ORIGEN DE VALOR POR DINERO

DEFINICIN

Valor por dinero es una expresin de origen anglosajn (value for money) en el
Sistema de Compra Pblica est referida a la optimizacin de los recursos pblicos
en trminos de tiempo, dinero y capacidad del talento humano y de la eficiencia en
los procesos para satisfacer las necesidades de las Entidades Estatales y cumplir
su misin.

El Valor por Dinero (VPD) es la combinacin ptima entre los costos asumidos por
el sector pblico para desarrollar un proyecto de infraestructura, y su aporte para
cubrir satisfactoriamente las necesidades de los usuarios. En general, se genera
VPD cuando los beneficios derivados de una infraestructura superan los costos en
los que se incurri para desarrollarla y en los costos en los que se incurrir para
operarla y mantenerla.

Aunque el VPD puede ser visto como una medida de retorno para el sector pblico,
no es un indicador tradicional financiero de rentabilidad dado que no solo involucra
el comportamiento de los flujos de caja de un proyecto sino que tambin incorpora
dentro de sus principales determinantes la distribucin de riesgos entre el estado y
el inversionista privado, la proporcin de aportes pblicos y la capacidad de
autogeneracin de fondos por parte de la infraestructura.

El anlisis de Valor por Dinero aplica tanto para el esquema de obra pblica
tradicional como para el de Asociacin Pblico Privada. Un proyecto debe ser
ejecutado mediante el mecanismo que presente una mayor generacin de VPD.

1
EN QUE CONSISTE

Uno de los constantes problemas de la inversin realizada por las mismas

entidades pblicas, en sus diversas organizaciones, ha sido el deficiente resultado,
como pueden ser: obras inconclusas, bajos niveles de parmetros tcnicos,
desgaste prematuro por falta de mantenimiento, servicios de baja calidad, entre
otros.

Ante esta realidad, en los ltimos aos se ha podido apreciar la mayor participacin
de la inversin privada en la ejecucin e implementacin de los proyectos de
inversin pblica, incluso en la prestacin de los servicios pblicos asociada a las
infraestructuras pblicas, anteriormente circunscrita a la gestin pblica.

La participacin privada trae consigo algunos beneficios importantes para el

desarrollo de la infraestructura pblica, como pueden ser: la ejecucin anticipada
de la obra por el mayor acceso a recursos financieros y la eficiente capacidad para
gestionar los recursos que involucran el desarrollo de un proyecto.

Con ello, ha surgido la discusin sobre cmo evaluar el mejor uso que se puede
obtener del dinero pblico. En ese sentido, desde Inglaterra, se gener el concepto
del valor por dinero (VpD). En agosto de 2004, el Tesoro del Gobierno del Reino
Unido emiti el documento Value for Money Assesment Guidance para la
evaluacin de los proyectos pblicos financiables mediante la iniciativa privada.
El valor por dinero consiste en evaluar si el dinero pblico sera mejor utilizado
otorgando un proyecto de inversin pblica a la iniciativa privada o mantenindose
bajo la gestin de la administracin pblica competente. Si se obtiene un valor por
dinero (esto es, el resultado es positivo), se demostrara que es mejor que el
proyecto sea ejecutado a travs de una iniciativa privada. De lo contrario, se deben
considerar otras alternativas a travs de la gestin pblica.
En esta evaluacin, se considera que el desarrollo de un proyecto no solo se refiere
a la construccin de la obra civil, en el caso de infraestructura pblica, sino adems

2
a su mantenimiento en el tiempo, la prestacin de servicios pblicos asociados y el
cumplimiento de estndares de calidad.
En ese sentido, la evaluacin no est circunscrita solo a un anlisis cuantitativo o
de costos, sino tambin a uno cualitativo o de exigencias que como mnimo se
deben implementar con una perspectiva de atencin a los usuarios y la poblacin.

El mayor nfasis de esta evaluacin est en su perspectiva cuantitativa. La

metodologa consiste en comparar los costos en que se incurrira si el proyecto es
desarrollado por la administracin pblica respecto a aquellos costos que
significara la participacin privada.

Una de las novedades de esta evaluacin es que incorpora un anlisis y valoracin

de riesgos, que poco o nada ha sido considerado en la evaluacin de la gestin
pblica para el desarrollo de sus proyectos.

La herramienta de anlisis del valor por dinero tiene la ventaja principal de posibilitar
un uso eficiente y efectivo de los recursos pblicos. As permitira emplear cada
nuevo sol de manera productiva, de tal forma que genere el mayor valor posible,
sea en trminos de ahorro o de calidad.

No obstante, su implementacin puede constituirse en un limitante para la

agilizacin de las inversiones. Por tanto, resulta pertinente que se tome cuidado en
la manera como esta herramienta es empleada, no solo en cuanto a la rigurosidad
de su clculo sino adems en la toma de decisiones.

DONDE SE APLICA
Sectores de aplicacin La metodologa deber ser utilizada para proyectos que
impliquen desarrollo de obras de infraestructura y provisin de servicios en los
siguientes sectores de actividad:

3
Sectores de aplicacin
Obras viales, ferroviarias, portuarias y aeroportuarias (se considerarn incluidas
dentro de las obras viales las de caminera rural).
Obras de infraestructura energtica1 .
Obras de disposicin y tratamiento de residuos.
Obras de infraestructura social, incluyendo crceles, centros de salud, centros de
educacin, viviendas de inters social, complejos deportivos y obras de
mejoramiento, equipamiento y desarrollo urbano.

4
COMO SE APLICA
El VpD ser positivo cuando el costo de provisin pblica ajustado por riesgo sea
mayor al costo de provisin privada ajustado por riesgo y eficiencias. En este caso
diremos que se crea valor al delegar el desarrollo del proyecto a un Contratista. En
el caso que el VpD sea negativo, el costo monetario de provisin privada ser
mayor, y en este caso diremos que 8 no se obtiene VpD al entregar el proyecto a
un Contratista para que lo implemente a travs de una modalidad PPP.

El Comparador Pblico Privado (CPP) es una forma objetiva de comparar una

modalidad de ejecucin pblica, denominada Proyecto Pblico de Referencia
(PPR), con una modalidad de ejecucin privada, denominada Participacin Pblico-
Privada. En el presente Manual, el VpD ser equivalente a construir un CPP para
determinar la modalidad de ejecucin y contratacin, a fin de determinar si la
participacin privada en la provisin de infraestructura o del servicio pblico, implica
un mayor beneficio para la sociedad, respecto a si stos fuesen provistos por el
Estado a travs de un mecanismo de contratacin de obra pblica tradicional
(OPT). La metodologa establece el procedimiento para construir un indicador que
permita definir la conveniencia de proveer la prestacin de un servicio pblico a
travs de un Contrato de Participacin Pblico-Privada (CPPP) en relacin a un
esquema de obra pblica tradicional.

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Este indicador es el Valor por Dinero (VpD), que puede ser expresado como la
comparacin en valor presente de los costos de desarrollar el proyecto bajo
contratacin tradicional considerando un Proyecto Pblico de Referencia y los
costos de un proyecto desarrollado bajo Participacin Pblico-Privada. Para ello es
necesario estimar los costos totales del PPR, considerando el costo de los riesgos
que el sector pblico asume bajo modalidad de contratacin tradicional, los que se
comparan con las proyecciones estimadas de los pagos totales a realizar por la
Administracin Pblica a un Contratista bajo un CPPP. En este sentido, y debido a
que se considera desde el punto de vista tcnico que ambas modalidades de
contratacin pueden ofrecer el mismo nivel de servicio, los costos base de partida
para ambos esquemas son iguales.

El VpD genera un valor numrico, que permite a la Administracin Pblica, a travs

de la comparacin de la alternativa definida en un proyecto pblico de referencia
con la alternativa PPP terica, decidir si es que la participacin de la iniciativa
privada aportar ms valor a la prestacin del servicio pblico en relacin a la
modalidad pblica OPT. La identificacin y estimacin de costos y riesgos del
Proyecto Pblico de Referencia contra el cual se compara la alternativa de provisin
del CPPP y posteriormente las ofertas privadas, son entonces fundamentales para
asegurar el mejor escenario en que el proyecto aporte valor.

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APLICACIN URUGUAY
Estructura del Informe de Valor por Dinero El presente anexo muestra la estructura
para la preparacin del documento del Comparador Pblico Privado para el
proyecto en evaluacin y que se recomienda sea utilizado en la elaboracin del
Informe final:
Contenido del Informe de Valor por Dinero
El contenido Informe ser el siguiente:
Resumen ejecutivo
Introduccin
Antecedentes
Descripcin del proyecto pblico de referencia Matriz de riesgos del proyecto
Estimacin de sobre costos
Estimacin de sobre plazos
Estimacin de riesgo de demanda y/o ingresos
Valoracin de los riesgos
Asignacin de los riesgos en retenidos y transferidos
Estimacin del costo del proyecto PPR

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 Medicin del costo del proyecto PPP
Construccin del comparador, resultados y anlisis comparativo de alternativas
Conclusiones
Resumen ejecutivo
El resumen ejecutivo incluir los principales aspectos, resultados y anlisis de la
aplicacin del Comparador, as como los supuestos ms relevantes.
Introduccin
Planteamiento del problema, en la cual se justifica la necesidad del Comparador,
as como la racionalidad de la metodologa. Detalle del contenido del informe.
Antecedentes
Se deber indicar en primer lugar los antecedentes generales, particularmente
indicando como se realiza en la actualidad la provisin de dicha infraestructura,
cmo se mantiene, 99 opera y quin financia este tipo de obras. Asimismo, se
deber indicar como se eligi evaluar la alternativa PPP, los resultados del estudio
de elegibilidad, los resultados del estudio de perfil y/o prefactibilidad y en caso que
corresponda el estudio de factibilidad.
Descripcin del Proyecto Pblico de Referencia
Describir de manera precisa el proyecto pblico de referencia, identificando los
objetivos especficos de proyectos, los impactos, los beneficiarios, las inversiones
iniciales y cronograma de inversiones, los costos de operacin, mantenimiento y
conservacin. Se deber incluir la definicin de los niveles de servicios esperados
con la materializacin del proyecto y la forma de supervisin y control. Asimismo,
un estudio de demanda por los servicios pblicos, as como de localizacin de ser
el caso deber ser descrito. La forma de clculo de los Ingresos de Terceras
Fuentes de ser el caso deber ser incluida.
Matriz de riesgos del proyecto
Una Matriz de Riesgo segn se indica la Tabla 7 deber ser precisada para el
Proyecto Pblico de Referencia.
Estimacin de sobre costos
En este captulo se debe indicar cul es la base de informacin para el clculo del
sobre costo y la metodologa utilizada para la obtencin y procesamiento de la
informacin estadstica. La fundamentacin de cuantificacin deber estar basada

8
en el Anexo II. El grado de abertura de los sobre costos estar en funcin de la
informacin disponible y deber ser debidamente justificada.
Estimacin de sobre plazos
De igual forma que para la estimacin de los sobre costos, se deber indicar la
fuente de datos a utilizar y cul ha sido la aproximacin estadstica utilizada para la
obtencin y procesamiento de la informacin. La fundamentacin de cuantificacin
deber estar basada en el Anexo II.
Estimacin de los riesgos de ingreso y demanda
Tomando como referencia algunas de las aproximaciones metodolgicas
sealadas en el Anexo II se deber explicar la forma como se ha estimado el riesgo
de ingresos de ser el caso.
Estimacin del costo ajustado total del proyecto PPR
Se debern computar el costo base, el costo del riesgo retenido y transferible, y de
ser el caso los Ingresos de Terceras Fuentes de tal forma de mostrar el costo
ajustado total del PPR.
Medicin del costo del proyecto PPP
En este captulo se debern incluir todos los supuestos de la modelacin econmico
financiera necesarios para la estimacin de los Pagos al Contratista. Se debern
incluir los costos de los riesgos retenidos, los costos de administracin del contrato
y de ser el caso justificar el clculo de las ganancias en competitividad.
Construccin del Comparador, resultados y anlisis comparativo de
alternativas
La forma y los supuestos utilizados en el CPP, as el anlisis comparativo de
alternativas deber ser reportado. El resultado numrico del Valor por Dinero, as
como un anlisis de sensibilidad o de probabilidad basado en percentiles 5, 50, 95
deber ser incluido.
Conclusiones
Las conclusiones debern ser claras y precisas, en cuanto a la recomendacin o
no de desarrollar el Proyecto Publico de Referencia mediante la modalidad PPP.
Anexos:
Sin perjuicio de la informacin que se crea necesario incorporar, el informe del
Comparador deber contener los siguientes anexos:
Tasas de descuentos utilizadas

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 Modelo economtrico para la estimacin de la relacin demanda-PIB
Modelo para la proyeccin del PIB
Supuestos macroeconmicos utilizados para la modelacin econmico-financiera
Supuestos para la realizacin de las simulaciones Monte Carlo
Organizacin e informe del Taller de Riesgos

FACTORES QUE INTERVIENEN EN EL VALOR POR DINERO

Existen factores principales que afectan de manera positiva o negativa la obtencin
de Valor por Dinero por parte de la alternativa de Participacin Pblico Privada.
Entre estos se destacan:

Asignacin de riesgo. El componente primordial refiere a alcanzar una adecuada

asignacin de riesgos durante el ciclo de vida del proyecto, asegurando que la parte
que cuenta con las mejores condiciones para administrar un determinado riesgo
sea quien lo asuma.

Adecuado consorcio privado. Contar con un sistema de seleccin objetivo,

transparente, competitivo y que provea los incentivos correctos, que permita atraer
empresas y grupos privados con experiencia que aseguren un apropiado
desempeo, precios adecuados y servicios de buena calidad en todas las etapas
del proyecto y hasta el final del contrato PPP.

Especificaciones funcionales. Las especificaciones de un proyecto de PPP tienen

que estar fundadas especialmente en elementos funcionales (outputs), de tal forma
de estimular y perfeccionar as la capacidad de innovacin del Participante Privado
para la prestacin de servicios de calidad superior al mejor precio asegurando los
estndares de calidad perseguidos por el sector pblico.

Naturaleza de largo plazo de los contratos. El enfoque de largo plazo necesita

asegurar la recuperacin de la inversin del Participante Privado, acceder a
opciones de decisin e integracin de la inversin inicial, operacin, mantenimiento

10
y conservacin que estn relacionadas con el ciclo de vida del proyecto. Adems,
el designar un Participante Privado de largo plazo que se encargue de la provisin
del servicio pblico genera economas de escala en un contexto dinmico dnde se
debiera lograr una reduccin de los costos.

Medicin de niveles de servicio y mecanismo de pago. Es necesario que la

medicin del cumplimiento de los niveles de servicio asegure una adecuada
alineacin entre los intereses del sector pblico y privado, la cual genera incentivos
a la eficiencia.

Financiamiento privado de largo plazo. Para generar VpD es recomendable que

los proponentes adjudicatarios ubiquen el componente de deuda de sus inversiones
en financiamientos de largo plazo, preferentemente en moneda local y a tasa fija
desde el inicio del proyecto.

Tener en cuenta a todos los agentes involucrados en el proyecto. En el marco de

proyectos PPP, el contar con una participacin activa de los agentes involucrados
es un factor fundamental que puede determinar que un proyecto logre
implementarse bajo esta modalidad y generar Valor por Dinero.

Flexibilidad. Resulta fundamental que el sector privado, dentro del marco

regulatorio vigente, cuente con la necesaria flexibilidad en las soluciones tcnicas
y de entrega de los servicios.

Sostenibilidad: El hecho que el mantenimiento y la conservacin de la

infraestructura necesaria para la provisin de servicios pblicos quede
contractualmente establecida en el contrato de largo plazo entre la administracin
contratante y el Participante Privado, facilita que el servicio sea provisto con calidad
a lo largo del tiempo, lo que apoya enormemente la obtencin de VpD en la
alternativa PPP.

11
 Competencia en la licitacin. Una alta competencia favorece la generacin de
VpD. Adems, uno de los mecanismos centrales de la regulacin de monopolios
naturales de infraestructura es la competencia.

Supervisin y gobernanza contractual: Contar con una institucionalidad bien

establecida, organizada y orientada a la interaccin en el sector pblico y el sector
privado, y al seguimiento y supervisin del contrato.

Innovacin: La innovacin consiste en la introduccin de un nuevo, o

significativamente mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo
mtodo de comercializacin o de un nuevo mtodo organizativo, en las prcticas
internas de la empresa, la organizacin del lugar de trabajo o las relaciones
exteriores.

APLICACIN PER.

La Ley Marco de Asociaciones Pblico Privadas contiene como uno de sus

principios fundamentales el del valor por dinero, que implica que de la
infraestructura de uso pblico adjudicada bajo APP se deriven servicios de la
calidad deseada al menor costo posible.

Sin embargo, este objetivo requiere que los diversos riesgos de un proyecto sean
adecuadamente identificados y asignados entre el sector pblico y privado en un
contrato. Defectos en cualquiera de estas tareas pueden encarecer
innecesariamente el costo del proyecto y consecuentemente el costo de los
servicios derivados de ste. Antes de explicar cmo esto puede ser as, es til
sealar algunos de los riesgos ms importantes que enfrentan los proyectos, en
particular los llamados riesgos medibles, es decir aquellos a los que se puede
asignar alguna probabilidad de ocurrencia dentro de un rango razonable como, la
variacin de tasa de inters de endeudamiento del privado versus el caso de
riesgos no medibles, cuando no se puede determinar a priori un rango razonable
de probabilidad. Por ejemplo, un terremoto.

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Entre los riesgos medibles estn los comerciales, que incluyen los de demanda y
los de oferta. El primero se refiere bsicamente al riesgo de que la demanda del
servicio sea insuficiente para que los ingresos que recaude el privado le permita
recuperar en el tiempo su inversin. Por el lado de los riesgos de oferta se
encuentran riesgos tales como el de diseo, el constructivo y el de operacin.
Dentro de los riesgos comerciales tambin se encuentran los de tasa de inters y
tasa de cambio, cuyas variaciones pueden alterar los costos de financiamiento del
privado.

Otros riesgos medibles son el poltico, vinculado a cambios del contexto poltico del
pas y que pueden alterar la viabilidad del proyecto; los riesgos regulatorios,
asociados a los cambios normativos del pas y que eventualmente pueden alterar
el equilibrio econmico-financiero del privado en una APP, llevando a la
renegociacin del contrato; los riesgos geolgicos y los riesgos ambientales.

Para entender por qu una mala identificacin o asignacin de estos riesgos

reducira el valor por dinero debemos tener en cuenta una regla importante: si el
costo de prevenir un evento adverso es menor que el costo de tratar con sus
consecuencias, entonces el riesgo debe ser asignado a la parte ms capacitada
para influenciar la probabilidad del evento (OECD). Este balance muchas veces no
es fcil, de ah que el anlisis de cada riesgo identificado y su asignacin es crtico.

Tomemos el caso de la asignacin de los riesgos de diseo y construccin del

aeropuerto de Chinchero o la Lnea 2 del Metro; stos han sido asignados al privado
que se encargar de ambas actividades, ya que es ste el que tiene los incentivos
para minimizar la probabilidad de que los costos de obra superen el presupuesto,
que hayan defectos en la infraestructura que perjudiquen la prestacin de los
servicios derivados de esta, as como tenga que pagar penalidades.

Si fuera el caso de un cambio regulatorio que afecte adversamente el equilibrio

econmico-financiero privado, la mitigacin de ese riesgo est asignada al Estado,
dado que esa es la Parte que mejor puede influenciar la probabilidad que ocurra un
cambio regulatorio adverso. La moraleja es que ms vale prevenir que lamentar,

13
por tanto la mitigacin de un evento negativo probable especfico debe asignarse
al que mejor puede prevenir dicho evento.

PARAGUAY.

Qu es la APP?

APP, es un nuevo instrumento de la poltica pblica paraguaya para generar

Infraestructura que acompae y potencie el crecimiento y desarrollo econmico
social e inclusivo del Paraguay. Este instrumento se materializa en un contrato de
largo plazo entre el Sector Pblico y el Sector Privado, a fin de desarrollar
infraestructura pblica y/o prestar servicios a que las mismas estn destinadas o
que sean complementarias a ellas, as como en la produccin de bienes y en la
prestacin de servicios que sean propios del objeto de organismo, entidades,
empresas pblicas y sociedades en la que el estado se parte. Su marco normativo
es Ley N 5.102/13 De Promocin de la Inversin en Infraestructura Pblica y
Ampliacin y Mejoramiento de los Bienes y Servicios a cargo del Estado y su
Decreto Reglamentario N 1.350 del 12 de marzo de 2014. Los contratos de
participacin pblico privada se regirn por los trminos y condiciones del contrato,
las disposiciones de la Ley 5.102/13, de su Decreto reglamentario y le sern
aplicables supletoriamente las disposiciones del Cdigo Civil en todo cuanto no est
previsto en la Ley, Reglamento y contratos mencionados.

Participantes

En la APP, participan una gran variedad de entidades que lo hacen cumpliendo

distintos roles a lo largo de todo proceso de la vida de los proyectos. Las entidades
que tienen un mayor rol y actividades a desempear, son la Secretaria Tcnica de
Planificacin-Unidad PPPP (STP-U PPPP), el Ministerio de Hacienda (MH) y las
Administraciones Contratantes (AC), donde el Ministerio de Obras Pblicas y
Comunicaciones (MOCP) es la principal AC para estos proyectos. Tambin
participan del proceso entidades como la Direccin Nacional de Contrataciones
Pblicas (DNCP), la Procuradura General de la Repblica (PGR), el Banco Central
del Paraguay (BCP), el Consejo Nacional de Empresas Pblicas (CNEP) y la
Agencia Financiera de desarrollo (AFD). Por su parte, el rol del sector privado es

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clave y su participacin en el proceso implica su habilitacin para presentar
propuestas de proyectos de iniciativa privada para ser desarrollados como APP, al
tiempo de presentarse en los llamados de licitacin, puesto que todas las obras
pblicas a ser ejecutadas bajo la modalidad APP son previamente licitadas.

Iniciativa Pblica y Privada

Los proyectos para ser impulsados por la modalidad de APP, pueden ser
presentados tanto por el Sector Pblico, llamando a estos de Iniciativa Pblica, y
por el Sector Privado, llamados de Iniciativa Privada.
Las AC por medio de la presentacin de Iniciativas Pblicas, pueden presentar
proyectos que son inters del gobierno en promoverlos; por ejemplo, el proyecto de
Ampliacin y Mejoramiento de la Ruta 2 y 7 es un proyecto de Iniciativa Pblica,
presentado por el MOPC.

Por su parte, los proyectos de Iniciativa Privada sern sustanciados y evaluados

toda vez que: no hayan sido presentados con anterioridad por otro proponente
privado y este en estudio en la AC; que la AC, estuviere realizando a su respecto
estudios previos para su promocin en rgimen de Iniciativa Pblica y que la AC no
lo hubiere identificado y previsto en su planificacin con la mencin expresa de que
ser promovido de oficio por su parte.

Cmo se presentan los proyectos?

Tanto los proyectos de Iniciativa Pblica como privada, deben ser presentados a la
Unidad de Proyectos de Participacin Pblica-Privada de la STP, con lo cual se
dar inicio al proceso de evaluacin de la propuesta. Los proyectos deben ser
presentados a nivel de pre factibilidad, y se debern hacer en formato digital y
escrito, tres copias.

El anlisis del valor por dinero, una herramienta til en la administracin pblica

Una de las principales preocupaciones respecto a los recursos de dinero que

cualquier Estado recauda de sus contribuyentes (tributos) es el uso responsable de

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tales recursos por parte de la administracin pblica. Un destino relevante de los
tributos lo constituye la inversin en infraestructura y servicios pblicos.

Uno de los constantes problemas de la inversin realizada por las mismas

entidades pblicas, en sus diversas organizaciones, ha sido el deficiente resultado,
como pueden ser: obras inconclusas, bajos niveles de parmetros tcnicos,
desgaste prematuro por falta de mantenimiento, servicios de baja calidad, entre
otros.

Ante esta realidad, en los ltimos aos se ha podido apreciar la mayor participacin
de la inversin privada en la ejecucin e implementacin de los proyectos de
inversin pblica, incluso en la prestacin de los servicios pblicos asociada a las
infraestructuras pblicas, anteriormente circunscrita a la gestin pblica.

La participacin privada trae consigo algunos beneficios importantes para el

desarrollo de la infraestructura pblica, como pueden ser: la ejecucin anticipada
de la obra por el mayor acceso a recursos financieros y la eficiente capacidad para
gestionar los recursos que involucran el desarrollo de un proyecto.

Con ello, ha surgido la discusin sobre cmo evaluar el mejor uso que se puede
obtener del dinero pblico. En ese sentido, desde Inglaterra, se gener el concepto
del valor por dinero (VpD). En agosto de 2004, el Tesoro del Gobierno del Reino
Unido emiti el documento Value for Money Assesment Guidance para la
evaluacin de los proyectos pblicos financiables mediante la iniciativa privada.

El valor por dinero consiste en evaluar si el dinero pblico sera mejor utilizado
otorgando un proyecto de inversin pblica a la iniciativa privada o mantenindose
bajo la gestin de la administracin pblica competente. Si se obtiene un valor por
dinero (esto es, el resultado es positivo), se demostrara que es mejor que el
proyecto sea ejecutado a travs de una iniciativa privada. De lo contrario, se deben
considerar otras alternativas a travs de la gestin pblica.

En esta evaluacin, se considera que el desarrollo de un proyecto no solo se refiere

a la construccin de la obra civil, en el caso de infraestructura pblica, sino adems

16
a su mantenimiento en el tiempo, la prestacin de servicios pblicos asociados y el
cumplimiento de estndares de calidad.

En ese sentido, la evaluacin no est circunscrita solo a un anlisis cuantitativo o

de costos, sino tambin a uno cualitativo o de exigencias que como mnimo se
deben implementar con una perspectiva de atencin a los usuarios y la poblacin.

El mayor nfasis de esta evaluacin est en su perspectiva cuantitativa. La

metodologa consiste en comparar los costos en que se incurrira si el proyecto es
desarrollado por la administracin pblica respecto a aquellos costos que
significara la participacin privada.

Una de las novedades de esta evaluacin es que incorpora un anlisis y valoracin

de riesgos, que poco o nada ha sido considerado en la evaluacin de la gestin
pblica para el desarrollo de sus proyectos.

La herramienta de anlisis del valor por dinero tiene la ventaja principal de posibilitar
un uso eficiente y efectivo de los recursos pblicos. As permitira emplear cada
nuevo sol de manera productiva, de tal forma que genere el mayor valor posible,
sea en trminos de ahorro o de calidad.

No obstante, su implementacin puede constituirse en un limitante para la

agilizacin de las inversiones. Por tanto, resulta pertinente que se tome cuidado en
la manera como esta herramienta es empleada, no solo en cuanto a la rigurosidad
de su clculo sino adems en la toma de decisiones.
https://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2014/04/02/analisis-valor-dinero-
herramienta-administracion-publica/

Estimacin del valor por dinero

Un objetivo clave de la mayora de los gobiernos en la implementacin de proyectos

de APP es lograr valor por dinero en la provisin de la infraestructura necesaria.
"Valor por dinero" significa lograr la combinacin ptima de beneficios y costos en
la prestacin de los servicios que los usuarios desean. Muchos programas exitosos
de APP requieren una estimacin sobre si una APP ofrecer probablemente un

17
mejor valor para el pblico que la contratacin pblica convencional, a menudo
llamado "anlisis del valor por dinero".

Se puede hacer una comparacin de valor por dinero para un proyecto especfico
de APP propuesto.

Tambin se puede hacer a nivel del programa, en el caso de proyectos con

caractersticas comunes.

Por ejemplo, el manual del Tesoro de Su Majestad del Reino Unido sobre la
estimacin del valor por dinero describe cmo debera estimarse el valor por dinero
a nivel de programa y de proyecto, pero esa metodologa fue ms tarde considerada
sesgada y fue retirada por el Gobierno.

El anlisis del valor por dinero (VFM, por sus siglas en ingls) implica una
combinacin de enfoques cualitativos y cuantitativos. El anlisis cualitativo de VFM
implica la comprobacin de la lgica de usar una APP, es decir, preguntar si el
proyecto propuesto es del tipo que se presta para financiamiento privado, y si se
dan las condiciones para que la APP logre valor por dinero, por ejemplo, que la APP
ha sido bien estructurada y que se espera una tensin competitiva. A menudo, esto
se lleva a cabo en una fase relativamente temprana del desarrollo de la APP; como
tal, el anlisis cualitativo de VFM puede constituir parte de la revisin y "seleccin"
de APP.

Algunos programas de APP tambin requieren una estimacin cuantitativa del valor
por dinero. Esto implica generalmente comparar la opcin de APP seleccionada
frente a un "Comparador del Sector Pblico" (PSC, por sus siglas en ingls), es
decir, cmo se vera el proyecto si se implementara a travs de una contratacin
convencional. Esta comparacin puede hacerse de diferentes maneras. La ms
comn es comparar el costo fiscal bajo las dos opciones, al comparar el costo
ajustado por riesgo para el Gobierno si contratara el mismo proyecto mediante
contratacin tradicional, frente al costo esperado para el Gobierno en la modalidad
APP (pre contratacin) o las ofertas reales de APP (pos-contratacin). Una
alternativa es comparar las dos opciones sobre una base de costo-beneficio

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econmico, es decir, ponderar los beneficios esperados de una APP a travs de
contratacin convencional con respecto a sus costos adicionales.

El anlisis del valor por dinero, especialmente el uso de metodologas de

comparacin cuantitativas de "Comparador del Sector Pblico (public sector
comparator)", ha sido objeto de amplio debate. Algunos cuestionan el valor y la
pertinencia del enfoque PSC, que puede parecer ms "cientfico" de lo que
realmente es, que resulta potencialmente engaoso para la toma de decisiones; o,
por el contrario, puede simplemente llegar demasiado tarde en el proceso por lo

que no constituye un verdadero aporte para la toma de decisiones. Un informe del

Banco Mundial sobre el anlisis del Valor por Dinero [#293] presenta evidencias
sobre prcticas de varios pases, y sobre las tendencias en cuanto al alcance del
anlisis del valor por dinero y las ventajas relativas de los enfoques cuantitativos y
cualitativos.

Estimacin cualitativa del valor por dinero

El anlisis cualitativo de valor por dinero (VFM por sus siglas en ingls) implica, por
lo general, la comprobacin de la lgica de usar una APP, es decir, preguntar si el
proyecto propuesto es de un tipo que se preste para financiamiento privado, y si se
dan las condiciones necesarias para obtener valor por dinero. A menudo, esto se
lleva a cabo en una fase relativamente temprana del desarrollo de la APP; como
tal, el anlisis cualitativo de VFM puede superponerse al proceso de "Seleccin de
APP", pero puede repetirse en todo el proceso del desarrollo del proyecto.

Algunas jurisdicciones tienen criterios claramente definidos para este anlisis. Por
ejemplo:

El Tesoro del Reino Unido ha definido criterios para estimar la conveniencia, o no

conveniencia, de una Iniciativa de Financiamiento Privado (IFP, el modelo de APP
del Reino Unido). Los criterios de conveniencia incluyen la necesidad previsible a
largo plazo del servicio; la capacidad de asignar el riesgo efectivamente, incluida la
opcin de pagos por desempeo, y garantizar suficiente capital privado de riesgo,
la probable capacidad de la contraparte del sector privado de gestionar el riesgo y

19
responsabilizarse de la prestacin, la presencia de polticas e instituciones estables
y adecuadas, y un mercado de licitaciones competitivo. Los criterios de "no
conveniencia (unsuitability)" incluyen proyectos que son demasiado pequeos o
demasiado complejos, sectores donde las necesidades pueden probablemente
cambiar o existe un riesgo de obsolescencia (por ejemplo, en el Reino Unido ya no
se emprenden proyectos de IFP en el sector de las TIC), o cuando la autoridad
contratante no tiene capacidad suficiente para administrar proyectos de APP.

En Francia, el "anlisis preliminar" de las APP incluye la verificacin bajo varios

criterios en tres categoras: pertinencia de APP, por ejemplo, la pertinencia de un
enfoque integrado de principio a fin en la gestin de un proyecto; el atractivo
comercial; y el potencial para una asignacin ptima de riesgos.

En el Estado de Virginia, EE.UU., la estimacin de una APP potencial a "alto nivel"

y las etapas detalladas de revisin tambin consideran los proyectos de
construccin de carreteras frente a criterios especficos, para determinar si el
proyecto se ejecuta bajo la Ley de Transporte Pblico-Privado (PPTA), es decir,
como una APP. Estos criterios incluyen determinar si un proyecto es lo
suficientemente complejo como para beneficiarse de la innovacin del sector
privado, si una APP puede lograr una adecuada transferencia de riesgos, y el grado
de apoyo de las partes interesadas. El grado en que un proyecto puede generar
ingresos provenientes de peajes tambin se tiene en cuenta a la hora de analizar
posibles estructuras de APP.

La Guide to Guidance de EPEC tambin incluye una lista de las principales

condiciones que deben cumplirse para tener una mayor probabilidad de lograr valor
por dinero.

Principios rectores de las APP en Per

La poltica de APP de Per se establece mediante el decreto legislativo 1012. En el

Artculo 5, se definen los siguientes principios rectores para la poltica de APP:

Valor por dinero: el servicio pblico debe ser suministrado por el actor privado que
pueda ofrecer la mejor calidad por un costo determinado o costos ms bajos por

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productos de una determinada calidad. De esta forma, la poltica busca maximizar
la satisfaccin del usuario y optimizar el uso de los recursos pblicos.

Transparencia: toda la informacin cuantitativa y cualitativa usada para tomar

decisiones durante las etapas de evaluacin, desarrollo, implementacin y
supervisin debe hacerse pblica de acuerdo con el Artculo 3 de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

Competencia: se debe fomentar la competencia para garantizar la eficiencia y

disminuir los costos en el suministro de infraestructura y servicios pblicos El
Gobierno tambin debe evitar cualquier conducta anticompetitiva o colusin.

Adecuada asignacin de riesgos: debe existir una adecuada asignacin de riesgos

entre las partes pblicas y privadas. Esto significa que se deben asignar riesgos a
la parte que tiene la mayor capacidad para gestionar los riesgos a un costo menor,
si se consideran tanto el inters pblico como las caractersticas del proyecto.

Responsabilidad presupuestaria: se la define como la capacidad del Gobierno de

asumir los compromisos financieros firmes y contingentes relacionados con la
implementacin de los contratos de APP sin comprometer la sostenibilidad de las
finanzas pblicas o el suministro peridico del servicio pblico.

Fuente: Congreso de la Repblica (2008) Decreto Legislativo N 1012, Lima [#12]

Para otros ejemplos de principios rectores slidos, vase:

Estndar PSC - comparacin del costo fiscal

La herramienta cuantitativa ms comn de estimacin del valor por dinero de un

proyecto APP se deriva del enfoque utilizado originalmente en el programa IFP del
Reino Unido a principios de la dcada de los noventa, como se describe en el
artculo Gridlines de Leigland sobre el PSC. Consiste en comparar el costo fiscal
de las opciones de entrega de una APP con la opcin de entrega pblica
convencional.

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El enfoque del mtodo de Costo Fiscal para el anlisis del Valor por Dinero es la
construccin de un Comparador de Sector Pblico (PSC, por sus siglas en ingls),
el costo en el que incurre el Gobierno para implementar el proyecto a travs de
contratacin pblica tradicional. El clculo del PSC puede ser complicado, ya que
requiere varios ajustes para garantizar una comparacin equitativa.

Cmo se calcula el comparador del sector pblico, destaca algunos debates

metodolgicos.

Este tipo de PSC puede utilizarse en dos etapas del proceso de licitacin, como se
describe en el captulo del libro de la OCDE sobre los principios econmicos de las
APP [#194, pginas 71 -72]. Estas son:

Antes del proceso de licitacin, el PSC puede compararse con una APP "sombra"
o "referencia", o "comparador de mercado", un modelo del costo esperado del
proyecto bajo la opcin de la APP.

Esto puede ayudar a determinar si se puede esperar que la APP proporcione valor
por dinero, antes de decidir si se contina con la preparacin detallada y la
contratacin.

Durante el proceso de licitacin, el PSC tambin puede compararse con las ofertas
de APP reales recibidas, para estimar si las ofertas proveen valor por dinero. Este
enfoque se utiliz en Australiay se describe en la Nota Tcnica sobre PSC.

A pesar de la atractiva lgica del concepto, ha habido muchas crticas a la utilidad

del PSC y al enfoque de comparacin del costo fiscal en los pases donde se ha
utilizado con frecuencia, como el Reino Unido y Australia. Una revisin del
programa de APP realizada por la Cmara de los Lores del Reino Unido, por
ejemplo, argumentaba que la escasez de datos pertinentes y cuestiones
metodolgicas limitan el valor del PSC. La respuesta del Gobierno a la revisin
coincide en que el PSC ofrece slo una visin parcial, y destaca que su uso se
equilibra con el anlisis cualitativo, como se describi anteriormente.

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El clculo de un PSC puede ser complejo. El punto de partida suele ser la mejor
estimacin de los costos de capital y el costo de operacin y mantenimiento de
principio a fin en caso de implementar el proyecto bajo la modalidad de contratacin
pblica. Esto se suele ajustar, para permitir una comparacin equitativa entre el
PSC y la APP. La nota de orientacin de Infrastructure Australia sobre el PSC [#15,
Seccin 2.3] describe dos tipos de ajuste:

Ajustes de riesgo: una de las principales diferencias entre la contratacin

tradicional y el enfoque APP es que la APP transfiere ms riesgos a la parte privada.
El retorno de la inversin esperado por la parte privada tendr en cuenta estos
riesgos transferidos.

Esto significa que para realizar una comparacin equitativa, el PSC tambin debera
tomar en cuenta el costo de estos riesgos.

Ajustes de "neutralidad competitiva": un proyecto o empresa del sector pblico

puede tener ventajas o desventajas de costos frente a la empresa privada, que
crean costos o beneficios para el Gobierno, que normalmente no se toman en
cuenta a la hora de considerar el costo de un proyecto mediante contratacin
tradicional. Por ejemplo, las obligaciones tributarias bajo las dos opciones pueden
ser diferentes. Estas diferencias deberan corregirse cuando se calcula el PSC.

Tambin hay diferencias en el cronograma de pagos entre la opcin APP, donde

los pagos a menudo se distribuyen en el tiempo, y la contratacin tradicional, donde
el Gobierno debe enfrentar los costos de construccin por adelantado. Los flujos de
pagos se suelen convertir a valores presentes netos, para disponer de un solo valor
de comparacin. Esto requiere la definicin de la tasa de descuento adecuada para
aplicarla a los flujos de efectivo futuros tanto en el modelo APP como PSC.

Algunos pases de Amrica Latina, como Colombia y Per, han desarrollado

directrices para la implementacin de la metodologa de Comparador del Sector
Pblico. Sin embargo, debido a la falta de capacidad y/o informacin confiable para
implementar una metodologa compleja como esta, ninguno de estos pases ha
aplicado la metodologa completa en la prctica.

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Comparacin del costo-beneficio econmico de las APP y la contratacin pblica
tradicional

Una de las crticas a veces lanzada contra el PSC es que se concentra nicamente
en los costos financieros que el Gobierno debe asumir en caso de APP o de
contratacin tradicional. Un enfoque ms integral tambin debera tomar en cuenta
las diferencias en los beneficios esperados, y comparar el beneficio econmico neto
bajo los escenarios de APP o bajo contratacin pblica tradicional.

Pocos pases han llevado a la prctica este tipo de anlisis. El nuevo programa de
APP de Nueva Zelanda es una excepcin, y adopta el anlisis del costo-beneficio
como principal instrumento para estimar opciones de contratacin.

En muchos programas de APP en pases en vas de desarrollo, el objetivo no es

solo reducir los costos, sino transformar la prestacin de los servicios. Por ejemplo,
los gobiernos esperan que las carreteras reciban un mejor mantenimiento, por lo
tanto, proveen muchos ms beneficios en trminos de desarrollo econmico y
comercial. Estos cambios en los niveles de servicio y en la calidad no pueden
capturarse comparando los costos fiscales de APP con los de contratacin pblica
tradicional. Cuando estos beneficios esperados son importantes y se desea un
anlisis -cuantitativo del valor por dinero, el anlisis de costo-beneficio econmico
puede ser la mejor estrategia.

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