consignar que no h
escusa vlida que impea a cogitada informatizao.
Afinal, no apenas so estabelecidos prazos razoveis
para esse fim, como tambm nenhuma Administra-
o to pauprrima a ponto de no poder adquirir
alguns poucos microcomputadores e o software ne-
cessrio, como, por exemplo, o Siafem, j elaborado
pelo Servio de Processamento de Dados do Minist-
rio da Fazenda (SERPRO). Registramos experincias
extremamente interessantes nesse sentido, como a
que se fez no Amap entre 1995 e 2002, com exce-
lentes resultados. (grifo nosso)
Sala das Sesses, 14 de abril de 2003. Senador Joo
Capiberibe
Observa-se na justificativa do Senador que o referencial que
serviu de paradigma foi o padro Siafi/Siafem. Assim, o ob-
jetivo da exigncia da adoo de Siafic que atenda a padro
mnimo definido pelo Governo Federal claramente elevar
o nvel de informatizao dos procedimentos de execuo
oramentria, financeira e contbil dos entes subnacionais.
Tal proposta faz todo o sentido com o objetivo maior da
lei complementar que a de que as informaes porme-
norizadas sobre a execuo oramentria e financeira se-
jam liberadas ao pleno conhecimento e acompanhamen-
to da sociedade, em tempo real, em meios eletrnicos de
acesso pblico. Assim, se conclui que o Siafic o sistema
informatizado onde se processa a execuo orament-
ria, financeira e contbil de cada ente.
E onde foram definidos os requisitos mnimos para o Siafic?
O Decreto federal n 7.185/2010 regulamentou aspectos
gerais, como a interpretao de tempo real, mas remeteu
para o ministro da Fazenda a regulamentao de requisitos
tcnicos. Assim, requisitos tecnolgicos adicionais, inclu-
sive relativos segurana do Siafic, e requisitos contbeis,
considerando os prazos de implantao do Plano de Contas
Aplicado ao Setor Pblico (PCASP), aprovados pela Secre-
taria do Tesouro Nacional, esto definidos na Portaria MF
n 548/2010.
O Decreto, logo nas Disposies Gerais, trata de definir a
abrangncia do Siafic e consolida a ideia de que se trata de
sistema informatizado e no de sistema organizacional:
56
REVISTA CONTAS ABERTAS
Captulo I
Das disposies gerais
Art. 1 A transparncia da gesto fiscal dos entes da Fe-
derao referidos no art. 1, 3, da Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, ser assegurada mediante
a observncia do disposto no art. 48, pargrafo nico,
da referida Lei e das normas estabelecidas neste Decreto.
Art. 2 O sistema integrado de administrao finan-
ceira e controle utilizado no mbito de cada ente da
Federao, doravante denominado SISTEMA, dever
permitir a liberao em tempo real das informaes por-
menorizadas sobre a execuo oramentria e financeira
das unidades gestoras, referentes receita e despesa,
com a abertura mnima estabelecida neste Decreto, bem
como o registro contbil tempestivo dos atos e fatos que
afetam ou possam afetar o patrimnio da entidade.
(Grifo nosso)
1 Integraro o SISTEMA todas as entidades da
administrao direta, as autarquias, as fundaes, os
fundos e as empresas estatais dependentes, sem pre-
juzo da autonomia do ordenador de despesa para a
gesto dos crditos e recursos autorizados na forma da
legislao vigente e em conformidade com os limites de
empenho e o cronograma de desembolso estabelecido.
(Grifo nosso)
2 Para fins deste Decreto, entende-se por:
I - sistema integrado: as solues de tecnologia da
informao que, no todo ou em parte, funcionando
em conjunto, suportam a execuo oramentria, fi-
nanceira e contbil do ente da Federao, bem como
a gerao dos relatrios e demonstrativos previstos
na legislao; (Grifo nosso)
II - liberao em tempo real: a disponibilizao das in-
formaes, em meio eletrnico que possibilite amplo
acesso pblico, at o primeiro dia til subseqente
data do registro contbil no respectivo SISTEMA, sem
prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de
segurana operacional necessrios ao seu pleno funcio-
namento;
III - meio eletrnico que possibilite amplo acesso p-

blico: a Internet, sem exigncias de cadastramento de
usurios ou utilizao de senhas para acesso; e
IV - unidade gestora: a unidade oramentria ou admi-
nistrativa que realiza atos de gesto oramentria, finan-
ceira ou patrimonial, cujo titular, em conseqncia, est
sujeito tomada de contas anual.
Art. 3o O padro mnimo de qualidade do SISTEMA,
nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei
Complementar no 101, de 2000, regulado na forma
deste Decreto.
Da leitura do Decreto j se poderia concluir que o padro
mnimo estabelecido pelo Governo Federal exige adoo de
um Siafi nico em cada ente conforme descrito no artigo
2. Entretanto, quando se analisa a Exposio de Motivos
que acompanhou o Decreto, se extrai de forma ainda mais
clara o objetivo da regulamentao:
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
1. Submetemos considerao de Vossa Excelncia
Proposta de Decreto que Dispe sobre o padro mni-
mo de qualidade dos sistemas integrados de administrao
financeira e controle, nos termos do artigo 48, pargrafo
nico, inciso III, da Lei Complementar n 101, de 2000, e
d outras providncias.
......
3. Destaca-se a relevncia econmica, social e poltica
do tema, uma vez que a transparncia, alm de ser uma exi-
gncia legal, um extraordinrio instrumento de combate
malversao do errio. Assim, ao prever a disponibiliza-
o, pela Internet, das receitas e despesas de todas as instn-
cias do setor pblico, a Lei Complementar n 131, de 27
de maio de 2009, permite utilizar os avanos tecnolgicos,
hoje disponveis, para que, cada vez mais, a democracia seja
exercida plenamente. Por outro lado, o mero acesso sem
regras que garantissem a confiabilidade dos dados e a ade-
quao a padres nacionais poderia dificultar a interpre-
tao da informao pelos usurios. Assim, o legislador
houve por bem incumbir o Poder Executivo da Unio
do papel de regulamentar o padro mnimo do sistema
integrado de administrao financeira e controle a ser
adotado pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Fede-
ral e pelos Municpios. (Grifo nosso)
REVISTA CONTAS ABERTAS
A portaria logo no artigo art. 1 define a abrangncia do
sistema quando estatui que o sistema integrado de admi-
nistrao financeira e controle utilizado no mbito de cada
ente da Federao doravante ser denominado SISTEMA
(Grifo nosso). Os demais artigos reforam que trata-se de
sistema informatizado ao tratar Dos Requisitos de Segu-
rana do Sistema e Dos Requisitos Contbeis do Sistema.
As novas regras uniformizam, at determinado nvel, as for-
mas de registro contbil do setor pblico. Desse modo, a
Federao brasileira passa gradativamente a falar uma nica
linguagem contbil, o que facilita o entendimento das for-
mas de registro dos atos e fatos do dia a dia da gesto pbli-
ca. A padronizao permite ainda comparar as demonstra-
es contbeis de todos os entes (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios), o que, juntamente com o processo
de transparncia das contas pblicas, possibilita socieda-
de organizada (sindicatos, ONG, organizaes sociais, etc.)
avaliar melhor a gesto dos governantes.
Siafic nico -
Instrumento de Reforo
Responsabilidade Fiscal
No obstante o Decreto estabelecer que o Siafic deve ser
nico no mbito de cada ente, num pas em que tm leis
que pegam e outras que no pegam, a ao efetiva da norma
foi at ento incipiente. Da a necessidade de uma investida
mais forte no tema pegando carona na Lei Complementar
n 156, que estabelece o Plano de Auxlio aos Estados e
ao Distrito Federal e medidas de estmulo ao reequilbrio
fiscal. A essncia da lei foi tratar de amenizar os efeitos da
crise fiscal na federao flexibilizando regras de gesto da
dvida dos estados e municpios com a Unio. comum
nesses casos, que a liberalidade fiscal venha acompanhada
de contrapartidas em aes de melhoria da gesto. Foi assim
na segunda metade da dcada de 1990, quando, no proces-
so de renegociao das dvidas dos estados e municpios, a
Unio obrigava que o ente implantasse o Siafem. Nesse sen-
tido, foram includos novos pargrafos no artigo 48 da LRF
como medidas de reforo responsabilidade fiscal:
57

Captulo I II
Das medidas de reforo
responsabilidade fiscal
Art. 27. O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4
de maio de 2000, passa a vigorar com as seguintes alte-
raes, renumerando-se o atual pargrafo nico para
1o:
Art. 48. ....................................................................
1 ...........................................................................
II - liberao ao pleno conhecimento e acompanhamen-
to da sociedade, em tempo real, de informaes porme-
norizadas sobre a execuo oramentria e financeira,
em meios eletrnicos de acesso pblico; e
....................................................................................
2 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
nicpios disponibilizaro suas informaes e dados
contbeis, oramentrios e fiscais conforme periodi-
cidade, formato e sistema estabelecidos pelo rgo
central de contabilidade da Unio, os quais devero
ser divulgados em meio eletrnico de amplo acesso
pblico. (Grifo nosso)
3 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios en-
caminharo ao Ministrio da Fazenda, nos termos e na
periodicidade a serem definidos em instruo especfica
deste rgo, as informaes necessrias para a constitui-
o do registro eletrnico centralizado e atualizado das
dvidas pblicas interna e externa, de que trata o 4o
do art. 32.
4 A inobservncia do disposto nos 2o e 3o enseja-
r as penalidades previstas no 2o do art. 51.
5 Nos casos de envio conforme disposto no 2o,
para todos os efeitos, a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios cumprem o dever de ampla di-
vulgao a que se refere o caput.
6 Todos os Poderes e rgos referidos no art. 20,
58
REVISTA CONTAS ABERTAS
includos autarquias, fundaes pblicas, empresas es-
tatais dependentes e fundos, do ente da Federao de-
vem utilizar sistemas nicos de execuo oramentria
e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Exe-
cutivo, resguardada a autonomia. (NR) (Grifo nosso)
Destacam-se dois pargrafos relacionados a sistemas. O pri-
meiro o 2 que institucionaliza o Sistema de Informaes
Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi) de-
senvolvido e mantido pela STN com o objetivo de receber
as informaes contbeis, financeiras e de estatsticas fiscais
de todos os entes da federao. O segundo o 6 que exi-
ge que o Siafic, referenciado como sistema de execuo or-
amentria e financeira, seja nico e mantido e gerenciado
pelo Poder executivo, seguindo modelo idntico ao padro
Siafi/Siafem.
O final do artigo serve claramente para garantir que a ado-
o do sistema por outros poderes, assim como acontece na
Unio, no necessita de protocolo entre os poderes, pois obri-
ga o poder executivo a manter e gerenciar, em consequncia,
contratar o Siafic para todo o ente. Se algum, mesmo assim,
acredita que tal prtica seja inconstitucional por ferir a in-
dependncia dos poderes, dever primeiramente arguir a in-
constitucionalidade do referido pargrafo como foi feito com
toda a LRF, cabendo ao Supremo Tribunal Federal analisar.
Enquanto isso no acontece a regra est em plena vigncia
devendo, como acontece em qualquer pas srio do mundo,
ser cumprida.
Concluso
A alterao promovida na LRF pela Lei Complementar n
156/2016 exigindo que cada ente tenha um nico sistema
de administrao financeira e controle para fazer a execuo
oramentria, financeira e contbil vem em boa hora, pois
na crise fiscal que salta aos olhos a necessidade de utilizar de
forma eficiente, eficaz e econmica os escassos recursos reti-
rados da sociedade. A utilizao de vrios sistemas pelo ente
enseja custos com contratao e manuteno que podem
ser otimizados quando se utiliza um nico sistema. Alm
disso, outros custos como o de consolidar e integrar bases
de diferentes sistemas ratificam a irracionalidade quando
no se adota o modelo do Siafi federal, de grande sucesso e
propagado para vrios estados.
Por fim, espera-se que o cidado utilize o seu poder criativo
 REVISTA CONTAS ABERTAS

para interpretar a legislao sempre em favor dos bons prin- ______. Lei Complementar n 156, de 28 de dezembro de
cpios constitucionais da eficincia, eficcia e economicida- 2016. Estabelece o Plano de Auxlio aos Estados e ao Dis-
de e aceite que leis devem ser cumpridas. trito Federal e medidas de estmulo ao reequilbrio fiscal; e
altera a Lei Complementar n 148, de 25 de novembro de
2014, a Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997, a Medida
Referncias Provisria n 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, a Lei n
8.727, de 5 de novembro de 1993, e a Lei Complementar
ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel; MEDEIROS,
n 101, de 4 de maio de 2000. Disponvel em: <http://
Mrcio Bastos; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finan-
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Acesso em: 17 abr. 2017.
amento e Administrao Financeira com Responsabilidade
Fiscal. Volume I Administrao Financeira e Orament-
_____. Portaria MF n 548, de 22 de novembro de 2010.
ria. 3. ed. Braslia: Gesto Pblica, 2013.
Estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis
do sistema integrado de administrao financeira e controle
______. Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010. Dispe
utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais
sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado
aos previstos no Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010.
de administrao financeira e controle, no mbito de cada
Disponvel em: <http://www3.tesouro.gov.br/legislacao/
ente da Federao, nos termos do art. 48, pargrafo ni-
download/contabilidade/PorMF_548_2010.pdf>. Acesso
co, inciso III, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio
em: 17 abr. 2017.
de 2000, e d outras providncias. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/de-
______. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor P-
creto/d7185.htm>. Acesso em: 17 abr. 2017.
blico. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/
mcasp>. Acesso em: 18 abr. 2017.
______. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui
Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e
______. Manual de Demonstrativos Fiscais. Disponvel
controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Esta-
em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mdf>. Acesso em:
dos, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel em:
18 abr. 2017.
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>.
Acesso em: 28 mar. 2017.
FEIJ, Paulo Henrique. Entendendo as Mudanas na
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico. Srie Entenden-
______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
do CASP. 1. ed. Braslia: Gesto Pblica, 2013.
Lei de Responsabilidade Fiscal. Estabelece normas de finan-
as pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal
FEIJ, Paulo Henrique et al. Curso de Siafi: Uma aborda-
e d outras providncias. Disponvel em: <https://www.pla-
gem prtica da execuo oramentria e financeira. Volume
nalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em:
I Execuo Oramentria e Financeira. 3. ed. Braslia:
22 mar. 2017.
Gesto Pblica, 2014.

______. Lei Complementar n 131, de 27 de maio de

FEIJ, Paulo Henrique; RIBEIRO, Carlos Eduardo. En-
2009. Acrescenta dispositivos Lei Complementar n 101,
tendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico:
de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas
PCASP - Exerccios e Estudo de Caso com Lanamentos
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal
Tpicos. Srie Entendendo CASP. 1. ed. Braslia: Gesto
e d outras providncias, a fim de determinar a disponi-
Pblica, 2014.
bilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.
htm>. Acesso em: 28 mar. 2017.

59

Nelson Luiz Brando Junior, Servidor do Tribunal de Con-
tas do Estado de MS, doutorando em Direito Constitucional
pela Universidade de Buenos Aires, Ps Graduado em Direito
Constitucional pela Uniderp.
Graduada em Direito pela Universidade Para o Desenvolvi-
mento da Regio do Pantanal - UNIDERP, Especialista em
Direito Pblico com nfase em Magistrio - UNISUL, Douto-
randa em Derecho Laboral pela Universidad de Buenos Aires
- UBA. Advogada atuante. Advogada dativa na Ordem dos Ad-
vogados do Brasil - Seccional de Mato Grosso do Sul. Conse-
lheira Estadual na Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional
de Mato Grosso do Sul.
Palavras-chave:
TRIBUNAIS DE CONTAS.
CONSTITUIO.
ADMINISTRAO PBLICA.
60
REVISTA CONTAS ABERTAS
A importncia dos Tribunais
de Contas para a defesa
da democracia e as suas
competncias elencadas na
Constituio de 1988
Nelson Luiz Brando Junior
Magali Aparecida Silva Brando
Este estudo tem por objetivo entender as
competncias constitucionais do Tribunal
de Contas da Unio atravs das normas
estabelecidas na Assembleia Constituinte de
1988, que promulgou a Constituio Federal. A
ideia central do presente Artigo a de verificar
quais so estas competncias e de que forma so
aplicadas com o intuito de salvaguardar o Errio,
protegendo-o contra violaes e mantendo o
controle das contas pblicas, garantindo assim
a prpria existncia do Estado, bem como, os
direitos fundamentais do cidado e destarte, o
Estado democrtico de direito. Outra finalidade
do presente estudo o de compreender a
aplicao destas normas diretamente na
estrutura dos entes federados e assim corroborar
com a exigncia constitucional de um rgo que
assegure efetiva e regular gesto dos recursos
em defesa da sociedade, e destarte, preservar
a moralidade da Administrao Pblica dos
Estados da Federao. Apesar das decises e
julgamentos serem de cunho administrativo,
sem poder judicante, os Tribunais de Contas
tem um carter relevante, pois atravs deles
que so efetivamente realizados o controle dos
gastos da administrao pblica e a aplicao das
verbas constitucionais. Por fim, a ideia principal
interpretar os critrios estabelecidos no Artigo
71 da Constituio, fazendo a interpretao das
normas ali elencadas, finalizando com o efetivo
exerccio do controle, suas causas e efeitos.

Introduo
Ao promulgar a Constituio Brasileira em 05 de outubro
de 1988, o Congresso Nacional atingiu o pice da demo-
cracia, vez que esta Carta revolucionou a histria poltica
deste Pas, por ser considerada uma evoluo para o novo
regime democrtico que ali nascia, aps vinte anos de uma
Ditadura Militar que sufocou o povo brasileiro, ao contem-
plar os direitos dos cidados e os direitos humanos como
seu principal foco e assim, ficou conhecida mundialmente
como a Constituio Cidad.
Ao elaborar a presente norma constitucional, o Legislador
Constituinte contemplou com quatro artigos a responsabi-
lidade da fiscalizao contbil e financeira, atravs do Con-
trole Externo exercido pelos Tribunais de Contas.
Ao escolher a pauta do presente artigo, o fizemos com a
inteno primordial de ressaltar a relevncia dos Tribunais
de Contas como rgo de controle da Administrao P-
blica, que tem como principal objetivo o de evitar o dano
ao errio. Como forma de combater o gasto descontrolado
do Ente Pblico, a Constituio Federal normatizou que o
Tribunal de Contas far auditoria nos balanos contbeis,
bem como atuar de forma direta fiscalizando todos os atos
promovidos pela Administrao, independentemente se
praticados pelo Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio.
Ponto crucial ser o de destacar a importncia do controle
exercido por estes Tribunais como forma de coibir atos de
natureza grave que causem prejuzo de alguma forma Ad-
ministrao pblica. Na verdade, entende-se que tudo que
pblico pertence a todos e destarte, a atuao do Controle
Externo exercido pelo Tribunal de Contas evitar que o di-
nheiro pblico, ou seja, o dinheiro de todos, seja mal gasto,
desperdiado e mal aplicado.
Ao elaborar a Carta Constitucional, o Legislador Consti-
tuinte fundamentou o dever de fiscalizao no Poder Le-
gislativo e regulamentou estas normas constitucionais em
conjunto de princpios, leis, decretos, funes e regras.
Aps disciplinar os atos da Administrao Pblica e tendo
em vista a dificuldade deste Poder em exercer tal controle,
por ser este um Ente eminentemente poltico e formado
exclusivamente por agentes eleitos democraticamente, a As-
sembleia Constituinte determinou, atravs do Artigo 71 da
Constituio, que o dever de auxiliar o Poder Legislativo na
fiscalizao e exercer o Controle Externo ficaria a cargo do
REVISTA CONTAS ABERTAS
Tribunal de Contas, por ser um rgo de origem tcnica e
especializado.
Com o objetivo de melhor discorrer acerca do assunto em
pauta, utilizaremos da pesquisa de livros, da doutrina, de
artigos, de monografias, de textos extrados da internet
como metodologia para ilustrar os aspectos da criao das
Cortes de Contas no Brasil.
Aps fazermos uma abordagem dos aspectos histricos da
criao dos Tribunais de Contas na Alemanha, especifica-
mente quando do incio das Cortes de Contas e seus ob-
jetivos principais que garantiram a sua formao, faremos
um breve relato acerca da criao do Tribunal de Contas no
Brasil, indicando o processo natural de sua evoluo, at os
dias atuais.
Na sequncia, discorreremos sobre as competncias dos
Tribunais de Contas elencadas no Artigo 71 da Consti-
tuio Federal de 1988, onde iremos demonstrar impor-
tncia deste rgo que tem a responsabilidade de pela fis-
calizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial dos rgos e entidades pblicas do pas, bem
como salvaguardar os princpios constitucionais que regem
a Administrao Pblica quanto legalidade, moralidade,
publicidade, eficincia, legitimidade e economicidade.
Por fim, abordaremos a relevncia no tocante aos seus ob-
jetivos constitucionais, qual seja um rgo de controle ex-
terno do Governo Federal e Estadual que tem a premissa de
auxiliar o Congresso Nacional e as Assembleias Legislativas
Estaduais na misso de acompanhar a execuo orament-
ria e financeira do pas e contribuir com o aperfeioamento
da Administrao Pblica em benefcio da sociedade.
Demonstrar a importncia poltica e jurdica do Controle
Externo aplicado Administrao Pblica, na fiscalizao
dos gastos e do dinheiro arrecadado diretamente ou indire-
tamente pelo Governo e ainda, em breves linhas, as diversas
formas de Controle Externo para a promoo de uma Ad-
ministrao efetiva, tica, gil e responsvel, ser o objetivo
final deste trabalho.
A ideia central do presente trabalho ser evidenciar a im-
portncia da criao do Controle Externo, partindo do
ponto de vista histrico para chegar ao ponto crucial, que
debater o modelo de controle dos gastos pblicos exercidos
pelos Tribunais de Contas e a forma de atuao para preve-
61

nir possveis leses ao errio.
O tema atualmente muito relevante, pois diante da mo-
dernizao da administrao pblica, torna-se necessrio
um maior controle dos gastos realizados a fim de evitar
abusos cometidos por administradores mal intencionados
e despreparados, pois alm de evitar prejuzos ao errio e ao
patrimnio do povo, os Tribunais de Contas, ao exercerem
o seu papel constitucional, garantiro que os preceitos fun-
damentais estabelecidos no Artigo 37 da nossa Constitui-
o, quais sejam os princpios da legalidade, impessoalida-
de, publicidade, eficincia, e principalmente, da moralidade
sejam efetivamente cumpridos.
1. A histria da criao do
Tribunal de Contas no Brasil
1.1. A influncia Europeia
O primeiro registro da origem dos Tribunais de Contas foi
na Alemanha, no ano de 1714, cidade de Berlim e se deu
quando o rei Frederico Guilherme I, da Prssia1, ao perce-
ber os gastos excessivos da corte germnica, viu a necessi-
dade de ter um rgo que controlasse e fiscalizasse a corte
prussiana e assim, criou a Controladoria Geral de Contas
e que posteriormente passou a se chamar de Contadoria
Geral de Contas. Sua sede foi transferida para a cidade de
Potsdam. Dessa forma permaneceu inalterado at o ano de
1871, quando efetivamente passou a se chamar Tribunal de
Contas do Reich Alemo at o final da 2 Guerra Mundial.
A partir da experincia alem, vrios pases comearam a
criar os seus prprios modelos de rgos fiscalizadores com
o objetivo de controlar gastos pblicos, adequando rea-
lidade e leis locais. A evoluo destes diversos modelos de
rgos e a premente necessidade de se ter um controle sobre
os gastos da corte que levou o Brasil a criar o seu primeiro
modelo na Constituio Imperial de 1824.
1
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil Interpretada e Legisla-
o Constitucional, 7 ed., So Paulo: Editora Atlas S/A, 2007, p. 1213.
REVISTA CONTAS ABERTAS
1.2. O Tribunal de Contas no
Imprio Brasileiro
A Constituio Imperial do Brasil foi outorgada em 25 de
maro de 1824 e tinha como base central as ideias estabe-
lecidas no modelo da Constituio Francesa, influenciada
pela revoluo com o seu iderio de Liberdade, Igualdade e
Fraternidade. Segundo Thiago Lopes Matsushita:
o iderio de liberdade estatuda na Revoluo France-
sa, manteve-se a ideia da rbita econmica de Estado
Liberal e ficou garantido o livre trabalho, que dever
ser atendido de forma a compatibilizar os interesses da
livre iniciativa com o Estado, em detrimento do traba-
lhador.2
O momento poltico pelo qual o Pas passava, permitiu que
as ideias de liberdade, igualdade e fraternidade trazidas pela
Revoluo Francesa influenciassem diretamente a nossa
Carta Magna outorgada em 1824, como afirma Jos Afon-
so da Silva3, conseguiram-no dentro dos limites permitidos
pela realidade vigente, montando, atravs da Constituio
de 1824, um mecanismo centralizador capaz de propiciar a
obteno dos objetivos pretendidos, como provou a histria
do Imprio.
O professor Marcos Jos Pinto discorreu acerca do assunto
assim:
O Brasil foi marcado por trs pocas no que se refere
sua evoluo constitucional que tiveram enorme in-
fluncia na criao e formao de nossas constituies,
sendo a primeira fase, associada ao modelo constitucio-
nal francs e ingls do sculo XIX. A segunda poca,
representando a ruptura, inspirada no modelo norte
americano (EUA). A terceira, ainda em vigor, onde se
percebe com toda nitidez, a presena dos traos funda-
mentais ensaiados no constitucionalismo alemo.4
2
Matsushita, Thiago Lopes. Anlise reflexiva da Norma Matriz da Ordem
Econmica. 2007. Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Pes-
quisado em 01.05.2016. Disponvel no site:
http://www.pucsp.br/capitalismohumanista/downloads/analise_refle-
xiva_da_norma_matriz_da_ordem_economica.pdf,
3
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So
Paulo: Malheiros, 2005, p.69.
4
PINTO, Marcos Jos. Um breve histrico sobre as Constituies Bra-
sileiras. Contedo Jurdico, Braslia-DF: 15 mar. 2012. Disponvel em:
<http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.36050&seo=1>.
Acesso em: 23 maio 2016.
62

E assim, ele concluiu da seguinte forma: Nossa primei-
ra Constituio, a de 1824, teve inspirao ideolgica dos
franceses e dos ingleses, com suas ideias liberais, que domi-
naram o final do sculo XVIII e o incio do sculo XIX.5
Desta forma, com a elaborao da Constituio Imperial,
citou-se pela primeira vez a criao de um Tribunal seme-
lhante ao de Contas e que, de acordo com seu artigo 170,
teria o nome de Thesouro Nacional, com a incumbncia
de realizar a devida fiscalizao, administrao, arrecadao
e contabilidade da Fazenda Nacional, bem como se encarre-
garia das Receitas e Despesas, atuando em recproca corres-
pondncia com as Tesourarias das provncias do Imprio.6
Em 23 de junho de 1826 o Visconde de Barbacena, Fe-
lisberto Caldeira Brandt, juntamente com o senador do
Imprio Jos Incio Borges7, apresentaram ao Senado do
Brasil Imperial um projeto de lei onde a ideia central seria
a criao de um Tribunal de Contas, como forma de garan-
tir a boa administrao do dinheiro pblico. No lograram
xito. Sua proposta fora rejeitada pela Cmara Alta do Im-
prio.
No modelo estabelecido pela Constituio Francesa, o Tri-
bunal de Contas francs tinha funo judicante, ou seja,
a funo de responsabilizar os administradores pelos atos
administrativos.
Ao instituir o controle dos gastos pblicos pelo Tribunal
de Contas no modelo proposto pela Constituio francesa,
este foi feito de forma prvia ou preventiva, ou seja, aquele
controle de gastos da Administrao Pblica que realiza-
do antes de consumar-se a conduta administrativa. Com
o passar do tempo este controle foi mudado e passou a ser
posterior ao ato administrativo formalizado pelo Adminis-
trador Pblico.
A principal funo a de responsabilizar retroativamente
aqueles administradores que, depois de um processo e aps
uma anlise profunda, constatar-se que cometeram alguma
irregularidade na administrao. H na verdade uma viso
5
PINTO, Marcos Jos. Um breve histrico sobre as Constituies Bra-
sileiras. Contedo Jurdico, Braslia-DF: 15 mar. 2012. Disponvel em:
<http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.36050&seo=1>.
Acesso em: 23 maio 2016.
6
CONSTITUIO IMPERIAL DO BRASIL de 25 de maro de 1824: Acesso
na internet em 18/02/2012, site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/Constituicao24.htm.
7
MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto pblica. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. 2003, p.191.
REVISTA CONTAS ABERTAS
de que o Tribunal seria uma espcie de justia administra-
tiva, que em ltima instncia produz uma deciso, um ve-
redicto, sobre a responsabilidade do administrador pblico,
concluindo se os atos por ele praticados ocorreram dentro
dos princpios que regem a Administrao Pblica.
1.3. A Atuao dos Tribunais
de Contas na Repblica
Com a Proclamao da Repblica em 1889 foi que efeti-
vamente torna-se realidade a criao de um Tribunal com
o objetivo de fiscalizar os gastos da Administrao Pblica.
A teoria se materializa atravs da iniciativa do Ministro da
Fazenda, Ruy Barbosa, que no dia 07 de novembro do ano
de 1890 edita o Decreto 966-A, criando um Tribunal de
Contas para o exame, reviso e julgamento dos atos concer-
nentes s receitas e despesas da Repblica. Rui entendia que
O primeiro dos requisitos para a estabilidade de qual-
quer forma de governo constitucional est em que o
oramento deixe de ser uma simples combinao espe-
ciosa como mais ou menos tem sido sempre entre ns,
e revista o carter de realidade segura, solene, inacessvel
a transgresses impunes. [...] , entre ns, o sistema de
contabilidade oramentria defeituoso no seu mecanis-
mo e fraco na sua execuo. O Governo Provisrio re-
conheceu a urgncia inevitvel de reorganiz-lo; e acre-
ditar haver lanado os fundamentos para essa reforma
radical com a criao de um Tribunal de Contas, corpo
de magistratura intermediria administrao e legis-
latura que, colocado em posio autnoma, com atri-
buies de reviso e julgamento, cercado de garantias
contra quaisquer ameaas,possa exercer as suas funes
vitais no organismo constitucional, sem riscos de con-
verte-se em instituio de ornato aparatoso e intil.8
A Constituio promulgada em 1891, sob a influncia de
Ruy Barbosa, referendou, atravs do artigo 899, as atribui-
es do Tribunal de Contas, dentre as quais se destacam as
de liquidar as contas das receitas e despesas. Acrescentou
8
OLIVEIRA. Ruy Barbosa de. Obras Completas de Rui Barbosa (OCRB),
vol.18, tomo 3, 1891, p.361. Trecho do artigo Tribunal de Contas.
9
CONSTITUIO REPUBLICANA de 24 de fevereiro de 1891: Acesso na
internet em 19/02/2012, Art 89 - institudo um Tribunal de Contas para
liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes
de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal sero
nomeados pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado, e
somente perdero os seus lugares por sentena. site: http://www.pla-
nalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao91.htm.
63

atribuio de verificar a legalidade das contas, para depois
serem apreciadas pelo Congresso. A instalao do Tribunal
de Contas da Unio ocorrera em 17 de janeiro do ano de
1893.
A Constituio de 1934 manteve os Tribunais de Contas
como um rgo autnomo, independente e tecnicamente
capacitado para auxiliar o Legislativo na fiscalizao das
contas pblicas e ainda determinou a obedincia s regras
da moralidade pblica e ao princpio da legalidade, quando
estivessem presentes interesses financeiros e patrimoniais do
Estado.
Ao analisar o texto da Constituio de 1934 que regula-
mentou a atuao dos Tribunais de Contas o grande doutri-
nador brasileiro Pontes de Miranda o fez da seguinte forma:
A Constituio de 1934 considerou-o rgo de coo-
perao nas atividades governamentais. Ao antigo Tri-
bunal de Contas que a Constituio manteve (art.99:
mantido) o texto de 1934 conferiu, assim, a mais,
a atribuio de julgar as contas dos responsveis por
dinheiros ou bens pblicos em toda a sua extenso. O
acrscimo, em vez de o tornar rgo cooperador do Po-
der Executivo, acentuou o elemento judicirio que j ele
tinha, inclusive pelo modo de composio e garantias de
seus membros.10
Ocorreram alguns retrocessos nas Constituies de 1937,
durante a vigncia do Estado Novo e de 1967, outorga-
da durante o Regime Militar, pois durante esses perodos o
Brasil enfrentou regimes de exceo.
Nesta Constituio foram excludas a as atribuies de exa-
minar e julgar previamente os atos e contratos geradores de
despesas e a competncia do Tribunal de Contas de julgar
a legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e
penses, permanecendo somente a funo de verificar irre-
gularidades nos atos realizados pela Administrao Pblica
e a apreciao da legalidade para fins de registro.
A Constituio outorgada pelos militares em 1967 limitou
os Tribunais de Contas a um papel secundrio e inexpres-
sivo na fiscalizao e no controle das contas pblicas, pois
ao encontrar algum ato irregular, falho ou lesivo, este tinha
10
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios Consti-
tuio de 1967: com a EC n.01, de 1969. So Paulo: RT, 1970, t.III, p.248.
REVISTA CONTAS ABERTAS
o dever de encaminhar uma representao ao Congresso
Nacional que, ao receber, submetia a apreciao e poste-
riormente ao julgamento. Este papel ficou em vigor at a
promulgao da Constituio Federal de 05 de outubro do
ano de 1988, a chamada Constituio Cidad.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, hou-
ve maior avano no sistema de controle externo das contas
da Administrao Pblica, pois os artigos 70 (setenta) a 75
(setenta e cinco) estabeleceram a responsabilidade consti-
tucional da fiscalizao contbil, financeira e oramentria
pelo Tribunal de Contas da Unio, destacando suas com-
petncias.
O avano da instituio Tribunal de Contas proporcionado
pela Constituio de 1988 restou claramente demostrado
de tal forma que fica perceptvel que o jurista Francisco Ca-
valcanti aborda o assunto da seguinte maneira a partir da
prpria forma de composio desta Corte.:
O art.73, do Texto Constitucional, ao estabelecer que
dois teros dos membros do TCU seriam indicados pelo
Congresso Nacional, enquanto o Presidente da Rep-
blica indica apenas um tero, sendo que dois, alternada-
mente, entre membros do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal e auditores, e apenas um membro em princpio
estranho ao TCU, fortaleceu a Corte, em tese, assegu-
rando-lhe maior autonomia em relao ao Executivo.11
A Constituio Brasileira de 1988 colocou os Tribunais
de Contas em um grau de importncia elevadssimo, pois
diante das normativas ali estabelecidas, pode-se mostrar a
representatividade destas Cortes diante da Administrao
Pblica com a sua presena junto aos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio na incumbncia de auditar as contas
e fiscalizar a aplicao do dinheiro pblico, bem como a sua
necessidade para o fortalecimento das instituies e tam-
bm para a democracia.
CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Da necessidade de aper-
11
feioamento do controle judicial sobre a atuao dos Tribunais de Con-
tas visando a assegurar a efetividade do sistema. Revista do Tribunal de
Contas da Unio. Braslia: TCU, 2006, p.9.
64

2. As competncias
elencadas no artigo 71 da
Constituio Federal de 1988
Ao elaborar a Carta Constitucional de 1988, foi conferido
ao Tribunal de Contas o dever constitucional de fazer a fis-
calizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial dos rgos federativos e federados da Adminis-
trao Pblica direta e indireta e ainda, o papel de auxiliar
do Congresso Nacional para exerccio do controle externo.
Estas competncias foram previstas nos artigos 71, 72, 73,
74 e no artigo 161, dentre as quais elencamos a seguir.
2.1. Competncias Explcitas
competncia do Tribunal de Contas da Unio o dever de
apreciar as contas anuais do presidente da Repblica e os re-
latrios sobre execuo de planos do governo em um prazo
de sessenta dias, elaborando um parecer prvio e remetendo
ao Congresso Nacional para o julgamento das Contas P-
blicas do Poder Executivo12.
Dever, tambm, julgar as contas de Gesto dos adminis-
tradores e responsveis pelo dinheiro, bens e valores pbli-
cos, tanto da Administrao Direta, Indireta, Autarquias,
Empresas Pblicas e Entes que trabalham diretamente com
a verba oriunda do Poder Pblico13.
Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de
concesso de aposentadorias, reformas e penses civis e mi-
litares14.
Realizar inspees e auditorias de natureza contbil, finan-
ceira, operacional e patrimonial nas unidades administrati-
vas dos trs poderes, por iniciativa prpria ou por solicita-
o do Congresso Nacional15.
Fiscalizar as contas nacionais de empresas supranacionais
de cujo capital social a Unio tenha participao direta ou
indireta16.
12
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigos 71,
inciso I, IX e 49..
13
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso II.
14
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso III.
15
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso IV.
16
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso V.
65
REVISTA CONTAS ABERTAS
Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a esta-
dos, ao Distrito Federal e a municpios mediante convnios,
acordos ou outros instrumentos congneres17.
Prestar informaes e atendimento ao Congresso Nacional,
s suas Casas ou a quaisquer de suas Comisses sobre as
fiscalizaes contbeis, financeiras, oramentrias, opera-
cionais ou patrimoniais realizadas18.
Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e
irregularidades em atos e contratos19.
Se constatada irregularidade, ficar a cargo do Tribunal
de Contas assinar o prazo para que Entidades ou rgos
adotem providncias necessrias ao exato cumprimento da
Lei20.
Sustar a execuo do ato impugnado se no atendido, co-
municando Cmara dos Deputados e ao Senado Federal
que de acordo com a Lei, dispor de 90 dias para apreciar
a deciso do Tribunal. Acaso ocorra decurso de prazo sem
a devida apreciao do Congresso Nacional, prevalecer a
deciso do Tribunal de Contas21.
Representar o Poder competente sobre irregularidades e ou
abusos apurados22.
Emitir pronunciamento conclusivo sobre despesas reali-
zadas sem autorizao, por solicitao da Comisso Mista
Permanente do Senado e da Cmara dos Deputados23;
Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, parti-
do poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou
ilegalidades na aplicao de recursos federais24.
Pela Constituio Federal coube aos Tribunais de Contas a
responsabilidade pela anlise dos gastos pblicos, cuja ao
17
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso VI.
18
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso VII.
19
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso VIII.
21
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso IX.
22
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso X.
23
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 71,
inciso XI.
24
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 72,
caput e pargrafos seguintes.
25
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasil, 1988, Artigo 74,
2.

fiscalizadora foi denominada de Controle Externo e rea-
lizada diretamente nas contas de Governo, ou seja, aquelas
que so exclusivas da gesto poltica do chefe do Poder Exe-
cutivo.
Ao realizar a anlise destas contas, os TCs atuam como r-
go auxiliar do Poder Legislativo, que compreende o Sena-
do Federal, a Cmara dos Deputados, as Assembleias Legis-
lativas e as Cmaras de Vereadores e que tem a finalidade
de emitir parecer favorvel ou contrrio a aprovao delas.
Entretanto o julgamento final do gestor pblico ficar a sob
a responsabilidade do Poder Legislativo, que poder alterar
o Parecer emitido pelo Tribunal de Contas mediante o voto
de dois teros de seus membros.
Agora, no que tange s contas de gesto da Administrao
Pblica, caber ao Tribunal de Contas a anlise e o julga-
mento destas, em caso de falhas, irregularidades e ilegali-
dades. As Contas de Gesto alcanam as contas prestadas
ou tomadas dos administradores de recursos pblicos, que
nas gestes descentralizadas so os secretrios do prefeito
e dirigentes de outras instituies municipais. Esse regime
impe o julgamento tcnico realizado em carter definitivo
pela Corte de Contas, consubstanciado em acrdo, que
ter eficcia de ttulo executivo, quando imputar dbito (re-
parao de dano patrimonial) ou aplicar multa (punio)25.
Assim, na condio de um Tribunal Administrativo, cabe
ao rgo julgar as contas de administradores pblicos, de
responsveis por dinheiro, bens e valores federais e con-
tas daquelas pessoas que derem causa a perda, extravio ou
quaisquer outras irregularidades que resultem prejuzo ao
Tesouro Nacional. Do mesmo modo, a responsabilidade do
rgo a apreciao e fixao dos coeficientes de participao
dos estados, distrito federal e municpios, atribuies defi-
nidas na Constituio Federal/1988, conferida ao Tribunal
tambm, as competncias tambm previstas em leis espec-
ficas, dentre as quais sobre a Lei de Responsabilidade Fis-
cal (LRF - Lei Complementar n 101, de 4/05/2000), que
tenta impor o controle dos gastos da Unio, estados, dis-
trito federal e municpios, obrigando que as finanas sejam
25
Tribunal de contas dos Municpios do Para. Site: https://www.tcm.
pa.gov.br/noticias/373-tcm-explica-contas-de-governo-e-contas-de-
-gestao.html. Pesquisado em 15 de maro de 2017.
26
BARRETO, Wagner da Silva. Tribunais de contas: conceito, funes,
competncias, histrico, natureza jurdica e acrdo do TCU em anexo.
In: mbito Jurdico, Rio Grande, XIX, n. 149, jun 2016
Site: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_
leitura&artigo_id=17384. Pesquisado em 15 de maro de 2017.
REVISTA CONTAS ABERTAS
apresentadas, detalhadamente, aos Tribunais de Contas (da
Unio, dos Estados ou dos Municpios); Lei de Licitaes
e Contratos (Lei n 8.666, de 21/06/1993), que institui as
normas para licitaes e contratos da Administrao Pbli-
ca; e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)27.
2.2. Competncias Implcitas
Alm destas previses, as Cortes de Contas tiveram reco-
nhecido pelo STF, por meio da smula n 347, a competn-
cia para apreciar a constitucionalidade de leis e atos do Po-
der Pblico e da deciso do Supremo Tribunal Federal no
Mandato de Segurana n 24.510 que referendou os artigos
4 e 113, 1 e 2 da Lei 8.666/93, onde regulamenta a
legitimidade do Tribunal de Contas da Unio para aplicar
medidas cautelares nos casos em que houver dvidas quan-
to legalidade dos procedimentos de licitao para prevenir
provveis danos ao errio, alm de garantir a efetividade de
aplicao de suas decises28.
Os Tribunais de Contas e seus
objetivos Constitucionais
Aps a nao brasileira passar por um perodo poltico sem
democracia, sem leis que garantissem a verdadeira partici-
pao popular nos governos, compreendido entre os anos
de 1964 at 1984, o Presidente Jos Sarney assume o Go-
verno brasileiro, comeando um movimento que culminou
com a Assembleia Nacional Constituinte e finalizou com a
Constituio Federal de 1988.
Com a promulgao da Constituio houve diversos avan-
os na sociedade brasileira, dentre os quais podemos desta-
car os que estabeleceram as funes constitucionais dos Tri-
bunais de Contas, pois at ento eram considerados pelas
constituies que antecederam como meros rgos, com
a finalidade apenas de auditoria para o Poder Legislativo e
sem qualquer funo judicante, ou seja, apndice da vonta-
de deste Poder.
27
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
28
BRANDO JR. NELSON LUIZ. Tribunais De Contas: Legitimidade Para
Suspender Ato Licitatrio Da Administrao Pblica Atravs De Medida
Cautelar. Revista Contas Abertas. Disponvel em: www.tce.ms.gov.br/
revistaeletronica2/ Campo Grande-MS. Acesso em: 4 abr. 2017.
66

A Carta de 1988 estabeleceu que os Tribunais de Contas
atuaro como rgos auxiliares do Poder Legislativo em
relao fiscalizao e auditorias nas Contas de Governo,
tambm chamadas de contas anuais, se d mediante a
apresentao ao Tribunal de Contas de documento elabora-
do pelo Poder Executivo, composto pelos seguintes elemen-
tos: Balano Oramentrio, Balano Financeiro, Balano
Patrimonial e Demonstrao das Variaes Patrimoniais,
com os resultados gerais do exerccio financeiro-oramen-
trio, cujo responsvel direto o Chefe deste Poder. Aps an-
lise, os Tribunais emitem parecer favorvel ou contrrio e ser
submetido apreciao do Poder Legislativo que, por maioria
absoluta, far o julgamento poltico conclusivo29.
Nas demais Contas, as contas denominadas Contas de
Gesto, ou seja, aquelas contas que so prestadas ou toma-
das por administradores de recursos pblicos, cujo julga-
mento, de ordem tcnica, realizado definitivamente pelo
Tribunal de Contas e neste caso, o julgamento, materializa-
do em acrdo, ter eficcia de ttulo executivo, podendo
aplicar sano atravs de multas e inclusive determinando
a devoluo dos valores gastos atravs de impugnao, fis-
calizando a aplicao do dinheiro pblico, evitando desta
forma, gasto indevido e o desperdcio, inclusive, punindo
os maus gestores de acordo com a legislao vigente30.
3.1. Competncia Legal do
TCU
Como a Constituio Brasileira disps de alguns artigos
para normatizar o objetivo dos Tribunais de Contas, sendo
em especial o da Unio encarregado de fiscalizar e auditar
as tomadas de contas do Governo Federal, fez-se necessrio
a regulamentao e no ano de 1992 o Congresso Nacional
aprovou a Lei 8443 que normatizou a jurisdio e a for-
ma de atuao do Tribunal de Contas da Unio para coibir
qualquer ato administrativo que vier causar dano ao Errio.
A lei aprovada pelo Congresso estabeleceu as competncias
do Tribunal, dentre as quais podemos destacar a que com-
29
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
30
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
REVISTA CONTAS ABERTAS
preende sua atuao institucional sobre qualquer pessoa
fsica ou jurdica, pblica ou privada, que administre, ar-
recade, disponibilize, gerencie, guarde ou utilize dinheiros,
bens e valores pblicos ou que estejam sob a responsabili-
dade da administrao pblica, aqueles que por qualquer
razo causem, direta ou indiretamente, dano ao errio, os
dirigentes ou liquidantes das empresas que de qualquer
modo venham a integrar, provisria ou permanentemen-
te, o patrimnio da Unio, Estado, de Municpio ou de
entidade pblica federal, estadual ou municipal e os res-
ponsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica
de direito privado que prestem servio de interesse pblico
ou social com a aplicao de recursos pblicos, pela apli-
cao ou homologao de quaisquer recursos transferidos
pela Unio, Estado ou por Municpio a entidade privada
de qualquer natureza, mediante acordo, ajuste, convnio,
contrato ou instrumento congnere, os representantes da
Unio, dos Estados ou de Municpios nas assembleias gerais
de suas respectivas empresas estatais e sociedades annimas
de cujo capital participem, que respondem solidariamente
com os membros do conselho fiscal e de administrao pela
prtica de gesto ruinosa ou de atos de liberalidade danosos
aos entes representados31.
Na respectiva legislao editada pelo Poder Legislativo, fi-
cou regulamentada as suas funes constitucionais do Tri-
bunal de Contas da Unio, quais sejam, a funo de rgo
fiscalizador, normativo, corretivo, sancionador, a consultivo
e por fim funo de rgo judicante.
Destarte, a referida lei delineou que, ao fiscalizar do ente
pblico, os Tribunais de Contas podem realizar auditorias e
inspees por sua prpria iniciativa, a pedido e ou por de-
nncia, a fim de verificar as contas realizadas, balano, con-
tratos e demais prestaes no intuito de coibir qualquer pr-
tica ilcita, dano doloso ou culposo ao Errio ou mesmo ato
simples que esteja travestido de alguma ilegalidade, onde o
objetivo principal de avaliar o gerenciamento dos recursos
pblicos atravs da analise dos dados e informaes.
LEI N 8.443 - De 16 de Julho de 1992 - DOU de 17/7/92 - Lei Org-
31
nica do Tribunal de Contas da Unio. Disponvel em: <http://sislex.pre-
videncia.gov.br/paginas/42/1992/8443.htm>. Acesso em: 4 abr. 2017.
67

3.2. Competncia regimental
do TCU
Portanto, com base na Lei Orgnica aprovada pelo Con-
gresso Nacional em 1992, Lei Complementar n 8443,
mais precisamente o 1, inciso X, e 99, concominado com
os arts. 73 e 96, inciso I, alnea a, da Constituio Fede-
ral, o Tribunal de Contas da Unio aprovou a Resoluo n
155/2002, alterada pelo Pleno em 30 de novembro de 2011
pela resoluo 246 que estabeleceu o Regimento Interno,
regulamentando todas as aes e atos promovidos por este
Tribunal. Esta resoluo delineou que o Tribunal de Contas
dispe de cinco instrumentos de inspeo que so o Le-
vantamento, a Auditoria, a Inspeo, o Monitoramento e
o Acompanhamento, cuja finalidade o de produzir um
diagnstico completo das atividades realizadas pela Admi-
nistrao Pblica.
O Levantamento o instrumento que o TCU utiliza para
compreender o funcionamento do rgo ou entidade p-
blica, descobrindo os meandros da sua organizao, iden-
tificando os objetos e instrumentos a serem fiscalizados,
avaliando as suas viabilidades de realizao32.
Auditoria o instrumento que permite a verificao no lo-
cal, da legalidade e legitimidade dos atos de gesto, tan-
to em seu aspecto contbil, quanto em suas caractersticas
financeiras, oramentrias e patrimoniais, bem como os
possveis resultados que podero ser alcanados pelo rgo,
ente pblico, projetos e programas33.
Inspeo o instrumento utilizado para suprir omisses e
lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar de-
nncias ou representaes quanto legalidade, legitimi-
dade e economicidade de fatos da administrao e de atos
administrativos praticados por qualquer responsvel sujeito
sua jurisdio34.
Quanto ao Acompanhamento, podemos afirmar que visa
monitorar e avaliar a gesto de rgos, entidades ou progra-
mas do governo em perodo de tempo estimado35.
32
RESOLUO-TCU N 246, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2011. Art. 238.
Acesso em: 4 abr. 2017.
33
RESOLUO-TCU N 246, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2011. Art. 239.
Acesso em: 4 abr. 2017.
34
RESOLUO-TCU N 246, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2011. Art. 240.
Acesso em: 4 abr. 2017.
35
RESOLUO-TCU N 246, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2011. Art. 241 e
art. 242. Acesso em: 4 abr. 2017.
REVISTA CONTAS ABERTAS
E por fim o Monitoramento, que o instrumento utilizado
para aferir o cumprimento das deliberaes proferidas pelo
Tribunal e seus resultados36.
Para desempenho da misso institucional, o Tribunal dispe
de um organograma tcnico com unidades de apoio nos
26 estados da Federao e no Distrito federal, que tem a
finalidade de prestar o apoio tcnico necessrio para o exer-
ccio de suas competncias constitucionais e legais. Dentre
as atividades exercidas pelas unidades tcnicas destacamos a
de fiscalizar a aplicao de recursos federais repassados para
estados e municpios, geralmente mediante convnio ou
outro instrumento congnere37.
3.3. As Funes do TCU
A doutrina brasileira uniforme quanto s funes bsicas
do Tribunal de Contas da Unio e que podem ser agrupadas
da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa,
judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvido-
ria. Algumas de suas atuaes assumem ainda o carter edu-
cativo. A funo fiscalizadora compreende a realizao de
auditorias e inspees, por iniciativa prpria, por solicitao
do Congresso Nacional ou para apurao de denncias, em
rgos e entidades federais, em programas de governo, bem
como a apreciao da legalidade dos atos de concesso de
aposentadorias, reformas, penses e admisso de pessoal no
servio pblico federal e a fiscalizao de renncias de recei-
tas e de atos e contratos administrativos em geral.
A fiscalizao a forma de atuao pela qual so alocados
recursos humanos e materiais com o objetivo de avaliar a
gesto dos recursos pblicos. Esse processo consiste, basica-
mente, em capturar dados e informaes, analisar, produzir
um diagnstico e formar um juzo de valor38.
A Funo Consultiva aquela exercida por meio da ela-
borao de pareceres tcnicos prvios e especficos, sobre
prestaes anuais de contas emitidas pelos chefes dos Po-
deres Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como, pelo
chefe do Ministrio Pblico da Unio, a fim de subsidiar o
julgamento pelo Congresso Nacional. Tambm engloba o
36
RESOLUO-TCU N 246, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2011. Art. 243.
Acesso em: 4 abr. 2017.
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio-
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017.
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio-
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017.
68

exame, em tese, das consultas realizadas pelas autoridades
competentes para formul-las, sobre dvidas quanto apli-
cao de dispositivos legais e regulamentares a respeito das
matrias da alada do Tribunal39.
A Funo Informativa aquela exercida quando da presta-
o de informaes reclamadas pelo Congresso Nacional,
por suas casas ou pelas comisses, sobre a fiscalizao do
Tribunal, ou ainda sobre resultados de inspees e audito-
rias pelo TCU. Compreende ainda a representao ao poder
competente sobre irregularidades ou apurao de abusos,
assim como o encaminhamento de relatrio das atividades
do Tribunal ao Congresso Nacional40.
A Funo Judicante a funo que ocorre quando o Tribu-
nal de Contas da Unio julga as contas dos administradores
pblicos e outros responsveis por dinheiro, bens, valores
pblicos da administrao direta e indireta, incluindo as
fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder
Pblico Federal, assim como as contas dos que causaram
prejuzos, extravios ou quaisquer outras irregularidades que
venham a prejudicar o errio nacional. Atravs dos proces-
sos, so organizados no Tribunal as prestaes de contas,
fiscalizaes e demais assuntos submetidos deliberao do
Tribunal. Portanto, cabe aos ministros ou auditores do Tri-
bunal relatar esses processos, votar e submet-los aos pares
proposta de acrdo, logo aps a anlise e instruo preli-
minar realizada por rgos tcnicos da Secretaria do Tribu-
nal. A esta funo ficam os Tribunais de Contas autorizados
a realizar o julgamento das contas anuais dos administrado-
res e responsveis pelo errio na Administrao Pblica41.
Funo Sancionadora expressa atravs da aplicao aos
responsveis das sanes previstas na Lei Orgnica do Tri-
bunal, Lei n 8.443/92, caso seja apurada a ilegalidade de
despesas ou irregularidade das contas. Tal funo bsica do
Tribunal est prevista na Constituio Federal/1988, em
seu artigo 71, incisos VIII a XI, que estabelece a aplicao
de penalidades aos responsveis por despesas ilegais ou por
irregularidade das contas.
Estas sanes esto claramente explicitadas na Lei n
8.443/1992 e regulam a aplicao de multa e obrigao de
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio-
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017.
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio-
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017.
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio-
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017.
REVISTA CONTAS ABERTAS
devoluo do dbito apurado, at o afastamento provisrio
do cargo, o arresto de bens, a inabilitao para exerccio
do cargo em comisso ou funo de confiana no mbito
da Administrao Pblica. Vale lembrar que as penalidades
no eximem o responsvel das devidas aplicaes das san-
es penais e administrativas por autoridades competentes
e da inelegibilidade pela Justia Eleitoral, uma vez que o
TCU envia periodicamente ao Ministrio Pblico Eleito-
ral uma lista de nomes de responsveis por contas julgadas
irregulares pelo TCU referente ao perodo de cinco anos
anteriores, em resposta Lei Complementar n 64/1990,
que versa sobre declarao de inelegibilidade.
Poder ainda o TCU, conforme artigo 71, incisos IX e X,
da Constituio Federal/1988, fixar um prazo para que o
rgo adote providncias cabveis ao cumprimento da lei,
em caso de ilegalidade ou sustao do ato impugnado. Caso
descumprimento, o Tribunal comunica ao Congresso Na-
cional, a quem caber adotar o ato de sustao42.
A Funo Corretiva aquela funo que, caso ocorra ile-
galidade ou irregularidade nos atos de gesto de quaisquer
rgos ou entidade pblica, caber ao Tribunal de Contas
fixar o prazo para cumprimento da lei. Quando no aten-
dido o ato administrativo, o Tribunal dever determinar a
sustao do ato impugnado, assim o Tribunal de Contas
exerce sua funo corretiva. Esta funo autoriza aos Tri-
bunais de Contas aplicar sanes por ilegalidade de contas
e despesas apresentadas pelos rgos governamentais. Tais
decises sancionatrias dos Tribunais de Contas tm efic-
cia de ttulo executivo, embora os Tribunais no tenham
competncia para execut-las, pois, caber a execuo s
entidades pblicas beneficirias43.
A Funo Normativa aquela decorrente do poder regu-
lamentar de competncia do Tribunal, atribudo pela Lei
Orgnica, que lhe autoriza a expedio de instrues e atos
normativos, de cumprimento obrigatrio, sob pena de res-
ponsabilidade do infrator, sobre matria de sua competn-
cia e sobre a organizao dos processos que lhe sero sub-
metidos44.
42
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
43
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
44
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
69

E concluindo, a funo de Ouvidoria a funo de respon-
sabilidade do Tribunal de Contas em receber denncias e
representaes relativas irregularidade ou ilegalidade que
lhe sejam comunicadas pelos responsveis pelo controle in-
terno, por autoridades, cidados, partidos polticos, asso-
ciaes e sindicatos. Tal funo est estritamente ligada
cidadania e defesa dos interesses coletivos e difusos, sendo
um meio muito eficaz de controle e colaborao entre par-
tes interessadas. Nestes termos, a fim de assegurar a averi-
guao de denncias, a Constituio Federal/1988, em seu
artigo 74, 2 e o Regulamento Interno do TCU estabelece
os requisitos e procedimentos para que as denncias sejam
acolhidas pelo Tribunal. O exame preliminar, que determi-
nar o reconhecimento ou rejeio de uma denncia de
carter sigiloso, nos termos da Lei n 8.443/1992/Lei Or-
gnica do TCU, no artigo 53, 3. Logo aps o exame, o
Tribunal ordena ou o acolhimento e a apurao da denn-
cia, ou caso contrrio, por no preenchimento dos requisitos
legais e regimentais, procede-se o seu arquivamento, decidindo
igualmente, pela manuteno ou cancelamento do sigilo, em
conformidade com o artigo 55, 1, do mesmo dispositivo le-
gal, em qualquer hiptese tanto o denunciante e o denunciado
so informados das decises adotadas pelo Tribunal45.
4. Independncia e
autonomia dos Tribunais de
Contas
O Tribunal de Contas enquanto instituio consolidou-se
no importante papel de proteo ao bem pblico, ficando
claro que o mesmo no pertence a nenhum dos trs poderes.
Exerce o papel constitucional de auxiliar o Poder Legislativo
com Parecer Prvio, to e somente quanto ao julgamento
das Contas de Governo, mas no restante tem independn-
cia, possuindo natureza jurdica institucional autnoma e
estar a servio de todos os Poderes e da populao em geral
no que diz respeito defesa do bem pblico.
Aps estudo realizado das linhas constitucionais que nor-
teiam a competncia dos Tribunais de Contas sintetizadas
nos artigos 71 a 74, do Captulo I, do Ttulo IV da Cons-
tituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, que se
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
45
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
REVISTA CONTAS ABERTAS
destina a dispor sobre a organizao do Poder Legislativo,
partindo-se do pressuposto de organicidade do texto cons-
titucional, poder-se-ia equivocadamente concluir que os
Tribunais de Contas, mais especificamente o da Unio,
rgo integrante do Poder Legislativo.
Ao observar atentamente o art. 71 da Constituio de
1988, este estabelece in verbis que o controle externo, a
cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio e destarte, talvez seja este
o motivo que o legislador constituinte situou o Tribunal
de Contas no captulo que trata especificamente do Poder
Legislativo.
Porm, ao escrever o Ttulo IV, Da organizao dos Poderes,
captulo I, Do Poder Legislativo, o texto Constitucional
claro e preciso, estabelecendo que o Congresso Nacional
composto unicamente pela Cmara dos Deputados e Sena-
do Federal46, conforme disposto no artigo 44. Ao delimitar
a regra constitucional, o legislador constituinte estabeleceu
claramente que o Poder Legislativo formado pelo Con-
gresso Nacional, compostos pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, ou seja, assim podemos concluir que
automaticamente h a excluso de qualquer outro rgo47.
Alguns doutrinadores, tais como Dr. Guilherme Barros, se
posicionam que os Tribunais de Contas esto erroneamente
colocados como rgo pertencente esfera do Poder Legis-
lativo, conforme se segue:
A simples leitura do caput do art. 71 pode levar o in-
trprete a uma falsa noo de subordinao do Tribunal
de Contas ao Poder Legislativo. Todavia, essa no a
interpretao que se harmoniza com o ordenamento ju-
rdico-constitucional. Ao prever que o Tribunal de Con-
tas auxiliar o controle externo exercido pelo Congresso
Nacional, no pretendeu o legislador originrio, neste
ponto, estabelecer uma subordinao entre os dois r-
gos, mas uma vinculao do trabalho tcnico produzi-
do pelo Tribunal como subsdio para adoo de decises
pelo Congresso48.
46
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Braslia: Se-
nado Federal, Edies Tcnicas, P. 51.
47
OLIVEIRA, Renan Coelho de. Tribunal de Contas na Constituio. Re-
vista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3409, 31out.
2012. Disponvel em: <https://jus.com.br/artigos/22912>. Acesso em:
16 maio 2017.
48
BARROS, Guilherme Vieira. Competncias constitucionais atribudas
aos Tribunais de Contas: anlise do artigo 71 da Constituio Federal de
1988. Revista Contas Abertas Ed. Dezembro de 2014, Campo Grande,
MS. Disponvel em: <https:/ http://www.tce.ms.gov.br/revistaeletroni-
ca2/doc/04.pdf. Acesso em: 17 mai. 2017.
70

Na verdade, o artigo 71, inciso I, estabelece que no caso ex-
clusivo do julgamento das contas de governo, o Tribunal de
Contas, por ser um rgo eminentemente tcnico, atuar
como auxiliar do Poder Legislativo e emitir parecer Tcni-
co relativo a estas contas e baseado neste referido parecer
que o Legislativo por maioria absoluta tomar a sua deciso
relativa aprovao ou rejeio do relatrio de Contas de
Governo.
Dentre todas as atribuies elencadas pela Constituio Fe-
deral, somente esta que o coloca como rgo com algum
vnculo com o Poder Legislativo. Ao conferir os demais in-
cisos, bem como os artigos 70, 71 e 73, podemos concluir
que os Tribunais de Contas esto ligados ao Poder Legislati-
vo, mas no tem subordinao, agindo com autonomia ad-
ministrativa e fiscalizatria, de acordo com as competncias
constitucionalmente conferidas.
Portanto, o Tribunal de Contas rgo auxiliar do Poder
Legislativo do Estado, no sendo, entretanto, subordinado
a ele. Suas funes so hauridas diretamente do Texto Cons-
titucional49, e, neste sentido, tambm j se manifestou o
Supremo Tribunal Federal que se posicionou afirmando que
o Tribunal de Contas no se apresenta como mero apndi-
ce do Poder Legislativo, nem como rgo de mero assesso-
ramento deste Poder. Auxilia o Legislativo sem, contudo, a
ele sujeitar-se. No integra a estrutura do Parlamento, nem
com ele tem vnculo de hierarquia. Exerce funes prprias,
constitucionalmente previstas e limitadas, com indepen-
dncia, com autonomias administrativa e financeira. Assim,
o Poder Legislativo no pode modificar sua competncia50.
Quando da elaborao constitucional em 1988, o legislador
atribuiu aos Tribunais de Contas competncias, mas no
estabeleceu a qual Poder estaria ligado, deixando margem
para diversas interpretaes. Assim como o Ministrio P-
blico, a legislao no descreve como a sua organizao
constitucional, deixando margem para a jurisprudncia,
mas em relao aos TCs, estabelece que todos os Poderes
devem ter suas contas apreciadas e auditadas por este r-
go, incluindo o prprio MP.
Quando da elaborao constitucional em 1988, o legislador
50
MARIZ, Fbio Deyves. Competncia Constitucional Dos Tribunais De
Contas: Uma Viso Geral. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais.
Disponvel em: http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas/2006/04/-
-sumario?next=4. Acesso em: 17 mai. 2017.
50
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ao Direta de Inconstitucionalidade.
ADIn n. 1.140-RR, DJ 20/10/95, p.35.255. Acesso em: 17 mai. 2017.
REVISTA CONTAS ABERTAS
atribuiu aos Tribunais de Contas competncias, mas no
estabeleceu a qual Poder estaria ligado, deixando margem
para diversas interpretaes. Assim como o Ministrio P-
blico, a legislao no descreve como a sua organizao
constitucional, deixando margem para a jurisprudncia,
mas em relao aos TCs, estabelece que todos os Poderes
devem ter suas contas apreciadas e auditadas por este r-
go, incluindo o prprio MP.
Desta forma, o Legislador Constituinte ao normatizar o
Artigo 71, I, corroborou com o entendimento de que os
Tribunais de Contas estariam situados na rbita Poder Le-
gislativo como parte integrante deste, contudo, no artigo
71, II e seguintes, definiu que os TCs tm autonomia ad-
ministrativa e fiscalizatria, sem vnculo de subordinao
com o Parlamento e em sintonia com as competncias
constitucionalmente conferidas51. Ainda foi mais adiante,
pois a fim de lhe assegurar a independncia funcional, seus
membros (Ministros ou Conselheiros) ostentam similares
garantias conferidas Magistratura (art. 73, 3). Impor-
ta, assim, neste sistema de distribuio de encargos, que a
fiscalizao efetuada pelos Tribunais de Contas, enquanto
rgos colegiados tcnicos, seja feita de forma tcnica, com
equilbrio e imparcialidade, sem as paixes inerentes aos de-
bates parlamentares e aos interesses poltico-partidrios52.
Concluso
Por fim, por mais que a Constituio Federal no se posicione
de uma forma clara, concisa, diante da situao em que os Tri-
bunais de Contas se encontram, delimitando se estes rgos
pertencem esfera do Poder Legislativo ou a de qualquer outro
Poder ou mesmo sendo um rgo de carter administrativo,
ele poderia ser um rgo independente? Mas, para que pos-
sa cumprir as suas prerrogativas estabelecidas por nossa Carta
Magna de 1988, ou seja, o de coibir o dano ao errio e o mau
uso do dinheiro pblico, entendemos que o Tribunal de Con-
tas, por ser um rgo eminentemente tcnico, auxilia o Poder
Legislativo no que tange elaborao de um Parecer para que
o Poder Legislativo, cumprindo o seu dever constitucional de
fiscalizar o Poder Executivo, possa proferir o julgamento im-
parcial das suas Contas.
51
MARIZ. Fabio Deyves. Competncia Constitucional Dos Tribunais De
Contas: Uma Viso Geral. Site: http://200.198.41.151:8081/tribunal_
contas/2006/04/-sumario?next=4. Acesso em: 17 mai. 2017.
52
MARIZ. Fabio Deyves. Competncia Constitucional Dos Tribunais De
Contas: Uma Viso Geral. Site: http://200.198.41.151:8081/tribunal_
contas/2006/04/-sumario?next=4. Acesso em: 17 mai. 2017.
71

Entendemos que para que se possa ter mais legitimidade
para analisar, auditar e julgar as contas pblicas mister se faz
insistir neste aspecto, muitas das vezes menosprezado por
diversas correntes jurdicas que por algum interesse diver-
gem deste posicionamento relativo posio institucional
de independncia das Cortes de Contas, em conformidade
com seu perfil constitucional concretamente traado53, pois
este caminho se seguido corretamente e pelo perfil tcnico
que estas Cortes dispem, pode ser o melhor caminho para
que se evite o dano ao errio, contribuindo no somente
para punir responsveis pelo mau uso do dinheiro pbli-
co, mas tambm, principalmente, que este ocorra atravs
de medidas cautelares que suspendam processos que sejam
suspeitos e assim, efetivamente, tero as Cortes de Contas
um papel preponderante na sociedade como um todo.
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institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem
prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal sero
nomeados pelo Presidente da Repblica com aprovao do
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site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
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73
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Instrumentos de
efetivao das polticas
pblicas em educao

Thais Xavier
Auditora Estadual de Controle Externo no Tribunal de Con-
tas do Estado de Mato Grosso do Sul. Possui graduao em
Direito pela Universidade Catlica Dom Bosco (UCDB), Es-
pecialista na rea do Direito Pblico, Mestranda em Direitos
da Personalidade pelo Centro Universitrio de Maring (CE-
SUMAR). http://lattes.cnpq.br/0978489740988304

Caroline Rodrigues
Celloto Dante
Advogada. Possui graduao em Direito pela Universidade Es-
tadual de Maring. Especialista em Direito do Trabalho e Di-
reito Previdencirio pelo Instituto de Direito Constitucional e
Cidadania. Mestranda em Cincias Jurdicas pelo UniCesumar.
http://lattes.cnpq.br/0182529445943282.

Dr. Ivan Dias da Motta

Professor permanente do Programa de Mestrado em Cincias
Jurdicas do UniCesumar - Centro Universitrio de Maring,
integrando a linha de pesquisa A Tutela Constitucional e Pri-
vada dos Direitos da Personalidade nas Relaes Privadas.
Possui atuao profissional na rea da advocacia e consulto-
ria em Direito Educacional. Possui graduao em Direito pela
Universidade Estadual de Maring (1996), mestrado em Direito
das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (1998) e doutorado em Direito das Relaes Sociais
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (2000),
Ps-doutorado em Direito Educacional pela Pontifcia Uni-
versidade Catlica de So Paulo (2001). Possui graduao em
Gesto Pblica pelo Unicesumar Centro Universitrio de
Maring (2015). http://lattes.cnpq.br/1508111127815799.

74

Aspecto relevante no contexto do direito educao, atrela-
do s polticas pblicas, isto , s aes afirmativas a serem
desempenhadas pelo Estado, refere-se aos instrumentos de
efetivao. Diante das diversas abordagens possveis, focali-
zou-se o tema no papel do Estado como sujeito promotor
da educao e das respectivas polticas pblicas, e como ins-
trumento de efetivao, os Tribunais de Contas.
O ensaio, portanto, inscreve-se no grande debate da organi-
zao do estado brasileiro compatvel com a ordem demo-
crtica anunciada pela CF/88, mesmo no cenrio da supe-
rao da marca de 80 emendas constitucionais aprovadas
em quase 30 anos de existncia.
Inscreve-se, tambm, na discusso sobre o reenvio consti-
tucional, como definido por CANOTILHO1, na medida
em que a atuao do Estado para efetivao do direito
educao com base no valor do pleno desenvolvimento da
pessoa, impe a organizao de um conjunto de diretrizes
normativas inferiores que mensurem o impacto qualitativo
para a vida do educando em qualquer nvel de educao.
Neste sentido, o Poder Executivo destacado como aque-
le que prov a concretizao da constituio federal por
meio da realizao de polticas pblicas. A processualidade
da ao do Poder Executivo promove o reenvio constitu-
cional, no s pela via jurdico-interpretativa, mas pelos
resultados estatsticos da avaliao e prestao de contas das
polticas pblicas.
Este foco no Tribunal de Contas decorre da constatao de
que sem a aplicao correta dos recursos oramentrios no
h efetividade da poltica pblica em qualquer setor, quanto
mais na educao.
O confronto da teoria dos direitos da personalidade com
o Estado (executivo) realizador de polticas pblicas, no
vai ocorrer no mbito do Poder Judicirio. O que interessa
nessas proposies tericas o conflito da fiscalizao da
efetiva aplicao dos recursos pblicos para a finalidade
constitucional. A pessoa do educando, como sujeito de
direito e tambm produto/finalidade da sociedade demo-
crtica, foi efetivamente promovido rumo dignificao
pela atuao/ao do Poder Executivo? Esse o compro-
misso constitucional, que precisa de respostas temporais e
geograficamente delimitadas.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio Dirigente e vincula-
1
o do legislador. Contributo para a compreenso das normas progra-
mticas. Coimbra: Coimbra Editora. 1996.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Destaca-se o papel do Tribunal de Contas como rgo par-
ticipativo da realizao das polticas pblicas da educao.
Nesta linha, o olhar no est na busca da judicializao da
poltica, mas sim na concreo constitucional pelos exem-
plos de eficiente aplicao de recursos pblicos.
Aborda-se, portanto, a taxionomia dos instrumentos do
controle da atuao da administrao pbica, vista sob a
tica de instrumentos de efetivao do direito educao.
Procurou-se uma abordagem, a mais didtica possvel, a fim
de aproximar o leitor da aridez do tema. A construo do
oramento da educao, o papel do controle judicial e, por
fim, o papel do Tribunal de Contas.
Neste sentido, a efetividade de direitos a partir da atuao
do Tribunal de Contas implica propor uma viso do Con-
trole Externo com base de acreditao de experincias
eficientes passveis de replicao. Em tempos de polticas
cambiantes da educao brasileira, que oscila entre o discur-
so da ptria educadora para a realidade do corte orament-
rio, a certeza de experincias eficientes fundamental para
a concreo constitucional e a efetiva realizao do direito
fundamental educao.
1. O oramento pblico
A) Histrico
Segundo Aliomar Baleeiro, a origem oramentria confun-
de-se com a origem do poder de tributar. E, segundo o ju-
rista, no ano de 1091, o Rei Afonso VI da Espanha assinou
o primeiro documento relacionado s finanas pblicas, em
que notificava a cobrana de um tributo extraordinrio e
fazia meno necessidade de consentimento daqueles que
iriam pag-lo.2
O artigo 12 da Magna Carta de 1217, outorgada pelo Rei
Joo Sem Terra, previa que nenhum tributo ou auxlio seria
institudo no Reino, seno pelo seu conselho comum. Entre
as excees previstas estavam: resgatar a pessoa do Rei, fazer
seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma
vez, sendo que os auxlios para esse fim seriam os razoveis
em seu montante.3
2
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 15. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1998, p. 413.
3
BURKHEAD, Jesse (traduo de Margaret Hanson Costa). Oramento
Pblico. Rio de Janeiro: FGV, 1971, p. 4.
75
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Assim, o controle parlamentar sobre as finanas do Estado
tambm alcanou os gastos do Rei e medida em que a
complexidade da Administrao Pblica tomava corpo, a
experincia demonstrou que, para o controle dos gastos p-
blicos no bastava autorizar a cobrana das rendas pblicas.
Alm da autorizao, era necessrio o acompanhamento da
aplicao dos recursos.
O sistema oramentrio moderno foi evoluindo medida
em que cresceu em importncia os governos representativos
e sua atividade econmica.4
Desde ento, as alteraes ocorridas visam sistematizar o
processo oramentrio no Brasil. Inicialmente, foram cria-
dos rgos especficos para sua elaborao e acompanha-
mento, mais tarde buscou-se uma viso estratgica7 que tem
prevalecido apenas para o mdio prazo face o perodo mais
longo da lei oramentria compreender um interstcio de
quatro anos (Plano Plurianual), e sem que disso houvesse
um mecanismo de planejamento a longo prazo, deixando
de se implementar uma real poltica pblica para atividades
contnuas do Estado como educao, sade, infraestrutura,
esporte, previdncia, entre outras.

Assim como na Inglaterra, na Frana o oramento pblico

surgiu aps a adoo do princpio do consentimento po- B) Do oramento tradicional
pular do imposto outorgado pela Revoluo de 17895 .
ao oramento-programa
Em ambos os casos, o seu fortalecimento ocorreu ao lon-
Portanto, entendia-se que o controle poderia ser realizado
go do sculo XIX e, at os dias atuais, sofreu alteraes de
apenas com a apurao dos elementos de despesa, basica-
forma ou de apresentao, mas, em essncia, manteve um
mente alocados em pessoal, material de consumo e servios.
de seus principais objetivos: o de manter em equilbrio as
finanas pblicas.
O oramento tradicional tinha como foco as despesas e
receitas do exerccio anterior e a elaborao levava-se em
No Brasil, na Constituio Imperial de 1824 que surgem
conta as distores passadas. O olhar nas demandas do exer-
as primeiras exigncias para a elaborao de oramentos.
ccio seguinte no tinha a mesma importncia, deixando de
A Constituio tinha dispositivos avanados para a poca,
mensurar e desenvolver as polticas pblicas que tm como
como o artigo 172, em que o ministro de Estado de Fazen-
desafio o alcance de metas a cumprir no presente e no futu-
da, havendo recebido dos outros ministros os oramentos
ro, a mdio e longo prazos.
relativos s despesas das suas reparties, apresentaria na
Cmara dos Deputados anualmente, logo que esta estivesse
Sancionada, a Lei 4.320/1964 adotou, legalmente, o cha-
reunida, um balano geral da receita e despesa do Tesouro
mado oramento-programa em que se demonstra quais os
Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento
custos das unidades, projetos e programas administrativos,
geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da im-
e que esclarece as metas, objetivos e o planejamento de tra-
portncia de todas as contribuies e rendas pblicas.6
balho para a sua consecuo, permitindo um maior contro-
le na sua execuo.
Sem grandes mudanas, o trato oramentrio atravessou
toda Repblica Velha, a Era Vargas e, somente ao final da
A seguir, identificam-se as principais diferenas entre o or-
Repblica Populista incio do Regime Militar, em 1964,
amento tradicional e o oramento-programa:
que uma significativa transformao ocorre, com a publica-
o da Lei 4.320 que disciplinou as normas do oramento.
E desde ento, o arcabouo do processo oramentrio o
mesmo no pas, ainda que, com o passar dos anos, tenha
sido complementado por outras leis e decretos disciplinan-
do o assunto.
7
BARROSO, Rafael Chelles. O processo decisrio do oramento do Go-
verno Federal na viso da nova economia institucional. Braslia: ESAF,
4
Idem. p. 3. 2003. 80 p. Monografia VIII Prmio Tesouro Nacional 2003. Tributa-
5
GIACOMONI, James. Oramento pblico. 16 ed. So Paulo: Atlas, 2012, o, Oramento e Sistema de Informao sobre Administrao pblica,
p. 47. So Paulo. Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br. Acesso
6
Idem, p. 52. em: 22 de julho de 2016, p. 12-14.

76
 REVISTA CONTAS ABERTAS

a) o Plano Plurianual PPA;

Oramento Tradicional
1. O processo oramentrio dis-
sociado dos processos de planeja-
mento e programao.
Oramento-programa
b) as Diretrizes Oramentrias LDO; e
1. O oramento o elo de ligao
entre o planejamento e as funes c) os Oramentos Anuais LOA.
executivas da organizao.

2. A alocao de recursos visa a 2. A alocao de recursos visa Por meio dessas leis, cabe ao Executivo a propositura das dire-
aquisio de meios. consecuo de objetivos e metas.
trizes, metas e objetivos da Administrao Pblica, definindo
os planos e programas a serem implementados ou executados,
3. As decises oramentrias 3. As decises oramentrias so
so tomadas tendo em vista as tomadas com base em avaliao bem como a destinao dos investimentos para o seu alcance.
necessidades das unidades orga- e anlises tcnicas das alternati-
nizacionais. vas possveis.
Mesmo com essas transformaes legislativas, o foco oramen-
4. Na elaborao do oramento 4. Na elaborao do oramento trio sofre resistncias e, na prtica, a Administrao Pblica
so consideradas as necessidades so considerados todos os custos
financeiras das unidades organi- dos programas, inclusive os que mantm um olhar no passado, tratando o oramento apenas
zacionais. extrapolam o exerccio. pelo seu aspecto contbil, destacando-se somente as Fontes
5. A elaborao do oramento 5. A estrutura do oramento est de Recursos e as Despesas, interpretadas de maneira simplista
d nfase aos aspectos contbeis voltada aos aspectos administra- e sem a devida correlao com os planos, programas e metas
da gesto. tivos e de planejamento.
inicialmente apresentados, sendo necessrio dispensar maior
6. Principais critrios classifica- 6. Principal critrio de classifica- ateno aos critrios de gesto e vinculao preconizados na lei.
trios: unidades administrativas o: funcional programtico.
e elementos.
Tal constatao facilmente encontrada diariamente nos Di-
7. Inexistem sistemas de acom- 7. Utilizao sistemtica de indi-
panhamento e medio do tra- cadores e padres de medio do rios Oficiais dos Entes Federativos, nos quais a movimentao
balho, assim como dos resulta- trabalho e dos resultados. oramentria instituda por Decreto, sem critrios, explica-
dos.
es ou maiores motivaes.
8. O controle visa avaliar a ho- 8. O controle visa avaliar a efi-
nestidade dos agentes governa- cincia, a eficcia e a efetividade
mentais e a legalidade do cum- das aes governamentais. Compreendido apenas pelo encontro numrico da previso
primento do oramento. de receita com a alocao de despesas, o oramento deixa de
cumprir seu papel na retratao das polticas pblicas que pre-
H, portanto, diferenas significativas entre os dois modelos tendem ser implementadas, mantidas ou aperfeioadas.
que permitem ao Oramento-Programa servir como elo entre
os objetivos e metas desejados, o planejamento e os resultados, Refora-se assim, a importncia do tratamento das leis ora-
na aplicao dos atos de gesto. mentrias como peas de planejamento e que devem estruturar
as complexas necessidades pblicas, sopesando os diversos in-
O oramento pblico transforma-se em algo mais que uma teresses legtimos, por vezes contraditrios, sobre as prioridades
simples previso de receita ou estimativa de despesa, e passou a ser eleitas pela sociedade e implementadas pelos seus representan-
entendido como um instrumento que apresenta os propsitos e tes.
objetivos para os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos
programas propostos para atingir aqueles objetivos e dados quan- A partir da remessa dos projetos das Leis Oramentrias men-
titativos que meam as realizaes e o trabalho levado a efeito em cionadas, inicia-se no Legislativo o controle poltico a ser con-
cada programa .8 cludo nos prazos definidos pelo ADCT, conforme dispe os
arts. 35, 2, incs. I a III:
O constituinte procurou aperfeioar a compreenso sobre a
importncia do planejamento, inserindo um sistema oramen- I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final
trio que pudesse expor com mais clareza a programao dos do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
projetos escolhidos como prioritrios e que fossem detalhados subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do
nas seguintes leis oramentrias: encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido
8
GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 16. ed. So Paulo: Atlas,
para sano at o encerramento da sesso legislativa;
2012, p. 67.

77

II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser en-
caminhado at oito meses e meio antes do encerramen-
to do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser enca-
minhado at quatro meses antes do encerramento do
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encer-
ramento da sesso legislativa.
Cabe ao Legislativo, como representante do povo, propor as
modificaes que entender necessrias ao atendimento das ne-
cessidades sociais, aprovando-se uma Lei Oramentria que,
de fato, possa atender uma agenda de programas que sejam o
reflexo de polticas pblicas eficientes.
Ainda nessa fase, no cabe ao Judicirio ou ao controle externo
tcnico exercido pelos Tribunais de Contas examinar o mrito
poltico da deciso do administrador, mas apenas a legalidade
do ato.
C) Do percentual
constitucional de aplicao
para a educao
O art. 211 da Constituio Federal trata da organizao dos
sistemas de ensino, distribuindo entre os entes federativos
as respectivas competncias na rea educacional:
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
nicpios organizaro em regime de colaborao seus siste-
mas de ensino.
1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o
dos Territrios, financiar as instituies de ensino pbli-
cas federais e exercer, em matria educacional, funo re-
distributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualida-
de do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
2 Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e na educao infantil.
3 Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritaria-
mente no ensino fundamental e mdio.
78
REVISTA CONTAS ABERTAS
No dispositivo seguinte, o art. 212 dispe que a Unio
aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento,
no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida
a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvi-
mento do ensino (grifamos).
Conforme determina o art. 70, da Lei 9394/1996 (Lei de
Diretrizes e Bases da Educao), considerar-se-o como de
manuteno e desenvolvimento do ensino as despesas reali-
zadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das ins-
tituies educacionais de todos os nveis, compreendendo
as que se destinam a:
I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e
demais profissionais da educao;
II - aquisio, manuteno, construo e conservao de
instalaes e equipamentos necessrios ao ensino;
III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao
ensino;
IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando
precipuamente ao aprimoramento da qualidade e expan-
so do ensino;
V - realizao de atividades-meio necessrias ao funciona-
mento dos sistemas de ensino;
VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas p-
blicas e privadas;
VII - amortizao e custeio de operaes de crdito desti-
nadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno
de programas de transporte escolar.
Por meio dessas diretrizes e de outras encartadas no Orde-
namento Jurdico como a Lei 11.494, de 20 de julho de
2007, que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profis-
sionais da Educao FUNDEB, o Poder Executivo tem a
incumbncia de prover a educao pblica brasileira.
Para assegurar a aplicao dos recursos em educao, a pr-
pria Constituio Federal prev inclusive a possibilidade de

interveno da Unio em relao aos Estados e ao Distrito
Federal, e dos Estados em relao aos municpios, caso no
respeitados os percentuais de aplicao na manuteno e
desenvolvimento do ensino:
Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Dis-
trito Federal, exceto para:
VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios
constitucionais:
e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante
de impostos estaduais, compreendida a proveniente de
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do
ensino e nas aes e servios pblicos de sade. (grifa-
mos)
Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios,
nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio
Federal, exceto quando:
III - no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita
municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino
e nas aes e servios pblicos de sade;
Em que pese a Lei Complementar n. 141/2012 prever o
mecanismo de compensao, estabelecendo, em seu artigo
259, que a diferena no aplicada dever ser acrescida ao
montante mnimo do exerccio seguinte, a mesma refora
que tal procedimento ocorrer sem prejuzo das sanes ca-
bveis.
Na oportunidade, colaciona-se a manifestao tcnica do
julgamento do processo n. 6973/201210, deliberado pelo
Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paran:
a) A interpretao da Constituio, guiada pelos prin-
cpios da fora normativa, da mxima efetividade e da
unidade da Constituio, impe ao intrprete aplicador
a observncia fiel das normas e uma aplicao contex-
9
Art. 25. Eventual diferena que implique o no atendimento, em de-
terminado exerccio, dos recursos mnimos previstos nesta Lei Com-
plementar dever, observado o disposto no inciso II do pargrafo nico
do art. 160 da Constituio Federal, ser acrescida ao montante mnimo
do exerccio subsequente ao da apurao da diferena, sem prejuzo
do montante mnimo do exerccio de referncia e das sanes cabveis.
Pargrafo nico. Compete ao Tribunal de Contas, no mbito de suas
atribuies, verificar a aplicao dos recursos mnimos em aes e ser-
vios pblicos de sade de cada ente da Federao sob sua jurisdio,
sem prejuzo do disposto no art. 39 e observadas as normas estatudas
nesta Lei Complementar.
79
REVISTA CONTAS ABERTAS
tualizada, sempre buscando extrair do texto constitu-
cional a interpretao mais favorvel concretizao da
dignidade da pessoa humana vrtice de todo o regime
dos direitos fundamentais.
b) Os art. 212 e 77 do ADCT so regras de aplicao
imediata e integral, que independem da mediao do
legislador para serem aplicadas e probem o Administra-
dor de restringi-las ou flexibiliz-las.
c) A aplicao dos ndices mnimos em sade e edu-
cao um mecanismo de concretizao dos direitos
fundamentais sociais que garantem cidadania, liberdade
e a verdadeira dignidade (art. 1, III da CF/88). Por
essa razo, o constituinte autorizou, abrindo hiptese
excepcional, a vinculao das verbas pblicas para ativi-
dades de sade e educao (art. 167, inc. IV da CF/88)
e autorizou que diante da no aplicao dos ndices m-
nimos de educao e sade seja decretada a interveno
no Municpio faltoso (art. 35, inc. III da CF/88).
d) Uma interpretao literal do art. 212 e do art. 77 do
ADCT deixa claro que os ndices estabelecidos so o
mnimo que deve ser aplicado anualmente, no haven-
do espao para qualquer interpretao que conduza
autorizao da compensao de ndices pela mdia al-
canada nos quatros anos de gesto.
(...)
No mesmo sentido, manifestou-se o Ministrio Pblico de
Contas no exame da matria:
A compensao convalidaria at mesmo a ausncia
completa de investimentos nas reas de educao e sa-
de nos primeiros trs anos de gesto do Executivo, desde
que no quarto e ltimo ano houvesse aporte de 100%
(cem por cento) das verbas inaplicadas. Indiscutveis, na
hiptese, os reflexos desastrosos a tais reas sensveis de
nosso Estado Democrtico de Direito.
Ao estipular investimentos mnimos nas reas de educa-
o e sade, o legislador constituinte no o fez conside-
rando exclusivamente o aspecto quantitativo, mas con-
jugou o aspecto temporal (anualmente), na contramo,
portanto, do que o alegado mtodo de compensao
visa estabelecer. Ainda, especificamente no que tange

aos investimentos em educao, resta claro que a ni-
ca compensao possvel aquela estabelecida pelo 4
do artigo 69, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (Lei Federal n. 9.394/1996)11, o que, a rigor,
refora o entendimento quanto obrigatoriedade de se
atenderem anualmente os investimentos em tal rea.
Neste sentido, a compensao em outros exerccios ape-
nas recompe com natureza indenizatria o percentual
de recursos constitucionalmente vinculados. Ou seja,
trata-se de remediar situao de ofensa Constituio
da Repblica j deflagrada e que deve ser penalizada
com o juzo de irregularidade das contas do gestor na
emisso de Parecer Prvio sobre as contas anuais respec-
tivas. Ademais, o no cumprimento de tal ndice anual
considerado to grave que sujeita o ente federativo
interveno (art. 34, VII,e e art. 35, III da CRFB/88).
Destarte, o percentual a ser aplicado em educao deve ser
realizado ano a ano, no se permitindo que o governante,
caso destine valor superior num ano, compense no seguinte
a eventual diferena.
D) Instrumentos de
planejamento para
implantao de polticas
pblicas: PPA, LDO E LOA
Conforme verificou-se acima, os percentuais destinados edu-
cao so bastante expressivos, colocando-o como um dos seto-
res que mais recursos recebe dos governos. Isso nos leva a refletir
se pela falta de recursos que a qualidade do ensino no con-
segue avanar ou se a falta de eficincia dos gestores pblicos,
que mantm o pas h dcadas (mesmo nos anos economica-
mente pujantes 2002 a 2012) entre os ltimos colocados en-
11
Art. 69. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas
respectivas Constituies ou Leis Orgnicas, da receita resultante de impostos,
compreendidas as transferncias constitucionais, na manuteno e desenvol-
vimento do ensino pblico.
(...) 4 As diferenas entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente
realizadas, que resultem no no atendimento dos percentuais mnimos obri-
gatrios, sero apuradas e corrigidas a cada trimestre do exerccio financeiro.
REVISTA CONTAS ABERTAS
tre os analisados pelos Organismos Internacionais de Avaliao
do Ensino.12
Com efeito, superadas as questes pertinentes ao modelo ora-
mentrio e aplicao mnima, imperioso o debate acerca dos
gastos e a sua eficincia. E essa verificao ocorre, em um pri-
meiro momento, na anlise do manejo das peas oramentrias
pelos entes pblicos.
Exige-se, portanto, que a construo normativa das leis ora-
mentrias seja o espelho de um planejamento bem feito, uma
vez que:
Existem racionalidades especficas para o direito e para a
economia, as quais com relao ao planejamento devem
ser harmonizadas para viabilizar a correta alocao de re-
cursos pblicos e proporcionar benefcios, necessitando,
para tanto, de anlise gerencial e integrada para que sejam
alcanadas as metas previstas nos planos de execuo des-
se planejamento.13
Tecidas as consideraes iniciais a respeito, conforme acima
apontadas, importante traar delineamentos especficos Lei
do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA), objeto de estudo
a seguir.
d.1) Lei do Plano Plurianual (PPA)
A respeito do Plano Plurianual e da sua amplitude, o 1
do art. 165 da Constituio estabelece que:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas
da administrao pblica federal para as despesas de ca-
pital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
H uma preocupao com a questo macro sobre o tratamen-
to das demandas, potencialidades e realidades regionais. Essa
postura leva em considerao a dimenso continental do
Brasil, de muitos contrastes, seja no aspecto econmico
quanto social.
12
Vide resultados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), baseados no Programa Internacional de Avaliao de
Alunos (PISA) que coloca o Brasil em 60 lugar entre 76 pases avaliados em
2012. Disponvel em: http://educacao.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-
-e-o-60-colocado-em-ranking-mundial-de-educacao,1686720. Acesso
em 29/08/2016.
13
ADRI, Renata Porto. O planejamento da atividade econmica como dever
do Estado. Belo Horizonte: Frum, 2010, p.136.
80

Conforme Valdecir Pascoal14, diretrizes, objetivos e metas
podem ser consideradas da seguinte maneira:
Diretrizes: as orientaes ou princpios que nortearo a
captao e o gasto pblico com vistas a alcanar os obje-
tivos (ex. combater a pobreza e promover a cidadania);
Objetivos: a discriminao dos resultados que se quer
alcanar com a execuo de aes governamentais (ex.
elevar o nvel educacional da populao, combatendo o
analfabetismo);
Metas: a quantificao, fsica ou financeira, dos objeti-
vos (ex. construir 3.000 salas de aula em todo o Pas ou
investir, no perodo de quatro anos, R$100 milhes, na
construo de salas de aula).
Portanto, sua funo o direcionamento da Administrao
Pblica para os programas de durao continuada. Com a
durao de quatro anos, a Lei do Plano Plurianual orienta a
elaborao das demais leis oramentrias, pelo qual os pla-
nejamentos a mdio e longo prazo devem estar contidos.
Seus efeitos iniciam-se no segundo exerccio financeiro do
mandato do Executivo e encerra-se no primeiro exerccio
do mandato seguinte, justamente para que o Agente Pol-
tico no inicie obras sem o compromisso de sua concluso,
independentemente da troca de gesto.
Cabe ressaltar que a PPA contempla as despesas de capital
e outras dela decorrentes, ou seja, aquelas em que a Ad-
ministrao Pblica se utiliza com objetivo de adquirir
bens permanentes (com durao superior a dois anos) ou
de construir equipamentos pblicos que contribuiro para
produo ou gerao de novos bens ou servios e que faro
parte do patrimnio pblico15.
de se relevar ainda que, segundo o art. 167, 1 da Cons-
tituio Federal, nenhum investimento cuja execuo ultra-
passe um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a in-
cluso, sob pena de crime de responsabilidade16.
d.2) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
A Lei de Diretrizes Oramentrias, elaborada a partir do
14
PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle externo. 9.
ed. So Paulo: Mtodo, 2015, p. 38.
15
Idem
REVISTA CONTAS ABERTAS
Plano Plurianual, dispe sobre as metas e prioridades para
o exerccio seguinte. Define as mudanas nas leis de impos-
tos, finanas e pessoal, alm de estabelecer orientaes para
elaborao do oramento anual, conforme dispe o 2 do
art. 165 da Constituio Federal.
Considerada como pea de planejamento para o curto pra-
zo, revela as escolhas mais relevantes do universo de neces-
sidades a serem atendidas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000) ampliou as funes da LDO pelo que deve pre-
ver tambm as normas relativas ao controle de custos e
avaliao dos resultados dos programas financiados com re-
cursos dos oramentos.
Alm disso, o projeto ser integrado pelo Anexo de Metas
Fiscais que conter: a avaliao do cumprimento das metas
relativas ao ano anterior; o demonstrativo das metas anu-
ais, instrudo com memria e metodologia de clculo que
16
Lei n.1.079/1950. Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei
oramentria:
1) No apresentar ao Congresso Nacional a proposta do oramento da
Repblica dentro dos primeiros dois meses de cada sesso legislativa;
2) Exceder ou transportar, sem autorizao legal, as verbas do ora-
mento;
3) Realizar o estorno de verbas;
4) Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei or-
amentria.
5) deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor
resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os
limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei or-
amentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de pres-
crio legal;(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento,
a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de
operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio
ou montante estabelecido em lei; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de opera-
o de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os
respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio
financeiro; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de ope-
rao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, in-
clusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de
novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anterior-
mente; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
10) captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou con-
tribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido; (Includo pela Lei
n 10.028, de 2000)
11) ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emis-
so de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
12) realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com li-
mite ou condio estabelecida em lei. (Includo pela Lei n 10.028, de
2000)
81

justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com
as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a
consistncia delas com as premissas e os objetivos da polti-
ca econmica nacional; a evoluo do patrimnio lquido,
tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e
a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; e
avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes previ-
dencirios; e o demonstrativo da estimativa e compensao
da renncia de receita e da margem de expanso das despe-
sas obrigatrias de carter continuado.
Acrescente-se ainda que a LDO conter o Anexo de Riscos
Fiscais, no qual sero avaliados os passivos contingentes e
outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informan-
do as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
d.3) Lei Oramentria Anual (LOA)
J a Lei Oramentria Anual consiste no oramento pro-
priamente dito e contm trs suboramentos: o fiscal, de
investimentos e da seguridade social.
Contm os programas, os projetos e as atividades que apre-
sentam as metas e prioridades estabelecidas na LDO, defi-
nindo, tambm, os recursos necessrios para sua execuo.
Assim, no oramento so previstas as fontes de recursos e
autorizadas as despesas, expressas em valores e detalhadas
por rgo, funo de governo, programas de trabalho e ele-
mentos de despesa.
Diante da magnitude que o oramento representa para a
Administrao Pblica, e tendo como base o disposto no
art. 29, inc. XII da Constituio Federal, a elaborao ora-
mentria passou a exigir a participao, alm do Executivo
e do Legislativo, tambm da populao, por meio da rea-
lizao de debates, audincias e consultas pblicas, como
condio obrigatria para a sua aprovao na Cmara Mu-
nicipal.
A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cida-
de), regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituio Fede-
ral, e em seu art. 44 dispe o seguinte:
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria
participativa de que trata a alnea f do inciso III do art.
4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias
e consultas pblicas sobre as propostas do plano pluria-
nual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento
anual, como condies obrigatrias para sua aprovao
REVISTA CONTAS ABERTAS
pela Cmara Municipal.
Embora o diploma legal exija a participao popular no or-
amento do municpio, no dispe sobre a metodologia a ser
adotada para sua efetivao, pelo que cada ente adota critrios
diferentes sobre as formas de consulta da sociedade.
Inmeros so os benefcios da contribuio da populao
nesse processo de construo oramentria, bem apresenta-
das por Rgis Fernandes de Oliveira17:
a) busca a deciso descentralizada; b) cria conselhos
populares, o que enseja a produo de opinio pblica
independente; c) faz com que o cidado desloque seu
centro de ateno para os problemas locais; d) gera a
conscincia da participao do cidado; e) d nascimen-
to a dois focos de poder democrtico: um, pelo voto;
outro pelas instituies diretas de participao; f ) ob-
jetiva criar condies para aprovao do oramento e
despertar a participao; g) enseja a instaurao de um
processo aberto de discusso; h) necessita de autorre-
gulao interna, para disciplina do processo decisrio e
para que no nasa ele viciado.
Porm, no se pode desprezar que apesar das dificuldades
para estabelecer esse tipo de participao, como imple-
mentar, operacionalizar, legitimar, responsabilizar e com-
prometer o gestor vontade popular, vivencia-se a era da
tecnologia, que viabilizam a comunicao e, dessa forma,
potencializam a participao popular.
O Poder Pblico ao elaborar o oramento pblico em con-
junto com a sociedade, firmando com ela um compromisso
social, de que as Leis Oramentrias devem ser fielmente
observadas, uma vez que, em tese, retratam um planeja-
mento que se espera, minucioso, realista, possvel e afinado
com as necessidades populacionais que levam ao desenvol-
vimento e ao bem-estar social.
Embora o oramento participativo seja um meio de redu-
zir diferenas de poder, no se pode negar que as seguintes
distores podem ocorrer: a) manipulao das pessoas pelas
autoridades, atravs de um simulacro de participao; b)
utilizao de metodologias inadequadas, com o consequen-
te desgaste da ideia; c) a falta de compreenso do que seja
realmente participao18.
17
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So Pau-
lo: RT, 2013. p. 451.
18
GANDIN, Danilo. A prtica do planejamento participativo. Petrpolis:
Vozes, 1994. p. 54.
82

Desse modo, ainda que se corra o risco da participao po-
pular no ser to efetiva, preciso que o modelo seja aper-
feioado ao invs de negar a contribuio da comunidade
no processo de elaborao deste instrumento fundamental
da Administrao Pblica o Oramento.
2. O papel do controle
judicirio
O momento histrico da Revoluo Francesa, que procura-
va enfraquecer o poder do Estado e limitar sua atuao no
domnio do particular, consagrou a Teoria da Tripartio de
Poderes de Montesquieu.
No entanto, referida separao de Poderes, pois sofreu di-
versas crticas no sculo XIX e incio do sculo XX em razo
da incompatibilidade com a ideia de uma soberania estatal
divorciada da soberania popular19.
Assim, para superao dessa incompatibilidade, foi necess-
ria uma leitura contempornea da separao de Poderes, pois
somente se admite como um princpio que gere um controle
do poder por outro poder de maneira a permitir um avano da
sociedade, e numa oposio de foras (ou repartio de tarefas) que
gerem um imobilismo20.
Reflexo mais importante dessa compreenso est na reconstru-
o da soberania por meio da evoluo do conceito de povo
enquanto fora social. Basta que se observe a mudana expressa
no pargrafo nico do art. 1 da Constituio Federal: Todo
Poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
A relevncia desse dispositivo est no trabalho do consti-
tuinte de 1988 que no permitiu que se repetisse o texto
da Constituio de 1967, adota por nossas Constituies
desde 193421 : Todo poder emana do povo e em seu nome
exercido.
Impe-se, portanto, que a produo do direito por qualquer
dos Poderes tenha como centro a ideia de que cada norma
formulada e exercida pelo povo e a servio da integralidade
do direito, e que segundo Abromovay22:
19
ABROMOVAY, Pedro. Separao de poderes e medidas provisrias. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 21.
20
Idem. p. 22.
21
Idem. p. 24.
22
Idem. p. 35, 37.
83
REVISTA CONTAS ABERTAS
A nica maneira de atingir essa constituio democrtica
do Estado a existncia de um mecanismo de separao
de Poderes, com um sistema de freios e contrapesos, que
possibilite procedimentos pblicos e claros de tomada
de deciso, que permita a permanente aferio se as deci-
ses so de fato embasadas em argumentos que se vincu-
lam de maneira direta, e no apenas simblica, ao povo.
Nesse contexto, a atividade jurisdicional no pode ser mais
considerada apenas como exerccio de interpretao e ex-
trao do sentido da norma, uma vez que, os direitos de
solidariedade proclamados como metas a serem alcanadas
em normas programticas demandam a atuao constan-
te do Estado e uma necessria correo de rumo, quando
certas medidas restritivas impedem a efetivao dos direitos
fundamentais sociais, muitas delas encartadas em polticas
pblicas.
H uma tnue linha que separa a discricionariedade admi-
nistrativa da possibilidade de atuao do Judicirio. Con-
forme entende Eduardo Appio, o Judicirio tem fora para
interferncia quando o mnimo existencial vida (em alu-
so aos direitos ligados sade) e a dignidade humana esti-
verem em risco23, pelo que entende-se tambm que o poder
judicante pode estender-se a outros direitos fundamentais
como a educao.
A) A reserva do possvel e
educao
Conforme ensina Ingo Wolfgang Sarlet24, foi a Alemanha o
bero da construo terica da reserva do possvel, espe-
cialmente a partir do incio dos anos de 1970.
Essa teoria condiciona a efetividade dos direitos sociais s
prestaes materiais possveis de serem suportadas pelas re-
servas financeiras do Estado.
23
APPIO, Eduardo. Controle judicial das polticas pblicas pelo Poder
Judicirio. Curitiba: Juru, 2008. p. 172.
24
SARLET, Ingo Wolfgand; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do
possvel, mnimo existencial e direito sade: algumas aproximaes.
Revista de Doutrina da 4 Regio, Porto Alegre, n. 24, jul. 2008. p. 10.
Disponvel em: <http://www.revistadoutrinatrf4.jus.br/artigos/edi-
cao024/ingo_mariana.html> Acesso em: 01.08.2016.

Assim, segundo o autor:
A reserva do possvel (Der Vorbehalt des Mglichen)
passou a traduzir (tanto para a doutrina majoritria,
quanto para a jurisprudncia constitucional na Alema-
nha) a ideia de que os direitos sociais a prestaes ma-
teriais dependem da real disponibilidade de recursos fi-
nanceiros por parte do Estado, disponibilidade esta que
estaria localizada no campo discricionrio das decises
governamentais e parlamentares, sintetizadas no ora-
mento pblico. Tais noes foram acolhidas e desen-
volvidas na jurisprudncia do Tribunal Constitucional
Federal da Alemanha, que, desde o paradigmtico caso
numerus clausus, versando sobre o direito de acesso ao
ensino superior, firmou entendimento no sentido de
que a prestao reclamada deve corresponder quilo que
o indivduo pode razoavelmente exigir da sociedade.
Com efeito, mesmo em dispondo o Estado dos recursos
e tendo o poder de disposio, no se pode falar em uma
obrigao de prestar algo que no se mantenha nos li-
mites do razovel. Assim, poder-se-ia sustentar que no
haveria como impor ao Estado a prestao de assistncia
social a algum que efetivamente no faa jus ao benef-
cio, por dispor, ele prprio, de recursos suficientes para
seu sustento.
Tais consideraes, no entanto, no afastam a necessidade
de se reconhecer a devida proteo contra o desrespeito a
direitos fundamentais e que exigem providncias imediatas
e efetivas.
A equao que se coloca a seguinte: a (in)disponibilidade
de recursos pode se sobrepor violao dos direitos indivi-
duais ou sociais tutelados pela Constituio?
Segundo observa Ada Pellegrini Grinover, o Supremo Tri-
bunal Federal no interveem no controle das polticas p-
blicas, exceto para garantia de direitos que atendam a deter-
minados requisitos25:
a) o limite fixado pelo mnimo existencial a ser garanti-
do ao cidado;
b) a razoabilidade da pretenso individual/social dedu-
zida em face do Poder Pblico; e
GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle jurisdicional de polticas pbli-
25
cas. (Ada Pellegrini Grinover; Kazuo Watanabe, Org.) O controle juris-
dicional de polticas pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Gen, 2013. p. 132.
84
REVISTA CONTAS ABERTAS
c) a existncia de disponibilidade financeira do Estado
para tornar efetivas as prestaes positivas dele reclama-
das.
Embora os recursos financeiros do Estado sejam finitos,
cedio que a sua distribuio flexvel, podendo ser que
alguns dos programas e planos estimados realizao pelo
Oramento sofram algum atraso em sua implementao ou
manuteno.
Em alguns entes federativos, cientes das decises judiciais que
obrigam o Estado a suportar os custos com sade, como por
exemplo, para cirurgias eletivas e fornecimento de medicamen-
tos, j mantm uma reserva tcnica licitando antecipada-
mente tais gastos e formalizando atas de registro de preos que
contemplem uma ampla margem de produtos que atendam
essas situaes emergenciais, provocadas pelo Judicirio.
H que se ponderar que os recursos so finitos, mas a escolha
poltica do executor e do legislador na fixao de prioridades
pode ser modificada na medida em que direitos fundamentais
se encontrem em risco. Da a adequada ponderao de Ana
Paula de Barcellos no sentido de que, diante das limitaes
financeiras, o mnimo existencial, como se v, associado ao
estabelecimento de prioridades oramentrias, capaz de con-
viver produtivamente com a reserva do possvel. 26
Portanto, h situaes em que a interferncia externa deve en-
contrar o devido espao para as correes de rumos da Admi-
nistrao Pblica, uma vez que:
H casos de manifesto descumprimento do que deter-
mina a Constituio da Repblica. Nestes, em que as
instncias governamentais desobedecem aos preceitos,
nasce a sano pertinente e, para que as normas sejam
cumpridas, imprescindvel que outro Poder interve-
nha, em homenagem harmonia que os disciplina e
tambm em cumprimento a princpios e normas cons-
titucionais.27
E como bem argumenta o ministro Celso de Mello, deve fi-
car superado o dogma da separao dos poderes em relao
ao controle dos gastos pblicos e da prestao de servios
pblicos bsicos no Estado Social, pois a negao de qual-
26
BARCELOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitu-
cionais. p. 246.
27
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So
Paulo: RT, 2013. p. 528.

quer tipo de obrigao a ser cumprida na base dos direitos
fundamentais sociais tem como consequncia a renncia de
reconhec-los como direitos.28
Em sentido complementar a esse entendimento, a Segunda
Turma do Supremo Tribunal Federal assentou que:
Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo
e Executivo, a prerrogativa de formular e executar po-
lticas pblicas, revela-se possvel, no entanto, ao Poder
Judicirio, determinar, ainda que em bases excepcio-
nais, especialmente nas hipteses de polticas pblicas
definidas pela prpria Constituio, sejam estas im-
plementadas pelos rgos estatais inadimplentes, cuja
omisso por importar em descumprimento dos encar-
gos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter
mandatrio mostra-se apta a comprometer a eficcia e
a integridade de direitos sociais e culturais impregnados
de estatura constitucional.29
No se quer que o reconhecimento da necessria interfern-
cia do Poder Judicirio se inclua na rbita de sua competn-
cia a estipulao ou fixao de polticas pblicas. No entan-
to, no se pode omitir quando o Estado deixa de atender a
determinao constitucional na forma fixada.
Assim como na sade, na educao a omisso do governo
que leva ao descumprimento dos direitos fundamentais me-
rece uma reprimenda do Judicirio, no para ditar a poltica
pblica, mas para preservar e garantir os direitos constitu-
cionais lesados30.
Poder-se-ia argumentar que a diminuio dos investimen-
tos em educao no colocaria a vida em risco iminente.
No entanto, tal afirmao cai por terra na medida em que a
educao preserva constantemente o mnimo existencial,
uma vez que a formao slida e eficaz e que propicia o
cidado alcanar uma melhor condio de vida e, portanto,
uma dependncia menor aos servios do Estado, dentre eles
o da sade e educao.
28
ADPF n. 45/DF (Arguio de descumprimento de preceito fundamen-
tal), DJ 04.05.2005, p. 12.
29
RE 436.996/SP, 2 T., j. 22.11.2005, rel. Min. Celso de Mello, DJ
03.02.2006.
30
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So Paulo:
RT, 2013. p. 529.
REVISTA CONTAS ABERTAS
3. O controle externo:
o papel dos Tribunais
de Contas
Os Tribunais de Contas, rgos constitucionalmente aut-
nomos31, responsveis por colaborar com o Poder Legisla-
tivo no exerccio do controle externo, tm suas funes de-
lineadas nos artigos 70 e 71 da Carta Republicana, que lhe
concedeu diversas funes e competncias, que a doutrina
elenca em nove bsicas32:
a) funo fiscalizadora com a competncia de realizar
auditorias e inspees nos rgos e entidades;
b) funo judicante, na medida em que efetivamente
realiza o julgamento de contas da atividade do Poder
Pblico;
c) funo sancionadora, multando os responsveis pela
prtica de atos irregulares ou ilegais e determinando o
ressarcimento dos prejuzos ao errio;
d) funo pedaggica, no exerccio da competncia de
emitir comunicaes, recomendaes e orientaes;
e) funo consultiva, quando lhe compete emitir pare-
ceres;
f ) funo informativa, no envio de informaes ao Po-
der Legislativo, expedir alertas previstos na Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal e divulgar dados sobre a atividade
da Administrao;
31
Conforme bem explica a eminente Conselheira Marianna Montebello
Willeman: De outro lado, a autonomia dos Tribunais de Contas em relao
aos demais Poderes da Repblica decorre do fato de que lhe so esten-
didas constitucionalmente as mesmas garantias institucionais dispensadas
ao Poder Judicirio. Assim, as Cortes de Contas no Brasil dispem de au-
tonomia administrativa, oramentria e financeira, de forma que no guar-
dam laos de dependncia que possam vir a comprometer a sua atuao
livre de interferncias governamentais. Demais disso, aos membros do
corpo deliberativo so asseguradas as garantias de ndole subjetiva reco-
nhecidas aos ministros e desembargadores vitaliciedade, irredutibilidade
de subsdio, independncia funcional, dentre outras , circunstncia que,
igualmente, corrobora sua autonomia. In Desconfiana institucionalizada,
democracia monitorada e Instituies Superiores de Controle no Brasil.
Disponvel em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/
viewFile/10649/9643. Acesso em 19/10/2016.
32
ZYMLER, Benjamin, ALMEIDA, Guilherme Henrique De La Rocque. O
controle externo das concesses de servios pblicos e das parcerias p-
blico-privadas. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 143-144.
85

g) funo normativa, ao editar normas de sua compe-
tncia;
h) funo ouvidora, no recebimento de denncias;
i) funo corretiva, quando fixa prazos para correo de
irregularidades ou que sustem os atos impugnados.
No exerccio das funes mencionadas, os Tribunais de
Contas podem analisar as Polticas Pblicas, no somente
sob o aspecto da legalidade, mas tambm sob um impor-
tante prisma: a de efetivao ou de efetividade, e que pode
ser concretizada por meio dos diversos instrumentos de fis-
calizao.
Alm de ser formalmente o rgo de previso constitucional
que fiscaliza a efetivao das Polticas Pblicas, material-
mente o rgo constitucional subordinante, uma vez que
na realizao de suas funes constitui expresso imediata
da soberania, alm de ser garantidor dos valores maiores do
Estado Democrtico de Direito.
Da mesma maneira que ocorre com as competncias do Po-
der Judicirio, no cabe aos Tribunais de Contas avaliar a
discricionariedade da liberdade para escolha das convenin-
cias e oportunidades da Administrao Pblica.
No entanto, tal interpretao no se presta restrio ab-
soluta. O artigo 70 da Constituio Federal, alude legali-
dade, legitimidade e economicidade para fins de fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimo-
nial.
Segundo Maral Justen Filho, a expresso legitimidade deve
ser interpretada em sentido mais amplo que a legalidade,
pois no significa apenas a compatibilidade do ato com as
normas legais, mas a correo do ato segundo os princpios
fundamentais e as circunstncias concretas existentes po-
ca da realizao do ato e que abranger, sob alguns aspectos,
o exerccio da discricionariedade, ainda que no contemple
o mrito da escolha do agente estatal.33
Se os Tribunais de Contas so constitucionalmente respon-
sveis pela funo de verificar a compatibilidade das ativida-
des estatais com a Constituio Federal, a sua interferncia
legtima e indiscutvel.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 8. ed. Belo
33
Horizonte: Frum, 2012. p. 1134.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Nesse sentido cumpre identificar quando efetuado o con-
trole das Polticas Pblicas: se no momento do exerccio da
funo de provocao, de comprometimento ou de sancio-
natria. Na funo de provocao, quando induz que de-
terminado problema seja inserido na agenda poltica atravs
de alertas ou determinados estudos tcnicos; na funo de
comprometimento, quando na constatao de irregularida-
des exige do poder pblico um compromisso de correo; e
por ltimo, na funo sancionatria, quando aplica multas34.
No entanto, no exerccio de qualquer das funes exercidas
pelos Tribunais de Contas, o objeto deve recair sobre os ele-
mentos que subsidiaram a discricionariedade administrati-
va para implementao dos programas avaliados ou eleitos
como os essenciais, e no sobre a discricionariedade em si.
Assim, seja de maneira preventiva, concomitante realiza-
o da execuo da obra ou servio, ou posterior a eles, as
decises das Cortes de Contas devem pautar-se na valora-
o de contedo definido nos dispositivos constitucionais,
principalmente naqueles em que vinculam a proteo aos
direitos fundamentais.
Portanto, no basta para implementao das Polticas Pbli-
cas, que os gastos limitem-se ao percentual a ser dispendido
em cada rea determinada pelo Estado como essencial ao
atendimento das necessidades sociais. Cresce a importncia
da valorizao do contedo das Polticas Pblicas na medi-
da em que:
(...) deve abarcar desde a anlise dos motivos que tor-
nam necessria determinada interveno, o planeja-
mento das aes para o desenvolvimento da iniciativa, a
definio dos agentes encarregados de implement-la, o
levantamento das normas disciplinadoras pela qual ser
regida, at a fundamental avaliao de impactos, sejam
potenciais em uma avaliao ex-ante, que estabelece
expectativas e justifica a aprovao da poltica sejam
reais, medidos durante ou aps sua execuo.35
34
IOCKEN, Sabrina Nunes. As funes do Tribunal de Contas no controle
de polticas pblicas. Dissertao. Centro de Cincias Jurdicas da Uni-
versidade Federal de Santa Catarina. 20.09.2012.
35
MENEGUIN, Fernando B; FREITAS, Igor Vilas Boas de. Aplicao em
avaliao de polticas pblicas: metodologia e estudos de casos. In: N-
cleo de Estudos e Pesquisas do Senado, n. 123, Maro de 2013. p. 1.
URL: www.senado.gov.br/conleg/nepsf1.html<acesso em 25.03.2013>
86

Os Tribunais de Contas possuem ampla vantagem infor-
mativa sobre atuao financeira da Administrao Pblica,
ao contrrio do Poder Judicirio, uma vez que mantm em
seus registros uma quantidade enorme de informaes e
que, correlacionadas aos diversos dispndios estatais, serve
de aparato tcnico para identificao das reais prioridades
sociais e que podem culminar com a reviso (e no substi-
tuio) dos atos praticados pelos demais Poderes, colocando
os Tribunais de Contas na ordem do dia e na vanguarda
para efetivao das Polticas Pblicas.
Nesse contexto, o Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso do Sul, utilizando esses dados, editou da obra Insu-
cesso Escolar Abordagem Financeira36, partindo de dados
concretos dos gastos com educao frente ao desempenho
dos alunos, cuja importncia foi assim destacada:
Assim, relacionar a aprendizagem, usando indicadores
de reprovao e abandono, com o gasto aluno/ano pode
dar aos gestores municipais um panorama histrico
(2007-2012) do resultado das polticas pblicas im-
plantadas ou implementadas, que devem ter como foco
a aprendizagem dos alunos, funo maior da educao.
Ressalta-se, oportunamente, que a Carta Republicana de
1988 outorgou s Cortes de Contas a anlise da legitimi-
dade e da economicidade dos atos praticados pelo gestor,
conforme explica a eminente Conselheira Marianna Mon-
tebello Willeman37:
Alm disso, a Constituio definiu, de maneira precisa,
os vetores que devem pautar a atividade de fiscalizao a
cargo do Tribunal de Contas da Unio: legalidade, legi-
timidade e economicidade. Assim, a fiscalizao exerci-
da pelas Cortes de Contas no Brasil vai muito alm do
confronto ou da anlise de conformidade de atos de exe-
cuo oramentria. Ao estabelecer como parmetros de
controle a legalidade, a legitimidade e a economicidade,
a prpria Carta Constitucional aponta decisivamente
para novos padres de controle e superviso. Alm dis-
so, tambm de maneira inovadora, a Constituio de
36
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul. Insucesso
escolar abordagem financeira, 2013. Disponvel em: http://www.
tce.ms.gov.br/escoex/Arquivos/Publicacoes/Insucesso_Escolar.pdf.
Acesso em 19/10/2016.
37
WILLEMAN, Marianna Montebello. Desconfiana institucionalizada,
democracia monitorada e Instituies Superiores de Controle no Brasil.
Disponvel em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/
viewFile/10649/9643. Acesso em 19/10/2016.
REVISTA CONTAS ABERTAS
1988 ampliou o objeto de controle dos Tribunais de
Contas, cuja atividade fiscalizadora incide no apenas
sobre a gesto financeira, contbil, patrimonial e ora-
mentria, mas abrange, tambm, a gesto operacional
do Estado.
necessrio, portanto, que as aes voltadas educao, se-
jam fiscalizadas, dentre outros, sob o aspecto da legalidade,
da eficincia, eficcia e qualidade do gasto do dinheiro p-
blico, de forma que o oramento seja cumprido a contento,
pois conforme posio de Rgis Fernandes de Oliveira38 :
Um oramento sistematicamente descumprido torna-se
mera pea de fico, v promessa de austeridade, de-
senvolvimento e igualdade social, que desacredita seus
dirigentes e menospreza seus verdadeiros mandantes.
Se a reprimenda popular no suficiente para assegurar
o cumprimento das diretrizes previamente traadas, o
controle externo do oramento deve ter a intensidade
suficiente para reconduzir o governo a nveis aceitveis
de subordinao Lei e de credibilidade financeira.
Desta feita, a despeito dos aspectos tcnicos sobre discricio-
nariedade e vinculao do ato, o importante a constatao
que a liberdade outorgada pela lei ao administrador esteja
vinculada finalidade pblica sob a qual a discricionarieda-
de admitida.
Isto significa que a discricionariedade para o cumprimento das
previses oramentrias est adstrita prpria lei oramentria
e que permite ao administrador, por determinadas opes ad-
mitidas pelo direito, conduzir os programas e planos, exausti-
vamente discutidos e aprovados legalmente realizao.
3.1.2. Instrumentos de
atuao do controle externo
Dentre os diversos instrumentos de fiscalizao disposio
do controle externo encontram-se as Auditorias operacio-
nal e de conformidade, as Inspees, o Monitoramento, o
Acompanhamento, o Levantamento, todos com finalidades
especficas, adequadas a cada tipo de situao administrativa.
38
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So
Paulo: RT, 2013. p. 419.
87

Assim, para desempenho da misso constitucional, os Tribu-
nais dispem de secretarias e inspetorias de apoio tcnico ne-
cessrio para o exerccio de suas competncias institucionais.
Diante das funes bsicas do controle externo exercido pelos
Tribunais de Contas anteriormente elencadas, a funo fisca-
lizadora compreende a realizao de auditorias e inspees,
sejam deflagradas por iniciativa prpria (Colegiada ou Sin-
gular), por solicitao do Poder Legislativo ou para apurao
de denncias ou representaes (por autoridades) em rgos
e entidades estatais da Administrao Direta ou Indireta,
na apreciao de diversos aspectos da gesto e aplicao do
dinheiro pblico como o da legalidade, da legitimidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economi-
cidade e da eficincia.
Na fiscalizao que busca uma atuao pela averiguao da
alocao dos recursos humanos e materiais com o objetivo de
avaliar a gesto dos recursos, os Tribunais de Contas realizam
a captura de dados e informaes, analisam, produzem um
diagnstico por meio de relatrios e formam uma convico
que seja capaz de atestar a regularidade das contas pblicas,
podendo aferir tambm o desempenho dos programas e pla-
nos originrios dos oramentos.
A seguir, sero traados comentrios especficos a algumas
formas de desempenho do controle externo.
Em um primeiro momento sero abordadas as auditorias,
com destaque para a operacional e a auditoria de conformi-
dade. Tais mecanismos constituem-se em instrumentos de
maior utilizao pelo controle externo, referindo-se na veri-
ficao in loco dos atos gerais de gesto, quanto aos aspectos
legais, contbeis, financeiros, oramentrios, patrimoniais, e
o desempenho operacional e finalstico sobre as metas e resul-
tados esperados e alcanados pelos rgos, entidades, fundos,
programas e projetos governamentais.
Portanto, destacam-se entre as auditorias, a de conformidade
e a operacional.
A auditoria de conformidade tem por objetivo o exame da
legalidade e legitimidade dos atos de gesto em relao a pa-
dres normativos expressos em normas tcnicas ou jurdicas e
regulamentos aplicveis, bem como em relao a disposies
de clusulas de contratos, convnios, acordos, ajustes e ins-
trumentos congneres39.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Com isso, aspectos sobre a aplicao do percentual constitu-
cional no ensino e a distribuio desses recursos encontram-
-se entre os principais objetos da auditoria de conformidade,
no se atentando, portanto, com mais detalhe sobre a efetivi-
dade dos resultados esperados.
Alm da auditoria de conformidade, a anlise dos Balanos
Gerais (Prestao de Contas de Governo e de Gesto) reali-
zada de maneira isolada pelas Secretarias e/ou Inspetorias dos
Tribunais de Contas tambm podem evidenciar as eventuais
irregularidades legais, de legitimidade e/ou contbeis. Acerca
desse tipo de fiscalizao, explica Andr Luiz de Matos Gon-
alves40:
A fiscalizao da execuo oramentria volta-se pro-
teo da regularidade fiscal, tudo voltado ao objetivo
de manter as contas pblicas devidamente equilibradas.
Tal equilbrio pressuposto do planejamento gover-
namental que, em ltima anlise, o atendimento do
interesse coletivo. O parmetro de controle a Lei de
Responsabilidade Fiscal, constituindo-se em verdadeiro
manual de boas prticas de gesto, considerando que
delimita o endividamento, regulamenta os gastos com
pessoal, alm de regras que limitam a eventual ao ir-
responsvel do gestor em fim de mandato. Como pode
ser observado, a fiscalizao ter, como sentido princi-
pal, o atingimento das metas fixadas na lei de diretrizes
oramentrias, o que buscar elidir, com base na Lei
Complementar n. 101 de 2000, os desvios ensejadores
de desequilbrios nas contas pblicas. Outrossim, ne-
cessrio compreender que a fiscalizao no mbito dos
Tribunais de Contas se d de maneira sistmica, ou seja,
voltada aos aspectos contbeis, financeiros e orament-
rios. Sendo assim, possvel que determinado ato seja
regular do ponto de vista contbil, mas se encontre vi-
ciado no que tange legitimidade e legalidade.
Ainda no exerccio da funo de auditoria, merece especial
destaque, a auditoria operacional41, que Arlindo Carvalho
Rocha conceitua da seguinte maneira:
39
Vide portal eletrnico do Tribunal de Contas da Unio: http://portal.
tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A14DB4A-
FB3014DBAC9E2994CFD.
40
GONALVES, Andr Luiz de Matos. O controle coordenador da reserva
do possvel para o atendimento do mnimo existencial. Bahia: Jam Jur-
dica, 2016, p.137-138.
41
Tambm denominada como auditoria gerencial, auditoria de progra-
mas, auditoria de resultados ou auditoria moderna.
88

O conceito que mais se aproxima do que deva ser uma
auditoria operacional, dentro do enfoque do Contro-
le Externo, entretanto, aquele que concebe a Audi-
toria Operacional como uma avaliao da eficcia de
uma entidade em cumprir seus objetivos, programas e
metas, e da legalidade, economicidade e eficincia na
administrao de seus recursos.(...) Preliminarmente,
cabe ressaltar que a auditoria operacional uma evo-
luo natural da auditoria tradicional, que deixou de
ser especificamente contbil para tornar-se abrangente,
acrescentando verificao da legalidade e correo dos
registros contbeis, a determinao da economicidade e
eficcia das entidades.42
Auditoria operacional43 uma tcnica de emprego e estudo
relativamente recente nos rgos de controle externo e apli-
cada inicialmente pelo Tribunal de Contas da Unio em me-
ados dos anos 90.
Objetiva examinar a economicidade, eficincia, eficcia e efe-
tividade44 de organizaes, programas e atividades governa-
mentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de
promover o aperfeioamento da gesto pblica.
Surgido da auditoria de conformidade, e da necessidade de
se avaliar a gesto da aplicao do dinheiro pblico e o mo-
dus operandi da Administrao Pblica, o objeto desse ins-
trumento no se limita apenas fiscalizao da legalidade.
Assim, temos que a auditoria operacional supre de maneira
mais eficiente o controle da permanente avaliao do de-
sempenho da Administrao Pblica diagnosticando, num
primeiro momento, os resultados alcanados no emprego
dos recursos pblicos.45
Referido instrumento subsidia as anlises dos Tribunais de
Contas para que eventuais correes possam ser determina-
das pelas suas decises, procurando aproximar os investi-
mentos realizados dos objetivos e metas a serem alcanados,
em especial daqueles expressos em Polticas Pblicas e traa-
dos nas Leis Oramentrias, conforme enfatiza o eminente
Conselheiro Ronaldo Chadid:
Desta forma, gradativamente, amplia-se o processo fis-
calizatrio e, conjuntamente com a anlise da regula-
ridade e legalidade na realizao das receitas e na apli-
cao das receitas, deve o Tribunal de Contas realizar
a auditoria governamental e operacional com vistas a
REVISTA CONTAS ABERTAS
acompanhar, aprimorar e contribuir com a eficincia
das Polticas Pblicas.46
Em segundo, h as inspees. As inspees so utilizadas
para dirimir dvidas pontuais e para obteno de informa-
es no disponveis nos Tribunais de Contas, bem como
para apurao de fatos trazidos ao conhecimento do Tribu-
nal por meio de denncias ou representaes.
Por terem como objeto, fatos e atos bastante especficos,
tendem a ser muito eficazes e rpidas nas respostas fiscaliza-
trias para o combate s distores administrativas e princi-
palmente violaes nas aplicaes de recursos.
Assim, em relao fiscalizao das Polticas Pblicas, prin-
cipalmente sob seu aspecto financeiro, podem receber valo-
rosa contribuio desse instrumento, ainda que de maneira
singular.
Ainda h o monitoramento. Tal instrumento afere o cum-
primento das deliberaes do Tribunal de Contas, os resul-
tados delas advindos e das metas e determinaes que as
decises almejam ao longo de determinado perodo.
Em se tratando de polticas pblicas, este instrumento pode
proporcionar uma melhor eficincia de resultados, haja vis-
ta que o monitoramento ocorre em tempo real, evitando
desvios ou gastos desnecessrios, sempre que detectada a
omisso administrativa.
A seguir, em quarto, cumpre destacar o acompanhamen-
to. Referido mecanismo destina-se a examinar em tempo
real e concomitante a avaliar a gesto geral ou especfica de
rgos, entidades ou programas governamentais, tambm
por perodo de tempo predeterminado, evitando antecipa-
damente riscos e prejuzos na conduo da Administrao
Pblica.
Assemelha-se, portanto, ao monitoramento. Porm, dife-
rencia-se pela iniciativa da deflagrao da fiscalizao.
No acompanhamento s irregularidades, ainda no foram
detectadas e o intuito utilizar este instrumento de maneira
preventiva.
J no monitoramento, as irregularidades foram detectadas
ou encontram-se em risco de ocorrer, o que motiva a instau-
rao desse instrumento.
89

Por fim, como ltimo exemplo a ser citado, h o levanta-
mento. Trata-se de instrumento utilizado para conhecer a
organizao e funcionamento de rgo ou entidade pblica,
de sistema, programa, projeto ou atividade governamental,
identificar objetos e instrumentos de fiscalizao e avaliar a
viabilidade da sua realizao.
Portanto, um instrumento preparatrio de eventuais fisca-
lizaes em que o foco voltado para o diagnstico.
42
ROCHA, Arlindo Carvalho. Funo da Auditoria Operacional na Avalia-
o e no Controle de Entidades Governamentais. Acesso em 28/03/2013.
Disponvel em: http://www.betatreinamento.com.br/visita/Funcao%20
da%20Audit%20Op.htm
43
Para exemplificar, traz-se baila a DECISO SIMPLES N 01/0059/2009
PROCESSO TC/MS N 07668/2008. ASSUNTO: Auditoria Operacional
2004 a 2007. RGO: Secretaria de Estado de Educao de Mato Grosso
do Sul. RESPONSVEL: Maria Nilene Badeca da Costa. RELATOR: Conse-
lheiro OSMAR FERREIRA DUTRA .
Por unanimidade de votos, nos termos do relatrio e voto do Conse-
lheiro-Relator e acolhendo o parecer do Ministrio Pblico Especial,
DECIDE: a) - recomendar Secretaria de Estado de Educao-MS que:
1- Promova a elaborao de relatrios gerenciais peridicos do plano
Estratgico, com avaliao e mensurao das metas e objetivos; reviso
anual do mesmo, com a redefinio e reestruturao das metas e ob-
jetivos a mdio e longo prazo; 2- Adote outros critrios de seleo das
escolas que recebero as capacitaes, alm do IDEB, promovendo as-
sim a incluso de todas elas, o que beneficiar a todos os docentes que
esto desempenhando a funo em sala de aula; 3- Incentive as escolas,
quando da elaborao e implementao do plano de Desenvolvimento
da Escola PDE, para envolver todos os segmentos da comunidade es-
colar; 4- Propicie a elaborao conjunta da SED/MS com as escolas de
levantamento e anlise das necessidades pedaggicas dos professores,
com a definio dos respectivos diagnsticos; 5- Desenvolva e imple-
mente um Plano de Capacitao de Formao Continuada, promovendo
a realizao dos cursos com a periodicidade de duas vezes ao ano, em
pocas que no interfiram nas atividades escolares dos alunos, instituin-
do a adoo de relatrios gerenciais com avaliao e monitoramento
das capacitaes oferecidas; 6- Crie mecanismos que facilitem o acesso
s informaes sistematizadas, administradas pela EGRHP; 7- Reformule
o Plano Estadual de Educao PEED, com as devidas atualizaes e
adequaes, priorizando a definio dos objetivos e metas da Formao
continuada de Professores; 8- Institua e implemente a Formao Conti-
nuada de Professores, inserindo-a nos instrumentos gerenciais PPA, LDO
e LOA, como uma Ao de natureza especfica, definindo seus objetivos e
metas; 9- Incremente o fortalecimento da parceria ora existente com os
municpios e incentive a formalizao de novas parcerias, promovendo a
poltica de integrao Estado/Municpio na realizao das capacitaes
de Formao Continuada de Professores, nas quais os professores das
redes municipais tambm sero beneficiados; 10- Pactue mecanismo
de cooperao com as instituies de Ensino Superior IES, visando
formao de parcerias em que estas promovam a oferta de suporte
tcnico e aperfeioamento para a consecuo dos cursos de formao
continuada de professores; 11- Amplie os mecanismos de divulgao
da realizao das novas capacitaes, visando levar ao conhecimento
e atendimento de um maior nmero de interessados; 12- Implante e es-
truture o Controle Interno, no mbito da SED/MS para melhorar o acom-
panhamento, fiscalizao, avaliao e monitoramento das atividades da
secretaria, em especial, das capacitaes da Formao Continuada de
Professores; 13- Implante e implemente a Ouvidoria, com a finalidade
de receber e averiguar denncias e crticas das atividades da Secretaria,
em especial, as capacitaes da Formao Continuada de Professores;
REVISTA CONTAS ABERTAS
14- Crie e nomeie os membros da Comisso de tica e do seu respectivo
cdigo, para acompanhamento de um trabalho sistemtico de conscien-
tizao; 15- Promova e estimule medidas motivadoras para Capacitaes
e Treinamentos profissionais para os servidores da SED/MS; 16- Rees-
truture as atribuies dos setores da SED/MS e disponibilize manual de
normas, rotinas e procedimentos, atualizado aos seus servidores, com
intuito de modernizar a gesto da Secretaria para modelar e mapear os
processos de trabalho; 17- Com fulcro no art. 37, inciso II da Constitui-
o Federal, recomenda-se SED/MS que realize concurso pblico para
suprir o Quadro Funcional, adotando novos critrios para seleo dos
professores como provas prticas; 18- Disponibilize no Portal SED/MS
as informaes (oramentrias/financeiras) referentes s capacitaes;
19- Elabore um levantamento dos riscos associados s atividades e aos
processos considerados mais relevantes para o alcance dos objetivos
e das metas da Formao Continuada de Professores, identificando os
pontos crticos e ameaas que possam afetar o seu alcance, bem como
medidas necessrias para atenu-los, utilizando como referncia, naquilo
que couber, os relatos e evidncias desta Auditoria; 20- Institua presena
obrigatria em todas as capacitaes de no mnimo 75% (setenta e cinco
por cento) de freqncia s aulas ministradas, o que servir como critrio
de avaliao de rendimento dos professores cursistas, para a obteno
de certificado de participao e concluso, criar mecanismos eficientes
de controle destas listas de freqncia; 21- Pactue mecanismos de coo-
perao entre SEMAC/MS Secretaria de Estado do meio Ambiente, das
Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia e SED/MS, fixando
metas e indicadores de desempenho, como suporte ao monitoramento
e avaliao da Formao Continuada de Professores; 22- Readapte a es-
trutura fsica, modernize o layout e reformule as demandas de logstica
da SED/MS; b) - Determinar Secretaria de Educao-MS que: (alterado
pelo acrdo n 00/0262/2010) Acatando as sugestes definidas no item
anterior, dever, a Secretaria de Educao/MS, querendo: 01-Remeta ao
Tribunal de Contas, no prazo de 60 dias, a contar da publicao da De-
ciso, Plano de Ao contendo o cronograma de adoo das medidas
necessrias implementao das respectivas recomendaes, com o
nome dos responsveis pela implementao dessas medidas; 02-Articule
grupo de contato de Auditoria, com participao dos tcnicos da Secre-
taria e membros da Auditoria-Geral do Estado, para atuarem como canal
de comunicao com este Tribunal com o objetivo de facilitar o acom-
panhamento das implementaes das Recomendaes; c) - Determinar
o encaminhamento de cpia da Deciso aos seguintes destinatrios: Se-
cretaria de Estado de Educao-MS; Secretaria de Estado de Meio Am-
biente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia; EGRHP
Empresa de Gesto e Recursos Humanos e Patrimnio; Presidente do
Conselho Estadual de Educao; Presidente da Assemblia Legislativa e o
Presidente da Comisso de Educao, Cultura, Desporto, Cincia e Tec-
nologia e; (alterado pelo acrdo n 00/0262/2010) d) - Determinar o
retorno dos autos 6 IGCE para o monitoramento da deciso.
44
Eficcia: basicamente, a preocupao maior que o conceito revela se
relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por
determinada ao estatal, pouco se importando com os meios e meca-
nismos utilizados para atingir tais objetivos. Eficincia: aqui, mais impor-
tante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos deixar explcito
como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupao com
os mecanismos utilizados para obteno do xito da ao estatal, ou seja,
preciso buscar os meios mais econmicos e viveis, utilizando a racio-
nalidade econmica que busca maximizar os resultados e minimizar os
custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inte-
ligncia os recursos pagos pelo contribuinte. Efetividade: o mais com-
plexo dos trs conceitos, em que a preocupao central averiguar a real
necessidade e oportunidade de determinadas aes estatais, deixando
claro que setores so beneficiados e em detrimento de que outros atores
sociais. Essa averiguao da necessidade e oportunidade deve ser a mais
democrtica, transparente e responsvel possvel, buscando sintonizar
e sensibilizar a populao para a implementao das polticas pblicas.
Este conceito no se relaciona estritamente com a idia de eficincia,
que tem uma conotao econmica muito forte, haja vista que nada
mais imprprio para a administrao pblica do que fazer com eficincia
90

o que simplesmente no precisa ser feito (TORRES, Marcelo Douglas de
Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2004, p. 175).
45
Idem. Ibidem.
46
CHADID, Ronaldo. Os Tribunais de Contas e a eficincia das polticas
pblicas, p. 22. Disponvel em: http://www.tce.ms.gov.br/portal/admin/
uploads/file/Artigo%20Cons%20Chadid.pdf. Acesso em 19/10/2016.
Concluso
As polticas pblicas constituem instrumento de efetivao
importante para o direito educao, direito este que deve
ser assegurado a todos ante sua importncia na dignificao e
formao da pessoa humana.
Destacaram-se, nesse contexto, alguns instrumentos de efeti-
vao para as polticas pblicas com nfase na educao, tais
como o oramento pblico (j que estamos diante de verba
vinculada), assim como os instrumentos de controle.
Fato que, ante a importncia do direito educao, se faz
necessria a participao do Estado, em especial, mediante
aes afirmativas, cujo principal instrumento consiste nas po-
lticas pblicas, a fim de assegurar que todos os cidados tero
direito a tal servio pblico e que tal prestao ser realizada
com qualidade.
Assim, o oramento precisa ser respeitado, mas no apenas
isso; precisa ser aplicado da forma mais conveniente para o
alcance dos propsitos do direito educao, j menciona-
dos, bem como h que se ressaltar o papel relevante dos ins-
trumentos de controle, como, por exemplo, do judicirio e
do Tribunal de Contas.
Tal escopo, seja mediante a previso de oramento vinculado,
seja atravs dos instrumentos de controle, seja com a conse-
quente implementao de polticas pblicas, apenas um:
assegurar a efetivao do direito educao.
REVISTA CONTAS ABERTAS
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92
 REVISTA CONTAS ABERTAS

O Direito Sade na
Constituio e o Papel dos
Tribunais de Contas na
Fiscalizao dos Recursos
da Assistncia Farmacutica
Bsica

Haroldo Oliveira de Souza

MBA em Contabilidade Pblica e Responsabilidade Fiscal pela
Uninter, Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto
Elpdio Donizetti, Bacharel em Anlise de Sistemas e bachare-
lando em Cincias Contbeis, ambos pela Universidade Fede-
ral de Mato Grosso do Sul-UFMS, Auditor Estadual de Controle
Externo do TCE-MS desde mar/2014.
Palavras chave:
CONTROLE EXTERNO. TRIBUNAIS DE
CONTAS. ASSISTNCIA FARMACUTICA
BSICA.
RESUMO : O acesso abrangente e universal sade
foi uma conquista adquirida com a Constituio
Federal de 1988. Elevada categoria de direito
social, a sade teve um tratamento especial na
nova ordem constitucional, incluindo diversos
direitos e garantias de acesso para a populao,
inclusive o tratamento ateno bsica da sade.
Todo o aparato jurdico proposto necessita de um
controle para garantir o cumprimento das regras
impostas. Nesse sentido, temos os Tribunais de
Contas, rgo incumbido de exercer o controle
externo da administrao pblica, tambm
modelado pelo texto constitucional e por
diversos outros normativos infraconstitucionais.
Iniciativas esto sendo sugeridas de modo a
al-los ao patamar idealizado pelo legislador
constituinte. Umas delas o Projeto De Olho na
Sade - Farmcia Bsica, do TCE-MS, que possui
o vis de mudar o paradigma da fiscalizao da
assistncia farmacutica bsica no mbito de sua
jurisdio.

93
 REVISTA CONTAS ABERTAS

1 Introduo O artigo inicia com o tratamento do direito sade pela

CF-88 e a da evoluo da Legislao referente Assistncia
A Constituio Federal de 1988 (CF-88), batizada de cons- Farmacutica Bsica, abordando a Poltica Nacional de Me-
tituio cidad pelo presidente da Assembleia Constituinte, dicamentos e a origem da Assistncia Farmacutica Bsica.
deputado Ulysses Guimares, no momento da sua entrada Na sequncia, examina as competncias dos Tribunais de
em vigor, recebendo esse nome em virtude dos anseios de Contas. Por fim, apresenta uma iniciativa do Tribunal de
uma nao recm-egressa de um perodo de regime dita- Contas do Estado de Mato Grosso do Sul relacionada fis-
torial que durou mais de vinte anos. Dentre as inmeras calizao dos recursos da Assistncia Farmacutica Bsica.
inovaes trazidas pela carta constitucional, so pertinentes
a este estudo a elevao da sade ao carter de direito social
e as competncias atribudas aos Tribunais de Contas.
2 O direito sade na
constituio federal de 1988
Jos Afonso da Silva (2001) ensina que direitos sociais so
O artigo 6 da CF-88, alterado pela Emenda Constitucio-
prestaes positivas do Estado diretas ou indiretas, oriundas
nal n 90 de 2015, alm de assegurar o status de direito
do texto constitucional, cujo objetivo oferecer condies
social sade, tambm mencionou que a forma de exerccio
melhores aos mais necessitados, igualando, assim, situaes
do direito seria disciplinado no decorrer das regras consti-
sociais desfavorveis e guardando ligao estreita com o
tucionais.
direito de igualdade. O autor ainda acrescenta que os di-
reitos sociais so pressupostos para o usufruto dos direitos
Na histria constitucional brasileira no h precedentes de
individuais, j que oferecem condies para o exerccio das
previso de acesso abrangente e universal sade. Ademais,
liberdades individuais.
constata-se a pouca relevncia dada ao tema pelos legislado-
res constituintes anteriores a 1988, quando verifica-se que
No tocante aos Tribunais de Contas, a Carta de 1988 tam-
o vocbulo sade foi mencionado pouqussimas vezes ao
bm trouxe novidades, atribuindo-lhes o exerccio do con-
longo dos respectivos textos. Em alguns casos, houve total
trole externo da administrao pblica em conjunto com o
omisso, como nas cartas de 1824 e 1891. As constituies
Poder Legislativo, porm sem nenhum tipo de subordina-
do sculo XX limitaram-se apenas a tratar das competncias
o em relao a este. Em que pese a titularidade seja do Po-
dos entes no que tange a sade. Em contrapartida, a CF-88
der Legislativo, os Tribunais de Contas foram prestigiados
cita o termo sessenta e quatro vezes no decorrer das suas
com o papel principal em diversos momentos do exerccio
linhas, fato que comprova a preocupao em estabelecer um
do controle externo, fato que contribui para a importncia
novo paradigma no tratamento dado sade pblica no
que o legislador constituinte atribuiu s cortes de contas
Brasil. A tabela abaixo apresenta o nmero de ocorrncias
brasileiras.
da palavra sade nas constituies brasileiras.

O objetivo deste artigo analisar o tratamento do direito Tabela 1 Ocorrncias do vocbulo sade
sade na CF-88, a evoluo da legislao referente sa-
de, em especial s polticas de aquisio, armazenamento e
Constituio Ocorrncias
distribuio de medicamentos, as competncias dos Tribu-
nais de Contas, destacando uma iniciativa do Tribunal de 1824 0
Contas de Mato Grosso do Sul na fiscalizao dos recursos 1891 0
destinados Assistncia Farmacutica Bsica.
1934 1

A pesquisa baseou-se na tipologia descritiva, que no olhar 1937 3

de Trivios (1987), visa descrever os fatos e fenmenos de
1946 2
determinada realidade. De acordo com a classificao de
Gil (2007), no que diz respeito aos procedimentos adotados 1967 2
na coleta de dados, a pesquisa classifica-se como bibliogrfi-
1988 64
ca e documental, haja vista que se fundamenta na legislao
pertinente e nas obras de autores e estudiosos da temtica. Fonte: Elaborada pelo autor

94

Sendo assim, na CF-88, reservou-se uma seo especfica
para tratar da sade dentro do captulo da seguridade social,
onde o comando inicial determina que a sade direito de
todos, com acesso universal e igualitrio aos servios e aes
e dever do Estado. A competncia para tutela da sade
comum entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Munic-
pios (BRASIL, 1988). Dessarte, todo o nus com sade ser
repartido entre os entes da federao. Cabe salientar que a
competncia para legislar a respeito de proteo e defesa
da sade foi incumbida apenas Unio, Estados, Distri-
to Federal, restando aos Municpios a prestao de servios
de atendimento sade da populao, com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado (BRASIL,1988).
Para Silva (2014), os Municpios tambm podem legislar
em face do inegvel interesse local da matria e porque, atu-
almente, grande parte da execuo dos servios de sade
est a sob seu encargo, em decorrncia da municipalizao
da execuo das aes.
Alm disso, a CF-88 esboou as linhas gerais do Sistema
nico de Sade (SUS), disciplinando que as aes e servi-
os pblicos de sade integrariam uma rede regionalizada
e hierarquizada, com direo nica em cada esfera de go-
verno, atendimento integral e prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais e partici-
pao da comunidade (BRASIL,1988).
O SUS ser financiado com recursos do oramento da
seguridade social de todos os entes, adicionado de outras
possveis fontes de recursos. Cada um dos entes ter que
investir um mnimo de recursos. Foi estipulado quinze por
cento sobre a receita corrente lquida, no caso da Unio,
e um percentual a ser estabelecido por lei complementar,
da receita de impostos de sua respectiva competncia, no
caso de Estados, Distrito Federal e Municpios. A referida
lei complementar tambm estabelecer os critrios de rateio
dos recursos da Unio vinculados sade aos demais entes e
dos Estados destinados a seus respectivos Municpios, com
vistas a reduzir as disparidades regionais, bem como as nor-
mas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com
sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
Ao final da seo, a CF-88 apresenta um rol exemplificativo
de atribuies para o SUS, com a indicao da necessidade
de posterior regulamentao para que surta os efeitos espe-
rados. Concluso retirada das lies de Chimenti (2005),
onde ensina que a existncia da expresso nos termos da
lei indica a presena de norma sem aplicabilidade imedia-
95
REVISTA CONTAS ABERTAS
ta, carente de ateno do legislador infraconstitucional. Na
doutrina clssica, capitaneada pelo professor Jos Afonso
(2001), normas constitucionais com tais caractersticas so
denominadas de eficcia limitada, haja vista no estarem
aptas a produzir efeitos. Maria Helena Diniz (1992) as clas-
sifica como normas de eficcia relativa complementvel ou
dependente de complementao legislativa.
2.1 Da evoluo da Legislao
referente Assistncia
Farmacutica Bsica
A preocupao com a promoo e organizao do acesso
a medicamentos de uso humano para os que no podem
adquiri-los com recursos prprios vem de antes da CF-
88, mais precisamente no ano de 1971, com o Decreto n
68.806, de 25 de junho de 1971, que instituiu um rgo
da Presidncia da Repblica denominado Central de Me-
dicamentos (CEME), com o objetivo de ser um rgo de
deliberao coletiva, regulador da produo e distribuio
de medicamentos dos laboratrios farmacuticos subordi-
nados ou vinculados, relacionados com a sade. A ligao
direta com a Presidncia acabou desviando o rgo dos seus
objetivos iniciais face s vrias correntes ideolgicas e inte-
resses polticos que predominavam poca.
Em 1975, a CEME passa a ser rgo autnomo do Minis-
trio da Previdncia e Assistncia Social, diretamente subor-
dinado ao respectivo Ministro (BRASIL, 1975), e a princi-
pal iniciativa do perodo foi a criao da Relao Nacional
de Medicamentos Essenciais - RENAME, contemplando os
princpios da Organizao Mundial da Sade - OMS
A expresso Farmcia Bsica surgiu em 1987 com a ela-
borao, pela CEME, de um conjunto de medicamentos
capazes de atender uma populao de trs mil habitantes
durante sessenta dias, nas doenas mais comuns. Inicial-
mente, era composta por 48 medicamentos considerados
essenciais, em seguida esse nmero passou para 60. Como
no considerou as diversidades regionais da populao bra-
sileira, apresentou falta de uniformidade, envio de medica-
mentos vencidos e outros em excesso. O projeto no teve
sucesso e foi extinto.
No ano de 1988 ocorre a promulgao da CF-88 e a sade
adquire o carter de direito social, entretanto, somente em

1990 foi editada a Lei Orgnica da Sade, incluindo no
campo de atuao do SUS a execuo de aes de assistn-
cia teraputica integral, inclusive farmacutica e a formula-
o da poltica de medicamentos (BRASIL, 1990).
Passados oito anos da regulamentao do SUS, o Minist-
rio da Sade, por meio da Portaria n 3.916, de outubro
de 1998, aprovou a Poltica Nacional de Medicamentos,
cujo propsito era garantir a necessria segurana, eficcia e
qualidade destes produtos, a promoo do uso racional e o
acesso da populao queles considerados essenciais.
2.2 Da Poltica Nacional de
Medicamentos
A Poltica Nacional de Medicamentos (PNM) foi criada para
atender o comando da Lei n 8080/90. Uma de suas diretri-
zes determina a adoo da relao de medicamentos essen-
ciais, integrada por aqueles considerados essenciais, bsicos
e indispensveis ao atendimento da maioria dos problemas
de sade da populao. A disponibilidade desses produtos
ser assegurada a todos os segmentos da sociedade que deles
necessitem, nas formas farmacuticas apropriadas. A relao
servir de base para o direcionamento da produo farmacu-
tica e para outras relaes nos mbitos estadual e municipal,
levando em conta as peculiaridades de cada regio do pas.
Foi indicada, na poltica, uma reorientao da assistncia
farmacutica de modo a no restringi-la apenas aquisio
e distribuio de medicamentos, englobando tambm ati-
vidades de seleo, programao, aquisio, armazenamen-
to e distribuio, controle da qualidade e utilizao - nesta
compreendida a prescrio e a dispensao -, o que dever
favorecer a permanente disponibilidade dos produtos segun-
do as necessidades da populao, identificadas com base em
critrios epidemiolgicos (BRASIL,1998).
No que concerne aos recursos humanos, a poltica disps
sobre a necessidade do contnuo desenvolvimento e capaci-
tao do pessoal envolvido nos diferentes planos, programas
e atividades que a operacionaliza. O pessoal envolvido com a
PNM deve receber ateno especial. O provimento adequa-
do e oportuno, em quantidades e qualidade satisfatria, de
responsabilidade das trs esferas gestoras do SUS.
As demais diretrizes da poltica so: regulamentao sanitria
de medicamentos, promoo do uso racional de medicamen-
REVISTA CONTAS ABERTAS
tos, desenvolvimento cientfico e tecnolgico, promoo da
produo de medicamentos, garantia da segurana, eficcia e
qualidade dos medicamentos.
Outro ponto importante da poltica o que trata das res-
ponsabilidades das esferas de governo no mbito do SUS. Os
entes da federao viabilizaro a aplicao da poltica, garan-
tindo a necessria segurana, eficcia e qualidade dos medica-
mentos, a promoo do uso racional, o acesso da populao
queles considerados essenciais e o cumprimento dos prin-
cpios do SUS. Para isso, se far necessrio uma articulao
intersetorial, sobretudo com as reas envolvidas na questo
de medicamentos, e uma atuao que extrapole os limites do
setor de sade. Foram definidas em detalhes as responsabili-
dades de cada esfera e a forma de avaliao de sua aplicao.
Esta ser realizada mediante metodologias e indicadores defi-
nidos em projeto especfico a ser formulado pela Secretaria de
Polticas de Sade, a quem cabe, tambm, a responsabilidade
da implementao do processo de elaborao ou reorientao
de programas, projetos e atividades, de modo a adequ-los s
diretrizes e prioridades fixadas (BRASIL,1998).
2.3 Da Descentralizao da
Assistncia Farmacutica Bsica
Consolidando a cultura de descentralizao trazida pela
PNM, bem como em cumprimento s diretrizes, priorida-
des e responsabilidades por ela determinadas, o Ministrio
da Sade editou a Portaria n 176, de 8 de maro de 1999,
com o propsito de estabelecer critrios para o financia-
mento da Assistncia Farmacutica Bsica. Foi conven-
cionado que o nus seria repartido entre as trs esferas e
a transferncia dos recursos federais ficaria condicionada
contrapartida dos Estados, Municpios e do Distrito Fede-
ral. Com esse normativo, a Assistncia Farmacutica Bsica
estaria de fato descentralizada aos entes subnacionais.
No ano de 2003, ocorreram mudanas estruturais no Mi-
nistrio da Sade. Assim, as aes relacionadas com a As-
sistncia Farmacutica ficaram a cargo do Departamento
de Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos, rgo
pertencente estrutura da, ento recentemente criada, Se-
cretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos.
Em 2007, foi aprovado o elenco de referncia nacional do
componente bsico da assistncia farmacutica junto com
as normas de financiamento e de execuo, por intermdio
da Portaria n 2.982 de 26 de novembro de 2009. A norma
96

definiu, tambm, os valores mnimos a serem aplicados pe-
los gestores das trs esferas.
3 Das competncias dos
tribunais de contas
Para garantir a eficcia de tudo o que foi idealizado tanto pelo
texto constitucional quanto pela legislao infraconstitucio-
nal vigente e que ser executado de modo a trazer resultados
satisfatrios sociedade, faz-se necessrio entender o que
controle da administrao pblica e, em especial, conhecer as
competncias dos Tribunais de Contas.
Luiz Henrique Lima (2015) categrico ao afirmar: no
existe democracia sem controle, todo agente detentor de par-
cela do poder estatal tem sua atividade sujeita a mltiplos
controles. Percebe-se que o legislador constituinte partilhava
da mesma ideia do autor ao modelar o controle da Admi-
nistrao Pblica na CF-88. Segundo doutrina de Di Pietro
(2014), a finalidade principal do controle assegurar que a
administrao pblica atue pautada nos princpios que sus-
tentam o ordenamento jurdico ptrio, tanto os explcitos
como o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publici-
dade e eficincia, quanto os implcitos como o da razoabili-
dade, proporcionalidade motivao e finalidade.
sabido que o controle externo, definido por Jacoby Fer-
nandes (2012) como aquele desenvolvido por rgo no
integrante da estrutura controlada, com procedimentos,
atividades e recursos que lhes so prprios, assume vrias
vertentes na Administrao Pblica. Pode ser caracterizado
como: jurisdicional, exercido pelo Poder Judicirio, com base
no art. 5 XXXV da CF-88; poltico, corolrio do regime
democrtico de governo, competncia do Poder Legislativo;
e o tcnico, a cargo dos rgos de controle externo em auxlio
aos rgos legislativos e pelos rgos integrantes do sistema
de controle interno (LIMA, 2015). Pardini (1997) entende
que ante terminologia utilizada na CF-88, apenas o con-
trole exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio tcnico
dos Tribunais de Contas pode ser denominado de controle
externo. Alheio aos conceitos doutrinrios, este estudo se de-
bruou sobre as competncias dos Tribunais de Contas no
exerccio do controle externo. De outro modo, correr-se-ia o
risco de extrapolar seus objetivos.
A origem do rgo fiscalizador das contas pblicas, em mol-
des parecidos com os atuais, encontra-se distante no tempo.
O longnquo Decreto n 966-A, de 7 de novembro de 1890,
97
REVISTA CONTAS ABERTAS
assinado pelo primeiro presidente da recm proclamada Re-
pblica do Brasil, Deodoro da Fonseca, tratou da criao de
um rgo cujas atribuies seriam o exame, reviso e julga-
mento de todas as operaes concernentes receita e despesa,
e j nessa ocasio batizou-o de Tribunal de Contas (BRASIL,
1890). Deduz-se que os Tribunais de Contas e a Repblica
brasileira nasceram quase juntos, porm apenas com a CF-
88, as cortes de contas ganharam um aparato jurdico-cons-
titucional que lhes credenciaram a atuar como guardies da
Administrao Pblica.
Britto (2010) acredita que dentre todas as instituies p-
blicas, nenhuma foi to generosamente contemplada pela
CF-88 como os Tribunais de Contas. fato que foram de-
dicadas diversas linhas para delimitar seu escopo de atuao.
O resultado desse cuidado foi a criao de um rgo inde-
pendente, cujas atribuies so elencadas pelo prprio texto
constitucional e autnomo, pois goza de ampla autonomia
administrativa, financeira e tcnica, classificao baseada na
doutrina de Hely Lopes Meireles (1990).
Embora a titularidade do controle externo pertena ao Poder
Legislativo com auxlio tcnico dos Tribunais de Contas, es-
tes exercem o protagonismo em boa parte das disposies da
seo IX da CF-88, que trata da fiscalizao contbil, finan-
ceira e oramentria. Comprova-se a atuao independente
e autnoma dos Tribunais de Contas, sem qualquer tipo de
ingerncia do Poder Legislativo, quando: apreciam as contas
prestadas pelo chefe do Poder Executivo, mediante parecer
prvio, atuando na funo opinativa; julgam as contas dos
administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, exercen-
do sua funo judicante; aplicam sanes previstas em lei,
estabelecendo multa proporcional ao dano ao errio, no exer-
ccio da funo sancionadora; realizam por iniciativa prpria
inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, ora-
mentria, operacional e patrimonial, nas unidades adminis-
trativas de todos os poderes, inclusive o Ministrio Pblico,
e informam, quando solicitados, sobre os resultados alcan-
ados, combinando suas funes fiscalizadora e informativa;
recebem denncias de irregularidades de qualquer cidado,
partido poltico, associao ou sindicato, trabalhando na
funo ouvidora ou quando assinam prazo para adoo de
providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, nos
casos de ilegalidade comprovada e sustando a execuo do ato
impugnado, na prtica da funo corretiva.
Como se no bastasse o modelo desenhado pela constituinte

originria, a legislao infraconstitucional tratou de tornar
ainda mais desafiadora a misso dos Tribunais de Contas.
Inmeros dispositivos legais atriburam mais poderes e, por
conseguinte, responsabilidades, s cortes de contas brasileiras.
Dentre os comandos infraconstitucionais destacam-se, pela
relevncia dos temas tratados: (i) Lei de Responsabilidade Fis-
cal, que elenca diversas obrigaes para os Tribunais de Con-
tas no tocante responsabilidade fiscal e preveno de riscos
e desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
cumprimento de metas de resultado e obedincia a limites
e condies estabelecidas para toda a administrao pblica
(BRASIL, 2000); (ii) Lei de Licitaes, onde foi estabeleci-
do que o controle das despesas decorrentes dos contratos e
demais instrumentos regidos por ela ser feito pelo Tribunal
de Contas competente, na forma da legislao pertinente,
ficando os rgos responsveis pela demonstrao da legali-
dade e regularidade da despesa e execuo, sem prejuzo do
sistema de controle interno nela previsto (BRASIL, 1993).
Cabe salientar que tais normas aplicam-se subsidiariamente
para licitaes realizadas na modalidade de prego, regidas
pela Lei 10.520/2002; (iii) Lei de Improbidade Administra-
tiva, que concedeu aos Tribunais de Contas a faculdade de
designar representante para acompanhar procedimento ad-
ministrativo, aps ser comunicado da existncia do processo,
pela comisso processante (BRASIL,1992); (iv) Lei da Ficha
Limpa, que alterou a Lei Complementar n 64, de 18 de
maio de 1990, fixando a inelegibilidade daqueles que tiverem
suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pbli-
cas rejeitadas por irregularidade insanvel que configure ato
doloso de improbidade administrativa, e por deciso irrecor-
rvel do rgo competente, salvo se esta houver sido suspensa
ou anulada pelo poder judicirio (BRASIL, 2010).
No que se refere ao tratamento dos gastos com a sade, a Lei
Complementar n 141/2012 regulamentou o 3 do art.
198 da CF-88 dispondo sobre os valores mnimos a serem
aplicados anualmente pela Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios em aes e servios pblicos de sade, estabe-
leceu os critrios de rateio dos recursos de transferncias para
a sade e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das
despesas com sade nas trs esferas de governo. Aos Tribunais
de contas conferiram competncias de receber informaes
sobre o montante de recursos previstos para transferncia da
Unio para Estados, Distrito Federal e Municpios com base
no Plano Nacional de Sade e sobre o cumprimento das de-
mais regras do seu texto, com o objetivo de subsidiar aes
de controle e possibilitar o auxlio ao Poder Legislativo na
fiscalizao.
REVISTA CONTAS ABERTAS
O arcabouo jurdico apresentado habilita os Tribunais de
Contas a exercerem o controle externo da administrao
pblica. Mileski (2003) considera que o controle capaz de
impedir o abuso de poder por parte das autoridades adminis-
trativas, fazendo com que suas aes sejam pautadas na busca
pelo interesse coletivo, mediante uma fiscalizao orientado-
ra, corretiva e, se preciso for, punitiva.
4 O Tribunal de Contas do
estado de Mato Grosso
do Sul e a fiscalizao dos
recursos da assistncia
farmacutica bsica
O Poder Constituinte Derivado Decorrente, poder jurdico
derivado do originrio, responsvel por estender os parme-
tros estabelecidos na CF-88 para os Estados da federao, ela-
borando a respectiva constituio estadual (LENZA, 2015).
A prpria CF-88 estabelece seus parmetros de atuao ao
fixar que os estados organizam-se e regem-se pelas Consti-
tuies e leis que adotarem, observados os princpios da carta
federal (BRASIL, 1988).
Logo, no Estado de Mato Grosso do Sul, em cumprimento
ao comando da CF-88, a Constituio Estadual (CE-MS)
tambm reservou seo para tratar da fiscalizao contbil, fi-
nanceira e oramentria, dispondo sobre o rgo de controle
externo subnacional sul-mato-grossense. Desse modo, criou-
-se o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
(TCE-MS), incumbindo-o de exercer o controle externo no
mbito do Estado de Mato Grosso do Sul e seus Municpios.
Os artigos 75 a 81 da CE-MS, que tratam do TCE-MS, fo-
ram regulamentados pela Lei Complementar n 160, de 2 de
janeiro de 2012, conhecida como Lei Orgnica do TCE-MS
(LOTCE-MS). J a misso, viso de futuro, valores e o mapa
estratgico do TCE-MS, para o ciclo de gesto dos exerccios
de 2016 a 2020, foram definidos pela Resoluo n 27, de 9
de dezembro de 2015.
A misso do TCE-MS fiscalizar e julgar os atos adminis-
trativos dos Poderes do Estado e dos Municpios e as aes
que envolvam a gesto dos recursos. No futuro, o TCE-MS
vislumbra ser conhecido e reconhecido como rgo indis-
pensvel na fiscalizao e no controle da gesto dos recursos
pblicos. A gesto do perodo citado ser pautada na proati-
vidade, transparncia, tica, competncia e comprometimeto
98

(MATO GROSSO DO SUL, 2015).
O Mapa Estratgico do TCE-MS, na perspectiva de resulta-
do, definiu os seguintes objetivos estratgicos: (i) contribuir
para o aprimoramento da gesto pblica; (ii) intensificar a
confiabilidade da imagem do Tribunal; (iii) combater a cor-
rupo, os desvios, o desperdcio e a ineficincia na aplicao
dos recursos pblicos (MATO GROSSO DO SUL, 2015).
Na inteno de tornar sua atuao mais efetiva na fiscalizao
dos recursos destinados sade, o Presidente do TCE-MS,
Conselheiro Waldir Neves, idealizou uma ao especfica
para monitoramento de diversas reas relacionadas sade.
O nome do Projeto idealizado por ele, poca, era De Olho
na Sade. Para viabilizar a ideia, o TCE-MS resolveu formar
uma parceria com a Secretria de Estado de Sade de Mato
Grosso do Sul (SES-MS), com vistas a conhecer as singula-
ridades da execuo das aes relacionadas sade para, en-
to, aplicar tcnicas de gesto de risco na seleo das reas de
atuao com maior capacidade de aproximar o TCE-MS de
seus objetivos estratgicos e ainda agregar valor aos resultados
entregues sociedade.
A parceria foi formalizada por via do Termo de Cooperao
Tcnica TCE-MS/SES-MS. O acordo trata da execuo de
aes conjuntas entre as duas instituies visando implan-
tao, ao desenvolvimento e ao acompanhamento do proje-
to De Olho na Sade no Estado de Mato Grosso do Sul,
mediante intercmbio de informaes, estudos, pesquisas e
compartilhamento de sistemas.
Com base nas primeiras anlises e tendo em vista que o esco-
po de atuao era muito abrangente, decidiu-se aprofundar o
conhecimento acerca da movimentao financeira dos recur-
sos da assistncia farmacutica bsica. O primeiro passo foi
verificar se o Estado de Mato Grosso do Sul estava cumprin-
do com a sua responsabilidade de definir a relao estadual de
medicamentos, com base na RENAME, e em conformidade
com o perfil epidemiolgico do estado. Constatou-se que a
SES-MS aprovou o elenco de medicamentos e insumos da
Assistncia Farmacutica Bsica no Mato Grosso do Sul, por
meio da Resoluo n. 113/SES/MS, de 25 de novembro de
2015.
Na sequncia, o TCE-MS editou a Resoluo TCE/MS n
45, de 24 de agosto de 2016, instituindo a obrigatoriedade
do envio da gesto financeira dos recursos da assistncia far-
macutica bsica no mbito dos municpios de sua jurisdi-
o. Essa fase do projeto foi denominada De olho na Sade
REVISTA CONTAS ABERTAS
- Farmcia Bsica. A LOTCE-MS concede s autoridades do
TCE-MS irrestrito acesso a todas as fontes de informaes
em rgos e entidades, fundamentando, assim, o ato infrale-
gal editado, que considerou, tambm, o Termo de Coopera-
o firmado e os objetivos estratgicos do TCE-MS.
O Projeto De olho na Sade - Farmcia Bsica consiste em
uma metodologia de captura de informaes consideradas
relevantes para as aes de controle dos gastos e resultados
obtidos com a compra e distribuio de medicamentos. Os
operadores da assistncia farmacutica bsica dos municpios
enviaro ao TCE-MS informaes acerca da movimentao
financeira, medicamentos e insumos adquiridos e consumo
mensal (MATO GROSSO DO SUL, 2016).
De posse dessas informaes, o TCE-MS ser capaz de de-
senvolver indicadores capazes de gerar pontos de controle
especficos, entendidos como itens, reas ou atividades sobre
as quais sero exercidas as aes de controle (BRASIL, 2001).
As informaes recebidas sero cruzadas entre si e com outros
bancos de dados de preos de referncia, alm de serem con-
frontadas com os dados do Sistema de Nota Fiscal Eletrnica,
haja vista que o TCE-MS possui o acesso s informaes das
notas fiscais emitidas cujos destinatrios sejam seus jurisdi-
cionados, fruto de outra parceria firmada pelo TCE-MS, des-
sa vez com a Secretria de Estado de Fazenda de Mato Grosso
do Sul - SEFAZ-MS.
Com o projeto, o TCE-MS tem a pretenso de monitorar
pari passu gastos com a compra e distribuio de medica-
mentos, comparar os valores pagos pelas secretarias de sade
municipais, com o intuito de identificar disparidades nos
preos e quantidades adquiridas, assim como possveis super-
faturamentos ou compras com sobrepreo. Ademais, preten-
de-se, da mesma forma, acompanhar os estoques de medica-
mentos das farmcias municipais, apontar as sazonalidades
de demanda de cada produto e auxiliar na racionalizao do
processo de compras, evitando assim o desperdcio com me-
dicamentos com prazo de validade vencido, ou mesmo crises
de desabastecimento.
O recebimento das informaes referentes gesto financei-
ra dos recursos da assistncia farmacutica bsica teve incio
no segundo quadrimestre de 2016, ocasio na qual a meta
principal era munir os jurisdicionados do conhecimento
suficiente para entender os objetivos do projeto e realizar a
prestao de contas da maneira como planejada pela equipe
responsvel. O segundo envio ocorreria em 2017, referente
99

ao ltimo quadrimestre de 2016, porm as mudanas na ges-
to municipal, fruto das eleies, fez com que boa parte do
conhecimento acumulado viesse a se perder.
Visando contornar o problema encontrado, o TCE-MS re-
alizou o I Encontro Tcnico De Olho na Sade, reunindo
os responsveis pelo preenchimento das prestaes de contas
relacionadas gesto financeira dos recursos da Assistncia
Farmacutica Bsica, capacitando-os a realizar a prestao de
contas e entender os detalhes e objetivos do projeto.
Em ato contnuo, a equipe da Diretoria de Gesto e Moder-
nizao do TCE-MS desenvolveu, internamente, sem nus
financeiros extras, uma plataforma tecnolgica para envio,
recebimento e tratamento das informaes relacionadas
assistncia farmacutica bsica. O sistema acessado remo-
tamente, via Internet, de forma moderna e interativa. O pro-
psito da ferramenta facilitar a tarefa dos jurisdicionados no
momento da prestao de contas e, por consequncia, pro-
porcionar aos auditores do TCE-MS o acesso a informaes
mais consistentes e fidedignas, aptas a gerarem os resultados
esperados.
At o momento da elaborao deste artigo no havia expi-
rado o prazo concedido para os municpios jurisdicionados
enviarem as informaes da gesto financeira da assistncia
farmacutica bsica ao TCE-MS, portanto, no foi possvel
proceder a anlise dos resultados obtidos com a ao.
5 Consideraes Finais
O presente artigo teve como escopo examinar como o direito
sade na Constituio Federal de 1988 foi tratado, investi-
gando seus precedentes e a evoluo da Legislao referente
Assistncia Farmacutica Bsica, abordando a Poltica Nacio-
nal de Medicamentos e a origem da Assistncia Farmacutica
Bsica. Ademais, apresentou-se tambm o arcabouo jurdi-
co-constitucional que rege os Tribunais de Contas. Ao final
fez-se uma breve anlise da iniciativa do TCE-MS, denomi-
nada Projeto De Olho na Sade - Farmcia Bsica.
Sabe-se que as auditorias e inspees realizadas pelos Tribu-
nais de Contas devem ser direcionadas pelos critrios de rele-
vncia, risco e materialidade. inegvel a relevncia da sade
na vida da populao. O risco de ocorrer desvios, corrupo,
e ineficincia na aplicao dos seus recursos pode causar im-
pactos, muitas vezes incontornveis.
100
REVISTA CONTAS ABERTAS
Nesse sentido, o TCE-MS vem buscando gerar informao
de qualidade a partir dos dados recebidos para que, de posse
dela, os auditores, utilizando modernas tcnicas de auditoria,
consigam planejar suas aes de forma pontual e qualitativa,
abandonando ultrapassadas tcnicas baseadas em quantidade
e sem escopo definido. certo que os recursos humanos e
materiais colocados disposio so limitados quando con-
frontados com a quantidade de responsabilidades que pos-
suem os Tribunais de Contas. Portanto, faz-se necessria uma
atuao baseada em tcnicas capazes de gerar resultados que
agreguem valor atuao dos Tribunais.
Outro ponto de destaque da atuao do TCE-MS o tra-
balho na funo pedaggica dos Tribunais de Contas. Na
medida em que rene os jurisdicionados para apresentar-lhes
os objetivos da sua ao, cria-se uma sinergia entre todas as
instituies envolvidas na direo de atender aos interesses
coletivos.
Assim, o TCE-MS caminha a passos largos para o alcance da
efetividade, ao alinhar seus objetivos estratgicos aos resulta-
dos esperados pela populao, j que o controle no repre-
senta um fim em si mesmo e sim um mecanismo regular que
deve assinalar oportunamente qualquer tipo de desvio que
cause prejuzo ao errio.
Pascoal (2017) entende que os Tribunais de Contas vivem
o seu melhor momento da histria, ao mesmo tempo em
que enfrentam uma de suas maiores crises de credibilidade. O
fato que para ser o rgo idealizado pelo texto constitucio-
nal, os Tribunais de Contas devem voltar sua atuao para re-
sultados, de forma a contribuir com a sociedade no combate
s suas maiores mazelas, quais sejam: ineficincia, corrupo
e falta de compromisso com a coisa pblica.
Como trabalhos futuros, recomenda-se a anlise dos resulta-
dos obtidos com o Projeto De Olho na Sade - Farmcia B-
sica, com a verificao da possibilidade de ampliar a metodo-
logia para outras frentes de atuao dos Tribunais de Contas,
bem como o estudo de tcnicas de auditoria governamental
com base em indicadores de relevncia, materialidade, risco
e oportunidade.
 REVISTA CONTAS ABERTAS

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102

Graduada em Artes (UFMS/1986) e Arquitetura e Urbanismo
(UNIDERP/1992). Mestrado em Arquitetura (UFRGS/2006).
Doutoranda em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional
(UNIDERP/2016-2018). E-mail: selmamr8@gmail.com
Palavras-chave:
SUSTENTABILIDADE. EDIFCIOS PBLICOS.
MATO GROSSO DO SUL. OBJETIVOS DE DE-
SENVOLVIMENTO SUSTENTVEL. ONU.
103
REVISTA CONTAS ABERTAS
Sustentabilidade em Edifcios
Pblicos: Experincia do
Tribunal de Contas de Mato
Grosso do Sul
Selma Maria Rodrigues
RESUMO: Edifcio pblico sustentvel aquele
capaz de proporcionar benefcios relacionados
ao conforto, funcionalidade, qualidade de
atendimento e melhor aproveitamento dos
recursos naturais. O edifcio pblico sustentvel
torna-se referncia e aponta diretrizes para
servios essenciais fornecidos populao.
Estas edificaes devem propor transformaes
no setor pblico por meio de construes
mais eficientes e com menor impacto sobre o
ambiente no qual se inserem.
Este trabalho apresenta propostas e alternativas
projetuais de consumo consciente para
edifcios pblicos do Estado do Mato Grosso
do Sul, tornando-os referncia de modelos
sociais, ambientais e funcionais. O edifcio
analisado o do Tribunal de Contas do Estado
do Mato Grosso do Sul que, desde 2015,
desenvolve projetos e adaptaes, com aes
no somente no espao fsico, mas tambm
percepes nos comportamentos de usurios e
servidores voltadas para a adoo de critrios
ambientalmente corretos, prticas sustentveis
e melhorias na qualidade de vida do usurio.
Sendo, ainda, objeto de estudo e pesquisa por
solues sustentveis e eficincia energtica no
edifcio.
As referncias de sustentabilidade esto baseadas
nos objetivos e metas globais, desenvolvidas
pela Organizao das Naes Unidas, junto com
o comprometimento de 193 lderes mundiais, na
erradicao da pobreza extrema, no combate s
desigualdades e nas interferncias de atitudes
em relao s mudanas climticas, entre outros.
Para alcanar o desenvolvimento sustentvel
preciso atender as dimenses: econmica, social
e ambiental.

Introduo
Modernidade hoje ter um ambiente to equilibrado quan-
to possvel, e que invista em tecnologia capaz de gerar qua-
lidade de vida sem destruir, porque so essas coisas que o
mundo cada vez mais desesperadamente est procurando.
A sustentabilidade aplicada s edificaes pblicas no est
direcionada apenas s aplicaes de tcnicas sustentveis no
mbito fsico, mas so tambm iniciativas voltadas pro-
moo de mudanas de comportamento e procedimentos
visando usar racionalmente insumos e recursos naturais.
Segundo a definio: edifcio pblico um imvel especial-
mente construdo ou adaptado para abrigar servios admi-
nistrativos ou outros destinados a servir ao pblico (BOR-
GES, 2014). Incluem-se, nesta categoria, escolas, hospitais,
estaes rodovirias, entre outros. So as edificaes utili-
zadas e administradas direta ou indiretamente pelo Poder
Pblico Federal, Estadual e Municipal.
A administrao pblica, alm de suas funes primordiais,
deve buscar caminhos e aplicaes que reduzem impactos
ambientais e a minimizao de uso de recursos naturais. J
se vislumbram algumas aes pontuais como: Projeto Sena-
do Verde, Programa Nacional do Meio Ambiente, Agenda
Ambiental na Administrao Pblica A3P e o Programa
de Resduos Slidos, alm de outros indicadores e aes de
controle sustentvel promovendo conscientizao e preser-
vao do meio ambiente.
No Brasil, h cerca de 200 edifcios verdes ou sustentveis,
como so denominados. So, em sua maioria, prdios in-
dustriais ou corporativos com projetos e execues estru-
turados, planejados e com bons resultados em eficincia
energtica, uso adequado das guas, conforto para usurios
e baixos nveis de emisso de gases de efeito estufa. Como
bons exemplos de edifcios pblicos, temos a Universida-
de Federal de Santa Catarina (UFSC) que possui o selo
ENCE - e a Escola Politcnica da Universidade de So Pau-
lo (EDUSP) (IPEA, 2010).
Os edifcios sustentveis adotam como diretrizes os requisi-
tos de modelos internacionais, como o Leadership in Ener-
gy&Environmental Design (LEED), de modelos nacionais
como o edifcio ACQUA e em polticas pblicas, como o
Programa Nacional de Eficincia em Edificaes (PRO-
CEL) (MATOS, 2014).
REVISTA CONTAS ABERTAS
O setor da construo civil tem papel fundamental neste
contexto, pois a construo e o uso dos edifcios tm um
forte impacto sobre o meio ambiente. De acordo com Gau-
zin-Mullr (2011), as edificaes consomem aproximada-
mente 50% dos recursos naturais, 40% da energia eltrica e
16% da gua e, ainda, construo e demolio de edifcios
produzem mais resduos que o lixo domstico.
A construo sustentvel no se restringe somente s novas
edificaes, mas envolve tambm reformas, adaptaes e
mudanas na utilizao do espao construdo e nas edifica-
es j existentes, afim de garantir maior qualidade de vida.
O Relatrio do Intergovernmental Panel on Climate Chan-
ge (IPCC) de 2007, desenvolveu um diagnstico da situa-
o do planeta no mbito do aquecimento global que mos-
tra o setor de edificaes com excelentes oportunidades de
mitigao dos gases causadores do efeito estufa. Isso gerou
reaes positivas entre pesquisadores e especialistas pbli-
cos e privados a desenvolverem programas e projetos que
buscam solues sustentveis em edificaes. O Governo
brasileiro estendeu a obrigatoriedade do selo PROCEL de
eficincia energtica, antes exigido para eletrodomsticos,
agora tambm para edifcios pblicos federais, atravs da
publicao no Dirio Oficial da Unio pela Secretaria de
Logstica e Tecnologia da normativa IN02/2014, que obri-
ga edificaes novas ou em processo de reformas a serem
etiquetadas (MMA, 2015).
A ENCE (Etiqueta Nacional de Conservao de Energia)
define processos de classificao que atribuem valores ao
edifcio como estratgias passivas, como: uso de cores claras,
iluminao natural, emprego de vegetao, uso da gua da
chuva, entre outras. Edifcios privados e comerciais tam-
bm podem passar pelo processo de etiquetagem.
O conceito de sustentabilidade na construo civil come-
a a ser discutido amplamente no final da dcada de 80 e
aps a Rio 92 - Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento - e as questes ambientais
relacionadas sustentabilidade atingem, primeiramente, a
arquitetura das edificaes e, posteriormente, o ambiente
urbano.
Na administrao pblica, poucas so as edificaes proje-
tadas de maneira sustentvel. Porm, mesmo em um pr-
dio j construdo, possvel adotar medidas que visem a
eficientizao dos recursos naturais. Algumas atitudes que
podem ser adotadas so o incentivo ao uso de materiais de
104

construo com certificado de origem, que atestem a pro-
duo atravs de uma cadeia de produo limpa na fase
de construo, a adoo de um sistema de reaproveitamento
e reuso das guas e iluminao eficiente. Essas medidas po-
dem ser adotadas tanto em edifcios em construo como
naqueles j construdos, gerando uma economia substan-
cial de recursos naturais, contribuindo no apenas para a
manuteno do equilbrio ambiental como tambm para a
reduo de gastos para o setor pblico (MMA, 2015).
No Brasil, construes sustentveis ainda so consideradas
inovaes. possvel identificar a existncia de barreiras fi-
nanceiras, comportamentais e de conhecimento, tanto para
indivduos quanto para empreendedores e governos. pre-
ciso polticas pblicas para o setor e, por meio delas, eco-
nomizar os recursos naturais e apoiar o aumento dos nveis
de renda da populao. Segundo o IPEA, 2010, 80% dos
gastos durante a vida til de um edifcio esto alocados no
uso e na operao, e a fase de construo consome aproxi-
madamente 15% do seu custo total. A adoo de aes sus-
tentveis pelo Estado faz com que a sociedade aceite mais
rpido as mudanas e passe a demandar sustentabilidade ao
mercado, impulsionando um ciclo virtuoso de desenvolvi-
mento, proteo ambiental e bem-estar social.
Por ser uma atividade relativamente nova na administrao
pblica, no existe uma legislao especfica para edificaes
pblicas sustentveis; as normativas so difusas e fragmen-
tadas, tanto no mbito nacional quanto estadual. Os funda-
mentos para a construo sustentvel, ou pelo menos seu
embrio, foram definidos na Constituio Federal de 1988,
nos artigos 170, VI, e 225, que impem ao Poder Pblico
o dever de defender e preservar o meio ambiente, para o
presente e para as futuras geraes. A partir da Constituio
Federal segue-se leis, decretos, programas, normas e instru-
es direcionados.
Como iniciativa neste sentido, o Tribunal de Contas do
Estado de Mato Grosso Sul est desenvolvendo projetos,
aes, programas e adoo de alternativas tecnolgicas ne-
cessrias para transformar as instalaes existentes em refe-
rncia de sustentabilidade. Tambm pretende buscar quali-
ficao ambiental reconhecida, aderir ao Programa Federal
A3P, buscar economicidade e reduo de desperdcio, visan-
do adequar os espaos fsicos para o bem-estar dos usurios.
Este trabalho direciona as sugestes e alternativas para os
edifcios pblicos do Estado de Mato Grosso do Sul, que
conta hoje com 1.382 imveis, catalogados pela Secretaria
REVISTA CONTAS ABERTAS
de Administrao do Governo do Estado.
A Organizao das Naes Unidas desenvolveu em 2015,
junto com 193 pases, uma Declarao com metas e obje-
tivos que ficou conhecida como Agenda 2030. um plano
de ao global, para colocar o mundo em um caminho mais
sustentvel. A adoo dos objetivos de desenvolvimento
sustentveis pelas naes vista como uma estrutura uni-
versal, transformadora para tratar trs dimenses interliga-
das do desenvolvimento de nossa existncia global pesso-
as, planeta e prosperidade. Elas se afirmam na noo de que
sustentabilidade no s uma aspirao, mas uma necessi-
dade (ONU, 2017).
Neste contexto de desenvolvimento sustentvel, o concei-
to transcende a sustentabilidade ambiental, para abraar a
sustentabilidade econmica e social, que enfatiza a adio
de valor qualidade de vida dos indivduos e das comuni-
dades.
A evoluo das cidades e sociedade se d graas explorao
do meio ambiente. Sem clima ideal e os recursos naturais da
Terra, seria impossvel a vida humana ter se desenvolvido.
Com o passar dos anos, porm, passou-se a consumir mais
do que preservar - alm de descartar grandes quantidades
de lixo e emitir gases poluentes - causando a destruio de
florestas, rios, mares e ar. A soluo para tanto desiquilbrio
est em aes e atitudes sustentveis, que garantem que as
prximas geraes possam viver em um mundo mais equi-
librado, onde a tecnologia e o desenvolvimento social con-
sigam evoluir sem causar danos ao meio ambiente e sem
prejudicar o futuro do planeta.
As cidades so hoje responsveis pelo consumo de da
energia do mundo e tambm por da poluio do planeta.
Desse modo, atitudes sustentveis objetivo final no ca-
minho de mudar o destino da vida no planeta (ROGERS,
2005).
Segundo a Agenda 21 e a Sustentabilidade das Cidades,
...a transformao do modelo atual de cidade requer um
esforo coletivo, pois passa pelo pressuposto maior de trans-
formao em sociedades sustentveis, com todas suas par-
ticularidades socioambientais, produtivas e essencialmente
culturais preservadas (MMA, 2004).
O espao construdo nas cidades compreende os planos e
polticas propostas para a melhoria da vida humana. De-
105

senvolver sustentabilidade nos espaos e edifcios admi-
nistrativos vital na construo de edifcios e execuo de
servios coerentes s necessidades humanas da atualidade e
do futuro.
Segundo o Relatrio Brundtland de 1987, desenvolvimen-
to sustentvel definido como: aquele que deve responder
s necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das geraes futuras de satisfazer s suas. A sustentabilida-
de baseada em trs aspectos: o ambiental, o econmico e
o social, que devem coexistir em equilbrio. Portanto, no
existe receita nem clculo absoluto que determine o que
deve ser feito ou no, para que um edifcio caminhe na di-
reo de uma maior sustentabilidade, sendo a proposta de
cada projeto fruto de escolhas especficas, nicas e originais.
Um projeto sustentvel deve ser ecologicamente correto, so-
cialmente justo e economicamente vivel, envolvendo com
isto muitas variveis, entre as quais o uso racional da energia
se destaca como uma das principais premissas.
O desenvolvimento das cidades, seus espaos administra-
tivos precisam ser requalificados e ampliados. Neste sen-
tido, a proposio de edifcios pblicos sustentveis busca
a otimizao destes espaos, alm de difundir a cultura da
sustentabilidade, na melhoria da qualidade de vida da po-
pulao.
Este artigo tem o objetivo principal de contribuir com as
gestes pblicas no sentido de apresentar propostas e al-
ternativas para o planejamento e implementao de aes
sustentveis para edifcios do setor pblico. Estudo de caso
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul. A
metodologia adotada para o desenvolvimento deste traba-
lho se deu atravs de pesquisas bibliogrficas, consultando
diversos autores em produes cientficas, como artigos,
livros e dissertaes, assim como revistas e materiais dispo-
nveis na internet.
A composio do trabalho correspondeu s seguintes eta-
pas: Sustentabilidade aplicada arquitetura. Levantamento
das normativas, avanos e dificuldades quanto sustentabi-
lidade aplicada s edificaes pblicas no Brasil.
106
REVISTA CONTAS ABERTAS
Caracterizao da
rea de Estudo
Para contextualizar o tema edifcios pblicos sustentveis
preciso, primeiramente, entender conceitualmente arquite-
tura sustentvel, o Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso do Sul e Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
ONU.
Na segunda metade do sculo XX, os avanos tecnolgi-
cos das instalaes prediais principalmente relacionados
climatizao dos ambientes deixam de utilizar as tecnolo-
gias passivas nos partidos arquitetnicos, passando a uti-
lizar energias fsseis para melhor conforto ambiental nos
edifcios, desconectando o ambiente interno do externo e
aumentando o consumo de energia para se chegar ao con-
forto interno. Como consequncia, os edifcios passam a ser
menos eficientes energeticamente.
O movimento atual e a evoluo da arquitetura sustentvel
iniciam-se na dcada de 70 com a preocupao com o meio
ambiente quando se torna agenda de vrios pases, inclu-
sive da Organizao das Naes Unidas, realizando vrias
conferncias sobre o assunto. Nos anos 80, o conceito passa
de eco-desenvolvimento para desenvolvimento sustentvel,
com a definio do termo pelo Relatrio Brundtland de
1987: desenvolvimento sustentvel significaria suprir as ne-
cessidades do presente sem comprometer a capacidade das
geraes futuras de suprirem as suas necessidades. A partir
da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento CNUMAD (Rio de Janeiro, 1992),
conhecida por Conferncia da Terra, onde foram refora-
das as iniciativas de associar questes urbanas e ambientais.
Muitos eventos internacionais aconteceram desde ento,
tais como a Conferncia das Naes Unidas sobre Assenta-
mentos Humanos (Istambul, 1996), conhecida por Cpula
das Cidades, que deu nfase questo urbana ambiental.
Na dcada de 90, as questes ambientais e relacionadas
sustentabilidade chegam arquitetura e ao urbanismo, tra-
zendo novos desafios. A temtica da arquitetura sustentvel
manifestou-se inicialmente na arquitetura das edificaes e
posteriormente no ambiente urbano. Vale destacar que no
h um conceito nico sobre a sustentabilidade na arquite-
tura, assim como no h um consenso do termo em outras
disciplinas.

Essencialmente, o projeto sustentvel deve ser desenvolvido
de forma integrada. O edifcio deve ser olhado de forma
sistmica, inclusive as demolies e desmontes devem ser
planejados, reciclados e reutilizados. Logo, ressalta-se a im-
portncia do projeto de arquitetura para se obter sustenta-
bilidade ao longo do ciclo de vida dos edifcios (MASCA-
R, 2010). As propostas para edifcios sustentveis devem
acatar diversas questes, pois envolvem desde materiais at
aspectos sociais, econmicos e ambientais.
A arquitetura sustentvel deve fazer a sntese entre projeto,
ambiente e tecnologia, dentro de um determinado contex-
to ambiental, cultural e socioeconmico, apropriando-se
de uma viso de mdio e longo prazos, em que tanto o
idealismo como o pragmatismo so fatores fundamentais.
Nesse momento, so necessrias discusses sobre projeto e
tecnologias que promovam revises dos valores ambientais
presentes na idealizao, no projeto e na construo da ar-
quitetura.
No Brasil, a sustentabilidade na concepo projetual de edi-
fcios pblicos segue normativas institudas pelo Governo
Federal, como na Constituio Federal de 1988, em que o
artigo 225 dispe que: todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes. Seguem outras formu-
laes na legislao brasileira que se alinham agenda am-
biental e diretrizes da Poltica Nacional do Meio Ambiente
(Lei n 6.938), de 1981.
Apesar da legislao que regula a construo de edificaes
estar concentrada na esfera municipal, h vrias normas fe-
derais que interferem diretamente na questo da sustentabi-
lidade das edificaes pblicas.
Destacam-se, de acordo com MMA, 2015:
- Decreto n 5.940/2006 instituiu a separao dos re-
sduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da
administrao pblica federal direta e indireta, bem como
sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores
de materiais reciclveis;
- Lei n 12.349/2010 que altera o Art. 3, Lei n
8.666/1993, com a incluso da Promoo do Desenvolvi-
mento Nacional Sustentvel como objetivo das licitaes;
REVISTA CONTAS ABERTAS
- Lei 12.187/2009 Poltica Nacional de Mudanas Cli-
mticas;
- Instruo Normativa n 1/2010 do MPOG estabele-
ce critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de
bens, contratao de servios ou obras na Administrao
Pblica Federal;
- Lei 12.462/2011 Regime Diferenciado de Contrataes
Pblicas;
- Recomendao CONAMA n 12/2011 indica aos r-
gos e entidades do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) a adoo de normas e padres de sustentabi-
lidade;
- Projeto Esplanada Sustentvel em 2012 composto pela
A3P do MMA, PEG/MPOG, do PROCEL/MME e da
Coleta Seletiva Solidria da Secretaria Geral da Presidncia
da Repblica, com metas de reduo nos gastos e consumos
pela administrao pblica federal;
- Portaria n 217, de 30 de julho de 2008, institui o Comit
de Implementao da A3P no Ministrio do Meio Ambien-
te.
- Decreto n 7.746/2012 determina a adoo de inicia-
tivas, dentre elas a A3P, referentes ao tema da sustentabi-
lidade pelos rgos e entidades federais, bem como suas
vinculadas;
- Instruo Normativa n 10/2012: MPOG estabelece as
regras para elaborao dos Planos de Gesto de Logstica
Sustentvel pela administrao pblica federal. Dispe so-
bre os critrios de sustentabilidade ambiental em obra p-
blica federal direta, autrquica e fundacional;
- Decreto 4131/2002 - dispe sobre medidas de reduo de
consumo de energia eltrica no mbito da administrao
pblica federal;
Alm dos Decretos, Normativas e Instrues, o Ministrio
do Meio Ambiente (MMA) lanou em 2001 o Programa
Agenda Ambiental na Administrao Pblica, tendo como
um dos objetivos a sensibilizao dos gestores pblicos para
as questes ambientais. A Agenda Ambiental da Adminis-
trao Pblica (A3P) hoje o principal programa de gesto
socioambiental da rea pblica. No entanto, as Instrues
107

Normativas no tm fora de lei a ponto de gerar punies e
pode ser definida como um ato administrativo, o qual deve
estar em consonncia com todo o ordenamento jurdico. A
sustentabilidade uma construo social e requer o estabe-
lecimento de polticas pblicas, visto que o simples arranjo
das foras do mercado incapaz de gerar mudanas que
contemplem as trs dimenses articuladas e indivisveis do
desenvolvimento sustentvel.
A arquitetura um importante fator que pode contribuir
para reduzir o consumo de uma edificao, seja ela uma re-
sidncia, um edifcio, uma fbrica, privada ou pblica. Um
edifcio mais eficiente energeticamente que outro quando
proporciona as mesmas condies ambientais com menor
consumo de energia. A soluo est no uso consciente do
ambiente evitando o desperdcio. Trabalhar dentro da lgi-
ca orientada obteno dos mximos resultados com inves-
timento dos mnimos recursos (MASCAR, 2010).
Os princpios bsicos de uma construo sustentvel esto
ligados s questes de: a) Qualidade ambiental interna e
externa; b) Reduo do consumo energtico; c) Reduo
dos resduos; d) Reduo do consumo de gua; e) Aprovei-
tamento de condies naturais locais; f ) Reciclar, reutilizar
e reduzir os resduos slidos; g) Inovao. (VIGGIANO,
2008).
Mato Grosso do Sul est localizado na regio Centro-Oes-
te, com populao estimada de 2.651.235 habitantes. Sua
capital Campo Grande e outros municpios importantes
so: Dourados, Trs Lagoas, Corumb, Ponta Por, Aqui-
dauana, Nova Andradina e Navira (IBGE, 2015). Por in-
termdio da Lei complementar de 11 de outubro de 1977,
foi desmembrado do Estado de Mato Grosso. Possui 79
municpios, e sua infraestrutura de transportes conta atual-
mente com aproximadamente 65.679 km de rodovias, sen-
do mais de 7.950 km de rodovias pavimentadas; telecomu-
nicaes com mais de 614.000 terminais telefnicos fixos
instalados e mais de 3.700.000 acessos a telefonia mvel
celular; energia eltrica com expanso na eletrificao rural,
atendendo mais de 87.600 consumidores. Na rea urbana,
em que todos os municpios passaram a contar com a rede
de energia, atende atualmente mais de 847 mil consumido-
res em todo o Estado (SEMADE, 2015).
O Estado caracteriza-se por ter uma economia de base agro-
pecuria, tendo iniciado sua ocupao no sculo passado,
alm das atividades de extrao vegetal, mineral e agricultu-
REVISTA CONTAS ABERTAS
ra desbravadora. Destaca-se entre os maiores produtores de
gros do Brasil, apresentando elevada produo e produtivi-
dade principalmente nas culturas de soja e milho. Abriga a
maior extenso geogrfica do Pantanal, considerado a maior
rea mida do mundo e foi declarado Patrimnio Nacional
pela Constituio Brasileira de 1988, alm de abrigar stios
de relevante importncia internacional pela Conveno de
reas midas RAMSAR. Contempla, ainda, reas de Re-
serva da Biosfera, declaradas pela UNESCO em 2000.
No Mato Grosso do Sul, a arquitetura e atitudes sustent-
veis encontram-se em processo de construo nos segmen-
tos: construtivos, social e econmico. As presses de conser-
vao ambiental tm aumentado com a criao de diretrizes
para uso de tcnicas e mtodos ambientalmente sustent-
veis, visando conservao e o uso racional de energia.
O governo estadual, atravs do Instituto do Meio Ambien-
te - IMASUL, desenvolve e implementa polticas federais
e estaduais que visam ao desenvolvimento sustentvel do
Estado, com aes corretivas e de manuteno da integrida-
de e da qualidade do meio ambiente. Destacam-se: Licen-
ciamento Ambiental, Licenciamento Ambiental Municipal
(atividades potencialmente poluidoras de impactos locais),
Recursos Florestais (estabelece princpios de manejo e uso
na conservao dos recursos florestais), Recursos Hdricos,
Sala de Situao (monitoramento das tendncias hidrol-
gicas no Estado), Unidade de Recursos Pesqueiros, Fauna,
Unidades de Conservao, Monitoramento Ambiental
(quantidade e qualidade das guas, recursos pesqueiros
e qualidade do ar), Plano Estadual de Resduos Slidos,
ICMS ecolgico, Geoprocessamento e Siriema (registros e
informaes estratgicas do meio ambiente).
O Governo do Estado realizou em 2016, atravs da Secreta-
ria de Administrao, um levantamento e mapeamento dos
edifcios pblicos estaduais, contabilizando 1.382 imveis,
sendo 20% terrenos, lotes e glebas. No existem dados re-
gistrados sobre consumo especfico ou adequao de crit-
rios sustentveis dos edifcios.
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
est localizado em Campo Grande, na Reserva Ecolgica do
Parque dos Poderes. Em meio a este parque foi construdo
o Parque dos Poderes, abrigando os principais rgos dos
poderes executivo, judicirio e legislativo do Estado. Suas
primeiras edificaes foram construdas na dcada de 1980,
resultando nos atuais oito blocos administrativos.
108

Seu estilo se destaca como um dos mais importantes con-
juntos arquitetnicos modernos. O Parque dos Poderes,
projetado por diversos arquitetos locais, um dos espaos
urbanos brasileiros mais imponentes, com localizao privi-
legiada, cercado de uma gigantesca mata urbana de cerrado
e os prdios so afastados uns dos outros, circundados de
muita rea verde (ARRUDA, 2006). Segundo avaliao na-
cional, considerado um dos locais mais agradveis para
trabalhar.
O projeto do Parque dos Poderes foi desenvolvido atravs
de concurso pblico, realizado pelo IAB-MS, com escrit-
rios de arquitetura de profissionais do Estado. Os prdios
das Secretarias so de autoria dos arquitetos Alex Maymone
da Silva e Jesus Edmir Escalante Ribeiro; o Centro de Con-
venes, dos arquitetos Rubens Gil de Camillo, Ricardo de
Mello Spengler e equipe; o Clube dos Servidores Estaduais,
dos arquitetos Srgio Ferreira dos Santos, Deise Pavani e
Osvaldo Siqueira Jr; a Assembleia Legislativa e Tribunal de
Justia, dos arquitetos Jurandir Nogueira, ngelo Marcos
Arruda e Aldo Matsuda.
O projeto do Tribunal de Contas do Estado de Mato Gros-
so do Sul, dos arquitetos Alex Maymone da Silva e Jesus
Edmir Escalante Ribeiro, caracteriza-se por um edifcio
horizontal com dois pavimentos criados pelo desnvel do
terreno. O prdio apresenta fachada em concreto aparen-
te com caixa de vidro definindo a entrada nobre e criando
contraste de materiais. Em planta, apresenta-se como um
H na distribuio do programa de necessidades. Sua im-
plantao procurou acompanhar as curvas de nvel, evitan-
do com isso grande movimento de terra. Foi definido um
sistema estrutural modular, com estrutura convencional de
concreto armado, com lajes macias em grande maioria e
apenas uma fileira interna de pilares, seguindo a modula-
o da fachada. As instalaes foram estudadas de maneira
a permitir uma racionalidade efetiva, no que diz respeito
s instalaes hidrulicas, eltricas e ar condicionado. Os
materiais foram especificados a refletir status corresponden-
te ao Tribunal de Justia e Assembleia Legislativa, que os
acompanha, partilhando o mesmo stio geogrfico (RIBEI-
RO, 1982).
O edifcio foi inaugurado em 2004 com 8,5 mil metros
quadrados de rea construda, em dois blocos conjugados
com programa de necessidades direcionado s aes do Tri-
bunal com: gabinetes de conselheiros, reas administrativas
e plenrio com capacidade para 179 lugares. Posteriormen-
109
REVISTA CONTAS ABERTAS
te, anexo ao prdio principal, foi construda a Escola Supe-
rior de Controle Externo, atendendo a formao e capaci-
tao especficas.
No Mato Grosso do Sul, a legislao que se refere questo
compreende: Decretos, Decretos-Lei, Emendas, Leis Com-
plementares, Leis Estaduais, Mensagens Veto e Resolues
referentes ao meio ambiente, resduos slidos, entre outros.
No foi encontrada, entretanto, nenhuma especificao
sobre critrios sustentveis na elaborao de projetos para
obras pblicas. A legislao estadual sobre meio ambiente
extensa e variada, mas no institui normativas e recomenda-
es para o assunto pesquisado (www.ms.gov.br).
Pases, governos, pessoas esto mudando suas prticas para
reduzir danos ao meio ambiente. nesse caminho que tam-
bm deve caminhar a Administrao Pblica. importante
que o gestor pblico utilize esses conceitos por trs motivos
principais: economia futura com o retorno do investimen-
to obtido com o projeto diferenciado; reduo do impacto
ambiental e a minimizao das emisses de carbono; por
fim, a concretizao das ideias e conceitos de economia me-
diante o exemplo para a sociedade do uso de sistemas sus-
tentveis, disseminando, assim, o que chamamos de Cultu-
ra da Sustentabilidade (VIGGIANO, 2008).
A ONU e seus pases membros, inclusive o Brasil, apro-
varam 17 Objetivos para o Desenvolvimento Sustentvel
(ODS), composto por 169 metas integradas e indivisveis,
com o propsito de acabar com a pobreza at 2030 e pro-
mover universalmente a prosperidade econmica, o desen-
volvimento social e a proteo ambiental. So compostos
por 5 Ps: Pessoas,Prosperidade, Paz, Parcerias e Planeta.
A implementao dos ODS um desafio que requer uma
parceria com a participao ativa de todos, incluindo go-
vernos, sociedade civil e setor privado. Os ODS substitu-
ram os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM),
expandindo os desafios que devero ser direcionados para
a erradicao da pobreza e incorporando uma ampla varie-
dade de tpicos inter-relacionados ao redor das dimenses
econmica, social e ambiental do desenvolvimento susten-
tvel. Este compromisso ficou definido como Agenda 2030
e apresenta uma oportunidade para que solues e tecnolo-
gias sejam desenvolvidas e implementadas para tratar dos
maiores desafios mundiais do desenvolvimento sustentvel.
Os objetivos so aplicveis em mbito universal, de forma
similar nos pases em desenvolvimento e nos pases desen-
volvidos. Espera-se que os governos os traduzam em planos

de ao nacionais, polticas e iniciativas, refletindo as dife-
rentes realidades e capacidades que os seus pases possuem.
Os 17 objetivos so: 1- Acabar com a pobreza em todas as
suas formas, em todos os lugares. 2 - Acabar com a fome,
alcanara segurana alimentar e melhoria da nutrio e
promover a agricultura sustentvel. 3 - Assegurar uma vida
saudvele promover o bem-estar para todos, em todas as
idades. 4 - Assegurar a educao inclusiva e equitativa de
qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao
longo da vida para todos. 5- Alcanar a igualdade de gnero
e empoderar todas as mulheres e meninas. 6 - Assegurar a
disponibilidade e gesto sustentvel da gua e saneamen-
to para todos. 7 - Assegurar o acesso energia confivel,
sustentvel, moderna e barata para todos. 8 - Promover o
crescimento econmico sustentado, inclusivo e sustentvel,
emprego pleno e produtivo e trabalho decente para todos.
9 - Construir infraestruturas resilientes, promover a in-
dustrializao inclusiva e sustentvel e fomentar a inova-
o. 10 - Reduzir a desigualdade dentro dos pases e entre
eles. 11 - Tornar as cidades e os assentamentos humanos
inclusivos, seguros, resilientes e sustentveis. 12 - Assegurar
padres de produo e de consumo sustentveis. 13 - To-
mar medidas urgentes para combater a mudana climtica
e seus impactos. 14 - Conservao e uso sustentvel dos
oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desen-
volvimento sustentvel. 15 - Proteger, recuperar e promover
o uso sustentvel dos ecossistemas terrestres, gerir de forma
sustentvel as florestas, combater a desertificao, deter e
reverter a degradao da terra e deter a perda de biodiversi-
dade. 16 - Promover sociedades pacficas e inclusivas para o
desenvolvimento sustentvel, proporcionar o acesso justi-
a para todos e construir instituies eficazes, responsveis
e inclusivas em todos os nveis. 17 - Fortalecer os meios de
implementao e revitalizar a parceria global para o desen-
volvimento sustentvel. Os objetivos oferecem 169 metas
integradas e indivisveis e equilibram as trs dimenses do
desenvolvimento sustentvel: a econmica, a social e a am-
biental. Os Objetivos e metas estimularo a ao para os
prximos 15 anos em reas de importncia crucial para a
humanidade e para o planeta.
A ONU reconhece o papel essencial das Entidades de Fis-
calizao Superior (EFSs) na garantia da responsabilizao
para a implementao efetiva desses compromissos, contan-
do com governos e instituies pblicas, que atuaro em
estreita colaborao na implementao com as autoridades
regionais e locais, as instituies sub-regionais, instituies
110
REVISTA CONTAS ABERTAS
internacionais, universidades, organizaes filantrpicas,
grupos de voluntrios e outros.
A Federao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Su-
periores (INTOSAI) foi o rgo reconhecido e definido
pela ONU para monitorar os Objetivos Globais na Amrica
Latina. Em 2016, a INTOSAI, no XXII Congresso, ela-
borou a Declarao de Adu Dabi. Dentre outras determi-
naes, definiu que as EFSs devero garantir, por interm-
dio de trabalhos de auditoria, monitoramento e avaliao,
o progresso do desenvolvimento sustentvel e inclusivo de
pessoas e regies. Definiu ainda que adotem polticas de
desenvolvimento de competncias que lhes permitam en-
frentar o desafio de auditar intervenes pblicas cada vez
mais complexas, dinmicas e interconectadas com progra-
mas regionais e internacionais.
Foi com esse objetivo que o Tribunal de Contas do Estado
de Mato Grosso do Sul busca, na prtica, a operacionaliza-
o de programa de sustentabilidade no desenvolvimento
de alternativas e adaptaes no edifcio sede, alm de outras
aes pedaggicas a serem lanadas no decorrer de 2017,
junto aos seus jurisdicionados.
Os prdios que seguem os princpios e critrios de sustenta-
bilidade reduzem custos de manuteno, contribuindo para
a minimizao de desperdcios e preservao dos recursos
naturais. Essa prtica se configura como importante atri-
buto para edifcios pblicos, que visam transparncia ad-
ministrativa e otimizao dos incentivos financeiros. Uma
edificao antiga tambm pode tornar-se sustentvel, atra-
vs de reformas, adaptaes e mudanas na utilizao do
espao construdo, como tambm nas edificaes existen-
tes, melhorando a qualidade de vida para as geraes atuais
e futuras.
A Inspetoria de Engenharia, Arquitetura e Meio Ambiente
IEAMA, do Tribunal de Contas do Estado de Mato Gros-
so do Sul, estruturou uma equipe de trabalho para estudar a
situao das edificaes e seus usos. Carla Barbosires, Carla
do Amaral, Isabela de Oliveira e Thain Domingues elabo-
raram o projeto de adaptao sustentvel para o edifcio,
que constitui em um plano de metas, de planejamento e
gesto que auxiliar a definir as prioridades e execuo. O
planejamento das intervenes foi desenvolvido nas seguin-
tes fases:
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Primeira fase: Horta social

ODSs:
Diagnstico das instalaes
fsicas do TCE/MS
- Levantamento da estrutura fsica;

- Estudo do ciclo de vida dos materiais;
- Anlise de alternativas econmicas para sustentabilidade;
- Anlise do uso e do consumo energtico;
- Anlise do uso e do consumo de gua;
O rendimento da venda dos produtos da Horta Orgnica
poder:
- Ser utilizado na manuteno da mesma e;
- Ser destinado a Instituies de Caridade de Campo Gran-
de.

- Anlise de gerenciamento dos resduos slidos. Plantao de rvores no estacionamento, visando a:

ODSs:

Segunda fase:
Programa de
conscientizao
- Palestras; - Reduo da temperatura local e umidificao do ambiente
(rvores de copa intensa interceptam at 98% da radiao
- Aplicao de questionrios; direta);

- Incentivos s boas prticas; - Conservao do asfalto devido ao sombreamento propor-

cionado pela copa das rvores;
- Orientaes de prticas sustentveis;
- Reduo de enxurradas ou acmulo de gua no pavimen-
- Calendrio sustentvel. to;

- Reteno de poluentes;
Terceira fase:
- Proteo trmica do interior do carro;
Execuo e desenvolvimento
O plano de execuo e o desenvolvimento das aes ba- - Conservao dos automveis oferecida pelo sombreamen-
seado em propostas existentes no mercado e aes viveis: to;

Coleta seletiva compostagem - Melhoria na qualidade de vida dos servidores.

ODSs:
Uso de gua:
ODSs:

- Lixo molhado;
- Lixo seco.

111

- Captao da gua da chuva;
- Dimensionamento do sistema de captao e armazena-
mento de gua da chuva
- rea total do edifcio: 12.000 m
- rea de cobertura de coleta de gua da chuva: 6.000 m
- Total de gua captada ao ano: 6.959,86 m/ano
- Mdia de captao/semana= 206.726 l/semana
- 9 reservatrios de 25.000 litros
- Consumo no potvel, para o qual ser utilizada a gua
captada:
Vasos sanitrios: 140.000 l/semana
Pisos e caladas: 60.000 l/semana
Jardim: 54.855 l/semana
Total: 254.855 l/semana
Pisos e caladas: 60.000 l/semana
Jardim: 54.855 l/semana
Total: 114.855 l/semana
- Captao da gua do ar condicionado: Uma mquina pro-
duz, em mdia, 2 litros de gua a cada 20 minutos. Em
aproximadamente 8 horas de uso do ar condicionado na
edificao, uma nica mquina produz em mdia 48 litros
de gua. O prdio do TCE-MS abriga 18 casas de mqui-
nas; dessa forma, o conjunto de casas produzem 864 l/dia
de funcionamento das mquinas; em 21 dias, so captados
18.144 l de gua.
Captao/semana: 4.536 litros; Economia aproximada em
reais/ms: R$ 7.500,00
- Sistemas economizadores de gua:
Vasos sanitrios: No TCE/MS esto instaladas 122 bacias
sanitrias, sendo 116 unidades convencionais com vlvulas
de descarga e 06 unidades com caixas acopladas.
Sugestes: Adequar os sistemas de acionamento de descar-
ga dos sanitrios, realizando a troca dos sistemas comple-
tos das vlvulas por modelos com acionamento duplo (3l
e 6l). Estes dispositivos estimulam o consumo consciente
112
REVISTA CONTAS ABERTAS
com aproximadamente 60% de economia em relao aos
modelos convencionais.
Torneiras: Como alternativa usar os dispositivos economi-
zadores de gua que podem reduzir o consumo em at 70%
em relao aos dispositivos convencionais. A instalao de
torneiras com sensor de presena seria uma alternativa para
a reduo do consumo de gua.
Sistema de irrigao: As plantas so aguadas em mdia 3
vezes na semana.
O tempo de aguamento varia entre 6 e 8 horas. A utiliza-
o de sistema de irrigao pode economizar em at 60%
do consumo de gua em relao a um sistema primitivo de
aguamento com mangueira.
Reviso nas instalaes hidrossanitrias: Esse processo
consiste em um diagnstico da situao das instalaes hi-
drossanitrias do prdio; avaliao da possibilidade da ins-
talao do sistema de reaproveitamento das guas cinzas.
Eficincia energtica:
ODSs:
Programa de eficincia energtica consiste na utilizao
racional de energia para obter o melhor desempenho com
um menor gasto, tendo como exemplo a modernizao de
equipamentos e processos: instalao de termostato, dimen-
sionando a real necessidade de cada setor e implantao do
PMOC (Plano de Manuteno Operao e Controle) com
o acompanhamento de engenheiro mecnico.
- Iluminao: Os principais equipamentos utilizados em
um sistema de iluminao eficiente so as lmpadas, os sen-
sores de presena, o sistema de gerenciamento do consumo
de energia por controle digital, os reatores e as luminrias.
As lmpadas devem ter Selo Procel Classe A. As lmpadas
LED so as que possuem tecnologia mais avanada e sua
eficincia pode ser comparada com as lmpadas fluorescen-
tes compactas. Dentre outras vantagens da lmpada LED,
pode-se citar sua durabilidade, que normalmente acima

de 25 mil horas (CBCS, 2009). A substituio de lmpadas
frias por led, processo j realizado pela atual gesto do TCE/
MS, culminou em uma economia aproximada de 30%.
Vantagens:
- Tempo de vida til superior;
- Aumenta em at 30% a luminosidade;
- Mantm o desempenho, independentemente do tempo
de uso;
- No gera calor;
- No emite raios ultravioletas e infravermelho;
- Isenta de substncias txicas, como o mercrio.
- Readequar a iluminao dos ambientes, dividindo os cir-
cuitos eltricos, realizando a alternncia do uso, de acordo
com a necessidade. Essas medidas geram economia de recursos
hdricos, menor descarte de lmpadas no meio ambiente;
- Instalao do controle de luminosidade (termostato, redu-
zindo em mdia 25%);
- Manter limpas as luminrias e lmpadas.
Envoltria:
Janelas e portas influenciam o consumo de energia de uma
edificao, pois permitem maior ou menor penetrao de
luz e calor, assim como tm influncia na circulao de ar,
que pode remover o calor e amenizar a temperatura do am-
biente interno. Para amenizar os efeitos do calor externo,
so utilizadas pelculas bloqueadoras solares nos vidros ou
instalados dispositivos externos como toldos ou brises, que
bloqueiam o sol direto, mas no a luz indireta. A arquitetu-
ra um importante fator que pode contribuir para reduzir
o consumo de uma edificao. O edifcio mais eficiente
energeticamente que outro quando proporciona as mesmas
condies ambientais com menor consumo de energia.
- Janelas e Portas: Instalao de tela solar nas janelas.
Vantagens:
113
REVISTA CONTAS ABERTAS
- Fatores Ambientais:
- Reduz a temperatura melhorando o conforto trmico;
- Diminui o consumo de energia;
- Bloqueia os raios ultravioletas em at 93%;
- Fatores Sociais:
- Permite a visibilidade externa sem tirar a privacidade e;
- Atua na preveno de proliferao de fungos e bactrias,
evitando problemas respiratrios.
- Paredes: Para a reduo de efeitos da radiao solar, em-
pregam-se materiais de alta capacidade de isolamento tr-
mico nas paredes da edificao e tambm pintura com co-
res claras para reduzir a absortividade do calor da radiao
solar. Alm da esttica, a cor envolve conceitos fsicos de
conforto trmico e visual. Cores escuras nas superfcies ex-
teriores promovem ganhos de calor solar, absorvendo maior
quantidade de radiao. Isto pode ser til em locais onde
h necessidade de aquecimento. Cores claras nas superf-
cies externas aumentam reflexo radiao solar, reduzindo
os ganhos de calor pelos fechamentos opacos. No interior,
cores claras refletem mais luz, podendo ser empregadas em
conjunto com sistemas de iluminao natural ou artificial.
Para o TCE/MS foi proposto:
- Revestimento trmico por reflexo a radiao solar;
- Pintar as paredes internas com cores claras e;
- Proteger as fachadas, oeste e nordeste, com espcies de
arbustos diminuindo a incidncia de raios solares.
Vantagens:
- Cerca de 99% dos raios solares sero refletidos;
- Reduz a temperatura interna;
- Diminui o consumo de energia eltrica (ar-condicionado);
- Paredes claras contribuem para a propagao da luz na-
tural (economia de luz artificial), alm de absorver menos
calor.

- Cobertura: A cobertura tem influncia no consumo de
energia de uma edificao. Dependendo do tipo, reali-
za transferncia de calor do sol para o interior do prdio,
aumentando sua temperatura interna e demandando mais
energia do sistema de climatizao. A cobertura verde uma
soluo para o plantio no fechamento superior das edifica-
es (lajes e telhados). Essa soluo extremamente benfi-
ca aos grandes centros urbanos que enfrentam os problemas
das poluio ambiental e enchentes causadas pelo ineficien-
te escoamento das guas pluviais. A cobertura pode ainda
ser utilizada como suporte para placas solares e captao da
gua da chuva. Consiste na utilizao de placas instaladas
na melhor orientao para coleta de radiao solar, ligadas a
um reservatrio tipo boiler, isolado para reter o calor gera-
do e o conjunto necessrio de tubulaes com resistncia e
isolamento adequados para a distribuio da gua aquecida.
Foi elaborado um projeto de gerao fotovoltaico, adequa-
do para as instalaes do TCE/MS, podendo ser instalado
em etapas.
Vantagens:
- Diminui o consumo de energia eltrica;
- fonte de energia renovvel;
- No emite poluentes;
- Causa poucos impactos ao meio ambiente;
- Manuteno mnima.
Outras Alternativas:
- Licitaes e compras sustentveis (ex: compra de compu-
tadores com selo Programa Energy Star);
- Parceria com uma Cooperativa para coleta de papel para
reciclagem (Recipel);
- Mudana de horrio (economia de 2 horas de uso dos
aparelhos condicionadores de ar);
- Treinamento dos funcionrios de manuteno, obras, as-
sim como campanhas de conscientizao de todos os pres-
tadores de servios;
- Conciliar a limpeza com a programao horria de ilu-
REVISTA CONTAS ABERTAS
minao;
- Construo de bicicletrio.
- Fauna e Flora Preservao de espcies animais existentes
no local e seu entorno, levantamento arbreo, incluindo as
espcies vegetais existentes no local e seu entorno, presena
de insetos e animais pestilentos, espcies animais em extin-
o, reas com restries ambientais e reas de preservao,
ecossistemas a proteger, estgio de preservao, paisagens
marcantes e caractersticas da paisagem existente a serem
preservadas.
- Acessibilidade Um projeto sustentvel deve considerar:
acessos e vias adequados a todos os usurios: crianas, ido-
sos, gestantes, obesos e pessoas com deficincia visual, audi-
tiva, fsica, intelectual ou cognitiva (ASBEA, 2005).
- Conforto visual - Valorizar as vistas privilegiadas existen-
tes, favorecer a visualizao do exterior, quando desejvel,
criar vistas agradveis a partir de solues arquitetnicas
(implantao de reas verdes exteriores etc.), possibilidade
de acesso luz natural exterior (ABNT, 2005).
- Conforto acstico Usar solues alternativas de mate-
riais e sistemas que minimizem a necessidade de servios de
conservao e manuteno, reduzindo o desconforto acsti-
co vizinhana, isolamento acstico dos ambientes, atenu-
ao dos rudos de impactos e equipamentos, zoneamento
acstico para determinados ambientes.
ODSs:
O que j foi e est sendo realizado:
- Processo Digital e e-contas: Novas ferramentas tecnolgi-
cas eliminaram a impresso de documentos, gerando uma
economia de mais de 4 milhes de folhas papel/ano;
- Lmpadas de LED: A alterao do horrio de expediente e
a substituio das lmpadas frias por lmpadas de led redu-
ziram em mdia 20% os gastos na energia;
- Dirio Oficial formato eletrnico: Implantado em 2009,
resultando, em 2016, na economia de 56 milhes de folhas
114

de papel.
- Adoo de copo reutilizvel, eliminando a gerao de res-
duos de 1 milho de copos descartveis /ano 2016 e 2017;
- Alinhamento dos ODSs com o Plano de Ao do Planeja-
mento Estratgico 2016 2020.
- Relatrio de Auditoria Operacional Avaliao do Ensino
mdio da Rede Pblica Estadual nos aspectos de planeja-
mento, gesto, infraestrutura e formao de professores
Determinaes e recomendaes. 2014
- Rede de Monitoramento das guas superficiais de Mato
Grosso do Sul. 2012
- Levantamento de necessidades para adaptao de Acessibi-
lidade nas edificaes do TCE/MS - 2015
ODSs:
O desafio consiste em buscar na prtica a operacionalizao
de programa de sustentabilidade para o TCE. O Tribunal
de Contas de Mato Grosso do Sul no tem medido esforos
para estabelecer uma nova cultura organizacional com redu-
o de gastos (papel, energia e gua), pautada na eficincia e
sustentabilidade. Cabe salientar que para atingirmos nveis
satisfatrios de eficincia imprescindvel a cooperao dos
usurios atravs dos seus hbitos. A sustentabilidade ultra-
passa a ideia de preservao do meio ambiente, impondo-se
como uma nova forma de vida, pensamento e concretiza-
es. Ser sustentvel preservar para as futuras geraes,
gerando novas atitudes e garantindo a qualidade de vida de
uma sociedade.
imprescindvel que sejam inclusos os conceitos de dese-
nho universal, ou seja, edifcios que podem ser usados pelas
pessoas em condies de igualdade, projeto centrado no
homem.
Este trabalho no pretende criar uma cartilha de propostas
e alternativas a serem implantadas nos edifcios, mas indicar
critrios e atitudes simples, diretas e dirias que visam pro-
mover a reduo do impacto imediato no meio ambiente.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Consideraes finais
O setor de construo responsvel por uma parte consi-
dervel da degradao ambiental do planeta, em particular
devido aos impactos relativos ao volume de poluentes emi-
tidos e grande consumo de recursos naturais e energticos.
importante que se agregue aos projetos para edifcios p-
blicos novas concepes e requisitos que contribuam e me-
lhorem sua insero e interao com a cidade. A promoo
de estratgias relacionadas sustentabilidade e acessibili-
dade resultam em inmeros benefcios e valorao do bem
pblico, como exemplar arquitetnico e atendimento ao
pblico. Um prdio com requisitos sustentveis possui be-
nefcios como: custos operacionais reduzidos, por aumen-
tar a produtividade e por usar menos energia e gua; sade
do ocupante melhorada devido a melhor qualidade do ar
interno; e impacto ambiental reduzido, por exemplo, por
diminuir o efeito da ilha de calor e por absoro do excesso
de gua da chuva - superfcies permeveis.
No foram abordadas neste trabalho as certificaes am-
bientais para construes, que hoje se constituem como
fator estimulante para edificaes, agregando valor e boa
recepo pela populao. Os dois sistemas mais utilizados
no Brasil so os LEED e AQUA. Porm, outras certificaes
que abrangem a gesto e escolha de materiais esto dispo-
nveis no mercado brasileiro, como o Qualiverde (cidade
do Rio de Janeiro) e o Selo Caixa Azul, assim como as mais
recentes certificaes no pas - BREEAM e DGBE (MA-
TOS, 2014).
Algumas intervenes sustentveis podem ser simples,
como o fato de promover arborizao intensiva, ou de pro-
ver calamentos e ciclovias. Outras so mais complexas e
onerosas, tais como uso de tecnologias avanadas. Contu-
do, a conscientizao e participao da coletividade so im-
portantes elos entre a legislao, a produo do espao, seu
uso e manuteno adequada.
Basta fazer o bsico bem feito, com controle e dedicao,
que bons resultados iro aparecer. No sempre preciso
criar nada novo. Muitos estudos e solues j foram estu-
dados em diversos lugares e em pases mais avanados.
preciso saber escolher as melhores solues e fazer as adap-
taes necessrias nossa realidade.
O governo tem papel fundamental na regulamentao das
prticas da construo civil para a implantao de critrios
115

sustentveis, pois estes reduzem o custo operacional dos
edifcios; incentivam a criao de novos empregos e novos
setores; incentivam a pesquisa por novas tecnologias e de-
senvolvimento do setor de fornecedores de produtos; trei-
nam uma gama mais extensa de profissionais de engenharia,
arquitetura, paisagistas, decoradores e ambientalistas para a
nova forma de projetar, para viver com menos desperdcio e
mais harmonia com o planeta.
A construo de edifcios sustentveis, multidisciplinar em
especial, apresenta-se hoje em um nvel de exigncia gran-
de. A demanda por espaos construdos mais confortveis,
seguros e, ao mesmo tempo, com menor impacto sobre o
entorno e o ambiente, global.
Embora a funo do Tribunal de Contas seja realizar a fis-
calizao tcnica, contbil e financeira, isso no o impede
de desenvolver aes que promovam a inter-relao do ho-
mem com a sociedade, no se restringindo apenas a rgo
fiscalizador, mas, a rgo que exerce de forma efetiva sua
funo social.
Atualmente a atividade humana traz um rastro de poluio
que ameaa as geraes futuras. A insero da cultura am-
biental no ambiente pblico visa mudana no estilo de
vida, entendendo que a responsabilidade ambiental dever
da instituio e de cada indivduo. A nossa sobrevivncia
depende das decises que tomamos, das escolhas que fa-
zemos, porque o meio ambiente no algo fora de ns,
condio de vida.
Espera-se que esse trabalho mostre aos gestores das insti-
tuies pblicas a necessidade do cumprimento da Polti-
ca Nacional do Meio Ambiente. O Estado deve comear
dando exemplo pelas obras pblicas, que devero obedecer,
desde sua concepo, aos conceitos mais amplos da susten-
tabilidade.
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pelos rgos e entidades da administrao pblica federal
direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao
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reciclveis).
__________ Lei n 8666/1993 de 21 de junho de 1993
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 REVISTA CONTAS ABERTAS

Educao Bsica em MS:

O Censo Escolar 2016 e a
Infraestrutura das Escolas
Pblicas

[2] [1]
1
Doutora em Cincias pela EESC-USP; Mestre em Matemtica Compu-
tacional pelo ICMC-USP; Graduada em Matemtica pela UFSCar; Atu-
almente Coordenadora do Ncleo de Pesquisa da Escoex/TCE-MS.
2
Graduada em Direito pela UEMS; Graduada em Letras pela UNIDERP/
Anhanguera; Pesquisadora da Coordenadoria do Ncleo de Pesquisa
da Escoex/TCE-MS.
Fernanda Olegario
dos Santos Ferreira1
Andra Neves Azevdo2
RESUMO: A educao de qualidade requer um
espao escolar com condies adequadas,
que estimulem e favoream o aprendizado e
as relaes sociais. Conhecer sobre a realidade
das escolas pblicas o primeiro passo para o
planejamento de aes que assegurem que todas
as escolas tenham infraestrutura adequada.
Este artigo apresenta uma radiografia da
infraestrutura das escolas pblicas de educao
bsica de Mato Grosso do Sul. Foram selecionados
itens de infraestrutura baseados nas estratgias
da Meta 7 do Plano Nacional de Educao e
nos dados mensurados pelo Censo Escolar da
Educao Bsica 2016. Na anlise verificou-se a
porcentagem de escolas pblicas que possuem
cada item selecionado, de forma individual, e a
porcentagem de escolas pblicas que possuem
todos os itens considerados no estudo. Espera-se
que os resultados apresentados possam auxiliar
os gestores no aprimoramento das polticas
pblicas de educao com o planejamento e
a incluso das metas e estratgias do PNE nas
peas oramentrias, bem como a sociedade e
os rgos de controle externo na fiscalizao
dos recursos pblicos da educao.

118

Introduo
A qualidade da educao tema de grandes debates no Bra-
sil e sabido que muitos so os fatores que influenciam no
aprendizado do aluno. Estudos apontam a importncia da
relao entre infraestrutura escolar e o processo de apren-
dizagem, sendo o espao escolar o local em que os alunos
estabelecem o desenvolvimento das capacidades fsicas, in-
telectuais e morais, e esse deve ser organizado de modo a
atender as necessidades do aluno.
O Plano Nacional de Educao (PNE), institudo pela
Lei n 13.005/2014, torna obrigatrio que todas as esco-
las pblicas de educao bsica tenham acesso a itens de
infraestrutura e garantia de acessibilidade s pessoas com
deficincia.
Neste contexto, o estudo tem como objetivo apresentar
uma radiografia da infraestrutura das escolas pblicas de
educao bsica do estado de Mato Grosso do Sul (MS) por
meio dos dados do Censo Escolar 2016, numa perspectiva
de que os resultados obtidos possam servir de estmulo
participao social e orientao para o desenvolvimento das
polticas pblicas na rea da educao.
Essas informaes visam ainda auxiliar o Tribunal de Con-
tas do Estado de Mato Grosso do Sul (TCE-MS) no plane-
jamento das Auditorias Concomitantes da Educao, con-
tribuindo assim com a sua atuao pedaggica.
Metodologia e base
de dados
O principal instrumento de coleta de informaes da
educao bsica o Censo Escolar3, uma vez que uma
ferramenta importante para compreenso da situao edu-
cacional do pas e apresenta dados sobre escolas, turmas,
matrculas, docentes, movimento (abandono e transfern-
cia) e rendimento (aprovao e reprovao) escolar. Neste
estudo foram utilizados os dados sobre escolas e matrculas.
De acordo com o microdados do Censo Escolar 2016, o
estado de MS possua 684.675 alunos matriculados, em
3
Coordenado pelo Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-
cacionais Ansio Teixeira), rgo vinculado ao Ministrio da Educao,
e realizado em regime de colaborao entre as secretarias estaduais
e municipais de educao e com a participao de todas as escolas
pblicas e privadas do pas.
119
REVISTA CONTAS ABERTAS
1.742 escolas da educao bsica em atividade, consideran-
do todas as redes de ensino e escolas privadas.
Na rede pblica h 1.303 escolas, distribudas nos 79 mu-
nicpios do estado, sendo 11 da rede federal, 368 da rede
estadual e 924 da rede municipal de ensino. Dessas, 81,4%
so escolas urbanas (1.060 escolas) e 18,6% so escolas ru-
rais (243 escolas).
Sobre a infraestrutura das escolas, as estratgias 7.15 e 7.18
da Meta 7 do PNE determinam assegurar a todas as esco-
las pblicas de educao bsica os seguintes itens: energia
eltrica, gua tratada e esgotamento sanitrio, manejo de
resduos slidos, acessibilidade pessoa com deficincia, es-
paos para prtica esportiva, acesso a bens culturais e arte,
equipamentos e laboratrios de cincias e acesso internet
com banda larga de alta velocidade.
Assim, para a apresentao dos dados, foram considerados
itens de infraestrutura escolar, baseados nas estratgias da
Meta 7 do PNE e nos mensurados pelo Censo Escolar,
que se referem a: banheiro dentro da escola, energia el-
trica (rede pblica, gerador ou outros/energia alternativa),
gua filtrada, abastecimento de gua (rede pblica), esgoto
sanitrio (rede pblica), coleta peridica de lixo e cozinha.
Considerou-se ainda itens referentes biblioteca ou sala de
leitura, sala de professor, sala de diretor e acesso internet
banda larga.
Para as escolas que ofertam o ensino fundamental e/ou m-
dio foram avaliadas tambm se possuem quadras esportivas,
laboratrio de cincias e laboratrio de informtica; e para
as escolas que ofertam a educao infantil verificou-se em
suas dependncias se existem parque infantil, rea verde e
banheiro adaptado para educao infantil.
Ademais, para todas as escolas pblicas foram consideradas
as condies de acessibilidade s pessoas com necessidades
especiais (PNe) que se referem aos itens: dependncias e
vias; e banheiros adequados a alunos com deficincia ou
mobilidade reduzida.
A anlise descritiva dos dados foi realizada nas 1.292 esco-
las pblicas do estado de MS, considerando as escolas com
escolarizao; para tanto, excluiu-se as escolas exclusivas de
atendimento educacional especializado ou atendimento
complementar.
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Escolas pblicas de MS
e suas infraestruturas
De acordo com o levantamento feito pelo movimento To-
dos Pela Educao4, o Brasil em 2015 possua apenas 4,5%
das escolas pblicas com os itens selecionados de infraestru-
tura previstos no PNE5 e, em 2016, foi de 4,8%.

No estado de Mato Grosso do Sul, em 2015, os dados do

Censo Escolar revelaram que apenas 5% das escolas pbli-
cas possuam os itens selecionados de infraestrutura. Em
2016, esse ndice foi para 5,5%, avanando meio ponto
percentual, de acordo com o levantamento da Coordenado-
ria do Ncleo de Pesquisa da Escola Superior de Controle
Externo (Escoex) do TCE-MS.

Vale ressaltar que os itens selecionados pelo Todos Pela Edu-

cao foram avaliados em todas as escolas pblicas da edu-
cao bsica de MS.

Inicialmente, para analisar a infraestrutura de todas as esco-

las pblicas do estado de MS foram considerados os itens:
energia eltrica, gua filtrada, abastecimento de gua (rede
pblica), esgoto sanitrio (rede pblica), coleta peridica
de lixo, banheiro dentro da escola e cozinha. O Quadro
1 apresenta o percentual de escolas pblicas que possuem,
individualmente, os itens selecionados.

Quadro 1: Raio X-1 da infraestrutura das

escolas pblicas de educao bsica de MS

Fonte: Censo Escolar, 2016. Elaborao: Coordenadoria do Ncleo de

Pesquisa/Escoex/TCE-MS.

Os nmeros do Censo Escolar revelam que uma parcela das

escolas do estado de Mato Grosso do Sul ainda no contam
com a estrutura adequada prevista no PNE; apenas o item
energia eltrica foi encontrado em 100% das escolas e os
itens cozinha e banheiro dentro do prdio em quase 100%
das escolas pblicas.

4
Associao de fins no econmicos, sem fins lucrativos, de carter pri- No tocante ao abastecimento de gua tem-se que 87% das
vado e natureza filantrpica e tem como objetivo a busca da melhoria escolas possuem gua da rede pblica, ou seja, 1.124 esco-
da qualidade da educao bsica no Brasil.
5
O levantamento foi feito com base nos dados do Censo Escolar de las, sendo que 15,5% delas no possuem gua filtrada (175
2015 e considerou os itens de infraestrutura: gua de rede pblica ou escolas). Quanto aos 13% das escolas que no tm acesso
filtrada, esgoto sanitrio da rede pblica, acesso energia eltrica,
acesso internet de banda larga, biblioteca ou sala de leitura, quadra e
a gua da rede pblica, ou seja, 168 escolas, 155 utilizam
laboratrio de cincias. gua de poo artesiano, 6 Cacimba/Cisterna/Poo, 4 Fon-

120
 REVISTA CONTAS ABERTAS

te/Rio/Igarap/Riacho/Crrego e apenas 2 escolas no pos- Quadro 2: Raio X-2 da infraestrutura das

suem abastecimento de gua. escolas pblicas de educao bsica de MS

Destaca-se que das escolas que no possuem abastecimento

de gua da rede pblica, a grande maioria (85,7%) est lo-
calizada na rea rural.

Quanto gua filtrada, 81,8% das escolas possuem esse

item, ou seja, 1.058 escolas; dessas, 10,3% no possuem
gua da rede pblica (109 escolas). Os 18,2% das escolas
que no possuem gua filtrada, ou seja, 234 escolas, 59 no
so abastecidas com gua da rede pblica.

A respeito da coleta de lixo, 90,7% das escolas possuem

coleta peridica (1.172 escolas). Ressalta-se que das escolas
que no possuem coleta peridica de lixo, o Censo Esco-
lar6 mostra que 8 delas reciclam, 90 queimam, 7 reciclam e
queimam, 10 escolas enterram o lixo e 5 escolas responde-
ram outras reas/outros.

importante frisar que o acesso rede pblica de esgoto

o item com o menor percentual, presente em apenas 33,7%
das escolas pblicas (435 escolas).

Em uma anlise geral dos itens de infraestrutura ora apre-

sentados, apenas 28,4% das escolas pblicas de MS (367
escolas) possuem todos os itens avaliados, sendo 131 esco-
las exclusivas da educao infantil, 33 exclusivas do ensino
fundamental, 9 exclusivas do ensino mdio, 94 que ofertam
educao infantil e ensino fundamental e 100 com etapas
do ensino fundamental e ensino mdio. Se analisarmos cada
rede pblica de MS, tem-se o ndice de 45,5% para as es-
colas federais, 32,1% para as escolas estaduais e 26,8% nas
escolas municipais.
Para todas as escolas pblicas de educao bsica ainda fo-
ram avaliados os itens: biblioteca e/ou sala de leitura, sala de
professor, sala de diretor e acesso internet banda larga. O
Quadro 2 apresenta o percentual de escolas para cada item
selecionado.
Fonte: Censo Escolar, 2016. Elaborao: Coordenadoria
do Ncleo de Pesquisa/Escoex/TCE-MS.
Observa-se que h um considervel percentual de escolas
com internet banda larga, porm, menos de 50% das esco-
las pblicas possuem biblioteca e/ou sala de leitura. Con-
siderando apenas as escolas que possuem biblioteca, com
excluso do item sala de leitura, esse ndice cai para 37,2%.
Reunindo-se os itens de infraestrutura contidos nos Qua-
dros 1 (7 itens) e 2 (4 itens), do total de escolas pblicas de
MS, apenas 14,5% das escolas possuem todos os itens de
infraestrutura analisados, ou seja, 187 escolas.

Para as escolas que ofertam o ensino fundamental e/ou m-

dio (908 escolas pblicas), o Quadro 3 exibe o percentual
de escolas que contm, individualmente, os itens: quadra
esportiva, laboratrio de cincias e laboratrio de inform-
tica.
6
O Censo Escolar no traz informaes de como realizada a recicla-
gem e/ou queima do lixo.

121
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Quadro 3: Raio-X da infraestrutura das educao infantil, sendo 384 em escolas exclusivas de edu-
escolas pblicas de ensino fundamental e/ou cao infantil (creche e/ou pr-escola) e 403 em escolas com
ensino mdio de MS etapas de educao infantil e ensino fundamental e uma (1)
de educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio.

Assim, o Quadro 4 exibe, individualmente, o percentual

de escolas que possuem os itens: parque infantil, banheiro
adaptado para crianas e rea verde.

Quadro 4: Raio-X da infraestrutura das

escolas pblicas de educao infantil de MS

Fonte: Censo Escolar, 2016. Elaborao: Coordenadoria do Ncleo de

Pesquisa/Escoex/TCE-MS.

Verifica-se que dos trs itens apresentados, laboratrio de

cincias o menos encontrado, presente em apenas 16,7%
das escolas pblicas, ou seja, 152 escolas. Analisando as eta-
pas de ensino, tem-se que esse item est presente em 11,7%
das escolas do ensino fundamental, 36,1% do ensino mdio
e em 24,2% das escolas com ensino fundamental e mdio.

De acordo com o levantamento do Todos pela Educao, Fonte: Censo Escolar, 2016. Elaborao: Coordenadoria do Ncleo de
Pesquisa/Escoex/TCE-MS.
em 2016, essa tambm a realidade das escolas pblicas
no Brasil, uma vez que apenas 8,8% das escolas de ensino
Observa-se que menos da metade das escolas possuem o
fundamental e 45,1% de ensino mdio possuem o item la-
item rea verde, ou seja, 343 escolas pblicas.
boratrio de cincias.
Quando se avalia os itens de infraestrutura contidos nos
Em relao educao infantil h muitas peculiaridades no
Quadros 1 (7 itens), 2 (4 itens) e 4 (3 itens) para as escolas
seu atendimento que devem ser avaliadas para indicar a sua
que ofertam a educao infantil, somente 1,5%, ou seja, 12
qualidade. Neste estudo foram selecionados alguns itens de
escolas pblicas possuem todos os itens.
infraestrutura que so mensurados pelo Censo Escolar. Vale
lembrar que, nas estratgias da Meta 7 do PNE, no h
V-se que ainda h a falta de percepo pelos dirigentes
itens de infraestrutura especficos da educao infantil, mas
pblicos da importncia de assegurar que todas as escolas
a educao bsica contempla essa etapa.
possuam infraestrutura adequada, uma vez que a oferta de
educao de qualidade requer um espao escolar propcio
Em MS, h 788 escolas pblicas que ofertam a etapa da
para a efetiva aprendizagem.

122

Vale ressaltar que todas as informaes de infraestrutura
do Censo Escolar referem-se apenas existncia ou no do
item, embora esses dados sejam importantes, por si s no
revelariam as condies de conservao das escolas.
Nesse sentido, o TCE-MS iniciou, em 2017, auditorias
concomitantes na rea da educao, que verificam, tempes-
tivamente, as condies em que o ensino pblico vem sen-
do ofertado, com vistas a assegurar de forma efetiva o acesso
educao de qualidade.
A acessibilidade
A acessibilidade um importante elemento para a incluso
educacional, pois garante ao aluno acesso a todos os espaos
da escola, de maneira fcil, gil, segura e, quando possvel,
autnoma. Assim, facilita a participao em todas as ativi-
dades escolares, bem como exigida pelo PNE.
Em 2015, segundo levantamento do QEdu7, a partir do
Censo Escolar, o Brasil possua somente 24% de escolas p-
blicas com dependncias acessveis aos portadores de defici-
ncia e 31% de sanitrios com acessibilidade.
O estado de MS possua 48% das escolas com dependn-
cias acessveis e 66% de escolas com banheiros adequados
aos portadores de necessidades especiais (PNe), ocupando a
segunda colocao na classificao das escolas pblicas mais
acessveis do Brasil, em 2015.
Para esta anlise avaliou-se dependncias e vias adequadas a
alunos com deficincia ou mobilidade reduzida e banheiro
adaptado para PNe. O Quadro 5 apresenta dados referentes
ao ano de 2016 para todas as escolas pblicas da educao
bsica de MS.
Quadro 5: Raio-X da infraestrutura das
escolas pblicas de MS - acessibilidade
Fonte: Censo Escolar, 2016. Elaborao: Coordenadoria do Ncleo de
Pesquisa/Escoex/TCE-MS.
7
Plataforma com dados do ensino bsico, projeto idealizado pela Me-
ritt - na pessoa dos Srs. Ricardo Fritsche e Alexandre Oliveira - e pela
Fundao Lemann em 2012.
123
REVISTA CONTAS ABERTAS
Embora o estado j esteja acima da mdia nacional em es-
colas com acessibilidade v-se que, em 2016, houve uma
pequena melhora nesses percentuais.
Insta frisar que algumas escolas construdas antigamente,
foram feitas sem essa preocupao, porm, deve-se levar em
considerao no s o aspecto legal da acessibilidade, mas
tambm o aspecto social.
Consideraes Finais
Educao de qualidade envolve vrios aspectos e um deles
a infraestrutura das escolas, que se bem adequada provoca
efeitos positivos na aprendizagem dos alunos.
Espera-se que a escola tenha um ambiente propcio, estimu-
lante, seguro, no s pelo fato de ser um prdio que abriga
temporariamente alunos, mas tambm e, em especial, pelo
significado social e educativo que ela produz.
Apesar dos avanos, a anlise dos dados revela que h muito
para se investir nas escolas pblicas de MS. Apenas 28,4%
das escolas possuem banheiro dentro do prdio, energia el-
trica, gua filtrada, abastecimento de gua (rede pblica),
esgoto sanitrio (rede pblica), coleta peridica de lixo e
cozinha.
Ademais, quando se rene tambm os itens - escolas com
biblioteca e/ou sala de leitura, sala de professor, sala de di-
retor e internet banda larga - das 1.292 escolas pblicas de
MS, somente 14,5% possuem todos os itens de infraestru-
tura analisados.
importante ressaltar que a infraestrutura escolar adequada
reflete na oferta da educao de qualidade e, para tanto,
requer uma boa gesto dos recursos pblicos. Assim, os ges-
tores pblicos precisam planejar adequadamente suas aes
em consonncia com as metas e estratgias do PNE, bem
como com as peas oramentrias (PPA/LDO/LOA8).
Alm do planejamento imperioso que sejam adotadas
aes de rpida resoluo de problemas de infraestrutura
escolar e que haja uma efetiva fiscalizao concomitante dos
rgos de controle externo, como Cmaras de Vereadores,
Assembleia Legislativa e Tribunal de Contas, bem como
8- PPA Plano Plurianual; LDO- Lei de Diretrizes Oramentrias;
LOA Lei do Oramento Anual.
 REVISTA CONTAS ABERTAS

ocorra o acompanhamento rigoroso dos Conselhos educa-

cionais e das organizaes da sociedade civil.

Por fim, mesmo em tempos de acirrada crise financeira, a

boa gesto dos recursos pblicos se torna um instrumento
essencial para o alcance da qualidade da educao, e co-
nhecer as informaes sobre a infraestrutura das escolas p-
blicas de Mato Grosso do Sul um importante passo para
que aes efetivas sejam realizadas, auxiliando o processo
ensino-aprendizagem dos alunos.

Referncias
BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o
Plano Nacional de Educao - PNE e d outras providncias.
Braslia: Casa Civil, 2014c. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/
L13005.htm>. Acesso em: 2 jun. 2017.

______.Ministrio da Educao. INEP. Microdados do

Censo Escolar, 2016. Disponvel em: <http://portal.inep.
gov.br/web/guest/microdados>. Acesso em: 6 jun. 2017.

Portal do Observatrio do PNE. Disponvel em: < http://

www.observatoriodopne.org.br/>. Acesso em: 1 jun. 2017.

Todos pela educao. Disponvel em: <https://www.

todospelaeducacao.org.br/>. Acesso em: 2 jun. 2017.

Marri, I.; Racchumi, J. Infraestrutura escolar e desempenho

educacional em Minas Gerais: possveis associaes.
Disponvel em <http://www.abep.nepo.unicamp.br/xviii/
anais/files/POSTER[596]ABEP2012.pdf>. Acesso em: 1
jun. 2017

QEdu. Use dados. Disponvel em: <http://www.qedu.org.

br>. Acesso em: 05 jun. 2017.

O raio X das escolas do pas. Disponvel em: < http://

especiais.g1.globo.com/educacao/2015/censo-escolar-
2014/o-raio-x-das-escolas-do-pais.html>. Acesso em: 30
mai. 2017.

CPB educacional. A importncia do parque infantil

escolar. Disponvel em: <http://educacional.cpb.com.br/
conteudos/universo-educacao/a-importancia-do-parque-
infantil-escolar/>. Acesso em: 30 mai. 2017.

124

Secretrio de Controle Externo do Tribunal de Contas de
Mato Grosso. Auditor Pblico Externo do TCE-MT. Advogado.
Contador. Ps-graduado em Direito e Controle Externo na
Administrao Pblica (FGV); Gesto Pblica; Contabilidade
Gerencial. Atuou em cargos comissionados como Consultor
de Orientao ao Jurisdicionado da Consultoria Tcnica, As-
sessor Tcnico da Secretaria de Controle Externo sobre Atos
de Pessoal e Chefe de Gabinete do Ministrio Pblico de Con-
tas do TCE-MT. Organizador e Coautor dos Livros: Concurso
Pblico: Polmicas e Jurisprudncias do STF, STJ e Tribunais
de Contas; Aspectos Polmicos sobre Concurso Pblico e
Direito dos Concursos Pblicos: Instrumentos de Controle
Interno e Externo. Coordenador Tcnico do I e II Congresso
Brasileiro de Gestores e Membros de Comisso de Concur-
so Pblico; I e II Congresso Brasileiro de Concurso Pblico.
Palestrante em Congressos, Seminrios, Encontros Nacionais
e Cursos nas reas de Concurso Pblico, Processo Seletivo
Simplificado, Contratao Temporria, Auditoria, Licitao e
Contratos Administrativos, Controle Interno, Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico, Finanas e Oramento Pblico,
Responsabilidade de Agentes Pblicos e Privados, Oratria,
Liderana, dentre outros. Participante de Banca de Concurso
Pblico. Coach e Mentor. Professor da Escola de Contas do
TCE-MT, professor de graduao, ps-graduao e cursinhos
para concurso pblico.
125
REVISTA CONTAS ABERTAS
Reflexos da Nomeao
Tardia em Concurso
Pblico
Francisney Liberato
Batista Siqueira
1 Introduo
A contratao de servidores para o poder pblico median-
te concurso pblico j foi uma grande evoluo alcanada
com o advento da Constituio Federal de 1988.
Aps isso, muito se discutiu sobre os critrios e formas de
realizao dos concursos pblicos. At o presente momento
no h uma lei especfica que rege o procedimento do con-
curso pblico, ficando a cargo de cada ente e de cada banca
examinadora definir como o concurso ser realizado.
Existem fases que devem ser obedecidas, que iremos tratar
abaixo.
Outro ponto que passou por grande evoluo foi o direito
nomeao de aprovados em concurso pblico. Tal direito
iniciou-se como uma mera expectativa de direito ao candi-
dato, alando o patamar de dever da Administrao Pblica
de nomear os candidatos aprovados dentro do nmero de
vagas ofertadas. Todos os momentos entre essas duas fases
sero examinados a seguir.
2 Breves comentrios sobre
concurso pblico
O concurso pblico uma das formas mais legtimas de
ingresso na Administrao Pblica. Esta forma de ingresso
em cargo ou emprego pblico foi uma grande vitria para o
cidado brasileiro, consagrada pela Constituio Federal de
1988, nos termos do artigo 37, II:
a investidura em cargo ou emprego pblico depende de
aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de

provas e ttulos, de acordo com a natureza e a comple-
xidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso decla-
rado em lei de livre nomeao e exonerao;
O concurso pblico privilegia trs princpios fundamentais
igualdade, moralidade e da competio, segundo CAR-
VALHO FILHO (2007, pg. 563):
O primeiro o princpio da igualdade, pelo qual se
permite que todos os interessados em ingressar no servi-
o pblico disputem a vaga em condies idnticas para
todos. Depois, o princpio da moralidade administrati-
va, indicativo de que o concurso veda favorecimentos
e perseguies pessoais, bem como situaes de nepo-
tismo, em ordem a demonstrar que o real escopo da
Administrao o de selecionar os melhores candidatos.
Por fim, o princpio da competio, que significa que
os candidatos participam de um certame, procurando
alar-se a classificao que os coloque em condies de
ingressar no servio pblico.
Nos dizeres de BRANDO DE OLIVEIRA (2006. pg.
136) tem-se que:
O concurso um procedimento administrativo, ca-
racterizado pela prtica de uma srie de atos ordenados
na forma prevista em lei e no edital, atravs do qual
se proporciona Administrao Pblica a oportunida-
de de escolha dos melhores candidatos para cargos de
provimento efetivo e empregos pblicos. Trata-se de
instrumento que viabiliza igualdade de tratamento para
os postulantes, no sendo admitidas regras que limitem
o carter competitivo do concurso.
Essa uma forma em que no h exigncia de experincia
ou discriminao quanto ao sexo, nvel financeiro, raa, en-
tre outros, sendo o modo mais democrtico para se conse-
guir um emprego com estabilidade. um processo seletivo
que tem por objetivo avaliar candidatos concorrentes a um
cargo efetivo ou a um emprego em uma entidade governa-
mental.
Nos concursos pblicos so aplicadas provas, obrigatoria-
mente. Todas as selees de candidatos para cargos definiti-
vos so realizadas por meio de concurso. J no caso de vagas
temporrias, a denominao para o certame processo se-
letivo. Nesse caso, o contratante pode selecionar por meio
126
REVISTA CONTAS ABERTAS
de provas, anlise de ttulos, currculos, entre outras formas.
Muitos candidatos so atrados pela abundante oferta de va-
gas, pelos bons salrios e, principalmente, pela estabilidade.
A estabilidade entendida como a garantia de permanncia
no servio pblico, assegurada aos concursados, aps trs
anos de exerccio, que somente podem perder o cargo em
virtude de sentena judicial ou mediante processo adminis-
trativo em que lhe seja assegurada ampla defesa, etc. Esta-
bilidade esta que no se estende aos ocupantes de cargos e
empregos de confiana ou em comisso.
Em linhas gerais e via de regra, pode-se dizer que todos os
concursos pblicos possuem as seguintes etapas:
a) Criao ou existncia de vagas: para realizao de um
concurso necessrio que, primeiramente, sejam criados os
cargos por meio de uma lei e que haja previso orament-
ria para o preenchimento das vagas. Ou, ainda, que existam
vagas abertas, por conta de aposentadorias, falecimentos,
transferncias, etc;
b) Autorizao para a realizao do concurso: caso o rgo
tenha vagas, ou tenha sido autorizado a criar mais cargos,
feito o pedido de autorizao ao rgo competente. Aps
concedida a autorizao, ser publicada no dirio oficial do
ente pblico. Seguidamente ser contratada a entidade or-
ganizadora do certame;
c) Publicao do edital: o edital o documento que dita s
regras do concurso. Primeiramente sai o edital de abertura,
que traz todas as regras do certame. Se necessrio, pu-
blicado uma retificao, que visa acrescentar, corrigir e/ou
modificar informaes do concurso;
d) Inscrio: meio pelo qual o candidato aceita as condies
do certame estabelecidas em edital e opta por concorrer s
vagas ofertadas;
e) Realizao das provas: aqui se insere as mais diversas fases
que variam de cargo para cargo prova objetiva, prova dis-
sertativa, prova oral, exame psicotcnico, exame de sade,
prova prtica, prova de tribuna, prova de sentena, prova de
ttulos, levando o candidato, se obtiver xito, ser aprovado;
f ) Resultado final e divulgao da lista de aprovados: aps
a realizao do concurso pblico, com todas as suas fases,
o resultado final divulgado. Devendo, tambm existir um
perodo para que o candidato possa ingressar com recurso,

caso no concorde com o resultado;
g) Homologao do concurso: com a concluso do processo
de seleo, finaliza-se com a homologao. Esta fase, por-
tanto, o resultado final aps todas as etapas e recursos.
Nela, consta a lista dos candidatos aprovados e classificados;
h) Nomeao: uma das formas de provimento de cargo
pblico. As outras formas de provimento so: promoo,
readaptao, reverso, aproveitamento, reintegrao e re-
conduo;
i) Posse: A posse dar-se- pela assinatura do respectivo ter-
mo de posse no qual devero constar as atribuies, os de-
veres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo
ocupado. S haver posse nos casos de provimento de cargo
por nomeao. O prazo para a posse de 30 dias contados
da publicao da nomeao no Dirio Oficial da esfera que
estiver realizando o concurso, e poder se dar por procura-
o especfica;
j) Exerccio: O exerccio o efetivo desempenho das atri-
buies do cargo pblico, e ter prazo de 15 dias, concurso
federal, contados da assinatura do termo de posse.
Vale a pena destacar alguns julgados interessantes sobre
concurso pblico:
Concurso pblico. Princpio da legalidade. Edital. Eta-
pas. As etapas do concurso prescindem de disposio
expressa em lei no sentido formal e material, sendo su-
ficientes a previso no edital e o nexo de causalidade
consideradas as atribuies do cargo. (MS 30.177, Rel.
Min. Marco Aurlio, julgamento em 24-4-2012, Pri-
meira Turma, DJE de 17-5-2012.)
No possvel a nomeao de candidato em quadro di-
verso do qual foi aprovado, ainda que os cargos tenham
a mesma nomenclatura, atribuies iguais, e idntica
remunerao, quando inexiste essa previso no edital do
concurso. A falta de previso no edital sobre a possi-
bilidade de aproveitamento de candidato aprovado em
certame destinado a prover vagas para quadro diverso
do que prestou o concurso viola o princpio da publici-
dade, norteador de todo concurso pblico, bem como o
da impessoalidade e o da isonomia. (MS 26.294, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 23-11-
2011, Plenrio, DJE de 15-2-2012.)
REVISTA CONTAS ABERTAS
3 Direito nomeao
versus dever de nomeao
da Administrao
O direito nomeao dos candidatos aprovados em concur-
so pblico ocorre quando h a demonstrao de interesse
pela Administrao, nas seguintes hipteses:
1) Revelao do nmero de vagas no Edital do Certame:
como j exposto acima, diante da criao de novos cargos
ou pela vacncia dos j existentes diante de aposentadorias,
falecimentos, transferncias, etc. Ao lanar mo de edital
contemplando determinado nmero de vagas, durante a va-
lidade do certame devero ser nomeados os que obtiveram
aprovao dentro do nmero de vagas ofertado.
2) Contratao temporria: realizao de contratao de
pessoas por intermdio de processo seletivo simplificado,
com ou sem a necessidade de realizao de provas, mas ape-
nas realizando a anlise curricular e entrevistas ou renovao
de contrataes anteriormente realizadas, mesmo havendo
aprovados em concurso pblico que estejam aguardando a
nomeao.
3) Cesso de servidores: ocorre quando servidor passa a
ter exerccio em outro rgo ou entidade dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
incluindo as empresas pblicas e sociedades de economia
mista, atravs de ato autorizativo para o exerccio de car-
go em comisso ou funo de confiana, ou para atender
a situaes previstas em leis especficas, sem alterao da
lotao no rgo de origem, diante do interesse da Admi-
nistrao Pblica.
No presente caso, se o rgo est recebendo servidores de
outros rgos porque h a necessidade de contratao, de-
vendo, no caso, nomear os aprovados em concurso pblico
j realizado ou realizar o certame seletivo, a exemplo das
decises proferidas pelo STJ AgRg no RMS 40676/AC/13,
MS 19227/DF/13 e AREsp 470085/RO/14.
4) Quebra da ordem de classificao: nomeao de candi-
dato que ficou classificado em posio menor que outro
melhor classificado;
127

5) Resistncia ilegal da Administrao: quando a Adminis-
trao Pblica deixa de nomear sem qualquer justificativa
plausvel.
6) Remoo: processo realizado dentro do prprio rgo
visando a transferncia de servidores de um local para outro
por interesse do prprio servidor.
Exemplo corriqueiro disto o que aconteceu no Ministrio
Pblico da Unio, conforme julgado abaixo:
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO
PARA O CARGO DE TCNICO DE APOIO ES-
PECIALIZADO DO MINISTRIO PBLICO DA
UNIO. ALTERAO DO EDITAL DURANTE
A REALIZAO DO CERTAME, PELA LEI N
11.415/2006. CRIAO DE NOVAS VAGAS. PRE-
ENCHIMENTO MEDIANTE REMOO DOS
SERVIDORES ANTIGOS. IMPOSSIBILIDADE.
PRETERIO DOS CANDIDATOS J APROVA-
DOS. PRECEDENTE DO TRF 5 REGIO. APE-
LREEX 5020. DESEMBARGADOR FEDERAL GE-
RALDO APOLIANO. 1. A nica vaga inicialmente
ofertada no concurso que a Autor/Apelante participou,
atravs do Edital n 18, de 23/10/2006, foi criada pela
Lei n 10.771/03; durante a realizao do concurso,
no qual o candidato foi aprovado em 3 lugar, mas
antes da homologao do resultado final do certame,
foi o referido Edital modificado, com base na Lei n
11.415/06, que criou novas vagas, para permitir o seu
preenchimento mediante a realizao de remoo entre
servidores j integrantes da carreira, preterindo, por via
obliqua, os candidatos j aprovados no concurso, tanto
para as vagas para as quais concorriam, tanto para as dos
cargos vagos, quanto para as dos que viessem a vagar e
ainda as dos cargos a serem criados durante o prazo de
validade do certame. 2. Conforme o art. 28, I, da Lei
n 11.415/06, o concurso de remoo s pode ser re-
alizado previamente a concurso de provas ou de provas
e ttulos das carreiras do MPU, ou anualmente, donde
se infere que no poderia a Administrao promover re-
moo concomitantemente a concurso em andamento,
tomando-lhe as vagas at ento existentes. 3. Autor/
Apelante faz jus nomeao e posse no cargo para o
qual foi aprovado, dentre as 4 vagas ofertadas no Edital
PGR/MPU n 18/2007, de 13/04/2007, para o Estado
de Alagoas. 4. Apelao provida.(concurso de remoo)
128
REVISTA CONTAS ABERTAS
- TRF-5 - Apelao cvel: AC 464301 AL 0002959-
43.2008.4.05.8000, DJ 25/03/2010.
Interessante tambm discorrer sobre a evoluo jurispru-
dencial sobre o assunto, haja vista a ocorrncia de mudana
significativa no posicionamento das Cortes Superiores.
Num primeiro momento, predominava o entendimento de
que a aprovao em concurso pblico no geraria para o
candidato direito subjetivo nomeao, uma vez que have-
ria apenas mera expectativa de direito.
O raciocnio, que sempre foi utilizado como argumento de
defesa da Administrao Pblica, partia do princpio de que
o ato de nomeao seria discricionrio e, portanto, somente
praticado quando houvesse convenincia e oportunidade.
Por longo tempo, tal entendimento prevaleceu, inclusive na
jurisprudncia pacificada do Supremo Tribunal Federal, no
sentido de que a aprovao em concurso no gerava direi-
to nomeao, constituindo mera expectativa de direito.
(STF no MS 21.870/DF, julgado em 07/10/1994).
A ressalva que a prpria jurisprudncia fazia era o caso de
haver inobservncia do disposto na Smula n 15 do STF:
Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato
aprovado tem direito nomeao quando o cargo for pre-
enchido sem observncia da classificao.
Em outras palavras, os Tribunais entendiam que a aprova-
o em concurso pblico gerava mera expectativa de direito,
que se transformava em direito subjetivo nomeao, caso
houvesse preterio na ordem de classificao do concurso.
Esse, portanto, era o entendimento da jurisprudncia neste
momento histrico.
J num segundo momento, surgiu o questionamento sobre
a nomeao de candidatos aprovados em novo concurso
aberto, com prazo de validade do concurso anterior.
Conforme preceitua o artigo 37, IV, da Constituio Fe-
deral, durante o prazo improrrogvel previsto no edital de
convocao, aquele aprovado em concurso pblico de pro-
vas ou de provas e ttulos ser convocado com prioridade
sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego,
na carreira.

E tambm o artigo 12, 2, da Lei 8.112/1990 prev que
no se abrir novo concurso enquanto houver candidato
aprovado em concurso anterior com prazo de validade no
expirado.
Com isso, a jurisprudncia tambm passou a perceber que
no h somente mera expectativa de direito nomeao do
candidato preterido, caso haja nomeao de candidatos de
novo concurso pblico quando ainda h um certame com
validade em vigor, passando-se ao entendimento de que h
direito subjetivo nomeao nesses casos. O STJ passou a
decidir nesse sentido:
(...) essa expectativa s se transforma em direito subje-
tivo do candidato, quando, durante o prazo de validade
do concurso, so contratados outros servidores, a ttulo
precrio, ou quando a Administrao Pblica, na vign-
cia do concurso anterior, abre novo concurso pblico,
demonstrando, de forma inequvoca, nas duas hipte-
ses, a necessidade de contratao, o que no correspon-
dem ao caso dos autos. Ausncia de direito lquido e
certo. (RMS 19768/MS Rel. Min. Paulo Medina
6 Turma Julg. 06/10/2005 DJ 21/11/2005)
Aps essa pequena evoluo jurisprudencial, em um tercei-
ro momento, comeou a se questionar sobre o candidato
aprovado dentro do nmero de vagas previstas em edital
que preterido pela contratao de mo-de-obra precria
para exercer as mesmas funes do cargo em que fora apro-
vado o candidato.
Os Tribunais tambm passaram a perceber que h prete-
rio daquele candidato que, apesar de aprovado dentro
do nmero de vagas oferecidas no edital, no nomeado,
embora haja contratao de mo-de-obra precria (comis-
sionado/temporrio/terceirizado) para exercer as mesmas
funes para as quais o aprovado estaria habilitado.
Foi este o sentido da deciso proferida pelo STF no RE
273605/SP, julgado em 23/04/2002, e no Agravo de Ins-
trumento n 44.0895, julgado em 26/09/2006, onde se en-
tendeu que (...) uma vez comprovada a existncia da vaga,
sendo esta preenchida, ainda que precariamente, fica carac-
terizada a preterio do candidato aprovado em concurso.
E tambm no Recurso Extraordinrio n 634.689, julgado
em 04/04/2011, cuja ementa no seguinte sentido:
129
REVISTA CONTAS ABERTAS
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECUR-
SO EXTRAORDINRIO. CONSTITUCIONAL.
CONCURSO PBLICO. PRETERIO NA NO-
MEAO DE CANDIDATO MELHOR CLASSIFI-
CADO. ATO ILCITO DA ADMINISTRAO. DI-
REITO AO RECEBIMENTO DE VENCIMENTOS
A PARTIR DA IMPETRAO DE MANDADO DE
SEGURANA. PRECEDENTES. AGRAVO REGI-
MENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Nota-se que ainda no se estava discutindo se h ou no
direito nomeao do candidato aprovado dentro do n-
mero de vagas. O que se levou em conta foi que o candida-
to, embora aprovado, inclusive na posio dentre as vagas
oferecidas no concurso, teve a sua nomeao preterida por
terceiro que no se submeteu ao concurso pblico.
Observa-se neste momento, considervel evoluo da juris-
prudncia, uma vez que aquele entendimento inicial de que
haveria mera expectativa de direito em caso de aprovao
em concurso pblico foi dando lugar viso de que h di-
reito subjetivo nomeao em vrias hipteses, como nas
narradas acima. Mas ainda haveria maiores evolues.
Atualmente, um dos temas em maior discusso e evidncia
na jurisprudncia se h ou no direito subjetivo nomea-
o do candidato que aprovado em concurso pblico den-
tro do nmero de vagas ofertadas no edital.
Como se viu anteriormente, h vrios casos em que a mera
expectativa de direito se transformou em verdadeiro direi-
to subjetivo nomeao, como nos casos de preterio da
ordem de classificao, convocao dos aprovados de novo
concurso com outro em validade em aberto e preterio de
candidato aprovado no nmero de vagas por terceirizado,
enfim.
A jurisprudncia atual vem caminhando aceleradamen-
te para a pacificao no que se refere ao caso em anlise,
conforme se observa no julgamento do Recurso Especial n
1.185.379 MG, da lavra da Ministra Maria Thereza de
Assis Moura:
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E
PROCESSUAL CIVIL. REEXAME NECESSRIO.
CABIMENTO. CONCURSO PBLICO. CANDI-
DATO APROVADO FORA DO NMERO DE VA-
GAS PREVISTO NO EDITAL. SUPERVENIENTE

SURGIMENTO DE NOVAS VAGAS. AUSNCIA
DE PREENCHIMENTO. NECESSIDADE DA AD-
MINISTRAO CONFIGURADA. NOMEAO.
DIREITO PBLICO SUBJETIVO. PRECEDEN-
TES. RECURSO PROVIDO.
1. inaplicvel o 2 do artigo 475 do CPC quando se
tratarem de sentenas ilquidas ou que decidam preten-
so que no contenha natureza econmica certa, tam-
pouco quelas demandas declaratrias, constitutivas
ou desconstitutivas cujo provimento, ou no, deixe de
albergar parmetro objetivo a fim de se definir um valor
certo a ser estipulado para a condenao.
2. A prtica de ato, pela Administrao, que evidencie
a necessidade de preenchimento de cargos vagos gera
direito subjetivo nomeao dos candidatos aprovados
e classificados em concurso pblico inicialmente alm
do nmero de vagas ofertado pelo edital do certame.
3. Na espcie, ao promover a nomeao de candidatos
classificados alm do nmero de vagas previsto no cer-
tame, bem como ao realizar contratao temporria de
professores, a Administrao revelou a existncia de car-
gos vagos e a necessidade do servio, de maneira que a
desistncia de alguns convocados no poderia ensejar a
preterio dos remanescentes.
4. Recurso especial provido.
O entendimento manifestado pelos Tribunais representa
verdadeira quebra de paradigma no que se refere ao direito
dos candidatos.
O Supremo Tribunal Federal, em agosto de 2011, julgou
o to esperado e emblemtico Recurso Extraordinrio no
qual foi consolidada a tese do direito nomeao em favor
do candidato aprovado dentro das vagas previstas no edital
do concurso pblico, Recurso Extraordinrio n 598.099,
no qual havia sido reconhecida a Repercusso Geral do as-
sunto.
O Acrdo, alm de ser uma verdadeira aula de defesa da
segurana jurdica dos candidatos aprovados em concursos
pblicos, chama a ateno da Administrao Pblica para a
observncia no trato com os concursos pblicos, conforme
se observa no trecho extrado da deciso em comento:
130
REVISTA CONTAS ABERTAS
FORA NORMATIVA DO PRINCPIO DO CON-
CURSO PBLICO. Esse entendimento, na medida em
que atesta a existncia de um direito subjetivo nomea-
o, reconhece e preserva da melhor forma a fora nor-
mativa do princpio do concurso pblico, que vincula
diretamente a Administrao. preciso reconhecer que
a efetividade da exigncia constitucional do concurso
pblico, como uma incomensurvel conquista da cida-
dania no Brasil, permanece condicionada observncia,
pelo Poder Pblico, de normas de organizao e proce-
dimento e, principalmente, de garantias fundamentais
que possibilitem o seu pleno exerccio pelos cidados.
O reconhecimento de um direito subjetivo nomeao
deve passar a impor limites atuao da Administrao
Pblica e dela exigir o estrito cumprimento das normas
que regem os certames, com especial observncia dos
deveres de boa-f e incondicional respeito confiana
dos cidados. O princpio constitucional do concurso
pblico fortalecido quando o Poder Pblico assegura e
observa as garantias fundamentais que viabilizam a efe-
tividade desse princpio. Ao lado das garantias de publi-
cidade, isonomia, transparncia, impessoalidade, entre
outras, o direito nomeao representa tambm uma
garantia fundamental da plena efetividade do princpio
do concurso pblico.
Alm disso, tambm foi discutido o dever de nomeao pela
Administrao Pblica, ficando expressamente consignado
o dever de boa-f para com os cidados que se propem a
concorrer a uma vaga na rea pblica e deposita todas as
suas expectativas na sua nomeao, quando aprovados no
certame.
II. ADMINISTRAO PBLICA. PRINCPIO DA
SEGURANA JURDICA. BOA-F. PROTEO
CONFIANA. O dever de boa-f da Administrao
Pblica exige o respeito incondicional s regras do edi-
tal, inclusive quanto previso das vagas do concurso
pblico. Isso igualmente decorre de um necessrio e
incondicional respeito segurana jurdica como prin
cpio do Estado de Direito. Tem-se, aqui, o princpio
da segurana jurdica como princpio de proteo
confiana. Quando a Administrao torna pblico um
edital de concurso, convocando todos os cidados a par-
ticiparem de seleo para o preenchimento de determi-
nadas vagas no servio pblico, ela impreterivelmente
gera uma expectativa quanto ao seu comportamento se-
gundo as regras previstas nesse edital. Aqueles cidados

que decidem se inscrever e participar do certame pbli-
co depositam sua confiana no Estado administrador,
que deve atuar de forma responsvel quanto s normas
do edital e observar o princpio da segurana jurdica
como guia de comportamento. Isso quer dizer, em ou-
tros termos, que o comportamento da Administrao
Pblica no decorrer do concurso pblico deve se pautar
pela boa-f, tanto no sentido objetivo quanto no aspec-
to subjetivo de respeito confiana nela depositada por
todos os cidados.
III. SITUAES EXCEPCIONAIS. NECESSIDA-
DE DE MOTIVAO. CONTROLE PELO PODER
JUDICIRIO. Quando se afirma que a Administrao
Pblica tem a obrigao de nomear os aprovados den-
tro do nmero de vagas previsto no edital, deve-se levar
em considerao a possibilidade de situaes excepcio-
nalssimas que justifiquem solues diferenciadas, devi-
damente motivadas de acordo com o interesse pblico.
No se pode ignorar que determinadas situaes excep-
cionais podem exigir a recusa da Administrao Pblica
de nomear novos servidores. Para justificar o excepcio-
nalssimo no cumprimento do dever de nomeao por
parte da Administrao Pblica, necessrio que a situ-
ao justificadora seja dotada das seguintes caracters-
ticas: a) Supervenincia: os eventuais fatos ensejadores
de uma situao excepcional devem ser necessariamente
posteriores publicao do edital do certame pblico;
b) Imprevisibilidade: a situao deve ser determinada
por circunstncias extraordinrias, imprevisveis poca
da publicao do edital; c) Gravidade: os acontecimen-
tos extraordinrios e imprevisveis devem ser extrema-
mente graves, implicando onerosidade excessiva, difi-
culdade ou mesmo impossibilidade de cumprimento
efetivo das regras do edital; d) Necessidade: a soluo
drstica e excepcional de no cumprimento do dever de
nomeao deve ser extremamente necessria, de forma
que a Administrao somente pode adotar tal medida
quando absolutamente no existirem outros meios me-
nos gravosos para lidar com a situao excepcional e
imprevisvel. De toda forma, a recusa de nomear candi-
dato aprovado dentro do nmero de vagas deve ser de-
vidamente motivada e, dessa forma, passvel de controle
pelo Poder Judicirio.
Pode-se ver que a Administrao Pblica assume um com-
promisso ao lanar um edital para preenchimento de vagas
em seu corpo tcnico.
131
REVISTA CONTAS ABERTAS
No entanto, h determinadas situaes excepcionais que
podem suplantar o dever da Administrao Pblica de no-
mear novos servidores. Porm, para justificar o excepcio-
nalssimo no cumprimento do dever de nomeao pela
Administrao Pblica, necessrio que a justificativa seja
dotada das seguintes caractersticas:
a) Supervenincia: os eventuais fatos ensejadores de uma si-
tuao excepcional devem ser necessariamente posteriores
publicao do edital do certame pblico. Pressupe-se com
isso que, ao tempo da publicao do edital, a Administrao
Pblica conhece suficientemente a realidade ftica e jurdica
que lhe permite oferecer publicamente as vagas para preen-
chimento via concurso.
b) Imprevisibilidade: a situao deve ser determinada por
circunstncias extraordinrias, imprevisveis poca da
publicao do edital. Situaes corriqueiras ou mudanas
normais das circunstncias sociais, econmicas e polticas
no podem servir de justificativa para que a Administrao
Pblica descumpra o dever de nomeao dos aprovados no
concurso pblico conforme as regras do edital.
c) Gravidade: os acontecimentos extraordinrios e impre-
visveis devem ser extremamente graves, implicando one-
rosidade excessiva, dificuldade ou mesmo impossibilidade
de cumprimento efetivo das regras do edital. Crises econ-
micas de grandes propores, guerras, fenmenos naturais
que causem calamidade pblica ou comoo interna podem
justificar a atuao excepcional por parte da Administrao
Pblica.
d) Necessidade: a soluo drstica e excepcional de no
cumprimento do dever de nomeao deve ser extremamen-
te necessria. Isso quer dizer que a Administrao somente
pode adotar tal medida quando absolutamente no existi-
rem outros meios menos gravosos para a lidar com a situa-
o excepcional e imprevisvel. Em outros termos, pode-se
dizer que essa medida deve ser sempre a ultima ratio da Ad-
ministrao Pblica.
Outro aspecto relevante, ainda no plano das excees, trata-
se da compreenso quanto alegao de indisponibilidade
oramentria por parte da Administrao Pblica. Firmou-
se a tese de que a demonstrao de tal situao consiste em
nus da prpria entidade de direito pblico, no cabendo
ao candidato aprovado demonstrar a existncia de condi-
es.

Sobre o tema, destaca-se o seguinte trecho do voto do Re-
curso Extraordinrio:
No que se refere alegao de indisponibilidade fi-
nanceira para nomeao de aprovados em concurso, o
Pleno afirmou a presuno de existncia de disponibi-
lidade oramentria quando h preterio na ordem de
classificao, inclusive decorrente de contratao tem-
porria. Nesse sentido, cito a ementa da SS-AgR 4189,
Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 13.8.2010: SERVIDOR
PBLICO. Cargo. Nomeao. Concurso pblico. Ob-
servncia da ordem de classificao. Alegao de leso
ordem pblica. Efeito multiplicador. Necessidade de
comprovao. Contratao de temporrios. Presuno
de existncia de disponibilidade oramentria. Violao
ao art. 37, II, da Constituio Federal. Suspenso de Se-
gurana indeferida. Agravo regimental improvido. No
h risco de grave leso ordem pblica na deciso judi-
cial que determina seja observada a ordem classificatria
em concurso pblico, a fim de evitar a preterio de
concursados pela contratao de temporrios, quando
comprovada a necessidade do servio. Destaque-se que
as vagas previstas em edital j pressupem a existncia
de cargos e a previso na Lei Oramentria, razo pela
qual a simples alegao de indisponibilidade financeira,
desacompanhada de elementos concretos, tampouco
retira a obrigao da administrao de nomear os candi-
datos aprovados
Entre eles, passou-se a discutir o momento da nomeao do
candidato aprovado dentro do nmero de vagas e quais os
reflexos da nomeao tardiamente.
4 Nomeao tardia
Alm do que foi acima demonstrado, do bojo do Recurso
Extraordinrio n 598.099, tambm se extrai que:
RECURSO EXTRAORDINRIO. REPERCUSSO
GERAL. CONCURSO PBLICO. PREVISO DE
VAGAS EM EDITAL. DIREITO NOMEAO
DOS CANDIDATOS APROVADOS. I. DIREITO
NOMEAO. CANDIDATO APROVADO DEN-
TRO DO NMERO DE VAGAS PREVISTAS NO
EDITAL. Dentro do prazo de validade do concurso, a
Administrao poder escolher o momento no qual se
realizar a nomeao, mas no poder dispor sobre a
REVISTA CONTAS ABERTAS
prpria nomeao, a qual, de acordo com o edital, passa
a constituir um direito do concursando aprovado e, des-
sa forma, um dever imposto ao poder pblico. Uma vez
publicado o edital do concurso com nmero especfico
de vagas, o ato da Administrao que declara os candi-
datos aprovados no certame cria um dever de nomeao
para a prpria Administrao e, portanto, um direito
nomeao titularizado pelo candidato aprovado dentro
desse nmero de vagas.
Por esse trecho do julgado percebe-se que a Administrao
Pblica tem a faculdade de, dentro do prazo de validade do
concurso, efetuar a nomeao dos que foram aprovados no
nmero de vagas.
Essa uma discricionariedade atribuda ao Administrador.
Porm, no poder usurpar desse limite, pois, como dito,
dever efetuar as nomeaes, no podendo dispor sobre
a prpria nomeao, que passa a constituir um direito do
concursando aprovado, ou seja, um dever imposto ao poder
pblico.
Portanto, h uma discricionariedade limitada ao prazo de
validade do concurso, cabendo ao Administrador verificar
qual o melhor momento para efetuar as nomeaes.
Esta a chamada nomeao tardia, ou seja, a nomeao
que ocorre dentro do perodo de validade do concurso p-
blico, mas no de forma imediata, em razo de inmeros fa-
tores, como j acima discorrido, que levam a Administrao
Pblica a postergar a nomeao dos aprovados.
5 Danos
Quando se fala em dano, na verdade est se tratando da
Responsabilidade do Estado, que tem o dever de agir corre-
tamente, principalmente quando se trata de pessoas aprova-
das em concurso, pois elas, muitas vezes, deixam de traba-
lhar, para se dedicar ao certame.
A Teoria da Responsabilidade Civil do Estado est expressa
na Constituio Federal, art. 37, 6:
CF, Art. 37, 6 - As pessoas jurdicas de direito p-
blico e as de direito privado prestadoras de servios p-
blicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
132

qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou cul-
pa.
Diante da chamada nomeao tardia, outro ponto de dis-
cusso surge: quais os direitos inerentes aos aprovados que
so nomeados tardiamente?
Saliento desde j que no se trata de um questionamento
pacificado nos Tribunais Superiores, havendo jurisprudn-
cias com os mais diversos posicionamentos.
Primeiramente, vale tecer alguns comentrios sobre o que
se entende por dano material ou patrimonial e dano moral.
5.1 Material ou patrimonial
Os danos materiais so aqueles que atingem diretamente o
patrimnio das pessoas fsicas ou jurdicas.
Podem ser configurados por uma despesa que foi gerada por
uma ao ou omisso indevida de terceiros, ou ainda pelo
que se deixou de auferir em razo de tal conduta, caracte-
rizando a necessidade de reparao material dos chamados
lucros cessantes.
O direito reparao destes danos est expressamente pre-
visto na Constituio Federal, art. 5, inciso V, que dispe
que assegurado o direito de resposta, proporcional ao
agravo, alm da indenizao por dano material, moral ou
imagem, e em outros dispositivos legais, como o Cdigo
Civil em vigor, o Cdigo de Defesa do Consumidor, o C-
digo Comercial, entre outros.
Para a reparao do dano material mostra-se imprescindvel
demonstrar-se o nexo de causalidade entre a conduta in-
devida do terceiro e o efetivo prejuzo patrimonial que foi
efetivamente suportado.
Por sua natureza, evidentemente, a demonstrao da exten-
so do dano material deve ser precisa tambm quanto ao
valor da indenizao pretendida, pois o que se visa atravs
da ao judicial a recomposio da efetiva situao patri-
monial que se tinha antes da ocorrncia do dano.
Um exemplo de dano material, para elucidar a questo,
ocorre em um acidente de carro, onde h estragos e avarias
133
REVISTA CONTAS ABERTAS
no automvel. Portanto, trata-se de um dano que pode ser
computado, mensurado.
Ressalta-se que nada impede a cumulao do pedido de in-
denizao pelo dano material suportado com o pedido de
indenizao por eventuais danos morais ou imagem que
derivaram do mesmo fato gerador.
5.2 Moral
Quanto ao conceito de dano moral existem inmeras defi-
nies na doutrina ptria, dentre elas, destaca-se a o concei-
to de Carlos Roberto Gonalves:
Dano moral o que atinge o ofendido como pessoa,
no lesando seu patrimnio. leso de bem que integra
os direitos da personalidade, como a honra, a dignida-
de, intimidade, a imagem, o bom nome, etc., como se
infere dos art. 1, III, e 5, V e X, da Constituio Fe-
deral, e que acarreta ao lesado dor, sofrimento, tristeza,
vexame e humilhao (GONCALVES, 2009, p. 359).
Outra corrente conceitua dano moral como o efeito da le-
so, e no a leso em si, como o caso do festejado doutri-
nador Yussef Said Cahali que assim o conceitua:
Dano moral, portanto, a dor resultante da violao
de um bem juridicamente tutelado, sem repercusso
patrimonial. Seja dor fsica dor-sensao, como a de-
nominada Carpenter nascida de uma leso material;
seja a dor moral dor-sentimento, de causa imaterial.
(CAHALI, 2011, pag. 28).
Aguiar Dias tambm sustenta esta espcie de definio, em
suas palavras:
O dano moral o efeito no patrimonial da leso de
direito e no a prpria leso, abstratamente considera-
da. O conceito de dano nico, e corresponde a leso
de direito. Os efeitos da injria podem ser patrimoniais
ou no, e acarretar, assim, a diviso dos danos em pa-
trimoniais e no patrimoniais. Os efeitos no patrimo-
niais da injria constituem os danos no patrimoniais
(DIAS, 1987, p. 852).
Feitas as breves consideraes acerca do tema, interessante
demonstrar os diversos entendimentos jurisprudenciais so-
bre a nomeao tardia e os reflexos nas esferas patrimonial e

moral do candidato aprovado.
H o posicionamento jurisprudencial que entende que o
Estado indenize o aprovado:
O candidato aprovado em concurso pblico e nomeado
tardiamente em razo de erro da Administrao Pbli-
ca, reconhecido judicialmente, faz jus indenizao por
dano patrimonial, consistente no somatrio de todos os
vencimentos e vantagens que deixou de receber no per-
odo que lhe era legtima a nomeao, luz da Teoria da
Responsabilidade Civil do Estado, com supedneo no
art. 37, 6 da Constituio Federal. (STF RE 188093/
RS/1999; e do STJ: REsp n 1.117.974 RS/2009;
REsp 971.870/RS/2008; REsp 1032653/DF/2008;
REsp 642008/RS/2005; REsp 825.037/DF/2007; e
REsp 506808/MG/2006).
Havendo sentena judicial transitada em julgado inva-
lidado o ato administrativo que, em razo de insucesso
no psicotcnico, excluiu o autor do concurso, devida
indenizao dos danos materiais efetivamente causados
pelo atraso na nomeao. Embora tais danos materiais
no correspondam integralidade dos vencimentos e
vantagens decorrentes do exerccio do cargo, nada obsta
sejam eles levados em considerao para o clculo da
indenizao, atentando-se, ainda, para as circunstncias
da causa, como a possibilidade de exerccio, no pero-
do, de atividade pblica ou privada incompatvel com
o cargo postulado. (TRF-1 - APELAO CVEL AC
20244 GO 2003.35.00.020244-1 (TRF-1)/2009).
(...) Por fora do princpio da restitutio in integrum,
a indenizao deve ser equivalente aos vencimentos e
demais vantagens inerentes ao cargo que teria percebido
no fosse o ilegtimo bice sua posse, bem assim a
determinao para o cmputo do tempo de servio res-
pectivo. (STJ - REsp. n 506808/MG/2006).
O provimento parcial do especial levou reforma do
acrdo da origem no ponto relacionado fixao do
valor devido a ttulo de indenizao: a origem atingiu
este quantum atravs do somatrio de todos os salrios
no percebidos ilegalmente; esta Corte Superior deter-
minou a fixao de um valor fixo - sem se manifestar
sobre os parmetros ou a efetiva quantia devida. Embar-
gos de declarao acolhidos, com efeitos modificativos,
apenas para determinar o retorno dos autos origem
134
REVISTA CONTAS ABERTAS
para que l seja fixado o valor devido (...). (STJ - EDcl
no REsp 1042734 DF 2008/0064031-3 (STJ)/2010).
(...) a parte autora no tem direito remunerao no
percebida, porquanto no realizada a respectiva presta-
o de servios, mas apenas fixao de um valor que
reflita o dano material alegado, conforme as peculiari-
dades do caso, desde a data em que o recorrente deveria
ter iniciado o exerccio na funo que fora obstado de
forma ilegal pela administrao. (STJ - AgRg no REsp
1.042.734/DF/2009, Resp. 508.477/PR/2007 e REsp
1188261 / RO/2011)
(...) devida a remunerao respectiva, a ttulo de inde-
nizao, com desconto apenas de vencimentos que ele
eventualmente tenha recebido no perodo pelo exerccio
de algum outro cargo pblico inacumulvel, bem assim
a determinao para o cmputo do tempo de servio
respectivo. (STJ REsp. 506.808MG/2006).
(...) autora tem direito indenizao relativamente aos
valores das respectivas remuneraes desde 14 de janei-
ro de 2004 at a data da posse efetiva, acrescida de juros
e correo monetria, adotando-se os critrios elencados
no precedente do TRF da 1 Regio antes mencionado
(AC 200434000134731, Rel. Desembargador Federal
Joo Batista Moreira, DJ 17/06/2011), nestes termos:
os juros de mora devem ser calculados: no percentual
de 0,5% ao ms, desde a data do evento danoso (Smula
54/STJ) at a entrada em vigor da Lei n. 10.406 /2002
(Cdigo Civil); da em diante, pela taxa SELIC, at o
advento da Lei n. 11.960 /2009; a partir da, pela remu-
nerao bsica aplicvel s cadernetas de poupana, en-
globando juros e correo monetria (...) que a correo
monetria ser calculada, at a entrada em vigor da Lei
n. 10.406/2002, pelos ndices da tabela Justia Federal
e, aps, pela taxa SELIC (observando-se que, aps a Lei
n. 11.960 /2009, a remunerao bsica aplicvel s ca-
dernetas de poupana engloba juros e correo monet-
ria). No que se refere aos danos morais, adoto, no que
interessa, o voto proferido na AC 2004.34.00.013473-
1/DF, relator Des. Federal Joo Batista Moreira, julga-
do em 08/06/2011: (...) no tocante aos danos morais,
estes ocorrem por presuno, sendo suscetvel de se ter
por certa a frustrao do autor resultante do indevido
bice sua investidura no cargo, aps sua aprovao em
concurso pblico. 8. Destarte, arbitro os danos morais
em R$ 12.500,00 (doze mil e quinhentos reais), valor

justo e razovel ao caso em apreo, acrescido de juros de
mora e correo monetria, nos moldes do arbitrado aos
danos materiais. (TRF-1 - AGRAC 200433000159874
BA 2004.33.00.015987-4 (TRF-1)/2013).
No entanto, para se pleitear possvel direito indenizatrio,
h que se vislumbrar o prazo prescricional de 05 (cinco)
anos estabelecido em lei.
Havendo a possibilidade de indenizao, vale ressaltar que
o meio para pagamento pela Fazenda Pblica ocorre por
meio de precatrios, conforme est estabelecido no art. 100
e pargrafos, que abaixo transcreve-se:
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas P-
blicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em
virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente
na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e
conta dos crditos respectivos, proibida a designao
de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos
crditos adicionais abertos para este fim.
1 Os dbitos de natureza alimentcia compreendem
aqueles decorrentes de salrios, vencimentos, proven-
tos, penses e suas complementaes, benefcios previ-
dencirios e indenizaes por morte ou por invalidez,
fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sen-
tena judicial transitada em julgado, e sero pagos com
preferncia sobre todos os demais dbitos, exceto sobre
aqueles referidos no 2 deste artigo.
2 Os dbitos de natureza alimentcia, cujos titulares
tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de
expedio do precatrio, ou sejam portadores de doena
grave, definidos na forma da lei, sero pagos com prefe-
rncia sobre todos os demais dbitos, at o valor equiva-
lente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto
no 3 deste artigo, admitido o fracionamento para
essa finalidade, sendo que o restante ser pago na ordem
cronolgica de apresentao do precatrio.
3 O disposto no caput deste artigo relativamente
expedio de precatrios no se aplica aos pagamentos
de obrigaes definidas em leis como de pequeno va-
lor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de
sentena judicial transitada em julgado.
135
REVISTA CONTAS ABERTAS
4 Para os fins do disposto no 3, podero ser fi-
xados, por leis prprias, valores distintos s entidades
de direito pblico, segundo as diferentes capacidades
econmicas, sendo o mnimo igual ao valor do maior
benefcio do regime geral de previdncia social.
5 obrigatria a incluso, no oramento das entida-
des de direito pblico, de verba necessria ao pagamen-
to de seus dbitos, oriundos de sentenas transitadas em
julgado, constantes de precatrios judicirios apresenta-
dos at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final
do exerccio seguinte, quando tero seus valores atuali-
zados monetariamente.
6 As dotaes oramentrias e os crditos abertos
sero consignados diretamente ao Poder Judicirio, ca-
bendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso
exequenda determinar o pagamento integral e autorizar,
a requerimento do credor e exclusivamente para os casos
de preterimento de seu direito de precedncia ou de no
alocao oramentria do valor necessrio satisfao
do seu dbito, o sequestro da quantia respectiva.
7 O Presidente do Tribunal competente que, por
ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar
a liquidao regular de precatrios incorrer em crime
de responsabilidade e responder, tambm, perante o
Conselho Nacional de Justia.
8 vedada a expedio de precatrios complemen-
tares ou suplementares de valor pago, bem como o fra-
cionamento, repartio ou quebra do valor da execuo
para fins de enquadramento de parcela do total ao que
dispe o 3 deste artigo.
9 No momento da expedio dos precatrios, in-
dependentemente de regulamentao, deles dever ser
abatido, a ttulo de compensao, valor correspondente
aos dbitos lquidos e certos, inscritos ou no em d-
vida ativa e constitudos contra o credor original pela
Fazenda Pblica devedora, includas parcelas vincendas
de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execuo es-
teja suspensa em virtude de contestao administrativa
ou judicial.
10. Antes da expedio dos precatrios, o Tribunal
solicitar Fazenda Pblica devedora, para resposta em
 REVISTA CONTAS ABERTAS

at 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de aba-
timento, informao sobre os dbitos que preencham as
condies estabelecidas no 9, para os fins nele pre-
vistos.
11. facultada ao credor, conforme estabelecido em
lei da entidade federativa devedora, a entrega de crdi-
tos em precatrios para compra de imveis pblicos do
respectivo ente federado.
12. A partir da promulgao desta Emenda Consti-
tucional, a atualizao de valores de requisitrios, aps
sua expedio, at o efetivo pagamento, independente-
mente de sua natureza, ser feita pelo ndice oficial de
remunerao bsica da caderneta de poupana, e, para
fins de compensao da mora, incidiro juros simples
no mesmo percentual de juros incidentes sobre a ca-
derneta de poupana, ficando excluda a incidncia de
juros compensatrios.
13. O credor poder ceder, total ou parcialmente, seus
crditos em precatrios a terceiros, independentemente
da concordncia do devedor, no se aplicando ao cessio-
nrio o disposto nos 2 e 3.
14. A cesso de precatrios somente produzir efeitos
aps comunicao, por meio de petio protocolizada,
ao tribunal de origem e entidade devedora.
O Decreto n. 20.910/32, art. 1, estabelece que: As dvi-
das passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem
assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda fe-
deral, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza,
prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato
do qual se originarem.
Os Tribunais Superiores se
posicionaram no seguinte
sentido:
(...) o termo inicial do prazo prescricional para pleitear
eventual direito retroao da data da posse para todos
os fins quando h controvrsia judicial acerca da partici-
pao do candidato no concurso pblico e consequente
nomeao e posse no cargo pblico para qual o certame
foi aberto a data do trnsito em julgado da deciso
judicial que resolve esta demanda. (STJ AgRg no REsp
1042734 / DF/2009).
Para visualizar a situao acima, apresenta-se uma simula-
o hipottica, quando determinada pessoa aguardou um
ano a nomeao que ocorreu tardiamente, a qual ensejar
possvel indenizao patrimonial.

15. Sem prejuzo do disposto neste artigo, lei comple-

mentar a esta Constituio Federal poder estabelecer
regime especial para pagamento de crdito de precat-
rios de Estados, Distrito Federal e Municpios, dispon-
do sobre vinculaes receita corrente lquida e forma e
prazo de liquidao.

16. A seu critrio exclusivo e na forma de lei, a Unio

poder assumir dbitos, oriundos de precatrios, de Es-
tados, Distrito Federal e Municpios, refinanciando-os
diretamente.

Em outro ponto, a Lei n. 9.784/99, em seu art. 54, define

que: O direito da Administrao de anular os atos adminis-
trativos de que decorram efeitos favorveis para os destina-
trios decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada m-f.

136

Por outro lado, tambm h diversos entendimentos juris-
prudenciais contrrios ao dever do Estado em indenizar os
aprovados tardiamente nomeados:
Os efeitos financeiros para o servidor s vigem a par-
tir do exerccio, no podendo retroagir. Isso porque o
proveito econmico decorrente da aprovao em con-
curso pblico condiciona-se ao exerccio do respectivo
cargo. (TJ-DF - APELAO CVEL E REMESSA DE
OFCIO: AC 323316620008070001 DF 0032331-
66.2000.807.0001).
(...) indevida indenizao pelo tempo em que se
aguardou soluo judicial definitiva sobre aprovao
em concurso pblico. Considera-se que, se a nomeao
foi decorrente de sentena judicial, o retardamento no
configura preterio ou ato ilegtimo da Administrao
Pblica a justificar uma contrapartida indenizatria.
(...) o titular de cargo pblico, cuja investidura foi reco-
nhecida por fora de deciso judicial transitada em jul-
gado, no tem direito retroao dos efeitos funcionais
relativos data da nomeao e da posse ocorridas na es-
fera administrativa, porquanto somente o efetivo exerc-
cio rende ensejo s prerrogativas funcionais inerentes ao
cargo pblico. (STF: AgRg no RE 593.373/2011; RE-
-AgRg 392.888/2006; RMS 23.153/1999; RE-AgRg
594.917/2010; RE 514.416/2011; RE 630.440/2011.
STJ EResp 825.037/2011; EREsp 1.117.974/RS;
AgRg no AgRg no RMS 34.792-SP/2011; AgRg nos
EDcl nos EDcl no RMS 30.054-SP/2013. TRF1 AC
0032932-12.2010.4.01.3400/2013).
A nomeao tardia em cargo pblico por fora de de-
ciso judicial no gera direito contrapartida indeni-
zatria, porquanto no caracteriza preterio ou ato
ilegtimo da Administrao Pblica. O pagamento de
remunerao a servidor pblico e o reconhecimento de
efeitos funcionais pressupem o efetivo exerccio do car-
go, sob pena de enriquecimento sem causa. (STJ AgRg
no REsp 1371234 / DF/2013).
No fazem jus percepo de vencimentos retroativos
data que seriam nomeados, muito menos adicional de
tempo de servio, a ttulo de indenizao, os candidatos
que aprovados em concurso pblico no foram nomea-
dos, em razo de norma que, imposta pela Administra-
o, foi considerada inaplicvel pelo Judicirio. (STJ RE
n. 256.460/MG/2004).
137
REVISTA CONTAS ABERTAS
Consoante a jurisprudncia firmada no STF e no STJ,
inexiste direito indenizao em razo de nomeao e
posse tardias de candidato, pelo tempo em que aguar-
dou a soluo judicial definitiva acerca de sua aprovao
no concurso pblico (STF, RE 593373, rel. Min. Joa-
quim Barbosa).
Em que pese o longo tempo de espera do autor, pelo
perodo de 14 (catorze) anos de trmite da ao judicial,
descabido o pleito de indenizao por danos materiais
e morais, na esteira do entendimento das Cortes Su-
periores, pois o pagamento de remunerao depende
do efetivo exerccio das funes do cargo, bem assim
porque considera-se que, se a nomeao foi decorren-
te de sentena judicial, o retardamento no configura
preterio ou ato ilegtimo da Administrao Pblica a
justificar uma contrapartida indenizatria, conforme
registrado no EREsp 1.117.974/RS, julgado pela Corte
Especial do eg. STJ. (TRF-5 - AC Apelao Cvel AC
42235620124058000/2013).
Desde que o ente pblico no tenha tido m-f, mas,
ao contrrio, se tenha conduzido com estrita obedincia
lei de regncia do certame, a reprovao de candida-
to no lhe d direito indenizao por dano moral. A
Administrao, no tendo agido com intuito procrasti-
natrio, no est obrigada a indenizar, se o candidato,
inicialmente reprovado em exame psicotcnico previsto
em edital de concurso pblico, foi nomeado tardiamen-
te porque a matria est sub judice. A interpretao, sob
o aspecto da juridicidade e legalidade, conferida pelo
Judicirio s regras editalcias aos atos da Administra-
o nelas fundamentados no tem o condo de revestir
tais atos do carter de ilicitude capaz de legitimar pedi-
do de reparao de danos. (TJ-MG Apelao Cvel n.
289.866/00/2003).
A tardia nomeao do recorrente no lhe d direito ao
reconhecimento dos vnculos retroativos, funcional e
financeiro, se no provada a ilegalidade do ato admi-
nistrativo que originou tal leso. Inexiste ilegalidade
quando a administrao pblica aguarda o julgamento
definitivo da ao contra ela proposta, para proceder a
nomeao dos candidatos sub judice. Expectativa de ser
aprovado, classificado e empossado. No h falar-se em
quebra da ordem classificatria. Direito nomeao em
cargo pblico somente nasce quando houver preterio de
candidatos aprovados. (TC DF Processo n 14/07/2002).
 REVISTA CONTAS ABERTAS

5.3 Repercusso geral do Alm disso, o dispositivo prev a admisso, pelo relator, da
manifestao de terceiros.
recurso extraordinrio
Portanto, a repercusso geral se trata de um requisito de
admissibilidade do recurso extraordinrio perante o Supre-
O fenmeno da repercusso geral foi includo no ordena-
mo Tribunal Federal do Brasil. Porm, no somente mais
mento jurdico brasileiro pela Emenda Constitucional 45
um requisito de admissibilidade do RE. Para que o presente
de 2004, que acrescentou dispositivo Constituio Fede-
recurso seja admitido necessrio que o recurso acolha uma
ral artigo 102, inciso III, pargrafo 3 na parte sobre
das seguintes questes: a) contrariar dispositivo da Cons-
competncia do STF.
tituio do Brasil; b) declarar a inconstitucionalidade de

tratado ou lei federal; c) julgar vlida lei ou ato de governo
Segundo a norma, no recurso extraordinrio que chega ao
local contestado em face da Constituio; d) julgar vlida
Supremo, o recorrente deve demonstrar repercusso geral
lei local contestada em face de lei federal; e obrigatoriamen-
das questes constitucionais discutidas no caso, com o ob-
te, necessita que haja repercusso geral demonstrada como
jetivo de exigir a repercusso geral da questo constitucional
preliminar formal (art. 543-A, CPC, 2).
suscitada, regulada mediante alteraes no Cdigo de Pro-

cesso Civil e no Regimento Interno do Supremo Tribunal
O objetivo desta ferramenta possibilitar que o Supremo
Federal para admitir o RE.
Tribunal Federal selecione os Recursos Extraordinrios que

ir analisar, de acordo com critrios de relevncia jurdica,
Dessa forma, a Suprema Corte examinar se admite ou no
poltica, social ou econmica.
o recurso, haja vista que somente aqueles processos que

tiveram repercusso geral reconhecida e, portanto, foram
Com isso, houve uma diminuio do nmero de processos
aceitos iro a julgamento pelo plenrio fsico. A Corte ape-
encaminhados Suprema Corte, podendo ser demandado
nas pode recusar o RE com a manifestao de dois teros de
um estudo com maior profundidade em questes de rele-
seus membros, ou seja, oito ministros.
vncia maior para todos.


Com o advento da Lei n 11.418/2006, a repercusso geral
Nos dizeres do artigo 543-B, cabe ao Tribunal de origem
foi regulamentada, acrescentando ao CPC os artigos 543-A
selecionar um ou mais recursos que representam a discusso
e 543-B. O legislador brasileiro no conceituou o que seria
e encaminh-los ao Supremo, suspendendo o andamento
a expresso repercusso geral, mas demonstrou no Art.
dos demais processos at o pronunciamento definitivo da
543-A, 1 do CPC, que ser considerada a existncia, ou
Corte. Assim, estabelece a inadmissibilidade automtica
no, de questes relevantes do ponto de vista econmico,
dos recursos sobrestados, isto , quando a repercusso geral
poltico, social ou jurdico, que ultrapassem os interesses
for negada, os recursos suspensos estaro automaticamente
subjetivos da causa, ou seja, a questo suscitada no pode
inadmitidos e, aps o julgamento de mrito do RE, tais re-
ser benfica somente para o caso concreto proposto, mas
cursos paralisados sero apreciados pelos tribunais, turmas
para o interesse da coletividade.
de uniformizao ou turmas recursais, que podero declar-

-los prejudicados ou retratar-se.
Nesse artigo tambm estabelece que a deciso que reconhe-
ce ou no a repercusso irrecorrvel e que o recurso no
deve ser admitido pelo Supremo quando a questo cons- 5.4 Smula vinculante
titucional de que trata a matria no oferecer repercusso
geral. Outro instituto tambm criado com a Reforma do Judi-
cirio foi o da smula vinculante, que tem o intuito de
Entre outros pontos, esse mesmo artigo prev o efeito erga pacificar a discusso de questes examinadas nas instncias
omnes (para todos) e vinculante em RE, dispondo que, ne- inferiores do Judicirio. Aps sua aprovao por no m-
gada a existncia da repercusso geral, a deciso valer para nimo de oito ministros, e a publicao no Dirio de Justia
todos os recursos sobre matria idntica, os quais sero in- Eletrnico (DJe), a smula vinculante permite que agentes
deferidos liminarmente, com a exceo de reviso da tese. pblicos, tanto do Poder Judicirio quanto do Executivo,

138

passem a adotar a jurisprudncia fixada pelo STF.
A aplicao desse entendimento tem a finalidade de
ajudar a diminuir o nmero de recursos que chegam s
instncias superiores, como o STF, sendo resolvidos j
na primeira instncia. A medida pretende dar mais ce-
leridade aos processos judiciais, uma vez que podem ser
solucionados de maneira definitiva os casos repetitivos
que tramitam na Justia.
Algumas smulas vinculantes foram editadas com base
no julgamento do mrito de processos com repercusso
geral reconhecida. Entre elas, esto as Smulas Vinculan-
tes n 6 (Constitucionalidade de remunerao inferior
ao salrio-mnimo para os jovens que prestam servio
militar obrigatrio); n 8 (Prazo de prescrio e deca-
dncia de Contribuies Sociais); n 18 (Inelegibilidade
de ex-cnjuges); e n 25 (Proibio da priso civil de
depositrio infiel).
6 Atual posicionamento
do STF sobre a possibilidade
de indenizao por dano
material aos candidatos
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal, por meio
do Recurso Extraordinrio n 724.347, distribudo em
23/11/2012, em voto proferido pelo Eminente Ministro
Marco Aurlio, reconheceu por unanimidade a repercusso
geral sobre a possibilidade de indenizao por dano material
aos candidatos aprovados em concurso pblico em decor-
rncia da demora na nomeao determinada judicialmente,
conforme observa-se na ementa abaixo transcrita:
CONCURSO PBLICO ATO JUDICIAL DE-
TERMINANDO A NOMEAO PROJEO
NO TEMPO INDENIZAO RECONHECI-
MENTO NA ORIGEM RECURSO EXTRAOR-
DINRIO REPERCUSSO GERAL ADMITIDA.
Possui repercusso geral a controvrsia relativa ao direito
de candidatos aprovados em concurso pblico indeni-
zao por danos materiais em decorrncia da demora na
nomeao determinada judicialmente.
O processo que ocasionou o reconhecimento da repercus-
so geral do referido Recurso Extraordinrio foi a Apelao
139
REVISTA CONTAS ABERTAS
n 2000.34.00.017268-1/DF, em que a Quarta Turma Su-
plementar do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, ao
dar provimento ao recurso, assentou o direito dos candida-
tos aprovados em concurso pblico indenizao por danos
materiais em decorrncia da demora na nomeao deter-
minada judicialmente. Segundo consignou, a indenizao
deveria equivaler aos valores das remuneraes correspon-
dentes aos cargos em questo, no perodo compreendido
entre a data em que deveriam ter sido nomeados e a posse
efetiva, descontando-se os rendimentos eventualmente re-
cebidos durante esse tempo em razo do exerccio de outro
cargo pblico inacumulvel ou de atividade privada.
Ressalta-se que a repercusso geral reconhecida pela Supre-
ma Corte neste Recurso Extraordinrio se refere apenas nos
casos de demora na nomeao determinada judicialmente e
somente na vertente de dano material, que dos autos pode-
remos ter uma das opes: Direito indenizao (desprovi-
mento do recurso) ou no direito indenizao (provimen-
to do recurso).
Em 23/10/2014, observamos julgamento parcial do Recur-
so Extraordinrio, qual seja: Aps o voto do Ministro Marco
Aurlio (Relator), que desprovia o recurso, nos termos do seu
voto, no que foi acompanhado pelo Ministro Luiz Fux, e os
votos dos Ministros Roberto Barroso e Dias Toffoli, que davam
provimento ao recurso, pediu vista dos autos o Ministro Teori
Zavascki.
No dia 11/02/2015, o Ministro Teori Zavascki devolveu os
autos que estavam com vistas para fins de julgamento.
Em 13/02/2015, o Ministro Marco Aurlio indeferiu o
pedido de interveno de terceiros, nos termos: Concluir
pela convenincia da participao de sindicato como terceiro
implicaria admitir que todos os sindicatos de servidores viessem
a integrar a relao processual.
Enfim, em 26/02/2015, foi julgado mrito pelo Tribunal
Pleno da Suprema Corte, conforme matria ventilada no
site: Por maioria, o Supremo Tribunal Federal (STF) definiu
que no cabe indenizao a servidor empossado por deciso
judicial, sob argumento de que houve demora na nomeao,
salvo arbitrariedade flagrante. A deciso foi tomada no Recurso
Extraordinrio (RE) 724347, com repercusso geral, no qual
a Unio questiona deciso da Justia Federal que garantiu a
indenizao a um grupo de dez auditores-fiscais do Tesouro que
participaram de concurso realizado em 1991.

Segundo a tese fixada pelo STF, para fim de aplicao de reper-
cusso geral, na hiptese de posse em cargo pblico determinada
por deciso judicial, o servidor no faz jus indenizao sob fun-
damento de que deveria ter sido investido em momento anterior,
salvo situao de arbitrariedade flagrante. A tese foi proposta pelo
ministro Lus Roberto Barroso, responsvel pela redao do acr-
do.
Voto-vista
O julgamento havia sido iniciado em outubro do ano passado,
quando os ministros Marco Aurlio (relator) e Luiz Fux proferi-
ram voto favorvel indenizao dos servidores e, portanto, ne-
gando provimento ao recurso da Unio. Abriu a divergncia o
ministro Roberto Barroso, que votou pelo provimento do recurso,
seguido pelo ministro Dias Toffoli. Na ocasio, o ministro Teori
Zavascki pediu vista dos autos.
Em seu voto proferido hoje, o ministro Teori observou que a juris-
prudncia dominante do STF contrria ao direito de indeniza-
o. No caso concreto, o grupo de auditores participou da segunda
fase do concurso devido deciso judicial, mas somente aps a
concluso do processo houve a nomeao. A eles, havia sido defe-
rida indenizao com base no valor dos salrios que deveriam ter
recebido entre junho de 1995 e junho de 1997.
Segundo o ministro, a demanda judicial nem sempre se opera com
a celeridade esperada, mas o princpio da prudncia judiciria
impede a execuo provisria da deciso que garante a nomeao
dos candidatos. Ele citou ainda o artigo 2-B da Lei 9.494 con-
siderada constitucional pelo STF segundo o qual a incluso de
servidor em folha de pagamento s deve ocorrer com o trnsito em
julgado da deciso judicial. A postura de comedimento judici-
rio, alm de prevenir gastos de difcil recuperao, impede que se
consolidem situaes cujo desfazimento pode assumir configurao
dramtica, afirmou.
Tambm seguiram a divergncia, iniciada pelo ministro Roberto
Barroso, os ministros Gilmar Mendes, Rosa Weber, Crmen Lcia,
Celso de Mello e o presidente do STF, ministro Ricardo Lewan-
dowski.
7 Concluso
Diante de toda explanao realizada, tem-se que em muito
progrediu, pode-se assim dizer, o direito nomeao dos
candidatos aprovados em concurso pblico.
Entendo como justo o resguardo ao direito nomeao.
Porm, quanto ao direito de indenizao por dano material
ou moral em virtude da demora da nomeao, filio-me
corrente que entende no ser cabvel.
Finalmente, em 2015, com a deciso do Supremo Tribunal
Federal foi pacificado o tema, definindo de que no cabe
indenizao a servidor empossado por deciso judicial, sob
argumento de que houve demora na nomeao, salvo arbi-
trariedade flagrante.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Referncias
BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio Federal de 1988. Dispon-
vel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 8.112/1990. Disponvel em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 273605/SP Rel. Min. Nri da
Silveira 2 Turma DJ 28-06-2002 - Disponvel em http://www.stf.jus.br/
portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=Filosofia+e+teoria+adj+ge-
ral+adj+do+adj+direito&base=baseAcordaos
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 724347/DF Rel. Min. Marco
Aurlio Plenrio DJ 27-09-2013 - Disponvel em http://www.stf.jus.
br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=724347&clas-
se=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 26294/DF Rel. Min. Ricardo
Lewandowski Plenrio DJ 15-02-2012 - Disponvel em http://www.stf.
jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=26294&clas-
se=MS&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 634.689/DF Rel. Min. Carmen
Lcia 1 Turma DJ 23-11-2011 - Disponvel em http://stf.jusbrasil.com.
br/jurisprudencia/18750827/recurso-extraordinario-re-634689-df-stf
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 21870/DF Rel. Min. Carlos
Velloso Plenrio DJ 19-12-1994 - Disponvel em http://stf.jusbrasil.com.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 598099/MS Pleno Rel.
Min. GILMAR MENDES Julgado em 10/08/2011 DJ 03/10/2011.
Disponvel em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurispru-
dencia.asp?s1=%28598099%2ENUME%2E+OU+598099%2EA-
CMS%2E%29&base=baseAcordaos
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. RMS 19768/MS 2005/0047836-
6 6 Turma Rel. Min. Paulo Medina DJ 21-11-2005. Disponvel em
http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/7185020/recurso-ordinario-em-
-mandado-de-seguranca-rms-19768-ms-2005-0047836-6-stj
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp 1.185.379/MG
2010/0042177-2 6 Turma Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura
DJ 21-11-2005. Disponvel em http://stj.jusbrasil.com.br/jurispruden-
cia/21604500/recurso-especial-resp-1185379-mg-2010-0042177-2-stj/
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OLIVEIRA, Cludio Brando de. Manual de Direito Administrativo. 3
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140
 REVISTA CONTAS ABERTAS

141
 REVISTA CONTAS ABERTAS

JURISPRUDNCIA
 REVISTA CONTAS ABERTAS

EMENTA: PEDIDO DE REVISO - PRESSUPOSTOS

DE ADMISSIBILIDADE - PREENCHIMENTO - ATO
DE PESSOAL - CONTRATAO TEMPORRIA
- AUXILIAR DE SERVIOS DIVERSOS - NO
REGISTRO - MULTA - ALEGAO DE INTERESSE
PBLICO - NO CARACTERIZAO - AUSNCIA
DE EXCEPCIONALIDADE - HIPTESE FTICA -
LEI AUTORIZATIVA - NO ENQUADRAMENTO -
IMPROCEDNCIA.

improcedente o pedido de reviso quando a

contratao temporria de servidor realizada
sem a comprovao do excepcional interesse p-
blico e sem previso na lei autorizativa que con-
temple o cargo ou a funo do contratado.

Relator: Cons.
Ronaldo Chadid

PROCESSO TC/MS: TC/5623/2015

PROTOCOLO: 1587233
TIPO DE PROCESSO: PEDIDO DE REVISO
REQUERENTE: FLVIO ESGAIB KAYATT
ADVOGADO: ANDR BARBOSA FABIANO OAB/MS N 9.408
INTERESSADA: MARIA MADALENA DA SILVA FARIAS

Acrdo
Vista, relatada e discutida a matria dos autos, na 2 Sesso Ordinria do Tribunal Pleno, de 2 de maro de 2016, ACORDAM
os Senhores Conselheiros, por unanimidade, nos termos do voto do Relator, pela improcedncia do presente Pedido de Re-
viso, requerido pelo Sr. Flvio Esgaib Kayatt, em face da Deciso Singular DSG-G.MJMS-2048/2014, mantendo-a em sua
integralidade.

Campo Grande, 2 de maro de 2016.

Conselheiro Ronaldo Chadid

Relator

143

Relatrio
Exmo. Sr. Conselheiro Ronaldo Chadid - Relator
Em exame o Pedido de Reviso interposto por Flvio Esgaib
Kayatt, Prefeito do Municpio de Ponta Por/MS poca,
em face da Deciso Singular n 2048/2014, que julgou a
contratao temporria da servidora Maria Madalena da
Silva Farias pelo no registro e aplicou multa no valor cor-
respondente a 50 (cinquenta) UFERMS.
O decisum ora combatido o proferido no processo TC/
MS n 2086/2012, in verbis:
1- Pelo NO REGISTRO do ATO de ADMISSO
Contrato de Trabalho por Prazo Determinado, da servi-
dora Sra. Maria Madalena da Silva Farias, para o cargo
de Auxiliar de Servios Diversos, por infringncia aos
incisos I e IX do artigo 37 da Constituio Federal/88;
2- Pela aplicao de MULTA no valor de 50 (cinquen-
ta) UFERMS Autoridade Responsvel Sr. Flavio Es-
gaib Kayatt, com base no artigo 44, inciso I da LC n
160/2012 c/c artigo 10, 1, inciso III do Regimento
Interno deste Tribunal de Contas;
3- Conceder prazo regimental para a comprovao, nos
autos, do recolhimento da multa imposta, em favor do
Fundo Especial de Desenvolvimento, Modernizao e
Aperfeioamento do Tribunal de Contas de Mato Gros-
so do Sul FUNTC, com fulcro no artigo 83 da LC n
1602012, sob pena de execuo;
4- Comunicao do resultado do julgamento aos res-
ponsveis, com base no artigo 50 da Lei Complementar
n 160/2012;
5- Determino a remessa destes autos ao Cartrio para
providncias regimentais.
O Conselheiro Presidente desta Corte de Contas, ao proce-
der ao juzo de admissibilidade de que trata o art. 150, in-
cisos II e IV, do Regimento Interno desta Corte de Contas,
considerou o recurso tempestivo e cabvel, determinado sua
distribuio a esta Relatoria, conforme consta no despacho
proferido em 3 de junho de 2015, acostado folha n 13.
O ilustre Representante do Ministrio Pblico de Contas
144
REVISTA CONTAS ABERTAS
emitiu parecer opinando pelo conhecimento do Pedido
de Reviso interposto pelo Sr. Flvio Esgaib Kayatt, haja
vista que foram atendidos os requisitos de admissibilida-
de no tocante tempestividade, legitimidade e interesse do
Requerente; e pelo no provimento ao pedido em questo
mantendo-se inalterados os comandos da r. Deciso Singu-
lar n 2048/2014, em face da insubsistncia das alegaes
ofertadas (Parecer n 14719/2015).
o que cabe relatar.
Voto
Exmo. Sr. Conselheiro Ronaldo Chadid - Relator
Passo anlise dos pressupostos objetivos e subjetivos do
presente pedido:
A exordial visa combater a Deciso Singular n 2048/2014,
exarada no processo TC/MS n 2086/2012, publicada em
23 de junho de 2014, nas pginas 16 e 17 do Dirio Oficial
Eletrnico do Estado de Mato Grosso do Sul n 905.
O comprovante de recebimento (AR) da intimao que le-
vou o teor da deciso recorrida ao conhecimento do Reque-
rente foi recebido na Unidade Gestora em 17 de outubro de
2014, conforme consta folha 64 do TC/MS 2086/2012,
que julgou a contratao temporria da servidora Maria
Madalena da Silva Farias.
O prazo para interposio do Pedido de Reviso de 02
(dois) anos, contados da cincia do Jurisdicionado da deci-
so, considerando que o presente pedido foi protocolizado
nesta Corte de Contas em 12 de maro de 2015, vislumbro,
portanto, ser cabvel, adequado e tempestivo, nos termos
do artigo 73, pargrafo 11, da Lei Complementar 160/12.
Do mesmo modo, quanto aos pressupostos subjetivos, ates-
to a admissibilidade, visto que foi interposto por escrito
perante o Presidente deste Tribunal de Contas, por parte
legtima, qual seja, Flvio Esgaib Kayatt, Prefeito do Muni-
cpio de Ponta Por/MS poca.
Presentes, ento, os pressupostos intrnsecos e extrnsecos de
admissibilidade, o recurso em epgrafe deve ser conhecido.
1
Art. 73. Da deciso definitiva do Tribunal que julgar os atos sujeitos ao
controle externo cabe pedido de reviso fundado em: 1 O pedido de
reviso pode ser interposto no prazo de dois anos contados da data do
trnsito em julgado da deciso.
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Passo anlise do mrito: Nesse sentido:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDA-
Trata-se o presente processo do recurso interposto em face
DE. LEI MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE
da deciso pelo no registro da contratao temporria da
CONTRATAO TEMPORRIA PARA EXER-
servidora Maria Madalena da Silva Farias, efetuada pelo
CCIO DE ATIVIDADES DE NATUREZA PER-
Municpio de Ponta Por/MS, para exercer a funo de au-
MANENTE. 1. Situaes administrativas prprias da
xiliar de servios diversos junto Secretaria Municipal de
gesto pblica das respectivas secretarias no podem
Sade (Hospital Regional de Ponta Por) durante o perodo
ensejar a dispensa na realizao de concurso pblico. 2.
de 2/1/2012 a 31/12/2012, conforme consta do Contrato
flagrante a infrao s normas constitucionais porque
n 81/2012, efetuada com base na Lei Complementar n
no est tipificada nas leis impugnadas a excepcional si-
62, de 25 de janeiro de 2010.
tuao de interesse pblico que autorize o acesso a cargo
pblico sem a realizao de concurso, sendo igualmen-
O fundamento utilizado para o julgamento pelo no regis-
te evidente o carter permanente das necessidades e da
tro da contratao em questo se encontra no fato de que
funo apontada. 3. A excepcionalidade h que resultar
a funo a ser exercida pela servidora (auxiliar de servios
de circunstncias imprevisveis Administrao Pbli-
diversos) corriqueira e no encontra respaldo em Lei Au-
ca, o que no se caracteriza em qualquer dos servios
torizativa acima citada.
contratados.3

Corroboro com o entendimento dos i. pares, proferido no

EMENTA: LEIS MUNICIPAIS - CONTRATAES
processo TC/MS 2086/2012, haja vista que a contratao
TEMPORRIAS POR PRAZO INDETERMINA-
temporria deve ser utilizada como uma exceo regra das
DO PARA FUNES TPICAS DA ADMINISTRA-
contrataes por concurso pblico. De acordo com Alexan-
O - INCONSTITUCIONALIDADE. - O Supre-
dre de Moraes2, h trs requisitos obrigatrios para a utili-
mo Tribunal Federal vem interpretando restritivamente
zao da exceo descrita no art. 37, inciso IX, da Cons-
o art. 37, inc. IX, da Constituio Federal, impondo a
tituio Federal/88, quais sejam: o excepcional interesse
observncia das seguintes condies: a) previso em lei
pblico, a temporariedade da contratao e a adequao da
dos casos; b) tempo determinado; c) necessidade tem-
situao a uma das hipteses definidas em lei.
porria de interesse pblico; d) interesse pblico excep-
cional (STF, ADI n. 1500/ES, Min. Carlos Velloso).
Como se v, existe a possibilidade de o Poder Pblico efetu-
Na ausncia desses requisitos, mostram-se irregulares as
ar contrataes por tempo determinado. Mas tais contrata-
contrataes temporrias. - As normas da Constituio
es somente podem ser realizadas em caso de necessidade
Estadual autorizam a Administrao a contratar pessoal
temporria de excepcional interesse pblico (Art. 37, IX).
por tempo determinado desde que para atender a ne-
Hiptese excepcional, na qual fica configurada uma situ-
cessidade temporria de excepcional interesse pblico,
ao de servio pblico de natureza provisria, pontual,
independentemente da realizao de concurso pblico,
que deve ser prestada sob pena de prejuzo ao interesse p-
devendo ser a contratao realizada, de qualquer modo,
blico, devendo os contratos temporrios ter prazo certo e
dentro dos princpios da moralidade e da impessoalida-
motivao idnea, devendo a autoridade responsvel pela
de e sempre por prazo determinado. - Mas no se admi-
contratao justificar de forma expressa e objetiva sua real
te que a lei municipal possa contemplar a possibilidade
necessidade, fundamentando naquelas situaes previstas
de contrataes precrias em atividades permanentes ou
na lei local.
rotineiras da Administrao que, com um planejamen-
to adequado, podem ser exercidas satisfatoriamente,
Todavia, os administradores pblicos perceberam nessa norma
sem a admisso de servidores temporrios. (ADIN n
uma possvel brecha para contrataes temporrias generaliza-
10000.08.482511-6/000, Rel. Wander Marotta, Publi-
das, dispensando-se a realizao de concurso pblico, facilitan-
cado em 16/04/2010).
do apadrinhamentos e favorecimentos, em prejuzo da impes-
soalidade, da moralidade e da eficincia do servio pblico. 3
rgo Especial - Comarca de Porto Alegre - N 70015666985 - EXMO.
SR. DR. PROCURADOR GERAL DE JUSTIA - requerido: MUNICPIO DE
2
MORAES. Alexandre de. Constituio do Brasil Interpretada. 5 ed. So SO BORJA - requerida: CMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE
Paulo, Atlas, 1999, p. 113. SO BORJA.

145
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Outro ponto a ser considerado reside no fato de que a ne- irremediveis populao, quando concurso pblico re-
cessidade excepcional no pode ter sido gerada pela inrcia alizado para selecionar interessados nas vagas oferecidas
do administrador pblico. Ou seja, princpio norteador no conseguir classificar candidato ou candidatos em
da Administrao o planejamento, estando at mesmo po- nmero suficiente para ocupar postos de trabalho vagos.
sitivado no Decreto-lei n 200/67, devendo os rgos e en-
V-se aqui que o permissivo disposto no art. 37, inciso IX,
tidades pblicas adequar as suas projees de contratao
da CF/88 indevidamente ampliado pela legislao muni-
de pessoal s necessidades do servio e disponibilidade
cipal para justificar contrataes temporrias desprovidas de
oramentria.
excepcionalidade e com hipteses dispostas na lei autoriza-
tiva abrangentes, genricas demais, que a princpio contem-
Assim, mostra-se irregular a atuao do gestor pblico que,
plariam qualquer situao estabelecida pelo Gestor.
ao longo de anos, no implementa procedimentos de con-
curso pblico e, em dado momento, efetua contratao ex-
O que se v corriqueiramente nos Municpios fiscalizados
cepcional temporria, sem concurso, sob o argumento de
por esta Corte de Contas que as leis autorizativas insti-
que, caso no a promova, adviro prejuzos prestao de
tuem hipteses abrangentes e genricas de contratao tem-
servios pblicos. Nesse caso de desvirtuamento do siste-
porria, no especificando a contingncia ftica que evi-
ma, deve ser identificada a gesto irregular do patrimnio
denciaria a situao de emergncia, atribuindo ao chefe do
pblico e promovida a apenao do administrador pblico
Poder interessado estabelecer os casos de contratao direta.
faltoso. Essa irregularidade, consistente na ausncia de pla-
No presente caso no vejo respaldo na lei autorizativa que
nejamento e consequente contratao temporria, tem sido
contemple a contratao de servidor para exercer a funo
verificada em todas as esferas do servio pblico, principal-
de auxiliar de servios diversos, tampouco nos argumentos
mente em pequenos municpios, nos quais praticamente
apresentados pelo recorrente, razo pela qual entendo que a
no so realizados concursos pblicos, promovendo-se,
deciso recorrida deve permanecer inalterada.
alm de contratao inadequada, com arrimo no art. 37,
inciso IX, da Constituio Federal.
Mediante o exposto, acolho o parecer emitido pelo Minist-
rio Pblico de Contas e VOTO pela IMPROCEDNCIA
Alm do exposto acima, o aspecto preponderante e funda-
do Pedido de Reviso interposto por Flvio Esgaib Kayatt,
mental que usarei para manter a deciso recorrida, se en-
Prefeito do Municpio de Ponta Por/MS poca, em face
contra no fato de que a Lei Autorizativa n 62/10, usada
da Deciso Singular n 2048/2014, mantendo-o em sua
como fundamento legal para a contratao temporria, no
integralidade.
contempla a possibilidade de contratao para a funo de
auxiliar de servios diversos.

A conduta tomada pelo Ex-Prefeito de Ponta Por/MS Deciso

mais um exemplo do alargamento ilegal das situaes que
autorizam a contratao temporria em completo desres-
peito aos princpios que regem a administrao, haja vis-
ta que o Executivo Municipal editou lei abrangendo uma
generalidade de situaes a ser estabelecidas a critrio do
Prefeito, conforme se depreende da leitura do artigo4 abaixo
citado:
Art. 2. Considera-se para os fins desta Lei Comple-
mentar, como necessidade temporria de excepcional
interesse pblico, as seguintes situaes:
IX. prestao de servios essenciais, que no podem
sofrer paralisaes em virtude de prejuzos imediatos e
Lei Complementar n 62/10.
4 Relator
Como consta na ata, a deciso foi unnime, nos termos do voto do
relator, pela improcedncia do Pedido de Reviso, requerido pelo Sr.
Flvio Esgaib Kayatt, em face da Deciso Singular DSG-G.MJMS-
2048/2014.
Presidncia do Exmo. Sr. Conselheiro Waldir Neves Barbosa.
Relator, o Exmo. Sr. Conselheiro Ronaldo Chadid.
Tomaram parte no julgamento, os Exmos. Srs. Conselheiros Jos Ri-
cardo Pereira Cabral, Iran Coelho das Neves, Marisa Joaquina Mon-
teiro Serrano, Osmar Domingues Jeronymo e Jerson Domingos.
Presente o Exmo. Sr. Jos Ado Camilo, Procurador Geral de Contas.
Campo Grande, 2 de maro de 2016.
Conselheiro RONALDO CHADID

146
 REVISTA CONTAS ABERTAS

EMENTA: INSPEO ORDINRIA DIVERGNCIAS

NOTIFICAO JUSTIFICATIVAS E DOCUMENTOS
APRESENTADOS PARCIAL ATENDIMENTO
PERMANNCIA DE FALHAS AUSNCIA DE
CONTROLE INTERNO ALMOXARIFADO FALTA DE
CONTROLE BENS PARTICULARES NO PRDIO DA
PREFEITURA TERMO DE DOAO OU EMPRSTIMO
INEXISTNCIA DECLARAES DE BENS E
VALORES DOS SERVIDORES NO ATUALIZAO
IRREGULARIDADES MULTA DETERMINAO.

I - Consideram-se irregulares, sujeitando o res-

ponsvel penalidade de multa, fatos apurados
em inspeo, consistentes na ausncia de con-
trole interno, na falta de controle sobre o almoxa-
rifado, na no atualizao da declarao de bens
e valores e na existncia de bens pertencentes a
particulares no prdio da prefeitura sem devido
termo de doao ou emprstimo do bem.
Relator: Cons.
Jerson Domingos
II - Nos termos da Constituio Federal, os Po-
deres Legislativo, Executivo e Judicirio devem
manter, de forma integrada, sistema de controle
PROCESSO TC/MS: TC/27055/2011
interno.
PROTOCOLO: 1064851
TIPO DE PROCESSO: INSPEO ORDINRIA
III A Administrao Pblica deve exercer um
RGO: PREFEITURA MUNICIPAL DE FTIMA DO SUL
controle efetivo sobre seu estoque, mantendo os
instrumentos de registros atualizados, de forma a JURISDICIONADO (A): ILDA SALGADO MACHADO
propiciar informaes oportunas e confiveis s
unidades integrantes de sua estrutura organiza-
cional. Declarao de Bens e Valores dos Servidores (item XIV),
existncia de bens pertencentes a particulares no prdio da
IV - obrigatria a apresentao de declarao de prefeitura sem devido termo de doao ou emprstimo do
bens, com indicao das fontes de renda, no mo-
bem (item XIII); e pela consequente aplicao de multa,
mento da posse ou, inexistindo esta, na entrada
em exerccio de cargo, emprego ou funo, bem responsvel pela Prefeitura Municipal de Ftima do Sul
como no final de cada exerccio financeiro, no no perodo inspecionado, Sr. Ilda Salgado Machado, no
trmino da gesto ou mandato e nas hipteses de valor correspondente a 30 (trinta) UFERMS, fixando-lhe o
exonerao, renncia ou afastamento definitivo, prazo regimental de 60 (sessenta) dias para que comprove
por parte das autoridades e servidores pblicos. seu recolhimento em favor do Fundo Especial de Desenvol-
vimento, Modernizao e Aperfeioamento do Tribunal de
Contas de Mato Grosso do Sul FUNTC/MS, sob pena de
execuo; e, ainda, pela determinao ao() atual respon-
Acrdo svel pela Prefeitura Municipal de Ftima do Sul, para que
adote as providncias no sentido de sanar as irregularidades
Vista, relatada e discutida a matria dos autos, na 1 Sesso
apontadas no Relatrio de Inspeo em epgrafe, em ob-
Ordinria do Tribunal Pleno, de 15 de fevereiro de 2017,
servncia s normas legais que norteiam a Administrao
ACORDAM os Senhores Conselheiros, por unanimida-
Pblica, sob pena de sano.
de, nos termos do voto do Relator, pela irregularidade de
parte dos fatos apurados durante a Inspeo Ordinria n
Campo Grande, 15 de fevereiro de 2017.
05/2011, relativos ao perodo de janeiro a dezembro de
2010, na Prefeitura Municipal de Ftima do Sul, quais se-
jam: ausncia de controle interno (item 4.7), falta de con- Conselheiro Jerson Domingos
trole sobre o almoxarifado (item X), no atualizao da Relator

147

Relatrio
Exmo. Sr. Conselheiro JERSON DOMINGOS Relator
Em apreciao o Relatrio de Inspeo Ordinria n
05/2011, realizada in loco pela 3 Inspetoria de Contro-
le Externo, relativo ao perodo de janeiro a dezembro de
2010, na Prefeitura Municipal de Ftima do Sul, ento sob
a gesto da Senhora Ilda Salgado Machado, Ex-Prefeita Mu-
nicipal, apontando as seguintes irregularidades:
I. No h cadastramento de todos os imveis para ar-
recadao do IPTU, caracterizando renncia de receita
(Item 4.2.1);
II. A arrecadao do ITBI inferior a seu potencial, devi-
do a no atualizao da tabela e a falta de fiscalizao no
municpio (Item 4.2.2);
III. No h controle da COSIP (Item 4.3);
IV. No tem aplicao dos gastos do ICMS-Ecolgico
(Item 4.4);
V. No tem controle de gastos da CIDE-combustvel
(Item 4.5);
VI. No h um sistema de cobrana eficaz da dvida ati-
va (Item 4.6);
VII. No tem Controle Interno (Item 4.7);
VIII. Tesouraria sem normas de procedimentos e man-
tendo um caixa elevado sem segurana (Item 4.8);
IX. No tem programao financeira e cronograma de
execuo mensal (Item 4.10);
X. No tem um programa para recebimento dos recur-
sos do Imposto de Renda para o Fundo dos Direitos da
Criana (Item 4.11);
XI. Ressarcimento de despesas, contrariando as normas
legais que seria o suprimento de fundos (Item 5.1);
XII. Os contratos acima de R$ 32.000,00 no foram
enviados ao TCE/MS (Item 5.2);
148
REVISTA CONTAS ABERTAS
XIII. Convnios sem parecer tcnico e homologao do
ordenador de despesas (Item VII);
XIV. Transporte escolar sem o estudo do impacto ora-
mentrio e financeiro (Item VII);
XV. No tem controle sobre o almoxarifado (Item X);
XVI. No consta no Departamento de Pessoal cpia dos
recibos de pagamentos para o Prefeito no perodo de
janeiro a abril de 2010 (Item XI);
XVII. No est atualizada a Declarao de Bens e Valo-
res dos servidores (Item XIV);
XVIII. No consta no Recursos Humanos cpia do ho-
lerite da Prefeita Municipal no perodo de janeiro a abril
de 2010 (Item XI);
XIX. Desvio de funo de servidor pblico (Item 14.1);
XX. No realizao de Audincia Pblica (Item XVII);
XXI. No existe notificao das autoridades sobre os re-
cursos federais de acordo com a Lei Federal n 9452/97
(Item XVIII);
XXII. No houve comprovao de inventrio dos bens
mveis e imveis e termo de responsabilidade dos bens
atualizados e regulamentao sobre os procedimentos
(Item XIX);
XXIII. Bens que pertencem a particular no prdio da
prefeitura sem devido termo de doao ou emprstimo
do bem (Item XIX);
XXIV. No est sendo realizado o termo de doao dos
bens da APM, para o municpio (Item XIX).
Das irregularidades acima elencadas, procedeu-se, ento, a
notificao da Prefeita Municipal poca, por meio do Of-
cio OF.NOTG.WNB-1413/2012, no dia 21 de junho de
2012.
Em resposta notificao, a Ex-Prefeita manifestou-se nos
autos por intermdio do Ofcio s/n de 31 de outubro de
2013, o qual foi protocolado nesta Corte de Contas em 05
de novembro de 2013, portanto fora do prazo regimental.

Diante das justificativas e documentos apresentados pela
gestora, a Equipe Tcnica da 3 Inspetoria, na Anlise n
19648/2016, entendeu que estes no foram suficientes para
sanar totalmente os aspectos questionados no Relatrio de
Inspeo n 05/2011, concluindo que restaram pendentes
de regularizao os itens relacionados abaixo, in verbis:
1 Ausncia de Controle Interno (item 4.7 do Rela-
trio);
2 Falta de controle sobre o Almoxarifado (item X do
Relatrio);
3 No atualizao da Declarao de Bens e Valores dos
Servidores (item XIV do Relatrio);
4 Existncia de bens pertencentes a particulares no
prdio da Prefeitura sem devido termo de doao ou
emprstimo do bem (item XIII do Relatrio).
Instado a manifestar-se, o Ministrio Pblico de Contas, no
Parecer n 16270/2016, da lavra do ilustre Procurador de
Contas Joo Antnio de Oliveira Martins Jnior, opinou
pela adoo das seguintes providncias, in verbis:
1) Pelo julgamento dos atos de gesto listados nos itens
4.7, X, XIV e XVIII do Relatrio de Inspeo Ordinria
n 5/2011 (fls. 8/24) como IRREGULARES, nos ter-
mos do art. 59, inciso III, da LC n 160/12;
2) DETERMINAR ao atual gestor que tome as medi-
das cabveis para que sane as irregularidades apontadas,
nos termos dos artigos 21, VIII, c/c artigo 63, I, a,
ambos da LC n 160/12;
3) Com fundamento nos artigos 42, inciso IX e 44, in-
ciso I, ambos da Lei Complementar n. 160/2012 (Lei
Orgnica do TCE), aplicar multa a Sr Ilda Salgado Ma-
chado, Prefeita Municipal poca, pelas irregularidades
apontadas; e
4) COMUNICAR o resultado do julgamento aos in-
teressados.
o relatrio.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Voto
Procedendo ao exame do que consta nos autos verifico que
parte dos fatos apurados, por amostragem, na Prefeitura
Municipal de Ftima do Sul, relativos ao perodo compre-
endido entre janeiro a dezembro de 2010, no guardam
conformidade com a legislao vigente aplicvel matria.
Pois bem, iniciando pelo item 4.7 do Relatrio de Inspeo,
referente ausncia de Controle Interno, observo que esta
tem sido uma irregularidade recorrente na Administrao
Pblica municipal, sendo uma atividade pouco compreen-
dida pelos gestores, servidores e autoridades pblicas, es-
pecialmente quanto sua importncia e responsabilidade,
apesar de ser uma exigncia constitucional e legal, prevista
no artigo 74 da Constituio Federal de 1988 e no artigo 76
da Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, e consolidado pelo
artigo 59 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de
2000, Lei de Responsabilidade Fiscal.
O controle interno definido por Meirelles (2003)4 como:
(...) todo aquele que o Executivo e os rgos de admi-
nistrao dos demais Poderes exercem sobre suas pr-
prias atividades, visando mant-las dentro da lei, segun-
do as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e
econmicas de sua realizao, pelo qu um controle de
legalidade e de mrito.
O controle interno fundamental numa organizao, e deve
ser estruturado de forma a dar um suporte operacional, seja
na rea contbil, financeira, administrativa, de pessoal, den-
tre outros, com o objetivo de evitar falhas e desvios.
1
Constituio Federal de 1988: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos
e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recur-
sos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
2
Lei 4320/64: Art. 76. O Poder Executivo exercer os trs tipos de con-
trole a que se refere o artigo 75, sem prejuzo das atribuies do Tribunal
de Contas ou rgo equivalente.
3
LC n 101/2000: Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o
auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada
Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas
desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a: (...)
4
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. So
Paulo: Malheiros, 2003, p. 641.
149

A implantao de um controle interno efetivo, alm de um
requisito legal, uma necessidade administrativa, j que as
atribuies do departamento de controle interno so em
sua essncia uma forma de maximizar a utilizao dos re-
cursos, alm do objetivo explicito de fiscalizao.
O controle interno deve deixar de ser visto como um in-
cmodo para os administradores, e sim como um meio de
prevenir futuras punies a serem aplicadas pelo controle
externo exercido pelos Tribunais de Contas. So ferramen-
tas que devem ser convertidas para o bem do administrador
e, consequentemente, da populao beneficiada.
Com relao falta de controle sobre o almoxarifado (item
X do Relatrio), verifico que o Municpio, no perodo ins-
pecionado, no possua um controle adequado sobre os
bens de consumo armazenados.
O almoxarifado, em um rgo pblico, a unidade admi-
nistrativa responsvel pelo controle e pela movimentao
dos bens de consumo, que so registrados de acordo com as
normas vigentes.
O almoxarife deve exercer um controle efetivo de seu es-
toque mantendo os instrumentos de registros atualizados,
de forma a propiciar informaes oportunas e confiveis s
unidades integrantes da estrutura organizacional da insti-
tuio, atravs da remessa de relatrios peridicos.
Saliento que a no instituio de um setor de patrimnio e
almoxarifado um atentado ao princpio da eficincia, po-
dendo o responsvel ser responsabilizado pela sua omisso e
pelos prejuzos dela decorrentes.
Quanto s Declaraes de Bens e Valores dos servidores
(item XIV do Relatrio), as quais no estavam sendo atua-
lizadas at o trmino do perodo inspecionado, ressalto que
a Lei n 8.730, 10 de novembro de 1993, estabeleceu a
obrigatoriedade de apresentao da referida declarao para
os servidores que ocupem cargos, empregos e funes nos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio:
Art. 1 - obrigatria a apresentao de declarao de
bens, com indicao das fontes de renda, no momento
da posse ou, inexistindo esta, na entrada em exerccio de
cargo, emprego ou funo, bem como no final de cada
exerccio financeiro, no trmino da gesto ou mandato
e nas hipteses de exonerao, renncia ou afastamento
REVISTA CONTAS ABERTAS
definitivo, por parte das autoridades e servidores pbli-
cos adiante indicados: (...)
Ademais, a Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, em seu
artigo 13, pargrafo segundo, dispe sobre a necessidade de
atualizao anual da evoluo patrimonial do agente pblico:
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e
na data em que o agente pblico deixar o exerccio do
mandato, cargo, emprego ou funo.
A atualizao anual do patrimnio do servidor pblico jun-
to ao Departamento de Recursos Humanos faz-se neces-
sria transparncia junto Administrao, possibilitando
mesma a fiscalizao, em nome do interesse social e da
conduta de seus servidores. Isto porque a anlise da evo-
luo patrimonial do servidor medida til e eficaz para
evitar eventuais ocultaes de ilicitudes, com aplicao clara
e direta dos princpios constitucionais da moralidade e im-
pessoalidade.
Quanto ao item XIII do Relatrio de Inspeo ora ana-
lisado, a Equipe de Inspeo encontrou bens utilizados
pela Prefeitura Municipal sem o devido registro no inven-
trio patrimonial, contrariando os artigos 95 e 96, da Lei
4320/645.
Todos os bens mveis a serem incorporados ao patrimnio
devem ser objetos de registro (tombamento), que consiste
no arrolamento do bem, numerando-o em forma sequen-
cial, com a finalidade de identific-lo e coloc-lo sob a
guarda e proteo dos agentes responsveis. Os bens mveis
devem ser resguardados por Termo de Responsabilidade,
devidamente atualizado, no qual dever constar no mnimo
a descrio do bem, o tombamento, o valor e o agente res-
ponsvel pela sua guarda.
importante ressaltar que o registro patrimonial tem sua cor-
respondncia direta no balano financeiro do rgo, represen-
tando recursos imobilizados e suas respectivas atualizaes.
Diante disso, a negligncia do controle patrimonial por
parte dos Administradores impossibilita definir com clareza
balanos patrimoniais, impedindo um controle fiscal ade-
quado.
5
Lei 4.320/1964: Art. 95 A contabilidade manter registros sintticos dos
bens mveis e imveis. Art. 96. O levantamento geral dos bens mveis e
imveis ter por base o inventrio analtico de cada unidade administra-
tiva e os elementos da escriturao sinttica na contabilidade.
150

Por fim, a respeito de todas as irregularidades apontadas,
que claramente so decorrncias da falta de controle inter-
no, h de se ressaltar, que ao gestor cabe o exerccio de suas
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional,
tendo em vista os mais modernos princpios da funo ad-
ministrativa, quais sejam, o da eficincia, atrelado aos da
indisponibilidade e da transparncia, que obrigam que os
detentores de cargos pblicos informem sociedade sobre
os resultados de suas aes em prol da prpria sociedade,
exigindo deles informaes cada vez mais precisas sobre as
atividades governamentais e os resultados sociais e econ-
micos alcanados. Assim, os prprios governantes devem
controlar, avaliar e reprogramar suas aes com fito em
resultados, e ainda, com a disponibilidade de informaes
tempestivas e confiveis, ou melhor dizendo, necessrio
que o agente pblico atue de forma transparente e tenha sua
atuao pautada por celeridade, perfeio tcnica, economi-
cidade, coordenao e, sobretudo, controle.
Dessa forma, respaldado nos princpios constitucionais, es-
pecialmente os da legalidade e razoabilidade, e na funo
que me cabe enquanto membro deste Egrgio Tribunal de
Contas, entendo que as irregularidades apontadas ensejam
a aplicao das sanes procedimentais estabelecidas no Re-
gimento Interno desta Corte.
Diante do exposto, considerando a Anlise Tcnica elabora-
da pela 3 Inspetoria de Controle Externo e acolhendo o r.
Parecer exarado pelo douto Ministrio Pblico de Contas,
profiro o meu VOTO no seguinte sentido:
I. Pela IRREGULARIDADE de parte dos fatos apurados
durante a Inspeo Ordinria n 05/2011, relativo ao pe-
rodo de janeiro a dezembro de 2010, na Prefeitura Muni-
cipal de Ftima do Sul, quais sejam: ausncia de controle
interno (item 4.7), falta de controle sobre o almoxarifado
(item X), no atualizao da Declarao de Bens e Valores
dos Servidores (item XIV), existncia de bens pertencentes
a particulares no prdio da prefeitura sem devido termo de
doao ou emprstimo do bem (item XIII), conforme arti-
go 59, III, da Lei Complementar Estadual n 160, de 02 de
janeiro de 2012;
II. Pela APLICAO DE MULTA responsvel pela Pre-
feitura Municipal de Ftima do Sul no perodo inspeciona-
do, Senhora Ilda Salgado Machado, Ex-Prefeita Municipal,
CPF inscrito sob o n 559.007.201-87, no valor correspon-
dente a 30 (trinta) UFERMS, pelas irregularidades apon-
tadas no Relatrio de Inspeo n 05/2011, com fulcro no
artigo 44, inciso I c/c o artigo 45, inciso I, ambos da Lei
Complementar Estadual n 160/2012, c/c o artigo 170,
inciso I, da Resoluo Normativa TC/MS n 76, de 11 de
dezembro de 2013;
151
REVISTA CONTAS ABERTAS
III. Pela CONCESSO DO PRAZO REGIMENTAL de
60 (sessenta) dias para que a responsvel acima nominada
comprove o recolhimento da multa imposta junto ao Fun-
do Especial de Desenvolvimento, Modernizao e Aperfei-
oamento do Tribunal de Contas de Mato Grosso do Sul
FUNTC, conforme o estabelecido no artigo 83, da Lei
Complementar Estadual n 160/2012 c/c o artigo 172, pa-
rgrafo 1, incisos I e II, da Resoluo Normativa TC/MS
n 076/2013, sob pena de execuo;
IV. Pela DETERMINAO ao atual responsvel pela Pre-
feitura Municipal de Ftima do Sul para que adote as pro-
vidncias no sentido de sanar as irregularidades apontadas
no Relatrio de Inspeo em epgrafe, em observncia s
normas legais que norteiam a Administrao Pblica, sob
pena de sano;
V. Pela INTIMAO dos interessados acerca do resultado
deste julgamento, nos termos do artigo 50, inciso II, da Lei
Complementar n 160/2012 c/c o artigo 94, da Resoluo
Normativa TC/MS n 076/2013.
como voto.
Deciso
Como consta na ata, a deciso foi unnime, pela irregularidade de
parte dos fatos apurados durante a Inspeo Ordinria n 05/2011,
relativos ao perodo de janeiro a dezembro de 2010, na Prefeitura Mu-
nicipal de Ftima do Sul, quais sejam: ausncia de controle interno
(item 4.7), falta de controle sobre o almoxarifado (item X), no atu-
alizao da Declarao de Bens e Valores dos Servidores (item XIV),
existncia de bens pertencentes a particulares no prdio da prefeitura
sem devido termo de doao ou emprstimo do bem (item XIII);
aplicando-se responsvel, Sr. Ilda Salgado Machado, multa no valor
equivalente a 30 (trinta) UFERMS, com determinao atual gesto,
nos termos do voto do relator.
Presidncia do Exmo. Sr. Conselheiro Waldir Neves Barbosa.
Relator, o Exmo. Sr. Conselheiro Jerson Domingos.
Tomara parte no julgamento, os Exmos. Srs. Conselheiros Jos Ricar-
do Pereira Cabral, Iran Coelho das Neves, Marisa Joaquina Monteiro
Serrano, Ronaldo Chadid e Osmar Domingues Jeronymo.
Presente o Exmo. Sr. Joo Antnio de Oliveira Martins Jnior, Procu-
rador-Geral de Contas.
Campo Grande, 2 de maro de 2016.
Conselheiro JERSON DOMINGOS
Relator
 REVISTA CONTAS ABERTAS

LIVROS
TCNICOS

Comentrios Lei de
Licitaes e Contratos
Administrativos
Mantendo o compromisso de fornecer
explicao minuciosa e detalhada tan-
to para a redao legal quanto para as
orientaes adotadas na via administra-
tiva e na jurisprudncia, a 16 edio
dessa importante obra traz em detalhes
as novas regulamentaes infralegisla-
tivas produzidas no mbito da Unio,
incluindo o novo regulamento para o
sistema de registro de preos (Dec. Fed.
7.892, de 23 de janeiro de 2013) e o novo regulamento sobre a elaborao
de oramento de referncia para obras e servios de engenharia (Dec. Fed.
7.983, de 8 de abril de 2013). Tambm houve a sistematizao e anlise
de uma pluralidade de julgados, especialmente do TCU.
Direito Financeiro
e Tributrio
Em 1995 foi lanado de forma
pioneira esta obra de Direito Fi-
nanceiro, que aborda de forma di-
dtica e completa os quatro objetos
do Direito Financeiro: a despesa
pblica, a receita pblica, o ora-
mento pblico e o crdito pblico,
os mesmos objetos da Cincia das
Finanas, que, entretanto, os es-
tuda apenas sob o prisma terico
e especulativo e no sob o prisma
jurdico. Os livros existentes na
poca confundiam os estudos do Direito Financeiro com os de Di-
reito Tributrio, que se destacou do primeiro. Desde ento, esta obra
vem sendo atualizada e aprimorada dentro da viso crtica da realidade
social que influencia a ordem jurdica como um todo. Na Parte II,
promovemos o estudo do Direito Tributrio e de seus institutos na
ordem disciplinada pelo Cdigo Tributrio Nacional e procedemos
ao exame completo do Sistema Tributrio Nacional esculpido pelo le-
gislador constituinte, examinando cada um dos princpios tributrios
limitadores da imposio tributria, bem como cada uma das espcies
tributrias com riqueza de ilustraes jurisprudenciais. Tratamos de
matrias afins, como processos administrativo e judicial tributrios,
crimes tributrios, salientando sempre os aspectos polmicos. A exem-
plo da Parte I, demonstramos que o Sistema Tributrio, perfeito na sua
estruturao constitucional, na prtica, no tem oferecido a segurana
jurdica desejada pelo legislador constituinte por falta de respeito ao
princpio da hierarquia vertical das leis pelas trs esferas impositivas.
153
REVISTA CONTAS ABERTAS
Direito Financeiro
Esquematizado
O objetivo deste livro tratar, de
forma didtica, dos princpios e
das normas aplicveis ao Direito
Financeiro, bem como da jurispru-
dncia sobre o tema. Nesse sentido,
a autora, com uma linguagem aces-
svel e agradvel, traz os conceitos
principais deste ramo do Direito,
analisa seus princpios e detalha a
atividade financeira do Estado, di-
vidindo-a em dois passos: o estudo
do oramento pblico e a compreenso da disciplina das receitas e
despesas pblicas. Analisa, ainda, a questo do endividamento pblico
e dos precatrios. Ao longo de todo o livro, posiciona o leitor sobre a
orientao jurisprudencial dominante acerca de seus mais relevantes
debates, especialmente do Supremo Tribunal Federal, fornecendo um
olhar abrangente e atual sobre a disciplina. O trabalho resulta da expe-
rincia da autora como professora da disciplina de Direito Financeiro,
matria que, ao lado do Direito Tributrio, permite a compreenso da
atuao fiscal estatal em sua totalidade. Visto como parte do esquema
de viabilizao das atividades estatais em sentido lato, o Direito Finan-
ceiro mostra-se indissociavelmente ligado a todas as reas do Direito
Pblico. Tanto que matria constante de editais de concursos pbli-
cos em todas as esferas de Poder Executivo, Legislativo e Judicirio
e em todos os nveis da Federao Unio, Estados e Municpios.
Dessa forma, esta obra fornece um olhar compreensivo sobre a dis-
ciplina, depurada de questes tericas mais profundas, revelando-se
muito til aos estudantes, concursandos e profissionais.
Contabilidade Geral
e Avanada
A obra abrange as matrias de contabi-
lidade geral e avanada, onde o leitor
encontrar temas como: escriturao
contbil; operaes financeiras e ins-
trumentos financeiros. Indicada aos
alunos da graduao e aos candidatos
dos principais concursos pblicos nesse
segmento. Integra a Coleo Esquema-
tizado, coordenada por Pedro Lenza,
conhecida pela metodologia pioneira,
idealizada com base na experincia de
vrios anos de magistrio.