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SIMON
)
EL
COMPORTAMIENTO
ADMINISTRATIVO
ESTUDIO DE LOS PROCESOS DECISORIOS EN
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ECONOMIA DE LA EMPRESA
Biblioteca de Economa de la Empresa
Primera edicin argentina: 1978
Cuarta edicin argentina: 1982
Es propiedad
ISBN 950-011-003-2
Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723
1982 Aguilar Argentina S.A. de Ediciones
Av. Crdoba 2100 - Buenos Aires
Impreso en la Argentina - Printed in Argentina
Ediciun espaola
Agular S.A. de Ediciones 1962 y 1964 - Juan Bravo 38, Madrid, 6
-J 1945, 1947, -i857, 976 by Herbert A. Simn
renewed 1973, 1975 by Herbert A. Simn
Todos ios derechos reservados. Ninguna parte de este libro podr ser
reproducida o transmitida en forma alguna o por cualesquiera medios,
electrnicos o mecnicos, incluyendo fotocopias, grabacin o median
te cualquier sistema de recuperacin o almacenamiento de datos, sin
la autorizacin escrita del Editor.
Ttyio original
Administrative behavior
PROLOGOS
INTROD UCCION A LA SEGUNDA EDICION
NORTEAM ERICANA
Todo aquel que trata de escribir un libro descubre pronto que existe
una incompatibilidad fundam ental entre la simple sucesin lineal de
las palabras que tiene que escribir, por una parte, y el complejo tejido
de sus pensamientos, por otra. Para hacer frente a esta dificultad peina
sus pensamientos lo mejor que puede, convirtindolos en una especie
de largas hebras, que luego ata de la manera ms ordenada posible.
Sacrifica una parte de sus ideas a cambio de conservar las relaciones
ms importantes en el modelo de las mismas.
El plan bsico de El com portam iento administrativo puede sei des
crito de la siguiente form a:
El captulo I es una introduccin y sumari general.
Los captulos II y III (juntam ente con el Apndice) tratan de des
f INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XI
LECCIONES DE ORGANIZACION
El significado de organizacin"
Una parte de la dificultad y de la resistencia a analizar los factores
organizativos del com portam iento ejecutivo nace de la mala interpre
tacin del vocablo organizacin. Para m uchas personas, organizacin
significa algo que se dibuja en grficos o se registra en detallados m a
nuales de descripcin de tareas para ser anotado y archivado debida
mente. Tiene ms el aspecto de una serie de ordenados cubculos
dispuestos de acuerdo con una lgica arquitectnica abstracta, que de
una casa ideada para ser habitada por seres humanos, incluso cuando se
ocupan de ella algunos de sus estudiosos ms capaces, como, por
ejemplo, el coronel Urwick. Y los D epartam entos de Organizacin que
encontram os en las grandes sociedades y en los organismos guberna
mentales refuerzan con sus actividades, en vez de disiparlo, este
concepto estereotipado de lo que se entiende por organizacin.
En las pginas de este libro, el vocablo organizacin se refiere al
complejo diseo de comunicaciones y dems relaciones existentes d e n
tro de un grupo de seres humanos. ste diseo proporciona a cada
miembro del grupo una gran parte de la informacin, de los supuestos,
objetivos y actitudes que entran en sus decisiones, y tambin una serie
de expectativas fijs y comprensibles de lo que los dems miembros del
grupo estn haciendo y de cmo reaccionarn ante lo que l diga y
haga. El socilogo lo denomina "sistem a de funciones ; pero para la
mayora de nosotros es ms familiarmente conocido como una orga
nizacin.
Gran parte de lo que un ejecutivo realiza dentro de una organiza
cin ejerce su principal efecto, a corto plazo, en las operaciones de cada
da. Si tom a una decisin sobre el establecimiento de un precio, sobre
XVI INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA
un papel social, hay espacio para toda clase de variaciones tem pera
mentales. Ahora b ie n : los socilogos que se sirven del concepto de
papel sealan todas estas calificaciones, pero no nos dicen cmo he
mos de incorporarlas a la definicin del vocablo y, por tanto, no acier
tan a indicar de qu modo debera ser empleada dicha teora en la pre
diccin del comportamiento.
En esto reside la importancia de mi anterior comentario de que, en
una teora de la eleccin humana, la decisin es una unidad de anli
sis demasiado grande y necesita ser dividida en sus premisas com
ponentes. Las dificultades de la teora del papel desaparecen, si adop
tam os el punto de vista de que la influencia social recae sobre las pre
misas de la decisin. Un papel es la especificacin de algunas de las
premisas, no todas, que entran en las decisiones de un individuo (van
se pgs. 209 y 216). Muchas otras premisas entran tambin en las mis
mas decisiones, incluyendo las premisas informativas y las premisas
temperam entales que expresan la personalidad. Puede predecirse el
comportamiento cuando se conocen (o pueden predecirse) con sufi
ciente detalle las premisas de la decisin. Para algunos propsitos bas
ta el conocimiento de las premisas del papel (por ejemplo, para pre
decir el com portamiento de un polica que ve a un ciudadano desobede
cer las seales de trfico); las premisas informativas, u otras, pueden
ser las fundamentales en otros casos
A menos que se tome la premisa como unidad, la teora del pa
pel cocre peligro de cometer un error, que es precisamente el opuesto
del cometido por la teora econm ica: el de no dejar lugar en el com
portam iento para la racionalidad. Si un papel es un modelo de com
portam iento, ese papel puede ser funcional, desde un punto de vista
social, pero quien lo desempea no puede hacerlo racionalmente; l,
simplemente, representa su parte. Por otro lado, si un papul consiste
en la especificacin de ciertas premisas v a lo r a b a s y fcticas, el que
desempea el papel tendr de ordinario que ejercitar la racionalidad
a fin de alcanzar esos valores. Un papel que se define por premisas
deja espacio para un clculo racional del comportamiento.
Teora de la accin.Cuando llegamos a la teora de la accin, tal
como ha sido desarrollada por Talcott Parsons y sus seguidores, nos
Identificacin (Cap. X)
El problem a de terminologa es aqu tan difcil como en el caso de la
autoridad. En conjunto, el vocablo identificacin ha m ostrado
tendencia a conservar sus significados freudianos ms estrechos, habin-
REFERENCIAS ADICIONALES
com prendo casi perfectam ente. Yo pronuncio una conferencia, mal titu
la d a Los principios de la Organizacin, en la Escuela de Guerra
A rea. Las preguntas y la discusin que se produce durante la hora
siguiente indican que me he hecho entender bastante bien. Tal expe
riencia sirve de base a la. creencia de que es posible distinguir, en una
gran variedad de organizaciones, los principios abstractos de la estruc
tu ra y, en ltim o trm ino, establecer los principios de organizacin
general.
C h e s t e r I. B a r n a r d
PREFACIO A LA PRIMERA EDICION
NORTEAMERICANA
Durante los ocho aos en que este libro, o partes de l, han estado
en preparacin, la lista de personas a quienes debo ayuda, crtica y e st
mulo ha crecido en proporciones abrum adoras. Espero ser perdonado
por singularizar unos pocos a quienes he pedido ms frecuentem ente
ayuda, ya que no meesposible nom brar a muchos otros que me la han
prestado.
Estoy en duda, en prim er lugar, con todo el claustro de profesores de
la Universidad de Chicago, que supo hacer de su institucin, cuando
yo estudiaba all, un campo de estmulo intelectual, pero particularm en
te con Mr. Clarence E. Ridley, con el difunto profesor Henry Schultz y
el profesor Leonard D. W hite. Entre los colegas y amigos que han ledo
y criticado los primeros bocetos o la edicin prelim inar del libro debo
mencionar a los seores Lyndon E. A bbott, H erbert Bohnert, M ilton
Chernin, William R. Divine, H erbert Emmerich, V ictor Iones, A lbert
Lepawsky, Lyman S. Moore, Richard O. Niehoff, C harner M arquis
Perry, C. H erm n Pritchett, Kenneth J. Seigworth, Edwin O. Stene,
John A. Vieg, W illiam L. C. W heaton y a los miembros del Public
A dm inistraron Discussion Group. El seor H arold Guetzkow se
mostr, como siempre, mi excepcionalmente severo y til crtico.
Con el seor C hester I. Barnard tengo una deuda especial: p ri
mero, por su libro The Functions o f the Executive, que ha ejercido
una primordial influencia sobre mis ideas acerca de la adm inistracin ;
segundo, por la extrem adam ente cuidadosa revisin crtica que hizo
de la versin prelim inar de este libro, y, finalmente, por su Prlogo
a la presente edicin.
Varios captulos de este libro han sido publicados, en total o en
jarte, como artculos separados. Los captulos I y II estn sacados en
X LIII
XLIV RECONOCIMIENTO
Prlogos:
I n t r o d u c c i n a l a s e g u n d a e d ic i n n o r t e a m e r i c a n a .................. P g. ix
E s tr u c tu r a d e l lib ro ........................................................................................... x
L ec c io n e s d e o rg a n iz a c i n ........... xm
a O rg a n iz a c i n f re n te a p e r s o n a lid a d ............................................... x iv
El sig n i c a d o d e o r g a n iz a c i n ............................................................. xv
E s tu d io d e la o rg a n iz a c i n : id e n tif ic a c io n e s ................................ xvi
E s tu d io d e la o rg a n iz a c i n : la a u to r id a d ................................. xvn
E s tr u c tu r a d e la o r g a n iz a c i n : la s g ran d es c u e s t i o n e s xvm
E l c o m p o rta m ie n to a d m in is tra tiv o y la c ie n c ia c o n te m p o r n e a del
c o m p o rta m ie n to (B eh av io ral S cience) ........................................ xxi
E l c o m p o rta m ie n to ra c io n a l y la A d m i n i s t r a c i n ......................... xxi
L os lm ite s d e la ra c io n a lid a d ............................................................. xxm
R e la c i n d e la te o r a fo rm a l d e la to m a d e d e c is io n e s c o n lo s
p ro g re s o s a c t u a l e s .................................................................... xxv
R e la c i n c o n a lg u n o s p ro g re so s a c tu a le s e n s o c i o l o g a xxvm
A lg u n o s c o m e n ta rio s m s ................................................................................. XXXI
L o s p ro v e rb io s d e la A d m in is tra c i n ............................................... xxxn
D e te rm in a c i n d e la im p o rta n c ia re la tiv a d e lo s d is tin to s c r i
t e r i o s .......................................................................................................... XXXII
H e c h o y v a l o r .................................................................................. xxxn
A u to r id a d .................. xxxm
E ficien cia ......................................................................................................... xxxm
I d e n t i f i c a c i n .................................................................................................. xxxm
L as e x p e c ta tiv a s c o m o fa c to re s d e l c o m p o rta m ie n to so c ial ... x x x iv
R e fe re n c ia s a d ic io n a le s ................................................................................... xxxv
X LV Il
X LVIII INDICE GENERAL
M e d io s y f i n e s ....................................................................................................... 60
L a je ra rq u a d e f i n e s ................................................................................... 60
L im ita c io n e s d e l e s q u e m a m e d io s - a - f in .............................................. 62
A lte r n a tiv a s y c o n s e c u e n c i a s .......................................................................... 64
A lte r n a tiv a s d e c o m p o r t a m ie n t o ............................................................ 64
T ie m p o y c o m p o rta m ie n to ..................................................................... 65
C o n o c im ie n to y c o m p o rta m ie n to ...................................................... 66
C o m p o rta m ie n to d e g ru p o ........................................................................... 68
V a lo r y p o s i b i l i d a d ............................................................................................... 70
E l sis te m a d e v a lo re s. L as su p e rfic ie s d e u t i l i d a d ......................... 71
R e la c i n d e v alo r, e x p e rie n c ia y c o m p o r ta m ie n t o ......................... 71
D e fin ic io n e s d e la r a c i o n a l i d a d .................................................................... 73
C o n c l u s i n ............................................................................................................... 74
C a p . V . L a ps ic o l o g a de la s d e c is io n e s a d m in ist r a t iv a s ................. 76
D o cilid d ................................................................................................................ 81
C a ra c te rs tic a s d e la d o c ilid a d h u m a n a .................................................... 82
M e m o r i a ................................................................................................................... 84
H b ito ...................................................................................................................... 84
P a p e l d e lo s e s tm u lo s p o s i t i v o s ................................................................... 86
D e te rm in a n te s d e l m e d io a m b ie n te p sic o l g ico ............................... 89
Los m e c a n ism o s d e p e rsis te n c ia d e l c o m p o r ta m ie n t o ........................ 91
In te g ra c i n d e l c o m p o r t a m ie n to ......................................................................... 92
T ip o s d e d e c is io n e s g e n e r a le s .......................................................................... 93
El p ro c e so p l a n i f i c a d o r ....................................................
La f u n c i n d e la o rg a n iz a c i n s o c i a l ........................................................... 96
M e can ism o s d e in flu e n cia o r g a n i z a t i v a ...................................... 98
El p ro c e so d e c o o r d i n a c i n .......................................................................... 99
S u m a rio ....................................................................................................................... 104
C a p . V I. E l e q u il ib r io d e la o r g a n iz a c i n ............................................... 105
N a tu ra le z a y fu n c io n e s d e la c o m u n ic a c i n ....................................... 147
C o m u n ic a c i n fo rm a l y n o f o r m a l ............................................................. 150
M e d io s d e c o m u n ic a c i n f o r m a l ............................................................ 150
C o m u n ic a c io n e s n o f o r m a l i ? ................................................................... 153
La m o tiv a c i n p e rso n a l y la c o m u n ic a c i n ...................................... 155
R e c e p tiv id a d p a ra la s c o m u n ic a c i o n e s .............................................. 156
O rg an o s esp e c ia liz a d o s de c o m u n ic a c i n ..................................... 157
O rg a n iz a c i n d e to s c e n tro s de d e c i s i n ........................................ 157
D e p s ito s d e m em o ria de la o rg a n iz a c i n ................................ 158
F a c ilid a d e s d e i n v e s ti g a c i n ................................................................... 159
E l e n tr e n a m ie n to y la c o m u n ic a c i n ............................................................ 161
C o n c lu s i n .............................................................................................................. 162
C ap . I X . E l c r it e r io d e e f i c i e n c i a .............................................. 164
La n a tu ra le z a d e la e c ie n c ia .................................................................... 164
El e le m e n to c o ste en la d e cisi n ' ............................................... 165
V a lo re s p o sitiv o s e n la d e c i s i n ............................................................ 167
U n d e n o m in a d o r c o m n p a ra el v a lo r : el c r ite rio d e la e fi
c ie n c ia ........................................................................................................ 170
N o ta so b re el v o c a b lo e f ic ie n c ia ...................................................... 171
i U n a a n a lo g a e c o n m i c a ............................................................ 173
C rtic a s d el c r ite rio d e e c ie n c i a ................................................................... 174
E ficien cia m e c n i c a ......................................................................... 174
El fin ju stifica lo s m e d i o s .................................................................... 174
E ficien cia im p lacab le .................................................................. 175
P re fe re n c ia s v a lo ra tiv a s ........................................................................... 176
E le m e n to s f c tic o s de la d ecisi n ............................................................. 178
La d e te rm in a c i n d e las fu n c io n e s de p ro d u c c i n social ... 180
La fu n c io n a liz a c i n e n re la c i n co n la e c i e n c i a ................................ 181
El v alo r y lo s lm ite s d e la fu n c io n a liz a c i n ................................ 182
E sp e c ia liz a c i n p o r rea y por c li e n te l a .................................. 183
La eficien cia y el p r e s u p u e s to .................................................................... 183
Im p ro p ie d a d d e lo s h a b itu a le s m c to d o s de p r e s u p u e s t o 184
El p re s u p u e s to a la rg o p l a z o ................................................................... 185
P ro g re s o h a c ia p re s u p u e s to a larg o p l a z o ....................................... 186
E je m p lo d e u n p re su p u e s to ra c io n a l .......... 186
S u m a r i o .................................................................................................................... 187
LA TOM A DE DECISIONES
Y LA O R G A N IZA CIO N ADMINISTRATIVA
3
4 l: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ELECCION Y COMPORTAMIENTO
relieve que, tal como los empleamos aqu, incluyen cualquier proceso
de seleccin, con independencia de si los elem entos indicados estn
presentes en algn grado.
U na gran parte del com portam iento, y especialmente del com porta
miento de los individuos dentro de las organizaciones adm inistrativas,
es intencionado; es decir, est orientado hacia m etas u objetivos. Esta
intencionalidad o finalidad trae como consecuencia una integracin en
el modelo de com portam iento, faltando la cual la adm inistracin care
cera de sentido; porque si la adm inistracin consiste en conseguir que
se hagan las cosas p o r grupos de personas, la finalidad proporciona
un prim er criterio para determ inar cules son las cosas que hay que
hacer.
Las decisiones m enudas que gobiernan las acciones concretas son,
inevitablem ente, ejemplos de la aplicacin de decisiones ms amplias
relativas a la finalidad y al mtodo. El que camina contrae los msculos
de la pierna para dar un paso; da un paso con objeto de adelantar
hacia su destino; cam ina hacia su destino, un buzn de Correos, con
objeto de enviar una carta; enva una carta con objeto de transm itir
a otra persona determ inadas informaciones, y as sucesivamente. Cada
decisin com prende la seleccin de una m eta y un com portam iento
relacionado con la m ism a; esta m eta puede, a su vez, ser un medio
para una finalidad algo ms lejana, y as hasta que se llega a un obje
tivo relativam ente ltim o 2. C uando las decisiones lleven a la seleccin
de finalidades ltim as, las llam arem os juicios de valor ; cuando im
pliquen el logro de tales finalidades, las llam aremos juicios de he
cho '.
Por desgracia, los problem as no llegan al adm inistrativo cuidado
samente clasificados en. legajos, con los elem entos valorativos y los
elementos fcticos claram ente ordenados. En prim er lugar, es corriente
que la s m etas u objetivos ltim os de la organizacin y de la actividad
Debe hacerse n o tar que los procesos adm inistrativos son procesos
decisorios: consisten en segregar determ inados elementos en las deci
siones de los m iem bros de la organizacin y establecer procedim ientos
regulares de organizacin para seleccionar y determ inar estos elemen
tos y para comunicrselos a los miem bros a quienes aectan. Si la tarea
del grupo consiste en construir un barco, se empieza por hacer el diseo
del mismo, diseo que adopta la organizacin y que lim ita y gua las
actividades de las personas que efectivamente construyen el barco.
As, pues, la organizacin quita alin d iv id u o una parte de su auto
noma decisoria y la sustituye por un proceso organizativo de tom a
de decisiones. Las decisiones que la organizacin elabora ordinaria
mente para el individuo: 1) especifican su funcin, es decir, el alcance
general y la naturaleza de sus deberes; 2) asignan autoridad, es decir,
resuelven quin tendr poder en la organizacin para tom ar nuevas
decisiones que afecten al individuo, y 3) establecen tantos lmites a su
facultad de elegir como sean necesarios para coordinar las actividades
de los distintos individuos de la organizacin.
La organizacin adm inistrativa se caracteriza por la especializa-
cin; es decir, por la asignacin de determ inadas tareas a determ ina
das partes de la organizacin. Ya hem os advertido anteriorm ente que
esta especiazacin puede tom ar la form a de una divisin v e rtic a r
del trabajo. Puede establecerse una .pirmide o je ra rq u a de autoridad
con mayor o m enor formulismo y pueden particularizarse las funciones
decisorias e n tre los miem bros de esta jerarqua.
La mayora de los anlisis de organizacin acentan la im portan
cia de la especificacin horizontal la divisin del trabajocomo
caracterstica fundam ental de la actividad organizada. Luther Gulick,
por ejemplo, en su N otes on the Theory o Organization, d ic e : La
divisin del trabajo es el fundam ento de la organizacin; en verdad, es
la razn de la organizacin. 4 En este estudio nos ocuparemos prin
cipalmente de la especializacin vertical, esto es, de la divisin de
las funciones decisorias entre el personal operativo y el personal super
visor e investigaremos las razones de que lds empleados operativos
sean privados de una parte de su autonom a decisoria y sometidos a
la autoridad e influencia de supervisores.
Existen p o r lo menos tres razones para la especializacin vertical
en la organizacin. En prim er lugar, si existe una especializacin hori
zontal, la especializacin vertical es absolutam ente necesaria para rea
EL EQUILIBRIO DE LA ORGANIZACION
ALGUNOS PROBLEMAS
DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA
Especializacin
Se supone que la eficiencia adm inistrativa aum enta con el incremen
to de la especializacin. Pero se propone esto dar a entender que cual
quier aum ento en la especializacin increm entar la eficacia? Si es
as cul de las dos siguientes alternativas supone la aplicacin correc
ta del principio?
Unidad de mando
Se supone que la eficiencia adm inistrativa mejora disponiendo a los
miembros de la organizacin en una determ inada jerarqua de a u to ri
dad con objeto de conservar la unidad de m ando.
El anlisis de este principio exige una clara comprensin d e lo
que se entiende por el vocablo "autoridad". Puede afirmarse que un
subordinado acepta la autoridad siempre que consiente que su com por
tam iento sea guiado por una decisin tom ada por otra persona, con
independencia de su propio juicio acerca de los m ritos de dicha d eci
sin, En cierto sentido, el principio de unidad de mando, como el p rin
cipio de especializacin, no puede ser violado; porque es fsicam ente
imposible que un hom bre obedezca dos rdenes contradictorias. Si la
unidad de m ando es un principio adm inistrativo, es de presum ir que
af)na algo-ms -que -esta -mposifeilidad-ffsk-a.-Qute lo -que -afirma -sea
que es indeseable situar a un miembro de una organizacin de m anefa
que reciba rdenes de ms de un superior. Este es, evidentem ente, el
sentido que da Gulick al principi cuando dice:
N o debemos perder de vista el significado de este principio en el proceso
de coordinacin y de organizacin. Kesulta con frecuencia tentador, al c o n s
truir una estructura de coordinacin, establecer ms de un jefe para un h om
bre ocupado en un trabajo que tiene ms de una relacin. Hasta un
gran filsofo de la direccin, como Taylor, cay en este error al establecer
capataces diferentes para ocuparse de la maquinaria, de los m ateriales, d e la
velocidad, etc., cada uno con facultad de dar rdenes directam ente al obrero.
El adherirse rgidamente al principio de unidad de mando puede conducir a
estos absurdos; no tienen, sin embargo, importancia comparados con la cer
teza de confusin, ineficiencia e irresponsabilidad que surge de la violacin
del principio 2.
ficara que la Oficina A inclua todos los procesos de cierta clase del
D epartam ento X , sin hacer referencia a ninguna sub-finalidad, a nin
guna sub-rea o sub-clientela determ inada del departam ento. Ahora
b ie n : es concebible que una unidad determ inada pueda incluir todos
los procesos de cierta clase, pero que estos procesos puedan relacio
narse nicam ente con determ inadas sub-finalidades de la finalidad del
departam ento. E n este caso, que corresponde a la unidad de sanidad
del departam ento de educacin mencionado, la unidad resultara espe
cializada p o r'la finalidad tanto como p o r el proceso. La unidad sani
taria sera, en el departam ento educativo, la nica que se sirviese del
arte mdico (proceso) y que se preocupara de la salud (sul>finalidad)^
Falta de criterios de especializacin. Incluso cuando se resuelve
el problema del empleo exacto de los vocablos "finalidad, proceso,
clientela y rea, los principios de adm inistracin no dan orien
tacin sobre cul de estas cuatro bases com petitivas de especializacin
debe aplicarse en una situacin determ inada. La British M achinery of
Government Com m ittee no tena dudas acerca de esta m ateria. Consi
deraba la finalidad y la clientela como las dos bases posibles de la
organizacin y pona por com pleto su fe en la prim era. O tros ha habido
que tuvieron la misma seguridad en la eleccin entre finalidad y pro
ceso. El razonam iento que lleva a estas conclusiones inequvocas deja
algo que desear. La M achinery of G overnm ent Comm ittee da este nico
argumento en favor de su eleccin;
Los errores que hay eft este anlisis son evidentes. En prim er lugar,
no se intenta determ inar de qu manera ha de ser reconocido un ser
vicio. En segundo lugar, existe una suposicin atrevida, que carece n
absoluto de pruebas, de que una unidad de sanidad infantil, por ejem-
anlisis de Gulick sobre especializacin <op. cit., pgs. 15-30). Sin embargo, el
carcter relativo de estas categoras no resulta siempre visible en este examen,
ya que cita como ejemplos a departamentos nicos dentro de una ciudad, y
habla habitualmente de agrupar actividades ms que de dividir el trabajo.
u R eport of the M achinery of G overnm ent C om m ittee (Londres: His Ma
jestys Stationery Office, 1918), pg, 7.
s im o v. 3
34 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE la TEORIA ADMINISTRATIVA
que est sujeta al tom ar cada una de ellas. Las descripciones corrientes
de las organizaciones adm inistrativas quedan m uy por debajo de este
nivel. En su m ayor parte se limitan a asignacin de funciones y a la
estructura formal de la autoridad. Prestan poca atencin a los otros
tipos de influencia organizativa o al sistema de com unicacin>s.
Qu significa, por ejemplo, d e c ir: El departam ento est compues
to de tres oficinas. La prim era tiene la funcin.de...,' la segunda, la
funcin de..., y la tercera, la funcin d e ... ? Q u puede deducirse de
semejante descripcin acerca de la capacidad de funcionamiento de la
organizacin? Muy poco, desde luego. De esta descripcin no se saca
una idea d e l grado de centralizacin de las decisiones al nivel de la
oficina o al nivel departam ental. N o se da una idea de la extensin
en que se ejerce realm ente la autoridad (presumiblemente ilimitada) del
departam ento sobre la oficina,' ni por medio de qu mecanismos. No
hay indicacin de cmo los sistemas de comunicacin ayudan a la coor
dinacin de las tres oficinas ni hasta qu punto la naturaleza de su tra
bajo requiere realm ente coordinacin. N o se describen los tipos de en
trenam iento que han recibido' los miem bros de la oficina, ni la ampli
tud que este entrenam iento perm ite la descentralizacin al nivel de la
oficina. En resu m en : una descripcin de las organizaciones administra
tivas en trm inos casi exclusivamente de funciones y de lneas de auto
ridad resulta por completo inadecuada para los propsitos del anlisis
administrativo.
Consideremos el vocablo centralizacin. Cmo se determ ina si
las operaciones de una organizacin estn centralizadas o descentra
lizadas ? Prueba algo acerca de la descentralizacin el que existan
sucursales? No podra tener lugar la misma descentralizacin en ofi
cinas centralm ente situadas? El anlisis realista de la centralizacin
debe incluir un estudio de la distribucin de las decisiones en la orga
nizacin y de los m todos que emplean los niveles superiores para in
fluir en las decisiones de los niveles inferiores. Tal anlisis revelara un
cuadro mucho ms complejo del proceso decisorio que cualquier enu
meracin de las asignaciones geogrficas de las unidades organizativas
en los distintos niveles.
La descripcin adm inistrativa adolece de ordinario de superficiali
dad, de exceso de simplificacin, de falta de realismo. Se ha reducido
ble hacer una lista exhaustiva de ellos, pero pueden enum erarse las
principales categoras. Quiz el m todo ms sencillo de estudio sea
considerar un solo miembro de la organizacin adm inistrativa y p re
guntarnos qu lim ites tiene la cantidad y calidad de su produccin.
En stos lmites estn incluidos: a) los de su capacidad para ejecutar,
y b) los de su capacidad para tom ar decisiones correctas; la organi
zacin adm inistrativa se acerca a su m eta de alta eficiencia en la m e
dida en que tales lm ites se amplan. Dos personas, con las mismas ca
pacidades, los mismos objetivos y valores, el mismo conocim iento y
la misma informacin, solo pueden decidir racionalm ente la misma
lnea de accin. De aqu que la teora adm inistrativa debe interesarse
por los factores que determ inarn con qu capacidades, valores y cono
cimiento emprende un miembro de la organizacin su tarea. Estos, son
los lm ites de la racionalidad con los que tienen que entenderse los
principios de administracin.
El individuo est limitado, ^de una parte, por capacidad, hbitos y
reflejos que no pertenecen ya al dominio de lo consciente. Su ejecucin
puede estar lim itada, por ejemplo, por su destreza manual, su tiem po
de relacin o su fuerza. Sus procesos decisorios pueden estar lim itados
por la rapidez de sus procesos mentales, su capacidad en aritm tica ele
mental, etc. En esta rea, los principios de adm inistracin deben guar
dar relacin con la fisiologa del cuerpo hum ano, con las leyes de la
capacitacin y del hbito. Este es el campo que ha sido cultivado con
mayor xito por los seguidores de Taylor y en el que se ha desarro*
liado el estudio de tiempos-y-movimientos y el therblig.
El individuo est limitado, por otro lado, por sus valores y por los
conceptos de finalidad que influyen en l al tom ar sus decisiones. Si su
lealtad a la organizacin es grande, sus decisiones pondrn de relieve
una aceptacin sincera de los objetivos de la organizacin; si falta esa
lealtad, los mviles personales pueden estorbar su eficiencia adm inistra
tiva. Si esta lealtad se liga a la oficina de la que es empleado puede, a
veces, tom ar decisiones contrarias a la unidad mayor, de la que su ofi
cina es una parte. En este campo, los principios de adm inistracin deben
ocuparse de los determ inantes de la lealtad y la moral, de la iniciativa
y las dotes de m ando y de las influencias que determ inan dnde se u n i
rn las lealtades organizativas del individuo.
El individuo est limitado, por un tercer lado, por la extensin de su
conocimiento de las cosas relacionadas con su tarea. Esto se aplica tanto
al conocimiento bsico que se requiere para la tom a de decisiones el
proyectista de un puente debe conocer los fundamentos de la m ec
40 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA
HECHOS Y VALORES
EN LA T O M A DE DECISIONES
44
DISTINCION ENTRE EL SENTIDO FACTCO Y EL SENTIDO ETICO 45
can a la felicidad; es decir, si eran buenos o no. Claro est que nin
guna objecin lgica puede oponerse a este procedim iento; aqu lo re
chazamos porque el vocablo bueno, definido de esa manera por Ben-
tham, no puede cum plir la funcin requerida de la palabra bueno en
tica: la de expresar una preferencia m oral.de una alternativa sobre
otra. Quiz sea posible derivar de semejante proceso la conclusin de
que la gente ser ms feliz en unas circunstancias que en otras, pero
esto no dem uestra que deban ser ms felices. La definicin aristotlica
de que lo bueno para el hom bre es lo que le hace adaptarse ms estre
chamente a su naturaleza esencial de animal racional4 padece la m is
ma limitacin.
As, pues, gracias a las definiciones apropiadas de la palabra bue
no, pueden construirse sentencias como esta: Tal estado de cosas es
bueno. Pero es imposible deducir de la palabra bueno, definida de
esta manera, frases como Tal estado de cosas debe ser'. La tarea de
la tica consiste en seleccionar imperativos, sentencias d e "debe ser ; y
esta tarea no puede llevarse a cabo si la palabra bueno se define de
manera que designe simplemente cosas existentes. Por consiguiente, los
vocablos como bueno y debe los reservamos, en este estudio, para
sus funciones ticas y no se aplicarn a un estado de cosas en un sen
tido puram ente fctico. De ello se sigue que las decisiones pueden ser
buenas, pero no pueden ser correctas verdaderas en un sentido
no cualificado.
La sorpresa es un elem ento esencial para que un ataque tenga xito. Hay
que procurarla lo m ism o en las operaciones pequeras que en las grandes.
La infantera consigue la sorpresa ocultando el momento y lugar del ata-
alguna premisa tica que se toma como dada. E sta premisa tica
describe el objetivo de la organizacin en cuestin.
En la adm inistracin, el carcter mixto de las prem isas ticas da
das es, de ordinario, evidente. Un departam ento municipal puede fijar
se como objetivo proporcionar recreo a los habitantes de una ciudad.
E sta finalidad puede ser analizada como medio de form ar cuerpos
m s sanos, em plear de una manera constructiva el tiempo sobran
te , evitar la delincuencia juvenil y otros muchos objetivos, hasta
que la cadena de medios y de fines conduce a un vago dominio que
lleva la etiqueta de vida sana. Al llegar a este punto, las conexiones
medios-a-fin resultan tan conjeturales (por ejemplo, la relacin entre
recreo y carcter) y el contenido de los valores se encuentra tan mal
definido (por ejemplo, la felicidad), que el anlisis pierde su valor
para las finalidades adm inistrativas'.
El ltimo punto puede afirmarse de una m anera ms positiva. Para
que una proposicin tica sea til en la decisin racional, a) los valo
res que se tom an como objetivos de la organizacin deben ser defini
dos de manera que pueda determ inarse su grado de realizacin en cual-
quier situacin, y b) debe ser posible form ar juicios relativos a la pro
babilidad de que determ inadas acciones cumplan tales objetivos.
POLITICA Y ADMINISTRACION
... las funciones polticas se agrupan naturalmente bajo dos ttulos, que
son igualmente aplicables a las operaciones mentales y a las acciones de per
sonalidades conscientes. s decir, la accin del Estado como entidad poltica
consiste o bien en las operaciones necesarias para la expresin de su volun
tad o bien en las operaciones necesarias para la ejecucin de esa volun tad11.
Y nuevam ente:
El hecho es, pues, que existe una parte muy ampla de la administracin
que no est relacionadda con la poltica, y debera, por consiguiente, ser rele
vada en gran parte, si no totalmente, del control de los rganos polticos.
Est desligada de la poltica porque abarca campos de actividad sem icient-
fica, cuasi judicial y cuasi lucrativa o comercial, trabajo que tiene poca o
ninguna influencia en la expresin de la verdadera voluntad de) Estado u.
El legislador y el administrativo
Las instituciones democrticas encuentran su principal justificacin
como procedim iento para la validacin de los juicios de valor. N o hay
manera cientfica o "experta de realizar tales jicios, dado que la
pericia de cualquier gnero no equivale a la competencia para realizar
esta funcin. Si fuera posible separar estrictam ente, en la prctica, los
elementos tcticos en una decisin de los ticos, los papeles propios
del representante y del experto en un proceso dem ocrtico de tom a
d dcisiones seran muy sencillos. Pero esto no es posible por dos
razones. En prim er lugar, como ya hemos hecho notar, la mayora de
los juicios de valor sg hacen ten trm inos de valores interm edios, los
cuales, a su vez, implican cuestiones fcticas. En segundo lugar, si las
decisiones fcticas son confiadas a los expertos, las sanciones deben
garantizar que estos se conform arn de buena fe a los juicios de valor
que han sido democrticamente formulados.
La crtica de los procedim ientos existentes para exigir responsa
bilidades revela el alto grado de ineficacia de los mismos en la prc
tica 4. Pero ello no es razn para sacar la conclusin de que los p ro
cedimientos carecen inherentem ente de valor. En prim er lugar, p o r
las razones ya expresadas, la responsabilidad propia del adm inistrativo
no constituye respuesta al problema. En segundo lugar, el que la p re
sin de la obra legislativa prohba la revisin de m s de unas pocas
ss L e y s t r a t a c o n h a b i l i d a d e s te p u n t o e n o p . c it., p g s . 2 0 -2 2 .
58 I I I : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA D E D ECISIO N ES
CONCLUSION
LA RACIONALIDAD EN EL
COM PORTAM IENTO ADM INISTRATIVO
59
<0 IV : LA RACIONALIDAD EN EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
MEDIOS Y FINES
La jerarqua de fines
Las relaciones de medios-a-fines sirven para integrar el compor
tam iento, incluso en el nivel fisiolgico. Las tensiones m usculares estn
coordinadas, en este nivel (como medios), para la realizacin de actos
fisiolgicos sencillos caminar, alcanzar y aferrar un objeto, volver los
ojos hacia otro , que son, en gran parte, inconscientes y automticos
en el ad u lto ; pero que el nio tiene que aprender con gran dificultad;
y este aprendizaje, aunque no ocurre en un nivel reflexivo, no es en
manera alguna distinto del aprendizaje de un adulto en una situacin
de medios-a-fin.
Pero dar un paso, coger un objetivo, es habitualm ente, en s mismo,
un medio para un fin m s amplio. La manera m s evidente de deter
minar qu fines se buscan por s mismos y cules por su utilidad de
medios para fines ms lejanos, consiste en colocar el sujeto en situa
ciones en que tiene que elegir entre fines en pugna.
El hecho de que la fuerza de los objetivos dependa de otros fines
ms lejanos, lleva a disponer esos objetivos en una jerarqua en la que
cada nivel ha de ser considerado como un fin en relacin con los ni
veles que tiene debajo y como un m edio en relacin con los niveles
que tiene por encima. El comportam iento logra integracin y cohe
rencia por medio de la estructura jerrquica de los fines, porque enton
ces cada miembro de una serie de com portam ientos alternativos se
pondera de acuerdo con una escala comprensiva de valores: la de los
fines ltim os. Rara vez se logra en el com portam iento real un alto
grado de integracin consciente. La estructura de los mviles conscien
tes, en lugar de constituir una jerarqua de ram a nica, es habitual
mente una complicada tela de araa o, con mayor exactitud, una colec
cin inconexa de elementos, ligados entre s de una manera dbil e in
completa ; y la integracin de estos elementos se hace progresivamente
ms dbil a medida que se llega a los niveles superiores de la: jerarqua,
es decir, a los fines ltimos.
La jerarqua de medios y fines es tan caracterstica del com porta
miento de la organizacin, como de los individuos. En realidad, el
sistema de especializacin que en el captulo II ha sido llamado orga
nizacin por finalidad, no es otra cosa que la disposicin de la estruc
tu ra de la organizacin para que sea paralela al sistema de medios y
fines que entraa el cumplimiento de sus propsitos. As, la finalidad
del departam ento contra incendios es reducir las prdidas que estos
causan; pero los medios para lograr dicho fin son la prevencin y
extincin de los incendios. Estos dos medios principales estn repre
sentados con frecuencia, en la estructura organizativa, por una oficina
de prevencin de incendios y por las fuerzas de lucha contra el fuego,
respectivamente. Como estas deben estar dispersas por la ciudad para
el cumplimiento de sus finalidades, nos encontram os en el prximo
nivel con unidades de organizacin especializadas por rea.
As mismo, tanto en el com portam iento organizativo como en el
individual, la jerarqua de medios-a*fin rara vez resulta una cadena
62 IV : LA RACIONALIDAD EN EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS
Comportamiento de grupo
-Nuevas complicaciones se introducen en el cuadro si se coloca en
l a ms de un individuo, porque, en este caso, las decisiones de los
dems individuos quedarn incluidas entre las condiciones que cada
uno de ellos deber tener en cuenta en sus propias decisiones. Es decir,
todo individuo deber conocer cules sern las acciones de los dems,
a fin de determ inar nicamente las consecuencias de las suyas. Este
es un factor de importancia fundam ental en la totalidad del proceso
de la decisin administrativa.
Esto implica realm ente un grave crculo vicioso. A ntes que A
pueda elegir racionalmente su estrategia, necesita saber la qu ha ele
gido B; y antes que B pueda elegir su estrategia necesita conocer
la de A. E sto puede ilustrarse por el juego de elegir cara o cruz. Hay
dos participantes. El prim ero coloca encima de una mesa, y fuera de
la vista de su adversario, una moneda con la cara o la cruz hacia a rrib a ;
el segundo trata de adivinar su posicin. El prim er participante deber
decidir la eleccin que juzga har el isegundo, y luego colocar la
moneda en forma contraria; el segundo participante debe decidir el
clculo que el primero ha hecho de la situacin. N o pueden ambos
acertar, porque si el prim ero calcula de manera correcta la eleccin
del segundo, este habr calculado de manera incorrecta la eleccin del
primero, y viceversa. El sistem a de com portam iento resultante ser muy
indeterm inado, porque la inestabilidad de cada una de las elecciones
de com portam iento lleva a la inestabilidad de la otra.
Aunque el ejemplo pueda parecer trivial, una pequea reflexin
convencer al lector de que este juego es un modelo de cualquier acti
ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS 69
vidad puram ente com petidora que entrae dos participantes, siendo
quiz la estrategia m ilitar el ejemplo prctico ms im p o rtante5
En el extremo opuesto de una situacin puram ente competidora
est la de dos o ms participantes que com parten una finalidad comn,
y en la que cada uno tiene una informacin suficiente de l,o que estn
haciendo los dems, que le perm iten tom ar decisiones correctas. Esto es
precisamente lo que se da a entender con la frase de trabajo de equipo.
La finalidad de hacer seales en el ftbol o de cantar puntos en el
bridge tiene por objeto ayudar a que cada jugador de un equipo forme
expectativas exactas acerca de lo que van a hacer sus compaeros, para
que pueda decidir los medios propios de cooperar con ellos en la fina
lidad comn. La finalidad superior de planificar y organizar, que
precede a toda actividad adm inistrativa, no es simplemente la de colo
car a cada participante en la tarea que mejor puede cumplir, sino la
de perm itir que cada uno forme expectativas exactas sobre lo que van
a hacer los dems. Quiz contribuira a aclarar el estudio de la teora
adm inistrativa el empleo del vocablo cooperacin para referirnos a
la actividad en la que los participantes com parten una finalidad comn
y el de coordinacin para el proceso de inform ar a cada uno de los
com portam ientos proyectados por los dems. De ah que la coopera
cin resulte habitualm ente ineficazes decir, que no alcance su finali
dad, cualesquiera que sean los propsitos de los participantessi no
existe coordinacin.
Si la actividad es competidora, puede haber cierta inestabilidad,
porque cada individuo reajustar su comportamiento cuando descu
b ra las intenciones de su adversario, e incluso lo har como tctica
defensiva con el fin d e im pedir que el adversario descubra las suyas.
Pero esta misma inestabilidad puede producirse cuando la actividad es
cooperativa, si los participantes estn informados de manera insufi
ciente. Por ejemplo, en una organizacin en la que las responsabilidades
no hayan sido adjudicadas con suficiente precisin, dos ejecutivos pue
den escribir cartas contradictorias a la misma persona y acerca del
mismo asunto, y, en otro caso, la carta puede quedar sin escribir, por
que cada uno espera que lo haga el otro.
Para expresar de manera formal el asunto en un modelo coope
rativo, ambos participantes prefieren la misma serie de consecuencias;
de aqu que, si cada uno conoce la actitud del otro, ambos actuarn
de manera que asegure estas consecuencias. En un modelo competidor,
v a lo r y p o s ib ilid a d
del comportam iento. Si es as, los trm inos que describen las conse
cuencias de un com portam iento pueden ser tomados como ndices de
los valores que se adhieren a l. A unque el economista habla de los
bienes econmicos como de valores que constituyen la nalidad de la
actividad econmica, en realidad son simplemente ndices de la exis
tencia de un estado de cosas del que puede conseguirse el v a lo r: la'
posibilidad de consum ir los b ie n e s9.
El acto psicolgico de valorar las alternativas consiste, habitualm en
te, en medirlas d e acuerdo con ciertos ndices de valor que, en realidad,
estn generalm ente asociados con la realizacin de los valores m ism os;
el dinero, por ejemplo, puede llegar a ser un ndice de los valores que
puede com prar. Los ndices de valor entraan un im portante elemento
fctico, porque presuponen que a una alternativa caracterizada por un
ndice de valor elevado corresponder un valor elevado. Por ejemplo,
que un organismo federal de prstam os gaste nicamente ur. pequeo
porcentaje de sus fondos en la adm inistracin de sus prstam os, puede
ser un ndice de eficiencia, porque siendo iguales todas las dems cosas,
es de desear que los gastos adm inistrativos sean bajos. Pero en este
caso, desde luego, la razn entre los gastos adm inistrativos y los totales
no constituira un buen ndice de valor porque, de no existir una prue
ba definida de que la calidad d la investigacin no ha cambiado, es
muy arriesgado suponer que todos los dem s factores siguen siendo los
mismos cuando los costes adm inistrativos se red u cen ..
Si se define de esta m anera, la relacin medios-a-fin no perm ite una
separacin clara de valor y hecho, porque el mismo com portam iento
puede tener como consecuencia ms de un v a lo r: puede ser un miem
bro de m s de una cadena de medios-a-fin. Por ejemplo, una poltica
de ayuda en la que los presupuestos fam iliares se fijen a un nivel muy
bajo, con objeto de proporcionar a los beneficiarios un incentivo para
buscar y aceptar un empleo privado, puede tener tam bin como conse
cuencia un elevado ndice de desnutricin y enferm edad entre las fami
lias de los beneficiarios. Es imposible determ inar una poltica acepta
ble considerando simplemente una de esas cadenas medios-a-fin e igno
rando la otra.
DEFINICIONES DE LA RACIONALIDAD
CONCLUSION
Dificultades de la anticipacin
Constituye un lugar comn de la experiencia que un placer antici
pado puede resultar una cosa muy diferente de un placer realizado. La
experiencia real puede ser considerablem ente ms o menos deseable que
la anticipada.
Esto no es as nicam ente por la imposibilidad de anticipar las con
secuencias. Aun en el caso de que las consecuencias de una eleccin
hayan sido descritas j>or completo, difcilmente puede su anticipacin
obrar con idntica fuerza sobre las emociones que su experiencia. na
de las razones de esto es que la m ente no puede disponer ni por un solo
m om ento de las consecuencias en toda su integridad. En lugar de ello,
la atencin pasa de un valor a otro con los cambios consiguientes de
preferencia.
P or consiguiente, la valoracin est lim itada en su exactitud y con
sistencia por el poder del individuo para sealar los elementos variados
d e valor en la consecuencia imaginada y para darles por anticipado el
mismo peso que tendrn para l experim entalm ente.
Esta es probablem ente una influencia im portante en el com porta
m iento arriesgado. Cuanto con m ayor viveza veamos las consecuen
cias de perder en una aventura arriesgadaya sea por la experiencia
pasada de .tales consecuencias o p o r otras razones, menos deseable
nos parecer la aceptacin del riesgo. No tanto porque la experiencia de
la prdida nos haga considerar ms probable que sobrevenga esa pr
dida, como porque el deseo de evitar las consecuencias de la prdida
haya sido fortalecido.
nan a cada uno de esos miembros. Cada uno de ellos es capaz de rea
lizar movimientos complejos, individualmente o en coordinacin.
Solo unos pocos, entre todos estos posibles movimientos, acuden en
cualquier m om ento a nuestra mente como posibles alternativas de com
portam iento. Dado que cada alternativa tiene consecuencias distintas,
se sigue que m uchas series de posibles consecuencias nunca llegan a la
etapa de valoracin, ya que no se reconoce que sean consecuencias posi
bles de las alternativas disponibles de comportamiento.
Desde luego, hablando relativamente, los seres hum anos se aproxi
man mucho ms que otros animales a explotar con una accin finalista
sus capacidades fisiolgicas de movimiento. Los relativamente senci
llos "com portam ientos instrum entales" de que son capaces los monos
superiores5 son muy elementales, juzgndolos por criterios humanos.
En algunos campos se ha demostrado considerable ingenuidad en
idear m todos''para explotar las posibilidades de com portamiento. Se
han construido complicados mecanismos en fontica para observar y
corregir los movimientos de los labios y de la lengua. Se han hecho,
Con gran detalle, estudios sobre tiempos y movimientos para observar
los movimientos de las manos en los procesos industriales, con el fin de
mejorarlos y hacerlos ms fciles gracias a la revisin del proceso. Po
dra situarse en la misma categora todo el ''am po de la invencin de
herram ientas y del entrenam iento de habilidad. Ambos comprenden
una observacin prxim a de los procesos de com portam iento y una am
pliacin consiguiente de las alternativas disponibles para la eleccin.
Docilidad
Como se apunt en el captulo IV, el ms sencillo movimientodar
un paso, proyectar la mirada sobre un objetivotiene un designio por
naturaleza y se desarrolla gradualm ente en el nio a partir de sus pri
meros movimientos no dirigidos. El ser hum ano m uestra docilidad para
lograr la integracin; es decir, se fija en las consecuencias de sus mo
lares con que se enfrenta. Por el empleo del mtodo experimental, por
comunicacin de conocimientos, por la prediccin terica de conse
cuencias, puede hacerse que una experiencia relativam ente pequea
sirva de base a una amplia gama de decisiones. Como resultado de ello,
se logra una notable economa de pensamiento y de observacin.
M emoria
El papel de la memoria en el comportam iento racional apenas nece
sita comentario. Cuando se presentan problemas similares, la memoria
se encarga de alm acenar la informacin reunida, e incluso las conclu
siones a que se ha llegado al resolver el prim er problema y .las pone
a nuestra disposicin, sin nueva investigacin, cuando nos sale al paso
el siguiente problema de la misma clase.
Se ha hecho notar con frecuencia que la memoria puede ser natu
ral o artificial; que la informacin puede almacenarse en la memoria o
ser retenida por escrito, de manera que resulte accesible. La memoria
artificial, que consiste en bibliotecas, archivos y registros, es la ms
im portante en la organizacin.
Para que cualquier clase de memoria, natural o artificial, resulte
til, debe haber mecanismos que perm itan que recurram os a ella siem
pre que la necesitemos. La carta que se ha extraviado en el archivador
y el nm ero que se ha borrado de la memoria son elementos igualmente
intiles, a menos que puedan ser localizados. Por eso la racionalidad
hum ana descansa firm em ente sobre los mecanismos psicolgicos y arti
ficiales de asociacin e indicacin que contribuyen a hacer accesible
el almacn de la mem oria cuando se necesita para la tom a de deci
siones.
H bito
El hbito es un mecanismo igualmente im portante que ayuda a con
servar los modelos tiles de com portam iento8. El hbito perm ite evitar
el esfuerzo mental, elim inando del rea del pensamiento consciente
aquellos aspectos de la situacin que se repiten con mucha frecuencia.
La persona que aprende a escribir a m quina trata de prestar mu
cha atencin a cada m insculo movimiento de sus dedos y a la rela
cin entre cada una de las m arcas de la copia y cada una de las teclas
de la mquina. La necesaria coordinacin de los ojos con las ma
n o s las realiza tan solo m ediante un ajuste gradual y de tanteo de sus
Casi todos los seres hum anos tienen, en un m om ento u otro, el sen
tim iento de que existen ms cosas que les agradara hacer que tiempo
para hacerlas. Es decir, hay estmulos posibles de comportamiento
de los que podran ponerse en prctica si todos ellos estuviesen simul
tneamente presentes en la atencin. La racionalidad exige que se haga
una eleccin consciente entre los bienes" com petidores, en lugar de
dejar la eleccin al capricho de los estmulos que dirigen la atencin.
Alanson W hite son un buen ejemplo en este a sp ecto : R ichard B urdon Haldane:
A n A u tobiography (L ondres: H odder and Stoughton, 1931) y T he A utobiogra-
p k y o f P urpose (Garden City: Doubleday, Doran and C o.. 1938). A continua
cin puede estudiar la literatura reciente sobre tcnica de propaganda y fijarse
en el empleo generoso de los dispositivos para dirigir la atencin por parte del
propagandista. Los anexos justificativos de los docum entos presupuestarios y
los debates presupuestarios estn llenos de ejemplos de cm o se canaliza la
atencin hacia determinados valores.
14 Parece que los pragmticos tomarn la posicin de que los seres huma
nos se preocupan de la racionalidad fnicamente en el primer sentido, es decir,
en relacin con las respuestas que se ajustan a estm ulos arbitrarios. J o h n
D e w e y , en H um an N a tu re and C o n d u ct (pgs. 261-62). d ice: Segn hemos
visto, el acto de la deliberacin consiste en elegir alguna consecuencia pre
vista que sirva de estim ulo a la accin presente... Pero la consecuencia elegida
est situada en un conjunto indefinido de otras consecuencias tan reales como
ella... Los fines que son previstos y utilizados forman una pequea isla dentro
de un mar infinito. Esta lim itacin sera fatal si la funcin propia de los fines
fuera nicamente liberar y sacar la accin presente de sus perplejidades y
confusiones. Pero este servicio constituye el nico sentido de los objetivos y
propsitos. De ah que su ligero alcance, en comparacin con las consecuencias
ignoradas e imprevistas, carezca de importancia en s mism o. V ase tambin
The P ublic and Its P roblem s, pg. 200. Los posteriores puntos de vista de
D e w e y , expuestos en Logic: T h e T heory o f In q u iry, cap. IX, pgs. 159-80
(Nueva York: Enry H olt and Co., 1938), se encuentran ms de acuerdo con
90 y; PSICO LO GIA D E L A S D E C ISIO N E S ADMINISTRATIVAS
,r Supra.
INTEGRACION D EL COMPORTAMIENTO 95
El proceso planificador
Los procesos psicolgicos comprendidos en la planificacin consis
ten en seleccionar criterios generales de eleccin y luego particularizar
los, aplicndolos a situaciones especficas18. Un ingeniero proyectista
elige como objetivo suyo un ferrocarril a tender entre las ciudades A y
B, a travs de un terreno montaoso. Despus de un examen preliminar
de la topografa, elige dos o tres rutas generales que parecen factibles.
Luego, tom a cada una de esas rutas como su nuevo finun fin inter
medioy lo particulariza ms, sirvindose de mapas topogrficos deta
llados.
Los procesos de su pensamiento pueden describirse como una serie
de implicaciones hipotticas: Si he de ir de A hasta B, las rutas 1, 2,
y 3 parecen ms factibles que las dems; si sigo la ruta 1, parece
preferible el proyecto la ; si sigo la ruta 2, el proyecto 2c; si la ruta 3,
el proyecto 3a, y as sucesivamente, hasta que ha trazado los detalles
ms minuciosos del diseo de dos o tres proyectos alternativos. Su deci
sin final est entre estas detalladas alternativas.
Tal proceso de pensamiento puede ser contrastado con una eleccin
nica entre todas las rutas posibles. Este ltimo mtodo es el dictado
por la lgica, siendo el nico procedimiento que garantiza que la deci
sin a que se ha llegado finalmente es la mejor. Por otra parte, este
mtodo exige que todos los proyectos posibles sean elaborados con todo
detalle antes que se llegue a una decisin. La imposibilidad prctica de
tal procedimiento resulta evidente. El procedimiento planificador es
una transaccin por la que nicamente las alternativas ms plausibles
son elaboradas en detalle.
Permtasenos presentar otro ejemplo. Supongamos que el problema
El proceso de coordinacin
Hemos aludido ya en este captulo y en el precedente a una de las '
principales funciones de estas influencias organizativas: la de dar coor
dinacin a las actividades de los miembros de la organizacin. Com o
hemos expuesto, la eficacia de un individuo en la realizacin de sus fina
lidades, en cualquier situacin social, depender no solo de su propia
actividad, sino tambin de cmo esa actividad se relaciona con lo que
estn haciendo los dems individuos. En toda gran organizacinel
Gobierno federal es un ejemplo excelentela tarea de relacionar las
actividades de un individuo o unidad con las de otros adquiere una im
portancia, complejidad y dificultad mximas. Las actividades de guerra
nos han dado un ejemplo notable de esto en numerosas ocasiones. El res
ponsable de la produccin de gasolina para aviones podra dar rde
nescompletamente lgicas para la ejecucin de su tareaque inter
firieran la tarea del responsable de la produccin de caucho. La obten
cin de acero para la marina m ercante puede estar en pugna con la
obtencin de acero para barcos ae guerra o para tanques. La ejecucin
de una gran operacin militar puede exigir la coordinacin, en el tiempo,
de una m ultitud de actividades preparatorias. Estos ejemplos podran
multiplicarse indefinidamente.
100 V! LA PSICO LO GIA D E L A S D E C ISIO N E S ADMINISTRATIVAS
los miem bros del grupo que, en un campo emprico enteram ente obje
tivo, son los ms expeditivos para el cumplimiento de esta finalidad.
Los m iem bros del grupo pueden estar en desacuerdo sobre cul es esta
mejor solucin, pero tal desacuerdo tiene lugar en un nivel c tic o :
es una cuestin de juicio, no de valores.
El llegar al m ejor resultado implica que cada m iem bro del grupo
conoce u lugar dentro del esquema y que est preparado a realizar
su tarea con los dems. Pero tal coordinacin es difcilmente posible,
a menos que las intenciones de cada miembro del grupo puedari ser
com unicadas a los dems. C ada uno de ellos basar su com porta
miento en sus expectativas de los com portam ientos de los dem s; pero
no tendr razones para esperar que encajarn dentro de un plan precon
cebido. A falta de coordinacin formal, el resultado ser muy for
tuito.
La autocoordinacin, en las condiciones ms prcticas, es infi
nitam ente m enos eficaz que un esquema predeterm inado de accin, que
libra cada m iembro del grupo de la tarea de anticipar el com porta
miento de los dems como base del suyo.
A si, pues, la comunicacin es esencial en las formas ms complejas
de com portam iento cooperativo. El proceso de coordinacin, en estas
situaciones ms complicadas, consta por lo menos de tres e ta p a s: 1) el
desarrollo de un plan de com portam iento para todos los miem bros del
grupo (no de una serie de planes individuales para cada m iem bro);
2) la comunicacin, a cada miem bro, de las partes im portantes de este
plan; 3) la buena disposicin de todos los m iem bros individuales
para perm itir que sus com portam ientos sean dirigidos por el plan.
Este proceso no se diferencia de aquel por el que el individuo inte
gra su propio com portam iento en un modelo coordinado. En la inte
gracin del grupo la comunicacin llena el vacoproporciona el tejido
nervioso, digamosque produce la ausencia de una conexin orgnica
entre los individuos.
E l plan de grupo.La idea de un plan para el com portam iento de
un grupo n o encierra, nociones metafsicas sobre la existencia de una
m ente de grupo. Es una especificacin d e cmo se conducir cierto
nm ero de personas, ms que una especificacin de cmo se com por
tar una sola persona. El plan tiene su existencia sobre el papel o en
las respectivas m entes de los individuos que lo crean. Estos individuos
pueden ser m uchos o pocos; pueden pertenecer al grupo o no. Todo
lo que se exige es que, antes que el plan se lleve a la prctica, sea comu
nicado a los miembros del grupo encargados de realizarlo.
H asta ahora hemos dado por supuesto que se llevar a cabo un
INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 103
plan nicamente cuando los m iem bros del grupo estn perfectam ente
de acuerdo sobre cul de todas las posibilidades disponibles les gusta
rla ver realizada. En realidad, esto no es estrictam ente necesario. L a
coordinacin del grupo es posible en muchos casos en que los distintos
individuos tienen ideas diferentes acerca del optim o. Es necesario
nicamente que estn de acuerdo en encontrar n plan preferible a cual
quier otra alternativa que estuviere abierta para ellos com o individuos
si no cooperasen .
Puesto que lo interesante para l presente estudio no son tanto las
razones de que los individuos cooperen como los mecanismos que hacen
posible la cooperacin, podemos abandonar ahora el tem a del plan d e
grupo, que discutirem os con mayor extencin en el prxim o captulo.
Comunicacin.Las decisiones generales de la organizacin pueden
controlar el com portam iento del individuo nicam ente por medio d e
los mecanismos psicolgicos que aplican los valores y los conocimien
tos a cada decisin individual en el momento en que esta se tom a.
H ay en el comportamiento de grupo una necesidad similar de com u
nicar el plan del grupo a los individuos que han de realizarlo. E sto
no significa que la totalidad del plan deba ser comunicado, sino que
cada individuo debe saber lo que l tiene que hacer.
Ninguna fase del proceso adm inistrativo es ms generalmente igno
rada, ni ms pobrem ente realizada, que la tarea de com unicar las deci
siones. Se ordena con dem asiada frecuencia que sean llevados a
efecto ciertos planes, sin considerar la manera en que pueden ser lleva
dos a influir sobre el com portam iento de los individuos miem bros del
grupo. Se promulgan m anuales de procedim iento, sin llegar a d eterm i
nar si los contenidos de esos m anuales guan a los individuos en sus d e
cisiones. Los planes de la organizacin se trazan sobre el papel, aunque
los miembros de la organizacin ignoren el.plan que pretenden describir
sus relaciones.
Se producen los fallos de conunicacin siempre que se olvida que
el comportamiento de los individuos es el instrum ento con que la orga
nizacin lleva a cabo sus propsitos. Lo que hay que preguntar a to d o
proceso adm inistrativo es: cmo influye en las decisiones de estos
SUMARIO
EL EQUILIBRIO DE LA O R G A N IZA C IO N
ALICIENTES
105
106 V i : E L EQ UILIBRIO DE LA ORGANIZACION
* Vase, en relacin con este y otros aspectos del problem a de los incentivos,
a B u r l e i g h B . G a r d n e r : Human Relations in Industry (C hicago: R ich a rd
D, Irw in, 1945), en especial los caps. I y V III.
112 v i: el e q u il ib r io d e la o r g a n iz a c i n
' Esto p u d iera ser m en o s cierto e n los ltim os aos que antiguam ente, y
en los negocios afectados por un in ters pblico que en los dem s. En cie r
tas, reas d e la activ id ad , especialm ente en el cam po de la utilidad pblica,
se h a desarrollado u n concepto de fideicom iso que lleva al grupo activo de
c o n tro l a identificarse con el o bjetivo de la organizacin e n un grado que el
a u to r no p u e d e calcular.
EQUILIBRIO Y EFICIENCIA DB LA ORGANIZACION 115
El criterio de eficiencia
El criterio de eficiencia es un elemento tan im portante en la toma
de decisiones de la organizacin que dedicarem os al mismo todo un
captulo. Sin embargo, antes de d ar por term inada la presente exposi
cin, no estara de ms dar una definicin ms precisa del trm ino. El
criterio de eficiencia exige que, de dos alternativas que tengan el mis
mo coste, se elija la que lleve a una consecucin mayor de los objeti
vos de la organizacin; y que, entre dos alternativas que conducen al
mismo grado de consecucin, se elija la que acarree un coste menor.
Cuando los recursos, los objetivos y los costes son todos variables,
no se puede llegar a las decisiones organizativas solo sobre la base de
consideraciones de eficacia. Cuando la cantidad de recursos y los ob
jetivos de la organizacin vienen dados fuera del control adm inistrati
vo, la eficiencia se convierte en la determ inante que controla la eleccin
adm inistrativa.
CONCLUSION
EL PAPEL DE LA AUTORIDAD
LA AUTORIDAD
Limites de la autoridad
La c a ra c te rs tic a m s s o r p re n d e n te del papel de " s u b o r d i n a d o es
qu e e s ta b lec e un re a d_cept-Hcin en el c o m p o r ta m ie n t o , d e n t r o de
u Hem os tom ado esta idea de a r n a r d lop. cit.. pgs. 168-6*>. que no des-
128 V I I : E L PA P EL D E LA AUTORIDAD
Responsabilidad
Quienes han escrito sobre los aspectos poltico y legal de la auto
ridad han hecho resaltar que su funcin consiste en que impone al
individuo la conform idad a norm as establecidas por el grupo, o a
aquellos de sus miembros que ejercen.autoridad Las leyes promul-
C h a r l e s E. M e r x ia m : Political P ow er, p g . 16, e H istory o f th e Theory
of Sovereign ty Sirtce Rousseau (Nueva Y ork: Columbia University Press, 1900);
S IM O N * 9
130 V I I : E L P A P E L D E LA AUTORIDAD
Coordinacin
Hemos tratad o con cierta extensin, en las anteriores secciones de
este captulo, la tercera funcin de la a u to rid a d : el conseguir la coordi
nacin. Es preciso distinguir claramente la coordinacin de la pericia.
La pericia implica la adopcin de una buena decisin. La coordinacin
est encaminada a que todos los miembros del grupo adopten la misma
decisin o, m s precisamente, decisiones coherentes, com binadas para
conseguir la finalidad establecida.
Supongamos que diez personas deciden cooperar en la construccin
de una lancha. Si cada una de ellas tiene su proyecto, pero no se m o
lestan en comunicrselos, es dudoso que la embarcacin que salga
resulte muy prctica. Obtendran probablem ente un xito mayor si
adoptasen uno, aunque solo fuese mediocre, y lo siguieran todos.
En la prim era parte de la campaa de W aterloo, el ejrcito de N a
polen se hallaba dividido en dos. El ala derecha, m andada por el
emperador en persona, se enfrentaba con .Blcher en Ligny; el ala
izquierda, m andada por el m ariscal Ney, se enfrentaba con W ellington
en Quatre Bras. Lo mismo Ney que el em perador se prepararon para
el ataque, y ambos haban dispuesto excelentes planes para sus opera
ciones .respectivas. Pr desgracia, ambos planes contaban con el empleo
del cuerpo de Erlon para descargar el golpe final contra el flanco del
enemigo. Como no se haban comunicado estos proyectos y como las
rdenes en el da de la batalla no fueron claras, el cuerpo de Erlon se
pas el da avanzando y retrocediendo entre los dos campos, sin entrar
en accin en ninguno de los dos. Unos planes tcticos algo menos b ri
llantes, coordinados, habran conseguido un xito mayor.
Es posible centralizar las funciones de decidir, m ediante el ejerci
cio de la autoridad, de manera que un plan general de operaciones dirija
las actividades de todos los miembros de la organizacin. Adems, esta
manera de proceder es anloga a la de un individuo que planea sus
propias actividades sobre un extenso perodo de tiempo.
La coordinacin puede ejercerse lo mismo en un sentido de proce
dim iento que' en un sentido sustantivo. Llamamos coordinacin de
134 V i l : EL PA PEL DE LA AUTORIDAD
UNIDAD DE MANDO
I
En el captulo II hicimos algunas observaciones sobre la insuficien
cia de la doctrina de la unidad de m ando tal como se expone corrien
temente. Se apunt all que la unidad de m ando, en un sentido trivial,
se realiza siempre, porque si se pide a un subordinado que base una
decisin en dos prem isas que estn en pugna, aceptar evidentemente
una sola de ellas y se despreocupar de la otra. De aqu que no pueda
ser esto todo lo que se quiere decir cuando se aconseja la unidad de
mando.
Se explic tam bin, en el captulo II, que se entiende normalmente
por unidad de mando el hecho de que cualquier individuo de una orga
nizacin adm inistrativa'acepte la autoridad de una sola persona de la
organizacin. Hicimos la crtica de la validez de este principio como
parte de un sano procedim iento de organizacin, basndonos en que no
da ninguna razn del porqu un individuo no puede aceptar determ ina
das prem isas de decisin de un superior y otras premisas, que no estn
en pugna, de otro. Puede aceptar, por ejemplo, la autoridad de un supe
rior ejecutivo al determ inar el programa de su seccin y la autoridad
del departam ento de contabilidad sobre qu registros financieros lle
var. O, para usar el ejemplo del capataz funcional de Taylor, puede
aceptar las instrucciones de un capataz en cuanto a la velocidad de su
torno y las de otro con respecto al debido m antenim iento del mismo.
Quiz se comprenda mejor la finalidad que se busca con la unidad
de m ando si se examinan los resultados que se supone traer tal uni
dad. N o es de desear, desde luego, para la organizacin, que el su
bordinado que recibe rdenes en pugna, relacionadas con la misma
premisa de decisiones, sea castigado por no cumplir ambas rdenes o
colocado en una situacin en que pueda cumplir la orden que prefiere.
En el prim er caso, el subordinado quedar desmoralizado por la impo
u n id a d d Ma n d o 135
La jerarqua de la autoridad
Disponer los miembros de la organizacin en una jerarqua o pir
mide de mando proporciona la base para el primero o el segundo m
todo de evitar los conflictos desautoridad. El adherirse de una m anera
coherente a tal disposicin evita el que se den rdenes contradictorias
por diferentes supervisiones a un subordinado o, si ocurre que dos indi
viduos situados en el mismo nivel de la pirmide trabajan con finalida
des contradictorias, term ina entre ellos el conflicto sometindolo a la
decisin de un superior comn en la jerarqua. Por consiguiente, la
jerarqua administrativa proporciona un procedimiento determinado
que resuelve quien tiene que decidir.
En la prctica, la jerarqua de la autoridad representa habitual
136 V i l : E L PA PEL DE LA AUTORIDAD
m ente una transaccin entre las dos teoras de unidad de mando que
hemos expuesto; es decir, las lneas de autoridad en la jerarqua pro
porcionan los conductos normales (aunque casi nunca los exclusivos)
paca la transm isin de m andatos y de rdenes, y cuando ocurre una
superposicin de rdenes se acude a la jerarqua para resolver el con
flicto.
D ivisin de autoridad
Pudiera describirse la jerarqua de la autoridad como una divisin
d e esta de acuerdo con las personas; se asigna a cada individuo auto
ridad (autoridad exclusiva, si se sigue la prim era teora) sobre un grupo
especfico de subordinados. Es igualmente posible dividir la autori
dad de acuerdo con la m ateria de la mism a; se otorga a cada indi
viduo autoridad sobre un aspecto especfico del trabajo de la orga
nizacin. A esto se le llama con frecuencia, en la literatura, asignacin
funcional de la autoridad.
La autoridad en virtud de la m ateria se asigna mediante la publica
cin de com unicaciones autoritariasinstrucciones, manuales de debe
res, etc.que trazan el rea dentro de la cual cada miembro del grupo
h a de confiar sus actividades y d en tro de la cual las decisiones de
cada miem bro han de tener un carcter autoritario en el grupo. En
lugar de decidir, en cada caso particular de conflicto, qu decisiones
han de ser obedecidas y qu decisiones no han de serlo, se establece
d e antem ano una regla general, otorgando a cada miembro del grupo
cierta esfera de decisin de la cual h a de tener autoridad.
Si se realizase el trabajo de los miembros del grupo en aislamiento
m utuo, no habra necesidad de una divisin de autoridad ms all
del establecim iento de la jerarqua. Sin embargo, normalmente, la m a
n era en que cada miembro del grupo realiza su trabajo afecta muy de
cerca al trabajo de todos los dems miembros. La lentitud de un hom
b re en una cadena de m ontaje puede quebrantar toda la cadena. El
retraso de un agente de compras puede afectar a todo un equipo de
construccin. U n sujetapapeles colocado en el escritorio de un jefe de
revisin puede retener la correspondencia.
Aun cuando haya una jerarqua de autoridad, suele ser necesario
dividir tam bin la organizacin por lneas funcionales o por m ate
rias. Hay dos criterios para apreciar el xito de una asignacin de
a u to rid ad : 1) la medida en que ayuda o perturba el trabajo del grupo;
2) la m edida en que minimiza las disputas jurisdiccionales. Los dos
criterios no coinciden necesariamente. Por ejemplo, una divisin de
la autoridad en una fbrica de automviles, sobre la base del lugar
UNIDAD DE MANDO 137
Categora
La categora como base para las relaciones de autoridad se emplea
siempre en conexin con una jerarqua de autoridad. En las organiza
ciones militares y en algunas otras es absolutamente necesario propor
cionar una continuidad de autoridad y una certitum be de las relacio
nes de autoridad en todo momento. Esto se cumple por el sistema de
las categoras. Cuando una emergencia, la muerte o la ausencia de un
oficial, rompe el modelo organizativo normal se recurre a las catego
ras para restablecer el sistema de autoridad.
Este recurso crea tambin complejidades administrativas. Un fun
cionario al que se le haya confiado una misin puede recibir de otro
funcionario instrucciones contradictorias. La nica defensa existente es
la moderacin de cada funcionario y su conocimiento de que tendr que
dar cuenta de la ruptura de la organizacin adm inistrativa por el abuso
de su autoridad.
La aplicacin de sanciones
No est de ms que repitamos aqu que la autoridad, tal como el
trmino ha sido empleado en este volumen, se refiere a la aceptacin
por el subordinado de las decisiones del superior y no al poder de este
para aplicar sanciones en caso de incumplimiento de aquellas. En la
moyora de las organizaciones actuales el superior inmediato de un
empleado no dispone de un poder no reglado para adm itir empleados y
para despedidlos, aunque, con independencia de que exista o no un es
quema formal para apreciar sus servicios, la estimacin de ese superior
en relacin con ellos ser probablemente un factor primordial para de
terminar sus probabilidades do ascenso, do aumentos de sueldo y otras
cosas por el estilo.
A medida que el poder del inmediato superior para imponer san
ciones se ve limitado, este debe confiar ms y ms en otros alicientes
ms positivos para reforzar su autoridad. Por otra parte, quienes tie
nen el poder de aplicar sanciones reforzarn o debilitarn, mediante
el empleo de ese poder, las lneas de autoridad que han sido estableci
das. La incapacidad de castigar directam ente o recurriendo a sus
superiores, a un subordinado desleal, destruir rpidamente la autori
dad de cualquier individuo en la jerarqua administrativa.
Por estas razones, cuando el poder de imponer la disciplina des
cansa en el superior inmediato, el sistema de autoridad de la organi
zacin tomar generalmente y retendr una estructura jerrquica bas
tante definida. Todos los individuos sabrn quin es el jefe. En
140 V I I:. E L PA P EL DE LA AUTORIDAD
SU M A R IO
COMUNICACION
gar hacia arriba, hacia abajo y, lateralm ente, a lo largo de toda la organi
zacin. La informacin y las rdenes que descienden por los canales
form ales de autoridad y la inform acin que asciende por medio de estos
m ism os canales, son nicam ente una parte pequea de la red total de
com unicaciones en toda organizacin r e a l1.
La informacin y el conocim iento que se relacionan con las deci
siones surgen en distintos p untos de la organizacin. En ocasiones la
organizacin dispone de sus organos sensorios propios: la unidad
inform ativa de una organizacin m ilitar o la seccin de anlisis de
m rcados de una empresa. En ocasiones se recluta y se sita a los indi
viduos en determ inados cargos por el conocimiento que se presum e que
poseen y a : una seccin jurdica. En ocasiones el conocimiento se des
arrolla sobre la tarea m ism a : el encargado de un torno es el prim ero
en saber cundo su m quina se estropea. En ocasiones el conocim iento
lo es de otras decisiones que han sido tom adas: el ejecutivo rechaza una
peticin de fondos porque sabe que ha entregado ya esos fondos para
o tra s necesidades.
En todos estos casos los individuos de la organizacin poseen la
inform acin relacionada con determ inadas decisiones que deben h a
cerse. U na m anera aparentem ente sencilla d e asignar la funcin deciso
ria sera asignar a cada m iem bro de la organizacin aquellas decisiones
sobre las que posee la inform acin necesaria. La dificultad bsica en
esto es que no toda la inform acin relacionada con una decisin con
c re ta se h alla en posesin de un solo individuo. As, pues, si se divide
la decisin en las prem isas com ponentes y se asignan estas a individuos
separados, es necesario establecer un proceso de comunicacin para
tran sm itir las com ponentes desde los centros separados a algn punto
en que puedan ser com binadas y transm itidas, a su vez, a los miem
b ro s de la organizacin que tendrn que ejecutarlas.
Unicam ente en el caso de que el hom bre que debe ejecutar una
decisin sea tam bin el m ejor situado para tom arla, no existe problem a
d e com unicacin; y en este caso excepcional no existe, desde luego,
raz n para organizar. En todos los dem s casos deben idearse m edios
p a ra transm itir la informacin desde sus fuentes organizativas a los
cen tro s decisorios, desde los centros en que se tom an las decisiones
com ponentes hasta los centros en que estas se combinan, y desde estos
ltim os a los puntos de la organizacin en que estas decisiones tienen
q u e ser ejecutadas.
Comunicaciones no formales
Por muy detallado que sea el sistema de comunicaciones formales
que se establezca en la organizacin, deber complementarse siempre
con canales no formales. Por estos fluirn la informacin, el consejo, e
incluso las rdenes (el lector recordar que, de acuerdo con nuestras de
finiciones, puede existir una relacin de autoridad aunque el superior
no se encuentre investido del poder de imponer sanciones). El sistema
real de relaciones puede, con el tiempo, diferir ampliamente de las es
pecificadas en el esquema de la organizacin formal.
El sistema de comunicaciones no formales se levanta en torno a las
relaciones sociales de los m iem bros de la organizacin. La amistad en
tre dos individuos crea frecuentes ocasiones para el contacto y las
charlas de negocios. Puede tambin crear una relacin de autoridad
si uno de los individuos term ina por aceptar la jefatura del otro. As
es como los jefes naturales se aseguran en la organizacin un papel
que no siempre se encuentra reflejado en el organigrama.
El sistema de comunicaciones no formales adquiere una importancia
adicional si recordam os que el com portam iento de los individuos en las
organizaciones se orienta no solo hacia las finalidades de la organiza
cin, sino tambin, hasta cierto punto, hacia sus finalidades personales,
y que estas dos series de finalidades no siempre son m utuam ente cohe
rentes. De aqu que, cuando los m iem bros de la organizacin tratan
uno con otro, cada cual intenta apreciar hasta qu punto las actitudes
y las acciones del otro se encuentran condicionadas por motivos perso
nales ms que organizativos. Cuando se ha establecido entre ellas una
relacin prim aria, les resulta a ambos m s fcil realizar esta aprecia
cin y ser francos acerca de sus mviles. Las invitaciones a la coopera
cin tropezarn oon menor frecuencia con la reaccin: Dirija usted
su departam ento, que yo dirigir el mo. (Este problema de la identi
ficacin cono de la lealtad hacia una seccin determ inada de la
organizacin ser tratado con mayor am plitud en el captulo X.)
Desde luego, las relaciones prim arias pueden ser inamistosas, lo
mismo que pueden ser amistosas, aunque existe lo que pudiera llamarse
una presuncin de am istad en la mayora de las relaciones sociales de
nuestra sociedad. Resulta, pues, una tarea im portante de los ejecutivos
m antener las actitudes de am istad y de cooperacin en estas relaciones
personales directas, de manera que el sistema de comunicacin no for
154 V i l i : COMUNICACION
Facilidades de investigacin
La mayora de las organizaciones o determ inados centros de decisin
de las organizaciones necesitan informacin, adems de la que les llega
normalmente en el curso de 8u labor. E sta informacin necesaria es de
dos clases: externala que debe ser obtenida de fuentes que se encuen
tran fuera de la organizacin^-e internala que es preciso obtener den
tro de la organizaciri. En toda gran organizacin pueden identificar
se las unidades cuya funcin consiste en conseguir uno u otro de estos
tipos de informacin, El departam ento de patentes de las firmas indus
triales es una de esas unidades; una de sus funciones prim arias es la de
m antener continua vigilancia sobre el desarrollo de las patentes y p ro
ductos en el campo de la compaa, revisando la Patent Office G azette,
los catlogos de fabricantes, peridicos y literatura comercial. El depar
tam ento de contabilidad es el ejemplo m s notable de una unidad cuya
funcin es conseguir informacin interna.
La unidad externa de investigacin no requiere m ucho examen. El
problema principal para encajarla dentro de la organizacin consiste
en situarla de tal m anera que la informacin que recibe sea transm i
tida rpidam ente y en forma utilizable a los puntos adecuados, E sto
conduce inevitablem ente a preguntas, como las que se hacen a cualquier
unidad de servicio, sobre la medida en que la funcin debe ser espe
cializada y descentralizada entre las unidades operantes. O tras unida
des de esta clase son las de informacin en la organizacin m ilitar, las
de investigacin d e m ercado en las firmas comerciales, la oficina de
alarm a para casos de incendio y el sistema de com unicaciones de la
Polica.
Adems de la de contabilidad, existen diversas variantes de unidades
de investigacin interna. Quiz sean las ms significativas las unidades
independientes de inspeccin (como la de la Oficina del Inspector G e
neral del Ejrcito) y las unidades de anlisis (el D epartam ento de In
vestigacin de la Ciudad d N ueva York, o la Oficina de Direccin A d
m inistrativa del D epartam ento del Presupuesto de los Estados Unidos).
En el caso de la contabilidad financiera, resulta universalm ente
aceptado, casi como cuestin evidente por s misma, la necesidad d e
una corriente de informacin independiente de los conductos regulares
de autoridad. Sin embargo, las funciones de la unidad tpica de contabi
lidad han sido muy ampliadas, ms all de la simple comprobacin d e
la honradez. Emplase con m ucha frecuencia, en la actualidad, com o
una fuente de informacin para determ inar si los gastos se ajustan al
plan establecido en el presupuesto. Se emplea tambin como base para
V I II: COMUNICACION
EL ENTRENAMIENTO Y LA COMUNICACION
EL CRITERIO DE EFICIENCIA
LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA
164
LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA 165
concepto especial del papel de los gastos del Gobierno en una econo
ma m odernatem a que levanta suficiente controversia entre las diver
sas escuelas competidoras de modernos economistas, sino simple*
mente sealar que el criterio de eficiencia no puede ser aplicado a la s
decisiones de los organismos gubernativos sin considerar los efectos
econmicos que pueden tener las actividades de estos organismos. E n
el lenguaje del economista, el problema de la eficiencia de un organism o
pblico debe ser abordado desde el punto de vista del equilibrio general
y no del equilibrio parcial.
Por o tra parte, sin embargo, los valores que los servicios pblicos
tratan de realizar, rara vez pueden expresarse en trm inos concretos. Es
preciso establecer, en trm inos tangibles y objetivos, finalidades como
las de un departam ento de recreo mejorar la salud, "proporcionar
recreo, form ar buenos ciudadanosantes que los resultados puedan
ser observados y medidos. Se nos plantea aqu un serio dilema. Los
valores hacia los que deben ser dirigidos estos servicios no proporcionan
criterios suficientem ente concretos para que sean aplicados a proble
mas especficamente decisorios. Sin embargo, si se emplean ndices de
valor como criterios, en lugar de los valores mismos, es probable que las
finalidades sean sacrificadas a medios ms tangibles'; que la sustan
cia lo sea a la forma.
Nuevas dificultades surgen de la falta de un com n denominador
de valores. U na actividad puede producir dos o ms valores, como es
el caso del departam ento de recreo arriba mencionado. Cul es la re
lativa im portancia de los distintos valores que guan las actividades del
departam ento? El departam ento de sanidad proporciona un ejemplo
del mismo problem a. D eber redistribuir el ao prximo sus fondos
para rebajar la m ortalidad infantil o para aum entar las instalaciones
la clnica de enferm edades venreas? Las observaciones de los resulta
dos, medidas en ndices de valor, pueden simplemente decirnos hasta
qu punto se realizan los diversos objetivos, segn se elija una u otra va
dje accin. Si am bas actividades no se encam inan hacia el mismo valor
exactam ente, la medida de los resultados no puede decirnos qu accin
es preferible. La racionalidad puede ser aplicada en las decisiones ad
m inistrativas solo despus de sealar las im portancias relativas de los
valores en pugna.
Se h a tratado ya, en el captulo III, el problem a de quin es el que
debe construir el sistem a de valores o preferencias que sirven de base
a las decisiones del adm inistrativo. Solo deseamos hacer resaltar aqu
que a veces, en alguna parte del proceso adm inistrativo, se determ ina
realm ente la im portancia de los valores. Si esto no se hace de una
m anera consciente y deliberada, entonces se logra por implicacin en
las decisiones a que se llega realm ente. No es posible soslayar un pro
blem a ocultndolo entre las prem isas no expresadas de la eleccin.
La realizacin, una cuestin de grado.La definicin de los objeti
vos no agota el elemento de valor en una decisin adm inistrativa. Es
necesario determ inar, adems, el grado en que el objetivo debe ser al
canzado. Las ordenanzas de una ciudad pueden definir la fundacin de
un departam ento contra incendios diciendo q ue proteger a la ciudad
de los daos causados por los incendios ; pero esto no implica que la
LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA 169
ciudad desee aum entar las instalaciones para la lucha contra el fuego
hasta el punto de que se eliminen com pletam ente sus prdidas, empresa
que es evidentem ente imposible. Adem s, el decir que el departam ento
contra incendios debe reducir las prdidas hasta donde sea posible, es
plantear de otro modo la misma cuestin, porque la medida en que es
posible redudir las prdidas depende de la cantidad de dinero disponi
ble para los servicios de proteccin contra incendios y prevencin de
los mismos.
Las cuestiones de valor no quedan eliminadas del problema de la
proteccin contra incendios de esa ciudad m ientras no se determine
q u e : 1.) el departam ento contra incendios debe proponerse lim itar las
prdidas producidas por estos hasta reducirlas a * dlares por cabeza,
y 2) el A yuntam iento de la ciudad le asigne la cantidad de y dlares
que, segn clculos basados en la informacin de que se dispone, per
m itir que 1) se realice. As, pues, los valores estn implicados no solo
en la definicin de los objetivos, sino tam bin en la determinacin del
nivel de adecuacin de los servicios a que se debe aspir-ar. La consecu
cin de los objetivos es siempre una cuestin de grado.
Los procesos de determ inacin de polticas, tal como se rea
lizan en nuestras instituciones gubernativas, rara vez se enfrentan con
estas cuestiones de grado al determ inar los objetivos de los servicios
gubernativos. En secciones posteriores de este captulo insistiremos
en que la extensin de la determ inacin de polticas a tales cuestiones
es de im portancia fundam ental para el m antenim iento del control
democrtico sobre los elementos de valor de la decisin. D em ostrare
mos que se puede lograr en gran parte esta reform a del procedimiento
mediante una modificacin y una extensin de las tcnicas presupues
tarias.
Valores distributivos.La exposicin se ha centrado hasta ahora
en valores que son totales. Es decir, la com unidad mide sus prdi
das por incendio segn el total de dlares que se han destruido durante
el ao. No distingue la prdida de 1.000 dlares en la tienda de Smith
de la de 1.000 dlares en la de Jones. A l tra ta r de reducir el nmero
de robos, el departam ento de Polica no da al cometido en la calle
Tercera una im portancia distinta que a otro robo similar en la calle
Cuarta.
Sin embargo, en casi toda decisin adm inistrativa entran cuestiones
de valor distributivo, aunque solo sea en un supuesto de "im portan
cia igual, como los que acabamos de citar. Un campo de deportes
construido en el sector occidental no servir a los nios del sector orien
tal. Si en un centro social se dan clases de ajedrez, es posible que no
170 I X : E L CRITERIO D E EFICIENCIA
U n d e n o m in a d o r c o m n p a r a e l v a lo r : e l c r ite r io
d e e fic ie n c ia
Eficiencia mecnica
H a habido quien ha puesto inconvenientes a la eficiencia basn
dose en que lleva a un concepto mecnico d la administracin. Esta
objecin nace tambin del uso del vocablo en un sentido muy distinto
del que hemos propuesto aqu. Un simple criterio de preferencia entre
posibilidades no limita en manera alguna las tcnicas adm inistrativas
que pueden ser empleadas para lograr las posibilidades ni, como vere
mos en la seccin siguiente, reduce el papel del juicio del adm inistra
tivo en la toma de decisiones. Agrguese a esto que el criterio de efi
ciencia est en el ms completo acuerdo con el punto de vista que
coloca las consecuencias sociales de la adm inistracin en el primer
lugar de sus influencias determ inantes.
Eficiencia implacable"
Por otro lado, se acusa a la eficiencia de dirigir toda la atencin
a los medios, despreocupndose de los fines. Hemos contestado ya a
esta acusacin sealando el papel integral que desempea la valoracin
en el empleo de un criterio de eficiencia. Puede adm itirse librem ente
que la eficiencia, como problema cientfico, s preocupa principalmente
de los medios y que un servicio eficiente puede serlo con respecto a
una amplia variedad de fines. Pero no es adm itir ninguna indiferencia
hacia los fines, que la eficiencia sirve, reconocer simplemente que el
proceso de valoracin cae fuera del alcance de la ciencia y que la
adaptacin de los medios a los fines es el nico elemento del problema
decisorio que tiene una solucin fctica. Lo mismo en el estado dem o
crtico que en el totalitario la eficiencia es el criterio apropiado que
debe aplicarse al elemento fctico en el problema decisorio. O tros c ri
terios, los ticos, deben ser aplicados al problema de la valoracin.
Es comn a todas estas crticas la implicacin de que un enfoque
de eficiencia entraa una separacin completa de los medios y
de los fines. Hemos visto ya que, estrictam ente hablando, no es as,
que la nica distincin vlida es la que existe entre los elementos
ticos y fcticos de la decisin. Sin embargo, en la aplicacin real del
criterio de eficiencia a las situaciones adm inistrativas, existe frecuente
mente una tendencia a sustituir la ltim a distincin por la primera, jr tal
sustitucin conduce de manera inevitable a la eficiencia ms estrecha
y "mecnica que ha sido objeto de crtica.
Puede explicarse brevemente de qu manera se produce esta susti
tucin. El elemento tico de la decisin consiste en el reconocimiento
y la apreciacin de todos los elementos de valor inherentes a las posi
bilidades alternativas. Los valores principales implicados se expresan
corrientem ente como resultados de la actividad adm inistrativa y, se
gn hemos visto, la actividad misma se considera en general como valo-
rativamente neutral. Esto lleva a aislar dos clases de valores: 1) los
positivos, expresados como resultado, y 2) los negativos o costes de
oportunidad, expresados en costes de tiempo y de dinero.
176 IX : E L CRITERIO DE EFICIEN CIA
Debe, pues, hacerse resaltar que, cuando una eleccin entre alter
nativas implica una diferencia significativa en la evaluacin de la acti
vidad laboral, esta diferencia debe ser incluida entre los valores que
hay que sopesar l tom ar una decisin.
Preferencias valorativas
U na falacia muy estrecham ente asociada a la aplicacin del criterio
de eficiencia consiste en incluir en la valoracin de alternativas solo
aquellos valores que han sido previam ente elegidos como objetivo de
la particular actividad adm inistrativa que se considera. Los efectos de
algunas actividades adm inistrativas estn confinados en un rea bas
tan te lim itada y, en ese caso, los resultados indirectos no producen
m ucha dificultad. Las actividades del departam ento contra incendios
ejercen de ordinario efecto sobre las prdidas por fuego, pero tienen
muy poca relacin con el problema recreativo de la com unidad (a menos
que los ardientes entusiastas de los incendios formen una gran parte
de ella). De aqu que el jefe del departam ento no tenga que tom ar en
cuenta los valores recreativos al tom ar sus decisiones. Es una gran
suerte que las consecuencias de las actividades hum anas se encuentren
tan estrictam ente separadas; si no lo estuviesen, el problema de alean-
c r it ic a s d e l c r it e r io d e e f ic ie n c ia 177
SIM ON. i
178 IX : E L CRITERIO DE EFICIENCIA
Hemos visto que el criterio que el adm inistrativo aplica a los pro
blemas fcticos es el de eficiencia. Los recursos o factores que el
adm inistrativo tiene a su disposicin son estrictam ente limitados. N o
es funcin suya establecer una utopa, sino llevar al mximo la conse
cucin de los objetivos gubernativos (suponiendo que se ha llegado a
un acuerdo sobre ellos) por el empleo eficiente de los limitados recur
sos de que dispone. U na buena" biblioteca pblica, desde el punto
de vista adm inistrativo, no es la que posee todos los libros que han
sido publicados, sino la que ha empleado los fondos lim itados de que
dispone en form ar una coleccin tan buena como puede serlo en las
circunstancias dadas.
Cuando se tom a una decisin de acuerdo con el criterio de eficien
cia, es necesario tener un conocimiento emprico de los resultados que
se seguirn de cada posibilidad alternativa. Fijmonos en una fun
cin municipal especfica, el departam ento contra incendios. Su obje
tivo es la reduccin de las prdidas totales por incendio, y los resul
tados sern m edidos de acuerdo con esta prdida.
La cantidad de prdidas por incendio ser determ inada por un
gran nm ero de factores. Entre estos, hay factores naturales (frecuencia
de fuertes vientos, grandes nevadas, tiem po muy fro, tiem po seco y
caluroso, tornados, huracanes y ciclones, tem blores de tierra e inun
daciones), factores estructurales y de ocupacin (riesgos de orientacin,
barreras fsicas, densidad de las construcciones, tipo de construccin
de edificios, construccin del tejado, contenido, riesgo de ocupacin), el
riesgo moral (descuido e incendio voluntario) y, finalmente, la eficacia
del departam ento contra incendios. As, pues, las prdidas sern una
funcin de todas estas variables, incluyendo el funcionamiento del de
partam ento contra incendios. El jefe del departam ento tendr que co
nocer d e qu manera las actividades de este influyen en las prdidas,
si ha de tom ar decisiones inteligentes.
Cmo realiza el departam ento contra incendios su tarea? Ins
pecciona los edificios con objeto de eliminar los riesgos de incendio,
lleva a cabo campaas de educacin contra los descuidos, combate los
incendios,entrena a los bomberos, investiga y persigue a los incendarios.
Pero podemos llevar el anlisis un paso ms adelante. Cmo se
V a s e , p a r a u n a b ib lio g r a f a d e e s c r it o s s o b r e e s t e t e m a , R id l e y y S im n ,
o p . d t . , p i g s . 68-74.
u H e r b e r t A . Simn y Otros: D eterm ining W ork L oads fo r P rofessional
S ta ff in 'a P u blic Vfelf are A gen cy (Berkeley: Bureau o f Public Adm inistration,
U niversity o f California, 1941).
LA FUNCIONALIZACION F.N RELACION CON LA EFICIENCIA 181
LA EFICIENCIA Y EL PRESUPUESTO 16
al adm inistrativo com parar las distintas alternativas de acuerdo con los
resultados y con los costes. El documento presupuestario nos proveer
de base para sem ejante comparacin.
La esencia del proceso del presupuesto pblico es que requiere que
se adopte un plan comprensivo de todos los gastos a realizar en un
perodo limitado. Pero si el presupuesto ha de ser empleado para el con
tro l de la eficiencia, es preciso realizar sustanciales m ejoras de las tc
nicas actuales.
SUMARIO
21 S im n y o tr o s , o p . c it.
188 I X ; E L CRITERIO DE EFICIEN C IA
189
190 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA
Cuando se reconece que las decisiones reales deben tener lugar den*
tro de un marco institucional, se ve que la "correccin de una decisin
determ inada puede juzgarse desde dos puntos de vista. En el sentido
ms amplios es correcta si es coherente con la escala general de valo
res sociales2; es decir, si sus consecuncias son socialmente deseables.
En el sentido ms estricto, es "correcta si resulta coherente con el
marco de referencia que la organizacin asigna al que tom a la decisin.
La literatura de la llam ada "economa del bienestar 3 ilustra bien
esta distincin. La institucin de la propiedad particular perm ite, en la
economa privada, un grado considerable de descentralizacin en la
toma de decisiones. Se da p o r supuesto que cada individuo tom ar sus
decisiones de acuerdo con la maximizacin de su "beneficio" o utili
dad. La decisin es correcta si logra esa maximizacin. Pero el eco
nomista del bienestar valora la maximizacin desde otro punto de vista.
l quiere saber hasta dnde la maximizacin de la utilidad personal
es com patible con la maximizacin del valor social. Cuando se mira la
eleccin desde el medio am biente del individuo, la publicidad se explica
como una tcnica para aum entar el beneficio. M irando la eleccin desde
el punto de vista social, el economista del bienestar pone en duda el
valor social de las energas gastadas en p u blicidad4.
Esta distincin entre el valor general social y el valor organizativo
lleva, a su vez, a una tercera idea de la correccin; la "correccin del
medio am biente organizativo mismo. Es decir, que el valor social de
la estructura organizativa puede ser determ inado observando el grado
Ms adelante, Bam ard m uestra claram ente por qu razn esto es as.
Consideraciones personales determ inan si una persona participar en
una Organizacin; pero, si se decide a participar, aquellas no determ i
narn el contenido de su comportam iento en ella.
Todo esfuerzo que sea un elemento de una organizacin, es decir,
todo esfuerzo cooperativo coordinado, comprende dos actos de decisin. El
primero es la decisin de la persona afectada si contribuir o no con
IDENTIFICACION ORGANIZATIVA
Significado de la identificacin
Para que' la definicin del concepto de que habla Lasswell resulte
explcita, direm os que una persona se identifica a s misma con un grupo
cuando, al tom ar una decisin, valora las diversas alternativas de elec
cin de acuerdo con sus consecuencias para el grupo especificado. N o
darem os por supuesto que el mecanismo que sirve de base a este fen
meno sea el reudiano. En este caso, como en otros muchos, la hipte
sis freudiana parece estar excesivamente simplificada.
Cuando una persona prefiere una determ inada va de accin porque
es buena para A m rica , se identifica a s mismo con los americanos;
cuando la prefiere porque aum entar los negocios en Berkeley, se
identifica a s mismo con los berkeleyanos. Se dice que una persona
obra por motivos personales cuando su valoracin se basa en una
identificacin consigo mismo o con su familia.
El grupo con 1 que una persona se identifica puede caracterizarse
por el rea geogrfica que habita, por su status social o econmico en
la sociedad y p o r una serie de otros criterios. La nacin es un ejem
plo de identificacin geogrfica; el proletariado y las m ujeres son
ejemplos de smbolos de identificacin econmica y social. Pueden en
contrarse ejemplos de identificaciones, que tienen importancia para
nuestras instituciones polticas, en la literatura sobre los procesos le
gislativos y los grupos de p resi n 10.
E l individuo puede identificarse, bien con el objetivo de la orga
nizacin o bien con la conservacin de esta. Por ejemplo, una persona
que tom a una decisin puede identificarse con la funcin o con el obje
tivo de la educacin: puede valorar todas las alternativas segn su
efecto sobre la educacin. Por otro lado, puede identificarse con una
organizacin educativa determ inadapuede oponerse a que se transfie
ran determ inadas funciones recreativas de u departam ento escolar a
un departam ento de parquesy procurar la conservacin y el creci
m iento de esa organizacin. Como hemos apuntado en el captulo VI,.
deben distinguirse dos tipos de lealtad organizativa, que se correspon
den con estas dos clases de identificacin.
E stas identificaciones con un grupo o con una funcin resultan un
fenmeno tan general que no es posible participar durante quince
m inutos en un asunto poltico o adm inistrativo, o leer cinco pginas
cargo y, actuando segn las sugerencias que usted haga, proporcionar algn
remedio o ayuda?
M is s A n d e r s o n . S. Tom em os com o ejemplo el Estado de Connecticut.
Le hem os proporcionado gran cantidad de informacin, y no m e cabe duda
de que la informacin que nosotros le dim os sobre las condiciones y lo
que desde entonces han hecho ellos m ism os se manifestar en la prxima
sesin de su cuerpo legislativo con ciertas leyes.
M R . O l iv e r .-Bien, pero por qu no han de acom eter los Estados la
tarea de recoger esa informacin? Por qu acudir a W ashington, a mu
chas, m uchas millas de distancia, pidiendo que el Gobierno Federal recoja
esa inform acin que es m ucho ms accesible a ellos y 3 sus propios funcio
narios?
M is s A n d e r s o n . Unicam ente en uno de los Estados del pas puede
el Departamento de Trabajo recoger l mismo ese material. N o tiene m on
tado ese gnero de organizacin investigadora.
M r . O l iv e r . N o es verdad .que, mientras el Gobierno Federal atiende
voluntariamente a peticiones de este carcter y parece, por su exposicin,
que todos los afios se le liorna a usted para que acte en un nuevo campo ,
los Estados declinarn la tarea que primariamente les corresponde?
La psicologa de la identificacin
No es probable que ningn mecanismo nico o sencillo explique
de manera realista el fenmeno de la identificacin. Pueden enum erarse
algunos factores contribuyentes:
1. Inters personal en el xito organizativo. La decisin que se
tom a de acuerdo con valores organizativos es, en esa medida, im per
La identificacin y la adecuacin
Una de las consecuencias ms corrientes de la identificacin funcio
nal es la incapacidad para equilibrar los costes y los valores, al Jomar
las decisiones adm inistrativas. Es posible m edir hasta qu punto realiza
un program a adm inistrativo sus finalidades organizativas en funcin de
la educacin (el grado en que las finalidades han sido logradas) o de la
eficiencia (el grado en que las finalidades han sido logradas en relacin
con los fondos disponibles). Para emplear un ejemplo bastante crudo, la
adecuacin del program a de produccin de la ltim a guerra se medira
Sistem as de especializacin
La m anera en que las actividades se subdividan en la organizacin
ejercer una influencia principal sobre la identificacin. La segregacin
adm inistrativa de una funcin resultar satisfactoria en la medida en
q u e : 1) las actividades im plicadas en la realizacin de la funcin sean
independientes de las dem s actividades de la organizacin; 2) los efec
to s indirectos de la actividad, que no pueden medirse de acuerdo con
el objetivo funcional, no existan, y 3) sea posible establecer lneas de
comunicacin que lleven, a la unidad responsable de la realizacin de
la funcin, el conocim iento necesario para su ejecucin acertada.
Las tres cuestiones son tcnicas y fcticas. Esto significa que cual
quier tentativa para trazar una organizacin adm inistrativa que realice
un servicio, por medio de una divisin superficial de la funcin del orga
nism o en sus partes componentes ha de ser fundam entalm ente estril.
Sin embargo, una gran parte de la investigacin adm inistrativa que ha
sido realizada durante la ltim a generacin es exactam ente de esta
naturaleza.
vos personales, las actitudes de em presa privada y las lim itaciones del
alcance de la atencin son factores que favorecen las identificaciones
organizativas estrechas, cualquier tentativa de debilitar o de transferir
tales identificaciones debe modificar esos mismos factores. La lealtad
hacia el grupo m s amplio se d ar cuando se recompense esa lealtad in
cluso si se opone a la lealtad hacia el grupo ms pequeo; cuando se
haya com prendido claram ente la distincin entre los m odos de pensar
de la economa privada y de la economa pblica; cuando se com
prendan las situaciones adm inistrativas de acuerdo con la eficiencia,
ms que con la adecuacin.
SUMARIO
LA A N ATO M IA DE LA O R G A N IZ A C IO N
tes, puede parecer que la contribucin del individuo que tom la deci
sin formal fue, en verdad, insignificante l.
y lcticas, existe solo una decisin que sea congruente con la raciona
lidad. Es decir, con un sistem a dado de valores y una serie especificada
de alternativas, existe una alternativa que es preferible a las dems.
Puede, pues, controlarse el com portam iento de una persona racional
s se le especifican las prem isas valorativas y fcticas en las que l
basa sus decisiones. E ste control puede ser completo o parcial, segn
se especifiquen todas las prem isas o se dejen algunas a su discrecin.
As, pues, se ejerce influencia m ediante el control de las prem isas de
decisin. Se exige que las decisiones del subordinado sean congruentes
con las prem isas que han sido elegidas para l por su superior. El
alcance de la autoridad, y recprocam ente el alcance de la discreciona-
lidad, estn determ inados por el nm ero e im portancia de las premisas
que se especifican y por el nm ero e im portancia de las que se dejan
sin especificar.
La discrecionalidad sobre las prem isas de valor, segn hemos apun
tado previam ente, tiene un status lgico distinto de la discrecionalidad
sobre las prem isas de hecho. Las ltim as pueden evaluarse siempre como
exactas" o equivocadas", en un sentido objetivo, emprico. Estos t r
minos de exactas y equivocadas no se aplican a las primeras. De
m odo que, si se dejan nicam ente las prem isas fcticas a la discrecin
del subordinado, solo hay una decisin a la que l puede llegar "correc
tam ente en las circunstancias dadas. Por otro lado, si se dejan a la
discrecin del subordinado las prem isas de valor, la correccin de
su decisin depender de las prem isas de valor que l haya seleccionado,
y no existe criterio de exactitud o de error que pueda aplicarse a su
seleccin.
Cuando se adm ite que la autoridad necesita extenderse solo a unas
pocas prem isas de decisin, se sigue de ello que una decisin dada puede
ser regida por ms de una orden, a condicin de que dos rdenes
no alcancen a la misma prem isa. El anlisis de casi cualquier decisin
de un miem bro de una organizacin formal revelara que esa decisin
responda a una estru ctu ra muy complicada de influencia.
Las organizaciones m ilitares nos proporcionan un excelente ejemplo
de esto. E n el antiguo arte m ilitar, el cam po de batalla se pareca a
un campo de desfiles. U n ejrcito entero era con frecuencia m andado
por un solo hom bre, y su autoridad llegaba en forma muy completa
hasta el ltim o soldado. E sto era posible porque todo el cam po de
batalla estaba al alcance de la voz y de la vista de un hom bre y porque
las tcticas eran ejecutadas en su mayor parte por todo el ejrcito al
unsono.
El m oderno cam po de batalla ofrece un cuadro muy distinto. La
E L PROCESO DE LA D BCISIO N COMPUESTA 213
sino tambin del entrenam iento tctico que le han dado y de su cono*
cimiento de la disposicin del enemigo. As, tambin el soldado raso,
cuando se lanza al ataque en lnea de guerrilla, debe confiar cada vez
ms, de all en adelante, en las influencias de su entrenam iento y de su
instruccin.
Para com prender el proceso decisorio en una organizacin es nece
sario ir m ucho m s all de las rdenes inm ediatas que da el superior al
subordinado. Es necesario descubrir de qu manera el subordinado se
ve influido por las rdenes perm anentes, por el entrenam iento y por la
revisin de sus actos. Es necesario estudiar los canales de comunicacin
de la organizacin, a fin de determ inar qu informacin le llega que
pueda ser im portante para sus decisiones. Cuanto ms amplia es la
esfera de discrecionalidad que se deja al subordinado, ms im portantes
resultan los tipos de influencia que no dependen del ejercicio de la
autoridad formal.
El proceso de planificacin
Como es corriente que los planes y los esquemas deriven su autori
dad de una orden, quiz no resulten estrictam ente distinguibles de los
m andatos. Sin embargo, son de especial inters como artificios para
influir en las decisiones, debido a-la inmensa cantidad de detalles que
se puede incluir en ellos y a la amplia participacin que, si se desea,
es posible asegurarse en su formulacin. Estudiemos, en primer lugar,
el ltimo punto. Sir Oswyn M urray nos proporciona un ejemplo:
Es m uy poco lo que hay en la o rdenacin de los D epartam entos del
A lm irantazgo que qude a b andonado al azar o se encuentre desconectado.
Lo que hay digno de n o tar en ellos no es ta n to su nm ero o su variedad
com o su estrecha interconexin y la m anera en que se com binan para servir
a las finalidades adm inistrativas que he m encionado al principio de mi tra
bajo. Q uiz la m ejor m anera de ilu stra r esto sea describir brevem ente el-
p rocedim iento seguido en el diseo y p roduccin de u n nuevo acorazado,
que a m m e parece siem pre la v erdadera m ateria de la cooperacin.
Em pezam os cuando el prim er sea lord y el subjefe de P ersonal N a
val establecen, en trm in o s generales, los rasgos que desean ver in co r
porados al nuevo diseo: la velocidad, el ra d io de accin, las cualidades
ofensivas, la coraza de proteccin. Luego, el d irec to r de C onstruccin Naval,
a ctu an d o bajo las rdenes del con tro lad o r y en consulta con l, form ula
esquem as provisionales del tipo de barco que se desea, junto con las p re
visiones de tam ao y d e costo que e n tra an las diferentes disposiciones.
El y sus oficiales deben ten er, para hacer esto, un perfecto conocim iento
general que en s m ism o solo se puede conseguir m anteniendo estrechas
relaciones con los que tien en a su cargo esas m aterias de los ltim os des
arrollos e ideas relacionados con gran nm ero de tem as artillera, torpedos,
ingeniera, coraza, control de fuego, navegacin, seales, acom odo, etc. ,
a 'fin d e e star razonablem ente seguros de que las disposiciones que se inclu
yen en sus esquem as satisfarn probablem ente a los expertos en todos estos
tem as c u an d o llegue el m om ento de la cooperacin activa.
T eniendo delante estos esquem as alternativos, los Sea Lords convienen
en las lneas generales del nuevo barco y, hecho eso, empieza la prepa
raci n real del verdadero proyecto. Los con stru cto res navales traz an a p ro
xim adam ente las dim ensiones y el dibujo del barco. Luego se invita al
ingeniero-jefe y a su d epartam ento a que lleguen a un acuerdo sobre el dis
positivo de la m aquinaria propulsora, posicin de los ejes, hlices, depsitos
de com bustible, chim eneas, etc., re q u irien d o , al m ism o tiem po, la coope
racin del d irec to r de A rtillera N aval para establecer la posicin de los
caones con sus barbetas, los depsitos y la sa n tab rb ara y los m edios de
su m in istrar m uniciones a los caones d u ra n te la accin.
U na'inteligencia entre los tres departam entos ms im portantes posibilita
la realizacin de posteriores progresos. Se solicita, a continuacin, la coope
raci n del d ire c to r de T orpedos y del d irec to r de Ingeniera E lctrica para
218 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION
:El punto que aqu se ilustra con tanta claridad es que el procedi
m iento de planificacin perm ite que toda clase de especialidades tomen
parte en la decisin sin que las lneas de autoridad de la organizacin
impongan ninguna traba. No cabe duda de que el diseo final fue apro
bado autoritariam en te; pero, durante todo el proceso de formulacin,
se aportaron librem ente, desde todas las partes de la organizacin, suge
rencias y recomendaciones, sin plantear el problem a de la unidad de
m ando. Sguese de esto que donde se emplean los procesos de planifi
cacin en la toma de decisiones, la organizacin formal solo adquiere
im portancia en las etapas finales del proceso. M ientras sean consul
tados los especialistas correspondientes, su situacin exacta en la jerar
qua de autoridad no afecta m ucho a la decisin.
Esta declaracin debe ser objeto de una im portante reserva. Los fac
tores organizativos piieden tom ar considerable im portancia si la deci
sin exige un compromiso entre cierto nm ero de valores competidores
que son, hasta cierto punto, incom patibles entre s. En tal caso, el enfo
que de la atencin y la identificacin de la persona que toma realm ente
la decisin, pueden afectar el grado en que influye en l los consejos que
le han sido ofrecidos por personas situadas en otros lugares de la orga
nizacin. E ste factor est presente en el ejemplo que acabamos de citar
del barco de guerra.
Sir O s w y n A . R . M u r r a y , T he A dm in istratio n of a Fighting Service ,
Journal of Public Adm inistration, 1 :216-17 (julio, 1923).
PLANIFICACION Y REVISION EN E L PXOCBSO DE LA DECISIO N COM PUESTA 219
El proceso de revisin
La revisin capacita a quienes ocupan una posicin de autoridad
en la jerarqua adm inistrativa para determ inar lo que hacen realm ente
sus subordinados.
M todos de revisin.La revisin puede extenderse a los resultados
de las actividades de lo s subordinados, medidas segn sus objetivos;
a los productos tangibles de sus actividades, si hay; o al mtodo de
su funcionamiento.
Cuando se ejerce la autoridad por medio de la especificacin del
objetivo de la unidad organizativa, un mtodo prim ario de revisin
consiste en com probar el grado en que se alcanza el objetivo organi
zativo: sus resultados. U n alcalde, por ejemplo, puede emplear las
medidas de los resultados como medio principal de revisar los d e
partam entos de la ciudad. Puede valorar el departam ento contra incen
dios de acuerdo con las prdidas sufridas por el fuego, el departam ento
de polica segn las cifras de crmenes y accidentes, el departam ento
d obras pblicas por el estado en que se encuentran las calles y por
la frecuencia de la recogida de basuras.
Un segundo mtodo muy im portante de revisin es el que exa
mina la obra term inada para ver si responde a las exigencias de canti
dad y de calidad. Este m todo da por supuesto que el encargado de la
revisin puede juzgar la calidad y la cantidad de la obra term inada, con
cierto grado de competencia. As, un superior puede revisar todas las
cartas que salen, escritas por sus subordinados, o un oficial mayor com
probar la tarea de las mecangrafas, o el capataz examinar el trabajo
de la cuadrilla de reparaciones de una calle.
N o se ha reconocido con bastante frecuencia que, en muchos casos,
el trabajo de revisin puede limitarse a una muestra, elegida al azar,
del trabajo, lo mismo que extenderse a todo lo que se produce. U n
ejemplo muy desarrollado de dicho procedimiento de muestreo lo
encontramos en la-administracin de personal de la Farm C redit A dm i-
nistration. E sta organizacin llev a cabo sus funciones de personal
sobre la base de una casi completa descentralizacin, fuera de un peque
o cuerpo central que establece las normas y los procedimientos. Com o
220 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION
CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION
Todos nuestros anlisis sobre este punto han hecho hincapi en las
im portantes funciones que lleva a cabo la centralizacin de las decisio
nes. Sin embargo, la desconfianza que manifiestan hacia ella investiga
dores cuidadosos de la administracin, nos previene contra una ingenua
aceptacin de sus ventajas. Por ejemplo, sir Charles H arris dice :
&
224 XI : LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION
precio demasiado alto, si para tom ar una decisin determ inada sacri
fic el tiempo que habra podido dedicar a decisiones ms im portantes.
La segunda razn de que, con frecuencia, resulte preferible la des
centralizacin a la centralizacin, es que el envo de una decisin a
niveles superiores de la jerarqua, aade nuevos costes en tiempo y
dinero al proceso decisorio. E s preciso equilibrar lodas las ventajas de
exactitud de la decisin centralizada con el coste de duplicar el proceso
decisorio, ms el de comunicar las decisiones.
N ada mejor que el ejemplo citado por Ian Ham ilton, de su experien
cia personal, para hacer resaltar el coste de los tipos no econmicos de
revisin:
El ao 1896 era yo su b in ten d e n te general e n Sim ia, entonces quiz to d a
va u n o de los destinos de m s d u ro tra b a jo de Asia. Despus de u n largo da
de oficina, sola regresar a com er a casa, perseguido p o r un m ontn de c ar
p etas de tres o c u atro pies de a ltu ra. El in te n d e n te general, mi jefe, era u n
dev o rad o r de trabajo, inteligente y agradable. As, nos esforzam os, d u ra n te
algn tiem po, e n seguir ad elan te con n u e stro s m ontones de carpetas, uno al
lado del o tro ; pero yo era el m s joven y l fue el prim ero al que los m
dicos o rd e n aro n regresar a E uropa. A la edad de cuarenta y tres aos, yo
h e red su puesto y m e co n v ert en in te n d e n te general en funciones, de la
India. P o r desgracia, el G o b iern o se en co n trab a en aquel m om ento d e un
hu m o r m uy m ezquino. Se neg a pagar el sueldo del puesto que yo dejaba
vacante, y el capitn general, sir G eorge W hite, m e pidi que m e duplicase
a m m ism o y realizase el doble trabajo. Se m e encogi el corazn, pero
no hab a m s rem edio que in te n tarlo . Lleg el d a ; el in te n d e n te general
m arch a E uropa, y con l se m arch su pa rte de trabajo. E n cu an to a m i
propia p arte, las duras doce h o ras de trab a jo se evaporaron com o por a rte de
m agia h asta convertirse en el sueo socialista de las seis horas al da. C m o
pudo ser eso? P o rq u e an te rio rm e n te , cuan d o llegaba u n asunto desde alguno
de los D epartam entos, m e hab a visto obligado a com poner una larga m in u ta
sobre l, explicando el caso, dando m is propias razones y tra ta n d o de con
vencer al in te n d e n te general de que las aceptase. E ra l u n hom bre m uy con
cienzudo y, cuando opinaba de d istin ta m anera que yo, gustaba de d e ja r es
critas sus razo n e s; varias pginas d e razones. O, si estaba d e acu erd o con
m igo, gustbale convenir en ello con sus propias frases y ponerlas por
escrito". P ues b ie n : al convertirm e yo en in te n d e n te general y en su b in
ten d e n te general, to d o en una pieza, estu d iab a los casos como antes, pero all
term in ab a mi tra b a jo : no tena que convencer a m is propios sub o rd in ad o s;
no ten a m s superior que el com andante en jefe, al que le encantaba que lo
dejasen tra n q u ilo ; yo no haca m s que d a r una o rd e n ..., una cosa que
es m uy sencilla, si uno no se a su sta ; contestaba "S o N o l 7.
t
CENTRAUZAOION Y DESCENTRALIZACION 225
El rea de la racionalidad
Como hemos explicado tambin en el captulo II, cuando se m iran
los lmites de la racionalidad desde un punto de vista del individuo,
caen dentro de tres categoras: este se ve limitado por sus habilidades,
hbitos y reflejos inconscientes; est limitado por sus valores y con
ceptos de finalidad, que pueden desviarse de las finalidades de la orga
228 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION
Puede resultar apropiado cerrar este volumen con una breve afir
macin acerca del papel y del entrenam iento de los adm inistrativos.
Hemos sugerido antes que las decisiones que podran ser designadas
nicam ente como adm inistrativas son aquellas que se refieren al
proceso mismo de la tom a de decisiones. Es decir, que tales decisiones
no determ inan el contenido del trabajo de la organizacin, sino de qu
manera la uncin decisoria ha de ser situada e influida en esa orga
nizacin concreta.
Pero decir que en cualquier organizacin es preciso tom ar ciertas
decisiones adm inistrativas no es decir que la persona a la que se
designa en esa organizacin como adm inistrativo nicam ente tom e, o
deba tom ar, decisiones adm inistrativas. Si es o no deseable que exis
tan funcionarios cuyas tareas se encuentren confinadas dentro de tales
lmites, no es ciertam ente una descripcin exacta, de las organizaciones
adm inistrativas que existen hoy, definir la tarea del adm inistrativo en
esos trminos.
En casi todas las organizaciones tiene la responsabilidad no solo
de establecer y de m antener la estructura organizativa, sino tam bin
CONCLUSION
Q U E ES U N A C IE N C IA A D M I N IS T R A T IV A ?
t
U n a b s q u e d a cu id a d o sa de e s tu d io s so b re este p u n to en la lite ra tu r a de
la m e to d o lo g a d e la cien cia so c ial d e s c u b ri u n a d e c la ra c i n b re v e , p ero clara,
d e la p ro p o sic i n , en el a rtc u lo d e W . E d w in V an d e W a l l e A F u n d a m e n ta l
D iffe re n c e B e tw e e n th e N a tu r a l a n d S o cial S c ie n c e s , Journal o f Philosophy,
2 9 :5 4 2 - 5 0 (sep . 29, 1932). La d is tin c i n e s t e s tre c h a m e n te u n id a a la d ife
re n c ia c i n e n tr e lo artificial y lo n a tu r a l q u e fu e in tro d u c id a e n el cam p o de
U so c io lo g a p o r L es t e n F . W ard , Dynamic Sociology (N u e v a Y o r k : D . A p-
p le to n a n d C o ., 2.* e d 1926). V ase J o s e p h M ayer , "S c ie n tific M e th o d a n d S o
c ial S c ie n c e , Philosophy o f Sciencie, 1 :3 3 8 -5 0 (ju lio 1934). P e r o ta n to e n las
o b ra s d e W a rd co m o e n e l e s tu d io d e F ra n k K n ig h t so b re el m ism o p ro b le m a
(Risk Uncertainty and Profit, p g s. x v -x x x iu ) p a re c e a d o p ta r s e el p u n to d e
v ista d e q u e la " a rtific ia lid a d " d e la so c ie d a d e n tr a a q u e u n a cien cia d e la
so c io lo g a en v u elv e in e v ita b le m e n te s u p u e sto s tic o s. E n e s te lib ro a d o p ta m o s
el c rite rio c o n tra rio .
LA NATURALEZA DE LO S PRIN CIPIOS ADMINISTRATIVOS 239
' La tesis fundam ental de F rank K night es que esta previsin de "c o n je tu
ras" es el m ecanism o que explica el beneficio en un sistem a econm ico de
com petencia f R is k , U ncertainty and P rofit, pgs. 35-37, 333-35). V anse tam
bin los anlisis del problem a econm ico del duopolio, en el que el fenm eno de
previsin de conjeturas se m uestra en un grado extrem o, en M athem atical A n a
lysis for E conom ists, de R. G. D. A l l e n (L ondres: M acM illan and Co., 1938),
p;;?inas 200-4, 345-47 y las referencias all citadas.
240 APENDICE i Q U E E S UNA CIENCIA ADMINISTRATIVA?