Inquérito Civil Ambiental

Noções Gerais:

O Inquérito Civil é um instrumento pré-processual, de utilização exclusiva do

Ministério Público Federal ou Estadual, que pode culminar ou não com a
instauração da Ação Civil Pública em defesa do meio ambiente.

No ano de 1980, alguns Promotores de Justiça do Estado de São Paulo

apresentaram o anteprojeto de lei que veio a corroborar com a edição da
Lei da Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio
ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico e turístico (Lei 7.347/85).

A nova ordem constitucional consagrou o Inquérito Civil para a proteção do

meio ambiente nos artigos 127, 129, III.

“É um procedimento administrativo criado pela lei com a

finalidade de coadjuvar o Ministério Público na tarefa de
investigar fatos ensejadores da propositura de Ação Civil
Pública. Não é processo e tampouco procedimento
judicial. É simplesmente procedimento administrativo
investigativo”.

José Luiz Mônaco da Silva

Conceito e Natureza Jurídica:

O Inquérito Civil é um procedimento administrativo, que guarda semelhança

com o Inquérito policial, devido à seu cunho inquisitório, de finalidade
investigativa e extraprocessual, por não se destinar à aplicação de sanções.

Já o Inquérito Policial é um procedimento de investigação criminal,

geralmente presidido por delegados de polícia. No entanto, o Ministério
Público pode nele atuar como fiscalizador, além de solicitar provas a serem
colhidas.

“Sendo, o Inquérito Civil, um instrumento dispensável,

constituindo, em seu conjunto, peças de informação, não
há que se cogitar da incidência ou não dos princípios
constitucionais do contraditório e da ampla defesa, para
que se caracterize como instrumento válido”.

José Marcelo Menezes Vigliar

O objetivo do Inquérito Civil é a colheita e reunião do conjunto probatório e

demais elementos de convicção que vão aparelhar o Ministério Público para
eventual propositura da Ação Civil Pública, razão pela qual, não é
assegurado o Contraditório.

O Contraditório é um princípio constitucional, previsto no Art. 5º, LIV da

Constituição Federal, do qual, ninguém pode ser acusado sem ser ouvido, já
que as partes devem ter as mesmas prerrogativas durante o
desenvolvimento da relação jurídica processual.

Certo é que mesmo sem a obrigatoriedade e interesse em se estabelecer o

Contraditório dentro dessa fase de investigação, nada impede que desde
que não se obstacularize os procedimentos investigatórios, seja concedido
ao investigado ciência dos fatos em questão, possibilitando esclarecimentos
que contribuirão com a conclusão do Inquérito.

Todavia, o Promotor de Justiça, representante do Ministério Público, tendo

certeza da ocorrência do dano ambiental, pode dispensar a realização de tal
procedimento, dando início à Ação Civil Pública Ambiental, contra o agente
que causou o dano ao meio ambiente, seja ele pessoa física ou jurídica
pública ou privada.

Por isso, é evidente que o Inquérito Civil é uma faculdade, pois se o

Ministério Público já dispuser de elementos que caracterizem o fato, poderá
ajuizar a Ação Civil Pública, sem que haja a necessidade de percorrer pela
fase pré-processual ora citada.

Logo, o pressuposto para a instauração do Inquérito Civil é a existência de

fato que comprometa ou lesione interesses ou direitos velados pelo
Ministério Público.

“O Inquérito Civil é uma investigação

administrativa prévia a cargo do Ministério
Público, que se destina basicamente a colher
elementos de convicção para que o próprio órgão
ministerial possa identificar se ocorre
circunstância que enseje eventual propositura de
Ação Civil Pública”.

Hugo Nigro Mazzilli

Na seara ambiental, o papel do Promotor de Justiça é crucial para a defesa e

preservação do meio ambiente. Assim, quando se tem notícia de qualquer
ato ou fato que esteja colocando em risco o ambiente ou já o tenha
degradado, comprometendo a sadia qualidade de vida, o Ministério Público
tem a obrigação legal de instaurar o Inquérito Civil para apuração dos
acontecimentos.

Constitui crime, punido com pena de reclusão de um a três anos e multa, a

recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos requisitados pelo
Ministério Público.

Fases do Inquérito Civil:

O Inquérito Civil, procedimento administrativo, exclusivo do Ministério

Público pode ser didaticamente fracionado em três fases diferenciadas:
- Instauração
- Instrução
- Conclusão

Instauração do Inquérito Civil:

Legitimação

Ao contrário do que ocorre com a Ação Civil Pública, ao teor do § 1º do Art.

8º da Lei 7.347/ 85 o Inquérito Civil é instrumento de investigação conferido
tão somente ao Ministério Público.

Logo, os demais co-legitimados para a propositura da Ação Civil Pública não

tem legitimidade para propor o Inquérito Civil, sendo-lhes garantido o direito
de requerer certidões e informações que julguem necessárias para instruir a
petição inicial da Ação Civil Pública, bem como, coletar provas de outra
forma que não esta.

“Ao dizer que o Ministério Público poderá

instaurar, sob sua presidência, Inquérito Civil, fica
evidente que se trata de mera faculdade. Em
havendo elementos mínimos sobre fato que, em
tese, autorize o ajuizamento da ação, torna- se
desnecessária aquela peça investigativa, o mesmo
ocorrendo se o Ministério Público optar pelo
arquivamento das peças de informação, por
verificar não ser caso de propositura da Ação Civil
Pública”.

Edis Milaré

Lei 7.347/85 - Ação Civil Pública

Art. 8º. Para instruir a inicial, o

interessado poderá requerer às
autoridades competentes as certidões e
informações que julgar necessárias, a serem
fornecidas no prazo de 15 dias.

§ 1º- O Ministério Público poderá instaurar, sob sua

presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer
organismo público ou particular, certidões,
informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá
ser inferior a 10 dias úteis.

Competência

É competente para instaurar o Inquérito Civil o Promotor de Justiça do local

onde ocorreu ou possa acontecer o dano, tal qual a regra de determinação
de competência para o ajuizamento das ações como um todo, respeitadas
as exceções previstas na legislação e na constituição Federal.

Então, se o dano ambiental acometer a Comarca X, será competente para

instaurar o Inquérito Civil, o Promotor de Justiça daquela Comarca.

Mas, se o dano tiver âmbito regional (atingindo várias Comarcas de um

mesmo Estado ou até mesmo envolvendo mais de um Estado), o Inquérito
Civil poderá ser instaurado pelo representante do Ministério Público de
qualquer Comarca ou Estado onde o dano seja manifesto. Se, no entanto,
vários inquéritos forem instaurados, deverão ser reunidos em um único,
sendo os mesmos conduzidos ao órgão ministerial que primeiro atual,
observadas as disposições das leis locais de organização do Ministério
Público.

Havendo conflitos de competência entre as unidades da federação (Art. 102,

I, f CF/88) ou conflitos de interesses da União e das entidades federadas
(Art. 109, I), será competente o Ministério Público Federal, sem prejuízo de
atuação conjunta do Ministério Público Estadual (Art. 5º, § 5º da Lei
7.347/85).

Não raro, as leis locais de organização do Ministério Público, podem dispor

ou delegarem certas atribuições originárias total ou parcialmente,
dependendo do caso concreto. Exemplo disso é a Lei Orgânica do Ministério
Público do Estado de São Paulo, na qual o Procurador Geral de Justiça pode
instaurar o Inquérito civil ou delegar sua atribuição a membro da instituição,
quando o reclamado for o Governador, o Presidente da Assembléia
Legislativa ou o Presidente dos demais Tribunais Estaduais.
Modo

Via de regra, as Leis Orgânicas do Ministério Público rezam que o Inquérito

Civil poderá ser instaurado via Portaria, por despacho admitindo
representação, por determinação do Procurador Geral de Justiça ou do
Conselho Superior do Ministério Público.

Quando o membro do Ministério Público toma conhecimento do evento

danoso por forma diversa da representação, baixa- se, de ofício, Portaria,
para instauração do Inquérito Civil.

Na Portaria, deverá constar, de acordo com o Art. 107 da Lei Complementar

734/ 93 do Estado de São Paulo: a descrição do fato do objeto da
investigação; o nome e a qualificação possível da pessoa a quem o fato é
atribuído; a indicação da forma pela qual o Ministério Público tomou
conhecimento, a determinação das diligências a serem realizadas, bem
como, a designação estagiário ou serventuário para exercer as funções de
secretário do Inquérito Civil, mediante compromisso formal.

Lei 734/93 - Lei Orgânica do Ministério

Público do Estado de São Paulo
Art. 107. A representação para instauração
de inquérito civil será dirigida ao órgão do
Ministério Público competente e deve conter:
a) nome, qualificação e endereço do
representante e, sempre que possível, do autor
do fato;
b) descrição do fato objeto das investigações;
c) indicação dos meios de prova.
§ 1º - Do indeferimento da representação de que trata
este artigo caberá recurso ao Conselho Superior do
Ministério Público no prazo de 10 (dez) dias, contados da data em que o
representante tomar ciência da decisão.

Na representação, alguém, tendo ciência de fato danoso, faz uma petição

ou reclamação à autoridade ministerial competente, com os seguintes
requisitos: nome, qualificação e endereço do representante e se possível os
dados do autor do fato. Além desses dados, também deverá constar a
descrição do fato objeto das investigações e indicação dos meios de prova.

Ainda tendo como base a lei do Ministério Público de São Paulo, no caso de
indeferimento da representação, caberá recurso ao Conselho Superior do
Ministério Público, no prazo de dez dias, contados da data em que o
representante tomar ciência da decisão. Interposto o recurso, no prazo de
cinco dias, poderá o representante do Ministério Público reconsiderar a
decisão recorrida.

Se, mantido o indeferimento, porém acolhido o recurso pelo Conselho

Superior, outro representante do Ministério Público será designado para a
instauração do Inquérito Civil.

Prazo

O prazo para instauração do Inquérito Civil varia de acordo com as Leis

Orgânicas locais do Ministério Público.

A Lei Complementar 734/ 93 estabelece o prazo de trinta dias para que os

órgãos de execução legitimados instaurem ou não o Inquérito Civil, a partir
da ciência do evento danoso.
É facultado também, o mesmo prazo para instauração de procedimento
preparatório para a instauração do Inquérito Civil, sempre que se fizer
necessário a presença de esclarecimentos complementares acerca da
notícia de ameaça ou sua efetiva lesão, ou ainda, quando incerta sua
autoria.

Controle de Legalidade

Cabe ao Judiciário realizá-lo, pois apesar de ser o Inquérito Civil um

procedimento administrativo de cunho investigatório, informal, sem o
Contraditório, alguns atos podem ser praticados, tanto por desvio de poder
quanto por desvio de finalidade, prejudicando o direito de terceiros.

Nestes casos, poderá se valer de alguns remédios corretivos, como o

hebeas corpus, em se tratando de atos ilegais de coação ou o mandado de
segurança quando ocorrer hipóteses de desvio de poder ou de finalidade.

Instrução do Inquérito Civil:

Instrução do Inquérito

Quem preside o Inquérito Civil é um Promotor de Justiça competente ou o

Procurador Geral de Justiça, nos casos previstos legalmente (atribuição
originária), podendo delegar essa atribuição a outro membro do Ministério
Público.

É dever do Presidente do Inquérito coletar todas as provas permitidas em

direito, visando promover a elucidação do fato investigado.

“Além de ditar os rumos da investigação, cabe ao

Presidente do Inquérito colher todas as provas
permitidas pelo ordenamento jurídico e que se
mostrarem necessárias à cabal apuração do fato
investigado”.

Edis Milaré
Dentre os poderes conferidos a quem preside o Inquérito Civil, destacam- se
a notificação (seu objetivo é a colheita de depoimentos ou a obtenção de
esclarecimentos, que pode se dar inclusive, mediante ação coercitiva da
Polícia Militar ou Civil), a requisição de documentos, informações, exames
ou perícia (feita tanto à pessoas físicas quanto jurídicas, de direito público
ou privado), e a inspeção, vistoria ou diligência investigatória.

As diligências, sem exceção, devem ser documentadas mediante certidão,

termo ou auto circunstanciado, assinadas simultaneamente pelo Presidente
e pelo Secretário. Se o ato exigir ou recomendar, deverá também ser
assinado pelo interessado.

Provas

Como já dito, pode o Ministério Público, ao instaurar o Inquérito Civil,

requisitar certidões, informações e exames periciais.

No entanto, sendo o Inquérito Civil um procedimento administrativo,

desprovido de Contraditório, dúvidas são suscitadas quanto da validade das
provas nele colhidas e a necessidade de sua repetição em juízo, se houver
posterior propositura de Ação Civil Pública.

Conclusão do Inquérito Civil:

Ao final da investigação, dois serão os caminhos a serem adotados: ou se

propõe a Ação Civil Pública, se forem encontrados elementos que indiquem
a autoria do possível dano ambiental, ou se arquiva o inquérito, justamente
por não haver provado a autoria ou o suposto dano.

Para se promover o arquivamento do Inquérito Civil, deve haver forte

fundamentação para tanto, sendo que se restarem dúvidas quanto a autoria
do dano ambiental, deve o Ministério Público ajuizar a Ação Civil Pública,
justamente por ser uma instituição que deve intervir na proteção dos
interesses sociais ou individuais indisponíveis, como é o caso do meio
ambiente. (Art. 127 c/c 129, III CF/ 88).

Por fim, o Conselho Superior do Ministério Público é obrigado a examinar o

Inquérito a ser arquivado. Caso tal Conselho chegue à conclusão de que há
elementos suficientes para a propositura da Ação Civil Pública, outro
representante do Ministério Público será designado para conduzi-la.

Sumulas do Conselho Superior do Ministério Público do Estado de

São Paulo (CSMP)

Sumula nº 1:
Se os mesmos fatos investigados no inquérito civil foram objeto de ação
popular julgada improcedente pelo mérito e não por falta de provas, o caso
é de arquivamento do procedimento instaurado. Fundamento: Cotejando
uma ação popular e uma ação civil pública, pode haver o mesmo pedido e a
mesma causa de pedir (p. ex., na defesa do meio ambiente ou do
patrimônio público, cf. LAP e LACP e o Art. 5º, LXXIII da CF). Numa e noutra,
tanto o cidadão como o Ministério Público agem por legitimação
extraordinária, de forma que, em tese, é possível que a decisão de uma
ação popular seja óbice à propositura de uma ação civil pública (coisa
julgada), o que pode ocorrer tanto se a ação popular for julgada procedente
como também se for julgada improcedente pelo mérito, e não por falta de
provas (Art. 18 da Lei 4.1717/ 65 e 16 da Lei 7.347/ 85; Pt. N. 32.600/93).

Sumula nº 5:
Reparado o dano ambiental e não havendo base para a propositura da ação
civil pública, o inquérito civil deve ser arquivado deve ser arquivado, sem
prejuízo das eventuais providências penais que o caso comporte.
Fundamento: Se o dano ambiental tiver sido reparado e, simultaneamente,
não houver base para a propositura de qualquer ação civil pública, o caso é
de arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação, ressalvados
obrigatoriamente eventuais aspectos penais. (PT. N. 31.728/93).

Sumula nº 6:
Em matéria de dano ambiental provocado por fábricas urbanas, além das
eventuais questões atinentes ao direito de vizinhança, a matéria pode dizer
respeito à qualidade de vida dos moradores da região (interesses
individuais homogêneos), podendo ainda interessar a toda a coletividade
(interesse difuso do controle das fontes de poluição da cidade, em benefício
do ar que todos respiram). Fundamento: Se as emissões de poluentes
atmosféricos importam lesões que não são restritas ao direito de
vizinhança, mas atinge a qualidade de vida dos moradores da região ou de
toda a coletividade, o Ministério Público estará legitimado à ação civil
pública (PT. 15.939/91).

Sumula nº 14:
Em caso de poluição sonora praticada em detrimento de número
indeterminado de moradores de uma região da cidade, mais do que meros
interesses individuais, há no caso, interesses difusos a zelar, em virtude da
indeterminação dos titulares e da indivisibilidade do bem jurídico protegido.
Fundamento: Se os ruídos urbanos importam lesões que não são restritas do
direito de vizinhança, mas atinge a qualidade de vida dos moradores da
região ou de toda a coletividade, o Ministério Público estará à ação civil
pública (PT. n. 35.137/93).

Sumula nº 15:
O meio ambiente do trabalho também pode envolver a defesa de interesses
difusos, coletivos ou individuais homogêneos, estando o Ministério Público,
em tese, legitimado à sua defesa. Fundamento: O inquérito civil e a ação
civil pública ou coletiva podem ser utilizados para a defesa do meio
ambiente do trabalho, desde que a lesão tenha caráter metaindividual
(difusa, coletiva ou individual homogênea - Pt. n. 2.849/94).

Sumula nº 18:
Em matéria de dano ambiental, a Lei 6.938/ 81 estabelece a
responsabilidade objetiva, o que afasta a investigação e discussão da culpa,
mas não se prescinde de nexo causal entre o dano havido e a ação ou
omissão de quem cause o dano. Se o nexo não estabelecido, é caso de
arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação. Fundamento:
Embora em matéria de dano individual a Lei n. 6.938/81 estabeleça a
responsabilidade objetiva, com isso se elimina a investigação e a discussão
da culpa do causador do dano, mas não se prescinde seja estabelecido o
nexo causal entre o fato ocorrido e a ação ou omissão daquele a quem se
pretenda responsabilizar pelo dano ocorrido (Art. 14 § 1º da Lei 6938/81; PT.
ns. 35.752/93 e 649/94).

Sumula nº 22:
Justifica- se a propositura da ação civil pública de ressarcimento de danos e
para impedir a queima de cana- de- açúcar, para fins de colheita, diante da
infração provocada, independentemente de situar- se a área atingida sob as
linhas de transmissão de energia elétrica ou estar dentro do perímetro de 1
Km de área urbana (Pt. ns. 34.104/93; 22.318/94; 16.399/94 e 2.184/94; Ap.
Cível n. 211.501-1/9 de Sertãozinho, 7 Câmara Cível do TJSP, por votação
unânime, 8.3.95). Fundamento: Os mais atuais estudos ambientais têm
demonstrado a gravidade dos danos causados pela queima na colheita da
cana- de- açúcar ou no preparo do solo para plantio. Assim, em sucessivos
precedentes, o Conselho superior tem determinado a propositura de ação
civil pública em defesa do meio ambiente degradado.

Sumula nº 29:
O Conselho superior homologará arquivamento de inquéritos civis ou
assemelhados que tenham por objeto a supressão de vegetal em área rural
praticada de forma não continuada em extensão não superior a 0,10 há, se
as circunstâncias da infração não permitem vislumbrar, desde logo, impacto
significativo ao meio ambiente. Fundamento: O Ministério Público, de uns
tempos a esta parte, vem sendo destinatário de inúmeros autos de infração
lavrados pelos órgãos ambientais, compostos, em grande parte, por danos
ambientais de pequena monta. Isto vem gerando grande sobrecarga de
trabalho, inviabilizando que os Promotores de Justiça se dediquem a
perseguir maiores infratores. Mostra- se inevitável a racionalização do
serviço. A proposta ora apresentar tem essa finalidade. O desejável seria
que nossa estrutura permitisse a apuração de todo e qualquer dano
ambiental. Todavia, a realidade demonstra não ser isso possível no
momento. Havendo que se traçar os caminhos prioritários na área, entende-
se que a proposta constituirá em instrumento para que se inicie a
racionalização, buscando que a atividade ministerial tenha maior eficácia.
Ressalte- se que o Poder Público também tem legitimidade para tomar
compromisso de ajustamento de conduta e ajuizar ação civil pública, além
de contar com o poder de polícia, que, por vezes, é suficiente para evitar o
dano. Assim, as hipóteses contempladas nas súmulas podem, sem prejuízo
do interesse difuso, comportar a solução ora preconizada. Consigno que a
vocação dos colegas na matéria será suficiente para analisar se o objeto da
infração, embora pequeno, tenha impacto significativo no meio ambiente ou
constitua continuidade de outra, pequena ou não, cuja soma exceda a área
constante da súmula. Esta se dirige apenas aos infratores eventuais que
tenham praticado mínima interferência no meio ambiente.