PSU LoVuolo-Barbeito Unidad 1

son exclusivamente didcticos. Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines

VII. CONSTRUCIN, MADURACIN Y CRISIS DEL SISTE-
MA DE POLTICAS SOCIALES1
La contradiccin entre los principios de organizacin de la de-

mocracia poltica y del orden econmico de mercado ocup el cen-
tro del debate de todas las vertientes ideolgicas desde mediados
del siglo pasado.2 La difusin de las naciones de clase social,
clase proletaria y explotacin social, cuestionaba el contenido
atribuido a los principios de libertad, igualdad y fraternidad que
se enarbolaron como smbolos en la construccin del orden insti-
tucional del Estado moderno.
Los problemas sintetizados en la nocin de cuestin social se
vieron potenciados por la crisis de fines de la dcada del veinte,
cuando la desocupacin masiva de la fuerza de trabajo, la cada
de los precios la recesin econmica cuestionaron seriamente el
ncleo de las lneas polticas hasta entonces vigentes. En lugar del
mundo estacionario y de movimientos continuos que inspiraba al

1
En Lo Vuolo (1991c) puede encontrarse una sntesis de la evolucin
histrica del sistema de polticas sociales en Argentina, el funcionamiento
a comienzos de la dcada del noventa, la composicin del gasto y el finan-
ciamiento, una evaluacin de sus rendimientos y las principales restriccio-
nes polticas y econmicas a su dinmica de expansin.
2
Tal como lo discute Offe (1984: Captulo 8), este problema haba pre-
ocupado tanto a Marx en sus escritos franceses (El 18 Brumario de Luis
Bonaparte y Las luchas de clase en Francia de 1848 a 1850) como el pen-
samiento liberal de John Stuart Mill (En libertad y Consideraciones acerca
del gobierno representativo). Las primeras reflexiones de este captulo si-
guen la lnea desarrollada en Lo Vuolo (1991: pgs.. 70-76).
110 La modernizacin excluyente Crisis del Estado de Bienestar 111


pensamiento neoclsico y a la visin extrema del liberalismo de tribuirlos en cuasi grupos (como los consumidores, los escolares o
mercado, la incertidumbre, el riesgo y la inestabilidad se aduea- sus padres, los usuarios de los medios de transporte, los enfer-
ron de la vida diaria. La estabilidad del ciclo econmico y del em- mos, los ancianos, etc.) o grupos naturales con escaso grado de
pleo se colocaron como prioridad en la reformulacin del sistema organizacin.3
de polticas pblicas. Las instituciones del Estado de Bienestar se construyeron y

La expansin del derecho social se da concomitantemente con difundieron sustentadas sobre un determinado estadio del desa-
la amplia difusin del pensamiento keynesiano/kaleckiano que rrollo de las fuerzas productivas y sobre un escenario poltico don-
vea en el manejo de la demanda efectiva un instrumento eficaz de las relaciones de poder de los actores amenazaban la propia in-
para lograr esos objetivos. En aquel tiempo, la idea de estabiliza- tegridad del sistema social vigente. La variante del estado de Bie-
cin no refera al sistema de precios o a los equilibrios macroeco- nestar fue una alternativa para resolver el conflicto entre demo-
nmicos, sino fundamentalmente al mantenimiento de un proceso cracia y capitalismo sin suprimir las bases fundamentales de am-
sostenido de acumulacin del capital. En el rea del derecho so- bos principios de organizacin social.4 En el extremo derecho se
cial se hablaba de estabilidad en el puesto de trabajo, en la remu- ubic el fascismo, que suprimi la democracia para preservar el
neracin, en el acceso a ciertos servicios bsicos. Las contingen- capitalismo. En el izquierdo, el ideal socialista que pretenda su-
cias sociales no se asuman como una eventualidad sino como primir al capitalismo que acab con ambos principios de orga-
una certeza de la sociedad organizada en base a la divisin del nizacin y cre as un nuevo escenario de contradicciones al inte-
trabajo mercantilizado. rior de s mismo.
Los viejos esquemas del seguro social bismarckiano, que defi- Tambin los sistemas de polticas pblicas construidos en las
nan la tradicin alemana en el rea social, se cuestionaron a la versiones latinoamericanas del Estado de Bienestar, diluyeron en
luz de los principios de igualdad de trato y derecho universal al cierta manera los conflictos propios de la contradiccin entre Es-
uso de servicios que definan las lneas fundamentales del con- tado social de derecho e integracin econmica de mercado. Sin
cepto de seguridad social desarrollado en Inglaterra. Desde el es- embargo, la propia secuencia de gobiernos autoritarios demuestra
quema alemn se sostena que la relacin laboral asalariada era el que, en gran medida, la resolucin se hizo suprimiendo uno de los
eje sobre el cual se deba construir la poltica social y, por lo tan- aspectos de la conflictiva cohabitacin. Si bien son esencialmente
to, los responsables y beneficiarios eran los propios trabajado- los mismos, las formas en que se expresan los conflictos y las op-
res y sus empleadores, quienes deban aportar el grueso de los ciones para administrarlos en las sociedades subdesarrolladas,
fondos para el financiamiento. El esquema anglosajn trasladaba son sustantivamente diferentes a las ms avanzadas econmica-
esa responsabilidad al conjunto de la sociedad; por lo tanto, todo mente.
ciudadano deba ser beneficiario y a la vez contribuir para finan-
ciar la poltica social.
Ni la poltica de manejo del ciclo econmico sobre la demanda
efectiva ni la normativa propia del Estado social de derecho pre-
3
Habermas (1973: pg. 56).
tendan suprimir las contradicciones entre capital y trabajo, sino 4
Keynes mismo se encarg de aclarar cules eran sus preocupacio-
administrar los conflictos latentes que haban emergido con toda nes: la extensin de las funciones del gobierno, implcitas en la tarea de
su virulencia en las primeras dcadas de este siglo. Esto se logr ajustar las propensiones a consumir de unos con las de otros e inducir la
con un sistema de polticas pblicas que pudo dilatar los plazos inversin, han de parecer, para un publicista del siglo XIX o un financista
del ciclo y transformar las fases peridicas de desvalorizacin del Americano contemporneo, terribles invasiones sobre el individualismo.
capital en una crisis inflacionaria con oscilaciones coyunturales Por el contrario, las defiendo tanto por ser el nico medio prctico de evi-
tar la destruccin de las formas econmicas existentes en su totalidad, co-
atemperadas, consiguiendo filtrar en buena medida los efectos secun- mo por ser las condiciones de un funcionamiento exitoso de la iniciativa
darios disfuncionales de la crisis econmica contenida y dis- individual (Keynes: 1956, pg. 380).


No existe un nico Estado de Bienestar que trascienda al Por la fuerza de trabajo. La nocin de salario social o salario in-
tiempo y al espacio, as como no existe una nica expresin de las directo supone que dichos gastos reemplazan a los que los traba-
contradicciones que le son propias. La cuestin social se modifi- jadores deberan afrontar con su ingreso personal si no existiera el
ca junto con la sociedad, se transforma con las mutaciones de las gasto en polticas sociales. El salario social sera algo as como un
fuerzas productivas y en las relaciones de poder y autonoma que componente socializado del costo de la reproduccin de la fuerza
se verifican entre los intereses contrapuestos. La propia definicin de trabajo, el cual se agrega al costo de individualizado en el salario
de Bienestar es un proceso de permanente construccin social y, directo.
ms que encarnar un valor absoluto, representa la ideologa y la racio- Desde esta perspectiva, el gasto social se considera como par-
nalidad prevalecientes como sistema interpretativo de la complejidad te integrante de la masa salarial y su existencia se justifica porque
social. atiende aquellas necesidades individuales definidas como bien
Como medios y fines se condicionan mutuamente, la crisis del pblico.6 Por lo tanto, se opta por la socializacin de su cobertura
Estado de Bienestar en las economas latinoamericanas debe con-
debido a que nada garantiza que el mercado pueda cumplir con
templar ambos aspectos. Por detrs del debate actual acerca de
los tradicionales arreglos institucionales de las polticas sociales, este objetivo porque: 1) incluso suponiendo que todos estn ocu-
se estn cuestionando las propias pretensiones de sus objetivos pados, los ingresos percibidos pueden no ser suficientes para al-
fundantes. Las lneas que orientan las reformas en marcha apun- canzar las coberturas deseadas; 2) el trabajador puede dar a sus
tan a la construccin de un orden social diferente, que responde a ingresos un destino diferente al de las necesidades bsicas para
una nueva constelacin de relaciones de poder y se asienta sobre su reproduccin y la del grupo familiar.
una nueva dinmica del sistema econmico. Esta visin del problema se complementa con la idea de que
Los que estn en crisis son tanto los valores como los instru- los trabajadores transforman sus ingresos en demanda de bienes
mentos de la versin autctona del Estado de Bienestar construi- de consumo o en bienes de inversin no productivos (vivienda re-
do sobre las lneas generales de la poltica econmica que la de- sidencial). Las responsabilidades en el proceso de reproduccin
manda efectiva y los postulados del derecho social. La implemen- del capital quedan as delimitadas: la del humano es un proble-
tacin de estas polticas no fue homognea en los distintos casos, ma del salario directo y del social, mientras que la de los medios
incluso entre los pases centrales. Ms an, es discutible la propia de produccin corresponde a sus propietarios. En realidad, como tam-
adecuacin de las polticas implementadas con las recomendacio- poco el mercado garantiza esto ltimo, el Estado tambin gas-
nes del cuerpo terico donde supuestamente abreva.5 Los concep- ta en medios de produccin en concordancia con la visin de la
tos de salario social y de capital humano fueron claves en la demanda efectiva que ve a la inversin en capital fsico como un
definicin de las funciones que se atribuyeron a las polticas so- elemento clave para estabilizar el ciclo econmico y, por lo tanto,
ciales en la construccin de los sistemas del Estado de Bienestar. una cuestin de inters pblico que no puede quedar librado a la
exclusiva decisin de los particulares.
VII.1. El problema del salario social y del capital humano De aqu surgen que estn en el centro del deba-
Los gastos pblicos en finalidades sociales se incorporan ha-
bitualmente como sumatoria de la remuneracin directa percibida
6
Esta nocin de bien pblico se vincula con el tipo de necesidades
cubiertas y refiere a las externalidades positivas entre bienestar individual
y social. Por el contrario, desde los grupos tcnicos de los organismos in-
5
En Lo Vuolo (1991a) se discute la adecuacin del sistema de polti- ternacionales, la divisin entre bienes pblicos y privados se vincula con
cas que caracteriza a la versin latinoamericana del Estado de Bienestar los costos y con el tipo de bien que cubre la necesidad. As, sera pblica la
con los postulados centrales de la teora de la demanda efectiva y la nor- escuela primaria pero no la universidad, la salud primaria pero no la com-
mativa del derecho social. pleja. Una discusin de esta cuestin se realiza en Sojo (1990).
114
La modernizacin excluyente Crisis del Estado de Bienestar 115

te acerca de la forma ms racional de construir una sociedad mo- Para esto, no alcanzan las tradicionales definiciones de nece-
derna. Hasta qu lmites el ingreso global debe remunerar al tra- sidades bsicas insatisfechas: las caractersticas que definen las
bajo y al capital?: hasta dnde se debe consumir bienes y hasta necesidades bsicas de un ciudadano estn en relacin con la
dnde acumularlos para permitir la ampliacin de la base produc- evolucin de las fuerzas productivas con las cuales interacta. La
tiva del sistema? A esto se suma la pregunta, por qu no dejar idea de fuerzas productivas involucra aqu todo aquello que define
que las fuerzas del mercado decidan cunto debe remunerarse a el proceso econmico, con lo cual se incluye toda la informacin y
cada insumo productivo, si ciertas escuelas de pensamiento sugie- la capacitacin necesarias para participar en el proceso de toma
ren que de esta manera se logra la ms eficiente asignacin de los de decisiones en condiciones de racionalidad.
recursos? La pobreza extrema, la desutilizacin de la fuerza de trabajo,
Estas preguntas ocultan otras cuestiones de similar relevan- la utilizacin de la misma con una intensidad que atenta contra
cia. Qu sucede con aquellos insumos que, dado el grado de de- su saludable reproduccin, son problemas que se engendran en la
sarrollo de las fuerzas productivas, dejan de ser necesarios para incapacidad de un sistema social para transformar a sus inte-
la reproduccin del sistema? En este caso, debe darse el mismo grantes en fuerza productiva. Esto no lo resuelve el mercado por-
tratamiento al capital fsico que a la fuerza de trabajo? Supo- que, siguiendo otra vez a Schumpeter, el proceso de crecimiento
niendo que, en el caso de los medios de produccin, el propio ci- capitalista es, en el mejor de los casos, uno de destruccin creati-
clo de valoracin y circulacin del capital garantice su transmu- va: el capital se reproduce por destruccin (expulsin) del exis-
tacin hacia formas ms eficientes y productivas, cmo se ga- tente. Cuando este razonamiento se pretende trasladar al capital
rantiza una transmutacin similar para el conjunto de la fuerza humano, se ignora que ste tiene derechos mnimos que, se supo-
de trabajo? ne, deben respetarse. sta no es sino una expresin concreta de
Si el nuevo patrn tecnolgico-productivo se caracteriza, en- la sealada contradiccin entre el principio de organizacin del
tre otras cosas, porque el capital fsico sale de circulacin por mercado y el del Estado social de derecho.
obsolescencia ms que por haber finalizado su vida til, qu im- En esta complejidad, el concepto de salario social introduce
plica esto para la fuerza de trabajo? Es suficiente con un siste- algunas confusiones analticas que pueden ocultar o desdibujar
ma previsional que se ocupe de la gente a partir de la edad en que, por ejemplo: 1) los beneficiarios del gaste de las polticas so-
que su vida til se supone cumplida? El problema tambin es ciales no son necesariamente asalariados y/o los perceptores de
qu hacer con la fuerza de trabajo que deviene obsoleta durante menores ingresos (con los que se suele identificar a los asalaria-
la vida activa? dos); 2) las fuentes de financiamiento son distintas de las del
Aqu nos movemos a otro problema usualmente ignorado en salario directo; 3) desde el punto de vista del poder de demanda,
el debate actual sobre las formas ms racionales de reconvertir es diferente el rol de uno y otro gasto en el proceso de acumula-
las instituciones sociales y que, si bien est implcito en la teora cin y distribucin; y 4) el nivel del gasto social no es equivalente
del capital humano, no siempre se le adjudic la relevancia nece- a lo que sus perceptores gastaran en ausencia de las institucio-
saria. Reproducir fuerza de trabajo es reproducirla en condiciones pblicas, sencillamente porque se tratara de dos sistemas so-
nes de agente econmico productivo; esto es un proceso dinmi- ciales diferentes con distintos estmulos para las propias prcticas
co que implica su permanente transformacin conforme lo define individuales.7
el estado del conjunto de las fuerzas productivas del sistema eco- Salario directo y social no son alternativas indiferentes;
nmico. En otras palabras, la cuestin de la reproduccin de la
fuerza de trabajo no puede limitarse a garantizar que el ser hu-

mano viva (no importa en qu nivel de satisfaccin) sino que est 7 Aqu son particularmente vlidas las observaciones formuladas
en condiciones de funcionar como productor y reproductor de ri- en el captulo inicial sobre el impacto de las prcticas sociales institucionaliza-
queza. das sobre las prcticas individuales.
116

pueden, incluso, ser colusivas desde el punto de vista macroeco- prepagos. Tampoco es indiferente un modelo altamente medicali-
nmico. Por ejemplo, si el excedente global se asume como un pa- zado y curativo que otro que focaliza la cuestin preventiva y las
rmetro, el avance del salario social puede repercutir en una dis- cualidades teraputicas de medicamentos de uso difundido. No es
minucin del directo, sobre todo si su financiamiento se realiza lo mismo un sistema educativo que se ocupe de seguir la forma-
mediante un impuesto sobre este ltimo. Esto es as porque, a los cin de los individuos en toda la escala del sistema que uno focali-
efectos del clculo de rentabilidad empresarial, tanto el salario di- zado exclusivamente en el problema del alfabetismo.
recto como los impuestos calculados sobre el mismo son parte in- En cuanto al estmulo o desestmulo al consumo, la posicin
distinta del costo salarial. Pero esto no justifica lo inverso: la re- populista ignora, en primer lugar, que la inversin antes de multiplicar-
traccin del salario social no necesariamente repercute en mayor se debe realizarse. Adems, no toma en cuenta que parte
salario directo o mayor empleo (como se intenta argumentar desde del gasto social puede ser apropiado por sectores con ingresos
el anlisis del equilibrio parcial del mercado de trabajo).8 superiores a sus necesidades de consumo, mientras que los in-
Tampoco puede suponerse que el aumento del gasto social es gresos de los grupos ms pobres pueden reducirse si la poltica
sinnimo de mejores servicios o que su reduccin implica mayor de financiamiento del gasto social se basa en impuestos indirec-
eficiencia, mientras s puede asumirse que un mayor salario di- tos. Dependiendo de sus reglas operativas concretas, el salario
recto implica mayor bienestar individual. No es tampoco una ver- social puede afectar de forma diferente las propensiones al aho-
dad irrefutable suponer que un mayor gasto social implica au- rro o al consumo de los distintos grupos e, incluso, modificar los
mento de la propensin marginal a consumir de la poblacin (o niveles absolutos.
disminucin de la propensin marginal a ahorrar) y mucho menos Por lo mismo, es muy endeble el generalizado supuesto de que
derivar de all impactos positivos sobre la inversin.9 el gasto social perjudica al ahorro porque disminuye la propensin
La primera confusin tiene que ver con la funcin de produc- individual a ahorrar. Todo depende de cmo funcionen los arreglos
cin o modelo de prestacin de cada poltica. La segunda se vincu- institucionales y cul sea el particular ambiente econmico con el
la con una difundida lectura populista del pensamiento keynesia- cual interactan. Por ejemplo, el esquema del seguro social no
no. Como el salario social se supone agregado al gasto en consu- funciona de igual manera en una economa con alta participacin
mo de los asalariados, se asume que la propensin marginal a de fuerza de trabajo asalariada, con mercados de capitales slidos
consumir del conjunto se eleva. Por otra parte, como en el contex- y con elevado ingreso per cpita, que en una economa subdesa-
to de dicho esquema analtico esto tiene un impacto positivo en el rrollada donde estos elementos estn ausentes.
multiplicador de la inversin, esta situacin favorecera el creci- Idnticos esquemas institucionales pueden derivar en resulta-
dos macroeconmicos diferentes segn sean las caractersticas de
miento econmico con aumento del consumo asalariado.
los actores polticos implicados. No es indiferente la existencia de
El problema de la funcin de produccin de las polticas socia- instancias de concertacin global entre el capital y el trabajo, las
les tiene que ver con las definiciones acerca del objetivo a cumplir pautas sobre las que stas se realizan, el tipo de representatividad
por las mismas. No es lo mismo un sistema integrado de salud que encarnan las asociaciones profesionales, partidos polticos,
sostenido sobre una prestacin primaria bsica de acceso univer- universidades y medios de comunicacin masiva.
sal y gratuito, que uno basado en cuerpos autnomos de seguros El anlisis de los efectivos alcances distributivos y asignati-
vos de las polticas sociales ocup un lugar secundario en la for-
mulacin de las estrategias de desarrollo. La propia teora del
8
Este problema es discutido en Lo Vuolo (1986). capital humano se mantuvo en un nivel de generalidad que no
9
El concepto de propensin marginal al consumo refiere a la parte
del incremento del ingreso que se destina a la demanda de bienes de con-
permiti precisar los diferentes impactos segn el tipo de gasto,
sumo, en contraposicin a la propensin marginal al ahorro, que es los beneficiarios y las propias vinculaciones con la inversin en
aquella proporcin que se destina al ahorro. capital fsico.

Desde la perspectiva econmica, el impacto del gasto en cap- organizadas alrededor de reivindicaciones de clase. Ms bien, apa-
tal humano sobre el proceso de crecimiento depende de su est- rece como una compleja telaraa donde se fueron agregando en
mulo sobre las conductas individuales, del efectivo grado en que forma anrquica las negociaciones entre el poder poltico de turno
incrementa la capacidad productiva de la fuerza de trabajo, de su y los diferentes grupos corporativos, bajo el amparo de una visin
papel en el conjunto de las actividades fiscales. El gasto social no dualista del funcionamiento del sistema econmico.11
es por definicin ni inversin (productiva o improductiva) ni con- La escasa prctica democrtica en la vida poltica argentina
sumo (bsico o suntuario): depende del valor de uso que se d al quit especificidad a la accin institucionalizada en partidos. La
bien o servicio social. legitimidad del poder se construa como un juego donde corpora-
Tampoco el hecho de que el gasto social lo realice el sector p- ciones y poder poltico intercambiaban prebendas y reaseguraban
blico implica que su apropiacin sea pblica. El sistema institu- mutuamente el control social. Los propios partidos se vieron im-
cional puede estar cooptado por grupos de inters especficos que pregnados de esta dinmica, siendo comn la presentacin de
se apropian del gasto social o que eluden su financiamiento, gene- gran parte de ellos como apndices o meros instrumentos de mo-
rndose de esta manera cuasi-rentas individuales. Lo nico cierto vimientos englobadores de un proceso de transformacin social
es que el gasto social es parte del sistema de transferencias que que los superaba.
tiene el Estado por el poder fiscal que posee. El sentido de dichas As la mayor parte de las organizaciones presentadas como
transferencias difiere en cada caso, aun cuando en los presupues- partidos polticos en la Argentina se debaten en una crisis de
tos figuren bajo idntico rubro.10 identidad, derivada de la forma autoritaria en que tradicionalmen-
Estas cuestiones no parecen haber recibido un cuidadoso te se construy el poder poltico, de la mayor identificacin que los
anlisis durante la vigencia del modelo de industrializacin por ciudadanos tienen con sus corporaciones, de los recurrentes des-
sustitucin de importaciones. Tambin fueron ignoradas en el mantelamientos de las organizaciones polticas por las dictaduras,
proceso de transformacin destructiva y todo hace prever que, al de ver circunscripta su actividad casi exclusivamente a los esca-
momento de consolidarse institucionalmente, el papel del capital sos tiempos electorales y de la propia deslegitimidad que la norma
humano en el sistema de polticas pblicas resultante quedar de- jurdica tiene en la sociedad argentina. Antes que actuar como in-
finido nuevamente en base a los tpicos anlisis estticos de la an- termediarios y administradores permanentes de los conflictos de
tinomia atrasado/moderno: esto es, que se deseche aquel capital una sociedad compleja, muchas organizaciones polticas optan por
humano considerado improductivo e ineficiente. presentarse como instituciones descartables fuera de la coyuntura
electoral.
VII.2. Construccin y maduracin del sistema de polticas sociales En la prctica poltica argentina prevaleci la visin instru-
argentino mental del Estado. Tradicionalmente, el mismo se concibi como
un instrumento eficaz para consolidar lealtades. El depositario na-
La matriz poltica y econmica que perme la construccin y tural de las demandas del conjunto social y el supuesto poseedor
maduracin del Estado de Bienestar argentino, no se explica ni de ilimitados recursos para su satisfaccin. En estos trminos, el
por la cohabitacin entre partidos polticos competitivos y polticas orden social se construye a partir de un discurso donde todos los
econmicas keynesianas al estilo de las socialdemocracias euro- intereses son legtimos, pero la posibilidad de hacerlos efectivos no
peas ni tampoco como un juego de presin de fuerzas sociales depende del poder regulador de una norma de derecho sino del
mayor o menor acceso a los crculos del poder poltico. No debe

10
Lo cual debilita los tpicos anlisis comparativos que definen mode-
11
los e incluso etapas de desarrollo de las polticas sociales segn el nivel de Las reflexiones sobre la matriz poltica del Estado de Bienestar ar-
gasto registrado en las cuentas pblicas. gentino se basan en Lo Vuolo (1991c: VI.2.1.).
120

extraar, entonces, la presencia de cierta visin conspirativa al in- aquellas polticas que definieron su morfologa a partir de la dca-
terior de la actividad pblica, propia de una sociedad cuyos ciudada del cuarenta, se construyeron sobre los principios del seguro
danos experimentaron reiteradamente la impunidad de la represin or- social bismarckiano, con derechos y obligaciones normados sobre
denada y ejercida desde el poder poltico. la categora de trabajador (particularmente asalariado) y no so-
Esta lgica poltica perme el proceso de construccin y ma- bre la de ciudadano.

duracin del sistema de polticas sociales en la Argentina. Junto La ausencia del seguro de desempleo, elemento clave en la
al discurso universalista, englobador y solidario, convive una rea- construccin de los Estados de Bienestar de los pases centrales,
lidad fragmentada, particularista y corporativista.12 La expansin se comprende tanto por la idea de que la economa funcionaba en
de las actividades pblicas en la Argentina debe entenderse como niveles cercanos al pleno empleo como por la propia lgica del mo-
un instrumento utilizado para consolidar lealtades y construir po- delo corporativo: los derechos se legitimaban, y eran legitimados,
der poltico. a travs de la pertenencia a una corporacin. Desde all, incluso,
Esta pretensin de imponer un consenso universal por el re- se luchaba por beneficios privilegiados o complementarios.
conocimiento de los intereses particulares, en lugar de suavizar Esto explica tambin la particular dinmica que impregn el
las disidencias, las potenci. En este juego, el inters colectivo no proceso de difusin de los beneficios de las polticas sociales, los
deriva de la argumentacin expresada en instituciones sociales cuales resultaban de un efecto cascada desde los grupos mejor
construidas para tal fin, sino que se encarna en quien ocupa temporal- ubicados hacia el resto. La meritocracia y la imitacin de privi-
mente el poder poltico. legios definan el sentido de la expansin vertical de los beneficios
La confusin entre la pretensin universalista y la prctica del sistema y reproducan las posiciones de fuerza en el juego bilateral
particularista perme la construccin del sistema de polticas so- entre el poder poltico y las corporaciones.
ciales y encontr un ambiente funcional en el modelo econmico Las polticas asistenciales dirigidas a los grupos no integrados
prevaleciente durante el proceso de industrializacin por sustitu- al mercado laboral aparecen como un elemento residual en esta
cin de importaciones. La idea de que la economa argentina se dinmica. Las funciones y los objetivos atribuidos a las mismas
desenvolva en un crculo virtuoso de crecimiento autosostenido, son difusos, los programas muy voltiles y en gran medida vincu-
sin problemas de absorcin de empleo asalariado y con tendencia lados con estrategias polticas clientelsticas. Su debilidad es la
creciente del salario, aliment un discurso que supona la univer- contracara de su pretensin omnicomprensiva, que incluye la en-
salizacin de la cobertura mediante la agregacin de cuerpos au- trega directa de bienes y servicios de todo tipo, subsidios en dine-
tnomos de seguros sociales, identificados con contingencias y ro, entrenamiento para actividades comunitarias, asistencias para
grupos laborales especficos. la produccin familiar.
Paradjicamente, la poltica social con reglas operativas ms La visin del desarrollo de la comunidad, que aliment la
universalistas la educativa construy sus bases a fines del si- ideologa y la prctica de importantes grupos vinculados al rea
glo pasado cuando los postulados de la seguridad social moderna de polticas sociales en la Argentina, explica en parte la dinmica
todava no estaban desarrollados ni difundidos. Por el contrario, de las polticas asistenciales. La ideologa corporativista-comuni-
tarista perme la construccin del Estado de Bienestar autcto-
no al menos en dos aspectos: 1) el traspaso de fondos pblicos a
12
La idea de grupos corporativos no se agota en las tradicionales aso- organizaciones intermedias (sindicatos, corporaciones e institu-
ciaciones de cpula sindical y empresarial, sino que abarca grupos de in- ciones religiosas); 2) el privilegio en la polticas asistenciales hacia
ters vinculados con diversas reas del Estado, ya sea al interior del mis- prcticas aisladas y focalizadas en las posibilidades de movi-
mo burocracia, fuerzas armadas o como contratistas de obras, provee-
dores de insumos, instituciones subsidiadas y los grupos profesionales
lizar a los propios sectores marginales, en lugar de un Estado so-
vinculados a las distintas reas: abogados a la administracin de justicia, cial integrado.
mdicos en salud, docentes en educacin, etc. En caso del sistema previsional es un claro ejemplo del divor-
cio entre las pretensiones expuestas en las normas y el efectivo nal.15 Pese al discurso favorable a la construccin de un sistema
funcionamiento de los programas sociales.13 El sistema fue cons- hospitalario y centros mdicos ambulatorios de contenido univer-
truido sobre Cajas independientes y supuestamente autofinancia- salista, el eje del sistema de salud son las obras sociales. Las mis-
das con la capitalizacin de los aportes individuales de sus afilia- mas constituyen un sistema cerrado, organizado en su gran ma-
dos. Sin embargo, desde mediados de la dcada del cincuenta fun- yora alrededor de los sindicatos y financiadas por un impuesto
ciona como uno de reparto simple de ingresos y gastos corrientes. sobre el salario de afectacin especfica. En lugar de conformar un
Al promediar los aos sesenta y mostraba dfict financiero, prin- sistema coordinado entre los establecimientos dependientes del
cipalmente como resultado de los desbalances de la Caja de Aut- sector pblico y los fondos derivados a las obras sociales, estas l-
nomos que haba nacido prcticamente desfinanciada y de la timas contratan sus servicios con el sector privado muy pocas
licuacin de los expedientes financieros acumulados en los prime- poseen unidades propias, constituyndolo as en el ltimo desti-
ros aos, los cuales fueron desviados a otros fines o colocados a natario del impuesto.
tasas de inters negativas. El sistema de las obras sociales creci en forma heterognea,
El sistema termin de definirse como un hbrido cuando, a fi- con notables disparidades en los niveles de cobertura y en la com-
nales de la dcada del cincuenta, se estableci que el beneficio a plejidad de las prestaciones reconocidas, producindose una clara
percibir no guardara relacin con el aporte sino con el salario al estratificacin al interior del mismo. Paralelamente, el sistema p-
cese de la actividad. A partir de all, la cultura previsional y la blico propiamente dicho se fue desjerarquizando y descapitabilizan-
interpretacin jurdica de las controversias sobre el mismo con- do, siendo receptor de los sectores sociales sin cobertura social y
cibe el sistema como de capitalizacin individual de aportes, por lo de los enfermos crnicos.
cual se reclama derecho patrimonial privado sobre sus beneficios. La tensin entre particularismo y universalismo se expresa
Sin embargo, en los hechos lo recaudado se utiliza para pagar a tambin en la poltica de salud. Por ejemplo, despus de1973 el go-
los beneficios contemporneos. bierno peronista intent instrumentar un Sistema Nacional Integra-
El carcter corporativo y fragmentado no pudo resolverse con la do de Salud (SNIS), pero el rechazo de las organizaciones gremiales
reforma de finales de la dcada del sesenta. Los trabajadores de las y del sector privado obligaron a dejar fuera del mismo al conjunto
Fuerzas Armadas y de Seguridad continuaron con regmenes espe- de las obras sociales que, adems, se vieron favorecidas por au-
ciales, al igual que diversos ncleos de trabajadores, en particular mentos de distinta naturaleza en los recursos que se les giraban.
en las jurisdicciones pblicas provinciales y municipales. La propia Algo similar ocurri con el proyecto original del Seguro Nacional de
normativa general con respecto a los requisitos de edad y aporte se Salud, presentado por el ltimo gobierno radical que se desnatura-
fue desnaturalizando con la multiplicacin de legislaciones ad hoc liz totalmente en su largo peregrinar parlamentario y termin sin
que favorecan a grupos laborales especficos (particularmente en la afectar mayormente al cuerpo del sistema de obras sociales.
rbita del Estado). Los funcionarios jerarquizados de los tres pode- La poltica de saneamiento es administrada por una variedad
res, lejos de buscar una mayor uniformidad, permanentemente prede instituciones donde se destaca Obras Sanitarias de la Nacin
sionaron y se otorgaron beneficios privilegiados.14 (que tenda en 1987 al 31% de la poblacin con servicio de agua
La poltica de salud sigui un camino similar a la previsio- potable en el pas), empresas y organismos descentralizados de-

15
Para una sntesis de la evolucin y situacin del sistema de salud en
13
Para un anlisis del sistema previsional, vase Golbert y Lo Vuolo la dcada del ochenta, vase Prez Irigoyen (1989). Una estimacin de la
(1989), Lo Vuolo (1989), Schulthess (1990a) y Schulthess y Lo Vuolo (1991). composicin del gasto en salud puede encontrarse en Gonzlez Garca y
14
Schulthess (1990b) analiza las condiciones de privilegio que convi- otros (1985). En Katz y Muoz (1988) se discuten las caractersticas de los
ven al interior del sistema previsional argentino. mercados del sector salud.
124

pendientes de las Provincias (cubran 43%), y diversos entes Mu- La poltica de vivienda se fue bifurcando progresivamente en-
nicipales y Cooperativas.16 El sector creci anrquica y descoordi- tre la operatoria del Banco Hipotecario Nacional (BHN) y la fiscal
nadamente, con serias deficiencia de gestin tanto en la faz pro- ejecutada desde la administracin pblica.19 En el primer caso, se fi-
ductiva (falta de mantenimiento, prdidas en plantas) como en la ad- nanciaba tanto obras nuevas como refacciones y ampliaciones,
ministrativa (falta de registro de usuarios, descontrol de emisin y co- cubriendo a los grupos de ingresos medios. El Fondo Nacional de
bro de facturas). la Vivienda (FONAVI) se instrument mediante la contratacin con
Las deficiencias del sistema de saneamiento tienen claros im- el sector privado de la construccin de viviendas multifamiliares,
pactos en la salud de la poblacin. Los registros hospitalarios se- obras de infraestructura y equipamiento comunitario dirigido a los
alan que la causa principal de sus egresos excluidos partos sectores de ms bajos ingresos. El FONAVI se financi con una
normales son las enfermedades infecciosas y parasitarias. Ade- alcuota sobra el salario y los recuperos de crdito fueron siempre
ms, las enfermedades diarreicas se ubican como una de las prin- insignificantes. Originalmente, el financiamiento del BHN se reali-
cipales causas de mortalidad infantil. El reciente brote de clera z mediante emisin de cdulas hipotecarias, pero la posterior de-
no puede sorprender ya que las condiciones de saneamiento en el sarticulacin del mercado de capitales y de los instrumentos de
pas facilitan su propagacin. ahorro redujo su accionar a las posibilidades de los redescuentos
El Programa de Asignaciones Familiares, cuyas instituciones y adelantes del Banco Central.
centrales se crearon entre 1957 y 1963, tambin se construy so- Adems de la visin populista de la teora de la demanda efec-
bre la lgica del seguro social. Las Cajas poseen un carcter insti- tiva, la matriz poltica que perme el desarrollo de las polticas p-
tucionalmente hbrido; supuestamente son de derecho privado pe- blicas en la Argentina explica la sostenida presin hacia el alza del
ro han sido reiteradamente intervenidas desde el Estado o contro- gasto pblico, en general, y del gasto social en particular.
ladas por las cpulas sindicales. Se alimentan de un impuesto al Dado que no existen mecanismos que moderen y articulen las deman-
salario de afectacin especfica aunque reiteradamente sus fondos das de los grupos de presin, cada fraccin se despreocupa de los
han sido utilizados para financiar otros programas. El carcter impactos que su negociacin poltica tiene para el resto de la so-
uniforme de sus prestaciones impidi el ejercicio de la tpica din- ciedad. La propia burocracia pblica opera como un sector con
mica meritocrtica que caracteriz la expansin de los beneficios reivindicaciones propias y como representante al interior del apa-
de otras prestaciones sociales, permitiendo la desvalorizacin de rato estatal del inters de ciertos grupos. El conflicto distributivo
sus prestaciones.17 se despersonifica y la dinmica se vuelve explosiva en cuanto al
Adems del programa de salud pblica, solamente el de edu- potencial desbalance entre ingresos y gastos.20
cacin se desarroll dentro de una lgica de acceso legalmente Mientras la poblacin creci al 1.5% anual acumulativo du-
universal y financiado por rentas generales. Las bases fundacio- rante el perodo 1961-88 y el PBI lo haca aproximadamente al
nales del sistema, construidas a finales del siglo pasado, se con- 2.8%, el Gasto Pblico Total Consolidado (GPTC) creca al 4% y el
funden en una maraa normativa donde conviven instituciones Gasto Pblico Social (GPS) al 4,8%. Como resultado de estos com-
pblica (en todas sus jurisdicciones) con entidades privadas sub- portamientos, el GPS pas de representar poco ms del 12% del
sidiadas en gran medida por el fisco.18 PBI a comienzos de la dcada del sesenta a valores que oscilaron
alrededor del 21% del PBI durante la dcada del ochenta.21

16
Para un anlisis de la poltica de saneamiento, vase Barbeito (1989)
19
y Brunstein (1988). Para un anlisis de la poltica de vivienda, vase Lumi (1969).
17 20
Para un anlisis del Programa de Asignaciones Familiares, vase Heymann y Navajas (1989) utilizan un argumento en esta lnea para
Hlsberg (1989). explicar las vinculaciones entre conflicto distributivo, los arreglos institu-
18
Para un diagnstico de la situacin del sistema educativo argentino, cionales vigentes y el sesgo deficitario de la poltica fiscal en Argentina.
21
vase Tenti (1989). No existe informacin sistematizada y homognea con respecto al
126

El movimiento expansivo del gasto social abarc al conjunto procesar informacin y analizar la incidencia de cada uno de ellos
de los programas. En el perodo 1961-75 las tasas anuales de in- en relacin con los programas previsionales y educativo. En el pri-
cremento oscilaron entre un mnimo de 7% para el Sistema Nacio- mer caso, el factor de mayor incidencia fue la evolucin de la po-
nal de la Previsin Social y un mnimo del 10% para la salud pbli- blacin en edad de jubilarse conforme a la normativa general. En
ca.22 Si bien la estructura del gasto no se modific sustancialmen- el caso del programa educativo, la explicacin se vincula en mayor
te durante este tiempo, se nota una prdida de la participacin re- medida, con el incremento del gasto por alumno matriculado y
lativa de los gastos del programa previsional. El rasgo ms sobre- con la ampliacin de la cobertura.25
saliente del comportamiento del GPS no pasa por los cambios en Pese al evidente dinamismo del gasto pblico, hasta comien-
su estructura sino por las oscilaciones derivadas de los ciclos fis- zos de la dcada del setenta no se verificaron problemas serios de
cales.23 Tanto en la evolucin del gasto como en la disponibilidad desbalance fiscal. Esta situacin se revierte en el primer lustro de
de los recursos, las polticas sociales actan como subproductos, los aos setenta. Durante el gobierno peronista se observa un sal-
como apndices de la poltica fiscal y econmica. to exponencial del gasto pblico, sustentado tanto en la incorporacin
Tcnicamente, la dinmica del gasto social se podra definir de empleo como en el manejo de salarios. La simultnea cada de los
por el juego combinad de tres factores: 1) la evolucin de la po- ingresos fiscales elev el dficit de 1,87% del PBI en 1970 a ms de
blacin que potencialmente tiene derecho legal a recibir una deter- 15% en 1975.26
A partir de aqu, los movimientos del gasto pblico en todas
minada prestacin; 2) la relacin entre la cantidad de beneficios
sus finalidades no guardan ninguna relacin con la declinante
(beneficiarios) efectivos y el total de beneficiarios potenciales (co-
tendencia del PBI. A la inercia de las propias instituciones pbli-
bertura aparente);24 3) el gasto unitario o gasto por prestacin. El cas se le suma la recesiva, configurando un contexto que los suce-
primero es un factor de carcter inercial por excelencia, respon- sivos planes de estabilizacin, lejos de resolver, parecen potenciar.
de a fenmenos demogrficos y resulta en gran medida exgeno a En el caso del gasto en polticas sociales, es ms claro el im-
las polticas sociales. Sobre los otros dos factores repercute tanto pacto sobre las prestaciones monetarias directas del sistema pre-
la orientacin de la poltica de turno como las restricciones de tipo visional y del programa de asignaciones familiares. En el resto de
econmico y fiscal. las polticas sociales, la disminucin en trminos reales del nivel
En general, todos estos elementos tuvieron un comportamien- de gasto no se reflej proporcionalmente en las prestaciones efec-
to ascendente en el perodo 1961-75. Sin embargo, slo es posible tivas porque los ajustes actuaron sobre los salarios del personal.
No obstante, la cada de las remuneraciones influye adversamente
sobre los incentivos al personal y esto, junto con el deterioro de
gasto social para antes del ao 1961. Los comentarios sobre el GPTC, el los equipamientos por falta de inversin y mantenimiento, afecta
GPS y el financiamiento de ambos se basan en la sistematizacin estadsti- la calidad de las prestaciones.
ca realizada en Barbeito y Lo Vuolo (1991). En el Grfico 13 se presenta la
evolucin del PBI, el GPTC y el GPS durante el perodo 1961-88. El Grfico
14 registra las tasas anuales de variacin de estas variables en distintos
25
perodos relevantes para el anlisis. Los Cuadros 13 y 14 muestran la rela- Los factores de expansin del gasto previsional y educativo se des-
cin de cada uno de los componentes del gasto pblico social consolidado con glosan en los Cuadros 16 y 17.
26
el PBI y los cambios en la composicin del GPS. Los recursos corrientes caen de 31,4% del PBI a 24,3% mientras los
22
En el Grfico 15 se comparan las tasas de crecimiento del gasto en gastos totales suben de 33,2% a 39,4%. Los gastos en personal crecieron a
las distintas polticas sociales para perodos seleccionados. una tasa anual acumulativa del 6,15% en esos cinco aos. El empleo p-
23
En el Grfico 16 se exponen las tasas de variacin del PBI y del GPS blico total creci un 3% en la dcada del setenta y casi 30% entre 1970 y
en el perodo 1961-88. 1975; la tasa de crecimiento fue diferente segn las jurisdicciones: 2,2%
24
Dada la existencia de beneficios mltiples, no siempre la cantidad de anual en la administracin nacional, 3,6% en las empresas pblicas y 6%
beneficios coincide con la de beneficiarios. en las Provincias (Carciofi: 1990, pg. 11).
128

Durante la ltima fase del modelo de industrializacin por agregados econmicos que aqu preocupan. Mientras el PBI creci
sustitucin de importaciones, la Argentina modifica tambin su a un promedio anual de 1,16%, entre 1975 1980, el GPTC sigui
estructura tributaria. La recaudacin de los impuestos sobre in- su fuerte tendencia expansiva (4,1% anual), superando en este ca-
gresos y patrimonios redujo su participacin en el total de recur- so al crecimiento del GPS. La inversin pblica impuls parte im-
sos tributarios de 22,11% en 1970 a 10,6% en 1975. Por el con- portante del incremento del gasto total: en promedio represent
trario, los impuestos sobre los salarios saltaron de 38,6% a casi 11% del PBI en 1976-80, mientras que en la dcada del se-
49,2%, como resultado del aumento de 33,7% a 45,7% en las al- senta y el primer lustro de los aos setenta haba oscilado entre
cuotas que gravan la nmina salarial.27 Al mismo tiempo, se crean 7,5% y 8,5%.
nuevos instrumentos de financiamiento atado a ciertos fines Al tiempo que aumentaba la inversin pblica en defensa y
particularmente a obras de infraestructura vial y energtica, obras de infraestructura de dudosa racionalidad, los gastos en
se sanciona el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos y los primeros aos como de la cada del nmero de ocupados. Si
se eliminan una serie de impuestos provinciales. De esta manera, bien el empleo provincial aument, ese incremento fue equivalente
en el primer lustro de la dcada del setenta se consolid una es- a la disminucin registrada en la jurisdiccin nacional por el tras-
tructura tributaria de perfil mucho ms regresivo y rgido que en paso a las provincias de servicios educativos (primarios y prepri-
el pasado, con mayor sensibilidad frente a los movimientos del ci- marios), algunos hospitales y parte de la provisin de agua pota-
clo econmico.28 ble. Desde este momento, el gasto social provincial muestra un
Esta estructura regresiva del sistema tributario argentino crecimiento ms acelerado que el de la jurisdiccin nacional.29
genera un crculo vicioso que se retroalimenta. El aumento de Mientras creca el gasto en obras sociales y el de previsin so-
los impuestos a las transacciones y sobre los salarios tiene dife- cial, en este perodo tambin se registra una fuerte cada del gasto
rentes impactos negativos: 1) promueve presiones inflacionarias; en asistencia social, salud pblica, asignaciones familiares y edu-
2) las mismas erosionan la base tributaria real y potencian la cacin, en ese orden.30 El principal factor de expansin del gasto
necesidad de recaudacin de impuestos atados a los precios; en previsin social fue la ampliacin de la cobertura del sistema
3) la recaudacin queda ligada a los movimientos del ciclo econ- por las facilidades de acceso otorgadas y, en menor medida, la
mico; 4) los impuestos sobre el salario afectan la competitividad
tendencia al envejecimiento de la poblacin, mientras que cay el
relativa de las empresas y estimulan la expansin del empleo no
valor real de los beneficios unitarios.
registrado.
Durante la ltima dictadura militar cambia la dinmica de los La subordinacin de las polticas sociales al programa de esta-
bilidad qued claramente expuesta cuando, en octubre de 1980,
se decidi sustituir las alcuotas del impuesto al salario destina-
das al programa previsional y al de vivienda a cargo del emplea-
27
En los Cuadros 11 y 12 se muestra la evolucin de las tasas de im- dor, por un monto equivalente transferido desde la recaudacin
posicin sobre salarios y la composicin de los recursos tributarios totales, del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Esta medida no puede consi-
como porcentaje del PBI. Los Grficos 17 y 18 registran la composicin de
los recursos tributarios totales (nacionales y provinciales) y la evolucin de
la recaudacin per cpita de los impuestos nacionales sobre los ingresos.
28
En,Santiere (1989) se realiza un estudio de la evolucin de la pre-
29
sin tributaria por niveles de ingreso, algunos de cuyos resultados se pre- La evolucin del gasto social por jurisdicciones se muestra en el
sentan en el Cuadro 15 como demostracin del contenido regresivo de la Grfico 19.
30
misma. Si bien no se cuenta con informacin sistematizada, puede afir- En el perodo 1975-80, el gasto correspondiente al programa nacio-
marse que el sentido de las reformas implementadas sobre finales de la nal de previsin social y el de las obras sociales creci a una tasa anual
dcada del ochenta hacia la generalizacin y aumento de las alcuotas de superior a 8%, mientras que educacin y salud pblica registran tasas ne-
los impuestos indirectos, profundiz esa tendencia. gativas (Grfico 15).
130

derarse como un intento de reforma del sistema previsional sino do y la distribucin simtrica de valores polticos en el Estado so-
como una estrategia de reduccin de costos empresariales frente a cial de derecho. Para ello, construye un conjunto de normas de ac-
la presin de la apertura externa y el tipo de cambio sobrevalua- cin que pretende regular las relaciones entre capital y trabajo,
do.31 Para el programa previsional, el resultado fue que sus flujos creando al mismo tiempo lo que aqu se denomina moneda social.
financieros se resintieron notablemente, generndose, al mismo En las instituciones del Estado de Bienestar, al igual que en
tiempo, una tensin con las provincias, dado el carcter copartici- todo arreglo normativo, las normas de accin se presentan en su
pable del IVA. mbito de validez con la pretensin de expresar, en relacin con la
Por otra parte, entre 1975/80 el gasto pblico en educacin materia necesitada de regulacin, un inters comn a todos los
disminuy a una tasa anual acumulativa de -0,2% y el correspon- afectados y de merecer por ello un reconocimiento general. En
diente al programa de salud pblica propiamente dicha cay al una sociedad idealmente democrtica, las normas vlidas, en
-0,7% anual. El acceso al sistema educativo, particularmente en condiciones que neutralicen cualquier otro motivo que no sea el de
el nivel terciario, fue restringido mediante la determinacin de cu- la bsqueda cooperativa de la verdad, tienen en principio que po-
pos y aranceles. Frente a la presin derivada del crecimiento iner- der encontrar tambin el asentimiento racionalmente motivado de
cial de la poblacin en edad educativa, la cada del gasto pblico todos los afectados.32 En esta sociedad ideal, los sujetos han de
en educacin se explica por la diminucin de la cobertura del sis- seguir las normas que les parezcan justificadas por haber partici-
tema y, en una mayor dimensin, por la diminucin del gasto por pado en la discusin irrestricta y libre de coaccin de sus funda-
alumno matriculado. mentos.
El programa econmico de la dictadura militar se derrumba En sociedades tan lejos del ideal democrtico como la Argenti-
junto con el estallido del plan de estabilidad en 1981, cuando el na, la fundamentacin de las normas vigentes se ha realizado tra-
dficit fiscal crece a ms del 13% del PBI y el saldo de la balanza dicionalmente por imposicin de imgenes del mundo legitiman-
comercial se vuelve negativo. Con la posterior interrupcin del flu- tes.33 La construccin de estas imgenes legitimantes se realiz
jo de financiamiento externo, la licuacin de pasivos empresarios sobre el ejercicio del poder irrestricto (incluida la fuerza fsica) y la
y la estatizacin de la deuda externa privada, se definen las res- imposicin de la ideologa de la coalicin poltica dominante.34
tricciones en base a las cuales operaron las cuentas pblicas y la En esta situacin, se vuelve ficticia la responsabilidad recpro-
economa argentina durante la dcada del ochenta. A partir de all ca entre gobernantes y gobernados propia de una sociedad demo-
se desmantelaron aun ms las precarias bases del pacto fiscal en crtica. Las instituciones pblicas no cumplen la funcin de pro-
la sociedad argentina y explotaron todas las distorsiones conteni- cesar argumentaciones y justificaciones acerca de aquello que re-
das y ocultas en el mercado de trabajo (erosionando las fuentes presenta el inters pblico. El mismo no se construye ofreciendo
del impuesto al salario). De esta manera, se resintieron los pilares argumentos acerca de la validez de las pretensiones de cada grupo
del funcionamiento del sistema de polticas sociales. social, sino que se expresa en la figura de quien detenta momen-
tneamente el poder poltico. En cierta manera, el inters pblico
VII.3. La crisis del Estado de Bienestar pasa a ser el inters de la coalicin poltica dominante.
El Estado de Bienestar intenta administrar la contradiccin

entre la distribucin asimtrica de valores econmicos en el merca- 32
Habermas (1989: pg. 38).
33
Preferentemente sintetizadas en antinomia de alto voltaje emotivo
como civilizacin-barbarie, liberacin-dependencia, patria-colonia, naci-
nal-antinacional, popular-antipopular.
31 34
Un anlisis terico y del efectivo impacto de estas modificaciones en Estas cuestiones se sintetizan en la Advertencia a la edicin en cas-
el mercado laboral, pueden encontrarse en Lo Vuolo (1986). tellano, en Habermas (1973: pgs.. 7-12).

La forma en que se construye el inters pblico es uno de los hablar de crisis de Estado de Bienestar a partir de la recupera-
rasgos que distinguen una sociedad democrtica de una autorita- cin democrtica porque es en ese contexto cuando se presentan
ria. Crear el juego democrtico luego de un largo perodo de auto- los problemas de legitimidad tpicos de la organizacin de las so-
ritarismo es sumamente complicado porque, entre otras cosas, la ciedades modernas. Los mismos se expresan fundamentalmente
sociedad no tiene cultura ni sistema institucional que sean efecti- en la efectividad de las instituciones pblicas y el mercado para
vos para construir el inters pblico. Cuando se convierte al libe- distribuir valores econmicos en el sentido marcado por el inters
ralismo democrtico en un mero conjunto de reglas de precedi- pblico construido por la confrontacin institucional de los distin-
miento para la formacin de las decisiones colectivas se tiende a tos intereses contrapuestos. Las fallas en la obtencin de este ob-
olvidar que ningn conjunto de reglas alcanza para definir social- jetivo desestabilizan al sistema. sta es una diferente desestabili-
mente prcticas concretas.35 zacin de la que sufre un poder autoritario, la cual se basa funda-
Esta cuestin es central para entender la raz de la crisis del mentalmente en la inexistencia de derechos polticos y en la viola-
Estado de Bienestar en la Argentina. Si bien las condiciones cin de derechos humanos elementales.36
objetivas de la misma se expresaban en la dcada del setenta La crisis del Estado de Bienestar argentina es un componente
probablemente ya a finales de la del sesenta, la sociedad no fundamental de la recuperacin democrtica y se explica a partir
las perciba como crticas. Los poderes polticos autoritarios de la de ella. Slo con la recuperacin democrtica los individuos van
Argentina de variados matices ideolgicos gustaron siempre de tomando conciencia de una situacin crtica en el funcionamiento
encarnar procesos supuestamente revolucionarios antes que ser de las instituciones sociales porque es all cuando se pueden en-
custodios, garantes y administradores de sociedades complejas de frentar dos valores contrapuestos: la norma jurdica que crea la
derecho; ms an, la violacin de las normas de derecho tena moneda social y la efectiva distribucin de valores econmicos
consenso social en virtud de intereses que supuestamente las su- en el sistema social.
peraban. Esta prctica abort el desarrollo de procesos de apren- La primera etapa del gobierno de la Unin Cvica Radical
dizaje colectivo que permitieran una racional evaluacin de la co- (UCR) podra caracterizarse de inercial, en el sentido de que los
rrespondencia entre el inters pblico y las instituciones supues- conflictos emergentes se intentan resolver con las instituciones y
tamente construidas para obtenerlo. las prcticas polticas tradicionales. Luego se encara una poltica
Desde esta ptica, la crisis del Estado de Bienestar no puede que, en base a un programa de shock estabilizador, coloca en el
situarse durante la vigencia de poderes polticos autoritarios por- centro del debate la necesidad de otorgar un sentido moderniza-
que los mismos impiden la expresin de los conflictos derivados de dor a la necesaria reforma de las instituciones pblicas. Sin em-
la contradiccin entre la simtrica distribucin de poder poltico y bargo, el difuso diagnstico, la oposicin poltica y la propia confu-
la asimtrica distribucin de poder econmico. Un poder poltico sin del gobierno acerca del contenido de esas reformas, no per-
autoritario suprime uno de los aspectos de esta contradiccin y, miten generar consenso ni siquiera acerca del estado crtico del
en todo caso, se sirve de las instituciones tpicas del Estado de sistema de integracin social. El proceso hiperinflacionario de
Bienestar para manipularlas en el sentido dictado por su particu- 1989, que acelera la cada del gobierno de la UCR puede conside-
lar ideologa represiva (cualquiera sea su signo). rarse como el punto de plena manifestacin de la crisis del Estado
El advenimiento de la democracia sobre fines del ao 1983
permite interpretar la situacin de las instituciones tpicas del Es-
tado de Bienestar a la luz de categoras que son relevantes en la
36
experiencia internacional comparada. En Argentina, slo se puede Por lo mismo, y pese al esfuerzo de argumentacin de algunos auto-
res, la experiencia de la ltima dictadura en Chile no puede tomarse como
ejemplo de crisis y resolucin de los conflictos emergentes del Estado de
Bienestar. Mucho menos construir a partir de all modelos a seguir en
35
Nun (1991: pg. 377). otras situaciones de Amrica Latina.

de Bienestar argentino, a partir del cual se precipita la deslegiti- de la UCR, el cual se basaba en la revalorizacin y defensa del sis-
nacin del conjunto del arreglo social vigente. tema de polticas pblicas cuyas bases y principios fundantes co-
Los planes econmicos implementados para intentar resolver rresponden a los primeros gobiernos peronistas, la poltica del PJ
esta espiral de deslegitimacin, en ltima instancia la potencia- en el gobierno se asienta sobre las tpicas visiones de los progra-
ron, definindose as un proceso cuya secuencia general sera: mas de ajuste macroeconmico y de desmantelamiento del sector
1) ascenso al gobierno de polticos que consiguen una mayora pblico que caracterizan al proceso de transformacin destructiva.
electoral en base a las abundantes y atractivas promesas que reali- La espiral de deslegitimacin se refleja claramente en el
zan; 2) ante la magnitud de la crisis, fuerte centralizacin de sistema de polticas sociales. Tal como lo demuestra el anlisis
las decisiones en el nivel ejecutivo, postergando y debilitando al histrico, el sistema no fue construido con el objetivo de atender
parlamento y a los partidos polticos e incrementando as aun los problemas sociales ms acuciantes de las fases recesivas del
ms las expectativas en torno a un liderazgo providencial; 3) al ciclo econmico. Por el contrario, la distribucin de la moneda so-
cabo de un tiempo, creciente defraudacin de esas expectativas y cial creada por sus instituciones tiene ms bien un carcter pro-
rpida cada de la popularidad presidencial; 4) desencanto consi- cclico y sigue las lneas marcadas por la dinmica meritocrtica
guiente de amplios sectores de la poblacin que termina convir- que caracteriz al proceso de construccin y maduracin del siste-
tindose en una extendida falta de credibilidad en la mayora de ma. La crisis fiscal, la cada del empleo particularmente el asala-
los dirigentes polticos; 5) repliegue defensivo en lo privado apa- riado, el deterioro de los ingresos por el trabajo han repercutido
ta cvica y ensanchamiento acelerado de la brecha entre legali- negativamente sobre los recursos y los rendimientos del sistema.
dad y legitimidad.37 De esta manera, se expuso claramente que los problemas deriva-
La falta de racionalidad en la interpretacin de la raz de la crisis dos del deterioro general de la situacin econmica y del aumento
y el camino emprendido por la transformacin destructiva, de la regresividad en ls distribucin del ingreso, no podan resol-
fueron alimentando esta espiral. La acumulativa deslegitimidad de verse con el sistema de polticas sociales vigente.
las polticas pblicas fue minando a su vez las posibilidades para
El deterioro de las prestaciones de las polticas sociales es evi-
intentar su reformulacin sobre bases racionales, creando espa-
dente. En el caso del sistema previsional, son cada vez ms los pa-
cios para la imposicin de un discurso y una accin poltica que
propicia su directo desmantelamiento. sivos que engrosan el grupo de pobres pauperizados.38 Aun
Argentina es aqu tambin uno de los ejemplos ms llamativos cuando, debido a la existencia de beneficios mltiples y la poca in-
de Amrica Latina. El gobierno del Partido Justicialista (PJ) que formacin acerca de los regmenes no nacionales, los datos de co-
accede al poder anticipadamente a mediados de 1989, lo hace bertura son muy discutibles, puede afirmarse que la misma alcan-
montado en su tradicional discurso de raz populista cuyos enun- za como mximo al 65% de la poblacin en edad de jubilarse con-
ciados, si bien de carcter muy general, se ubicaban en las ant- forme a la normativa general. Este nivel de cobertura que mues-
podas de la lgica de los planes de estabilizacin y reforma del Es- tra enormes diferencias entre las distintas regiones del pas no
tado impulsados desde los organismos de crdito internacional. avanza e incluso pudo haber retrocedido durante la dcada del
Sin embargo, una vez en el poder, el PJ asume esa lgica como ochenta. Las situaciones de privilegio y el comportamiento del
propia y la profundiza conformando una coalicin poltica con
aquellos sectores que histricamente representaron el pensamien-
38
to conservador en la Argentina. Modificando totalmente el discur- Entre 1986 y 1990 la relacin entre el haber jubilatorio mnimo y el
so empleado como principal partido opositor durante el gobierno salario promedio de la economa oscil entre un mximo de 38% y un m-
nio de 30%; si se toma en cuenta el haber medio, la banda se mueve
entre 43% y 38% respectivamente. Segn los registros de la EPH, en
1990 casi el 50% de los pasivos se ubicaba en los dos deciles de menores
37
Nun (op. cit.: pg.: 387). ingresos.
136

mercado laboral terminan de definir un sistema explosivo en su dades se retroalimentan porque la educacin es uno de los ele-
ecuacin financiera, no equitativo y con tendencias endgenas a mentos sustantivos al momento de definir el ingreso por el trabajo
potenciar sus dificultades de cobertura. y las condiciones estructurales de pobreza.
El gobierno de la UCR intent administrar el desbalance fi- Durante su gobierno, la UCR se ocup fundamentalmente
nanciero del sistema previsional reimplantando los aportes patro- de la revalorizacin de los principios de universalidad, gratuidad
nales y derivndole sistemticamente fondos desde otras fuentes. y laicismo en el sistema educativo. La eliminacin de las restric-
Sin embargo, la dinmica interna del sistema y los impactos de la ciones institucionales al ingreso produjo un salto en la matricu-
transformacin destructiva de la economa sobre sus bases finan- la, particularmente en el nivel terciario. Sin embargo, esta clara
cieras, obligaron al dictado de leyes de emergencia que suspen- expresin de las demandas reprimidas de la poblacin se en-
dan el pago del nivel de beneficios reconocidos legalmente. Esta frent con la rigidez de la oferta acentuada por los problemas
medida tuvo alcances limitados dado que los fallos judiciales reco- presupuestarios y con la fragmentacin institucional del siste-
nocieron los derechos adquiridos por los beneficiarios, con lo cual ma que refleja en gran medida la convivencia de intereses con-
se desat un proceso de acumulacin sostenida de deuda del Es- trapuestos. La bsqueda a travs del Congreso Pedaggico de
tado para con los mismos. un consenso democrtico para la reforma del sistema educativo,
El PJ, luego de encabezar el reclamo de los beneficiarios y de fracas por la superposicin entre la falta de participacin, las
oponerse sistemticamente a reformar las bases del sistema, una fallas en la organizacin y la intransigencia de los intereses sec-
vez en el gobierno canje la deuda por ttulos pblicos de largo toriales.
plazo y avanz en la formulacin de proyectos de reforma que El fracaso de esta experiencia profundiz la crisis normativa
apuntan a la construccin de un esquema de capitalizacin indivi- del sistema, acentuando tanto el deterioro de los servicios como la
dual de aportes, administrado privadamente. Este modelo, que descoordinacin y desintegracin institucional. Esto favoreci el
reivindica mayor racionalidad financiera dada la vinculacin entre avance de los grupos que pretenden controlar la administracin
aportes y beneficios, abandona toda pretensin de mejorar los niveles educativa conforme a su inters sectorial, diluyendo la identifica-
de ingreso de los actuales beneficiarios y plantea serios inte- cin del sistema educativo como uno de los pilares en la construc-
rrogantes sobre la probabilidad de que los estratos de menores in- cin del inters pblico generalizable. Una vez en el poder poltico,
gresos reciban cobertura. el PJ coloca al frente de la poltica educativa a representantes de
El deterioro de los servicios educativos se refleja en la cada la educacin privada, quienes avanzan en el desmantelamiento del
del gasto por alumno, en la discontinuidad e incluso acortamiento sistema educativo pblico mediante el ahogo presupuestario, la
del ciclo lectivo debido a los reiterados conflictos laborales y en el transferencia de establecimientos nacionales a otras jurisdicciones
abandono de la inversin en infraestructura y equipamiento. La sin una clara asignacin presupuestaria y coordinacin poltica, y
profundizacin de las desigualdades socioeconmicas como resul- propuestas de arancelamiento e ingreso restricto.
tado de los programas de ajuste permanente, se manifiesta en el En el rea de salud, la cobertura del sistema de obras sociales
perfil asumido por los indicadores de exclusin (no incorporacin que explica la mayor parte del gasto pblico en salud est cla-
a la escuela, desgranamiento, desercin) y en una marcada estra- ramente segmentada conforme a la condicin socioeconmica de
tificacin de las alternativas escolares y de los rendimientos. Al
mismo tiempo, se nota una clara desvinculacin entre los distin-
tos niveles del proceso educativo, lo cual general serios problemas
de transicin y alienta la desercin.39 Estas distorsiones e inequi- por alumno en los niveles medio y superior con el nivel de la educacin
elemental (Grfico 20). Contrariamente, la experiencia internacional de los
pases con mejor desempeo en el campo tecnolgico, educativo y econ-
39
Dentro de las irracionalidades que pueden identificarse en la poltica mico, muestra que el gasto per cpita de los niveles superiores es sustanti-
educativa merece sealarse la tendencia hacia la equiparacin del gasto vamente mayor que el de los niveles inferiores.
138

la poblacin.40 Se estima que, para 1987, no tenan cobertura al- originales y mantuvieron el ordenamiento fragmentado y merito-
guna 45% de los nios menores de 14 aos que vivan en hogares crtico.
de familias pobres pauperizadas y 56% de los correspondientes a Mientras tanto, el sistema fue profundizando su incapacidad
las familias calificadas como de pobres estructurales.41 para responder no slo a las demandas de mxima de los sectores
La falta de equidad en la apropiacin del gasto en salud se re- mejor ubicados dentro del mismo, sino incluso para mantener los
fleja tambin en el interior del propio sistema de obras sociales. logros que el pas haba alcanzado con respecto a las enfermeda-
En 1987, el ingreso promedio de las obras sociales de mayor redes endmicas. La deslegitimidad creciente favoreci el avance de
caudacin fue ms de seis veces superior a las de menores ingre- los intereses privados en el sector los que, luego de un largo pro-
sos. Al mismo tiempo, se verificaba una correlacin positiva entre ceso de capitalizacin en base a la demanda cautiva de las obras
capacidad de ingreso de las obras sociales y su nivel de gasto en sociales, vieron fortalecida su pretensin de reemplazar al sistema
atencin mdico-asistencial, consultas ambulatorias, costo de ca- pblico en la captacin de los grupos de la poblacin con mejor
da paciente, medicamentos e incluso el propio gasta no mdico nivel de ingresos.
(Cuadro 18). La poltica de asignaciones familiares fue desmantelndose
En el sector pblico propiamente dicho, la cada verificada en progresivamente. El valor real de las prestaciones en 1988 se ubi-
el gasta implica el deterioro de la formacin tcnico-cientfica de caba en un 20% de las de 1970, a la vez que los fondos del siste-
los agentes del sistema, la conformacin de un proletariado profe- ma se derivaron sistemticamente hacia otros destinos.42 Es inte-
sional y el abandono de los enfermos crnicos y de la atencin pri- resante notar que sta es la nica poltica institucionalizada sa-
maria masiva. Esto se confronta con una mayor demanda sobre el cando las espordicas polticas asistenciales que apunta a pagar
sistema hospitalario pblico derivada del deterioro de los ingresos beneficios por la exteriorizacin de necesidades concretas como
personales, lo cual afecta no slo a los sectores sin cobertura de son las cargas de familia. Si bien este contenido progresivo se ve
obras sociales sino tambin a aquellos que, estando afiliados, no atenuado por el hecho de que slo cubre a los asalariados y que
pueden afrontar los complementos monetarios de las prestaciones no toma en cuenta el ingreso personal sino que paga prestaciones
contratadas con el sector privado. uniformes, histricamente el peso de las asignaciones familiares
Junto con las inquietudes y carencias sealadas, el modelo en los ingresos asalariados ms bajos ha sido relevante. Como
prevaleciente en el sistema de salud muestra claros sntomas de una confirmacin del carcter meritocrtico que impregna al con-
ineficiencia en el uso de recursos (sobreprestacin, fuerte pre- junto del sistema, estas caractersticas de la poltica de asignacio-
sencia del gasto en medicamentos, irracional distribucin de los nes familiares han debilitado su posicin relativa frente al resto de
recursos fsicos y humanos). Parte de estos problemas se inten- las polticas sociales.
taban resolver con el proyecto del Seguro Nacional de Salud en- La sostenida exclusin de los sectores ms pobres y la deca-
viado al Congreso Nacional en 1985. La oposicin de los grupos dencia de los beneficios provistos por el sistema de polticas socia-
de inters obstaculiz su tratamiento y sobre la fecha de cambio les, potencian los problemas de desigualdad y marginalidad deriva-
de gobierno tuvo lugar su aprobacin parlamentaria, pero con das de los cambios regresivos en la distribucin del ingreso. La po-
modificaciones que alteraron sustantivamente sus pretensiones breza es un fenmeno que se autorreproduce por una complejidad
de factores que incluye la ocupacin, la vivienda, el nivel educativo,
el origen socioeconmico, el medio ambiente familiar y geogrfico.
En ausencia de mecanismos correctivos, las actuales generaciones
40
En el Grfico 21, donde se muestra la evolucin del gasto pblico en pobres transmiten a sus herederos las mismas caractersticas.
salud por habitante, puede observarse tanto la tendencia declinante del
mismo a partir de finales de la dcada del ochenta como la mayor prepon-
derancia del gasto correspondiente al subsector de las obras sociales.
41 42
UNICEF-INDEC (1990; pgs. 76 y 80). Ver Hlsberg (1989)-
140

Aun cuando la pobreza estructural se define en gran medida gentina, la probabilidad de concurrencia de un nio de tres a cin-
por las condiciones de la vivienda del grupo familiar, las polticas co aos a instituciones preescolares es el doble en el cuartil supe-
habitacionales a juzgar por los mtodos de seleccin de benefi- rior de la distribucin del ingreso que en el inferior. Es all donde
ciarios, el tipo y el costo de las construcciones realizadas no tu- los establecimientos privados tienen una alta participacin (30%
vieron como objetivo la atencin de los sectores marginales.43 El del total en 1988), con lo cual queda de manifiesto la importancia
tema de la vivienda es clave en el proceso de reproduccin de la de que el sector pblico de ocupe del problema.
pobreza, fundamentalmente porque es propiedad que se hereda y Las desigualdades tambin se manifiestan en los rendimien-
el medio ambiente donde se desenvuelve la niez. Las condiciones tos. Los nios de entre seis y catorce aos del Gran Buenos Aires
de vida de la niez son un elemento decisivo para evaluar la equi- muestran diferencias en cuanto a las tasas de inasistencias: la del
dad y la potencialidad social para afrontar procesos de cambio y cuartil de ingresos superiores disminuy de 4,8% a 3,1% en la d-
adaptacin. Muchas de las desigualdades entre las posiciones cada del ochenta mientras que la del cuartil inferior aument de
que ocupan las personas adultas en las dimensiones ms signifi- 5,5% al 5,7%. Tendencias similares muestran los indicadores de
cativas de la estratificacin social con proyecciones de situaciones retraso escolar. Los rendimientos educativos en las primeras eta-
diferenciadas que actan sobre los nios desde su concepcin pas del ciclo guardan estrecha relacin con el clima educacional
hasta su ingreso en la escuela primaria.44 y las condiciones de infraestructura de los hogares. Cuestiones
En tanto las familias pobres tienen mayor fecundidad que las como el hacinamiento familiar, las modalidades de abastecimiento
no pobres, la produccin de pobres no slo que se reproduce ge- de agua y de eliminacin de excretas, son factores que afectan el
neracionalmente sino que, adems, lo hace a un ritmo mayor que desarrollo biolgico e intelectual de los nios.46
la de los no pobres. Claramente, una atencin primaria del proble- El carcter excluyente de los ajustes econmicos se reflej en la
ma de la reproduccin de la pobreza tiene que focalizar la accin reduccin de los programas de vivienda y en la cada de la inversin
en la madre y el nio que son los miembros ms vulnerables de en saneamiento bsico. En los aos ochenta, la inversin en sanea-
los grupos pobres. miento fue equivalente a un tercio del promedio correspondiente a
Aproximadamente uno de cada tres hogares en el conurbano la dcada anterior; en consecuencia, la poblacin sin cobertura fue
bonaerense puede considerarse pobre estructural o pauperiza- incrementndose sostenidamente. En agua potable, el nmero de
do mientras que casi dos de cada tres nios viven en los mis- personas sin conexin por red creci de 8,2 millones en 1980 a 9,4
mos. Los menores de 15 aos representan cerca de la mitad de los millones en 1988. En el caso de desages cloacales, el crecimiento
pobres estructurales, 36% de la poblacin con ingresos inferiores fue de 15,8 millones a 17,4 millones respectivamente. Esta situa-
a la lnea de pobreza y slo 21% de los no obres.45 Las diferen- cin, junto con el derrame de efluentes industriales no tratados, in-
cias resultan aun ms significativas en las edades ms tempra- crementa notablemente el grado de contaminacin de las napas
nas, sobre todo en los menores de 2 aos, precisamente uno de subterrneas utilizadas como fuente de abastecimiento, con lo cual
los grupos etreos de mayor riesgo. se potencia el riesgo de aparicin de enfermedades patolgicas de
Otro elemento clave para la reproduccin de la pobreza y las origen hdrico, en un pas donde la deshidratacin y la desnutricin
desigualdades sociales es el nivel educativo. En el caso de la Ar- constituyen la causa principal de la mortalidad infantil.47

43 46
Para definir las condiciones de pobreza estructural se utiliza como Los mismos comportamientos se verifican en la mayor parte de Am-
parmetros el hacinamiento familiar, la falta de retrete, la no asistencia a rica Latina. Vase CEPAL (1991: pg. 70).
47
establecimientos escolares de los nios y un criterio combinado de alta ta- En Argentina, 65% de los efluentes cloacales son descargados a los
sa de dependencia familiar y jefe de hogar con bajo nivel ocupacional. cuerpos de agua sin ningn tratamiento previo, 25% reciben tratamiento
44
CEPAL (1991; pg. 62). primario y slo 8% secundario a la vez que el control sobre los efluentes
45
UNICEF-INDEC (1990, pg. 53). industriales es totalmente ineficiente (Brunstein: 1988).

Tambin en esta cuestin se verifican notorias diferencias so- Este proceso de transformacin destructiva y regresiva fue
ciales. Mientras que, en 1987, el 54% de los hogares no pobres del erosionando sostenidamente las bases sobre las que se asent la
Gran Buenos Aires no tena acceso a redes cloacales, este porcen- construccin de las instituciones del Estado de Bienestar. En es-
taje se eleva a 72,5% para los pobres pauperizados y a casi 87% te contexto, la crisis del Estado de Bienestar latinoamericano se
para los pobres estructurales. Adems, 38% de este ltimo grupo manifiesta como incompatibilidad entre las pretensiones del
de hogares se provea de agua de pozo con motobomba, 28% con principio de organizacin de sus instituciones y su efectivo fun-
bomba manual y 8% de canilla pblica.48 cionamiento. Como resultado, no slo se volvieron ineficaces pa-
La pobreza no es un fenmeno esttico ni tiene lmites perfec- ra administrar los conflictos propios de la cuestin social sino
tamente delineados; por el contrario, es un proceso complejo y que, en gran medida, potencian las contradicciones sociales de
acumulativo que no puede resolverse mediante una nica poltica donde estos emergen.
especfica. La concentracin del ingreso, la falta de capacitacin La espiral de deslegitimacin poltica e institucional que
de la fuerza de trabajo, la conformacin del grupo familiar, la au- acompaa estos procesos deriv en un ambiente de anomia so-
sencia de vivienda e infraestructura bsica, la carencia de activos cial, que constituye un terreno frtil para la imposicin autorita-
en condiciones de producir riqueza, son todos factores que se con- ria de imgenes favorables al directo desmantelamiento de las
jugan para reproducir la pobreza. instituciones de accin pblica. Puede considerarse a este esta-
Luego, no se trata de construir polticas sociales para pobres do de anomia social como un dato sobre el cual se han de cons-
sino polticas que lleguen a los pobres. La difundida idea que pre- truir las nuevas relaciones de control, autonoma y dependencia
tende reducir la poltica social a la focalizacin de beneficios m- en nuestras sociedades? De qu forma puede esperarse que se
nimos en ciertos grupos, slo se ocupa de los sntomas de la po- manifieste la cuestin social? Es ste un tema excluido definiti-
breza pero no de su gnesis. El problema no est en la falta de fo- vamente de la agenda poltica o los conflictos estn solamente la-
calizacin sino en el tipo de universalismo meritocrtico que ca- tentes, reformulando sus canales de expresin? Cul ser el
racteriza al Estado de Bienestar argentino. destino del capital humano expulsado de las fuerzas integrado-
ras del mercado? El debate alrededor de este tipo de interrogan-
tes se vuelve cada vez ms urgente, sobre todo cuando se obser-
VIII. A MODO DE CONCLUSIN va que ni preocupan a los idelogos de la refundacin neoliberal,
ni encuentran respuestas convincentes por parte de quienes
La transformacin de las sociedades latinoamericanas consti- cuestionan el orden social que se pretende imponer desde el pro-
tuye un proceso traumtico de readaptacin a las nuevas modali- yecto hoy hegemnico.
dades de funcionamiento de las economas centrales y a las condi- Un sistema social est en crisis cuando los arreglos institucio-
ciones emergentes del agotamiento del modelo endgeno de creci- nales que lo caracterizan no son eficaces para conseguir los objeti-
miento. El sentido impuesto por los programas de ajuste, lejos de vos que se proponen sus principios fundantes. Estos ltimos se
reencauzar el sistema econmico en un sentido progresivo, poten- expresan en los componentes de su sistema normativo, desde
ci los problemas del subdesarrollo, creando nuevas y mayores aquellos que definen la constitucin y funcionamiento del orden
restricciones al crecimiento, ampliando las condiciones de inesta- poltico institucional, hasta cada una de las normas y costumbres
bilidad econmica, destruyendo procesos madurativos en el siste- sobre las que se estructura el proceso de integracin de las prcti-
ma productivo y definiendo un mayor contenido regresivo en la cas individuales y sociales. Las crisis de sistemas de sociedad no
distribucin de las cargas. se producen por va de alteraciones contingentes del ambiente, si-
no por causa de imperativos del sistema insitos en sus estructu-
ras, que son incompatibles y no pueden ser ordenados jerrquica-
48
Barbeito (1989). mente. En este sentido, el gran problema para interpretar ade-

cuadamente la crisis de un sistema social es definir sus lmites y Tanto la dinmica del sistema econmico como la de las insti-
patrimonio porque, a diferencia de los organismos vivos, los siste- tuciones del Estado de Bienestar, empezaron a encontrar lmites
mas sociales pueden afirmarse en un ambiente en extremo compara su expansin hacia comienzos de la dcada del setenta. Sin
plejo variando elementos sistmicos, patrones de normalidad, o embargo, no fue sino hasta finales de la dcada del ochenta cuan-
ambas cosas a la vez, a fin de procurarse un nuevo nivel de auto- do la sociedad tom conciencia de que los problemas de autogo-
gobierno.49 bierno de sus instituciones no podan ser resueltos dentro del
Teniendo presente este concepto de crisis, en el trabajo se dis- campo de posibilidades de los principios de organizacin vigentes.
cuten las cuestiones centrales vinculadas con la dinmica endge- El interregno entre la aparicin de las condiciones objetivas de
na y las relaciones entre el sistema econmico y las instituciones la crisis y la toma de conciencia de la misma, fue cubierto por la
del Estado de Bienestar latinoamericano. En el caso del sistema implementacin, en primer lugar, de polticas que intentaron un
econmico, se argumenta que las condiciones del subdesarrollo salto hacia adelante segn el modelo cuyos signos de agotamiento
tienden a reproducirse como resultado tanto de la dinmica inter- ya eran evidentes y, luego, por sucesivos programas de ajuste re-
na de los mercados como de su forma de conexin con el exterior. cesivos y regresivos. Ambas alternativas de salida, por diferentes
En Argentina, la forma en que se exteriorizaron los problemas del motivos, profundizaron las condiciones socialmente traumticas
subdesarrollo econmico con la crisis mundial de finales de la d- de la crisis, abonando as un terreno frtil para la imposicin he-
cada del veinte, presion para la reformulacin de los principios gemnica de un proyecto de raz neoliberal que pretende retrotraer
de organizacin del sistema econmico. Esta reorganizacin se la situacin a estadios sociales previos.
realiz en base a una poltica fiscal expansiva, a la proteccin de la Entre los variados elementos que componen un sistema so-
economa de los precios relativos como mecanismo de transferencia cial, pueden distinguirse aquellos que actan en el sentido de
de ingresos y de rpido reacomodamiento de las variables macro- conservar sus estructuras, de aquellos otros que admiten altera-
econmicas. ciones. La crisis de un sistema social se define por el grado en que
Junto con las modificaciones en el funcionamiento del sistema esas alteraciones implican la prdida de identidad del mismo. Pa-
econmico, la crisis de integracin social de aquella poca se in- ra comprender esto, es imprescindible captar el problema de la co-
tent administrar, en gran medida, mediante la construccin de nexin entre los conceptos de integracin social e integracin
instituciones tpicas del Estado de Bienestar. Este sistema institu- sistmica.
cional se desarroll como un hbrido donde convivan un discurso Dentro del primer aspecto se consideran aquellas estructuras
universalista y una prctica particularista. En el proceso de cons- normativas (valores e instituciones) mediante las cuales se sociali-
truccin y maduracin del Estado de Bienestar argentino, predo- zan los sujetos. Dentro del aspecto sistmico se tematizan los me-
min la visin de que la economa funcionara permanentemente canismos de autogobierno de las instituciones, o sea aquellos que
en niveles cercanos al pleno empleo, con crecimiento sostenido de definen su capacidad para conservar los lmites y el patrimonio
los salarios y de la productividad. La idea de una conexin virtuo- social dominando la complejidad de un ambiente inestable. La co-
sa entre el sistema econmico y el de las polticas sociales, favore- nexin entre ambos aspectos se debe a que las perturbaciones de
ci la expansin de este ltimo en base a la sumatoria de cuerpos aut- la integracin sistmica amenazan el patrimonio sistmico slo en
nomos de seguros sociales. la medida en que est en juego la integracin social, en que la ba-
se de consenso de las estructuras normativas resulte tan daada
que la sociedad se vuelva anmica. Los estados de crisis se pre-

49
sentan como una desintegracin de las instituciones sociales.50
Habermas (1973: pg. 17). Como all se explica, por "autogobierno"
se entiende una instancia central que preside la adaptacin de un sistema
dado a su ambiente. El anlisis del concepto de crisis social que aqu se
50
expone sigue las ideas desarrolladas en el Captulo 1 de ese trabajo. Habermas (1973: pg. 18).

Con los elementos que se ofrecen a lo largo del trabajo, puede principios de organizacin de un sistema social, las modificaciones
postularse que las perturbaciones sufridas por el sistema de pol- deben acrecentar las posibilidades de desarrollo de sus fuerzas
ticas pblicas en Amrica Latina, como resultado del proceso de productivas, ampliar el campo de variacin de aquellos elementos
transformacin destructiva, han deado tan profundamente las que garantizan la identidad social y desplazar los lmites dentro de
estructuras normativas de nuestras sociedades que la propia inte- los cuales puede desenvolverse la capacidad de autogobierno de sus
gracin social est amenazada. La integracin social a la que nos instituciones sin que su patrimonio se vea amenazado.
referimos es aquella que contempla un sistema de gobierno demo- Si consideramos el anlisis aqu desarrollado, puede atribuir-
crtico, porque justamente con este tipo de rgimen poltico la cri- se este sentido progresivo al intento del modelo sustitutivo de im-
sis del Estado de Bienestar puede manifestarse plenamente y exportaciones de incorporar fuerzas productivas el proceso econmi-
presar por diversos canales la contradiccin entre la distribucin co sin destruir las existentes. Tambin puede calificarse as a la
simtrica de derechos polticos y la distribucin asimtrica de la construccin del Estado de Bienestar durante la poca, dado que
riqueza. defini el trnsito desde un Derecho con funciones predominante-
La crisis social emerge cuando los miembros de la sociedad mente protectoras y represoras, a otro cada vez ms promocional.
experimentan los cambios de estructura como crticos para el pa- Como en la generalidad de los Estados de Bienestar construi-
trimonio sistmico y sienten amenazada su identidad social. El dos durante la posguerra, el latinoamericano fue diluyendo en el
proceso que lleva a esta situacin slo puede comprenderse a la aparato administrativo los conflictos derivados de las relaciones
luz del anlisis histrico, porque de esta manera se puede esta- de produccin: la peculiaridad provena del hecho de que este pro-
blecer en cada caso el margen de tolerancia dentro del cual pue- ceso se realizaba inmerso en la dinmica del crculo vicioso del
den oscilar los patrones de normalidad de un sistema dado sin capitalismo subdesarrollado. Esta peculiaridad, sumada a las
que su patrimonio resulte daado.51 La perspectiva histrica es irracionalidades implcitas en los arreglos institucionales, fue en-
la que ofrece la posibilidad de distinguir entre el momento en que gendrando progresivamente ms contradicciones de las que poda
se engendraron las condiciones para la emergencia de la crisis y resolver. No obstante, la tendencia general en la construccin del
aquel en el que los miembros de la sociedad toman conciencia de sistema de polticas pblicas era en el sentido de incorporar nue-
la situacin. Esto implica el estudio de la evolucin de los princi- vas fuerzas productivas y actores sociales, marcando as un cami-
pios de organizacin de la sociedad.52 no progresivo con respecto a los principios de organizacin social
Dados los principio de organizacin centrales de una socie- vigentes previamente.
dad, las tres dimensiones en que se cumple su evolucin el des- Por el contrario, las transformaciones que se experimentan
pliegue de las fuerzas productivas, el incremento de autonoma actualmente muestran un sentido regresivo. Por un lado, las
sistmica (poder) y la transformacin de estructuras normativas transformaciones impuestas en el sistema econmico han definido
se proyectan como un proceso de acrecentamiento de su poder pa- la destruccin y expulsin del mercado de gran parte de las fuer-
ra reducir la complejidad del ambiente con el cual interacta. De zas productivas. Por otro lado, se acotan los lmites dentro de los
aqu se desprende que, para cambiar en un sentido progresivo los cuales los sujetos pueden aspirar a ser integrantes plenos de la
sociedad, tanto por el cercenamiento de los derechos sociales ad-
quiridos, como por el vaco creado como resultado del desmantela-
51
Habermas (1973: pgs. 18 y 22). miento de las instituciones del Estado de Bienestar y la sostenida
52
Los principios de organizacin "establecen, en primer lugar, el meca- degradacin de la capacidad laboral de gran parte de la ciudada-
nismo de aprendizaje del que dependen las fuerzas productivas; en segun- na. Ambos aspectos definen el sentido regresivo y excluyente del
do lugar, determinan el campo de variacin de los sistemas de interpreta- supuesto proceso de modernizacin social en que estn inmersas
cin garantizadores de la identidad. Por ltimo establecen los lmites insti- nuestras sociedades.
tucionales del aumento posible de la capacidad de gobierno" (Haber-
mas: 1873, pg. 19). El anlisis de las formas en que se ha encarado la resolucin

de la crisis de los Estados de Bienestar latinoamericanos, permite mnica, la posibilidad de recrear el escenario ideal para que se
afirmar que las mismas no van en el sentido de un proceso pro- efectivice el crecimiento mecnico propuesto desde los modelos
gresivo de evolucin social. O sea, aquel que aumenta las posibili- duales.
dades que tienen los miembros de la sociedad para dominar a La coexistencia de sectores modernos y atrasados tanto en el
travs de las instituciones en las que se socializan la inestabili- mercado de trabajo como en el sistema productivo, se presenta
dad del ambiente poltico y econmico con el cual interactan. Los no slo como una caracterstica del subdesarrollo sino tambin
principios de organizacin que se pretenden imponer desde el re- como una ventaja comparativa sobre la que se deberan construir
nacimiento neoliberal, ms que resolver la crisis, aumentan la po- las polticas de crecimiento. En el caso del mercado de trabajo,
sibilidad de que nuestras sociedades continen en estado de cri- porque la existencia de un excedente de mano de obra asegurara
sis. No slo que no se resuelven los conflictos emergentes del ago- que el flujo de oferta hacia los sectores modernos tenga lugar con
tamiento del modelo pasado sino que se acota, an ms, el campo el salario de equilibrio fijado en los sectores atrasados. En el siste-
de posibilidades para administrarlos hacia el futuro. ma econmico, la predefinicin de sectores modernos y atrasados
La serie sucesiva de planes de ajuste es solamente un ejemplo de implica la decisin de transferir recursos hacia los primeros. So-
cmo esto se expresa con respecto a las inestabilidades que bre estos supuestos, se propone un sacrificio inicial que profundi-
presenta el ambiente econmico. En lugar de ampliar el campo de ce las fragmentaciones entre sectores modernos y atrasados, con
maniobra de las polticas pblicas, se fue reduciendo cada vez la esperanza de que la accin de las fuerzas de mercado y las
ms el poder de las polticas fiscal y monetaria, en favor de los transferencias de ingresos hacia los primeros, habr de desatar el
grandes grupos econmicos y los acreedores externos. Paralela- crculo virtuoso del crecimiento autosostenido.
mente, se fue achicando la oferta y la integracin econmica del La crtica a este conjunto de postulados se realiz aqu sobre
conjunto de las fuerzas productivas, creando enclaves que acumu- tres cuestiones: 1) la inconsistencia terica del modelo de creci-
lan rentas y ganancias en desmedro del resto del sistema. miento dual para interpretar los problemas del conjunto del sis-
La mayor parte de los pases de Amrica Latina est soportan- tema subdesarrollado; 2) las enseanzas derivadas del proceso de
do una regresin hacia estadios que se suponan superados. Que industrializacin por sustitucin de importaciones; 3) los resulta-
esa regresin se haga en condiciones tcnicas diferentes, con fuer- dos del proceso de transformacin destructiva que soport la eco-
zas productivas diferentes, con relaciones de poder diferentes, no noma argentina desde la dcada del setenta. Entre otras conclu-
invalida el carcter regresivo del modelo de integracin social que siones, se destaca que la particularidad de las economas subde-
se est construyendo. Duele la obviedad, pero es necesario resca- sarrolladas es que las dificultades para la expansin de sus mer-
tarla: que el sistema de integracin social vigente hasta la dcada cados, su carcter dependiente, la conducta no innovativa y ren-
del setenta estuviera en crisis, no significa que sea racional, mu- tstica de su clase empresarial, determinan una fuerte presin del
cho menos superior, su reformulacin alrededor de los principios mercado sobre el Estado que se oculta detrs de un complejo y no
de organizacin que caracterizaban al modelo que lo preceda. transparente entramado de transferencias de recursos por va ad-
Los modelos tericos y las polticas que pretenden atribuir un ministrativa.
contenido modernizador al proceso de transformacin en mar- En este contexto, el Estado de Bienestar se impregna del con-
cha, se basan en un reduccionismo que rememora las interpreta- tenido profundamente asimtrico de las relaciones del mercado,
ciones duales del subdesarrollo econmico. La construccin de generando en sus instituciones una dinmica meritocrtica, cor-
imgenes interpretativas de la crisis social a partir del contraste porativa y propensa a la presin exponencial sobre el gasto pbli-
entre partes definidas como atrasadas, que supuestamente blo- co. Esto explica en gran medida las deficiencias de sus institucio-
quean la dinmica positiva de otras partes modernas, parece otor- nes en cuanto a la racionalidad econmica: la presin para expan-
garle un sentido positivo a la regresin social que se est viviendo. dir los gastos del Estado de Bienestar latinoamericano no fue
Los programas de ajuste ofrecen a la coalicin poltica hoy hege- acompaada por una paralela poltica de captacin de ingresos

para financiarlos. La experiencia histrica muestra que en Amri- La brecha externa, lejos de resolverse, contina presionando
ca Latina se careci de una planificacin armnica del desarrollo. sobre la absorcin interna y sobre el tipo de cambio. Su contraca-
Un Estado de Bienestar con estas caractersticas fue generan- ra, la brecha fiscal, se intenta cerrar mediante un sistema tributa-
do ms fallas y conflictos de los que era capaz de resolver. Pero rio cada vez ms regresivo y transfiriendo el patrimonio pblico co-
eso no significa que los conflictos dejen de existir si se lo desman- mo un medio de cerrar la caja y continuar as dentro de los linea-
tela. El desconcertante secreto del Estado de Bienestar es que... mientos marcados por los organismos internacionales de crdito.
el capitalismo no puede coexistir con, ni tampoco existir sin, el En el sector industrial perdieron relevancia las ramas creado-
Estado de Bienestar. Esta es exactamente la condicin a la cual ras de empleo, en beneficio de aquellas productoras de insumos
nos referimos cuando usamos el concepto contradiccin.53 Hay de uso difundido intensivas en capital, que crecieron como en-
alguna variante novedosa en la transformacin destructiva que claves en el medio de un sistema econmico en persistente deca-
pueda considerarse como respuesta alternativa a esta contradic- dencia. La salida exportadora asumida por estos productos tipo
cin? El anlisis aqu realizado parece potenciarse cuando se observa el commodities, fue un derivado de la recesin econmica interna y
sentido destructivo y regresivo de los procesos econmicos desata- no resuelve la sealada contradiccin entre los sectores producto-
dos ltimamente. res de bienes comercializables y no comercializables. Estos encla-
La sostenida cada del producto modific los puntos de equili- ves industriales se comportan macroeconmicamente como el sec-
brio donde la oferta maximiza su tasa de ganancia, generando as tor agropecuario: son tomadores de precios en el mercado interna-
estrangulamientos ante mnimos movimientos de la demanda, con cional, no absorben mano de obra, ni crean eslabonamientos im-
el consiguiente impacto inflacionario. La inversin pblica se des- portantes hacia el resto del sistema productivo.
moron, deteriorando la infraestructura bsica y abandonando la La forma de la integracin a los mercados financieros interna-
pretensin de estabilizar el ciclo econmico. La inversin privada cionales explica uno de los efectos ms nocivos de la transforma-
acompa la cada de la pblica, pero en este caso no fue por falta cin destructiva: la desnacionalizacin de los ahorros domsticos.
de recursos sino porque los mismos se reciclaron, en gran medida, A la vez que el pas soportaba el racionamiento del crdito en el
hacia la captacin de rentas improductivas. mercado internacional, se reciclaban hacia este ltimo ahorros ge-
Uno de los resultados de este proceso fue la acumulacin de nerados en el proceso local de produccin. La desconexin entre
riqueza en manos de pocos grupos econmicos, los cuales consoli- los sectores excedentarios de fondos y los demandantes de crdito
daron as su poder de veto sobre las polticas pblicas. Al mismo en el mercado domstico, se explica por una muy particular
tiempo, se colocaron en inmejorable posicin para apropiarse del trampa de liquidez: quienes poseen supervit de capital prefieren
desvalorizada patrimonio pblico, imponiendo exigencias de renta- mantenerlo en forma lquida en activos financieros externos. De
bilidad excepcionales y con pocos o nulos compromisos de pro- esta manera, financian procesos y/o dficits de agentes externos y
ductividad e inversin. descapitalizan al sistema econmico domstico.54
Mientras se derrumbaba la remuneracin al trabajo, se acen- El sistema econmico fue desintegrndose, al mismo tiempo
tu la regresividad en la distribucin del ingreso, por lo cual, si que se debilitaba la demanda domstica como realizadora de la
bien cay el consumo global, creci el de los sectores de altos in- ganancia, mientras crecan actividades que, si bien absorben em-
gresos. El ahorro forzoso al que se vio sometida la fuerza de tra- pleo, no contribuyen a la mayor productividad del sistema. En el
bajo, no repercuti en mayor inversin sino en fuga de capitales, mercado de trabajo, esto se refleja en el proceso de tercerizacin
concentracin de riqueza y consumo improductivo.

54
Este fenmeno es explcito en Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel (1990:
pgs. 45-50). Entre otras cosas, estos capitales ayudaron a financiar los
53
Offe (1984: pg. 153). dficits fiscales de EE.UU. durante la dcada del ochenta.
152

espuria, la cada de la tasa de asalarizacin, el aumento del cuen- slo contempla mecanismos residuales para pequeos grupos de
tapropismo, la informalidad laboral, la devaluacin profesional y extrema marginalidad. Como resultado de la propia lgica de fun-
la incorporacin de fuerza de trabajo secundaria en bsqueda de cionamiento del sistema, quienes ms necesitan de los beneficios,
ingreso complementario. y cuando ms los necesitan, encuentran mayores restricciones pa-
En este contexto, los rendimientos del sistema de polticas p- ra acceder a los mismos.
blicas se fueron degradando hasta volverse contradictorias con los Esta situacin no es debida a la pretensin universalista de las
propios objetivos que justifican su existencia. Un ejemplo es la polticas sociales sino a la forma en que se procur obtener el uni-
prdida de las funciones tradicionales de la moneda domstica versalismo: por agregacin de intereses particulares bajo el su-
que slo sirve, parcialmente, como uno de los medios para realizar puesto de que todos los ciudadanos son agentes econmicos incor-
las transacciones. Por ello, el crdito tampoco cumple su funcin porados plenamente al mercado. Esta contradiccin deriv en un
de impulsor de los procesos productivos sino que se vuelve un sistema institucional altamente fragmentado, en la falta de consi-
instrumento ms de especulacin financiera de corto plazo y de deracin de los equilibrios financieros y en una matriz poltica
transferencia y concentracin de riqueza. clientelstica. La conjugacin de estos elementos defini el desarro-
Los procesos desatados mediante la transformacin destructi- llo del sistema sobre una dinmica meritocrtica, impulsada por
va del sistema econmico desnudaron las irracionalidades del sis- las pretensiones de mxima de aquellos grupos mejor ubicados.
tema de polticas sociales, tanto en lo que refiere a su dinmica La capacidad que tiene un sistema institucional para estabili-
endgena como a su conexin con los procesos de produccin y zar ingresos individuales es muy dbil cuando sus rendimientos
distribucin de riqueza. Las evidencias del proceso de degradacin dependen de una manera funcionalmente directa de esos propios
del sistema de polticas sociales son mltiples: disminucin de las ingresos, particularmente en economas con distribucin fuerte-
coberturas y de la calidad de las prestaciones, deterioro de los mente regresiva. Si el salario social se financia y distribuye en
equipamientos tcnicos, infraestructura y recursos humanos, irra- base al salario directo, incorpora las tendencias de este ltimo a
cionalidad en las relaciones entre los gastos de operacin e inver- su propia dinmica y pierde la posibilidad de volverse un instru-
sin, abandono de incentivos en el reclutamiento y promocin del mento anticclico.
personal, capacidad inutilizada pese al aumento de las deman- La condicin de agente econmico pleno no puede presupo-
das como resultado de irracionalidades operativas y de la falta nerse, sino que tanto el sistema econmico como el de las polticas
de inversin preventiva y de mantenimiento. sociales deben estructurarse y conectarse de manera tal de asegu-
Esta situacin no debe considerarse simplemente como un re- rar que todos los ciudadanos accedan a esa condicin. La polti-
sultado directo de las inestabilidades del sistema econmico, sino ca econmica y la poltica social son dimensiones del desarrollo
ms bien de la incapacidad del sistema de polticas sociales para cuya integracin en favor de la inversin, del empleo, de la distri-
procesarlas. La crisis econmica mostr claramente que el poder bucin, constituye la base de la democracia. El logro de la equidad
de autogobierno de las polticas sociales era muy dbil y que su no est encapsulado en los servicios sociales: reducirlo a ese m-
patrimonio sistmico se vea amenazado justamente cuando la so- bito implica no comprender su verdadera naturaleza e impide so-
ciedad ms lo necesita: en medio de una recesin, cuando se pro- lucionar sus problemas... En favor de la eficacia y la equidad, es
fundizan la cada y la regresividad de la distribucin del ingreso fundamental crear relaciones funcionales entre la produccin, la
global. distribucin y la redistribucin del ingreso. En el caso de la
Con la crisis econmica qued claramente reflejado que los poblacin pobre, esto significa no considerarla nicamente en tan-
rendimientos del sistema de polticas sociales son fuertemente de- to vulnerable o carente, sino como sujeto econmico.55
pendientes de las modalidades de insercin laboral y de los niveles
de ingresos de los beneficiarios. El sistema de polticas sociales
presupone que los ciudadanos son agentes econmicos plenos y 55
Sojo (1990; pgs. 190 y 191).
154

Cuestiones como el pleno empleo, la capacitacin perma- contrario, slo se crean ventajas estticas, aisladas y sin poder
nente de la fuerza laboral, la construccin de mecanismos anti- difusor de sus beneficios al conjunto del sistema productivo.56
cclicos de estabilizacin del ingreso personal, deben ocupar el De aqu se concluye que es insostenible la idea de que un
centro de una agenda que se proponga redefinir los principios proceso de crecimiento armnico y sustentable puede basarse
de integracin social en un sentido progresivo. Para que los primordialmente en las ventajas comparativas naturales. Por el
arreglos institucionales especficos sean eficaces en esta tarea contrario, en las complejas sociedades modernas las ventajas
se deben contemplar las nuevas condiciones en que se desen- comparativas se crean, son construidas por las sociedades en su
vuelven las fuerzas productivas, las nuevas relaciones de poder proceso de evolucin social. Para ello hay que tener presente
social y las nuevas necesidades que deben satisfacer los ciuda- que las eventuales ventajas comparativas de hoy, se vuelven r-
danos para integrarse plenamente al juego de una sociedad mo- pidamente despreciables, por lo cual es necesario ser muy
derna. cuidadoso y selectivo en la orientacin del so de los recursos
La situacin y las tendencias que se observan en las socieda- sociales.
des latinoamericanas a comienzos del noventa se contraponen con La creacin de nuevos factores determinantes de las ventajas
estos requisitos. Las mismas avanzan hacia la consolidacin de comparativas dinmicas, difcilmente pueda lograrse slo desde
un modelo social cuya dinmica desintegradora fue analizada ex- los procesos de autorregulacin del mercado que derivan del mo-
tensivamente aqu, pero del que no pueden identificarse elementos vimiento de los precios. Una inversin estable, con eficiente asig-
que contrarresten esas tendencias. En realidad, las evidencias nacin, absorbedora de empleo, estimuladora de la innovacin
muestran una total despreocupacin y hasta desprecio por este permanente, generadora de patrones nacionales de creacin de
problema. factores, no se resuelve con reacomodamientos de precios relati-
No aparecen estos elementos en los reiterados planes de ajus- vos. Entre otras cosas, porque los precios no son las nicas sea-
te que descargan toda la expectativa en los efectos positivos auto- les que definen el comportamiento inversor y nada garantiza la
mticos que supuestamente devienen de los saltos productivos estabilidad de un determinado sistema de precios relativos en el
circunstanciales que derivan de los shocks estabilizadores. Una tiempo.
vez agotados sus primeros impulsos, se vuelve evidente que la Alguien tiene que sistematizar los patrones nacionales de
cuestin del crecimiento armnico y sostenido es ms compleja y creacin de factores, en base a elementos que permitan prede-
necesita abordar los problemas de las restricciones sistmicas, de cir las tendencias en el desarrollo de las fuerzas productivas.
externalidades difusas, de las seales perversas que ofrecen los Slo en el largo plazo, los precios reflejan las transformaciones
mercados para la reconversin y la modernizacin del conjunto en los procesos productivos y en las preferencias de los consu-
del sistema social. midores. Las seales del sistema de precios se perciben muy
Esta complejidad tampoco se resuelve por simple incorpora- tarde, cuando ya el sistema econmico se ha visto afectado por
cin de tecnologa a los sectores modernos, como se pregona las modificaciones estructurales que determinan los cambios de
cuando se plantean los beneficios de una rpida apertura comer- precios.
cial o de mecanismos indiscriminados de promocin industrial. En
las condiciones en que se desenvuelve la economa subdesarrolla-
da, esto puede profundizar la desintegracin del sistema econmi- 56
La tarea no es explicar por qu una empresa... tiene xito interna-
co, facilitar la apropiacin de rentas diferenciales o destruir proce- cional, sino las razones de que la nacin sea una base central ms o me-
sos domsticos de maduracin tecnolgica. nos deseable para competir en un sector... La conducta necesaria para
crear y... mantener la ventaja competitiva es un acto antinatural en mu-
En trminos sistmicos y dinmicamente sustentables, care- chas compaas... Debemos comprender lo que sucede en el entorno na-
ce de sentido hablar de unidades productivas competitivas: lo re- cional que supera el natural deseo de estabilidad y mueve a las empresas a
levante es la existencia de un sistema social competitivo. De lo avanzar (Porter: 1990, pgs. 108 y 109).
156

La idea de que los fines colectivos pueden alcanzarse dejando ga superar en forma dinmica y sustentable las restricciones del
que los individuos ejerzan sin restricciones su orientacin al lu- subdesarrollo latinoamericano, no puede omitir la consideracin
cro, puede cuestionarse en base a la propia teora que la sustenta. de un conjunto de requisitos que aparecen como imprescindibles
Particularmente en las sociedades subdesarrolladas, el sistema de a la luz del anlisis hasta aqu desarrollado. Los mismos apuntan
preferencias individuales se vuelve impreciso como orientador de a definir un estilo de desarrollo que sea capaz de sostenerse en
los fines colectivos porque las necesidades son fuertemente seg- forma gradual y armnica, estableciendo las condiciones mnimas
mentadas. Mientras una gran parte no satisface sus necesidades para asegurar un creciente proceso de integracin social en el
bsicas, otros alteran sus preferencias en funcin de las estrate- contexto de instituciones polticas democrticas.58
gias de mercado de las firmas. El sistema de preferencias no pue- En primer lugar, el consenso de los grupos de ingresos ms
de obtener un ptimo social porque el poder de demanda est tan relegados debe incrementarse en forma regular y tangible, lo cual
diferenciado que, por ms que los gustos se unifiquen mediante implica necesariamente una redistribucin progresiva del ingreso.
los medios masivos de comunicacin, en ausencia de mecanismos Aunque cierta desigualdad de la renta es deseable como mecanis-
armonizadores, la desigual distribucin de ingresos lo vuelve un mo de estmulo e incentivo al ejercicio de las capacidades indivi-
elemento desintegrador para la sociedad. duales, es nocivo para el desarrollo econmico que algunos grupos
En la definicin de un proceso de desarrollo armnico y sus- transmitan generacionalmente su situacin de marginalidad.
tentable, adems de las seales de los precios, hay que observar Adems de una cuestin tica, esta condicin es indispensable
crticamente el funcionamiento del sistema econmico en los pa- por dos razones de ndole econmica y de estabilidad social. Por un
ses ms desarrollados y las seales emitidas desde un sistema lado, su incumplimiento debilita la capacidad de demanda del con-
cientfico y tecnolgico funcionando en las mejores condiciones junto social sobe los bienes de consumo, debilitando tanto la sali-
posibles. La importancia que los pases con mayor xito en supe- da de las industrias productoras de los mismo como la demanda
rar su atraso relativo han otorgado a las polticas de salud, educa- que stas derivan hacia las industrias de medios de produccin.
cin, desarrollo cientfico y tecnolgico, son suficiente prueba de Por el otro, la sociedad desaprovecha el potencial productivo de su
que la racionalidad del gasto en estos destinos no slo debe eva- fuerza de trabajo, a la vez que se generan bolsones de marginalidad
luarse a la luz del problema de la equidad sino tambin como ele- y segregacin cuyas negativas consecuencias sociales son similares
mento profusamente jerarquizado al definir las ventajas compara- a las de fenmenos como el racismo o la discriminacin por sexo.
tivas dinmicas de las naciones.57 Ni el origen ni la herencia deben definir privilegios o desventa-
Esto requiere un proceso de cuidadosa planificacin: no parece jas: ste es el verdadero sentido de una sociedad abierta al desa-
que este problema pueda ser resuelto por quienes estn preo- rrollo de la plena capacidad creativa de sus individuos. De este
cupados exclusivamente por aumentar la rentabilidad por unidad postulado se derivan dos reflexiones. En el desarrollo del potencial
de capital invertido. Mucho menos en las sociedades latinoameri- productivo de una sociedad es clave la contribucin social para la
canas, donde la morfologa y dinmica de sus mercados facilita la crianza de los nios, la igualdad en las oportunidades de la edu-
apropiacin de rentas improductivas y obstaculiza la difusin de cacin, la movilidad en la ocupacin y el fomento de las activida-
las innovaciones tecnolgicas y los aumentos de la productividad des creativas. Adems, la accin fiscal del Estado no puede igno-
al conjunto del sistema. rar que un elemento clave para las diferencias en este aspecto
La implementacin de un programa econmico que se propon- proviene de la herencia al nacer.

57 58
En sus estudios comparativos entre la experiencia de Amrica Lati- La idea de crecimiento armnico y gradual, as como alguno de
na y la de economas ms exitosas, estos postulados son resaltados por los requisitos que la misma conlleva, est basada en las consideraciones
Fanjnzylber (1989) y adoptador por CEPAL (1990b). expuestas por Kornai (1972).
158

Por otra parte, no hay salida para el subdesarrollo econmico que desconocen la heterogeneidad entre las ramas productivas y
sin optar por la inversin permanente en investigacin tecnolgica las propias empresas. La construccin de un sistema productivo
y cientfica tanto bsica como aplicada, si algn sentido tiene ms flexible, capaz de adaptarse a los cambiantes escenarios de la
an esta distincin. La competitividad dinmica se logra desa- economa moderna, debe realizarse sobre la base de una mayor
rrollando ininterrumpidamente nuevos procesos y productos. Para cooperacin entre el capital y el trabajo. Para ello, los trabajadores
lograr esto, no se pueden esperar las seales de los precios sino tienen que compartir parte del riesgo empresario pero, al mismo
trabajar en el sentido que marca la experiencia internacional que tiempo, participar en los resultados y la gestin empresaria.
tuvo xito, fomentando su difusin y adaptacin a las necesidades Para la estabilizacin del empleo y de los ingresos sea fac-
nacionales. tible, la principal responsabilidad de la poltica macroeconmica
Una sociedad capaz de seguir el ritmo de cambio tecnolgico y es actuar sobre los desequilibrios que caracterizan a las economas
cultural que marcan los pases centrales, no puede poner lmites a subdesarrolladas. Pero no es indiferente el modo en que se lo-
la educacin de sus ciudadanos. La educacin masiva, en el mxi- gran esos equilibrios. Lograr un crecimiento armnico y sustenta-
mo nivel posible, es un fin en s mismo que no se puede limitar ni ble implica una reestructuracin econmica de modo que los
restringir. Slo se debe cuidar de mantener una racional armona principales desequilibrios sean eliminados a un nivel satisfactorio
entre el desarrollo de las fuerzas productivas y la disponibilidad de de produccin, de inversin y de proteccin de las necesidades
especialistas en tiempo y forma. Esto obliga a redefinir el papel del humanas, manteniendo la economa en buen estado para un futu-
sistema educativo, el cual no puede centrarse en procesos tendien- ro crecimiento y un desarrollo sostenido.59
tes a la habilitacin para el ejercicio de ciertas profesiones. El pro- En cuanto a los desequilibrios en el sector productivo, es par-
blema de los sistemas educativos latinoamericanos no es la pre- ticularmente importante desarrollar la esfera de produccin de
sin de sus ingresantes sino la que ejercen sobre los mismos los bienes y servicios no comercializables internacionalmente. Los
objetivos de saluda que se les han impuesto: ocupacin profesional, eventuales problemas de oferta de estos bienes y servicios, no
nivel de ingresos diferencial y estatus social. Es inadmisible soste- pueden resolverse va importaciones, a la vez que los mismos son
ner que educar a mucha gente sea la raz de las dificultades del imprescindibles para sostener la competitividad de aquellos que
sistema educativo: el problema es tener gente sin educacin. tienen competencia externa. En particular, no se puede descuidar
La cuestin del empleo de los ciudadanos no puede dejarse li- la inversin y el mantenimiento en cuestiones clave de la infraes-
brado a los reacomodamientos del mercado ni confiar en que los tructura bsica, como son la energa, el transporte y la formacin
incrementos circunstanciales de demanda efectiva han de solucio- de recursos humanos.
nar el problema. Se deben construir instituciones especficas que En la asignacin de los recursos, hay que tener en cuenta que
atiendan las necesidades de flexibilidad laboral y capacitacin en el algunos gastos se pueden sacrificar definitivamente por ejem-
puesto de trabajo. Si la readaptacin productiva permanente vuel- plo, el consumo suntuario o los gastos militares, para liberar as
ve necesario conformar y mantener cierta reserva de trabajo, sta fondos hacia usos ms productivos e imprescindibles. Otros gas-
debe organizarse de forma tal de asegurar un adecuado nivel de in- tos pueden aplazarse por un tiempo, pero se han de trasladar
gresos y la readaptacin laboral de los eventualmente parados. como cargas hacia el futuro porque las necesidades que cubren no
La competitividad y supervivencia de una unidad productiva caducan sino que se acumulan (como los gastos en mantenimien-
no puede descansar en el ajuste de los costos laborales. De lo que to de capital fsico). Por ltimo, hay gastos cuya falta de ejecucin
se trata es de reformular las relaciones entre capital y trabajo, en tiempo y forma, implica un perjuicio social irreparable para la
trasladando al nivel microeconmico parte de la responsabilidad sociedad. Estos gastos tienen que ver fundamentalmente con la
de ampliar la capacidad de adaptacin de las unidades producti-
vas y la estabilidad del empleo y los ingresos. En la bsqueda de
estos objetivos, ya no son eficaces los mecanismos generalizados 59
Cornia, Jolly y Stewart (1987: pg. 165).
160

inversin en capital humano o en aquellos fsicos donde, el adecuadas que faciliten esa negociacin, privilegiando los acuer-
abandono de los requisitos mnimo de mantenimiento, los vuelve defi- dos especficos que tiendan a complementar necesidades con otros
nitivamente improductivos y obliga a su directo reemplazo. sistemas productivos, antes que favorecer un perfil exportador es-
Esto ilumina el camino por donde debe orientarse la bsque- pecializado en bienes tipo commodities.
da de los equilibrios fiscales y la instrumentacin de los procesos Coherentemente, el funcionamiento de la balanza de capitales
de privatizacin. Hay gastos cuya falta de ejecucin implica un debe subordinarse a la estrategia de expansin del sistema pro-
perjuicio para la sociedad y las generaciones futuras. Hay otros ductivo (qu otra funcin puede tener el departamento de finan-
que refieren a bienes y servicios sin los cuales la economa no zas de una empresa o el sistema financiero de una economa?). En
puede aspirar a competir internacionalmente. Ambos son impres- esto, Amrica Latina tiene sobrada experiencia acerca de los ries-
cindibles para el funcionamiento armnico del sistema econmico gos de tomar crditos en el exterior sin tener una clara percepcin
y, por lo expuesto previamente, debe garantizarse su ejecucin y de su utilizacin productiva y de los mecanismos de repago. Dada
apropiacin conforme a las necesidades del conjunto del sistema la situacin de la deuda externa latinoamericana y del funciona.
productivo. miento del sistema financiero internacional, es preferible asegurar
Con los elementos sealados hasta aqu se debe analizar tam- la reinversin local de los ahorros generados en el sistema doms-
bin el problema de la recaudacin fiscal. El perfil tributario debe tico, que relegar gastos generando un perjuicio para el crecimiento
tener presente fundamentalmente el destino del gasto. Para ello, armnico de la economa, con la peregrina esperanza de recibir
las imposiciones deben recaer ms sobre los stocks de riqueza que eventuales flujos de capitales externos en el futuro.
sobre los flujos econmicos. Los primeros representan una base Para que sea posible el ideario eficientista que sostiene la ne-
imponible de mayor estabilidad, tienen la ventaja de exteriorizar cesidad de que las recompensas sociales se distribuyen conforme
ms fcilmente su eventual destino improductivo o constituyen a los rendimientos de los individuos, es necesario garantizar que
capital recibido sin esfuerzo a travs de la herencia. En cuanto a todos participen, con iguales oportunidades, en la competencia
los flujos, es conveniente diferenciar el tratamiento fiscal de las social. El mercado es un mecanismo eficaz para ello, pero debe
ganancias segn su destino. Por un lado, debe favorecerse la rein- ser regulado para evitar que se transforme en un instrumento
versin con claro destino productivo; por el otro, deben ser motivo privado de coaccin social que, lejos de fomentar la competencia,
de carga fiscal las ganancias distribuidas en cabeza de quienes las la reprima.
utilizarn con destinos ms inciertos. La experiencia histrica demuestra que la supuesta solidari-
La superacin de los desequilibrios externos requiere conside- dad de los sistemas de seguro social, en los hechos deviene en la
rar no slo el nivel sino tambin la composicin de los flujos co- institucionalizacin de una comunidad de intereses sectoriales.
merciales y financieros. La apertura hacia el comercio exterior es La exclusin y la diferenciacin propias del intercambio en los
un componente necesario del proceso de reconversin productiva mercados, se trasladan as a las instituciones sociales. En el ex-
y a ese objetivo se debe subordinar la pretensin de utilizarla co- tremo, mientras algunos adquieren derechos individuales sobre
mo un instrumento generalizado de poltica antiinflacionaria. Las las prestaciones que les ofrecen las instituciones de la sociedad
exportaciones tienen dos funciones principales: ofrecer salida a los organizada, otros slo pueden esperar calidad o beneficencia.
productos domsticos que superen las limitaciones de los merca- El esquema de los seguros sociales se correlaciona con la
dos locales y conseguir divisas para importar aquello que resulta concepcin individualmente preventiva de las contingencias
imprescindible para el desarrollo progresivo de las fuerzas produc- aseguradas, a las cuales se les atribuye un contenido fortuito.
tivas. Sin embargo, las contingencias sociales distan mucho de ser un
Como cualquier operacin comercial, el intercambio con el ex- fenmeno aleatorio. Por el contrario, son una certeza dentro del
terior tiene un importante componente de negacin entre ofe- modelo de integracin social adoptado y, en consecuencia, no
rentes y demandantes. Para ello se deben construir instituciones son imputable a los individuos sino al sistema social como uni-
162

dad, construido conforme a las relaciones de poder vigentes, La idea central del paradigma focalizador es que las polticas
Cabe alguna duda sobre esto al observar los impactos sociales sociales deben actuar slo donde puedan identificarse grupos
del modelo de ajuste adoptado en las economas latinoamerica- vulnerables o de alto riesgo, identificados como la pobreza extre-
nas durante los ltimos aos? La pauperizacin, el aumento de ma, bajo el supuesto de que es el nico espacio donde pueden observar-
las enfermedades prevenibles, el incremento del desempleo, son se fallas en los mecanismos del mercado. Al mismo tiempo,
contingencias que deban haber sido prevenidas individualmente se sugiere que un sistema de polticas sociales construido sobre
o certezas derivadas de las decisiones tomadas sin participacin estas bases ayudara a resolver la crisis fiscal, la cual se atribuye,
de los damnificados? en gran medida, al gasto en reas sociales destinado a los sectores
La efectiva aplicacin de los derechos y obligaciones indivi- de ingresos medios y altos.
duales consagrados en las normas es, como mnimo, contradicto- Para ello, se propone segmentar el conjunto de bienes y servi-
ria. A partir de este fenmeno debe comprenderse la espiral de cios destinados a las reas sociales, entre aquellos que son plena-
deslegitimacin poltica y el estado de anomia social que impregna mente pblicos y los que pueden considerarse privados. Por
a las sociedades latinoamericanas. ejemplo, dentro de los bienes y servicios del rea educativa, sera
Por ejemplo, la carga del endeudamiento privado, que es un pblico el nivel primario, hasta donde llega la demanda de los sec-
resultado de decisiones individuales y que, por definicin, implica tores marginados, y privado los niveles superiores a los que acce-
capitalizacin privada, se traslada sobre el conjunto de la sociedad den los grupos de ingresos ms altos. En el rea de salud, se apli-
mediante variados mecanismos fiscales y monetarios. Lo mismo ca a la distincin entre atencin primaria y preventiva, respecto de
sucede cuando se garantiza la apropiacin de beneficios privados la medicina de mayor complejidad.
mediante subsidios o permitiendo la evasin fiscal. Estas propuestas se complementan con aquellas que preten-
Todo lo contrario sucede en el momento de definir la medida den que las demandas en el rea social se atiendan de manera
de los derechos y las cargas de las responsabilidades sobre pro- ms personal y diferenciada, mediante la identificacin de seg-
blemas como la salud, la educacin, el empleo o la pasividad labo- mentos que respondan a las diferentes capacidades de ingreso.
ral. Las diferentes situaciones individuales en estas cuestiones Las privatizaciones en el rea social, que involucran a los segmen-
claves para la conformacin del ciudadano, se deben principalmente a tos ms rentables de la poblacin, deben comprenderse en este
los impactos del modelo de acumulacin e integracin so- sentido.
cial adoptado. En una sociedad democrtica, se supone que este Este tipo de propuesta debe ser criticado a la luz de las si-
modelo es una decisin de todos, por lo tanto es una responsabili- guientes observaciones: 1) reduce el objetivo de la poltica social
dad de todos cubrir sus impactos ciertos en las reas de alta prio- al impacto redistributivo del gasto y a la atencin de los sectores
ridad social. En sociedades con prcticas marcadamente autorita- ms pobres; 2) se ocupa de los efectos y no de las causas de la po-
rias y con una profunda distribucin asimtrica del poder, como breza; 3) ignora las positivas externalidades sociales producidas
es el caso de Amrica Latina, la situacin es ms grave porque el orden por una poltica de alcance universal; 4) no discute las ineficien-
social suele ser decidido por unos pocos. cias y el alto costo de la provisin privada; 5) sus evaluaciones se
La poltica social no es compensadora ni autocontenida como basan en criterios estticos y no toma en consideracin los proble-
suele postularse: al igual que el resto de las prcticas sociales, es mas de la dinmica del fenmeno de la distribucin de la riqueza,
medio y resultado del tipo de integracin social, incluyendo en de los ingresos y de la propia situacin de la pobreza.60
un lugar privilegiado las formas en que se produce y se distribu- Llevadas a sus ltimas consecuencias, las polticas que hoy
ye riqueza. Esta forma de plantear el problema pretende superar estn en marcha en el rea social estarn ms ligadas a los est-
las tradicionales propuestas focalizadoras que centran toda la eva-
luacin de los rendimientos de las polticas sociales en los impac-
tos distributivos del gasto afectado a las mismas. 60
Lo Vuolo (1991c; pg. 93).


mulos empresariales de las unidades que proveen los bienes y ser- un objetivo explcito de las polticas sociales. Para ello hay que
vicios, que a las necesidades de un proceso de integracin social. tener cuidado con declarar como privados ciertos bienes dentro
Esto se concluye al observar los nuevos actores y el sentido de la de una misma rea o programa. Esos bienes tienen la caracters-
disputa poltica en los procesos de privatizacin. Desde el lado de tica de tener un costo mayor que los definidos como bsicos; si
los beneficiarios, la pugna es por el sentido de la selectividad y de se los excluye del espectro pblico, se establecer una barrera
quienes han de sufrir la merma de los beneficios. Por el lado de la infranqueable para el acceso de grupos que no pueden pagar
oferta, los nuevos actores son las compaas financieras adminis- esos costos a la vez de fomentar el incremento de los costos como
tradoras de los fondos de pensiones, empresas preocupadas por la mecanismo diferenciador de servicios que cubren una misma ne-
rentabilidad a travs de la diferenciacin del servicio en el rea de cesidad.
salud, establecimientos educativos orientados al rpido otorga- Una sociedad democrtica slo puede integrarse mediante la
miento de ttulos y a la colocacin laboral de los estudiantes que bsqueda de intereses generalizables, esto es, universales. La con-
con ellos contraten. traposicin entre universalismo y focalizacin pierde sentido desde
Los cambios observados en materia de financiamiento de las esta perspectiva. Focalizar es atender pblicamente intereses par-
polticas sociales estn en lnea con estas ideas. Por un lado, se ticulares, esto es, fuera del mbito de preocupacin de los otros.
pretende arancelar el acceso a bienes y servicios de las reas so- Otra cuestin es discutir la forma en que se han de implementar
ciales considerados como privados, a la luz de las definiciones las polticas tendientes a hacer efectivos los intereses generaliza-
previas. Por el otro, se sugiere que las rentas generales deben ser capta- bles, porque las mismas se aplican sobre individuos con recursos
das con impuestos indirectos de amplia base. e intereses diferentes.
Aqu se observan varios problemas. Se pretende cargar a las pol- Frente a las falacias del universalismo meritocrtico que ca-
ticas sociales con la responsabilidad de analizar la capacidad racteriz al Estado de Bienestar en el pasado y a los preocupantes
de ingresos de sus beneficiarios, mientras se libera a la poltica efectos de las tendencias focalizadoras y privatizadoras que hoy
tributaria de esta tarea. Paradjicamente, el universalismo, que se tienen lugar, se debe trabajar en la construccin de instituciones
invoca como causa de todos los males de la poltica social, se pos- sociales alternativas que funcionen segn la idea de universalis-
tula como un mtodo eficiente para la poltica tributaria. mo selectivo o de selectividad positiva. El universalismo refiere
No parece que las polticas sociales, adems de ofrecer buenos al acceso de todos los ciudadanos a aquellos bienes y servicios so-
servicios, puedan ocuparse eficientemente de captar recursos. La ciales fundamentales para la integracin social y que generan ex-
confusin en este punto se observa claramente en los argumentos ternalidades positivas con el sistema econmico. Selectividad re-
esgrimidos para justificar la matriculacin de ciertos niveles edu- fiere a la identificacin de necesidades diferenciales en funcin del
cativos. Los mismos se basan en la evidencia de que el acceso a estado de situacin integral de cada individuo.
un nivel educativo superior implica ingresos laborales superiores Esto significa privilegiar el acceso de toda la poblacin a los
y, por lo tanto, la generacin de una renta educativa. El error est niveles bsicos necesarios para permitir el desarrollo de todas las
en la identificacin de los beneficiarios y de la base imponible: son fuerzas productivas. Adems, sta es la nica forma de garantizar
los profesionales y no los estudiantes universitarios quienes cap- un compromiso social ineludible sobre el gasto que esto implica.
tan ingresos diferenciales en el mercado de trabajo. La responsa- Si aquellos que tienen posibilidad de acceder a segmentos priva-
bilidad de establecer cul es la capacidad global de tributacin de dos y ms complejos dentro del rea social no tienen participacin
los profesionales recae, sin dudas sobre la poltica tributaria que en los servicios bsicos ofrecidos por las polticas pblicas, cul
est estructurada con ese objetivo. Nada tiene que hacer el siste- es el motivo por el cual estarn dispuestos a tributar para solven-
ma educativo en un rea que es de estricta competencia de la pol- tar el gasto en estas ltimas? O, lo que es lo mismo, qu nivel de
tica tributaria. servicio bsico estarn dispuestos a financiar para un grupo de
Por otra parte, la movilidad social no puede ignorarse como poblacin al que no pertenecen? Aqu, el conocido problema de la


beneficencia que termina en escuelas y hospitales pobres para los las contingencias de cada de los ingresos de la empresa y las con-
pobres, cobra actualidad. siguientes dificultades para sostener la remuneracin a los traba-
Otra duda es hasta qu punto los que se ubiquen fuera de la jadores con los ingresos corrientes.
esfera pblica, no han de reclamar algn tipo de asistencia para el La responsabilidad pblica est en establecer claros marcos
sostenimiento de instituciones que representen su directo inters. regulatorios para que esto sea garantizado. En este sentido, debe-
Si, segn como reza el dogma neoliberal, los estmulos para que rn revisarse los lmites dentro de los cuales sea racional la pre-
los ciudadanos tributen al fisco dependen de su captacin de be- tensin de obtener igual remuneracin por igual tarea. En el mis-
neficios proporcionales, por qu van a aportar a un sistema que mo sentido, debe revisarse la facultad de retirar ganancias con
no los integra y dejar de reclamar apoyo para instituciones que s prescindencia de la constitucin de reservas necesarias para capi-
lo hacen? talizar la empresa y atender los eventuales problemas de financia-
El universalismo tiene que estar en el acceso a ciertos bienes miento del gasto en la fuerza de trabajo incluyendo la eventual
que indiscutiblemente son imprescindibles para todos, individual necesidad de reducir el plantel.
y colectivamente. La selectividad responde ms bien al pago de tri- El problema del pauperismo y la marginalidad no puede resol-
butos, porque es all donde se pueden identificar diferencias. verse en forma aislada con mecanismos de focalizacin de gastos
Cmo se instrumenta esto? Depende del rea. Claramente, elementales o constitucin de fondos de emergencia.61 La causa
en salud y educacin no hay lmite posible, no hay grados que fundamental de la situacin de estos grupos sociales es su limita-
puedan establecerse como bsicos. Lo bsico para la sociedad es da capacidad de acceso al desempeo de ocupaciones plenas.
que todos gocen de un estado completo de salud y accedan al m- Aqu la tarea primordial es conseguir empleo productivo para los
ximo nivel de educacin que pretendan, conforme a la evaluacin mismos que, adems de condiciones macroeconmicas adecua-
que han hecho de sus propias expectativas de vida. Nuevamente, das, depende de la existencia de polticas especficas de empleo y
sta es la base sobre la cual debe pensarse la construccin de una de su capacitacin para trabajar en las condiciones que exigen las
efectiva sociedad abierta. fuerzas productivas. Para ello, es fundamental garantizar su acce-
Distinto es en materia de previsin social o vivienda, donde es so a los sistemas de salud y educacin en las mejores condiciones
posible definir niveles bsicos que satisfacen la necesidad social que pueda ofrecer la sociedad.
de cobertura de esa carencia. Superar esos niveles bsicos no ge- Dadas las diferentes causas que definen la pobreza, es muy
nera externalidades para la sociedad, sino aumentos de la satis- difcil que una poltica dirigida exclusivamente a los sectores po-
faccin individual y, por lo tanto, corresponde atenderse indivi- bres sea efectiva si no se garantiza que toda la poblacin tenga co-
dualmente. La diferencia no es entre bienes pblicos y privados en bertura universal sobre ciertos bienes. De lo contrario, sucede lo
el interior de un rea social, sino entre bienes de consumo social- que muestra la experiencia: se carga a la polticas asistenciales
mente necesarios y bienes que no lo son. con innumerables responsabilidades que derivan en relaciones
Un punto clave en la reformulacin de las instituciones del clientelsticas y no efectivas. Adems, y recordando las observacio-
Estado de Bienestar, tiene que ver con los ingresos por el trabajo. nes previas, hay carencias cuya cobertura puede aplazarse pero
Esto se vincula con las propuestas previstas acerca de la reformula- otras generan perjuicios sociales irreparables si no se las atiende
cin de las relaciones entre capital y trabajo al interior de cada en tiempo y forma; ste es el caso de la salud, la educacin y el
empresa. La construccin de alternativas institucionales que ga- hbitat.
ranticen que los ciudadanos accedan a un ingreso personal mni- En Amrica Latina se estn viviendo profundos procesos de
mo, debe resolverse primordialmente al interior de la propia em-
presa. Para ello, deben estructurarse mecanismos de participacin
de los trabajadores en los resultados, en el capital empresario y en 61
Las limitaciones resultantes de la aplicacin de fondos de emergen-
la decisin de constituir fondos de reserva que sirvan para atender cia social en Amrica Latina, son analizados en Bustelo y Minujin (1991).


transformacin cuyo desenlace es incierto pero que muestran ten-
dencias preocupantes para la futura integracin social. Frente a
un modelo hegemnico que pretende convencer de los mritos de
una modernizacin excluyente, se necesita una alterativa que
rescate la racionalidad de una sociedad abierta al cambio perma-

nente sin exclusin.
Seguramente son ms los interrogantes que plantea esta al-
ternativa que la posibilidad de abordarla con soluciones hechas a
medida. Esto no es una excusa para renunciar al trabajo sobre los
temas trascendentes de nuestro tiempo. Aqu hemos intentado co-
locar los remordimientos de la razn y los reproches de la lgica al
servicio de esta tarea, con la conviccin de que el bien comn no
es la simple sumatoria de los egosmos individuales, ni ese clebre
bien del Estado que los totalitarios colocan por encima de la per-
sona y ante el cual solo cabe ponerse a temblar: es el supremo
bien de una comunidad de seres a la vez libres y soldiarios (Er-
nesto Sbato: Censura, libertad y disentimiento).

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son exclusivamente didcticos. Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.

La contradiccin entre los principios de organizacin de la de-

de polticas pblicas. Las instituciones del Estado de Bienestar se construyeron y

Esta lgica poltica perme el proceso de construccin y ma- bre la de ciudadano.

El Estado de Bienestar intenta administrar la contradiccin

rescate la racionalidad de una sociedad abierta al cambio perma-

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