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Espero que esta obra de carcter didctico se ajuste s exigncias dos meus colegas juristas
formados e em formao e que com ela lhes facilite situar-se e dominar os principais problemas das
Finanas Pblicas que apesar de sua interdisciplinaridade, que abre coutadas, no pretende ver nas
Faculdades de Direito formados economistas.
Combina-se um ensino aberto e rigoroso, terico e prtico e massificado, mas sem facilidades
aviltantes.
Sofremos forte influncia dos Professores Doutores Antnio Sousa Franco e Eduardo Paz
Ferreira que leccionam esta Disciplina na Universidade de Lisboa sem que amide nos socorramos de
outros autores e ajustemos forte condimento do nosso contributo pessoal.
1
Os que possam apod-lo de insuficiente tm o meu pleno acordo e a promessa de melhor-lo em
breve oportunidade.
Afinal, j dizia BOCCACIO (Dacameron), mais vale agir na disposio de nos arrependermos
do que arrependermo-nos de nada ter feito.
Agradecimentos
PARTE I
2
NOES FUNDAMENTAIS DO DIREITO FINANCEIRO
Capitulo I
a) Produo,
b) Distribuio,
c) Troca; e
d) Consumo.
Este foi o meio usado para a auto-suficincia e atendimento das necessidades. Esta situao
criou novos meios de produo e criou tambm o acrscimo da produtividade na base da diviso social
do trabalho.
Usando a fora produtiva o homem comeou a produzir em grande escala, resultando, da, muita
produo. Criavam, assim, excedentes de produo.
As trocas eram difceis devido ao facto de haver variedade de produtos. Entretanto, outro
fenmeno est ligado questo do surgimento de um produto que era mais procurado e, da, toda a
comunidade usava este produto como meio padrode troca, ou seja, a base frequente de troca.
Por exemplo, o sal, foi largamente e durante vrios anos usado como meio padro de troca.
3
Com a descoberta de metais preciosos o homem evoluiu na definio e no reconhecimento do
valor. O ouro, a prata, foram os metais fundamentais usados na troca.
O dinheiro passa a ser uma unidade de valor, um meio de transaco e de pagamento que, como
princpio, no perde o seu valor no tempo.
2. Finanas e Estado
Sabe-se que o Estado, para realizar a sua actividade, carece de dinheiro para pagamento de
despesas nas reas entre outras, de Sade, Educao, Segurana, Justia.
3. Evoluo da expresso
4
A palavra latina finis1 apontada como sendo a raiz etimolgica do termo finanas atravs duma
evoluo pela qual, nos sculos XII e XIV, surgiram as expresses finatio e financia que exprimiam as
ideias de dbito e de prestao.
Entende-se tambm que da Frana, onde designava, no sculo XV, o conjunto dos meios
econmicos postos disposio de uma organizao poltica para a realizao dos seus fins prprios,
ter vindo a generalizao do vocbulo2.
Por finanas pblicas designa-se a realidade econmica de um ente pblico, ou com funes
pblicas, tendente a afectar bens satisfao de necessidades que lhe esto confiadas 3 ou, dito doutro
modo, e aproximadamente, as finanas pblicas referem-se aquisio e utilizao de meios
financeiros pelas entidades pblicas que incluem o Estado, as autarquias e entidades paraestaduais.
uma clara sobrevalorizao da actividade financeira do Estado, ou seja, dos aspectos ligados
manipulao dos meios necessrios, em detrimento das demais actividades que o sector pblico
susceptvel de desenvolver; esta concepo caracterizou a vertente dominante do pensamento
econmico e da actuao do Estado, na fase inicial de autonomizao desta disciplina.
2 SOARES MARTINEZ, Introduo ao Estudo das Finanas, Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, Lisboa, 1967,
pp. 19 e ss.
3 SOUSA FRANCO, Antnio, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 4.a Edio, Coimbra Editora, 1997, p. 46.
5
O objecto das Finanas Pblicas foi alargando sucessivamente o seu mbito medida que o
sector pblico se envolvia num conjunto cada vez mais amplo de actividades, ultrapassando a estrita
interveno nos domnios reconduzveis s necessidades de segurana, cultura e bem-estar4.
Pode afirmar-se que, modernamente, o objectivo das Finanas Pblicas abrange o estudo de
todos os aspectos que envolvem a utilizao, pelo sector pblico, de recursos econmicos, tendo em
vista alcanar adequados nveis de emprego, crescimento, desenvolvimento e de distribuio do
rendimento, atravs de bens ou da prestao de servios.
a) Sentido Orgnico
Neste sentido orgnico, Finanas Pblicas designa rgos do Estado ou de outro ente pblico
competentes para gerir os recursos econmicos com vista satisfao de certas necessidades sociais (ex.:
Ministrio do Plano e Finanas, Conselho Municipal).
a) Sentido objectivo
Objectivamente, Finanas Pblicas significa a actividade atravs da qual o Estado ou outro ente
pblico afecta bens econmicos satisfao de certas necessidades sociais.
b) Sentido subjectivo
4 Considerados por FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. 1, Almedina, 1992, p. 32,
como as trs espcies fundamentais de necessidades colectivas.
6
Neste sentido a expresso Finanas Pblicas usada para identificar a Disciplina Cientfica que
estuda os princpios e leis que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer necessidades
sociais.
Capitulo II
1. Generalidades
2. Definio
7
3. Principais objectivos
No excessivo salientar que a obteno de crescentes nveis de eficincia (em termos globais),
deve ser a principal e a mais constante caracterstica da actividade financeira do Estado, sendo o seu
objectivo ltimo alcanar nveis crescentes de bem-estar social.
Para tanto, o Estado pode utilizar instrumentos de incentivo ou de penalizao que podem alterar
o comportamento dos agentes econmicos.
c) Estabilidade econmica,
8
Um dos vectores da actividade financeira do Estado a execuo de programas de despesas que
constituem a aplicao de recursos a determinados sectores e agentes econmicos com vista a alcanar
objectivos pr-determinados.
(i) Admita-se que uma parcela das receitas pblicas aplicada num programa nacional de
reabilitao de estradas rurais. A manuteno da utilidade deste patrimnio serve um conjunto vasto de
agentes econmicos: o consumo deste servio pelo utente A no reduz nem inviabiliza o consumo
do utente B. Por outro lado, tanto a construo de estradas como a sua manuteno, foi e paga com
fundos estatais, podendo, eventualmente, ser construda e reabilitada por uma empresa privada estatal ou
pblica.
(ii) Agora, o caso da instalao de uma unidade industrial produtora de embalagens de carto.
O Estado pode decidir afectar parte das suas receitas, realizao do fundo de constituio desta
empresa, sendo os bens produzidos adquiridos pelos mais variados sectores de actividade econmica
(tanto pblicos como privados). Contudo, o consumo de embalagens pelo cliente Aimpede que o
cliente B adquira as mesmas embalagens.
Mas uma fbrica idntica poderia ser instalada, a partir da aplicao de poupana privada.
(iii) Considere-se ainda uma hipottica produo de material escolar por uma empresa. Esta
empresa pratica um determinado nvel de preos, traduzindo as condies de produo e os custos dos
diferentes factores de produo. O Estado, verificando que, aos preos praticados, 90% dos alunos -
correspondendo a famlias de baixos rendimentos no tem acesso quele material escolar, e face ao
interesse de que se reveste a utilizao daquele produto para os seus objectivos na rea da educao, o
Estado decide adquirir o material escolar empresa e proceder sua posterior venda aos alunos a preos
diferenciados, qui bonificados, consoante o rendimento do respectivo agregado familiar. O Estado
afectou, assim, parte das suas receitas subveno de material escolar que colocou disposio de um
grupo alvo pr-estabelecido.
9
(iv) Um ltimo exemplo: face ao interesse que representa a cultura de algodo para
exportao e as dificuldades financeiras dos agricultores, o sistema bancrio est disposto a lanar uma
linha de crdito especfica para a respectiva campanha agrcola com uma taxa de juro mais baixa que a
praticada correntemente. Neste caso o instrumento que incentivar a produo a taxa de juro (poltica
de crdito) mas a sua utilizao s possvel porque o Estado ir afectar parte dos seus fundos
bonificao da taxa de juro do sistema bancrio para alcanar um objectivo especfico.
Dos exemplos supra, sem ser necessariamente pela ordem da sua apresentao, podemos
concluir que a eficincia na afectao de recursos deve considerar:
2.o A proviso de bens no implica que o Estado detenha a propriedade dos meios de
produo;
3.o A apropriao dos meios de produo pelo Estado pode ser estimulada pelo desinteresse
dos agentes econmicos na produo desses bens e por razes estratgicas;
4.o A proviso pblica de certos bens e servios s se realiza com a interposio do Estado
entre os produtores e consumidores, afectando uma parcela dos seus recursos financeiros.
5.o A deciso do Estado garantir um conjunto de bens e servios, a definio das suas
caractersticas e das modalidades e processo da sua disponibilizao comunidade resultante de um
consenso social, mediado pelos diferentes rgos e instituies representativas;
6.o A proviso de bens e servios pelo Estado abrange os chamados bens pblicos e bens
privados, por a garantia da sua disponibilizao reflectir o interesse da colectividade.
Como se v, para uma eficiente afectao de recursos o Estado no deve subtrair-se rede de
critrios de avaliao econmica e financeira, para o que torna-se necessrio medir os efeitos directos e
indirectos da sua interveno nas principais grandezas macroeconmicas, garantindo que (1,o) os
objectivos so alcanveis e (2.o) os efeitos colaterais no actuam em sentido contrrio aos objectivos
definidos.
10
A distribuio primria5 do Rendimento Nacional entre os agentes econmicos condicionada
por um complexo conjunto de factores, a saber:
1. Diferente grau de apropriao ou controle dos meios de produo e das foras produtivas;
A aplicao das receitas obtidas pelo Estado organiza fluxos para as famlias e para as empresas,
determinando a redistribuio do Rendimento Nacional.
5 Entende-se por distribuio primria do Rendimento Nacional a participao dos diferentes grupos homogneos de
agentes econmicos (camponeses, pequenos proprietrios rurais, operrios, funcionrios pblicos, sector empresarial privado,
sector pblico produtivo, etc.) na formao do Rendimento Nacional, participao esta que decorre das condies estruturais
prevalecentes numa determinada formao social, num momento anterior interveno do Estado.
11
A interveno do Estado visando atingir uma adequada distribuio do rendimento no pacfica
e dela despontam vrias correntes doutrinrias que, sem pretender ser exaustivo, podem assim resumir-
se:
Para esta escola a funo distributiva das Finanas Pblicas deveria cingir-se apenas
obteno de receitas necessrias ao funcionamento do aparelho administrativo.
Assiste-se actualmente alterao destas duas correntes mas no esto encerradas as polmicas
em torno dos princpios de tributao e de programao das despesas pblicas, seu impacto na
actividade econmica global, em consequncia das diferentes interpretaes do qualificativo adequado.
A escola materialista, na funo distributiva das Finanas, que tem subjacente a natureza
do Estado numa sociedade capitalista (independentemente do estgio do capitalismo) admite que as
distores so produto do prprio sistema (polticas objectivas das empresas e grandes sindicatos) e no
das foras impessoais do mercado e, por isso, aceita a interveno do Estado no sentido de atenuar as
disparidades, e como condio necessria manuteno e reproduo do prprio sistema.
Nas economias centralmente planificadas a funo distributiva das finanas foi, apesar de
presente, subalternizada comparada de outros instrumentos de poltica econmica.
12
O Estado est privilegiadamente colocado para regular o fluxo circular do produto nacional e do
rendimento nacional, e neste contexto adoptar os meios para anular possveis e indesejadas flutuaes.
Num contexto inflacionista o Estado deve intervir, retirando poder de compra, reduzindo as
presses sobre a procura e o nvel geral dos preos. O Estado actuaria no sentido inverso perante
expectativa de uma reduo significativa da procura, evitando crises de sobreproduo e de capacidade
produtiva ociosa.
O crescimento econmico, que em termos reais avaliado pelo crescimento real do produto
interno a um ritmo maior que o crescimento populacional, dever ser um dos objectivos da poltica
econmica dos governos e da actividade financeira do Estado.
6 Numa sociedade estruturalmente distorcida, como a nossa, por exemplo, deve entender-se como sendo de elevados
nveis de desemprego e subemprego, atraso tcnico e tecnolgico, desequilbrios sectoriais regionais, profunda desigualdade
na distribuio dos rendimentos, e de alta dependncia do comportamento dos mercados internacionais relativamente s suas
receitas de exportao e de importao de bens de equipamento.
13
O crescimento econmico pode, no entanto, realizar-se sem que inicie um processo de
desenvolvimento econmico.
Outros instrumentos so, no entanto, imprescindveis para criar um clima em que se obtenham
adequados nveis de poupana e aplicaes eficientes.
4. Necessidades Pblicas
7 Para maior desenvolvimento, veja-se o nosso Introduo ao Direito Fiscal, W&W Editora, Maputo, 2002, pp. 9 e
ss.
14
So estas caractersticas de certos bens de consumo passivo que levam o Estado a produzir esses
determinados bens que podem ser pblicos8, ou puramente pblicos ou pblicos por natureza9.
A produo destes bens implica despesas cuja cobertura exige financiamento atravs de receitas
que podem decorrer de preos 10 , de contraimento de emprstimos ou de impostos, seguramente o
principal, o mais definitivo meio de financiamento e a receita coactiva por excelncia.
A referncia a estas receitas no teve objectivos enunciativos, mas tem apenas um carcter
exemplificativo.
O Professor Sousa Franco 12 ensina: A afectao de recursos neste sistema [de economia de
mercado13] dominada pelo princpio de que os sujeitos no produzem nem obtm por troca bens cujo
10 Pela venda de bens que produz. de seu patrimnio, ou de servios cujos rendimentos lquidos destina cobertura
das despesas pblicas para a satisfao de necessidades colectivas.
15
custo de produo (desutilidade da sua obteno) seja superior utilidade que auferem. possvel
demonstrar que a mais eficiente afectao de recursos e, como regra, a que tendencialmente se situa no
ponto de igualdade entre o preo de cada bem e o seu custo marginal. A fixao de preos afastados
deste nvel ter como consequncia que, se o preo for inferior ao custo marginal, isso maximizar o
benefcio do consumidor mas a consequncia que a procura aumentar e far subir os preos. Ao
invs, se o preo for superior ao custo marginal, isso tender a maximizar o benefcio do produtor mas a
procura diminuir, sendo a oferta excessiva, o preo tender a crescer. esta simples regra que explica
o ajustamento das quantidades e dos valores, definindo o equilbrio do produtor, o do consumidor e os
dos mercados dos vrios bens: e da at ao equilbrio econmico geral.
Mas no apenas a afectao dos bens que interessa mas a sua distribuio eficiente 14. Para esta
distribuio eficiente ou ptima 15 nem sempre o mercado se mostra apto. A primeira causa seria a
incapacidade de criar a optimizao em certas reas, optando-se ou por delas prescindir, o que tornaria
impossvel em sociedade, ou pela sua produo alternativa, uma soluo racional.
A segunda causa seriam as caractersticas dos bens colectivos tipicamente16 de satisfao passiva,
no exclusivos (de consumo inexcluvel) e no cumulativos no sentido de serem de consumo irrival na
medida em que os utilizadores no seu consumo no entram em concorrncia.
Quando os preos de produo baixam, por efeito do monoplio, a renda monopolista situa-se
acima do preo normal causando prejuzos aos consumidores.
14 Aquela permite um bem-estar melhor sem afectar a situao dos restantes cidados , o mesmo que dizer, (segundo
SOUSA FRANCO, Antnio, ob, cit., p. 23), quando no for possvel nenhuma melhoria na situao de qualquer dos
membros sem prejudicar os restantes.
16
Est tambm claro que o mercado seria incapaz da socializao da exterioridade atravs da
imposio de custos compensadores do benefcio apropriado ou da apropriao dos proveitos gerados18.
Com efeito, por exemplo a negociao e cobrana ao poluidor por cada particular prejudicado difcil
seno mesmo impossvel.
Como se v, o Estado aparece a actuar para criar nveis aceitveis de bem-estar, para introduzir
correces de funcionamento do mercado e supletivamente s actuaes dos sujeitos econmicos no
dominados pela lgica do mercado.
O Estado cria as condies sem as quais a colectividade pereceria; o Estado tem que gerar e
gerir os bens de custos uniformemente decrescentes, tem que socializar exterioridades e assumir os que
ningum quer correr; porque s ele pode defender o interesse geral, tem uma perspectiva ilimitada do
tempo, dispe de autoridade para impor regras de utilizao de bens sem outro tipo de financiamento.
Do que se disse pode concluir-se que o Estado tem necessidades a satisfazer tanto quanto
os particulares, no obstante haja diferenas entre as caractersticas de actividade financeira
desenvolvida por uns e outros, particularmente nos modos de financiamento.
17
Os meios de financiamento usados pelos particulares, includas aqui tambm as empresas
privadas, so de natureza contratual, havendo sempre uma relao de troca que tem o preo como a
expresso da contraprestao.
No que o Estado no possa recorrer a este tipo de financiamento mas certo que
esta receita no significativa. As mais significativas receitas no provem de um exerccio que
implique contraprestao do Estado ao cidado, decorrendo do exerccio do seu imperium.
Por fim, enquanto o fim ltimo das finanas privadas produzir o lucro, conseguido
pela produo de bens ou servios com despesas mnimas e sua venda pela receita mxima, o
Estado no tem como fim contabilizar receitas superiores s despesas, preordenando-se
satisfao de necessidades colectivas, de que atrs falmos.
Aponta-se ainda como trao distintivo entre as duas finanas pblicas e privadas a
circunstncia de estas dizerem respeito aos aspectos monetrios do financiamento dos agentes
econmicos (moeda e crdito) enquanto aquelas respeitam actividade econmica de entes pblicos
com o fim de satisfazer necessidades colectivas20.
19 No queremos que se v concluir que a capacidade do Estado gastar infinitamente elstica. Cada vez mais o
Estado vai ou deve ir moderando o exerccio do seu poder de lanar impostos, dada a crescente capacidade dos cidados
resistirem vitoriosos ao seu agravamento. Acresce ainda o facto de o Estado estar mais atento ao efeito dos desequilbrios,
em particular dos dfices oramentais, sobre a economia.
18
As finanas pblicas so seguramente diferentes das privadas, designando duas
realidades distintas21.
6. O fenmeno financeiro
Famlias, indivduos ou mesmo organizaes tm como base nas suas relaes econmicas o
contrato. A Economia Privada, em regra, contratual.
Existem casos em que as pessoas se organizam em grupos de interesse poltico com o objectivo
de atender a satisfao de interesses sociais recorrendo a poderes de autoridade para atingir tais
objectivos. a Economia Pblica.
a) A Economia Privada caracterizada pela livre atraco dos agentes econmicos; numa
economia de mercado fixa os preos de acordo com a oferta e a procura existentes; a base fundamental
para o contrato;
21 No tem ainda consagrao generalizada o uso distinto dos vocbulos financial para qualificar as finanas privadas
e financeiro para as finanas pblicas que o Professor Sousa Franco (ob. cit., p. 3) emprega.
19
b) Na Economia Comunitria temos a solidariedade do grupo. Combina-se a propriedade
privada e a propriedade social ou comunitria;
Como fenmeno social, pode ser encarado sob trs perspectivas: poltica, econmica e
jurdica.
20
Por isso, em nenhum caso o fenmeno financeiro pode assumir uma posio de completa
neutralidade poltica23 e deixar de reflectir as concepes polticas dominantes no meio social em que se
verifica.
O fenmeno financeiro no uma criao da vontade poltica nos pressupostos a ela ajustveis.
Bem se v que a actividade financeira implica (1) a existncia de necessidades sociais, sentidas
pelos indivduos (elementos integrantes da sociedade) e pela sociedade, ela mesma, e a existncia (2) de
um processo pelo qual so determinadas as necessidades a satisfazer.
No se conclua, porm, ser absoluto que a actividade financeira s possvel num quadro
estadual.
21
Fora o reconhecimento da existncia de regras internacionais com repercusso na actividade
financeira dos Estados (tratados, convenes, etc.), as organizaes internacionais tm forma de
financiamento e processos internos que se aproximam dos que so prprios dos Estados. Esta
actividade financeira cria as chamadas finanas supranacionais.
No esgota o Estado a satisfao das necessidades pblicas. H entidades que exercem uma
verdadeira actividade financeira. Tal o caso dos Fundos (FUTUR, FUNDAC Fundo para o
Desenvolvimento Artstico e Cultural), Empresas Pblicas, Servios e Autarquias locais.
neste segundo plano, em que reside a preocupao de dar garantias aos particulares, aspecto
essencial para a defesa dos seus direitos e interesses contra eventuais abusos do Estado.
7. O poder e a economia
22
Por poder deve entender-se o poder poltico, que a forma de organizao do Estado ou, melhor,
a capacidade de influenciar comportamentos. Ligado a este aspecto temos a actividade econmica,
entanto que processo orgnico de satisfao de necessidades humanas mediante afectao de bens
materiais raros a fins alternativos individuais ou sociais, privados, comunitrios ou pblicos.
Daqui resultam relaes, como atrs se disse, de trs tipos que se seguem:
Teremos, neste caso, a poltica financeira de redistribuio pela qual se transfere parte dos
rendimentos dos que se encontram acima da ndia para os que se encontram abaixo da linha dos
rendimentos mdios, isto , d-se dos ricos aos pobres.
23
J se v que por mais liberal que seja a filosofia econmica e social de um Estado, daqui resulta
a necessidade de se definir a doutrina ou a poltica econmica e social que dever ser por ele seguida,
por exemplo, se de inspirao abstencionista, se liberal, se socialista ou se intervencionista.
Com a sua interveno na economia o Estado modifica o comportamento dos restantes agentes
econmicos.
24
A forma mais racionalizada de interveno a poltica econmica. Pela interveno o Estado
altera o comportamento dos produtores e consumidores sem tomar decises sobre a utilizao de bens e
satisfao das necessidades sociais.
O Estado pode actuar como agente econmico. A extenso dessa actividade , porm, varivel.
H servios que pode entender-se que s o Estado poder garantir aos cidados tais como o
de abastecimento de gua, energia, sade, administrao de justia, defesa e segurana. Na
actividade econmica directa do Estado, o Estado, ele prprio, actua como agente ou sujeito
econmico, formulando escolhas ou opes econmicas no interesse da comunidade.
25
No h fronteiras estanques entre ordenao, interveno e actuao nem mutuamente se
excluem, existindo nos Estados modernos cumulativamente, com graus diferentes, conforme as razes,
objectivos e tempo.
As decises tomadas no mbito do poder poltico levantam sempre dvidas quanto sua
validade ou eficincia, na prossecuo dos objectivos do Estado.
No mbito das finanas idnticas dvidas sobre a eficincia das opes do Estado seja qual for a
sua concepo26 ou a sua forma doutrinria27.
A deciso financeira tomada em funo de interesses dos governantes que buscam simpatias e
suporte poltico e, como deciso econmica, que tambm , no est isenta das disputas do poder por
pessoas ou grupos destas.
O cidado deposita o voto para maximizar o seu interesse individual ou dos partidos que apoiam.
Os partidos comportam-se como que num mercado; disputam o monoplio do poder como
concorrentes de oferta relativamente a uma procura expressa no voto dos eleitores 28, predispondo-se a
praticar polticas populistas, antes das eleies, para ganhar a preferncia dos eleitores e polticas
impopulares depois das eleies, em clara confirmao da existncia de ciclos poltico-econmicos. A
determinao da funo de preferncia dos eleitores e da funo de popularidade dos governos,
componente idealista, cria incapacidades e irracionalidades do Estado.
26 Estado soberano, Estado Repblica, Estado de Classe, Estado conglomerado ver SOUSA FRANCO, ob. cit., p.
75.
27 Sem querermos ser exaustivos, podemos ter o Estado patrimonial, Estado-polcia, Estado guarda nocturno, Estado
de servios, Estado providncia, Estado de bem-estar, Estado de desenvolvimento, Estado de Direito Democrtico ou
autocrtico, Estado social, Estado Tecnolgico, Estado de cultura, Estado autoritrio e Estado totalitrio.
26
Os tecnoburocratas condicionam a deciso financeira, pelo seu saber, pelo poder de agenda 29 e
pela sub-regulamentao burocrtica.
O Estado, na sua misso de prosseguir o bem-estar social, tem tomado decises cujo objectivo
fortalecer o seu poder poltico independentemente do resultado de tal deciso.
Noutros momentos, as decises que o Estado toma no mbito das finanas tm a ver com a
anlise dos processos e objectivos na actividade financeira.
No primeiro caso, a deciso poltica tomada por consenso mnimo social30, livre31, implcito ou
explcito, no exerccio da democracia.
30 Um consenso social, segundo o Professor Sousa Franco (ob. cit., p. 88) tem trs caractersticas essenciais: (1) incide
sobre aspectos fundamentais da sociedade, (2) deriva da situao de incerteza (pois caso ela no exista dificulta-se,
impossibilita-se o acordo por sobrevalorizao da sua posio) quanto ao futuro; (3) voluntrio, espontneo, livre e
esmagadoramente unnime.
31 Designa-se de livre o consenso que decorre de um entendimento (voluntrio e unnime) implcito entre a
generalidade dos cidados, individualmente ou organizados em grupo sobre instituies e modos de organizao, como por
exemplo sobre o processo de tomada de decises, isto , sobre a regra de definio de regras.
27
o que abrange as regras fundamentais e instituies da sociedade, tais como a liberdade
econmica e a propriedade privada, a estruturao do Estado limitada aos direitos individuais e
participao dos cidados, atravs da democracia econmica e financeira, da democracia directa, semi-
directa e da co-deciso.
Capitulo III
Por regime econmico entendem-se todas as formas de articulao estrutural do poder poltico
com a actividade econmica.
Ora, antes interessa, falar do conceito de sistema econmico que cobre realidades diversas.
Partindo de noo fundamental de sistema como sendo o conjunto de elementos unidos por um
conjunto de relaes, teremos que o sistema econmico integra formas tpicas e globais de organizao
e funcionamento da sociedade em geral e da sua actividade econmica em especial33.
33 Para aprofundamento, veja-se SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 48 e PEREIRA DE SOUSA, Domingos, Finanas
Pblicas, Universidade Tcnica, ISCSP, Lisboa, 1992, p. 59.
28
Quanto ao sistema financeiro temos que ele exerce funes que podem constituir fins possveis
da sua gesto, configurando grandes tipos e efeitos objectivos resultantes do respectivo financiamento,
com destaque para as funes sociais do Estado.
O sistema econmico capitalista tem como base os ideais liberalistas, as regras de iniciativa
privada dos agentes econmicos e a livre concorrncia.
29
b) Um conjunto de princpios, leis econmicas fundamentais que regulam o funcionamento
da vida econmica;
Quanto a instituies
a) A propriedade privada;
. liberdade de contratar,
. liberdade de trabalho,
. liberdade de empresa.
Princpios econmicos
Regimes
30
A. Liberalismo; e
B. Intervencionismo35.
2.4.1. O liberalismo
b) Quanto s suas relaes com a economia privada: dominam as ideias de separao entre
finanas e economia, elasticidade dos fenmenos e abstraco econmica do Estado;
2.4.2. O intervencionismo
35 Sobre estes dois regimes, para maiores desenvolvimentos, veja-se SOUSA FRANCO, ob. cit., pp. 50 a 66.
31
No intervencionismo encontramos as finanas activas, modernas ou funcionais37, as quais
so dominadas pelo critrio de interveno do Estado sobre a actividade econmico-social38 com vista a
modificar as condies da economia privada39.
a) Quanto ao seu lugar e funo: autonomia do sector pblico (que passa a ter, para alm da
supletiva satisfao das necessidades colectivas, realiza objectivos de poltica econmica e social),
equilbrio entre economias pblica e privada, regra do ptimo (melhor satisfao das necessidades
pblicas e o ptimo social), crescente dimenso, pluralidade e complexidade do sector pblico;
37 Finanas funcionais porque a escolha dos instrumentos financeiros depende dos efeitos que cada uma delas exerce
na economia para mais desenvolvimentos, veja-se TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit., p. 43
32
intervm no caso de o livre comportamento dos agentes econmicos no resultar no progresso e o bem-
estar geral do dirigismo.
Trata-se, pois, como diz o Professor Sousa Franco40, de uma diferena qualitativa uma
vez que no intervencionismo preside a ideia de correco enquanto no dirigismo, como a expresso
sugere, h uma clara ideia de direco da economia.
A concepo poltica do Estado actuante, isto , regulador e produtor decorre de vrios factores
que a seguir sumariamente se expem, na linha do Professor Sousa Franco41:
33
e) A crise de 1929 e a grande depresso que imps a interveno na economia maioria dos
governos em destacar-se as polticas New Deal que consagraram o afastamento do princpio do
equilbrio oramental, um dos alicerces das finanas clssicas;
h) Outras, tais como o surgimento dos No-Alinhados (trazendo experincias de novos sistemas
econmicos), as descolonizaes, etc..
2.7.1. Generalidades
Caracterizam os sistemas colectivos trs traos tais como a apropriao pblica dos meios de
produo, o papel central do plano como super-lei e o interesse estatal, a solidariedade e o bem-estar
colectivo como motivaes dominantes.
O caso paradigmtico o da URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas43, onde por o
Estado ser o principal produtor pergunta-se ser correcto falar da fronteira entre actividade financeira e
economia privada. A resposta afirmativa decorre de se reconhecer que se justifica a distino entre o
sector pblico administrativo e o sector pblico produtivo, entre o oramento e a actividade
empresarial do Estado44.
43 Anterior prossecuo dos princpios de glos nost (transferncia) e perestroika (reestruturao) de Mikhail
Gorbatchov.
34
2.7.2 Funes dos instrumentos financeiros
d) Equilbrio oramental.
Capitulo IV
1. Aspectos introdutrios
35
A actividade financeira do Estado, dada a sua caracterstica especial, envolve, como j se disse,
em virtude da complexidade de interesses em jogo e das estruturas envolvidas, normas jurdicas que
aglutinadas actividade financeira do Estado constituem Direito Financeiro.
No segundo caso, temos normas relativas ao direito das receitas e financiamento das
necessidades pblicas e que regulamentam os aspectos atinentes ao imposto e outros tributos, ao crdito
pblico, entre outras fontes de receitas do Estado.
Por Direito Financeiro designa-se o conjunto de normas jurdicas que regulam a actividade
econmica do Estado ou outro ente pblico com vista afectao de bens para a satisfao de
necessidades sociais, isto , as normas que regulam a obteno, a gesto e o dispndio dos meios
financeiros pblicos45 ou, ainda, o ramo do Direito que disciplina juridicamente a actividade do Estado.
O Direito Financeiro regula, pois, mediante um regime prprio, parte46 da actividade financeira
do Estado.
45 TEIXEIRA RIBEIRO, Jos Joaquim, Lies de Finanas Pblicas, 5.a Edio, Coimbra Editora, 1997, p. 46.
46 Dizemos parte porque o Direito Financeiro no o nico revestimento jurdico da actividade financeira, havendo
aspectos deste que se reportam ao Direito Constitucional, ao Direito Administrativo e ao Direito comum.
36
O Direito Financeiro projecta-se para alm de normas internas de organizao, para as garantias
dos particulares e para os princpios da autorizao, legalidade, controlo e interveno judicial47.
(iv) Direito Oramental: regula o regime geral do Oramento do Estado e a sua execuo;
(v) Direito das Receitas: (Direito Tributrio, Direito Fiscal) que estabelece as regras
quanto ao regime jurdico dos impostos, Direito do Crdito Pblico praticado em regime especial por
entidades pblicas;
Qualquer que seja o critrio perfilhado o do interesse, o da posio relativa dos sujeitos ou da
qualidade em que intervm na relao jurdica pacfica a qualificao do Direito Financeiro como
um ramo do Direito Pblico.
37
certo, pelo que temos vindo a estudar, que este ramo o Direito Financeiro prossegue a
realizao de interesses colectivos, com um dos sujeitos o Estado investido de garantias e poderes
prprios.
O Direito Financeiro, tal como qualquer ramo de Direito, caracteriza-se por ter uma funo
prpria de que decorrem contedos e normativos prprios e regimes especficos48, autnomos, coerentes,
axiolgica e normativamente unidos, e por ter instituies e vida prprias.
Estas caractersticas delimitam-no como um ramo de Direito com uma relativa e convencional
autonomia49.
Aos administrativistas dir-se- que apesar de se reconhecer que a actividade financeira uma
actividade poltica e administrativa no pode o Direito Financeiro confundir-se com o Direito
Administrativo, caracterizado pelo poder e autoridade administrativos. O Direito Financeiro, com a
gnese nos sculos XVII e XVIII na Inglaterra, para alm de ser anterior ao Direito Administrativo que
fruto do liberalismo (sc. XIX) resulta da preocupao de delimitar os poderes da Administrao em
relao aos cidados e do primado do Poder Legislativo.
48 Sobre a evoluo histrica do Direito Financeiro: ARMINDO MONTEIRO, Introduo ao Estado de Direito Fiscal
na Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, Vol. 6, 1949, pp. e 36 ss; SOARES MARTINEZ, Da personalidade
tributria, Lisboa, 1953, pp. 51 e ss; Elementos para um Curso de Direito Fiscal em Cincia e Tcnica Fiscal, n.o 138
(Junho de 1970), pp. 14-25.
49 No pode falar-se, em bom rigor, de autonomia absoluta, pois o Direito uno e incindvel.
38
Admitida a plurivocidade do termo autonomia importa delimitar que a autonomia que
defendida legislativa, didctica e cientfica, no havendo dvidas que o Direito Financeiro cifra-se na
existncia de leis prprias e de um sistema prprio de fontes, constitui em muitas escolas uma disciplina
especfica no plano curricular dos estudos.
Apesar disso a autonomia de Direito Financeiro uma questo assente; uma vez igualmente
assente a autonomizao de certos tipos de normas em virtude de sua conexo com uma funo
delimitada.
No Direito das Receitas, por sua vez, podem distinguir-se o Direito Tributrio que regula a
aquisio de todas as receitas coactivas e o Direito Fiscal que regula, em especial, os impostos e o seu
processo administrativo.
O Direito Financeiro tem mais afinidades com os seguintes ramos, de que recebe importantes
contributos:
39
a) Direito Constitucional
b) Direito Administrativo
c) Direito Penal
ao Direito Penal que o Direito Financeiro vai buscar os contributos sobre normas punitivas
relativas violao dos seus preceitos.
d) Direito Processual
O Direito Financeiro contm disposies reguladoras das formas de oposio pelos contribuintes
aos actos da Administrao financeira e de aplicao de sanes por violao de leis financeiras.
d) Direito Privado
A relao entre o Direito Financeiro e o Direito Privado, para alm deste ser o Direito Comum,
h aspectos da actividade do Estado que so regulados pelo Direito Privado, tal o caso, por exemplo,
da dos emprstimos pblicos.
e) Direito Internacional
40
Embora ao Direito Financeiro presida o princpio da territorialidade, existem situaes de
convenes bilaterais ou plurilaterais e comunitrias.
Capitulo V
1. Sobre as Fontes
Mas para no embarcar num recursum ad infinitum, recorrendo doutrina tradicional, diremos
que entende-se por fontes do Direito os modos de formao ou de revelao do direito, isto , aqueles
factos normativos a que se atribui predicados de factos produtores (fontes materiais) de comandos
vinculantes (fontes formais).
50 BAPTISTA MACHADO, J., Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1997, p. 153.
41
1.2.1. Enunciao
Entendido, como quisermos, que a expresso fonte no tem significado unvoco, que
plurisignificativa, podemos enumerar as seguintes fontes de maior consenso51 52 53:
- Lei,
- Costume,
- Jurisprudncia,
- Doutrina.
1.2.2. O Costume
1.2.3. Jurisprudncia
Se considerarmos que o Tribunal Administrativo pode produzir assentos que dirimem conflitos
de aplicao contraditria de normas existentes e que eles s cedem perante nova lei, h que considerar
os assentos, com carcter jurisprudencial, fonte de Direito54.
1.2.4. Doutrina
53 BRAZ TEIXEIRA, Antnio, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, AAFDL, 1991, p. 25.
54 No se afasta, porm, a questo da sua possvel inconstitucionalidade j que estaria envolvido o exerccio do poder
legislativo por um rgo jurisdicional.
42
Ao exemplo de certos perodos do Direito romano em que a certos jurisconsultos era atribuda
uma autoritas ou jus publici respondendi 55 h pareceres hoje de cultores de Direito que tm fora
vinculante para casos que lhe sejam posteriores.
Das tradicionais fontes de Direito apenas a lei que pode ser apontada como a fonte
intencional imediata56 por excelncia, justificando-se o estudo das suas diversas manifestaes:
1.3.1. Constituio
1.3.3. Lei
56 Para mais desenvolvimentos, ver nosso Introduo ao Direito Fiscal, pp. 45 a 72, W&W Editora, 2000.
43
Da constituio resulta que h uma reserva absoluta de lei formal, em matria estritamente
financeira, como a aprovao do oramento e do relatrio da sua execuo, a definio das bases da
poltica de impostos (respectivamente alneas h) e j) do n.o 2 do Artigo 135 da Constituio da
Repblica de Moambique).
1.2.5. Decretos
1.2.6. Regulamentos
44
Sobre a interpretao e integrao de normas financeiras de natureza fiscal, h que considerar
que as normas fiscais so Direito Financeiro especial mas no excepcional; defende-se que atento o
sentido teleolgico das suas normas, as leis fiscais interpretam-se como quaisquer outras leis, no
havendo preconceitos ou princpios pr-ordenados que lhe levem a destruir o princpio da legalidade57.
Da aplicao das normas fiscais no espao defende-se o princpio fiscal da territorialidade58 59.
PARTE II
Instituies Financeiras
Captulo I
Aspectos gerais
57 Para mais desenvolvimentos, ver nosso Introduo ao Direito Fiscal, ob. cit., pp. 86 a 90.
45
1. Introduo
2. Descentralizao60
60 Esta abordagem sustenta-se no nosso trabalho de fundamentao da nossa proposta de dissertao do Doutoramento
pela Faculdade de Direito da Universidade (Clssica) de Lisboa Um contributo para uma teoria de Descentralizao
Financeira em Moambique -.
46
evidente da crise do Estado Nacional como uma das vias de a ultrapassar61 62 assegurando, atravs do
regionalismo, a compatibilidade entre vrios particularismos 63 ; mas surge especialmente ligada aos
problemas do desenvolvimento e necessria vertente participativa do mesmo.
Tem-se, por outro lado, conscincia de que ainda mais complexa a descentralizao no
domnio econmico e financeiro, que tem de ser feita garantindo que a atribuio de significativos
poderes e meios financeiros aos entes descentralizados no pode esquecer a necessidade de no destituir
os Estados de meios e instrumentos econmico-financeiros essenciais.
61 PAZ FERREIRA, Eduardo, As Finanas Regionais, Estudos gerais, Srie Universitria, Imprensa nacional Casa
da Moeda, 1985, p. 25.
65 Ibidem.
47
expresso verdadeira da vontade geral66. Daqui entender-se a existncia de relao constante ... que se
verifica entre os fenmenos de liberdade poltica ou de democracia (...) e os fenmenos de autonomia,
de descentralizao, de criao de poderes distintos do poder central67.
O termo descentralizao comporta, por outro lado, vrias modalidades e graus que,
combinados, resultam em inmeras variantes.
67 MIRANDA, Jorge, Colquio Que lies se podem tirar de uma experincia de 18 anos, ob. cit., p. 48.
68 Richard Bird et Franois Vaillancount, Descentralization financire et pays en dvllopement: concepts, mesure et
evaluation Revue dnalyse conomique, Vol. 74, n 3, Septembre 1998, pp. 343-362.
69 A descentralizao permite acelerar as tomadas de decises e de meios, tendo em conta as preferncias locais. A
delegao consiste no estabelecimento de agentes locais que exercem funes governamentais em nome do Estado,
reduzindo o nmero de funcionrios. A devoluo mais prxima do sentido da descentralizao.. Esta pode ser no seio
de um Estado constitucionalmente unitrio ou federal. Num Estado unitrio a descentralizao no seno um meio de
partilha de poderes e responsabilidades entre o governo central principal, e o governo local agente, numa perspectiva de
cima para baixo.
No federalismo, uma perspectiva de baixo para cima, so os governos locais que criam um Estado.
No domnio das relaes financeiras, pode falar-se do federalismo financeiro ou de finanas federais. No primeiro
o Estado define as regras operacionais e financeiras e supervisa. No segundo existe autonomia influenciada pela diversidade
etnolingustica e econmica.
70 Sendo comparvel com a regionalizao, esta entendida como autonomia constitucionalmente conferida a entes
pblicos territoriais em ordem prossecuo de interesses prprios das respectivas populaes, com dimenso de
antagonismo de base electiva, isto , governo prprio e com funes polticas e legislativas.
48
A descentralizao ser administrativa se s entidades autnomas forem atribudas
apenas competncias para tomar decises definitivas em matria administrativa.
A descentralizao, com as suas variantes, cria problemas de natureza vria, tais como saber
(iii) do patrimnio,
71 Em Moambique, a Constituio veda este terceiro tipo de descentralizao, na medida em que, para alm de
expressamente declarar o Estado moambicano um Estado unitrio (art 1), taxativa na entrega dos poderes legislativos aos
rgos de soberania, maxime a Assembleia da Repblica.
49
(vi) da democracia interna a instalar nas instituies,
A estes problemas acresce ou pode acrescer o risco de sobrecarga de pesos financeiros sobre o
cidado e a desarticulao de estruturas burocratizadas que podem conduzir a uma assocializao73,
resvalar num estatismo dissimulado, anrquico e difuso ou na simples dissoluo do Estado-Nao, das
identidades nacionais conducentes ao afogamento das diferenas autonomizantes, estruturao do
Estado, risco que, alis, tambm se corre com o excesso de Estado.
76
na prestao
local de servios exige a coexistncia de uma entidade estatal ou que no adopta um fiscal federalism77.
72 Preferimos falar de polticas econmicas na medida em que existiro mais do que uma em virtude dos nveis de
deciso que sero, tambm, mais do que um.
75 Este conceito sobrepe, pois, definio de um campo de recursos prprios das colectividades locais e a
identificao de um campo de recursos partilhados entre o Estado e as colectividades locais e as transferncias de recursos do
oramento do Estado para o das colectividades locais.
50
A opo por um determinado tipo de descentralizao tem, pois, a ver com o princpio de compound78
econmico e poltico que permite, ademais, uma competio financeira entre os vrios entes
descentralizados, no interesse do Estado e uma interpretao mais fcil das preferncias dos membros da
comunidade79.
76 PAZ FERREIRA, Eduardo, Estudos de Direito Financeiro, Regime, Jornal de Cultura, Vol I, 1995, p. 20.
77 Assim designado todo o sistema de financiamento de todos os nveis descentralizados de Governo em que um
indivduo participa e sujeito nas decises relativas s receitas e despesas de mais do que uma entidade sobreposta,
conforme Eduardo Paz Ferreira citando Dallera Boccacio, ob. cit., p. 20.
78 Princpio pelo qual um colectivo s consegue utilizar receitas restritas de uma maneira efectiva, se os que utilizam,
pagam, decidem e oferecem os bens pblicos so conhecidos e esto ligados entre eles de maneira judiciosa (Federalisme,
Premiers Resultats et une Analyse Empirique, in tude de Finances Publiques Offerts a Paul Marie Gaudemet, cit) apud
Eduardo Paz Ferreira, ob. cit., p. 21.
79 At porque se estar em face de uma situao de homogeneidade de preferncias, tanto mais marcadas quanto se
verifique o efeito voting with the feet, ou seja, de transferncia dos eleitores para as comunidades em cujo padro de
despesa mais se reconhecem, teorizado por Charles Tiebout, An common theory of desecentralization, in Public Finance,
Needs, Nources and Utilization, Princetown, 1961, A pure Theory of Local Expediture, Journal of Political Economy, n.o
64, 1956.
80 Neste sentido, escreve Mario Rey: O Estado keynesiano, o Estado Social, configura-se sobretudo como um Estado
centralizador. Nas concepes keynisianas, o governo central, transformado em banqueiro do sistema econmico, assumiu a
tarefa da manuteno do equilbrio social e econmico, tornando-se o promotor, o regulador e tambm o arquitecto de bem
estar da Nao. Com as amplas intervenes sobre a carteira dos indivduos e com a responsabilidade de lhes assegurar
trabalho, instruo, sade e segurana, o Estado central encarnou a viso de Jeremy Bentham de um governo cuja tarefa
promover a felicidade da sociedade com prmios e penas (in Il Finanziamento degli enti sub-centrali di Governo verso una
revisione della teoria del federalismo fiscale, Revista di Diritto Finanziario e Scienza della Finanze, Ano XLIX (1990), n 1).
81 A afirmao do Estado de Bem Estar Social com as suas funes extra-financeiras determinaram que o Estado
avocasse para si o papel de (re)distribuio da riqueza e estabilizao econmica, para o que aos entes descentralizados, infra-
estaduais, transferiu as receitas devidas.
51
supra-Estados Unio Europeia, Unio Africana -, para citar estes exemplos de verdadeira
descentralizao exterior ao Estado diferente da regionalizao, federalizao ou do poder local 82 e
iniciada pela integrao financeira supra-estadual ou supra-nacional.
II. O nosso legislador estabelece que o regime geral de administrao financeira dos
servios ou unidades orgnicas do Estado o da autonomia administrativa [Artigo 15 do Regulamento
do Sistema de Administrao Financeira do Estado (Decreto n.o 17/2002, de 27 de Junho)]83 e que a a
autonomia administrativa e financeira constitui um regime excepcional (Artigo 19 do Regulamento do
SISTAFE)84 que concede s entidades dela dotadas personalidade jurdica e patrimnio prprio (Artigo
20 do mesmo Regulamento).
82 Estes conceitos nem sempre exprimem as mesmas realidades. Sobre isso, diz o Professor Paz Ferreira, ob. cit., pp.
21 e 22: ... sendo evidente que quando a Comunidade Econmica Europeia utiliza a palavra regionalizao para designar
uma unidade administrativa distinta, levanta problemas econmicos especficos, est longe do sentido dado expresso em
Itlia, onde se contempla com a mesma palavra certas pessoas colectivas pblicas de base territorial e dotadas de um certo
grau de autonomia poltica (...) no so, portanto, pequenas as dificuldades terminolgicas com que se depara o investigador
destas matrias ....
83 Nos termos do mesmo Regulamento, Artigo 16, eis as caractersticas da autonomia administrativa:
a) atribuio de competncias aos dirigentes para, nos termos da lei, autorizar a realizao de despesas de gesto
corrente ou relativas a planos e projectos aprovados, bem como o seu pagamento;
c) Pagamento das despesas efectuadas pela Tesouraria do Estado mediante a utilizao das formas de pagamento
do Tesouro, depois de autorizada a libertao de meios;
d) Obrigatoriedade de publicao, no Boletim da Repblica, at trinta dias aps a aprovao, de todas as alteraes
oramentais;
e) Obrigatoriedade de prestao de contas pelos responsveis pela direco e gesto oramental, ao Ministro de
tutela e s entidades competentes do SCP.
84 A autonomia administrativa e financeira, nos termos do Artigo 6 da Lei do SISTAFE a capacidade reconhecida
por lei a uma entidade pblica, dotando-a com poderes para praticar actos administrativos definitivos e executrios, no
mbito da respectiva gesto administrativa e financeira corrente. Nos termos do Artigo 22 do Regulamento do SISTAFE e
para efeitos de gesto financeira, a autonomia administrativa e financeira tem as seguintes caractersticas:
a) atribuio de competncias aos dirigentes para, nos termos da lei, autorizar a realizao de despesas e
efectuar a cobrana das receitas;
c) utilizao das receitas prprias, obedecendo ao mecanismo de contas de ordem, nos termos do presente
Regulamento;
52
2.4. O sector pblico
A dimenso do sector pblico deriva duma opo bipolar entre o recurso actividade pblica ou
actividade privada.
2.4.2. A autonomia
A autonomia que, como j se viu, definida em contraposio com a soberania estadual, pode
ter vrias modalidades que conduzem s caracterizaes seguintes:
f) obrigatoriedade de publicao no Boletim da Repblica, at trinta dias aps a aprovao do seu oramento
privativo, devidamente discriminado e de todas as alteraes oramentais;
g) obrigatoriedade de prestao de contas dos responsveis pela direco e gesto oramental, ao Ministro da
tutela, s entidades competentes do SCP e ao Tribunal Administrativo;
h) dever de, no pagamento das suas despesas, utilizar, primeiro, as receitas prprias e, s depois, as
provenientes do Oramento do Estado ou outro ente pblico.
85 O sector pblico deve ser entendido como um conjunto de actividades econmicas exercidas por entidades pblicas
ou administrativas.
86 Em contraposio com o sector administrativo (que no coincide com a Administrao Pblica) no qual assiste-se a
uma actuao econmica do Estado segundo critrios no empresariais) fora do mercado ou atravs do condicionamento
(inter alia, estmulo, apoio, cooperao, imposio, proibio ou punio)
53
- autonomia oramental89;
- autonomia de tesouraria90;
- autonomia creditcia91.
Estas carncias, antes cobertas pela piedade, caridade e solidariedade familiar, grupal,
profissional, classista ou religiosa hoje passaram a ser cobertas por mtuos de seguros e por montepios
(associaes de confrarias) e mais recentemente, numa concepo universalista 92 assistencialista 93 e
laborista94.
87 Os rgos do ente autnomo esto dotados dos poderes necessrios para administrar o patrimnio de que dispe a
pessoa descentralizada.
89 A autonomia oramental uma desoramentao que pode ter a forma de independncia oramental. Para mais
desenvolvimentos, ver SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 155.
93 Inspirada pelo regime de esquema mnimo de proteco social, quando solicitada e discricionariamente reconhecida
a necessidade.
54
A segurana social, entre ns o Instituto Nacional de Segurana Social, uma manifestao de
descentralizao financeira.
CAPTULO II
As instituies financeiras
1. Conceito
95 No inclui, por isso, o sector empresarial autrquico (alnea j) do n.o 3 da Lei n.o 1/97, de 18 de Fevereiro; e artigo
35 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio)
96 Lei n.o 17/91, de 3 de Agosto. A empresa pblica tem uma determinada relao com o Estado tendo este controlo,
gesto ou maioria de capital social aspecto que, ao ser o mais claro vnculo de dependncia orgnico-funcional no sector
pblico torna inequvoca a publicitao EP(caractersticas jurdicas e scio-polticas de entidade).
97 So perfeitas quando dotadas de personalidade jurdica, ampla autonomia (administrativa, patrimonial e financeiro)
e aptas a prosseguir objectivos scio-econmicos do estado.
98 Podem ser apontadas como imperfeitas os servios municipalizados e o Servio Nacional de Totobola e Lotarias de
Moambique.
99 Segundo os ensinamentos do Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit.,, p. 241) so instituies de enquadramento aquelas
que, diferentemente das instrumentais (meios e instrumentos financeiros) determinam como se forma e exercita no domnio
55
2. Instituies de enquadramento enumerao
- a Constituio financeira,
- os rgos de deciso financeira (decisores financeiros),
- o aparelho financeiro (administrao e gesto),
- os planos financeiros (Oramento e Plano Econmico),
- o patrimnio pblico (o acervo estatal),
- o tesouro pblico (instituio de gesto dos meios monetrios do Estado),
- o crdito pblico.
financeiro, a vontade poltica do Estado, no respeito pela sua estrutura interna, pelo tipo de relaes que tem com a
sociedade e pelos direitos dos cidados.
100 OLIVEIRA MARTINS, Guilherme, Constituio Econmica, 1o. volume. AAFDL, 1983, p. 5.
101 ANDR e HAURIOU e JEAN GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 7a. Ed. Montchestien,
1980, pp. 78 e ss.
56
na constituio econmica, que corresponde ao conjunto de normas fundamentais por que se
regem a organizao e funcionamento econmico de uma comunidade poltica 102 que podemos
distinguir trs aspectos fundamentais103:
103 SOUSA FRANCO, A., Noes de Direito da Economia, AAFDL, 1982, p. 91.
104 SOUSA FRANCO, A. L., Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4.a Edio, 1993, p. 244, Sistema
financeiro e constituio financeira no texto constitucional de 1976 em Estudos sobre a Constituio, Vol. III, 1979; idem,
A reviso da constituio econmica, separata da Revista da Ordem dos Advogados, 1982 pp. 21-3; e Sobre a constituio
financeira de de 1976-82, Estudos ed. Do Centro de Estudos Fiscais, 1983 (separata). Tambm o Prof. TEIXEIRA RIBEIRO
tem escrito sobre a matria no Boletim de Cincias Econmicas, de Coimbra: As opes fiscais da Constituio, 1978; O
sistema fiscal na Constituio revista 1982; O imposto de rendimento pessoal e a discriminao dos rendimentos1985;
As alteraes Constituio no domnio das Finanas Pblicas, 1983; Os poderes oramentais da Assembleia
Nacional1971; Os poderes oramentais da Assembleia da repblica1987.
105 G. DOLIVEIRA MARTINS, Lies sobre a constituio econmica portuguesa. II A constituio financeira,
AAFDL, 1984-1985.
106 GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa anotada, I Vol., 2.a ed., 1984,
maxime, pp. 459-473.
107 JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Vol. I, Tomo II, 1981, pp. 339 ss. (reeds.).
57
A constituio financeira (pblica) corresponde pois ao conjunto de princpios e normas
fundamentais por que se regem juridicamente, numa comunidade poltica, a organizao e o
funcionamento respeitantes actividade econmica dos entes pblicos que afectam bens ou meios
econmicos prprios satisfao das necessidades que lhes esto confiadas108.
c) Democracia poltica representativa, electiva e pluralista (Art.os 30, 31, 33 e 34, 68, 73, 76 e 77 da CRM);
d) O princpio teleolgico da construo de uma sociedade livre, justa e solidria (em geral o At. 6 da CRM);
58
d) A competncia do Tribunal Administrativo para a apreciao das Contas do Estado
(alnea e) do n.o. 2 do Art. 173).
Assim, afora o princpio da legalidade que explcito no Art. 50, o princpio da anualidade, cuja
violao acarretaria uma inconstitucionalidade directa, no seno implcito no texto constitucional. A
aprovao anual do oramento aponta, atravs da periodicidade oramental, que anual, ao princpio da
anualidade.
um princpio que, apesar de apenas implcito, est dotado dos requisitos formais como se de
texto constitucional formal fizesse parte.
Podemos seguramente referir como fazendo parte da constituio financeira o artigo 38 in fine
(no que diz participao dos cidados e utilizao eficiente dos recursos como o meio para melhoria
das condies de vida do povo); o artigo 41 que define o papel promotor e regulador do Estado para
alcanar a satisfao das necessidades bsicas da populao e promoo do bem-estar social; artigo 49
que estabelece a actuao e a interveno do Estado na economia; artigo 50 sobre o princpio de
legalidade dos impostos, artigo 66 sobre o princpio da igualdade dos cidados; alnea h) do n.o 2 do
artigo 135 sobre o princpio da anualidade ou da autorizao anual de cobrana; e os j referidos artigos
193 sobre o princpio da descentralizao financeira; os princpios da boa f e segurana jurdica
consubstanciados, respectivamente, pelos artigos 207 e 209.
59
Da constituio financeira material fazem parte as regras bsicas, com uma significativa
importncia, cuja articulao interpretativa com as regras e princpio da constituio formal permite a
compreenso do ordenamento jurdico financeiro110.
Na actividade financeira compete aos seguintes rgos sociais tomar decises financeiras
fundamentais:
a) No plano do Estado
O Governo, no exerccio do seu poder subordinado e delegado tem tambm uma aco
conformadora.
b) No plano da Administrao
110 por essa razo que OLIVEIRA MARTINS (ob.cit, p. 12) fala da constituio material como um espao de jogo
autnomo e pluralista, como sistema fundamental de mediao jurdica (normativa, jurisprudencial e consuetudinria) entre
valores tnico-jurdicos e os factos econmicos e sociais .
112 Orientao geral corresponde fixao de objectivos e suas prioridades, estratgia e princpios gerais de actuao.
113 De acordo com o Artigo 133 da CRM, a Assembleia da \Repblica o mais alto rgo legislativo da Repblica de
Moambique e a ele compete determinar as normas que regem o funcionamento do Estado atravs de leis e deliberaes de
carcter genrico
60
ao Governo que cabe a coordenao, orientao e a interveno hierrquica ou tutelar
(controlo).
3.4. Tribunais
114 Entende-se que onde h poder de deciso administrativa tende a haver poder de deciso financeira que exercido
com tanto mais eficincia quanto maior ele estiver descentralizado.
61
a) em primeira instncia
. Tribunais aduaneiros,
. Tribunais fiscais;
b) em segunda instncia
. Tribunal Administrativo.
4. Instrumentos Financeiros
4.1. Explicao
Por instrumentos financeiros designam-se os meios de que o Estado dispe para satisfazer
necessidades sociais.
- o Patrimnio,
62
- o Crdito Pblico,
- o Oramento,
- a Conta do Estado.
PARTE III
A TEORIA DO ORAMENTO
Capitulo I
1. Origem
Embora no com a configurao de hoje j no sculo XVI aos monarcas era imposta
uma audio s Cortes.
Na Inglaterra (sc. XVII), na Frana (Revoluo Francesa - incio em 1789) e nos Estados
Unidos (aps 1787 proclamao da Constituio), consolida-se o princpio de autorizao financeira
63
(fixao de despesas pblicas e repartio dos impostos) pelo Parlamento, embora o primeiro
oramento da Europa se considere criado no exerccio de 1815-1816, no sculo XIX.
2. Conceito
O Estado tem que prever as despesas em funo das necessidades a satisfazer e com base
nelas, programar as receitas a cobrar115.
Esta a noo do oramento, que deve ser entendido como um documento no qual esto
previstas as receitas a arrecadar e fixadas as despesas a efectuar, num determinado ano econmico,
visando a prossecuo da poltica financeira do Estado.
Ser uma previso, em princpio, fixada pelo mnimo desejvel, em relao s receitas; e um
verdadeiro limite (tecto mximo) e condio, quando se trate de despesas.
115 Posio diferente ser a dos particulares que iniciaro o processo de planificao financeira com a determinao das
receitas aptas a cobrir as despesas que no tero necessariamente que cobrir as necessidades.
64
O oramento uma autorizao de realizar determinadas despesas at ao valor fixado e
de cobrar certas receitas nos valores estimados para o que se espera a mxima eficincia na cobrana
para que sejam, no mnimo, iguais s oradas.
Aqui chegados, v-se que em bom rigor o oramento do Estado e deve ser mais do que
a definio atrs exposta esclarece. Vale a pena, pois, avanar por uma que julgamos mais completa:
O Oramento do Estado uma previso, em regra anual, que fixa as despesas a realizar
pelo Estado, as receitas para a sua cobertura e incorpora a autorizao e os limites do exerccio dos
poderes financeiros pela Administrao116.
3. Tipos de oramento
Ser de gerncia aquele oramento que inscreve aqueles dois instrumentos financeiros receitas
e despesas, no momento em que devem ser cumpridas as obrigaes ou exercidos os direitos
116 Esta definio inspirada na do Professor Sousa Franco (ob. cit., p. 336) e Pereira de Sousa (ob. cit., p. 86) parece-
nos mais compacta e mais completa.
65
correspectivos. Mais facilmente, no oramento de gerncia uma despesa trianual de 9 000 000 contos
ter inscrito em cada um dos trs exerccios de sua execuo 3 000 000 contos. Num oramento de
exerccio os 9 000 000 contos seriam inscritos no primeiro exerccio da execuo da despesa.
Mais compreensivelmente, podemos dizer que quando a previso das receitas e despesas
relativa sua fase terminal de cobranas e pagamentos, estamos perante o oramento de gerncia.
Estamos no de exerccio quando a previso de receitas e despesas na sua fase inicial de crditos
e dvidas117.
O oramento de exerccio de mais difcil execuo mas para efeitos de funo poltica o mais
recomendvel, facilitando a responsabilizao dos governos pelos oramentos que lhes so imputveis.
4. Funes do Oramento
- Elemento econmico,
- Elemento poltico, e
- Elemento jurdico.
a) Funo econmica
66
O oramento um instrumento essencial de gesto financeira do Estado.
Atravs dele fazem-se as opes econmicas mais racionais. Ele constitui, em articulao com o
plano, um instrumento de interveno, ordenao e actuao do Estado para a prossecuo dos
objectivos de satisfao de necessidades colectivas, mediante a afectao de bens materiais raros a fins
alternativos, com pleno emprego, desenvolvimento, crescimento e combate inflao; atravs da
relacionao das receitas com as despesas, procede-se ponderao entre utilidades sociais esperadas e
os custos consentidos (suportar) pela comunidade poltica com a aco da Administrao Financeira.
b) Funo poltica
O oramento uma verdadeira exposio do plano financeiro e por ele se faz a garantia de
direitos fundamentais e de equilbrio dos poderes de deciso financeira.
c) Funo jurdica
O oramento uma norma jurdica, uma lei118 pela qual se processa a enumerao dos
poderes dos rgos da Administrao, sua caracterizao e limitao da sua aco financeira.
67
O Direito Oramentrio mais forte do que o Direito Administrativo.
Deve j deixar-se uma nota leve sobre a diferena sobre Lei Orgnica do Oramento
contida no SISTAFE119 e na Lei n 15/97, de 10 de Julho, e a Lei do Oramento do Estado que anual e
elaborada em estrita obedincia Lei Orgnica do Oramento.
5. Realidades semelhantes
H realidades que importa distinguir de oramento por, dada a proximidade, com ele poderem
confundir-se , tais como a Conta do Estado, o oramento das pessoas privadas, o plano econmico e os
oramentos administrativos.
a) Conta do Estado
A Conta do Estado, que um registo ex-post da execuo oramental, difere do oramento pelo
elemento temporal: a Conta um registo de factos passados reportando o modo de execuo do
Oramento; diferentemente, o Oramento, como j se disse, uma previso.
68
b) Balano do Estado
O Balano avalia e confronta o activo e o passivo do Estado, num determinado momento, por
forma a apurar a sua situao patrimonial. Temos a diferenci-lo do Oramento o elemento temporal e
o objecto.
d) Plano Econmico
e) Oramentos Administrativos
6.1 As doutrinas
69
A natureza do oramento controvertida, havendo aqueles que admitem poder ter uma natureza
uniforme e aqueles que defendem que a sua qualificao jurdica pressupe uma fragmentao.
Seria uma lei em sentido material pois considera-se uma norma inovadora120.
Os que no concordam com a sua qualificao como lei em sentido material sustentam que no
passa de uma autorizao ao Governo para realizar despesas e cobrar receitas. No se entende que seja
uma verdadeira lei pois no fixa regras gerais e permanentes.
c) Acto Administrativo
d) Acto-condio
Seria acto-condio por entender-se que o oramento instrumental na gesto dos negcios
pblicos pelo Governo.
121 Para mais desenvolvimentos, ver BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., pp. 95 a 117.
70
Entende-se que, tendo em vista as despesas, pode ser um acto administrativo; em relao s
receitas tributrias pode ser acto-condiao.
A Lei do Oramento contm matria inovadora e de contedo injuntivo que incindvel da parte
que pode ser considerada um simples plano de gesto financeira, sem norma jurdica que contenha
ordem ou uma proibio.
Est igualmente claro que o oramento no um simples acto poltico, que uma lei em sentido
formal sendo que do seu desrespeito h penalidades previstas em lei enquadradora.
Capitulo II
1. Aspectos gerais
122 Os princpios representam normas substanciais ou essenciais, de validade permanente, resistentes s contingncias e
so fonte da disciplina oramental (BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., p. 149).
71
Vamos, a titulo de exemplo, considerar princpios, por serem de inquestionvel valor:
- a universalidade; e
- a especificao.
Classificaremos de regras:
- a anualidade; e
- o equilbrio,
2. Principio da anualidade
123 As regras oramentais, consequncia lgica natural dos princpios,, admitem excepes, de contedo pragmtico e
so adaptveis s necessidades e s convenincias do momento (ibidem).
72
Pela regra da anualidade124 125, o oramento tem uma vigncia anual, refere-se ao ano financeiro,
o qual pode ou no coincidir com o ano civil.
124 No confundir com a anuidade utilizada em sede de Direito Fiscal para significar prestaes anuais dum
determinado imposto.
125 Note-se que tem-se preferido falar do Princpio de Autorizao Anual de cobrana. uma transposio do
Princpio do Consentimentoou da Regra da aprovao oramental, princpios com larga consagrao no Direito Fiscal e
que, na essncia, representam a aceitao dos governados cobrana do imposto pelo poder institudo. uma garantia
institucionalizada e com dignidade constitucional, constando do Artigo 135, n.o 2, alnea h) da Constituio da Repblica de
Moambique, que prev: 2. Compete, nomeadamente, Assembleia da Repblica:
73
O oramento cclico decorreria do carcter cclico dos fenmenos econmico-financeiros
aliada crise de concepo neutral das finanas pblicas126 127.
Do ponto de vista econmico, o ano apresenta-se como um bom perodo para a realizao de
clculos econmicos, quanto mais longo for o perodo abrangido pelo oramento, maior ser o elemento
de incerteza no clculo das despesas e das receitas.
Nos Estados Unidos da Amrica e na Inglaterra, pelo contrrio, o ano econmico j no coincide
com o ano civil.
O princpio da plenitude oramental significa que o oramento dever ser nico e universal, nele
devendo inscrever-se todas as receitas e todas as despesas.
74
Este princpio tem duas regras distintas mas entrecruzadas e complementares a da unidade e da
universalidade.
Estas visam evitar que escape autorizao politica, na fase de previso, ao controle poltico e
administrativo, na fase de execuo e responsabilizao jurisdicional e parlamentar, na fase de
prestao de contas, uma quantidade significativa de fundos pblicos, por efeito da desoramentao das
despesas e receitas pblicas.
Esta unicidade128 do oramento torna-o mais claro, simples e de fcil anlise, necessria para
uma adequada e consciente fiscalizao prvia das receitas e das despesas pelo rgo
constitucionalmente competente a Assembleia da Repblica.
Esta determinao dos custos e previso das receitas, de modo autnomo, garante eficcia,
flexibilidade de gesto e eficincia na cobrana de receitas.
75
A regra da unidade evita a fuga de importantes sectores e massas monetrias autorizao
poltica, na fase de previso, ao controlo poltico e administrativo (na fase de execuo) e
responsabilizao jurisdicional e/ou parlamentar, na fase de controlo e prestao de contas.
A regra da universalidade, que completa a da unidade, consiste em que num nico oramento
seja tudo inscrito, isto , todas as receitas e todas as despesas, para no frustrar a sua funo
fiscalizatria.
Este princpio define as regras precisas de inscrio e efectivao das receitas e despesas no
oramento.
Pela regra de especializao cada receita e cada despesa vem individualizada e, sem exagero de
pormenor, mas com rigor, clareza e simplicidade, especifica-se o seu contedo e o seu fim com o
objectivo de no defraudar os objectivos do oramento.
76
4.2. Regra da no compensao ou do oramento bruto
Esta regra decorre da regra da universalidade. Ela impe a inscrio das receitas pelo valor
integral, sem deduo de qualquer natureza, como por exemplo, os encargos de cobrana.
Esta regra torna o oramento transparente e de mais fcil entendimento, desiderato difcil se no
oramento figurarem valores lquidos e no brutos.
As despesas pblicas, no nosso pas, so especificadas de acordo com a sua natureza econmica,
funcional, orgnica e territorial e a especificao das receitas feita de acordo com os classificadores
econmico e territorial.
A dotao provisional, com fundamento em objectivos econmicos e sociais que no podem ser
comprometidos, no uma negao regra, conquanto que a seu tempo os gastos no previstos sejam
especificados.
129 No caso das autarquias a consignao tem de obedecer a regulamentao do Governo (Art. 6 da Lei n.o 11/97, de 31
de Maro.
130 este, alias, o sentido do n.o 3 do Art. 40 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio, quando define que o produto das
transferncias desse Fundo de livre aplicao pelas autarquias sem prejuzo de no dever ser aplicado em remuneraes dos
autarcas.
77
No parece que assim seja; desde logo, porque no h uma vinculao desta receita a certas
despesas, estando apenas determinado que ela no pode ser usada para certas despesas.
Esta regra visa evitar que cada servio ou Ministrio constitua-se num mundo parte, com
receitas e despesas prprias. Uma vez mais, procura-se evitar o fenmeno da desoramentao, o qual
dificulta o controlo regular das despesas e receitas, impede uma gesto integrada das mesmas e
compromete a planificao oramental, pondo em causa a coerncia das opes financeiras do Estado.
Em Moambique, como noutros pases, admitem-se excepes a esta regra no caso dos
organismos que gozam de autonomia financeira (oramento prprio e receitas prprias). Estas
instituies podero afectar as suas receitas cobertura (parcial ou total) das suas despesas, tendo as
razoes para tal sido j apontadas.
A lei moambicana prev ainda a consignao de receitas em situaes especiais, por exemplo,
quando se quer assegurar que certas despesas sejam financiadas, em parte ou na sua totalidade, pelos
seus beneficirios. Neste contexto, o Fundo de Manuteno de Estradas e Pontes dispe de parte
substancial das receita sobre combustveis e os hospitais financiam parte das suas despesas com as
receitas provenientes de consultas.
5. Princpio da publicidade
Como lei em sentido formal que o oramento , deve, como requisito de validade, ser publicado
no Boletim da Repblica.
Como lei especial exige-se que para alm da publicao ela tenha a necessria publicidade.
No h dvidas quanto ao modo de publicidade dos oramentos autrquicos, quando para alm
de dever ser publicado no Boletim da Repblica (n.o 1 do Art. 7 da Lei das Finanas e Patrimnio das
Autarquias Locais), diga-se, procedimento excepcional simples exigncia de afixao (Art. 105 da Lei
n.o 2/97, de 18 de Fevereiro), manda o n.o 2 do Art. 7 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio, que se mantenha
78
permanentemente um mnimo de trs cpias do oramento aprovado disposio do pblico, para
informao e consulta em local apropriado no edifcio-sede da autarquia.
O legislador, para alm de indicar especificamente aquelas formas mnimas que deve revestir a
publicidade a dar ao relatrio depois da aprovao pelo rgo deliberativo competente (Art. N.o 3 do
Art. 5 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio) deixa claro que este procedimento sem prejuzo de outras
formas adequadas de publicao (n.o 2 do Art. 7 da mesma Lei).
Em relao ao Oramento estadual no claro como deve ser dada publicidade. Nem o que j
costume na prtica legislativa moambicana de publicar-se pelos principais jornais do pas, verdadeira
publicitao, no tem acontecido com o oramento.
6. Princpio do Equilbrio
6.1. Caracterizao
79
O Oramento do Estado equilibrado quando prev os recursos necessrios131 para cobrir todas
as despesas.Esta seria uma definio formal de equilbrio do oramento.
A definio material, que busca a resposta quanto a saber que tipo de despesa deve ser coberto
por determinado tipo de receitas (equilbrio substancial 132 , conduz a vrias orientaes para cuja
abordagem seguimos de perto os ensinamentos do Prof. Sousa Franco133.
Antes de mais deixar esclarecida a diferena entre equilbrio financeiro e oramental. Este
limita-se ao oramento, na sua situao esttica, enquanto o equilbrio financeiro exprime a relao
entre os equilbrios do crdito pblico, do oramento, da tesouraria e equilbrios globais da economia.
A relao entre as receitas e as despesas conduz a que se fale de equilbrio quando o valor de
umas e outras so iguais ou quando o das receitas superior ao valor das despesas.
Estaremos perante um equilbrio oramental latu sensu quando acontecem as duas situaes - de
receitas e despesas iguais (equilbrio aritmtico) ou de receitas superiores s despesas (superavit)134.
131 No nos concentramos aqui a saber o tipo de recursos que podem ser receitas tributrias, creditcias, patrimoniais,
donativos ou doaes.
132 Ao equilbrio substancial contrape-se o equilbrio formal de mais fcil satisfao que consiste na igualdade
contabilstica entre receitas e despesas.
134 Explica o Prof. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit., p. 91, que o oramento superavitrio explica-se pela necessidade de
cobrir o risco de sobreavaliao das receitas, produzindo menos do que o previsto, ou por se pretender com o excesso
constituir um fundo para usar em perodos de deflao.
80
O princpio do equilbrio pode ser obedecido numa perspectiva de previso oramental ou na de
execuo oramental consoante, respectivamente, o equilbrio oramental em sentido estrito ou amplo,
se regista ex-ante ou ex-post.
Entendido doutro modo, o equilbrio oramental pode estar garantido no processo de aprovao
ou apenas no processo de execuo, mais precisamente, quando da aprovao da Conta.
Por este critrio s podemos falar de equilbrio oramental quando os rendimentos normais136
cobrem todas as despesas.
Entende-se daqui que o recurso a receitas no efectivas para suportar os encargos pblicos
conduziria a um dfice oramental s admissvel em casos de sobrevivncia nacional, tais seriam os
relativos guerra ou calamidade pblica.
135 Fala-se tambm em concepes ou orientaes. Nesse sentido, veja-se BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., p.p. 134 e ss. e
PEREIRA DE SOUSA, ob. cit., pp. 103 e ss.
136 Devem entender-se por normais os rendimentos provindos do patrimnio e dos tributos.
81
uma concepo que privilegia a garantia da estabilidade no patrimnio monetrio estadual e a
neutralidade das finanas137.
138 Sero os emprstimos porque repetitivos em certos oramentos, receitas ordinrias? A resposta ser negativa se
precisarmos que a condio essencial para uma despesa ou receita ser qualificada de ordinria a sua repetio em todos os
oramentos e no ciclicamente, isto , de tantos em tantos oramentos, casos em que seria despesa recorrente.
82
Este critrio no alia a sua clareza e simplicidade ao rigor, que no tem, devido sua elasticidade,
que permite deturpaes na aplicao uma vez que deixa a escolha dos meios de financiamento ao
arbtrio dos governos, protegidos pela qualificao concreta das receitas e despesas (podendo qualificar-
se de extraordinrios gastos perfeitamente enquadrveis em ordinrios).
O oramento considera-se equilibrado quando haja igualdade entre despesas efectivas e receitas
efectivas, admitindo-se o crdito pblico apenas aplicado no pagamento da dvida pblica.
Este critrio assenta na distino entre receitas e despesas correntes 140 ou de capital141 e,
por consequncia, na distino entre o oramento corrente e o oramento de capital.
139 BRAZ TEIXEIRA parece optar por design-lo de oramento corrente (ob. cit., p. 136). Nesse sentido, PEREIRA
DE SOUSA (ob. cit., p. 103).
140 So correntes as receitas e despesas que nao oneram nem aumentam o valor do patrimnio duradouro do Estado
(ibidem).
141 A seu tempo veremos que as receitas e despesas de capital so as que no horizonte anual alteram a situao activa e
passiva do patrimnio duradoiro do Estado (SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 370).
83
Deficitrio seria ento o oramento que tivesse as despesas correntes cobertas por receitas de
capital.
um critrio que permite uma regularidade na gesto financeira sendo, por isso, considerado de
sanidade financeira substancial142.
Para efeitos de anlise, o saldo do oramento corrente e os dfices antes e aps donativos so
medidos em percentagem do PIB (saldo/PIB).
atravs da comparao do saldo oramental com a dimenso da economia que se obtm o seu
significado real e o verdadeiro peso macroeconmico do dfice ou superavit.
Um dfice que em Moambique pode ser bastante elevado, no tem, por exemplo, qualquer
expresso numa economia como a norte-americana.
84
A medio do saldo oramental em funo do PIB de um pas permite igualmente avaliar a sua
evoluo real ao longo do tempo j que se elimina o efeito da inflao e realizar comparaes entre
diferentes pases.
O oramento corrente em Moambique tem apresentado, nos ltimos anos, um ligeiro superavit.
Esta situao consequncia dos esforos de conteno das despesas correntes, e no tanto de
um aumento das receitas correntes, nomeadamente de impostos. Tal tem gerado diversos problemas ao
nvel da criao de condies salariais e materiais atractivas que possibilitem a reteno e renovao dos
quadros mdios e superiores da funo pblica.
85
Esta uma das razes pelas quais a reforma fiscal em curso e os esforos no sentido de se
melhorar a eficincia na cobrana de receitas pela Administrao Pblica assumem uma importncia
vital no contexto moambicano.
Ele constitui uma medida da dependncia externa do Estado no financiamento das suas despesas,
j que os donativos e os emprstimos provm do exterior.
Naturalmente que o Estado poderia recorrer ao crdito bancrio interno para o financiamento
das suas despesas.
Contudo, tal no se verifica, j que um dos objectivos da poltica oramental no nosso pas tem
sido o de evitar o recurso ao crdito bancrio, de forma a no desviar poupanas bancrias que podero
ser canalizadas para o financiamento do investimento privado.
Por outro lado, o Estado no est em condies de recorrer aos emprstimos internos, em
virtude das elevadas taxas de juros praticadas pelos bancos.
A reduo do dfice antes de donativos tem sido um dos objectivos prioritrios da poltica
oramental em Moambique, devido necessidade de se reduzir a elevada dependncia externa do pas.
86
O dfice aps donativos, por sua vez, d-nos o montante das necessidades de financiamento do
oramento do Estado que coberto por emprstimos.
Uma reduo do peso da dvida pblica externa, no longo prazo, s ser possvel com uma
reduo das necessidades de financiamento das despesas pblicas atravs do recurso a emprstimos; da
a importncia de se reduzir o dfice aps donativos.
Captulo III
A Lei de Enquadramento do Oramento do Estado (LEOE)
A aprovao da LEO surgiu da constatao de que existia em Moambique uma acentuada falta
de transparncia e rigor na planificao oramental, e uma certa dose de improviso na captao e
afectao dos dinheiros pblicos. Tal no compatvel com um bom desempenho do Estado em matria
de poltica econmica e social..
87
Outro problema detectado prendia-se com a separao entre o oramento corrente e de
investimento, que assentavam em diferentes classificadores oramentais e diferentes perodos fiscais.
Tal dificultava enormemente a anlise da afectao de recursos pblicos e a sua associao a objectivos
de poltica econmica e social, bem como a avaliao da sustentabilidade das despesas pblicas.
A LEOE e toda a legislao que lhe complementar, veio criar um quadro oramental mais
adequado s necessidades de uma interveno pblica moderna, eficaz e eficiente, que cumpre com as
exigncias de uma economia de mercado funcional e uma democracia parlamentar.
A sua introduo constitui um passo importante para que o oramento do Estado passe a
cumprir de forma mais satisfatria as funes que lhe competem, sejam elas de natureza econmica ou
poltica.
Foi j dito que o oramento tem a natureza jurdica de lei formal, posio que decorre, alis, do
n.o 1 do artigo 26 da Lei do SISTAFE que estabelece que a Assembleia da Repblica delibera a
proposta de Lei do Oramento do Estado143.
A LEOE, antes Lei n.o 15/97, hoje a prpria Lei do SISTAFE no seu Captulo I do Ttulo II
dedicado ao subsistema do Oramento do Estado.
uma lei reforada no podendo ser contradita por concretos actos oramentais, sob pena de
ilegalidade ou inconstitucionalidade indirecta144.
143 Em sentido idntico estabelecia a Lei n.o 15/97, de 10 de Julho, Lei de Enquadramento do Oramento do Estado, no
seu artigo 12, n.2, alia a).
88
A Lei do Oramento Lei Oramental -, aprovada todos os anos e tem a natureza de lei
vinculada no s LEOE como s leis dos perodos homlogos, sendo a sua aprovao vinculada
Assembleia da Repblica, como atrs ficou dito; Assembleia da Repblica compete a autorizao e o
controlo.
A Lei do Oramento do Estado no uma mera lei de organizao mas um acto concreto
de disposio de cuja conformidade depende a validade de actos administrativos 145 e cuja violao
determina sanes.
Pode falar-se de legalidade especfica uma vez que os actos desconformes ao oramento no
devem ser autorizados afectando os actos dele carecidos.
Captulo IV
O processo oramental
1. Introduo
O processo oramental tem sido, ao longo das ltimas cinco dcadas e um pouco por
todo o mundo, alvo de uma constante evoluo.
Esta evoluo o resultado, entre outros factores, das mudanas operadas nos sistemas
polticos, nas teorias econmicas, nas abordagens de gesto oramental, nos princpios contabilsticos e
na conduta da administrao pblica.
145 No , porm, uma lei a prazo pois os seus efeitos fazem-se sentir para alm dos termos do perodo oramental.
89
O processo oramental deve ainda ser visto como um processo contnuo, no se limitando a
cada ano econmico. Por outras palavras, no um processo que se esgota no prprio ano econmico,
mas que tem continuidade ao longo do tempo.
- Um processo oramental mais amplo, com uma dimenso temporal mais vasta, que inclui
no s a oramentao anual de recursos e a sua execuo, mas tambm o estabelecimento dos
objectivos, polticas e programas de curto, mdio e longo prazo que esto na base dos oramentos anuais;
- Um processo oramental mais estrito, que tem apenas a ver com a oramentao e
execuo anual das receitas e das despesas, e que se repete todos os anos. Este processo encontra-se bem
descrito na LEOE.
Ele comea com o estabelecimento de objectivos e metas de natureza econmica e social, tendo
em considerao a informao disponvel e a realidade econmica, social, poltica e administrativa do
Pas. Com base nos objectivos e nas metas definidas, estabelecem-se polticas econmicas e sociais.
90
Os programas tero, ento, que ter uma expresso anual.
Por ltimo, e para completar o ciclo oramental, segue-se uma fase de monitoria e
avaliao do oramento executado, dos programas financeiros e das metas, de forma a garantir a
necessria transparncia, eficcia e eficincia de todo o processo.
Esta avaliao servir, ento, de base para a reviso dos objectivos, metas, polticas e
programas do governo.
91
O processo oramental em Moambique tem vindo a ser alvo de profundas reformas,
com vista a aproximar a afectao de recursos dos objectivos, metas e polticas traadas.
Comea com a elaborao da proposta de Lei do Oramento (fase 1), que a seguir
apresentada Assembleia da Repblica para sua aprovao (fase 2).
Uma vez aprovado, o oramento executado (fase 3), podendo ser sujeito a alteraes previstas
na lei.
No final do ano econmico, procede-se ao encerramento das contas (fase 4), as quais so
depois fiscalizadas (fase 5).
Na execuo de tais funes, o MPF apoia-se nos restantes rgos da Administrao Pblica,
quer ao nvel central quer ao nvel das Provncias.
92
Dada a sua natureza poltica, existem ainda outras instituies externas ao Governo que tambm
participam no processo oramental, tais como a Assembleia da Repblica (nas fases de aprovao e
fiscalizao) e o Tribunal Administrativo (na fase de fiscalizao).
Captulo V
1. Aspectos gerais
146 No sentido de que situa-se entre o Oramento do Estado e os planos econmio-sociais do mesmo Estado.
147 Referimo-nos a vinculao de votar e no a vinculao de aprovar, no obstante haja defensores do entendimento
de que um dever que impende sobre a Assembleia aprovar o Oramento e que a sua no aprovao significaria um acto de
paralizao do Estado, equivalente a um golpe de Estado (SOUSA FRANCO, ob.. cit., p. 408) ou a um voto de no confiana
ao Governo.
93
Significa isto que o montante e o tipo de receitas e despesas a inscrever no oramento devero
estar de acordo com a poltica do Governo e o momento econmico, poltico e social que se vive no pas.
O Oramento constitui um instrumento privilegiado de poltica do Governo, tendo no s repercusses
econmicas mas tambm polticas e sociais, as quais no podem nem devem ser ignoradas.
A este respeito, o Governo dever dar uma especial ateno necessidade de assegurar o
equilbrio oramental e um impacto favorvel da poltica fiscal no desempenho da economia, com
especial relevo para o crescimento econmico, a inflao e a balana de pagamentos.
Deve-se, contudo, ter bem presente que a fixao dos limites globais de despesa no
apenas determinada pela avaliao das necessidades financeiras para o alcance dos objectivos definidos
no programa do Governo. Ela tambm condicionada pelas obrigaes financeiras do Estado
decorrentes da lei e do contrato, tais como o servio da dvida pblica, o pagamento de salrios aos
funcionrios do Estado e a comparticipao interna em projectos, conforme os acordos celebrados com
as agncias internacionais.
94
Caso se verifique alguma irregularidade ou incumprimento, a DNPO proceder, em conjunto
com o proponente, correco da respectiva proposta, de forma a adequ-la aos requisitos exigidos.
Defende-se que o perodo de elaborao do oramento deve ser curto, para aproximar o
momento da previso do da cobrana das receitas e de pagamento das despesas e, contraditoriamente,
dilatado para permitir previses acuradas.
Uma vez elaborada a proposta de Lei do Oramento para o ano seguinte, esta ser
apresentada ao Conselho de Ministros pelo Ministro do Plano e Finanas, para sua apresentao
Assembleia da Repblica.
Por o oramento ser a expresso financeira do plano anual do Governo compreende-se que seja
este o rgo melhor posicionado para definir as despesas que tal plano implica.
Para a fixao dos montantes das despesas e previso das receitas a afectar sua cobertura so
adoptados critrios ou mtodos pelas unidades orgnicas, nomeadamente:
95
a) critrios administrativos empricos,
3.2.1. Despesas
As despesas so calculadas por cada servio ou unidade orgnica do Estado, tendo em conta a
sua avaliao directa dos gastos passados e dos programados, no havendo uma confrontao entre
custos e benefcios nem as vantagens de solues alternativas para a actividade em anlise.
3.2.2. Receitas
Para a previso das receitas h mtodos que so utilizados que podem ser assim agrupados:
96
a) De avaliao directa; e
b) Mtodos automticos.
Tomando como ponto de partida a assuno de que as receitas variam de ano para ano, este
mtodo defende que o valor a oramentar o registado no ltimo ano com dados completos de execuo
oramental
97
ou diminuindo) do penltimo exerccio, em funo da tendncia de aumento (factor de variao positiva
ou negativa).
Este mtodo tambm designado de Mtodo da mdia dos ltimos exerccios 152 fixa a
receita oramental a partir da mdia dos ltimos trs ou cinco anos.
Estes critrios so baseados nos mtodos de modelos economtricos e podem ser modelos de
deciso 153 ou modelos de previso154, visam impor uma crescente racionalidade na previso, reduzir a
prevalncia de mtodos empricos e tecno-burocrticos e construir uma escolha poltica racional155.
Este critrio conjuga a meta do mximo de bem-estar social com o mnimo de sacrifcio fiscal o
que exige dos polticos e dos gestores pblicos critrios de correco econmica e boa gesto.
Para este efeito podem ser adoptados oramentos funcionais 156, oramentos de programas de
actividades e de controlo econmico157 , oramento de base-zero158, oramento de tarefas159, oramento
de resultado ou de desemprego160, todos baseados na eficincia gestionria161.
154 Com base na anlise de bases estatsticas disponveis projecta-se no tempo a evoluo que pode logicamente
esperar-se.
156 O oramento funcional agrupa as despesas de acordo com as funes materiais do Estado, isto , tipos de bens ou
servios.
98
O critrio de racionalizao das escolhas oramentais pode igualmente basear-se na integrao
no processo de planeamento que conheceu vrias experincias como a de definio de objectivos
(planning), anlise de programas (programming) e oramentao (budgeting) o que implicou a
implantao de sistemas de contabilidade analtica e patrimonial, maior peso da auditoria e do controlo,
a existncia de oramento corrente e de capital, formulao de medidas de xito e sistemas de
informao e as anlises de custo-benefcio e custo-eficcia .
Igualmente parece que o sentido da evoluo para privilegiar o oramento baseado no critrio
de racionalizao das escolhas oramentais.
157 Os oramentos de programas concentram-se nos conjuntos articulados de aces ou projectos tendentes a produzir
um resultado.
158 Por este oramento (Z.B.B. zero base budgeting) o poder legislativo e o executivo (Governo e Administrao)
devem periodicamente (cinco anos) analisar o mrito de certas despesas com vista a controlar o seu crescimento desmesurado.
159 Este oramento por tarefas justifica as despesas pelas actividades avaliadas pelos servios.
160 O oramento de resultados avalia resultados das actividades dos funcionrios e dos gestores, razo por que se
entende tratar-se mais de um sistema de execuo avaliao do que de previso.
161 Para mais desenvolvimento ver ensinamentos do Prof. .SOUSA FRANCO, ob. cit., pg. 420 e ss.
99
O programa oramental pode, com este objectivo, estruturar-se em medidas162, em projectos163,
em aces em unidades bsicas de realizao do programa que devero estar rigorosamente definidos,
susceptveis de, quando executados, dar imediatamente lugar a resultados avaliveis.
4. A proposta do Oramento
162 Uma medida compreende despesas de um programa oramental que corresponde a projectos ou aces ou ambos,
especificados, caracterizados, articulados e complementares que concorram para a concretizao dos objectivos do programa
em que se inserem.
163 Projecto ou aco corresponde a unidades bsicas de realizao do programa ou medidas com oramento e
calendarizao rigorosos.
100
1.o O articulado da proposta de Lei Oramental do qual devem constar:
Nem a LEOE, nem o seu Regulamento parece referirem-se a esta matria que era bem e
oportunamente tratada pelo artigo 15 da antiga LEOE167, a Lei n.o 15/97, de 10 de Julho.
a) Mapas globais das previses de receitas, dos limites das despesas e financiamento do
dfice;
b) mapas das previses das receitas correntes e de capital, de mbito central e provincial,
classificados de acordo com os critrios orgnico, territorial e por fontes de recursos;
c) mapas dos limites das despesas correntes, de mbito central e provincial, classificados de
acordo com os critrios orgnico, territorial, econmico e funcional;
167 Um parntesis a propsito da referncia antiga Lei, pois duvidoso que esta Lei tenha sido revogada pelo artigo
69 da Lei n 9/2002, de 12 de Fevereiro, que estabelece que revogada toda a legislao anterior que contrarie a presente
Lei. Sendo certo que a n.o 15/97 anterior, no pacfico declar-la contrria. No seria uma lei especial da Lei geral do
SISTAFE? Ento, talvez mais correctamente pudssemos falar de suas partes eventualmente derrogadas. O legislador do
SISTAFE, quanto a ns, devia ter sido mais inequvoco se a sua vontade fosse derrogar totalmente a Lei 15/97 com a
publicao do SISTAFE. Se a vontade era processar uma revogao da Lei especial ento f-lo mal pois no cuidou de
regular em moldes que pudssemos deduzir uma revogao global regulando totalmente a matria da lei revogada (WATY,
Teodoro Andrade, Introduo ao Direito Fiscal, pp. 95 ss). Por isso, em bom rigor, estamos perante uma derrogao.
101
d) mapa das despesas de capital, de mbito central e provincial, classificados de acordo com
os critrios orgnico, territorial, econmico, funcional e por fontes de recursos.
A discusso segue a tramitao normal das outras leis sendo relevante o trabalho da Comisso do
Oramento da Assembleia da Repblica que discute na especialidade os aspectos marcadamente
tcnicos168.
168 Deve ser ponderada, luz do princpio da interdependncia dos poderes legislativo e executivo e da transparncia
dos seus actos a apreciao do Oramento na Assembleia da Repblica por Deputados que pelas suas funes no Executivo,
conheam ou devessem conhecer a proposta do Oramento e devem ter interesse que ele seja aprovado pela Assembleia com
102
Os deputados podem introduzir-lhe alteraes que considerem adequados.
5.2. Aprovao
II. Uma vez aprovado o Oramento do Estado o Governo, nos termos do n. 2 do art. 26 da
LEOE, fica autorizada a:
Tais iniciativas poriam em causa a validade do oramento como documento que define,
racionaliza e limita a actuao do Estado no que se refere arrecadao e afectao de recursos
financeiros.
o mnimo de emendas No matria do Oramento mas a necessidade de seriedade na sua analise justificaria a reviso do
Estatuto do Deputado. Afinal, nas regras desportivas universal que o jogador no pode ser rbitro!
103
A terem lugar, estas alteraes apenas sero includas em oramentos futuros. Seria o caso, por
exemplo, da construo de um novo hospital ou a concesso de novos incentivos fiscais ao investimento,
que apenas poderiam ter lugar em anos econmicos futuros.
6. Publicitao
104
II. A fim de assegurar e dar continuidade ao funcionamento da mquina administrativa, o
oramento executado no ano antecedente continuar em vigor at que um novo oramento seja
aprovado171.
Implica isto que durante este perodo transitrio sero cobradas todas as receitas e realizadas
todas as despesas correspondentes ao oramento do ano anterior, j com as alteraes que nele tenham
sido introduzidas ao longo da sua execuo172.
No caso das despesas, dever-se- obedecer ao principio da utilizao dos duodcimos 173 das
verbas fixadas nos mapas das despesas do oramento do ano antecedente (a regra dos duodcimos ser
explicada mais adiante).
O novo oramento que entretanto vier a ser aprovado deve integrar as receitas e despesas
efectuadas at sua entrada em vigor.
CAPTULO VII
A Execuo Oramental
1. Regras Gerais
105
A este conjunto de actos e operaes d-se o nome de execuo oramental.
Compete ao governo executar e fazer executar o oramento, sendo para o efeito coadjuvado pela
Administrao174..
a) Liquidar e cobrar, nem inscrever no oramento, uma receita que no esteja autorizada por
lei.
174 Embora independentes consideram-se nesta matria, Administrao os outros rgos de soberania Presidente da
Republica, Assembleia e Tribunais enquanto executam os seus oramentos.
176 Estas regras so considerados por BAZ TEIXEIRA, (ob. cit., p. 169) como princpios fundamentais.
106
A cobrana de um imposto pode, todavia, superar o montante inscrito no oramento, j que ao
contrrio das despesas, para as quais so fixados limites mximos, as receitas so uma previso.
Podem variar de acordo com a conjuntura econmica e outros factores fora do controlo do
Governo;
Do principio da legalidade decorre ainda a obrigatoriedade das receitas cobradas e das despesas
efectuadas terem que estar necessariamente inscritas no oramento - tipicidade oramental.
a) No caso das receitas, apenas se condiciona a espcie de receita que poder ser inscrita no
oramento (tipicidade qualitativa), no o seu montante que, podendo ser ultrapassado, no vinculado;
b) No caso das despesas, pelo contrrio, impem-se limites aos montantes que podero ser
gastos (tipicidade quantitativa). Elas no podero exceder as dotaes globais fixadas no oramento:
so autorizadas em espcie e em quantidade.
Como ponto de partida para executar o oramento, o rgo coordenador do SISTAFE emite as
instrues para a execuo do oramento178.
177
107
Por seu turno as entidades competentes do SOE tomam as necessrias medidas execuo 179 e,
nesse sentido devero:
b) tomar as medidas necessrias para que os recursos sejam captados de acordo com a
programao; e
c) tomar as medidas necessrias para que os recursos sejam libertos com vista cobertura
das despesas previstas em cada perodo.
O primeiro princpio que tem de ser respeitado na execuo das receitas , como foi atrs
referido, o da legalidade. A receita s poder ser cobrada se, cumulativamente, for legal e tiver inscrio
oramental180.
As operaes fundamentais de execuo das receitas, que constituem as suas fases181 so:
108
servios liquidadores de receitas, como a Direco Nacional das Alfndegas (DNA) e a Direco
Nacional de Impostos e Auditoria (DNIA) que constituem a RCE Rede de Cobranas do Estado182,
A cobrana das receitas pode ocorrer sob forma de pagamento voluntrio ou por recurso
cobrana coerciva e, no que s dvidas tributrias diz respeito, a cobrana poder tambm processar-se
sob a forma de cobrana virtual ou cobrana eventual183.
No obstante ele s inicia sob condio necessria de a despesa em causa ser legal.
1. As despesas s podero ser assumidas durante o ano econmico para o qual estiverem
oramentadas e devero sempre respeitar os princpios de economia (minimizao dos custos),
eficincia (maximizao dos resultados) e eficcia (obteno dos resultados pretendidos).
182 Conjunto de servios ou unidades orgnicas do Estado ou outras entidades colaboradoras que procedem s
operaes de arrecadao e cobrana de fundos pblicos.
109
2. Uma despesa para ser executada tem de estar inscrita numa classe e verba prevista no
Oramento do Estado, e tem de ter cabimento oramental (ou seja, tem de haver verba disponvel). No
caso das despesas obrigatrias, a utilizao da dotao oramental do montante inscrito na rubrica de
despesa obrigatria, enquanto que no caso das despesas facultativas a sua utilizao opcional.
3. A execuo das despesas dever obedecer regra dos duodcimos, segundo a qual em
cada ms do ano no poder ser utilizada uma verba superior a 1/12 da verba global fixada no
oramento, acrescida dos duodcimos dos meses anteriores vencidos e no gastos.
Existem, todavia, excepes autorizadas por lei. Estas excepes resultam da necessidade de
realizar o grosso de certas despesas durante um determinado perodo do ano. Abrangem as Despesas
com o Pessoal, os Encargos da Dvida, Transferncias ao Exterior, Outras Despesas Correntes,
Exerccios Findos e Encargos Aduaneiros.
As excepes previstas por lei incluem ainda despesas que pela sua especificidade beneficiem
de um regime especial de utilizao das dotaes oramentais.
185 H doutrina e ordenamentos jurdicos que prevem as seguintes fases para a realizao duma despesa:
a) Autorizao,
b) Processamento,
c) Verificao,
d) Liquidao,
e) Autorizao de pagamento,
110
a) cabimento oramental: a verificao da incluso da despesa em processo prprio e do
cumprimento de todos os requisitos legais e financeiros aplicveis;
b) autorizao da realizao da despesa: a permisso por quem tem competncia para tal, para
a concretizao e assumpo do compromisso para a realizao da despesa podendo tal permisso ser
confirmada pela celebrao de um acordo ou assinatura de um contrato ou ainda pela emisso da
respectiva requisio;
d) autorizao do pagamento: a permisso dada por quem tem competncia para tal, para que
se proceda ao pagamento da despesa;
f) Pagamento,
2o. A verificao da despesa implica confirmar o respeito pelas normas legais reunindo todos os documentos
justificativos da despesa.
111
H despesas para as quais alm desta rigorosa tramitao administrativa (legalidade, cabimento e
regularidade) se impe a verificao de pr-requisitos essenciais como sejam: fiscalizao prvia por
rgo judicial atravs do visto ou declarao de conformidade do Tribunal Administrativo.
Podemos, pois, aditar especificamente para a execuo das despesas uma outra regra, para alm
da legalidade e economicidade, a da prvia justificao para a sua eficcia tcnica, eficincia econmica.
5. Alteraes oramentais
O oramento, como previso que , no deixa de estar sujeito a situaes imprevistas decorrentes
de mudanas de conjuntura, de calamidades ou de quaisquer outros novos condicionalismos.
Como lei que , como j vimos, a propsito da sua natureza judicial, seria de pensar que nada h
a fazer pois dura lex sed lex. Pois, assim no ; evita-se uma excessiva rigidez e procede-se
introduo de alteraes ao oramento.
E compreende-se que assim seja pois, se verdade que uma alterao oramental uma
consequncia da sua execuo, j no pensar que ela deva ser considerada um mero processo de
execuo, no podendo na plenitude ser feita no exerccio dos poderes de execuo oramental de que
esto investidos o Governo e a Administrao.
112
No caso moambicano entendemos existir uma forte administrativizao da execuo
oramental, sendo ao Governo autorizado a efectuar reforos de verbas no oramento, utilizando, para o
efeito, a dotao provisional186, quando fundamentados e a proceder redistribuio das verbas dentro
dos limites estabelecidos na lei oramental.
3. A redistribuio de dotaes, que apenas poder ser realizada entre rubricas de despesa
ou projectos distintos do mesmo rgo ou instituio, mantendo-se o respectivo limite oramental global
inalterado.
113
De referir que, durante o ano econmico, apenas podero ocorrer trs redistribuies para a
mesma instituio, projecto ou programa.
Todas estas alteraes deixam intactos os limites globais no Oramento do Estado e por
essa razo no carecem de aprovao parlamentar.
No achamos porm, que seja boa politica legislativa permitir o Governo alterar o oramento
aprovado mediante recurso dotao provisional.
Embora seja razovel, assiste-se a uma grande perda da Assembleia da Republica de seus
poderes financeiros teis de conservar no esprito de repartio estabelecido na Constituio, a favor do
Governo, reforando o pendor governamentalista do nosso sistema oramental.
A razoabilidade deste comando legal devia ser acompanhado por uma particular ateno do
Parlamento quanto aos valores inscritos na dotao provisional sob pena de esvaziar de seu alcance o
principio de legalidade oramental.
O que certo que o Governo no exerccio do seu poder de execuo pode produzir alteraes
ao oramento, rectificando-o.
Quando as alteraes implicam uma rotura com os limites constitucionais de despesa, elas s
podero ser efectuados por lei, sob proposta devidamente fundamentada do Governo, estando ento
sujeitas aprovao da Assembleia da Republica.187
187 A este propsito veja-se a posio do tribunal administrativo relativamente `a Conta do estado de 2000 O regime geral das
alteraes ao Oramento do Estado est consignado no artigo 24 da Lei n. 15/97, de 10 de Julho.
114
Falaremos ento de reviso oramental188.
CAPTULO VIII
Fiscalizao do Oramento
De acordo com o n. 1 daquele artigo, da competncia da Assembleia da Repblica aprovar, sob proposta do Governo devidamente
fundamentada, as alteraes dos limites globais fixados na Lei Oramental.
- as inscries de verbas com recurso dotao provisional inscrita no Oramento para fazer face a despesas no previsveis e
inadiveis da competncia do Governo, que tm de ser devidamente fundamentadas (n. 2 do artigo 24);
- as alteraes dos limites fixadas na Lei Oramental para os rgos e instituies do Estado, decorrentes do ajustamento de preos
para despesas correntes (n. 3).
Para alm destas alteraes, o Governo s pode proceder redistribuio de verbas dentro dos limites estabelecidos pela Assembleia
da Repblica.
Por sua vez, as alteraes oramentais do Governo esto reguladas no Captulo IX (artigos 25 a 34) do Decreto no. 7/98, de 10 de
Maro, diploma que aprovou o Regulamento que rege a execuo e as alteraes do Oramento do Estado da competncia do Governo.
Estas alteraes oramentais consistem na modificao das dotaes oramentais dentro dos limites globais fixadas na Lei Oramental,
com excepo, como j foi referido, das decorrentes do ajustamento de preos e da distribuio da dotao provisional, podendo assumir as seguintes formas:
188 Mesmo que tivesse alguma relevncia jurdica discutir o assunto nunca estaramos perante um oramento
rectificativo pois este estaria no mbito dos poderes do Executivo.
115
1. Generalidades
- a arrecadao e a afeco de recursos seja feita de acordo com o que vem estipulado no
Oramento do Estado, de forma a evitar-se uma m utilizao dos dinheiros pblicos e a ocorrncia de
desperdcios;
Neste contexto, d-se uma particular ateno ao cumprimento dos limites impostos pela Lei do
Oramento.
Considera-se igualmente o impacto da execuo das despesas e das receitas em variveis como o
dfice oramental e o seu financiamento, o Produto Interno Bruto (PIB) e a taxa de inflao. Face
evoluo do dfice oramental e do comportamento da economia, por vezes necessrio proceder a
alteraes no oramento, mesmo que no se tenham verificado desvios relativamente Lei do
Oramento.
189 Controlo, seguindo o Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit,, p. 452, nota 1), uma palavra importada da justaposta
contre-rle e designou segundo registo para verificar o primeiro; hoje utilizada em vrias acepes significando domnio ou
poder, disciplina discricionria, ou processo social de vigilncia e sano para assegurar a conformidade dos
comportamentos dos agentes aos critrios, regras ou normas prescritos.
116
O controlo , assim, uma garantia independente de que determinada aco ou poder no mbito
do oramento se ajusta aos objectivos da politica financeira e oramental e que respeita as regras s
quais est e a que deve ater-se o oramento.
2. Tipos de controlo
Como atrs referimos, o controlo multifacetado, tendo a expresso vrias utilizaes, umas
latas, outras restritas.
Qualquer que seja o controlo, jurdico-poltico ou econmico, ele pode ser genrico 190 ou
especfico; tem esta designao quando exercido com meios prprios exclusivos e adequados
actividade financeira191.
Embora as fronteiras no sejam ntidas, o controlo pode ser jurdico ou no jurdico, politico
(relativo oportunidade e convenincia), de legalidade ou de mrito (tcnico), e informal192.
190 genrico, por exemplo, o controlo que efectuado atravs de interpelaes parlamentares, da tutela
administrativa, da responsabilidade disciplinar ou de inquritos jurisdicionais, inquritos parlamentares e controlo de
constitucionalidade.
192 O controlo informal embora importante no passa disso; exercido por poderosos meios de controlo que so a
comunicao social e a opinio pblica.
117
A fiscalizao pode ser a priori ou a posteriori, administrativa, jurisdicional ou poltica, material
ou econmica, externa ou interna ou independente193.
193 A fiscalizao externa ou independente conferida a um auditor de contas, dotado de estatuto politico de
independncia plena e estritamente vinculado cooperao com o Parlamento (cf. SOUSA FRANCO, ob. cit, p. 458). No
nosso sistema tal rgo o Tribunal Administrativo, na sua qualidade de Tribunal de Contas que na sua jovem histrica est
inelutavelmente a proceder, para alm do julgamento das contas, avaliao da gesto financeira (numa perspectiva tcnica,
econmico-social e de sua economicidade).
194 N.o 2 do Art. 35 da LEOE que tambm fixa a necessidade de publicidade adequada (em Boletim da Repblica) desta
informao.
118
Tal exerccio ser de extrema importncia para o futuro acompanhamento e monitoria da
execuo oramental.
3.2. Fiscalizao
A fiscalizao tem normalmente em vista as despesas, uma vez que o montante das
receitas uma estimativa e est sujeito a variaes, dependendo da conjuntura econmica, entre outros
factores. A sua fiscalizao , por isso, menos rigorosa: limita-se a averiguar se as receitas foram
correctamente liquidadas e contabilizadas.
- Cabe, por sua vez, Assembleia da Repblica pronunciar-se e decidir sobre o Relatrio
sobre a Conta Geral do Estado elaborado pelo Tribunal Administrativo;
A fiscalizao jurisdicional assume uma especial importncia, no s pela sua fora, mas
tambm pelo facto de depender de um rgo externo e independente do Governo. Garante-se, assim, a
separao do poder executivo e jurdico, essencial para o funcionamento de qualquer democracia.
119
de salientar que a fiscalizao no incide apenas sobre a Conta Geral do Estado: no feita
somente depois de executado o oramento. Ela tambm realizada ao longo da prpria execuo
oramental. Trata-se, neste caso, de uma fiscalizao prvia195 por oposio fiscalizao sucessiva196.
Por exemplo, quando a DNCP liquida uma despesa, procede automaticamente verificao da
sua legalidade e cabimento.
CAPTULO IX
196 A fiscalizao sucessiva incide sobre a conta global que resume, reflecte e encerra a execuo oramental, a Conta
Geral do Estado.
120
A Conta Geral do Estado abrange todos os organismos do Estado, com excepo das instituies
autnomas, empresas pblicas e autarquias, que, como j se disse, se regem por legislao prpria.
Enquanto que o oramento constitui uma previso das receitas e despesas para um determinado
ano, a conta regista as receitas e despesas que foram efectivamente cobradas e efectuadas durante esse
ano. Constitui, por isso, um meio de controlar, a posteriori, a execuo oramental e de responsabilizar
os agentes dessa mesma execuo.
Porque, nos termos da lei197 a Conta Geral do Estado deve reflectir a observncia do grau do
cumprimento dos princpios e regularidade financeira198, legalidade199, economicidade200, eficincia201 e
eficcia202 financeiras, entendemos que deve ter uma estrutura idntica do Oramento do Estado, deve,
198 Regularidade, para verificar se todas as despesas e receitas so efectuadas ou cobradas no respeito pelos limites
financeiros e pelo perodo autorizado.
199 Legalidade, como se tem insistido, para verificar se as operaes registados esto em conformidade com a
legislao, geral e especifica em vigor.
200 Economicidade, para verificar se a aquisio de recursos, humanos, materiais e financeiros foi a adequada em
qualidade e quantidade, no momento oportuno e pelo menor custo.
201 Eficincia, para verificar se os recursos foram em ordem a maximiz-los nos resultados e minimiz-los para
determinados resultados.
202 Eficcia para verificar o grau de realizao dos objectivos visados, segundo relao custo/beneficio favorvel.
121
para alm de princpios prprios, observar os princpios oramentais e os seguintes da contabilidade
pblica203 204:
a) Consistncia;
b) Materialidade;
c) Comparabilidade;
d) Oportunidade205;
e) Digrfico206;
A Conta Geral do Estado deve, para alm dos princpios supletivos, ser elaborada com estrita
respeito aos princpios que lhe so especficos ou prprios207, nomeadamente:
a) clareza;
b) exactido; e
c) simplicidade.
3. Prazos
204 Alis este o entendimento que deve ter-se do n. 3 do art. 46 da Lei da SISTAFE que estabelece que a conta deve
ser elaborada com base nos princpios e regras de contabilidade geralmente aceites.
205 Em interpretao correctiva da alnea e) do art. 39, da Lei da SISTAFE, no sentido de a informao dever ser
produzida em tempo oportuno e til, isto , nos prazos legais, para que as decises dos rgos a que se destina sejam
tomadas nos prazos definidos.
122
Os prazos referentes aprovao da Conta Geral do Estado so os seguintes:
2. O Relatrio e Parecer do Tribunal Administrativo sobre a Conta Geral do Estado, por sua
vez, devero ser enviados Assembleia da Repblica at 30 de Novembro do ano seguinte quele a que
a Conta Geral do Estado respeite209.
4. Contedo e estrutura
A Conta Geral do Estado deve constituir uma informao completa relativa a211:
210 Deve entender-se, em bom rigor, que a conta deve ser aprovada antes de 31 de Dezembro de cada ano. Com efeito,
a sesso da Assembleia da Republica seguinte entrega do Relatrio e Parecer pela Tribunal Administrao (nunca depois de
30 de Novembro) (n. 3 do art. 50 da Lei de SISTAFE) realiza-se em data posterior quela e antes de 16 de Dezembro, de
modo que a at 15 de Dezembro, nos termos do art. 26 da LEOE, seja aprovada a Lei do Oramento. Mas no assim, como
resulta da anlise do Regimento da Assembleia da Repblica.
123
c) fundos de terceiros;
Para o efeito, a Conta Geral de Estado ser estruturada de modo a conter os seguintes
documentos de natureza bsica:
c) Balano;
e) Demonstrao de resultados;
124
i) Inventrio consolidado do patrimnio do Estado; e
Este Relatrio e Parecer precedem o juzo que a Assembleia faz das contas do Estado, no
podendo pronunciar-se sobre elas antes de conhecer a apreciao do Tribunal Administrativo.
125
O resultado da execuo oramental consta da Conta Geral do Estado, a qual tem por objectivo
possibilitar um controlo da execuo do Oramento do Estado, bem como dos devedores e credores do
Estado (artigo 33).
Nos termos do artigo 35 da mesma Lei, a Conta Geral do Estado deve ser elaborada com clareza,
exactido e simplicidade, de forma a possibilitar a sua anlise econmica e financeira, devendo dela
constar informao completa sobre:
d) Fundos de terceiros;
e) Caixas do Estado;
Em termos de composio, a Conta Geral do Estado, refere a mesma Lei (artigo 36),
compreende:
b) o mapa das entradas e sadas de fundos do Estado, por cofres, com respectivos saldos
existentes no incio e no final do ano econmico;
126
c) os mapas das receitas e despesas do Estado segundo as classificaes econmica,
orgnica, funcional e territorial;
Adicionalmente, a Conta Geral do Estado dever ainda integrar a seguinte informao anexa (art.
37):
b) resumos das receitas, despesas e saldos por cada instituio autnoma, empresa publica e
autarquia.
Quanto ao mbito (artigo 34), a Conta Geral do Estado abrange as contas de todos os organismos
do Estado que no tenham natureza, forma e designao de instituio autnoma, empresa pblica ou
autarquia, que se regem por legislao prpria.
127
as subvenes, subsdios, benefcios fiscais, crditos e outras formas de apoio
concedidos, directa ou indirectamente.
De referir ainda que, no decurso das verificaes efectuadas pelos servios do Tribunal e na
sequncia dos pedidos de esclarecimento feitos, so remetidos pelo Ministrio do Plano e Finanas
mapas.
A Conta Geral do Estado foi elaborada pela primeira vez para o exerccio de 1998, sendo
apontadas muitos inconsistncias e insuficincias que podem ser desenvolvidamente compreendidas nas
Recomendaes do Tribunal Administrativo e que podem ser assim resumidas:
- Insuficincia de dados para apreciao do balano das Empresas Pblicas, das Autarquias
e das instituies autnomas; e
128
- Desoramentao, no figurado nela as receitas e despesas que ficam fora de oramento
de montantes significativos;
6.2. Parecer
O n.o 1 do Artigo 3 da Lei n. 14/97, de 10 de Julho, estabelece que a Conta Geral do Estado
deve ser remetida pelo Governo Assembleia da Repblica e ao Tribunal Administrativo, at 31 de
Dezembro do ano seguinte quele a que respeite. O n.2 deste Artigo estabelece que o relatrio e o
parecer do Tribunal Administrativo sobre a Conta Geral do Estado devem ser enviados Assembleia da
Repblica, at 31 de Agosto do ano seguinte quele em que a mesma for apresentada.
129
No cumprimento daqueles preceitos e visando o disposto no n. 3 do Artigo 38 da Lei n. 15/ 97,
de10 de Julho, o Tribunal Administrativo, reunido em sesso plenria, emite o Parecer sobre a Conta
Geral do Estado relativa a cada exerccios que, nos termos do n. 2 do Artigo 10 do Regimento relativo
organizao, funcionamento e processo da 3.a Seco do Tribunal Administrativo, aprovado pela Lei
n. 16/97, de 10 de Julho, deve conter a sua apreciao, designadamente, sobre:
6.3. Metodologia
214 P. 3 do Relatrio e Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1999 (Agosto de 2001).
215 Ibidem.
130
O Relatrio da Conta Geral do Estado enviado ao Governo para permitir o exerccio do
princpio do contraditrio216.
217 A ttulo exemplificativo, veja-se o seguinte trecho do Relatrio e Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1998, p. 4: (...) Porm,
comparando aqueles valores com os constantes da publicao do Oramento do Estado, da Imprensa Nacional, de Janeiro de
1998, verificam-se diferenas que totalizam o montante de 340 133,22 milhes de meticais.
Questionado o Ministrio do Plano e Finanas sobre o assunto, justificou-se nos seguintes termos:
A diferena de 340 133,22 milhes de meticais refere-se margem de ajustamento de preos para o
funcionamento interno e externo. Enquanto na Lei n. 1/98 o limite estabelecido est a preos correntes, a publicao os
limites sectoriais a preos constantes, pelo que entre estes dois montantes existe uma diferena de 340 milhes de contos,
como se demonstra De salientar que a actualizao destes montantes teve em conta a taxa de inflao mdia anual, para o
caso do financiamento interno, e a taxa de desvalorizao cambial mdia, para o financiamento externo.
A justificao acima transcrita, embora plausvel, no afasta a necessidade de haver uma uniformidade na
apresentao dos valores, sendo que, a publicao oramental feita atravs da Imprensa Nacional, como documento onde
esto desagregadas as dotaes oramentais aos vrios rgos/instituies, e por ser um instrumento de controlo oramental,
deve conter as dotaes a preos reais, ou seja, a preos correntes ().
131
PARTE IV
INSTRUMENTOS FINANCEIROS
Capitulo I
TESOURO PBLICO
1. Conceito
Esta uma acepo essencialmente orgnica que se extrai do artigo 51 da Lei do SISTAFE.
Numa acepo objectiva, e tambm com o recurso mesma Lei, artigo 53, o Tesouro Pblico
pode ser definido como uma instituio financeira instrumental que tem por objecto a elaborao da
programao financeira, os desembolsos e os pagamentos relativos execuo oramental e financeira.
2. Funes do Tesouro
O Tesouro Pblico, por intermdio das entidades que constituem o subsistema, nomeadamente a
Rede de Cobranas do Estado (RCE), tem as seguintes funes218:
132
c) Assegurar a antecipao das receitas devidamente previstas;
Ao Tesouro devem, assim, em princpio, afluir a generalidade das receitas e a ele cabe proceder
os pagamentos das despesas ocorridas em execuo do oramento.
Podemos, ento, dizer que ao Tesouro, na sua actividade cabe realizar operaes oramentais
que se distinguem de operaes de Tesouro, por darem origem inscrio definitiva na Conta Geral do
Estado e esto previstas no oramento.
As operaes de Tesouraria, que devem ser documentadas, podem ser passivas e activas. So
passivas as que correspondem entrada de fundos da Tesouraria dos Fundos do Estado ou a operaes
escriturais; as operaes activas correspondem sada de fundos ou a operaes escriturais de natureza
idntica.220
Em resumo, pode dizer-se que as operaes de tesouraria, quer na forma de entradas quer na de
sadas, asseguram a antecipao de receitas, e colocao no sistema financeiro de disponibilidades
eventualmente ociosas, gesto de certos fundos e a gesto da poltica monetria.
219 O pagamento na Tesouraria do Estado, nos termos do Artigo 115 do Regulamento do SISTAFE pode ser por
transferncia bancria, por cheque ou em numerrio.
133
3. Princpio e regras especficas.
a) Anualidade;
b) Unidade;
c) Equilbrio;
d) Uniformidade;
e) Descentralizao; e
f) Indispensabilidade de informao.
3.1. Anualidade
134
Este princpio deve ter a compreenso de idntico princpio oramental e decorre da previso
221
legal no sentido de as operaes de tesouraria deverem ser feitas e regularizadas no ano econmico
em que tm lugar e por conta das dotaes oramentais.
3.2. Unidade
Este princpio de unidade de tesouraria significa que todos os recursos pblicos, de origem
fiscal, extra-fiscal, ou creditcia, devem ser canalizados ao Tesouro, com vista a uma maior capacidade
de gesto, dentro dos princpios de eficcia, eficincia e economicidade.
Para a materializao deste princpio o nosso legislador instituiu a regra da Conta nica do
Tesouro (CUT) titulada junto do Banco de Moambique ou do Banco que desempenhe as funes de
Caixa do Tesouro ou de Banqueiro222 do Estado.
A Conta nica do Tesouro um tipo de conta bancria, piramidal, com contas globalizadas e
contas subsidirias atravs das quais se movimentam a arrecadao de receitas efectivas e no efectivas
e a execuo de despesas223.
3.3. Equilbrio
O princpio do equilbrio de tesouraria preconiza que as entradas de recursos devem ser iguais ou
superiores s sadas de recursos.
3.4. Uniformidade
222 Compreende-se, ento, porque imprprio designar o prprio Tesouro de Banqueiro do Estado.
135
Com este princpio pretende-se que a cobrana de receitas seja uniforme em toda a Rede de
Cobranas do Estado, em termos de objectivos, registos, fluxo de informao a disponibilizar, depsito
em contas bancrias e controlo224 .
3.5. Descentralizao
Por este princpio os servios ou unidades orgnicas do Estado devem desenvolver um circuito
de informao oportuno e fivel sobre os pagamentos, assente na estrutura tecnolgica desenvolvida
para as formas de pagamento do Tesouro e informao pertinente da Conta nica do Tesouro227.
Capitulo II
PATRIMNIO PBLICO
1. Razo da ordem
136
Ao estudarmos as Receitas do Estado tivemos vrias vezes que falar do Patrimnio; o mesmo
aconteceu quando do estudo do Oramento e das instituies financeiras instrumentais.
2. Noo de Patrimnio
A noo pode ser construda do entendimento de que todas as entidades, pblicas e privadas,
tm vocao ou para disporem de um patrimnio prprio 228 , isto , tendo personalidade jurdica,
podem ter capacidade patrimonial.
Equivale isto a dizer que essas entidades podem deter riqueza sob a forma de patrimnio
constitudo por bens econmicos (coisas, servios, direitos) disponveis num determinado perodo de
tempo e afectveis satisfao das necessidades prprias ou colectivas.
Atravs da administrao e gesto patrimonial229 ser possvel avaliar o patrimnio que, diga-se,
pode no ser consistente, mudando constante e continuamente de qualidade e quantidade, medida das
aquisies, alienaes de bens ou direitos, das oneraes ou liberaes do respectivo conjunto.
De todo o modo, o patrimnio pressupe um activo e um passivo230 dos quais se pode fazer-se
um balano231.
137
3. Delimitao do patrimnio
O patrimnio do Estado constitudo por bens que podem ser do seu domnio pblico ou do seu
domnio privado.
O domnio pblico constitudo pelas coisas que em virtude da sua reconhecida primacial
utilidade pblica, a lei subtrai ao comrcio jurdico privado232.
O legislador, mais poupado em palavras mas mais explcito define como bens de domnio
pblico os que assim so classificados pela Constituio da Repblica233 ou os submetidos por lei
titularidade do Estado e subtrados ao direito privado234.
O domnio privado do patrimnio do Estado abrange todos os bens que se encontram submetidos
s regras do Direito Privado, que podem ser de contedo real ou de contedo obrigacional como, por
exemplo e respectivamente, os prdios rsticos e urbanos, por um lado, e os capitais afectos s empresas,
os capitais mutuados e os ttulos de participaes financeiras, por outro.
So considerados de domnio privado pelo legislador, os bens que o Estado livremente adquire
no mbito do direito privado, sendo em princpio susceptveis de alienao235.
230 Constituem o passivo conjunto de responsabilidades que impendem sobre os bens e direitos detidos
232 O n 2 do Art. 202 do Cdigo Civil diz: Consideram-se, porm, fora do comercio todas as coisas que no podem
ser objecto de direitos privado , tais como as que se encontram no domnio pblico e as que so, por sua natureza,
insusceptveis de apropriao individual
138
O patrimnio do domnio pblico ou patrimnio dominial 236 , aquele que se caracteriza pelo
regime jurdico de inalienabilidade e imprescritibilidade e que, como tal, no se d a usucapio, que
impenhorvel e no hipotecvel237, pode ser natural ou artificial.
238 SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 309; BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., pp. 210 ss.
139
b) Domnio monumental, cultural e artstico (museus, bibliotecas, arquivos, palcios e
monumentos); e
Entende-se do domnio privado do Estado o patrimnio constitudo, como j se disse, por coisas
integradas no comrcio jurdico privado e sujeitos ao regime do Direito Privado, e sobre as quais o
Estado exerce o direito real de propriedade, ou outros direitos, reais, de natureza creditcia ou
obrigacional.
b) Patrimnio mvel;
c) Capitais em participaes;
d) Capitais mutuados;
e) Ttulos em carteira; e
f) Direitos de explorao.
140
Seguindo outros critrios de classificao do patrimnio pblico podemos ter239:
d) Patrimnios especiais que podem estar sujeitos a um regime jurdico especifico de gesto
financeira de um conjunto de bens, isto , so aqueles bens inalienveis, impenhorveis e no
hipotecveis, que esto afectos a servios ou unidades orgnicas de Estado e que so indispensveis para
a realizao e prossecuo das suas funes240.
- Patrimnio de afectao, cujos exemplos so as situaes que decorrem dos artigos 2033,
n 2, 2053, n1, 2113, al. f), 2132 e 2151 a 2155, todos do Cdigo Civil;
- Patrimnios de gesto, assim designados por terem uma relao com uma particular
funo material ou tarefa no programa do Estado241.
141
Estes patrimnios se estiverem sujeitos a regimes especficos de responsabilidade por dvidas
designar-se-o por fundos que podem ser formais, personalizados, no personalizados, com autonomia
financeira ou apenas de facto242;
j) Patrimnio de uso: aquele que constitudo por bens aptos a prestar utilidades por uso; e
k) Patrimnio de rendimento que ser o que constitudo por bens cuja funo primordial
gerar rendimentos. Designa-se tambm de patrimnio fiscal.
Bem se v que o patrimnio do Estado poder ter cumulativamente duas ou mais destas
classificaes, consoante as delimitaes objectivas que forem adoptadas, assim, em razo da
permanncia na titularidade do Estado, da interveno ou no do homem para a sua constituio, etc.
142
4. Gesto Patrimonial em Moambique
a) Aspectos Gerais
Desde a independncia nacional que a natureza e extenso dos bens e direitos que constitui o
patrimnio do Estado tm sido sujeitos a considerveis mutaes, numa primeira fase, beneficiando de
alargamentos e, numa segunda, sofrendo restries.
b) No mbito de Transio
Justificado pela necessidade de tomar medidas urgentes susceptveis de garantirem a paz social e
progresso econmico, no mbito do processo de descolonizao, um conjunto de medidas de carcter
econmico foi tomado no sentido de sujeitar interveno do Governo de Transio todas as empresas
singulares ou colectivas sempre que estas no funcionassem em termos de contribuir normalmente para
o desenvolvimento econmico de Moambique243.
143
O Decreto-Lei n 4/75, de 16 de Agosto, o Decreto-Lei n 5/75, de 19 de Agosto, o Decreto 6/75,
de 19 de Agosto, o Decreto n.o 12/75, de 6 de Setembro, que, respectivamente, extingue a actividade de
advocacia privada, nacionalizao das instituies de sade, probe o exerccio de actividades funerrias
a titulo lucrativo, a nacionalizao do ensino privado ou missionrio e as nacionalizaes de 24 de
Julho de 1974, as dos prdios de rendimento e a reestruturao da Banca e de Seguros, em 1977,
colocaram o Estado com um patrimnio incomensurvel.
245 Em apndice, extrado da Principal Legislao, Vol. XIV, Ministrio da Justia, DIL, 1987, pp.. 214 a 249.
246 Preferimos dizer na vigncia porque entendemos que o intervencionismo no facilmente lido na Constituio
formal, embora seja inquestionvel na prtica constitucional e legislativa, na prtica econmica e na prtica financeira.
248 Este processo sofreu metamorfoses, tendo comeado por trespasses, vendas, cedncias por diversas formas pelos
Ministrios e Secretarias de Estado () sem regulamentao adequada; reconheceu-se que porque os bens em questo
constituem patrimnio do Estado () a sua alienao tem de ser o mas mais transparente possvel; iniciou-se a
regulamentao do processo de cessao de propriedades do Estado atravs de alienao a titulo oneroso, dos bens e dos
direitos patrimoniais sobre o capital privado de que o Estado titular e que deles desejasse prescindir (veja-se prembulo do
Decreto n 21/89, de 23 de Maio).
144
No importa discutir aqui o processo mas esclarecer que a questo sobre a constitucionalidade
deste processo controvertida.
O ponto de partida ser o artigo 3 daquela Constituio249 e, seguidamente saber se, de facto, o
processo era orientado na base da linha politica definida pela FRELIMO.
No que diz respeito aos bens dominais no h qualquer alterao, quanto ao direito de
propriedade, parecendo absoluta a observncia do artigo 35 da Constituio 252 e dos artigos 46 a 48
sobre a propriedade da terra e os mtodos de seu uso e aproveitamento.
249 A Republica Popular de Moambique orientada pela linha politica definida pela FRELIMO, que a fora
dirigente do Estado e da Sociedade. A FRELIMO traa a orientao poltica bsica do Estado e dirige e supervisiona a aco
dos rgos estatais a fim de assegurar a conformidade da politica do Estado com o interesse do Povo.
250 No o espao prprio para esgotar esta matria cuja abordagem inicimos a propsito da Constituio Econmica,
no mbito da cadeira de Direito Econmico. Numa primeira aproximao diramos que o Presidente da Repblica, que era o
Presidente da FRELIMO (Art. 53 da CRPM) era tambm o Presidente do Conselhos de Ministros (Art. 59 da CRPM). Pode
concluir-se que nas deliberaes do Conselho de Ministros no devia estar ausente a orientao da FRELIMO. Em segunda
aproximao: parece que as Directivas Econmicos e Sociais dos Congressos da FRELIMO no afastam uma evoluo no
sentido de reduzir a hipertrofia do Estado. o que pode entender-se, a titulo meramente exemplificativo, das passagens
seguintes do Relatrio sobre o PREPE: Na sequncia das Directivas do IV Congresso o Governo elaborou um primeiro
plano de aco para o perodo l984-1986 ; e por instruo explcita do Bureau Poltico o Governo elaborou o
Programa de Reabilitao Econmica, um programa de quatro anos, at 1990, promover a recuperao da actividade
econmica
251 e na aco do Estaco como regulador e promotor do crescimento e desenvolvimento econmico e social
visando a satisfao dos mecanismos bsicos da populao e a promoo do bem-estar social. n 1 do art. 41 da CRM.
252 1. Os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas aguas interiores, no mar territorial, na plataforma
continental e na zona econmica exclusiva so propriedade de Estado.
145
Quanto ao patrimnio do domnio privado do Estado a reduo de tal ordem que pode dizer-se
para alm daquela evoluo que parece ter sido querida pelo legislador constituinte ao prever
empreendimentos reservados propriedade ou explorao exclusiva do Estado que decorre da
interpretao do art. 45, n 2 .
Parece que no domnio econmico j no h reas que sejam monoplio estatal do mesmo modo
que no parece que a orientao seja no sentido de manter as poucas empresas pblicas existentes a
Electricidade de Moambique EP., a Aeroportos de Moambique, EP., e a Empresa de Caminhos de
Ferro de Moambique, EP Correios de Moambique.
a) a zona martima,
b) o espao areo,
c) o patrimnio arqueolgico,
e) o potencial hidrulico,
f) o potencial energtico,
253 No h transferncia mas uma simples delegao. O Estado , portanto o titular das participaes.
254 Criado pelo Decreto n 46/2001, 21 de Dezembro, com o objecto de gerir, coordenar e controlar as participaes do
Estado nos diferentes tipos de sociedade.
146
a) Impenhorabilidade,
b) Inalienabilidade,
c) Regularidade financeira,
d) Economicidade,
e) Eficincia,
f) Eficcia255.
147
A administrao dos bens do patrimnio do Estado com vista a conserv-los, valoriz-los e
aplic-los de acordo com os princpios e regras definidas, de modo a melhor afect-los na satisfao das
necessidades pblicas constitui a actividade de administrao patrimonial.
A actividade de administrao patrimonial pode ser directa, isto , exercida directamente pelo
Estado atravs dos seus servios ou unidades orgnicas ou indirecta, atravs das seguintes formas:
a) Concesso de explorao;
c) Arrendamento; e
d) Cesso do usufruto257.
4.4. Aquisio
II. A aquisio pode ser feita, para alm da compra, por meio de259:
148
b) apropriao;
c) expropriao;
d) produo; e
III. As formas mais caractersticas so: troca, doao, sucesso legal ou testamentria,
usucapio, ocupao ou acesso, por arrematao em processo judicial ou em processo de execuo
fiscal, requisio administrativa, por reverso a favor do Estado, da universalidade de bens e direitos
objecto de concesso, confisco, a perda a favor do Estado de instrumentos de crimes ou
nacionalizao260.
4.5. Alienao
A alienao de bens abatidos pode ser feita, para alm de outras previstas por lei, por uma das
seguintes formas:
a) leilo;
260 Cfr. MARCELO CAETANO, ob. e vol. cits., pp. 909 e ss., A. MOUTEIRA GUERREIRO e CRISPIM GOUVEIA,
ob. e vol. cits., pp. 71 e ss. ARMANDO NOBRE, ob. cit., pp. 69 e ss., JOS PEDRO FERNANDES, ests. e loc. cits e NUNO
S GOMES, Nacionalizaes e privatizaes, Lisboa, 1988.
149
b) proposta em carta fechada; e
c) troca262.
4.6. Inventrio
4.6.1. Noo
O inventrio o registo dos bens que se constituem como activo do patrimnio do Estado 263 ou
uma parte significativa dele, determinada em funo da sua afectao ou natureza264.
4.6.2. Tipos
II. Os inventrios podem ser tambm de base266 ou especiais; estes podem ser inventrios
patrimoniais e inventrios de proteco.
265 Pode chegar-se a esta concluso da enumerao feita pelo legislador no Art. 142, n 2 do Regulamento do SISTAFE.
150
III. As unidades orgnicas do Estado elaboram o seu inventrio, anualmente, at 31 de
Janeiro, fazendo-se, nos anos mltiplos de 5, uma conferncia final de todos os bens mediante
preenchimento de modelo prprio267.
A extino do carcter dominial de um elemento do Patrimnio do Estado pode ser, para alm da
alienao268, pelas seguintes formas presentes na lei:
a) Por desaparecimento; e
- venda;
- troca; e
266 Note-se que os inventrios de base so especiais do inventrio geral e podem referir a trs grandes grupos que
constituem: inventrios de base de bens mveis e de material, inventrios de base de automveis do Estado, inventrio de
base de imveis.
151
- remio de domnios;
e) execuo judicial;
f) prescrio;
g) abates; e
h) substituio.
4.7.3. Abates
5. Fiscalizao do Patrimnio
152
Dando cumprimento ao no. 2, do artigo 10, do Regimento relativo Organizao, Processo e
Funcionamento da 3a. Seco, aprovado pela Lei n. 16/97, de 10 de Julho, o Tribunal Administrativo
pronuncia-se, num dos captulos, sobre a informao relativa ao Patrimnio do Estado, constante da
Conta Geral do Estado de 2001.
Com efeito, de acordo com o referido preceito legal, compete ao Tribunal Administrativo,
apreciar e dar parecer sobre, inter alia, o inventrio do patrimnio do Estado;
A apreciao feita com base num Anexo Informativo Conta Geral do Estado e em
informaes adicionais recolhidas pelo Tribunal, na Direco Nacional do Patrimnio do Estado
(DNPE), entidade que, nos termos do artigo 12, do Diploma Ministerial n. 2/97, de 1 de Janeiro, tem
como competncias a verificao dos processos de contas dos bens patrimoniais dos organismos do
Estado, elaborao da Conta Geral do Patrimnio do Estado, bem como assegurar a gesto dos bens
patrimoniais do Estado, procedendo ao respectivo tombo.
Deste Anexo Informativo que foi apresentado pela primeira vez na Conta Geral do Estado de
2001, pode concluir-se da ausncia de legislao sistematizada e adequada sobre a inventariao dos
bens do Estado e que o valor lquido do Patrimnio do Estado, era de cerca de 103 100 milhes de
dlares norte-americanos270 descriminados como segue, com referncia a 31 de Dezembro de 2001271:
270 Este valor est em constante actualizao ultrapassando em Junho de 2003 (ver cfr. Relatrio e Parecer do Tribunal
Administrativo sobre a Conta Geral do Estado de 2001,pg. 108) 200.000 milhes de dlares norte-americanos.
153
Veculos
531.285.580 22.141.346
Imveis
1.064.572.266 44.366.088
c) O patrimnio das Autarquias, tambm a abranger, a partir de 2003, com base na citada lei;
d) Aquisies efectuadas com recurso a financiamentos externos nos ltimos quarto anos.
O Patrimnio do Estado avaliado limita-se, pois, apenas aos bens afectos s seguintes entidades:
154
d) Foras de Defesa e Segurana no tocante a bens que no sejam material de guerra e afins;
Pode esperar-se que nos prximos anos o trabalho de actualizao venha proporcionar uma
informao mais fivel em termos de:
CAPTULO III
AS RECEITAS PBLICAS
1. Introduo
155
Ao definirmos o oramento falmos de deve e haver, o que pressupe a existncia de dois
braos, um de dbito e outro de crdito, correspondentes, respectivamente e em princpio, a despesas
e a receitas.
No pode, portanto haver despesa pblica sem que, em algum momento, no ciclo de execuo
oramental haja uma receita.
2. Conceito
I. Porque de receitas pblicas estamos a falar, podemos dizer que receita pblica um
recurso patrimonial definitivo obtido, num perodo financeiro, pelo Estado, ou outro entes pblicos ou
com funes pblicas, para cobrir necessidades pblicas.
II. Neste conceito podemos identificar trs elementos, de natureza objectiva, subjectiva e
teleolgica, a saber:
a) Elementos objectivos:
156
Esta fonte de financiamento da actividade de Estado tem de ser patrimonial, isto , apesar de
admissveis casos de ela poder expressar-se em espcie, sempre calculada de forma monetria272.
b) Elemento subjectivo
c) Elemento teleolgico
A finalidade dos recursos orados tem de ser a satisfao de necessidades pblicas atravs da
cobertura de despesas pblicas.
Um dos fundamentos que desde j podemos adiantar para alicerar a excluso desta condio,
que esto a seu cargo273, a existncia de recursos que o Estado, no mbito da descentralizao, tem
que encaminhar aos entes descentralizados e aqueles que alguns destes tero a obrigao de encaminhar
ao Tesouro.
3. Figuras semelhantes
272 Para melhor compreenso, ver nosso Introduo ao Direito Fiscal, ob. cit., p. 108
273 O Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit., p. 299) na definio genrica que d de receitas pblicas inclui o elemento
que esto a seu cargo.
157
Com a definio dada possvel identificar as seguintes figuras que, embora prximas, no
podem ser classificadas como receitas:
a) Recursos de Tesouraria
So fundos normalmente depositados nos cofres a ttulo de cauo e que o Estado tem que
reembols-los verificadas certas condies.
O regime jurdico das receitas dever ser em ordem a no violar os princpios oramentais e da
contabilidade pblica, nomeadamente:
a) Princpio da legalidade
Pelo princpio da legalidade deve entender-se que as receitas no podem ser liquidadas ou
cobradas sem que cumulativamente274:
158
(iii) estejam adequadamente classificadas.
b) Princpio da anualidade
Este princpio tambm designado de renovao anual 276 ou, com mais propriedade, de
autorizao anual de cobrana, pressupe que as receitas s podem ser cobradas quando constantes do
oramento que aprovado pela Assembleia da Repblica e reveste a forma da lei formal.
d) Princpio da no deduo
Este princpio foi j explicado quando estudmos o oramento a propsito do seu princpio da
no compensao.
e) Princpio da no consignao
275 Ressalve-se, porm, que, nos termos de n 2 do art. 62 do Regulamento do SISTAFE a liquidao e cobrana [de
receitas] podem ser efectuadas excedendo-se os valores mnimos previstos na respectiva inscrio oramental
277 Por isso a regra de cobrana pelo Tesouro que pode ser considerada uma emanao do princpio da unidade de
Tesouraria segundo o qual todos os recursos pblicos devem ser canalizados [a uma nica Tesouraria] com vista a uma maior
capacidade de gesto, dentro dos princpios de eficcia, eficincia e economicidade (alnea a) do n. 1 do art. 54 do
Regulamento do SISTAFE.
159
f) Princpio da cobrana pelo processo de execues fiscais
Este princpio refere-se apenas s cobranas especiais pois, em regra, a cobrana efectua-se sob a
forma virtual278 ou eventual279.
As receitas voluntrias so aquelas que o Estado cobra actuando como sujeito de direito privado
como, por exemplo, em rendas de prdios urbanos ou rsticos, rendimentos de ttulos.
278 Considera-se virtual a cobrana de receita em que ao Recebedor so entregues, previamente, os respectivos ttulos,
constituindo-se o Recebedor, por esse acto, na obrigao de cobrar e s se extinguindo a obrigao pelo pagamento
voluntrio ou coercivo, pelo encontro com o ttulo de anulao ou pela prescrio da dvida (n 4 do art. 65 do Regulamento
do SISTAFE).
279 eventual a cobrana de receitas quando o ttulo da dvida entregue pelo interessado ao Recebedor no prprio
acto de pagamento, em princpio, no dia da liquidao (n 5 do art. 63 do Regulamento do SISTAFE).
281 Esta ltima denominao do Prof. SOUSA FRANCO, ob. cit. p. 48.
160
5.2. Receitas coercivas
Embora se compreenda que todas as receitas so coercivas, so assim denominados aqueles que
tm como base uma obrigao irremovvel ou aquelas a que o Estado tem acesso no uso dos seus ius
imperii.
Estas receitas, as originrias, so as que derivam de uma actividade financeira directa e prpria
do Estado.
161
a) Receitas patrimoniais,
b) Receitas tributrias,
c) Receitas creditcias.
6.1.1. Conceito
As receitas patrimoniais podem ser definidas como aqueles recursos provindos do uso oneroso282
dos direitos e obrigaes com contedo econmico e bens do Estado susceptveis de avaliao
pecuniria.
162
As receitas patrimoniais, que resultam exclusivamente dos bens do domnio privado do Estado
so:
O regime jurdico das receitas do patrimnio segue na essncia o critrio dos elementos da
prpria receita.
Assim quanto ao sujeito activo das relaes jurdicas de que promanam os rendimentos, ser
sempre o Estado ou outro ente pblico ou com funo publica; o sujeito passivo poder ser o inquilino
(prdios urbanos arrendados), as empresas pblicas ou privadas (remunerao de capital), etc.
284 O uso comum dos bens pblicos caracteriza-se pela generalidade, igualdade e, em regra, gratuitidade.
285 Tal ser o caso de juros de emprstimos concedidos pelo Estado, mais-valias, dividendos, juros de obrigaes.
286 Dividendos ou lucros de empresas em que o Estado tem participao financeira directa, no incluindo as rendas de
concessionrio.
163
Em caso de inadimplemento, pode recorrer-se ao pagamento com juros, cobrana coerciva
(processo de execues fiscais) e pode conduzir resoluo unilateral, resciso ou ao despejo,
conforme aplicvel.
As receitas tributrias so aquelas que mais expresso tm no conjunto das receitas do Estado.
a) o imposto;
b) as taxas; e
c) as contribuies especiais.
6.2.1. Imposto
6.2.2. Taxas
287 P. 106
288 Ibidem.
164
A taxa uma espcie tributria, que corresponde a uma prestao patrimonial, legal, a favor de
ente pblico como contraprestao especfica e individual de um servio pblico ou de remoo de
obstculo jurdico ao comportamento da actividade de particulares289.
No h dvida quanto a taxa ter uma natureza obrigacional, dvida residindo, apenas, quanto a
qualificar o vnculo obrigacional de legal ou voluntrio.
Podemos ainda, conforme o seu destinatrio, falar de taxas gerais, taxas consignadas e taxas
emolumentares.
289 Para mais desenvolvimento aconselhamos o nosso Introduo ao Direito Fiscal,, ob. cit., p.p. 114. ss
290 Do Art. 70 da Lei n.11/97, de 31 de Maio, pode extrair-se a seguinte definio de tarifa: As tarifas so tipo de taxas
cobradas pela prestao directa de determinados servios pblicos numa base de recuperao de custos. Para mais
desenvolvimento veja-se no nosso Introduo ao Direito Fiscal,, ob. cjt., p.. 115.
291 As licenas so uma contrapartida de uma remoo, por acto administrativo, de obstculos jurdicos a um
comportamento de particulares.
292 As taxas administrativas so aquelas em que se incluem as propinas e os valores pagos pelos actos de registos.
165
Assim, sero gerais as taxas destinadas ao Tesouro; consignadas so as taxas destinadas a
entidades com tesouraria prpria; de emolumentares so designadas todas aquelas taxas consignadas ao
pagamento de funcionrios, agentes ou entidades intervenientes em certos servios.
O Prof. Sousa Franco295 explica porque no pode ser imposto consignado nem imposto especial,
apesar de, no fim, dada a dificuldade de destrinar com clareza estes tipos de satisfaes [votadas
prestao de utilidades divisveis], a ausncia de autonomia jurdica e da reduzida importncia ()
concluir que devemos reput-la verdadeiro imposto296
a) imposto,
b) preo.
c) tarifa.
296 Temos estado a ensinar que no verdadeiro imposto louvados no facto de haver, particularmente., uma
contraprestao especifica, (b) um vinculo anterior. Mas Magister dixit!
166
II. A taxa e o imposto distinguem-se essencialmente,
III. A taxa distingue-se do preo na medida em que este fixado sempre na base do custo de
produo e com o objectivo de conseguir um lucro (preo econmico)297. A taxa considerada preo
politico298 - normalmente fixada abaixo dos seus custos de produo.
IV. Esta posio continua vlida mesmo que estejamos, perante um tipo de taxa especial que
a tarifa; com efeito, a tarifa sendo fixada com o objectivo de cobrir os custos efectivamente suportados,
mesmo assim, ser fixado o valor abaixo do que o mercado fixaria.
298 Ibidem
167
Delas nos ocuparemos demoradamente mais adiante sobre o ttulo de crdito pblico.
CAPTULO IV
AS DESPESAS PBLICAS
Elas podem ser definidas como o encargo do Estado ou outro ente pblico para aquisio de
bens ou prestao de servios susceptveis de satisfazer necessidades pblicas.299
A despesa pblica abrange vrias e distintas realidades sendo por isso importante para
compreender o contedo da actividade financeira dum Estado.
II. A diversidade das despesas sugere para maior preciso do conceito uma delimitao de
alguns traos comuns a todas as realidades que possam ser definidas como tal.
a) Tipo de operao
299 Esta definio prxima da que adoptada pelo Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit.,p. 297)
168
A despesa uma afectao de recursos, tipicamente em dinheiro, a um determinado fim.
b) Sujeito da operao
A despesa s ser pblica se efectuada pelo Estado ou outro ente pblico ou com funes
pblicas.
c) Finalidade
Para que uma despesa seja pblica dever destinar-se a um fim pblico, isto , deve destinar-se a
satisfazer necessidades pblicas.
A despesa nacional constituda pelos consumos dos particulares (consumo privado), das
empresas e do sector pblico (despesas do sector pblico administrativo).
Pode, ento, ver-se que a Despesa Pblica e despesa nacional no so a mesma realidade e que a
despesa pblica (relativa ao sector pblico administrativo) parte da despesa nacional.
169
3.1. A Lei de Wagner300
Adolfo Wagner, financista alemo, d nome a uma lei a lei de Wagner - segundo a qual
em sociedades modernas h uma tendncia para o aumento das despesas pblicas que no pode
ser interpretada como significando, em absoluto, uma crescente actividade financeira do Estado.
Este aumento nem sempre real, podendo ser aparente, quando se refere s despesas
nominais cuja subida pode dever-se a vrios factores, dentre as quais, h que dar lugar de
destaque subida de taxas de cmbio acompanhadas de desvalorizao da moeda, subida de
preos e ao aumento demogrfico.
Entende o Prof. Teixeira Ribeiro que por no haver ainda demonstrao cabal a Lei de
Wagner permanece sempre com laivos de ndole de uma Lei emprica301.
As causas imediatas do aumento das despesas pblicas podem assim ser identificadas:
I. SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. II, 4.a ed., Almedina, 1993, pp. 7 e ss.
II. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit, pp. 133 a 138, MUSGRAVE, Public Finance, in Theory and practise, 5a. ed., p.
114 e ALBANO SANTOS, A Lei de Wagner e a realidade das despesas pblicas em Estudos de Economia, VI (1986) pp.
161 e ss.
170
Afora a solidariedade que as perturbaes criam produz-se uma maior conscincia relativamente
s necessidades. aqui que reside o efeito apreciao.
Resumindo diremos:
a) Desvalorizao monetria;
b) Aumento da populao; e
Entre as causas reais do crescimento das despesas pblicas, as mais importantes so as seguintes:
302 Seguimos aqui os ensinamentos do Prof. SOUSA FRANCO, ob.cit. Vol. II, pp. 8 e ss
303 Em economia de guerra h um forte estatismo, perfeitamente tolerado pelos contribuintes. Retomada a normalidade
em paz armada e sob o efeito de deslocao, as despesas continuam em nveis elevados.
304 Afora o intervencionismo, j tratado, o Estado-Providncia, fcil de entender, a democracia um custo crescente
nos Estados.
171
f) Causas financeiras305.
A explicao dos dois tipos de expanso, isto , saber porque h, nas despesas pblicas essa
tendncia, no tem resposta definitiva. Pensar na interveno e a na actuao como causa suficiente no
colhe, pois, em situaes de mera ordenao a Lei de Wagner parece tambm verificar-se.
A solidariedade perante perturbaes sociais leva a que os contribuintes sejam tolerantes a uma
maior carga fiscal que no aliviada quando a normalidade retorna. Como se v, as despesas deslocam-
se para um ponto alto donde no descem impondo s receitas consignadas em altura de crise. Este o
efeito-deslocao.
305 A dicotomia deciso poltica e deciso financeira ajudar a compreender como as despesas podem subir por causas
financeiras pelas quais, por exemplo, o equilbrio oramental pode ser subalternizado.
172
Definidas as despesas como uma operao de dispndio para aquisio de bens ou prestao de
servios e visto que elas tm uma tendncia a crescer, fcil ser compreender que elas tm efeito na
economia.
Importa, agora, saber quais so esses efeitos que as despesas criam na economia.
Desde lodo todas as despesas pblicas criam utilidades e como tal so produtivas.
A produtividade das despesas, igualmente varivel. Haver aquelas despesas cujo fim
produzir bens que aumentam a quantidade de bens de produo duradouras, isto , despesas em
investimento em capital fixo 306 que garante, seguramente, a capacidade produtiva instalada. Estas
despesas pblicas so reprodutivas, pois, para alm de criarem utilidades, como acontece com as
despesas produtivas307, aumentam o capital material e humano apto a produzir em novos ciclos.
306 No capital fixo inclumos no s os investimentos em patrimnio mas tambm no capital humano (sade, instruo
e cultura).
307 Pois, j se v, a simples produo destas utilidades torna incorrecto classificar essas despesas pblicas de
improdutivas.
309 Termo usado pelo Prof. SOUSA FRANCO na sua obra Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Volume II, 4.a
Edio, Almedina, 1993, p. 4.
173
O mesmo no se dir, por exemplo, nos casos de despesas-compra, e das despesas-transferncia.
Falaremos, portanto, dum efeito positivo para as finanas no caso das despesas-compra
porquanto criam rendimento nacional.
311 Entende-se por rendimento nacional o valor dos bens finais obtidos durante certo perodo, menos o valor dos bens
intermedirios importados ou provindos de perodos anteriores e as quotas de amortizao dos capitais fixos, mais o valor
dos bens intermedirios produzidos durante o perodo e existentes no fim dele e mais o saldo positivo ou mesmo o saldo
negativo, do balano internacional de rendimentos.
O Rendimento Nacional (a preos de mercado) igual ao PNL e Despesa Total que equivale soma do consumo
privado e poupana privada.
Para mais desenvolvimentos, TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit,, pp. 141 e ss.
174
Compreende-se que o rendimento disponvel, isto o rendimento depois de deduzidos os
encargos fiscais, tem uma forte relao com o consumo de tal modo que podemos dizer, citando o Prof.
Teixeira Ribeiro312 que o consumo depende primacialmente do rendimento disponvel.
Essa relao de causa-efeito designada propenso ao consumo que pode ser mdia 313 ou
marginal.314
Servir para reflectir e compreender se dissermos que quanto mais pobre maior ser a propenso
para o consumo, isto , os rendimentos disponveis mais serviro exclusivamente para o consumo
mnimo. Aos ricos acontecer que por maior que seja o consumo os rendimentos no se ressentiro.
No se v concluir que os ricos e, por multiplicao, as naes ricas tenham a sua propenso ao
consumo crescente. A indicao que h de que os ricos, com menos propenso ao consumo, tm as
respectivas naes mais ricas e consomem percentagens constantes da sua riqueza.
H que pensar, em procura de uma explicao, que h um efeito- imitao que demonstrou que a
par de procura de elevao das condies de vida, h um esforo de viver ou mostrar que se vive como
os outros315.
313 Segundo o mesmo autor, a propenso media ao consume a relao entre o consumo e o rendimento com que ele se
fez.
314 A propenso marginal ao consumo a relao entre o aumento do consumo e o aumento do rendimento.
315 Entre ns temos muitos exemplos do efeito-imitao: os faustosos casamentos e as grandes festas do Dia da Famlia
e do Ano Novo, em que se tem de gastar para se manter a cotao junto de vizinhos, dos amigos e colegas Depois h que
manter o nvel!
175
4.5. Propenso ao aforro e ao investimento.
A incerteza, principalmente nas famlias de rendimentos mais humildes tem aconselhado a que
parte do rendimento seja destinado ao aforro propenso ao aforro que pode ser investido ou
entesourado, consoante seja transformado em bens produtivos ou reprodutivos, ou seja constitudo em
saldos lquidos316.
Qualquer que seja o tipo de investimento, ele til economia na medida em que a despesa feita
para a sua constituio transforma-se em rendimento acrescido e aumento de consumo.
o efeito multiplicao que pode verificar-se com maior ou menor rapidez, isto , do perodo
do multiplicador.
316 Um sentido mais bancrio entende o entesouramento como a manuteno dos saldos lquidos fora do circuito
bancrio, fenmeno frequente em muitas zonas do nosso pas onde no existe ainda a bancarizao.
317 Os estrangulamentos do-se por o aumento da procura que no acompanhado pelo correspectivo aumento da oferta,
provoca a subida dos preos que, sem corresponder ao aumento dos rendimentos reais, provoca um aumento dos rendimentos
monetrios. Compreensivelmente, numa situao de pleno emprego, d-se tambm o pleno emprego.
176
Pelo efeito multiplicador compreendemos que o investimento influi no consumo. Este pode, por
sua vez, influenciar o investimento.
A maior procura para satisfazer o consumo explica a necessidade de aumento da produo, para
a qual no ser suficiente o aumento da produtividade da capacidade instalada.
O efeito propulso pode ser explosivo ou apenas produzir efeitos nos perodos iniciais, o que
contribuir para o consumo de bens importados, a inflao, engarrafamento e a obsolescncia dos
equipamentos industriais.
177
propulso, o mesmo acontecendo com as despesas pblicas financiadas com crdito pblico que
provocam a excluso parcial do investimento privado.
As despesas financiadas com impostos criam, em valor igual, um rendimento. Se o equilbrio das
despesas-compra tiver que ser conseguido custa de crdito ou da criao monetria, despesas efectivas
cobertas com receitas no efectivas, o efeito-propulso ser maior.
Se tiver que manter a sua expanso, no podendo ser pela actuao e tendo que manter o
equilbrio oramental, ter que recorrer a crdito bancrio.
Feita a digresso pelo conceito e, particularmente, pelas suas caractersticas e seus efeitos
econmicos, podemos com menor esforo concluir pela classificao das despesas. Assim, as despesas
pblicas podem ser:
Algumas destas despesas j foram explicadas. Concentremo-nos nas que podem exigir algum
aprofundamento.
178
6.1. Despesas de investimento
A diferenci-los est o facto de poder ser feita uma despesa com o reembolso dum crdito, que
ser uma despesa de capital, que no ser, necessariamente, uma despesa de investimento que exigiria
que a despesa tivesse sido destinada a formao de capital tcnico do Estado.
Estas despesas foram j devidamente trabalhadas havendo apenas que acrescentar que elas
podem subclassificar-se em:
a) Transferncias de rendimento
179
Correspondendo quelas que no alteram o patrimnio duradouro da Nao,
b) Transferncia de capital
c) Transferncias directas
d) Transferncias indirectas
So aquelas que aumentam o rendimento disponvel, de modo indirecto, por exemplo, atravs da
possibilidade do aumento do consumo; ser o caso de um subsdio aos preos.
180
A questo saber se este crescente aumento ilimitado.
Sem ser possvel definir um plafond, isto , definir um limite global, social, poltica e
economicamente adequado para as despesas pblicas, parece ser necessrio produzir critrios para
estancar seu crescimento elstico:
318
a) Travar o crescimento das despesas quase-improdutivas como as despesas de
funcionamento;
O resultado no perfeito.
A dvida dever ser limitada em funo dos seus efeitos na economia. Ento podemos dizer que
o limite da dvida deve corresponder capacidade da gerao presente, de renncia ao consumo e, das
geraes futuras, de obter rendimento e de suportar o servio da dvida (amortizao do capital e juros).
A dvida interna pode ser um nus para a gerao presente319 e para as geraes futuras320.
318 Partindo do entendimento de que todas as despesas, como j visto, criam utilidades, no teramos despesas
absolutamente improdutivas. As despesas quase-improdutivas, correspondero s despesas meramente produtivas. Parece ser
melhor e afasta a errnea posio de design-las improdutivas.
319 nus para a gerao presente quando decorre de emprstimos que provocam a subida de juros.
320 A dvida nus para as geraes futuras quando suportada por emprstimos no usados para investimentos pblicos.
181
O rendimento futuro diminui com a reduo do investimento privado provocado pelos
emprstimos pblicos e seu uso em despesas meramente produtivas ou quase-improdutivas.
8. As despesas em Moambique.
8.1. Generalidades
O aspecto mais saliente das despesas pblicas nos ltimos anos tem sido o seu aumento muito
acentuado a partir de 1975.
O aumento das despesas pblicas poder ser estudado, alis, no s a partir do aumento das
despesas do Estado Oramento Geral do Estado, mas do conjunto do sector pblico, abrangendo os
restantes sectores e sub-sectores no includos no Oramento Geral do Estado.
O aumento das despesas pblicas prende-se essencialmente, para alm da prpria desvalorizao
monetria (que no traduziria por si s um real aumento do peso), com a alterao do papel do sector
pblico na economia e com as transformaes ocorridas no Aparelho do Estado.
182
Moambique pecaram por considervel falta de eficcia, relativamente a uma situao ptima,
como consequncia de deficincias de poltica oramental que podem ser assim resumidas:
Os PSIs tm como ponto de partida as estratgias e polticas sectoriais com base nas quais se faz
uma projeco de recursos financeiros e a programao de mdio prazo das despesas.
183
A participao dos doadores garante melhor enquadramento e controlo dos financiamentos alm
de garantir o aumento da eficincia e eficcia da despesa dada a simplificao de rotinas e
procedimentos de desembolso, aprovisionamento, auditoria, acompanhamento e avaliao.
A eficincia das despesas est tambm a ser conseguida por um alargamento da abrangncia do
sistema de centralizao, o que facilitar o encerramento das contas do Estado no termo de cada
exerccio econmico.
CAPITULO V
Crdito Pblico
1. Generalidades
184
A divida pblica refere-se s situaes passivas que resultam do recurso ao crdito pblico por
parte do Estado.
Uma questo importante em qualquer discusso introdutria sobre a dvida pblica consiste em
saber quais as razes que levam o Estado a endividar-se. Por outras palavras, porque motivo que o
Estado contrai emprstimos? Que funes desempenham os emprstimos pblicos?
O Estado enfrenta por vezes carncias na sua tesouraria. Tal sucede quando, ao longo do ano
econmico, as suas cobranas so inferiores aos montantes dos pagamentos a efectuar. Mas por tratar-se
de um dfice passageiro ou transitrio, uma vez que o oramento prev receitas suficientes para cobrir
as despesas, os emprstimos contrados para este efeito constituem uma antecipao de receitas que iro
ser cobradas no curto prazo (ao longo do ano econmico) e destinadas ao pagamento ou reembolso do
emprstimo.
Por esta razo, quando o Estado se endivida para financiar o seu dfice de tesouraria, ele recorre
aos emprstimos a curto prazo a emprstimos que sero reembolsados no prprio perodo financeiro
em que foram contrados.
Esta primeira funo dos emprstimos pblicos assume uma especial importncia para a gesto
oramental, j que evita a ocorrncia de atrasos na realizao das despesas pblicas por falta de fundos
de tesouraria. Garante-se, assim, uma melhor execuo do oramento.
185
Os emprstimos contrados para financiar o dfice oramental sero por isso, emprstimos a
mdio ou longo prazo.
O pensamento liberal, dominante nos sculos XVIII e XIX, considerava o recurso ao crdito
pblico como algo de intrinsecamente negativo:
- Apontava-se tambm o facto do recurso ao crdito gerar uma indisciplina financeira por
parte dos governos, podendo dar origem a fenmenos inflacionrios, especialmente quando estamos na
presena de emprstimos do Banco Central, que se traduzem na criao de moeda;
Esta viso negativa do endividamento pblico para efeitos de cobertura dos dfices oramentais
veio a ser revista ao longo do presente sculo. Tal reviso do pensamento clssico resultou, antes de
mais, do reconhecimento de que tambm o Estado desenvolve actividades produtivas, tais como o
investimento em capital fsico e humano. Quando tal sucede, justifica-se o recurso a poupanas privadas
a emprstimos pblicos para financiamento das despesas do Estado.
Por outro lado, e no que se refere aos encargos que a dvida pblica representa para as geraes
futuras, comeou-se a tomar em considerao o facto de estas beneficiarem dos aumentos no rendimento
nacional derivados das aplicaes produtivas dos emprstimos pblicos. O investimento em
infraestruturas econmicas e sociais, e as despesas correntes em educao e sade, por exemplo, tm um
impacto notrio na capacidade produtiva de uma economia e no bem-estar das geraes futuras.
186
Por ltimo, se o Governo no recorrer ao Banco Central para financiar os dfices no oramento,
o endividamento pblico deixa de ter um impacto forte na taxa de inflao.
Quando o Estado recorre ao crdito para financiamento dos dfices de tesouraria e do oramento,
os emprstimos cumprem uma funo financeira.
Contudo o crdito pblico pode tambm ser utilizado com fins extra-financeiros. Por exemplo,
como instrumento de estabilizao macroeconmica, de interveno nos mercados de capitais e de
promoo do desenvolvimento econmico.
Comecemos por analisar a utilizao dos emprstimos pblicos com objectivos de estabilizao
macroeconmica, ou seja, como forma de influenciar a taxa de inflao e o nvel de desemprego na
economia.
O Banco Central pode fazer uso dos emprstimos pblicos tendo em vista o controlo da massa
monetria, a qual tem um impacto no nvel de procura agregada e, por conseguinte, nos nveis de
inflao e desemprego.
Atravs das chamadas operaes de mercado aberto (open-market), o Banco Central poder criar
ou absorver meios de liquidez na economia. Para tal, amortiza (paga) ou emite ttulos de divida pblica
a curto prazo. Desta forma, ele provoca um aumento ou uma diminuio das disponibilidades bancrias,
expandido ou contraindo a massa monetria.
Por exemplo, se o governo quiser reduzir a taxa de inflao atravs de uma contraco da
quantidade de moeda em circulao, ele colocar Bilhetes do Tesouro (ttulos de dvida a curto prazo)
no Banco Central, que os vende s instituies bancrias ou parabancrias. Estas passaro a dispor de
uma menor quantidade de meios monetrios para a concesso de crdito aos agentes econmicos,
reduzindo-se assim a oferta monetria. A contraco da oferta de moeda na economia conduzir a uma
subida das taxas de juro e, consequentemente, a uma reduo do investimento e da procura agregada.
Tal ter um impacto positivo na reduo da inflao.
187
O xito deste tipo de operaes no controlo da inflao depender, em ltima anlise, da
eficcia da poltica monetria e do efeito agradado da subida das taxas de juro nos preos:
- Vimos anteriormente que um aumento das taxas de juro tem um efeito de travo na
procura agregada e, consequentemente, no crescimento do nvel geral de preos. Contudo, nas
economias com um mercado de capitais desenvolvido e aberto, a subida das taxas de juro poder
implicar uma entrada de capitais externos, a qual se traduzir numa expanso da massa monetria,
contrariando, desta forma, o objectivo inicial de reduo da oferta monetria. Neste caso, a politica
monetria restritiva seria ineficaz, no tendo o efeito pretendido nas taxas de juro, na procura agregada e
na inflao;
- Nos casos em que a poltica monetria restritiva eficaz, traduzindo-se numa efectiva
reduo da oferta monetria, o aumento das taxas de juro provoca um agravamento dos custos
financeiros das empresas, o qual se poder traduzir num incremento dos preos. Este efeito pode ser
particularmente importante naquelas economias em que as empresas recorrem com frequncia ao crdito
bancrio. Em certas situaes, este efeito poder ser predominante, pondo em causa os objectivos de
reduo da inflao atravs da contraco da oferta monetria.
O Governo poder igualmente contrair emprstimos de mdio e longo prazo com o intuito de
promover a criao de postos de trabalho e reduzir o desemprego. Neste contexto, utilizar os
emprstimos para financiar despesas pblicas com um impacto significativo no emprego, tais como as
obras pblicas.
188
Para alm da utilizao dos emprstimos pblicos para efeitos de estabilizao da conjuntura, o
Estado poder recorrer ao crdito pblico como instrumento de interveno e dinamizao dos mercados
de capitais.
Para tal, utilizar os emprstimos a mdio e longo prazo. Atravs da emisso de dvida pblica
por exemplo, Obrigaes do Tesouro , o Estado poder influenciar a taxa de juro de mercado. F-lo-
atravs da fixao das taxas de juro dos emprstimos por ele emitidos e do aumento da oferta de ttulos,
que se traduz numa diminuio das taxas de juro.
O dfice de tesouraria, que pode ocorrer vrias vezes num exerccio de oramento equilibrado,
acontece sempre que num dado perodo de execuo oramental haja mais despesas a pagar do que
receitas cobradas, provocando-se um dfice transitrio proveniente de falta de sincronismo entre as
cobranas e os pagamentos.
189
b) Cobertura de dfice oramental
O dfice oramental coberto por receitas no efectivas arrecadadas por via de crdito de mdio
ou longo prazo.
Aqui o crdito funciona como um instrumento de politica econmica, num clima inflacionista
duma baixa oferta no correspondente a uma grande presso de procura.
3.1. Conceito
O Crdito Pblico uma receita no efectiva provinda de uma relao jurdica com dilao
temporal em que o Estado, como beneficirio de activos financeiros, se assume na obrigao de
reembolsar o capital e juros ou rendas.
No crdito pblico podemos identificar dois sujeitos que, tomando de emprstimo a terminologia
da relao jurdica fiscal, qualificaremos de passivo e activo: ser passivo o Estado que devedor. O
190
sujeito activo pode ser um sindicato de crdito, uma instituio financeira, ou pblico em geral. O
sujeito activo, o credor, no est investido de poderes de autoridade.
Se o sujeito activo tem poderes de autoridade designamos esta operao de tesouraria de crdito
inter pblico; em boa verdade, no se trata de uma operao de tesouraria nem activa nem passiva, mas
neutra, uma simples transferncia interna.
Assim:
a) Crdito principal
O crdito principal ou efectivo hoc sensu torna o Estado devedor em determinada quantia em
virtude de certo facto anterior.
b) Crdito acessrio
acessrio o crdito quando o Estado no devedor directo mas quando, de forma subsidiria,
responde pelos crditos de outras entidades.
Este tipo de crdito acontece quando o Estado se assume em crdito acessrio como se fosse o
devedor principal mas com garantia de reembolso
191
d) Aval do Estado
O Aval do Estado, que o regime-regra, d-se quando o Estado se compromete a pagar apenas
nos casos de incumprimento do devedor.
e) Crdito efectivo
f) Crdito fictcio
O crdito fictcio quando o Estado devedor de fundos autnomos ou de entidades pblicas
fora do sector empresarial do Estado.
g) Crdito vitalcio
O crdito vitalcio quando o Estado atribui a certas entidades o direito a prestaes sem base
financeira por servios excepcionais, relevantes ou distintos.
h) Crdito empresarial
o crdito que resulta da prtica de operaes monetrias e cambiais pelos agentes pblicos do
Estado.
Como j se viu, o crdito pblico pressupe uma transferncia efectiva de liquidez pela qual o
Estado fica vinculado a deveres de natureza pecuniria.
192
3.2.3. Elemento teleolgico
4. Figura semelhantes
c) Criao monetria
A criao monetria apesar de ser apta a mobilizao poupanas foradas no implica relaes
com qualquer credor especfico.
d) Imposto reembolsvel
Fora do conceito que deixamos atrs registado admitem-se impostos reembolsveis que se
caracterizam por a prestao ser coactiva, podendo o Estado reembolsar quando se mostre possvel.
193
e) Crdito forado
5. Emprstimos pblicos
A questo que tem sido amide colocada se o emprstimo pblico e o crdito so figuras
semelhantes ou se so conceitos sinnimos.
O Prof. Sousa Franco parece usar os dois termos distintamente, quando no seu Vol. II, tem o 4.
subordinado a Receitas de Crdito Pblico324 que em 6.14 fala de Crdito Pblico e em 6.17 de
Emprstimos Pblicos.
5.2. Conceito
322 O Prof. BAZ TEIXEIRA, no seu Manual (ob. cit.) na p. 303 tem o captulo IV dedicado aos Emprstimos Pblicos
e no seu 1.o, sobre as Noes Gerais, aborda o recurso ao crdito pblico( n.o 65) e diz que para concluir a anlise das
receitas pblicas cabe-nos agora considerar os emprstimos pblicos e, mais frente, na mesma pgina, pergunta: Sendo
assim, quais as razes que levam o Estado a recorrer ao crdito? Este autor parece usar os dois termos sem preocupao de
saber se eles tm qualquer diferenciao.
323 O Prof. TEIXEIRA RIBEIRO, no seu Lies de Finanas Pblicas (ob.cit.) tem uma III Parte (p. 183) destinada
ao Crdito Pblico cujo 1.o, consagrado aos Emprstimos Pblicos, fala do recurso ao crdito (n.o 17), das espcies dos
emprstimos (n.18) e emisso dos emprstimos (n.o 19). No parece pretender fazer forte distino entre o crdito e o
emprstimo.
194
O emprstimo pblico um acto pelo qual, atravs de vrias operaes financeiras, o Estado
beneficia de uma transferncia de meios de liquidez, constituindo-se na ulterior obrigao de os
reembolsar e/ou pagar juros.
Tendo em conta a posio dos credores os emprstimos podem ser voluntrios e forados:
a) Emprstimos voluntrio
O emprstimo voluntrio um acto jurdico bilateral pelo qual o prestamista empresta ao Estado
ou outra pessoa colectiva mediante um pedido por estes formulado e compromisso de reembolsar o
capital e pagar juros ou rendas.
b) Emprstimos forados
195
O emprstimo forado distingue-se do voluntrio por no depender da vontade do prestamista,
sendo feito por cumprimento de um acto autoritrio unilateral impondo ao prestamista um sacrifcio
patrimonial.
Considerando o lugar de emisso do emprstimo pblico este pode ser externo ou interno:
a) Emprstimo externo
b) Emprstimo interno
Ser interno o emprstimo pblico que seja emitido no pas, no sendo relevante a qualidade da
moeda e dos subscritores.
a) Emprstimo temporrio
196
1o. Emprstimos reembolsveis vista
O reembolso deste tipo de emprstimo temporrio reembolsvel vista, feito na data em que o
credor o solicitar.
O emprstimo temporrio amortizvel por sorteio tem o seu reembolso feito todos os anos a um
nmero constante ou varivel de ttulos sorteados, garantindo-se o reembolso total ao fim de certo prazo.
Os emprstimos certus an, certus quando podem, por seu turno, revestir a forma de:
Os emprstimos temporrios assim agrupados, podem ser a curto, mdio ou longo prazo.
b) Emprstimos perptuos
197
So classificados de perptuos aqueles emprstimos em que o Estado apenas se obriga a pagar
juros sem reembolso do capital.
So vrias as posies:
1.a. A dos que pretendem ver no emprstimo pblico um acto unilateral de soberania do
Estado.
2.a. A posio dos que, contrariamente aos da primeira posio, consideram o emprstimo
pblico um acto que consubstancia uma relao de estrutura bilateral, com a natureza de contrato
pblico.
3.a. E a posio que se aproxima da 2.a. e dela se distingue por defender tratar-se de um
contrato de direito privado.
198
Analisemos as diversas posies.
Os que sustentam que o emprstimo pblico um contrato defendem que tem, antes de mais,
uma estrutura bilateral e que a sua natureza contratual.
Esta posio suporta-se ma convico de que o emprstimo, como veremos adiante, constitui
uma obrigao assumida pelo Estado, de modo unilateral, nas condies e termos que ele define por lei
e as quais os subscritores prestamistas aderem por confiana na honorabilidade do Estado e sem
exigncia de garantias especficas.
Entende-se ser um raciocnio correcto este da doutrina Drago326 327 no que aos emprstimos
internos diz respeito. Com efeito, se estes podem ter as suas condies alteradas sempre que o Estado
decida ou entenda, o mesmo no dever ser equacionado em relao aos emprstimos externos. Seria
uma grave violao do Direito Internacional, anloga da violao de um Tratado.
Quanto a definir de que tipo de contrato se trata, se de Direito Pblico ou Privado, as posies
assumidas quanto a ser contrato de Direito Privado suportam-se no facto de se entender que ao
emprstimo pblico se aplicam as regras do Direito das Obrigaes.
326 LUS MARIA DRAGO o jurista que d nome doutrina. Veja-se Les empreents dEtat et leurs rapports avec la
politique internationale, in Revue Gnerale de Droit International Public, 1907, p. 251.
199
Entende-se que o Estado vincula-se com os prestamistas, em deveres no s definidos pela lei
mas tambm nos decorrentes de contratos privados.
Seria ento um contrato colectivo entre o Estado com o conjunto dos subscritores.
Mais fonte a posio defendendo o Emprstimo Pblico como um contrato de Direito Pblico
que uns o consideram de natureza administrativa, outros de natureza especial, regulamentar, financeira,
mista ou sui-generis.
Os prceres desta orientao entendem que o emprstimo pblico funciona no mbito dum
servio pblico e que os subscritores tm direitos e garantias prprias do Direito Pblico.
Os defensivos desta posio suportam-se no facto de o emprstimo ser uma declarao unilateral
atravs de clusulas contratuais gerais da vontade de contratar e das condies em que o Estado quer
contratar.
200
Defende-se que no sendo nem contrato administrativo nem legislativo, um contrato financeiro,
celebrado no mbito das finanas pblicas e subordinadas a normas do Direito Financeiro.
d) Contrato misto
Pelas mesmas razoes, entendem outros que no seria um contrato misto mas um contrato sui-
generis.
Analisando a posio realativa dos sujeitos na relao jurdica subjacente, no h dvidas que o
devedor Estado, sujeito pblico, apresenta-se munido de seu imperium.
Pelo critrio de interesses, no parece ser de discutir que o emprstimo tem como objectivo
cumprir uma das funes do Tesouro Pblico, a antecipao de receitas para financiar as despesas.
Em termos teleolgicos, no h qualquer dvida que o emprstimo pblico visa cobrir despesas
aptas a satisfazer necessidades pblicas, no interesse pblico.
201
Provado est tratar-se de contrato de Direito Pblico.
- Autorizao legislativa,
- Titulao,
- Subscrio.
a) Autorizao legislativa
202
captao e canalizao de outros recursos extraordinrias para o oramento do Estado, incluindo a
mobilizao de recursos externos330.
Deve, pois, ser entendida como um acto politico atravs do qual a Assembleia da Repblica
autoriza indirectamente o Governo a recorrer ao crdito pblico, podendo lanar emprstimos pblicos
da espcie e nas condies que ele prprio fixar.
uma lei meramente formal, condio essencial para a vlida emisso do emprstimo e cuja
falta conduz nulidade do emprstimo.
Na situao actual do nosso Oramento do Estado cujo equilbrio garantido por receitas no
efectivas, teremos a Lei de autorizao necessariamente coincidente com a Lei do Oramento.
a) Denominao do Emprstimo;
330 Este extracto do Artigo 2 da Lei n.o. 7/93, de 28 de Dezembro, repete-se em todos e quase invariavelmente quanto
ao contedo.
203
b) Montante mximo global;
c) Formas de titulao;
d) Mecanismos de colocao;
f) Potenciais tomadores;
g) Natureza do Emprstimo;
i) Taxa de Juro;
k) Garantias; e
este o entendimento que deve ter-se do Decreto n.o 5/2002, de 26 de Maro331 que constitui,
em nosso entender, um exemplo de Autorizao legislativa (delegada) de emisso.
204
De 26 de Maro
A promoo de condies para um crescimento econmico sustentvel que conduza reduo da pobreza,
um dos objectivos principais da poltica do Governo. No obstante o empenho do Governo no sentido de aumentar o volume
de receitas arrecadadas, verifica-se que estas continuam abaixo das necessidades do Estado para o alcance deste objectivo
fundamental, o que tornam necessrio o recurso a diversas fontes de financiamento do dfice do Oramento do Estado.
Assim, pretendendo promover a captao de poupana na economia nacional, e a sua reorientao para a
realizao dos objectivos da poltica econmica do Governo, a emisso de Obrigaes do Tesouro desempenha um papel
importante, no s para o financiamento do dfice do Oramento do Estado, como tambm contribui para a estabilizao da
moeda, o equilbrio da produo e do consumo e consequente funcionamento normal do Mercado.
Nestes termos, no uso das competncias atribudas pelo artigo 5 da Lei n 2/2002, de 2 de Janeiro, o
Conselho de Ministros decreta:
Artigo 1
2. O emprstimo Obrigaes de Tesouro-2002, ser representado por vinte e trs milhes e novecentas mil
obrigaes, que sero emitidas em moeda nacional, com o valor nominal de cem mil meticais cada.
3. O servio da dvida das Obrigaes do Tesouro 2002, nomeadamente o pagamento de juros e reembolso de
capital, compete ao Ministrio do Plano e Finanas.
4. As Obrigaes do Tesouro 2002, sero emitidas por um prazo de pelo menos dez anos.
Artigo 2
1. As Obrigaes do Tesouro-2002 sero representadas por valores mobilirios escriturais, no havendo por isso
lugar emisso fsica de ttulos.
2. Por despacho da Ministra do Plano e Finanas, as Obrigaes do Tesouro-2002 podero ser colocadas atravs
de um sindicato de instituies financeiras.
3. A organizao do sindicato de instituies financeiras e a colocao da emisso poder ser efectuada por um
intermedirio financeiro seleccionado para o efeito.
Artigo 3
As Obrigaes do Tesouro 2002 sero admitidas cotao na Bolsa de Valores de Moambique, de forma a
serem transaccionadas em mercado secundrio entre investidores institucionais e /ou particulares.
Artigo 4
Na data de liquidao da subscrio da emisso, o Banco de Moambique, como Caixa do Estado, debitar a conta
de cada uma das instituies subscritoras/colocadoras pelo valor das respectivas subscries/colocaes e creditar o Estado.
Artigo 5
O regime da taxa de juros da emisso das Obrigaes do Tesouro2002 ser estabelecido no diploma ministerial a
que se refere o artigo 9 do presente decreto.
205
b) Emisso da obrigao geral
A emisso da obrigao geral feita por Diploma Ministerial do Ministro do Plano e Finanas
no exerccio do poder que o Conselho de Ministros em si delega de contrair um determinado
emprstimo interno ou externo.
Artigo 6
2. O Banco de Moambique, como Caixa do Estado, creditar a conta de cada uma das instituies financeiras onde os
valores mobilirios representativos das Obrigaes do Tesouro-2002 se encontrem registados pelos montantes
necessrios ao servio da dvida.
3. Os titulares das Obrigaes do Tesouro2002 sero creditados pelos montantes de juros e/ou capital a reembolsar,
atravs das instituies financeiras onde os respectivos valores mobilirios se encontrem registados.
Artigo 7
Sero inscritas no Oramento do Estado as verbas necessrias ao servio da dvida pblica regulada pelo presente
decreto.
Artigo 8
As obrigaes representativas deste emprstimo gozaro dos seguintes direitos:
a) Pagamento integral dos juros e reembolso do capital subscrito;
b)Iseno de todos os impostos sobre o rendimento (Contribuio Industrial e Imposto Complementar) e Imposto de
Selo.
Artigo 9
A Ministra do Plano e Finanas regulamentar, por diploma ministerial, as condies especficas da emisso, os
mecanismos do processo de emisso e do respectivo mercado secundrio, bem como outras questes de ndole tcnica.
Publique-se.
206
A obrigao geral no nosso direito, representada por um Diploma Ministerial que regulamenta
o Decreto de autorizao do emprstimo, nomeadamente pela fixao de:
c) Instituies colocadoras; e
d) Ficha tcnica.
De 24 de Julho
O Decreto n, 5/2002, de 26 de Marco, atribui competncias Ministra do Plano e Finanas para contrair em nome
do Estado, um emprstimo interno amortizvel denominado Obrigaes do tesouro-2002.
O referido decreto delega ainda Ministra do Plano e Finanas a regulamentao por diploma ministerial dos
mecanismos do processo de emisso e do respectivo mercado secundrio das Obrigaes do Tesouro-2002.
Nestes termos, no uso da faculdade atribuda pelo artigo 9 do Decreto n 5/2002, de 26 de Maro, determino:
Artigo 1. O emprstimo, cujo lanamento foi autorizado pelo Decreto n 5/2002, de 26 de Maro, ser representado
por valores, mobilirios desmaterializados e ao portador, que sero admitidas cotao no mercado de cotaes oficiais da
Bolsa de Valores de Moambique.
Artigo 2. A emisso ser colocada em mercado primrio atravs de uma emisso pblica e com tomada firme,
conforme definida na ficha tcnica em anexo.
207
Artigo 3. Na data de liquidao da subscrio da emisso, o Banco de Moambique, como Caixa do Estado, debitar
a conta de cada uma das instituies subscritoras/colocadoras pelo valor das respectivas subscries/colocaes e creditar o
Estado.
Artigo 4. As condies da emisso constam da ficha tcnica anexa ao presente diploma ministerial.
Ministrio do Plano e Finanas, em Maputo, 23 de Julho de 2002. A Ministra do Plano e Finanas, Lusa Diogo
Ficha Tcnica
Taxa de juro A taxa de juro que remunera semestralmente cada obrigao resulta da adio de uma margem
percentual a um indexante, arredondada para1/16 superior. A taxa de juro determinada at s 8:30 horas
do segundo dia anterior data de incio do novo perodo de contagem de juros.
Indexante : taxa mdia ponderada pelo montante e pela maturidade das ltimas seis emisses de Bilhetes do
Tesouro de prazo igual ou superior a 60 dias, mas inferior ou igual a 182 dias. Margem: 0.75 por cento
Prmio de fidelidade Consiste no acrscimo taxa de juro, de um valor igual a 0.25 por cento, a partir do 7 cupo
inclusive.
208
a) Denominao do Emprstimo e sua srie ;
c) Modalidade;
d) Montante;
209
g) Qualidade da obrigao;
h) Valor nominal;
i) Valor de reembolso;
k) Perodo de subscrio;
m) Taxa de juro;
n) Prmio de fidelidade;
s) Tomada firme;
v) Organizao e liderana.
Esta descrio no vinculativa, como pode ver-se de uma opo diferente no Emprstimo
denominao Obrigaes do Tesouro2002, cuja Obrigao Geral constituda pelo Diploma
Ministerial n.o. 52/2002, de 17 de Abril.
333 Anexo
Ficha Tcnica
210
c) Titulao
Os ttulos podem ser nominativos ou ao portador. Nos ttulos ao portador diferentemente dos
ttulos nominativos, no figura o nome do seu titular; a tradio suficiente para a sua transmisso.
Taxa de juro: A taxa de juro que remunera cada obrigao ser mensalmente com base na ultima taxa infraco
homloga resultante do ndice de preos no consumidor da cidade de Maputo (IPC), tal como determinado pelo Instituto
Nacional de Estatstica de Moambique, utilizando a formula {[IPC]},, tal como determinado pelo Instituto Nacional de
Estatstica de Moambique, utilizando a formula {[(IPC do mes A do ano n/ IPC do ms A do ano n-1) 1] *100}, acrescido
de margem de 7,5%.
211
Os ttulos nominativos podem ser integrados, quando englobados noutros de idntica natureza,
sujeitos a desdobramento, quando parcelados noutros de idntica natureza, ou sujeitos a inverso,
reverso ou substituio.
d) Subscrio
A negociao com a Banca tem a vantagem de corresponder, quase sempre, a uma tomada firme
da emisso.
Assim, o Tesouro tem sempre a certeza de que o emprstimo est sempre totalmente subscrito
(e realizado) cabendo ao Banco de tomada firme ou sindicato de Bancos recoloc-lo junto do grande
pblico.
Os emprstimos subscritos podem ter sido colocados acima ou abaixo do par. Ser abaixo do par
quando o valor da subscrio inferior ao valor nominal do ttulo; acima do par ser o caso dos ttulos
estarem com valor superior ao da subscrio.
No nosso ordenamento jurdico temos como emprstimos de curto prazo as obrigaes de caixa
e as obrigaes do tesouro.
As obrigaes do tesouro, cujo regime jurdico definido pelo Decreto n.o 24/2003, de 20 de
Maio, constituem-se em instrumento privilegiado para o funcionamento e gesto da tesouraria do Estado,
assegurando o equilibro dos fluxos de receitas e despesas e para a dinamizao do mercado financeiro.
212
A razo desta regulamentao geral encontra-se no facto de, tratando-se de dvida flutuante, no
exige autorizao do Parlamento nem da fixao de condies gerais pelo Governo no exerccio da sua
competncia de concretizar a autorizao legislativa genrica.
Deve, porm, entender-se que o Ministro deve, por cada emisso, fazer uma solicitao dirigida
ao Banco de Moambique, o que se explica pelo facto de ser o Ministrio que superintende o subsistema
do Tesouro e competir-lhe garantir, no quadro das polticas fiscal e oramental, a arrecadao e
afectao de recursos financeiros do Estado337.
337 Alnea g) do art. 3 do Decreto Presidencial no. 2/96, de 21 de Maio, que define as competncias do Ministrio do
Plano e Finanas
213
A subscrio do emprstimo pblico concretiza uma relao jurdica entre prestamistas e o
Estado que a gnese de um complexo de deveres que impendem sobre o Estado e de direitos
conferidos aos prestamistas que se manifestam atravs de:
Iseno de impostos;
Prmio de reembolso338;
Prmio de amortizao339; e
Garantias de cambio340.
5.5.4.1. Cumprimento
a) Sistema de amortizao
338 O prmio de reembolso ocorre em casos de emisses abaixo do par sendo a amortizao feita pelo valor nominal
340 Atravs da indexao a moeda estvel. No se confunda, porm, com a prpria definio, que passvel dos juros
em moeda convertvel, no obstante em tais casos tambm podermos estar perante uma garantia de cmbio.
214
O cumprimento da relao jurdica do emprstimo d-se pelo comprimento do variado leque de
deveres dos quais o mais importante a amortizao da divida pblica que o emprstimo d origem.
A amortizao pode ser feita por anuidades obrigatrias para o que inscrita no oramento uma
verba de amortizao que apesar de ser regular e contnua pode implicar a contraco de novo
emprstimo sempre que receitas efectivas no sejam suficientes.
A amortizao poder tambm ser feita recorrendo aos saldos oramentais. Claro est, a
amortizao ser irregular pois s ser feita e na medida em que os h, no fim de cada exerccio, o que
pressupe, em princpio, um oramento superavitrio ou ex ante ou ex post.
b) Modalidade de pagamento
O Estado pode adoptar uma modalidade de amortizao indirecta ou directa. Esta ultima ser
recomendvel quando os ttulos tm cotao superior ao valor nominal enquanto que a forma indirecta
deve ser nos casos em que o ttulo tem uma cotao inferior ao subjectivo valor nominal.
c) Momento de amortizao
215
Os emprstimos amortizveis em data fixa so todos pagos, capital e juros, na data
preestabelecida na ficha tcnica aprovada pela obrigao geral.
a) Converso
A converso traduz-se numa novao objectiva, sobre a qual atrs falamos a propsito do
pagamento duma dvida por novo emprstimo, com juro mais baixo do que o que se pretende pagar.
b) Prescrio
341 SOUSA FRANCO, ob. cit ., pp. 543 e ss. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit., p. 170 e BRAZ\TEIXEIRA, ob. cit,, p.
356.
216
A prescrio pode referir-se a: (a) Juros, a rendas e a reembolsos ou (b) ao capital mutuado.
O regime jurdico aplicvel o do Art. 18 do Decreto-Lei n.o. 43453, por aplicao do art. 20 da
Constituio, sendo respectivamente de cinco e dez anos para o primeiro grupo e para o segundo.
c) Anulao
A anulao uma forma de extino da relao jurdica do emprstimo e ocorre quando, total
ou parcialmente, os ttulos j emitidos, no so colocados (para subscrio).
d) Confuso
e) Repdio
217
O repdio d-se em situaes excepcionais e revolucionrias em que o Estado, no uso do seu
imperium, declara inexistente determinada dvida ou porque considerada ilegal ou ilegtima342.
f) Remisso
Captulo IV
DVIDA PBLICA
1. Conceito.
No conceito de crdito pblico identificmos como elemento objectivo a dilao temporal entre
duas prestaes e a situao devedora de determinada quantia e o correspectivo dever de reembols-la.
Temos a dvida.
342 No parece terem sido pagos os ttulos representativos das obrigaes emitidos no mbito do Plano de
Desenvolvimento do Vale do Zambeze (GPZ) emitidos pelo Governo da Provncia de Moambique. Pode falar-se de um
repdio ainda que no formal, que pode ter conduzido a uma prescrio. Na Histria Universal so vrias as situaes para
mais desenvolvimento, ver BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., p. 362
218
Dvida pblica o conjunto das situaes passivas que resultam para o Estado do recurso a
crdito pblico343, directa344 ou indirectamente.345
I. A dvida pblica, pode dizer-se, tem as formas do crdito e dos emprstimos que lhe do
origem.
Nesta ordem de ideias a dvida pblica poder ser interna ou externa, consoante seja interno ou
externo o respectivo emprstimo.
Com este entendimento a dvida ser externa346 quando seja relativa ao conjunto de dvida da
comunidade a outros pases e instituies internacionais de crdito.
III. Tendo em conta a sua durao, a dvida poder ser de curto prazo tambm designada de
flutuante, ou de longo prazo347 ou fundada.
344 Quando o recurso ao crdito pblico directo temos uma dvida pblica em sentido restrito
345 Dvida Pblica em sentido amplo incluindo-se as situaes derivadas de outro tipo de operaes de crdito como as
derivadas de avales, crditos administrativos, vitalcios, monetrios, etc.
346 Segundo o Prof. SOUSA FRANCO, ob. cit. Vol. II, p. 87.
219
A dvida fundada pode ser, tanto quanto o respectivo emprstimo, perptua, consolidada ou
temporria.
Ser consolidada quando a dvida no tenha prazo de reembolso e seja reembolsvel sob
determinadas circunstncias dvida perptua remvel - , ou no, - dvida perptua irremvel.
IV. A dvida flutuante, de curto prazo, representada, usualmente, por Bilhetes de Tesouro
de que atrs se falou, a propsito de emprstimos de curto prazo.
V. A dvida pblica pode ser titulada ou no titulada conforme os direitos e deveres dela
emergentes estejam ou no incorporados em certos ttulos documentais nas condies definidas na lei.
A dvida titulada pode ser por ttulos nominativos (com a designao de titular), ao portador
(susceptveis de circulao por simples traditio manu ou por endosso, por no conterem o nome do
titular) ou mistos sendo nominativos em relao ao direito s prestaes de capital e ao portador em
relao aos cupes destacveis, representativos de elementos acessrios os juros.
348 A amortizao regular quando feita de acordo com um programa escalonado de reembolso
349 Diz-se irregular a amortizao da dvida varivel de ano para ano, de acordo com as variaes de conjuntura.
220
II. A gesto da dvida pode decorrer da sua amortizao, converso, remisso, prescrio,
conforme o modo de extino ou diminuio do emprstimo pblico que lhe deu origem.
4.1. Generalidades.
Dada a importncia e peso da dvida pblica externa, que representa a quase totalidade da dvida
pblica moambicana, pertinente fazer-se aqui uma exposio dos principais argumentos que esto
normalmente presentes neste debate.
- A dvida bilateral, por sua vez, resulta dos emprstimos provenientes de outros Estados
(por exemplo, a Dinamarca, atravs da DANIDA e o Canad, atravs da CIDA);
221
dilatados. Fazem parte, conjuntamente com os donativos, que no implicam qualquer encargo para o
Estado, da ajuda externa.
A dvida pblica externa, proveniente de poupanas externas implica um aumento dos recursos
financeiros totais disponveis para o financiamento do investimento nacional que permite um mais
rpido crescimento econmico.
Tal j no sucede no caso dos emprstimos internos. O recurso a este tipo de emprstimos por
parte do Estado absorve poupanas internas, reduzindo assim o volume dos recursos financeiros
disponveis para o sector privado.
Uma terceira vantagem dos emprstimos pblicos externos, nomeadamente daqueles que tm um
carcter concessional, consiste no seu baixo custo e condies favorveis de amortizao. A
concessionalidade dos emprstimos bilaterais e multilaterais torna-os particularmente atractivos para os
pases de baixo rendimento que no dispem de recursos suficientes para suportar os juros de mercado e
cumprir com as condies de amortizao associadas aos emprstimos comerciais internos e externos.
entrada de divisas; e
222
4.3. Inconvenientes do endividamento
Em segundo lugar, a acumulao de dvida pblica externa gera uma crescente drenagem de
divisas do pas, com reflexos negativos na balana de transaces correntes (pagamento dos juros) e na
balana de capitais (amortizao do capital). Este problema ficou bem patente na crise da dvida dos
anos 80.
Uma terceira desvantagem dos emprstimos externos tem a ver com os efeitos da desvalorizao
da moeda e da inflao no valor da dvida. A dvida externa sofre um agravamento cada vez que a
moeda nacional se desvaloriza, j que sero necessrias mais unidades de moeda nacional para pagar os
223
juros e o capital em moeda externa. Por outro lado, o valor real da dvida pblica externa no diminuiu
com a inflao.
A dvida pblica externa representa sempre uma potencial perda de soberania do pas devedor, j
que este se encontra susceptvel a interferncias e presses de outros Estados soberanos ou de
instituies externas. A condicionalidade subjacente aos programas de estabilizao e ajustamento
estrutural do Banco Mundial e do FMI disso sintomtica350.
Diz-se que a dvida pblica sustentvel quando o Estado tem a capacidade em os recursos, para
proceder ao seu reembolso.
Numa perspectiva dinmica a sustentabilidade dever implicar que essa capacidade aumenta ou,
pelo menos no diminui, ao longo do tempo.
350 No s. Poder o Parlamento moambicano fazer uma escolha absolutamente soberana do tipo de sistema eleitoral
que mais convm ao Pas, ou tem que tomar em considerao o ponto de vista dos financiadores do processo?
224
Quando se analisa a sustentabilidade da dvida, dever-se- considerar o stock total de dvida e o
montante dispendido no servio da mesma; isto , os recursos gastos na amortizao da dvida e no
pagamento de juros. Esta anlise dever ser sempre dinmica; no basta olhar para o momento presente;
igualmente necessrio observar qual a evoluo recente e as perspectivas de evoluo futura do stock e
do servio da dvida.
A capacidade de um pas pagar a dvida pblica -nos dada, antes de mais, pelo seu rendimento.
Quanto maior for o rendimento nacional, menor ser o peso da dvida e, consequentemente, maior ser a
sua sustentabilidade. O valor da produo de bens e servios numa economia, isto , o Produto Interno
Bruto (PIB), constitui uma medida aproximada do rendimento de um pas.
Desta forma, um primeiro indicador que deveremos considerar quando analisamos o passado,
presente e futuro da dvida pblica a relao entre a dvida total e o seu servio, por um lado, e o PIB,
por outro. Um rcio elevado ou com tendncia para crescer ao longo do tempo, dever ser motivo de
preocupao.
No caso da dvida externa, a relao entre os encargos por ela gerados e a exportao de bens e
servios constitui o indicador de maior relevo. a capacidade exportadora de um pas, a capacidade de
uma economia gerar divisas, que nos diz se a dvida externa ou no sustentvel. Uma economia que
no gera suficientes receitas em moeda externa no ter os meios necessrios ao pagamento da dvida
externa.
Uma dvida que absorve uma parcela considervel do fluxo de receitas correntes ao Estado
(fiscais e no fiscais) no ser sustentvel, pois no dispor dos meios necessrios para fazer face aos
encargos da sua dvida sem pr em causa o normal funcionamento da administrao pblica e a proviso
de bens pblicos essenciais.
A dvida deve ser de crditos cuja aplicao rege-se por critrios rigorosos de eficincia e
eficcia conseguidas para minimizao de desperdcios na sua utilizao e maximizao do seu impacto
no rendimento nacional. Nas receitas fiscais e na capacidade exportadora de um pas.
225
O endividamento no deve provir de financiamento de gastos suprfluos e de consumos, que
pouco ou nada contribuem para a expanso do PIB e das exportaes, do investimento pblico em reas
com um forte impacto no desenvolvimento do sector privado, (como sejam a educao e a melhoria das
infra-estruturas econmicas), com um efeito no significativo aumento das receitas e como parte
integrante de uma estratgia conducente ao crescimento da economia e das exportaes.
226
c) Donativos insuficientes para cobertura do dfice da balana de transaces correntes e
para evitar que o pas se depare com uma acentuada falta de divisas;
A estrutura da dvida pblica moambicana manteve-se mais ou menos inalterada desde o incio
das reformas econmicas, em 1987, embora se verifique uma certa tendncia para o crescimento da
importncia relativa da dvida multilateral.
Cerca de trs quartos corresponde a crditos bilaterais, enquanto que a restante parte composta por
crditos multilaterais. A dvida do Estado para com a banca comercial internacional nula, j que os
crditos por ela concedidos apresentam condies em termos de juro e prazo de maturidade
incomportveis, tendo em conta o nvel de receitas correntes do Estado.
Existem diversas razes para o predomnio absoluto do endividamento externo relativamente aos
crditos internos. Para alm dos motivos atrs apontados elevados dfices na balana de transaces
correntes e facilidades de acesso a crditos externos, de salientar:
351 Regra geral, s com o aval destas duas instituies financeiras possvel a um pas ter acesso fcil a crditos
concessionais da comunidade internacional. A prossecuo, de forma continuada, de polticas macroeconmicas rigorosas e
de um ambicioso programa de reformas econmicas por parte das autoridades moambicanas constituem duas importantes
razes por detrs do apoio que a comunidade internacional tem concedido a Moambique.
227
poupanas disponveis para o financiamento do investimento privado, o que iria contra os objectivos de
poltica econmica.
Face ao crescimento explosivo do endividamento do Estado, nas duas ltimas dcadas do sculo
passado, a dvida pblica externa moambicana neste momento insustentvel.
O stock de dvida ascende a USD 5.5 bilies, ou seja, a aproximadamente USD 350 por
habitante. A dvida pblica externa corresponde a 210% do PIB e a quase 7 vezes do valor global das
exportaes de bens e servios.
Uma poro considervel dos emprstimos contrados pelo Estado acabou sendo canalizada
para o financiamento da guerra de despesas imprescindveis e de projectos de investimentos que se
vieram a revelar insustentveis.
Moambique tem podido cumprir com o servio da sua dvida externa apenas devido aos
sucessivos reescalonamentos e ao perdo parcial ou total concedido por alguns pases credores, que
fazem com que o pas tenha vindo a pagar anualmente somente cerca de 30% do montante de juros e
capital devidos.
228
As operaes de alvio de dvida tm reduzido (e adiado) o problema do servio da dvida
pblica embora se revelem insuficientes para resolver a questo de fundo.
Apesar das frequentes operaes de alvio, o servio anual da dvida pblica externa continua, a
absorver cerca de 20% a 25% das receitas fiscais e de exportao.
- Uma parte muito significativa das receitas do Estado so directamente canalizadas para o
exterior, em vez de serem aplicadas em reas vitais para o desenvolvimento econmico e social de
Moambique, como a sade, a educao e a reabilitao e construo de infra-estruturas econmicas;
- Uma proporo importante das divisas geradas pela exportao de bens e servios
automaticamente desviada para o exterior, no sendo utilizada no financiamento das importaes
necessrias para a satisfao das necessidades de consumo da populao e o funcionamento das
empresas;
O servio da dvida torna tambm mais difcil a correco dos desequilbrios macroeconmicos
ou seja, a diminuio dos dfices no oramento e na balana de pagamentos uma vez que se traduz
na realizao de despesas pblicas e implica a sada de divisas nas balanas de transaces correntes
(pagamento de juros da dvida) e de capitais (amortizao dos emprstimos).
229
Caso Moambique no venha a beneficiar de um perdo significativo da sua dvida externa, ter
que enfrentar um agravamento considervel dos custos de amortizao de emprstimos contrados no
passado, nomeadamente junto do Banco Mundial, comeam a vencer j nos prximos anos. Este
agravamento verificar-se- mesmo que se tome em considerao o alvio oferecido a Moambique em
1997 pelo Clube de Paris, de acordo com os termos de Npoles.
Moambique no estar em condies de suportar tal cenrio. Para alm dos efeitos negativos
nos dfices do oramento do Estado e na balana de pagamentos, h que considerar que:
Face gravidade do problema da dvida pblica externa, Moambique foi eleito para fazer parte
da iniciativa do Banco Mundial e do FMI para os pases pobres altamente endividados (HIPC). Tendo o
pas cumprido com certos critrios relacionados com a continuao das reformas nas reas econmica e
social, beneficiou a partir de Junho de 1999, de uma reduo do valor actualizado lquido do stock de
dvida para USD 1.2 bilies. Tal traduziu-se numa reduo do servio da dvida pblica externa para 12%
das receitas correntes do Estado.
230
reviso da carteira de projectos financiados por emprstimos externos e a substituio, sempre que
possvel, dos crditos por donativos.
Reportada a 31 de Dezembro de 2000 o stock da dvida pode ser resumido como segue352
Quadro A Dvida Multilateral
Mutuante
1998 1999 2000 2001
ADB (1)
1.7
ADDF(1)
227.5
BAD
38.3 28.9 (a) 1.9
BADEA
15.2 17.3 22.7 27.3
BID
32.7 0.2 3.7
FAD
378 389 a) 218
FED
8.2 7.4 (b) 0
FIDA
39 40.8 42.4
352 Estes valores de stocks de dvida podem no coincidir com os de outras fontes o que levou o Tribunal
Administrativo, em sede de Relatrio e Parecer sobre a CGE de 2001 (p. 105) a deixar registado o seguinte:
Uma vez mais importa salientar quo importante apresentar na Conta Geral do Estado, informao fidedigna
relativamente ao stock da dvida pblica na medida em que mostra a situao do Estado,, como entidade devedora e
responsvel pelo cumprimento integral de suas obrigaes.
231
FMI
232 0 (c) 0
IDA
1.361.20 1.381.60 (a) 759.3 746.5
IDB (1)
3.9
IFAD (1)
45.4
NDF
10.5 12 12.7 12.2
NTF
1.9 1.6 1.3 1.9
OPEC
15.7 17.5 19.1 25.1
EIB
45.7 47.6 46.0
Total
2.133.50 1.942.00 1.128.70 1.137.5
a) Inclui HIPC
c) FMI Em 1999 esta dvida foi retirada, uma vez que da responsabilidade do BM
Bilateral
1.971.20 1.804.60 1.837.90 1.841.8
ustria
20.7 17.6 17.5
Espanha
38.9 11.9 16.2
232
EUA
50.7 50.3 54.3
Frana
512,6 375.8 478.9
Itlia
454.8 512.1 484.0
Japo
80.5 83.3 102.3
Portugal
435.2 439.3 378.1
Reino Unido
146.3 141 143.6
RFA
210.8 155.1 158.2
Sucia
20.7 18.2 8.7
Bilateral
Outros 1.018.20 1.009.50 916.6 917.2353
Brasil
518.1 513.2 389.9
Russia
500.1 496.3 527.2
Total
2.989.4 2.814.1 2.754.5 2 .759.0
353 Neste total no se inclui a dvida bilateral relativa aos Pases do Leste e outros que assim descriminada, em milhes
de USD:
1998 - 933.1
1999 865
2000 876
2001 862.5.
233
No quadro seguinte a dvida pblica extrema de Moambique diminuiu 7,7% em 1999 e 11,8%
em 2000, pela poltica de reduo da dvida mencionada anteriormente, no se tendo registado
variaes significativas no ano de 2001 (0,5%).354
V 1 V 2 V 2 V
1997 1998 ariao 999 ariao 000 ariao 001 ariao
5 6 8 5 7 4 1 4 -
.643.1 .120.78,5 .5% .647.7 ,7% .982.10 1.8% .955.3 0,5%
Fonte: Boletim Estatstico no. 38/Ano 10 Dezembro de 2002 DEE Banco de Moambique
354 Referncia extrada do relatrio e Parecer do Tribunal Administrativo sobre a CGE de 2001, p. 102.
234
APNDICE
.
Nos termos da alnea f) do artigo 44 da Constituio da Repblica, a Assembleia Popular,
reunida na sua 2. a Sesso Ordinria, determina:
Publique-se.
Senhores Deputados,
Ao intervir perante o nosso rgo mximo do poder de Estado, nesta Sesso da Assembleia
Popular, gostaria de, antes de mais, saudar em nome do Governo o Presidente da Assembleia Popular, a
235
distinta Comisso Permanente da Assembleia Popular e os Deputados aqui presentes vindos de todas as
provncias do nosso Pas. Esta saudao tambm uma saudao a todo o povo moambicano pela
coragem com que tem vindo a enfrentar a violncia que nos imposta do exterior.
A presena nesta sala de deputados provenientes de todas as provncias do nosso Pas, a presena
de soldados e oficiais das foras armada, operrios, camponeses, intelectuais, arteso, comerciantes, de
diferentes raas e religies, testemunho eloquente da arma sofisticada que o inimigo tanto teme e odeia,
a nossa unidade.
contra esta unidade da Nao Moambicana que esta Assembleia bem representa que tem
vindo a erguer-se a fria assassina (...).
Com a vossa generosa permisso queremos aproveitar esta tribuna para prestar a homenagem aos
nossos compatriotas que j se sacrificaram em defesa da ptria e da revoluo.
O nosso profundo respeito vai igualmente para aqueles que com determinao e herosmo
defendem a ptria em todos os recantos do nosso Pas.
Senhores Deputados,
236
O notvel crescimento econmico registado no nosso Pas a partir de 1977 foi bruscamente
interrompido em 1981, iniciando-se um declnio preocupante nos anos seguintes. As razes desta
inverso de tendncia so bem conhecidas: uma srie de calamidades naturais e, acima de tudo, a aco
devastadora dos bandidos armadas a soldo da frica do Sul racista.
As fbricas passaram a funcionar em cerca de 25 por cento da sua capacidade instalada por falta
de matrias-primas de origem agrcola e industrial que geralmente importamos. Baixou a produtividade,
o mesmo nmero de trabalhadores produziu cada vez menos. Os crditos concedidos pela banca s
empresas eram para o funcionamento e at para pagar salrios e trabalhadores ociosos.
Ilustrando esta situao com o exemplo ainda prevalecente nalgumas unidades de produo,
constata-se, por exemplo, que este ano a Aucareira de Maragra vai gastar quase um milho de contos
em salrios, equipamento, adubos, etc., para produzir acar no valor de 180 000 contos. Este valor nem
sequer chega para cobrir as despesas em salrios (270 000 contos) e o Estado vai dar um subsdio de 770
000 contos, quatro vezes o valor da produo, para manter a empresa a funcionar.
Assim, as despesas de defesa e segurana passaram para cerca de 33 por cento das despesas
totais, quando em 198 representavam apenas 20 por cento. As receitas do Oramento do Estado eram
insuficientes para cobrir as sempre crescentes despesas a que o Estado tem de fazer face.
Em 1986, o Oramento do Estado s conseguiu cobertura para metade das despesas. As restantes
despesas eram cobertas com recurso a emprstimo bancrio. A Banca, para alm do emprstimo que
concedeu ao Estado para a cobertura do dficit oramental, concedeu tambm crditos s empresas que,
sendo deficitrias, no conseguiam reembolsar estes emprstimos.
Esta prtica provocou uma indesejvel expanso monetria, isto , aumentou a quantidade de
dinheiro em circulao sem haver contrapartida em bens matrias e servios economia.
237
A evoluo que apresentamos levou a que houvesse muito dinheiro para poucos produtos,
provocando a subida dos preos, criando condies para os candongueiros fazerem lucros fabulosos em
negcios ilcitos. A experincia revelou que este grave problema de subida de preos e da candonga no
se resolve apenas com medidas administrativas.
As receitas das exportaes reduziram de $280 milhes em 1981 para $80 milhes, em 1986,
cobrindo apenas 14 por cento do valor das importaes. No mesmo ano, as receitas em divisas do
trfego ferro-porturio internacional foram apenas de 17 por cento do nvel de 1981.
A diferena entre as receitas e despesas foi crescendo atingindo $600 milhes em 1986. Ao
longo dos anos estes dfices foram sendo cobertos recorrendose a emprstimos internacionais.
Em 1986 a dvida externa de Moambique totalizava 53.2 bilies, dos quais $1.2 bilies
representam dvida em atraso. As poucas importaes que conseguimos fazer foram realizadas
essencialmente atravs de donativos ou crditos governamentais especiais. Como exemplo, neste
momento cerca de 80 por cento dos produtos alimentares importados so donativos.
- na deteriorao do salrio real do trabalhador, o que significa que comprava cada vez
menos com o seu salrio mensal;
- no alastramento da candonga.
238
- uma crescente tendncia de considerar o Estado como uma fonte inesgotvel de recursos
para financiar tudo, e que este devia controlar e resolver tudo.
Entre outras medidas introduziram-se: o novo sistema de gesto cambial que visava estimular os
exportadores, a abolio do controlo de alguns preos; a racionalizao de certas empresas estatais e a
distribuio das terras disponveis ao sector familiar e privado; nova legislao para aumentar a
produtividade.
No plano externo, para aliviar o fundo externo cambial do Estado dos encargos anuais da divida
externa conclui-se o primeiro reescalonamento da dvida.
Este programa teve resultados positivos na medida em que conseguiu-se travar a tendncia
decrescente da actividade econmica. Em 1986, a produo global cresceu em 4 por cento relativamente
ao ano anterior.
Entretanto, estes programas e medidas, porque pontuais, no foram suficientes para revitalizar a
economia, corrigir os desequilbrios e anomalias, aliviar a tendncia para o agravamento do dficit da
balana de pagamentos.
Era necessrio um programa global, com medidas mais radicais e coordenadas, de maior alcance,
para estimular um processo de recuperao e crescimento econmico que se pretende seja permanente e
contnuo.
Por isso, por instruo explcita do Bureau Poltico o Governo elaborou o Programa de
Reabilitao Econmica, um programa que visa em quarto anos, at 1990, promover a recuperao da
actividade economia com um crescimento do produto interno bruto da ordem dos 12 por cento.
239
Programa de Reabilitao Econmica
O Programa de Reabilitao Economia estabelece uma politica econmica global constituda por
um conjunto de polticas e medidas sectoriais que visam:
- aumentar a produo agrria, com especial prioridade para o sector familiar com vista a
garantir o consumo interno, promover as exportaes e assegurar o aprovisionamento da agro-industrial;
Para alcanar estes objectivos foram adoptadas medidas nas seguintes reas:
- Oramento de Estado;
- Moeda e crdito;
- Impostos;
- Preos;
- Reforma institucional;
240
a) Poltica oramental e fiscal:
O oramento corrente de 1987 prev receitas de 55 milhes de contos (contra 21.5 milhes em
1986) e despesas correntes de 85 milhes de contos (contra 42.3 milhes em 1986). Em 1986, 50 por
cento das despesas no foram cobertas pelas receitas. Em 1987, prev-se uma melhoria substancial nesta
relao, pois s 25 por cento das despesas no sero cobertas pelas receitas prprias do Estado.
Na nova poltica oramental e fiscal prevse que o aumento substancial das receitas resulte
principalmente duma mudana profunda no sistema de impostos e de maior eficcia na cobrana. Assim,
os impostos indirectos o imposto de consumo sobre determinados bens de consumo e o imposto de
circulao sero os mais importantes.
No quadro da reforma fiscal, as empresas estatais passaro a pagar impostos e acabou-se com a
prtica de transferir a totalidade de lucros de empresas estatais para o Oramento do Estado.
Na rea de conteno das despesas, definiu-se uma reduo de 20 por cento em particular nos
fundos de salrios de quase todos os sectores com a consequente reduo de efectivos e o combate ao
absentismo. Em termos reais foi tambm reduzido o montante de subsdio s empresas e foi iniciada a
eliminao gradual da gratuitidade de certos servios sociais tais como a sade. No obstante estas
contenes, ainda no possvel reduzir a nveis desejados os gastos oramentais, pois o Estado
continua a proporcionar verbas elevadas para subsdios aos preos e empresas que, no conjunto,
totalizam 21 milhes de contos.
So medidas de grande alcance social, mas que distorcem a realidade econmica e financeira,
com a prtica de preos fictcios e a conservao de postos de trabalho improdutivos. prefervel gastar
cinco ou seis vezes mais na criao de actividades produtivas economicamente teis do que manter e
financiar actividades parasitrias.
A coragem de hoje na tomada de medidas correctas vai nos poupar sacrifcios maiores no futuro
e vai, certamente, criar bases slidas para a nossa prosperidade e da dos nossos filhos.
neste contexto que temos de apreciar a reviso do sistema de rendas de casa e temos de
prosseguir com a implementao das taxas de utilizao da terra de forma a estimular o uso mais
racional e produtivo deste capital precioso que a terra.
Nos primeiros seis meses do ano, constatamos que as despesas mantiveram-se dentro dos
limites previstos e as receitas atingiram 22,3 milhes de contos, ligeiramente acima das receitas
planificadas.
241
A composio das receitas revela que os impostos do consumo e da circulao no tiveram o
peso que era de esperar, devido aos atrasos na correco de alguns preos, bem como s quebras
imprevistas na produo de cerveja e cigarros e a um elevado nmero de isenes aduaneiras.
A cobrana aqum das previses dos impostos indirectos foi, no entanto, compensada pelo
sobrecumprimento em mais de trs milhes de contos nos impostos sobre o rendimento, em particular,
na contribuio industrial que incide sobre os lucros como resultado das aces de combate s fraudes
fiscais e de maior exigncia na cobrana de impostos.
As estruturas governamentais tm de dar maior apoio a este trabalho vital, que est a revelar um
grande ndice de evaso fiscal e evitar as interferncias administrativas estranhas ao processo de
auditoria e de fixao de matria colectvel por parte de alguns elementos com responsabilidade no
aparelho de Estado, na tentativa de proteger ou encobrir os erros detectados.
Faz parte do processo normal de trabalho de administrao fiscal que as decises sobre
reclamaes sejam precedidas de uma anlise mais detalhada dos rendimentos das entidades ou pessoas
envolvidas. A experincia revela que os lucros acabam por ser superiores aos que serviram de base para
a definio do imposto, devendo por isso este ser agravado ainda mais.
A fuga ao fisco e os processos de execues fiscais mostram a situao anormal que vivemos em
que se considera normal no pagar impostos. Os casos de evaso fiscal detectados so de dezenas de
milhares de contos, havendo casos concretos de centenas de milhares de contos.
242
Por outro lado, aumentaram-se tambm os juros sobre os depsitos a fim de encorajar
poupanas.
Os deficits das empresas passaram a ser subsidiados directamente pelo Oramento do Estado,
sempre que o Estado julgar til faz-lo.
No primeiro semestre, foi definido que o crdito economia no podia ultrapassar os 8 milhes
de contos e como resultados, os emprstimos bancrios atingiram cerca de 7 milhes de contos apesar
do sector de transportes ter ultrapassado o seu limite em 17 por cento. A maior parte do crdito foi
concedido Direco Nacional de Portos e Caminhos de Ferro, Intermecano e s empresas aucareiras.
Concorrem tambm, para a reduo na procura do crdito, para alm das medidas j enunciadas,
as seguintes razes:
Embora ainda no existam dados suficientes para uma avaliao precisa, tudo indica que se
conseguiu um decrscimo do crdito em relao ao mesmo perodo do ano passado. Dados preliminares
indicam tambm um aumento no ritmo de crescimento dos depsitos a prazo, reflectindo os efeitos
positivos das melhores taxas de juros destes depositou que estimulam a poupana dos cidados.
A moeda est a circular mais rapidamente, ou seja, com o mesmo nvel de notas e moedas em
circulao, h um maior valor de transaces. Isto constitui um sinal de que se desenha maior
dinamismo na economia.
Para o segundo semestre, sero fixados novos limites de crdito que devem ser respeitados,
apesar de se esperar um aumento da procura de financiamento por parte das empresas.
Para ser possvel respeitar os limites fixados, e aumentar a capacidade creditcia da banca, vai-se
iniciar o saneamento financeiro de certas empresas, o que levar ao pagamento de toda ou parte das
dvidas destas empresas Banca.
Desta forma, se criaro as condies para pr em prtica a poltica monetria e de crdito que se
estabeleceu desde o incio deste ano.
c) A poltica de preos
243
A poltica de preos visa o estabelecimento de preos que com algumas excepes, reflictam os
custos de produo e que sejam cada vez mais influenciados pelas foras do mercado. Assim, tendo em
conta a situao em cada momento, procurar-se- reduzir gradualmente o nmero de produtos com
preos fixados, o mesmo sucedendo com os produtos que tm preos condicionados, ou seja, fixados
porta da fbrica.
A poltica de preos visa tambm estabelecer um melhor equilbrio nas relaes de troca entre o
campo e a cidade, e privilegiar o produtor agrcola. No entanto, e para proteger o consumidor,
principalmente o urbano, sero concedidos pelo Oramento do Estado subsdios para alguns bens de
consumo essenciais, o que se pretende eliminar to breve quanto as condies o permitam.
Neste contexto, tm-se autorizado aumentos de preos de vrios bens e servios principalmente
para compensar o aumento de custos resultantes da desvalorizao da moeda, mas tambm para
correco de situaes anteriores que levaram alguns sectores a acumular prejuzos.
Os aumentos dos preos variam de produto para produto, mas como reflexo do aumento do
preo das divisas resultado da desvalorizao, os bens e servios que apresentam maiores crescimentos
nos preos so aqueles com uma componente importada elevada.
A avaliao dos resultados do aumento dos preos dos diferentes produtos deve ser feita pela
medio do crescimento mdio dos preos dos bens e servios que, em termos mdios, so mais usados
pela populao, e no pelo aumento do produto a produto.
No primeiro semestre, o aumento dos preos oficiais foi de trs vezes, sendo 1,7 vezes nos bens
alimentares e 3.1 vezes nos bens no alimentares. Como se pode ver, os subsdios em produtos
alimentares, em especial, milho, arroz, trigo, acar e leo atenuaram o efeito de aumento geral dos
preos de alguns produtos que tm preos livres, nomeadamente, das hortcolas, contribui para atenuar o
efeito do aumento geral dos preos.
Se tivermos em conta os preos da candonga o aumento mdio dos preos de 2,7 vezes, sendo
1,3 vezes nos produtos alimentares e 2,9 vezes nos no alimentares. Na cidade de Maputo, a entrada em
funcionamento das carreiras Expresso, na implementao das preocupaes manifestadas pelo Comit
Central, um contributo importante para o oramento familiar dos trabalhadores que encontram
alternativa chapa 100. As aces de organizao e estruturao dos Transportes Pblicos Urbanos
vo prosseguir.
Duma maneira geral, os preos fixados pelo Estado esto a ser praticados, particularmente, nas
capitais provinciais onde existem mecanismos de controlo, e nota-se j uma reduo significativa na
candonga de alguns produtos, por exemplo, de cigarros e cerveja, em Maputo.
Contudo, nas reas onde no haja sistemas de controlo implantados, ou onde graves dificuldades
de transporte fazem com que os produtos cheguem esporadicamente e so escassos, os preos
estabelecidos continuam a no ser respeitados. Surgem ainda dificuldades adicionais em provncias tais
como Niassa e Tete, onde os elevados custos de transporte tornam os preos fixados no remuneradores
para os comerciantes.
244
No entanto, verdade que em alguns produtos tem havido um agravamento dos preos alm dos
limites aceitveis. Estamos a procurar organizar os mecanismos de controlo que permitam pr cobro e
punir estes abusos.
Alguns dos reflexos mais notveis do aumento dos preos at agora detectados so:
- Em outras cidades, pelas razes j referidas, a candonga ainda persiste por carncia de
produtos no mercado oficial;
- Na poca de maior produo, est a verificar-se uma diminuio significativa dos preos
de frutas e hortcolas, quando comparados com os que se praticaram no ano anterior.
Em termos gerais o efeito de aumento geral dos preos faz-se sentir mais na populao urbana,
pois ao nvel rural a produo para o auto consumo familiar amortece o efeito deste fenmeno.
Houve anomalias no processo do ajuste de preos, como por exemplo, no aumento das taxas de
electricidade contabilizadas para um perodo de trs meses, e que como tal, constituam um encargo
pesado nalguns oramentos familiares. Ao verificar-se esta situao tomou-se a deciso de permitir uma
dilatao do perodo de pagamento dessas contas.
Na cidade de Maputo, estas dificuldades foram agravadas por um problema ainda maior.
d) Poltica salarial
A poltica salarial do Pas, materializada pela Lei do Trabalho, e outra legislao oportunamente
aprovada, visa estabelecer maior relao entre a quantidade e a qualidade do trabalho realizado e sua
recompensa financeira, e uma gesto mais eficaz da fora de trabalho.
245
No incio do ano foi aprovada a legislao referente organizao salarial no Pas, a qual
estabelece escalas e tarifas e permite maior flexibilidade na ligao do salrio produtividade,
premiando o bom trabalho e penalizando o mau. Alguns sectores avanaram na elaborao de quadros
de pessoal, qualificadores e regulamentos de carreiras profissionais. um passo importante na
estabilizao da fora do trabalho, na medida em que oferece aos trabalhadores perspectivas claras sobre
a sua evoluo profissional e salarial.
Nos sectores onde este processo avanou mais foi j possvel introduzir revises salariais
abrangendo milhares de trabalhadores.
Sabido que a aplicao de novas escalas e tarifas seria um processo moroso e complexo decidiu-
se um aumento generalizado de salrios em 50 por cento em Janeiro com possibilidade de aumentos
selectivos de vinte e cinco por cento.
Este processo complexo no decorreu sem dificuldades, principalmente no incio do ano quando
o aumento de cinquenta por cento coincidiu com a aplicao das novas tabelas salariais. Surgiu uma
certa confuso nalguns locais de trabalho ainda sem as tabelas salariais definidas, ou onde no se estava
a aplicar a legislao at ento em vigor.
Isto fez com que muitos trabalhadores recebessem tardiamente os aumentos a que tinham direito.
A maioria destas situaes foi sendo resolvida e no se prevem as mesmas dificuldades com o novo
aumento de cinquenta por certo, com efeitos a partir de Agosto. Embora muito trabalho esteja por
realizar no domnio da organizao salarial e muitas situaes anmalas tenham sido j registadas, elas
tm origem em questes das empresas e, por isso, no dependem de vontade ou de um acto
administrativo.
Com efeito, embora ainda no seja possvel uma avaliao exaustiva constata-se atravs de um
controlo do fundo de salrios efectuado em 1166 unidades econmicas, abrangendo trinta ramos de
actividade e 45 000 trabalhadores que o salrio mdio passou de 5 000,00 MT para 8 470,00 MT.
Por outro lado, existem ramos com aumentos inferiores a 50 por cento, em virtude de algumas
empresas estarem j a praticar salrios acima das normas, ou ainda porque em empresas deficitrias,
no era possvel aplicar as medidas em toda a sua extenso.
Neste contexto, importa referir que no normal a desvalorizao da moeda ser acompanhada de
aumentos salariais quase simultneos, ou que o aumento se faa em proporo to elevada. Geralmente
no se aplica esta medida de correco salarial e quando a ela tem lugar, realiza-se o correspondente
ajustamento muitos meses depois.
246
A exigncia de tornar as empresas rentveis, de viverem apenas na base da sua prpria produo
e no de subsdios indiscriminados, faz com que se torne cada vez mais difcil s empresas sustentarem
trabalhadores no produtivos, mesmo quando a ociosidade do trabalhador no deliberada mas o
resultado da grave crise econmica que se traduz na falta de matrias-primas importadas ou nacionais.
A realidade econmica do Pas no nos deixa outra soluo seno a segunda, ou seja, a
racionalizao da fora de trabalho, procurar ao mesmo tempo alternativas de ocupao e emprego da
fora de trabalho excedentria em actividades economicamente teis, com prioridade para a actividade
agrria. Este processo j foi iniciado e muitos trabalhadores foram j desvinculados das empresas
agrcolas, e em alguns casos decorreu sem grandes perturbaes acompanhando como foi pela
distribuio de terras aos trabalhadores agrcolas e apoio na aquisio de instrumentos de produo.
Contudo, o processo mais complexo e moroso a nvel do aparelho de Estado e, em geral, nas
cidades. A chegada de matrias-primas e a reabilitao de dezenas de algumas indstrias bsicas
permitir atenuar o impacto desta medida. Mas no que se refere ao aparelho do Estado, o esforo j
iniciado dever prosseguir.
Esta medida de racionalizao da fora de trabalho no tem por objectivo aumentar o nmero de
desempregados, pelo contrrio, visa proporcionar melhor aproveitamento da fora de trabalho e eliminar
a improdutividade e o parasitismo. Na situao actual no nosso pas, em que a capacidade de
investimento extremamente limitada, o emprego produtivo imediato est ligado terra. irrealista
pensar que vamos ser capazes de fazer grandes investimentos para criar na indstria muitos postos de
trabalho. A criao de 10 000 postos de trabalho na indstria pode significar investimentos da ordem
dos 500 a 1000 milhes de US$, dependendo da natureza das indstrias. Ora este investimento no
possvel e mesmo que fosse, no resolvia o nosso problema da fora de trabalho que tem a dimenso de
vrias dezenas de milhares de trabalhadores.
247
como tambm os mineiros moambicanos expulsos da frica do Sul e soldados desmobilizados do
exrcito.
De referir porm que o controlo e acompanhamento da fora de trabalho ainda deficiente o que
se traduz na dificuldade de colheita a sistematizao de informaes sobre a matria, com certa
periodicidade.
e) Reforma institucional
As aces que estamos a levar a cabo, a tendncia de crescimento econmico que j se comea a
verificar, tm de ser acompanhadas de reforma institucional para garantir continuidade e, ao mesmo
tempo, dar novo impulso, agregando novas foras e energias.
A reforma institucional a efectuar complexa e morosa. Vai exigir estudos cuidadosos, esforos
perseverantes e pacientes porque os resultados no sero imediatos e vai obrigar a abandonar a inrcia e
os mtodos de trabalho ineficazes em particular, que bloqueiam a tomada oportuna de decises. Da que
as medidas a adoptar venham a enfrentar a resistncia dos velhos mtodos e mentalidades caducas que
se oporo ao novo estilo e aos mtodos de trabalho criadores e imaginativos.
Com efeito, na economia, as decises de gesto e de direco tm de ser tomadas pelos agentes
econmicos, empresas, cooperativas e famlias em tempo oportuno. No possvel gerir a economia
pela via administrativa. No possvel, por exemplo, decidir em Maputo, qual a camisa produzida na
fbrica Progresso em Chimoio, que vai ser vendida a um campons em Mueda.
A influncia do Estado sobre a actividade econmica deve ser pela via de definio de
prioridades globais, direco de investimentos pblicos, definio de normas e de medidas nos mbitos
de poltica fiscal, crdito, preos e salrios, definio dos ritmos de crescimento e das propores em
que cada ramo da economia deve crescer.
necessrio cortar o cordo umbilical que caracteriza a relao de pai para filho menor entre os
Ministrios e as empresas. Estas devem ser autnomas, devem prestar contas pelo seu funcionamento,
mas para isso tm de ter autonomia de deciso. Para poderem actuar como agentes econmicos
dinmicos, as direces das empresas devero ter a liberdade de decidir como e quando devem
mobilizar recursos, organizar a fora de trabalho, angariar e gerir os recursos financeiros para
maximizar os resultados com menor custo possvel. As empresas devem ter a liberdade de decidir, de
acordo com o que os seus estatutos e regulamentos estabelecerem, como utilizar os seus excedentes para
o desenvolvimento das suas actividades e proporcionar melhores condies de vida e de trabalho aos
seus trabalhadores.
Na situao de guerra em que o Pas se encontra, a quase total dependncia externa em recursos
materiais torna este processo mais complicado e moroso.
O Governo est a concentrar a sua ateno nas empresas e reas prioritrias com prioridade na
racionalizao e reorganizao das de maior dimenso, onde se vai introduzir uma contabilidade eficaz
248
para se equipar a direco com instrumentos para uma gesto eficiente. Ao mesmo tempo, vai se fazer o
levantamento das pequenas empresas que sero entregues a privados ou transformadas em cooperativas.
Est em curso um estudo de vinte e cinco empresas industriais e quinze agrcolas, com vista a avaliar a
sua situao e identificar as medidas a tomar.
Nalguns casos, empresas mistas esto a ser criadas com parceiros estrangeiros que garantem a
introduo de novas tcnicas de produo e de gesto.
Foram definidos sectores prioritrios para reorganizao e para a canalizao de recursos, sendo
elas as empresas que:
- Transportam produtos;
- Substituem importaes.
Para aliviar as empresas do peso de dvidas acumuladas do passado, como j foi dito, est a ser
discutido com alguns sectores a reprogramao da dvida bancria e foi decidida a afectao de meios
financeiros para cobertura pelo Estado de parte dessas dvidas. Espera-se que at ao fim do ano o Estado
consiga disponibilizar mais de 10 milhes de contos para o efeito.
Foi discutido tambm pelo Governo o projecto de criao do Fundo de Desenvolvimento Rural
que devido a algumas insuficincias ter de ser melhor estudado e contemplar a criao de uma
instituio de Crdito Agrcola vocacionada para conceder crditos bonificados actividade agrria. O
Governo decidiu afectar alguns recursos financeiros para bonificar de imediato os juros da presente
campanha agrcola.
Para alm destas aces, outras medidas esto em estudo e sero implementadas em devido
tempo tais como o lanamento de Ttulos da dvida pblica, criao de Sociedades Financeiras,
programa de construo de casas para venda a crdito.
Tal como atrs referimos, a dvida externa aumentou, particularmente em consequncia da queda
interna da produo e do boicote do nosso sistema ferro-porturio pela frica do Sul. Faltaram os
recursos em moeda externa e deixmos de poder pagar os juros ou de reembolsar o capital. As divisas
essenciais para as nossas importaes tornaram-se cada vez mais escassas.
Vimos tambm que o decrscimo fsico no volume de bens e servios disposio da populao
no foi compensado por uma reduo da quantidade de dinheiro distribudo populao que, pelo
249
contrrio, aumentou. Por isso, a candonga atingiu propores inditas, aumentaram os preos, em
particular, os do mercado paralelo; o poder de compra do metical baixou, isto , o metical na prtica j
se tinha desvalorizado.
A manifestao mais gritante deste facto foi a candonga da prpria moeda. Enquanto no cmbio
oficial, o Banco comprava um dlar por 45,00 meticais, no mercado negro comprava-se um dlar por 1
800,00 MT.
- Adoptar uma poltica de taxa de cmbio mais flexvel de forma a adequar o nvel geral
dos preos ao mercado internacional e situao real da nossa economia;
- Mobilizar novos recursos externos adicionais para apoiar a nossa economia neste perodo
difcil e de arranque;
Por outro lado, as nossas empresas que exportam, passaram a receber dez vezes mais meticais
para a mesma quantidade de produtos, supondo que se mantm inalterveis os preos dos nossos
produtos no mercado internacional.
Este efeito tem por objectivo estimular os exportadores e desincentivar as exportaes, dando
um valor mais correcto aos recursos mais escassos que so as divisas.
A desvalorizao tambm comeou a ter efeito no mercado paralelo do dlar que desceu de 1800
1500 MT em Janeiro para 800 950 MT em Julho. Em Janeiro o mercado paralelo representava 38 a
46 vezes mais do que o cmbio oficial, passando para cerca de duas vezes mais depois da aplicao
destas medidas. Temos conscincia de que os candongueiros e os especuladores procuraro adoptar
outras manobras para manipular com a moeda externa. Porm, da nossa parte teremos de desencadear
uma severa aco repressiva contra eles. Para o reescalonamento da dvida externa, em Maio, uma
delegao moambicana reuniu-se com os representantes dos Bancos Comerciais, organizados no
chamado Clube de Londres, e em Junho com os representantes das instituies financeiras
governamentais, no chamado Clube de Paris, tendo chegado a acordo para o reescalonamento de parte
da nossa dvida externa.
250
Foram reescalonados cerca de $830 milhes, a maior parte dos quais com o Clube de Paris, que
adiou o pagamento da dvida para vinte anos, com o perodo de diferimento de dez anos, ou seja o
reembolso do capital comea s depois de dez anos. No entanto nos primeiros dez anos teremos que
pagar juros avultados.
Podemos dizer que as negociaes foram concludas com xito, em particular no que refere ao
prazo de vinte anos, embora questes vitais como a de juros necessitem de solues mais justas.
Com efeito, o trabalho de reescalonamento ainda no est concludo pois necessrio ainda
negociar bilateralmente com cada credor, pas por pas, as condies especficas e, em particular, a taxa
de juro a praticar.
A taxa de juro que for acordada determinar a nossa capacidade de pagar os juros pois se estes
forem muito altos o Pas no dispor de meios financeiros para honrar os compromissos assumidos.
As novas estimativas revelam que em 1987 temos que pagar $US87 milhes a ttulo de juros,
enquanto que a previso para as exportaes da ordem de 85 milhes de US$.
Em 1988, teremos que pagar $US130 milhes com exportaes previstas de cerca de $100
milhes.
A questo da dvida externa, o peso que tm na Balana de Pagamentos, os juros que temos de
pagar vai exigir ao Governo muito esforo e muita ateno, porque o no pagamento sistemtico das
nossas obrigaes prejudica a disponibilizao de fundos para os nossos projectos de reabilitao.
Foi tambm acordado com a CEE um apoio de $US45 milhes para importaes destinadas
comercializao agrcola e produo industrial.
De modo geral, os nossos esforos de mobilizao de meios externos culminaram numa reunio
internacional realizada em Paris, em 9 de Julho, conhecida por Grupo Consultivo, onde a Repblica
Popular de Moambique apresentou o PRE a representantes de 22 pases e instituies financeiras, e
indicou o apoio financeiro adicional necessrio para garantir o seu sucesso.
Nessa reunio, os participantes manifestaram o seu apreo pelo grande esforo de reorganizao
empreendido por Moambique, e pela coragem na aplicao de medidas difceis em condies
complexas de guerra.
251
Reconheceram tambm que a causa principal das nossas dificuldades a agresso perpetrada
pela frica do Sul. Ficou ainda patente a grande solidariedade e simpatia para o nosso Pas no seio da
comunidade internacional.
Para alm da diferena que ainda necessrio cobrir o aspecto mais importante, a ter em conta,
o da chegada atempada dos recursos ao Pas. Trata-se de uma tarefa complexa e difcil e no depende
apenas do esforo organizativo, pois os condicionalismos impostos pelos pases doadores tornam por
vezes difcil o uso em tempo destes montantes.
No primeiro semestre, exportmos $49 milhes ou seja mais um tero do que em igual perodo
do ano passado, esperando-se atingir a meta anual planificada.
252
O aumento de cerca de 50 por cento do trfego que se registou na linha Centro proveniente de
pases amigos como o Zimbabwe, s compensou em parte esta queda do trfego da frica do Sul.
Outra rea que vai continuar a merecer uma ateno especial a dos invisveis e servios
produtivos ou seja de deslocaes ao exterior, transferncia de salrios, de assistncia tcnica,
contribuies para as organizaes internacionais, despesas das embaixadas e outras, em que foi
iniciado o processo conducente a maior austeridade e controle de receitas e despesas. Contudo, muito
trabalho h ainda por fazer, para que cada dlar seja correctamente dispendido.
A situao das nossas relaes econmicas externas, em particular, a comparao das nossas
receitas de exportao (previso de 85 milhes de dlares para 1987) com as necessidades que foram
apresentadas para serem cobertas na base de donativos e crditos (830 milhes de dlares) revela a
dependncia externa do Pas at para a importao dos produtos fundamentais como cereais,
medicamentos, combustveis e outros produtos, Esta dependncia dificulta a gesto da economia e,
como evidente, reduz a capacidade de tomarmos decises sobre as polticas nacionais e orienta as
nossas mentes para fora do Pas em busca de solues para os problemas econmicos que tm de ser
resolvidos por ns.
Senhores Deputados,
Caros Convidados,
Por no existirem ainda mecanismos adequados que permitam uma avaliao profunda dos seus
efeitos, cedo para se tirarem concluses definitivas.
253
Embora ainda em plena campanha, prev-se comercializar 29 000 toneladas de algodo caroo,
comparadas com cerca de 11 mil toneladas comercializadas em 1986.
A produo industrial cresceu 34 por cento em relao ao mesmo perodo de 1987, nos produtos
que fazem parte do PEC. O resultado poderia ter sido ainda melhor se no tivesse havido 747 mil horas
de paralisaes da indstria ligeira por falta de matrias-primas e por cortes frequentes no fornecimento
de energia.
De notar, porm, que existe ainda uma notvel capacidade instalada ociosa, que no utilizada
por falta das necessrias matrias-primas e peas sobressalentes. Quer dizer, com a injeco de meios,
podemos aumentar mais ainda a produo, melhorar o abastecimento e incrementar as exportaes.
O trfego ferrovirio global ficou essencialmente ao mesmo nvel do ano passado, embora com
uma diminuio em 8 por cento do trfego internacional de carga que gera divisas, tendo-se registado
um aumento do trfego nacional.
As informaes sobre o abastecimento mostram que em termos globais se est ao mesmo nvel
do ano passado, o que revela que o esforo realizado na produo ainda no se fez sentir no
abastecimento.
Este processo levar tempo se tomarmos em considerao os esforos combinados que temos de
levar a cabo para promover exportaes e estimular a produo para o abastecimento indstria, como
recursos limitados, o que nos obriga forosamente a retrair o consumo.
Mas tambm temos de reconhecer que muito trabalho temos de fazer: a reorganizao de
algumas empresas de construes que caream ainda de uma correcta planificao das obras, controlo
no uso dos materiais, contabilizao dos gastos e gesto empresarial adequados.
Na esfera da sade e no mbito das componentes do PEC, as metas previstas para o 1 semestre,
nas cidades, foram cumpridas uma vez que, dada a situao do pas, os programas foram estabelecidos
em separao para as zonas urbanas e rurais exigindo-se maiores taxas de cobertura nas primeiras.
Em relao s zonas rurais, apesar da guerra, fez-se um esforo muito grande e houve avanos
assinalveis em algumas provncias onde o plano foi cumprido ou ultrapassado. De algumas provncias
ainda no possvel dar uma informao completa de todos os distritos. O trabalho de recolha e
processamento da informao prossegue pelo que, oportunamente, teremos um conhecimento mais
completo da situao nesta rea.
254
Foi iniciada a aplicao da Lei dos Cuidados Mdicos sendo ainda difcil tirar concluses
definitivas sobre o seu impacto particularmente no que diz respeito s receitas cobradas e eventuais
variaes no fluxo de atendimento cobradas e eventuais variaes no fluxo de atendimento dos doentes.
Aparentemente, a nvel hospitalar, no houve alterao significativa no volume de doentes internados.
No se fez ainda reflectir a desvalorizao do metical no preo dos medicamentos para venda ao
pblico, excepto nas farmcias privadas e da Empresa Estatal FARMAC. Nestas o consumo sofreu
diminuies considerveis.
No mbito do Programa de Emergncia, o sector da sade desenvolveu uma aco relevante que
implicou a afectao de quadros superiores de forma a fazer face situao existente e garantir a
utilizao correcta dos recursos internacionais disponibilizados.
Em termos globais podemos dizer, em concluso, que apesar de no se ter conseguido cumprir o
plano, regista-se um aumento da produo e uma intensificao da actividade econmica no pas. Com
base no comportamento dos sectores no primeiro semestre, parece possvel vir a alcanar um
crescimento semelhante ao do ano anterior, em que o PSG cresceu em 6 por cento.
Embora haja ainda algumas medidas sectoriais por definir e implementar, a primeira grande fase
de reajustamento e mobilizao de recursos foi concluda e estamos agora a entrar numa outra fase,
talvez ainda mais difcil, a de consolidao, que exigir ainda mais trabalho e de maior complexidade,
em especial na esfera organizativa.
Senhores Deputados,
No posso concluir este balano de actividade do primeiro semestre sem me referir a um aspecto
central das preocupaes do Governo ao longo do primeiro semestre.
do amplo conhecimento que quando o PRE foi preparado ao longo de l986, no prevamos a
grande seca que ocorreu no centro do pas, nem a escalada de agresso que o regime do apartheid
promoveu, a partir de Outubro passado e atravs do Malawi, a invaso massia de milhares de bandidos
armados a vrias Provncias do Centro e Norte do Pas, em particular nas provncias de Zambzia e Tete.
Em poucos meses, cerca de 4,5 milhes de pessoas, ou seja um tero da populao do pas,
foram afectadas por esta invaso que visava dividir o territrio nacional. Centenas de milhares de
moambicanos foram vtimas de barbaridades cometidas pelos agentes do apartheid. Cada um de ns
possui o retrato do drama quotidiano a que foram submetidas dezenas de milhares de famlias. Na sua
aco devastadora, os bandidos armados assassinaram e mutilaram indiscriminadamente centenas de
cidados, crianas, jovens, homens e mulheres, destruram infra-estruturas, meios de transporte, centrais
de energia, centros de produo, escolas e centros de sade.
Mais de dois milhes de compatriotas tiveram de abandonar as suas terras, deixando todos os
seus bens e vendo-se impossibilitados de continuarem a produzir para garantir a sua auto-subsistncia.
255
Milhares de moambicanos morreram como consequncia de fria assassina e destruidora dos
BAs e vrios milhes de cidados viram as suas casas e culturas destrudas ficando dependentes do
apoio alimentar que prestado pelo Governo.
Em reconhecimento do facto de que o nosso povo est a ser vtima do apartheid, estamos a
receber neste momento uma resposta muito positiva da comunidade internacional, em especial, para a
ajuda alimentar.
Toda esta ajuda internacional est a ser canalizada em prioridade para os deslocados da guerra de
agresso e aos afectados pelas calamidades naturais.
Ao mesmo tempo que promovemos o socorro das populaes, agimos tambm para minorar os
dramas familiares, apoiar crianas rfs ou que no conhecem o paradeiro dos pais. Famlias cujos bens
foram saqueados ou queimados esto tambm a ser apoiadas a restabelecerem a produo para a sua
auto-suficincia alimentar.
Queremos salientar aqui o enorme esforo que est a ser realizado pelas estruturas do Governo
na educao, na agricultura, na sade, na construo e guas, nos transportes, no comrcio, ao nvel
central, provincial e distrital no cumprimento das orientaes do Partido Frelimo no contexto do
Programa de Emergncia. Saudamos, neste mbito, o papel importante que est a ser desenvolvido pelas
brigadas de voluntrios da OMM e da OJM nos centros de acomodao para assegurar que as
populaes afectadas estabilizem o mais rapidamente possvel a sua vida e deste modo sejam
reintegradas na economia e na sociedade.
A tarefa que temos nossa frente complexa. Estamos a enfrentar uma grave situao de
emergncia. Esta uma tarefa que envolve todo o Povo. A nossa aco deve visar estimular a
256
solidariedade material e moral concreta de todo o povo em apoio aos nossos concidados mais
directamente afectados pela aco criminosa dos bandidos armados.
A todos os nveis e, em particular, ao nvel provincial, distrital e local temos que controlar
efectivamente a distribuio dos bens oferecidos s populaes necessitadas.
Os deputados da Assembleia Popular e das Assembleias do Povo aos diversos nveis devem
conceder ateno prioritria ao controlo da distribuio de bens. A credibilidade de uma correcta
distribuio condio para a continuao e acrscimo do apoio internacional. Temos que ser rigorosos
e implacveis contra aqueles que desviam os bens que o Governo distribui para salvar vidas de
moambicanos.
neste sentido que se torna fundamental, no segundo semestre, reforar ainda mais as aces
que se realizam no mbito do Programa de Reabilitao Econmica com os esforos no mbito da
Emergncia.
Na preparao do Plano de 1988, as aces de Emergncia devem constituir uma parte integrante
do Plano quer nos aspectos materiais quer nos aspectos financeiros.
Pretendemos deste modo fazer com que a emergncia seja um facto transitrio na nossa
sociedade. O nosso objectivo reduzir ao mximo a dependncia da ajuda externa e promover a auto-
suficincia alimentar.
Senhores Deputados,
Como j referimos, os primeiros indcios que nos d o PEC 87, mostram que estamos no
caminho certo.
Os ltimos dez meses e, em particular, os primeiros seis meses deste ano, tm sido um perodo
de intensa actividade. No plano interno a implementao de medidas duras, at drsticas, sacudiram
muitas das nossas instituies, abalaram muito os nossos hbitos de deixar andar e depender do
Estado para resolver tudo.
257
No plano externo, houve um trabalho intenso de negociaes e mobilizao do apoio material e
financeiro adicional de que o nosso Pas necessita.
O nosso Povo naturalmente sentiu nitidamente os efeitos destas mudanas, embora de forma
diferente, dependendo se vive no campo ou na cidade. No primeiro caso, os efeitos foram menos
bruscos, mais suaves, tratando-se da distribuio de terras, aumentos substanciais nos preos dos
produtos agrcolas, e, em muitas zonas, um aumento, embora ainda insuficiente, de bens nas lojas.
Em suma, o primeiro semestre deste ano foi caracterizado pela implementao duma srie de
medidas de grande alcance. Nos prximos meses a preocupao central do Governo vai para a
consolidao dos resultados j alcanados e para o prosseguimento do trabalho com a adopo de
medidas mais dirigidas e por vezes mais complexas.
Uma especial ateno ser dada ao prosseguimento de aces de reorganizao e gesto das
nossas empresas, tanto industriais como agrcolas.
Isto vai exigir uma luta permanente no s em termos organizativos, mas tambm da nossa
prpria mentalidade, da nossa atitude e compreenso do papel do Estado e do papel da empresa.
Prev-se a criao duma empresa especializada para esse efeito, com funes no s de
inspeco, como tambm de apoio s empresas na sua organizao contabilstica.
Outra grande aco refere-se reduo das despesas pblicas. Foi iniciado aquando da
preparao do Oramento de Estado, um esforo para a reduo das despesas pblicas correntes e de
investimentos. Tinha sido fixado a reduo da despesa em 20 por cento.
De um modo geral, conseguiu-se a reduo em 10 por cento o que insuficiente. Dever ser
iniciado em breve o trabalho para que no mbito da preparao do Oramento de Estado de 1988 se
proceda reduo de despesas, em particular:
- na defesa e segurana;
- nos subsdios;
- nos investimentos;
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No podemos continuar a pagar salrios a trabalhadores ociosos nem distribuir subsdios de uma
forma indiscriminada e prosseguir com projectos que de antemo sabemos que no so realizveis.
A questo actual que se coloca perante ns a utilizao da terra, terra que hoje e ser sempre
o nosso principal patrimnio. Terra generosa que espera a mo do homem para produzir a comida de
que precisamos. Temos 100 mil hectares de regadio, temos centenas de milhares de hectares de boa terra
de sequeiro desmatada e com algumas infra-estruturas. Em muitos distritos existem boas terras para
culturas tradicionais, mas continuam por cultivar.
Quando no se produz o suficiente para o autoconsumo ento no se pode esperar que existam
tambm excedentes para a comercializao.
Todavia os resultados registados nos primeiros seis meses no sector de algodo, revelam que o
sector familiar, quando apoiado e enquadrado, tem grande capacidade de resposta.
Temos de distribuir a terra a quem a queira trabalhar e atribuir aos produtores o que temos, em
instrumentos de produo e sementes.
Este esforo de utilizao da terra tem de ser realizado utilizando medidas econmicas, medidas
de estmulo material e em estreita coordenao com a Defesa, defender todos os centros de trabalho para
produzirmos em segurana.
Senhores Deputados.
Neste sentido, ao longo do segundo semestre vai ser necessrio um esforo adicional para se
garantir uma melhoria na execuo do Programa de Reabilitao Econmica em algumas reas.
Gostaramos de destacar algumas das aces principais que se devem desenvolver no 2o.
Semestre.
a) Na poltica salarial
259
A implementao, na prtica, de toda a legislao laboral, em particular a introduo de bens e
estmulos previstos na lei a nvel das empresas, bem como as formas concretas de distribuio de uma
parte dos lucros das empresas pelos seus trabalhadores condio essencial para que a nvel dos locais
de trabalho se verifique uma atitude mais activa por parte dos trabalhadores na busca de caminhos
correctos de elevao da produo e produtividade. O Ministrio do Trabalho dar uma ateno especial
ao ajustamento das carreiras profissionais nos principais ramos e sectores da Economia e acompanhar
de perto o processo de aplicao prtica da legislao laboral aprovada.
Competir, no entanto, s Direces das empresas darem uma ateno mais adequada s
questes salariais com vista implementao da legislao j aprovada.
Ainda no campo da poltica agrria, o ajustamento dos preos ao produtor agrcola dever
permitir que o produtor agrcola seja mais motivado a aumentar a produo quer para consumo interno
quer para exportao.
At aos finais do ano, dever estar em funcionamento o Fundo de Fomento Hidrulico e a Caixa
de Crdito Agrcola, instituies que devem estar especialmente vocacionadas, para o apoio e concesso
de crdito para o sector agrrio, em condies favorveis.
c) A nvel do comrcio
Na reconstruo da rede comercial rural dever dar-se incio at ao fim do ano ao processo de
venda das lojas no campo em cumprimento do que foi j decidido por esta Assembleia. Esta aco
dever merecer uma ateno especial por parte dos Ministrios de Construo e guas e do Comrcio
nos prximos meses.
O alargamento dos mecanismos de acesso ao Novo Sistema de Gesto Cambial por parte dos
pequenos exportadores dever constituir um aspecto importante de uma poltica mais agressiva de
promoo de exportao.
Est em estudo a melhoria dos sistemas de afectao das poucas divisas disponveis de forma a
que elas possam cada vez mais ser canalizadas para os sectores prioritrios definidos em funo da sua
contribuio do produto social e da capacidade de utilizao eficaz das divisas. No podemos continuar
a alimentar em divisas sectores ou empresas que no as utilizam correctamente enquanto outros sectores
ou empresas as podem utilizar e no dispem de meios suficientes.
d) Na poltica habitacional
260
Senhores Deputados
Mas, travado numa direco, o especulador, o candongueiro vai sempre procurar outros
caminhos para aumentar a sua riqueza custa do povo, enquanto que pessoas honestas que vivem do
fruto do seu trabalho, sentem na sua vida diria as dificuldades dum programa de austeridade como o
nosso.
Assim, tende a crescer sobre os nossos quadros as presses de pessoas sem escrpulos que
procuram influenciar decises a seu favor. Os mtodos vo de simples prendas em troca de favores, ou
suborno em grande escala para garantir uma certa proteco das estruturas, at redes organizadas de
fraude e roubo.
Na luta contra estas manifestaes, devemos cerrar fileiras e mantermos uma frente unida contra
essa tentativa de minar a nossa revoluo. Devemos todos participar na luta sem trguas para impedir a
degradao da tica social fornecendo todo o apoio necessrio s foras policiais e ao Ministrio Pblico
no cumprimento da sua difcil tarefa.
Importa ainda termos conscincia de que, devido a devastao do nosso Pas provocada pela
frica do Sul, agravada ainda mais por uma longa seca, temos hoje quase metade da nossa populao
com fome ou deslocada das suas terras e, Moambique, neste momento, considerado o Pas mais pobre
do mundo.
Em vrias ocasies, este ano, tivemos que recorrer comunidade internacional para pedir apoio
diverso, nomeadamente, para o reescalonamento da dvida, para a emergncia, para novos crditos.
E tivemos sucessos notveis. Hoje a populao, incluindo ns prprios aqui, estaramos a passar
mais carncias se no fosse a comida importada, a maior parte oferecida gratuitamente.
Esta situao no nos deve deixar tranquilos, pois que viver de caridade no nada confortvel.
A nossas dependncia em relao ao estrangeiro aumenta, e a persistir por muito tempo, pode
pr em causa a nossa independncia real e lanar para um horizonte mais afastado o nosso nobre e justo
projecto de construir um Pas de progresso, livre de explorao do homem pelo homem, uma sociedade
socialista.
Saudamos a generosa solidariedade que recebemos nestes momentos difceis. Mas devemos us-
la para curar as feridas causadas pelos nossos inimigos e recuperar foras para trabalharmos com mais
vigor para que no futuro, o nosso bem-estar e felicidade sejam fruto do nosso trabalho abnegado.
261
Nesta nobre batalha pela reconstruo do Pas, j se evidenciam destacamentos de trabalhadores
abnegados que em diversos domnios do exemplos notveis de dedicao sem desfalecimentos na
implementao das tarefas definidas pelo nosso Partido e Governo. Curvamo-nos com profundo respeito
perante todos aqueles que, nas organizaes de base do nosso Partido, nos rgos do Poder, nas ODMs,
na Sade, na Educao, nas empresas agrrias e cooperativas, nos transportes, portos e caminhos de
ferro, no sector de energia, no arredam o p perante as ameaas e aces prfidas do inimigo e
continuam firmes nos seus postos empunhando a arma dos que tombaram na defesa dos nossos ideais de
construir uma Ptria de Progresso.
Finalmente, gostaria de saudar os grandes esforos que esto sendo empreendidos pelas foras
armadas na defesa da nossa soberania e economia.
Saudamos os esforos de reorganizao nas foras armadas que se reflectem j nos sucesso que
temos vindo a alcanar no combate decisivo que travamos contra os inimigos da Ptria moambicana.
Estas vitrias so a garantia de que a luta que travamos para o desenvolvimento econmico ser
vitoriosa.
Muito obrigado
A Luta Continua!
BIBLIOGRAFIA
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