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Un PPA define en trminos jurdicos el mandato poltico que los legisladores formulan para
tratar de solventar o afrontar un problema pblico. El PPA contiene pues los objetivos a
alcanzar, as como los derechos y obligaciones impuestos a los grupos-objetivo.
Consecuentemente, estas disposiciones constituyen la fuente de legitimidad primaria de una
poltica pblica.
Desde un punto de vista formal, las disposiciones que componen el PPA constan de diversos
documentos escritos, sobre todo leyes, decretos y acuerdos administrativos, rdenes de
implementacin y directrices administrativas, los cuales se adoptan a diferentes niveles
institucionales. Desde un punto de vista material, las disposiciones de un PPA comprenden los
objetivos normativos de la solucin prevista para resolver el problema; la definicin de los
grupos-objetivo y su papel en la realizacin de la poltica pblica (hiptesis causal); los medios
disponibles para tal efecto (hiptesis de intervencin); y los principios de la organizacin
administrativa necesaria para la implementacin de la poltica pblica.
Cinco elementos complementarios de los cuales tres revisten un carcter sustantivo (objetivos,
elementos evaluativos y elementos operativos) y dos un carcter institucional (acuerdo de
actuacin poltico-administrativo y los elementos procedimentales).
Los objetivos
Los objetivos definen el estado que se considera satisfactorio (o mejor del escenario de partida)
y que se pretende alcanzar a travs de la solucin adoptada.
La tradicin legislativa nos dice que los objetivos se definen frecuentemente de manera muy
abstracta. En lo concerniente a los actos reglamentarios (decretos, rdenes, circulares o
directivas administrativas), encontramos, por el contrario, que los objetivos adoptan la forma de
valores ms concretos, cuantificados y mesurables. Cuanto ms concretamente se formulan los
valores de los objetivos, ms fcil resulta establecer si estos se realizaron efectivamente o no y
ms oportunidades existen para que los beneficiarios finales de una poltica puedan exigir,
polticamente o por va judicial, mejores soluciones. Pero, los procesos judiciales slo son
posibles cuando estos valores-objetivo estn formalmente anclados y explicitados en una ley o
u orden. El objetivo no es cumplir la ley, sino alcanzar los objetivos que fija la ley.
Dada la estrecha interdependencia entre los mtodos para evaluar el grado en que los
objetivos de una poltica pblica se han alcanzado y los resultados verdaderamente obtenidos,
la seleccin de los elementos evaluativos del PPA puede tener una gran influencia en el
alcance normativo y poltico de los objetivos a alcanzar. Sin embargo, el debate poltico no
acostumbra a entrar en esa esfera, y as, esa seleccin de parmetros, se ve frecuentemente
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monopolizada por actores que se sirven de un lenguaje tcnico para hacer valer sus intereses
polticos, sin necesidad de explicitarlos abiertamente.
Los elementos operativos definen las modalidades de intervencin (o las medidas previstas)
para alcanzar los objetivos de una poltica pblica. Adems, concretizan la hiptesis de
intervencin y precisan la hiptesis causal toda vez que definen los grupos-objetivo a los que
tales medidas se aplican.
Utilizamos aqu el trmino elemento operacional dado que define (las modalidades de) la
accin sobre los grupos-objetivo, condicin sine qua non para convertir en efectiva una
poltica pblica. Esta intervencin pblica puede llevarse a cabo de maneras distintas.
Las disposiciones del PPA designan las autoridades y los servicios administrativos competentes
(actores pblicos) as como las reglas institucionales necesarias para la implementacin de la
poltica pblica. Atribuyen asimismo los diversos recursos necesarios para llevar a cabo estas
nuevas actividades. La designacin de organizaciones administrativas pertenecientes a
diferentes niveles de toma de decisiones incide en la conduccin de las polticas pblicas. Los
acuerdos de actuacin poltico-administrativos (APA) que se adapten mal a esa fragmentacin
institucional, pueden provocar deficiencias considerables en el proceso de implementacin de
los objetivos del PPA y, por tanto, disminuir sensiblemente el alcance de sus elementos
sustantivos. En cambio, APAs particularmente bien adaptados pueden lograr que se resuelva el
problema en cuestin de manera ms rpida en determinadas regiones o comunidades
autnomas que en otras.
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Elementos procedimentales
Los servicios administrativos y las autoridades que intervienen en el marco de las polticas
deben hacerlo respetando ciertas formas especficas de interaccin, entre ellos y en su trato
con grupos-objetivo y beneficiarios. Estn obligados a respetar las disposiciones institucionales
que enmarcan al PPA y a garantizar la transparencia. Con este objetivo los PPA ponen a
disposicin de los actores de las polticas pblicas un nmero limitado de instrumentos
administrativos estandarizados.
En lo que respecta a las reglas institucionales que tratan de los instrumentos y procedimientos
administrativos, los PPA no necesariamente describen las realidades administrativas, sino que
fijan valores normativos y estandarizados a los que debe tenderse.
La estructura real del acuerdo de actuacin poltico administrativo puede llegar a desviarse del
estndar normativo. En su acepcin clsica, estos procedimientos sirven para proteger a los
ciudadanos contra las arbitrariedades de la administracin y contra las violaciones a sus
derechos fundamentales.
El examen de la coherencia y legalidad del material normativo de una poltica pblica puede
tener un carcter prospectivo (antes y conjuntamente, preventivo) o retrospectivo (despus).
La comparacin de los PPA entre pases, regiones e, incluso, entre sectores, en el mbito de
polticas pblicas tendentes a resolver problemas similares, nos lleva a identificar tres
dimensiones principales de anlisis.
Dado que consisten en un conjunto de decisiones, los PPA pueden variar considerablemente
de un pas a otro o de un espacio poltico a otro; tales variaciones del PPA provienen de una
concepcin diferente de la actividad de implementacin:
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Un contenido sustantivo limitado del PPA puede corresponder a un grado de
concrecin dbil (clusulas generales).
Un contenido sustantivo amplio del PPA puede caracterizarse por una reglamentacin
abundante.
Los PPA no contienen solamente elementos sustantivos, sino que incluyen tambin decisiones
institucionales que regulan la organizacin de su implementacin, la dotacin que de los
diferentes recursos se otorga a los actores, as como los procesos administrativos y judiciales a
aplicar.
Tales reglas regulan sobre todo el funcionamiento interno del APA y sus interacciones con los
grupos-objetivo, los beneficiarios finales de la poltica pblica y los grupos terceros. Algunas
observaciones empricas permiten avanzar la hiptesis de que existen diversos tipos de PPA.
Un PPA que se concentra en los elementos sustantivos del problema a resolver y que
se pronuncia claramente acerca de los objetivos a alcanzar, los elementos evaluativos
y los elementos operativos (tradicin alemana).
Un PPA que pone el acento en las reglas institucionales especficas y que determina de
la forma ms completa posible los acuerdos poltico-administrativos (APA) que debern
resolver los problemas en cada caso as como los procedimientos a seguir (tradicin
anglosajona)
Un PPA que se concentra en una combinacin particular de elementos sustantivos,
organizacionales y procedimentales (este es ms bien el caso de Espaa, con
variaciones en cada poltica).
El APA vincula estos actores a travs de reglas institucionales, formales e informales, que
regulan la atribucin de funciones. En consecuencia, un APA puede interpretarse como la base
organizativa y procedimental de una poltica pblica.
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de la poltica pblica implicados en el problema. Generalmente, los APA renen, actores
estatales, regionales e, incluso municipales en los pases descentralizados.
En la prctica se pueden identificar APA multi-actores y APA compuestos por un nmero muy
limitado de actores, incluso de un actor nico. Cuanto ms elevado es el nmero de actores,
ms necesario resultar para el APA disponer de mecanismos precisos para la negociacin y
establecimiento de las competencias y los procedimientos necesarios para una gestin
coordinada de las actividades mltiples.
Entre los APA multi-actorales, normalmente distinguimos APA integrados y APA fragmentados
horizontalmente. La manifestacin de la fragmentacin poltico-administrativa es la ausencia de
coordinacin (horizontal) sustantiva, debido habitualmente al hecho que los actores
pertenezcan a organizaciones administrativas o a medios regionales divergentes, incluso
opuestos, debido a sus tareas primarias respectivas y a los intereses que representan y
defienden. Tal fragmentacin puede tambin deberse a la falta de reglas procedimentales o
bien a la implementacin integrada de polticas pblicas que originalmente estaban separadas.
Una caracterstica importante de los APA no-coordinados es que sus actores clave no tienen
voluntad de coordinarse o, incluso, desarrollan estrategias explcitas de no-cooperacin.
Tambin podemos analizar un APA en funcin del grado de coordinacin vertical existente entre
los diversos niveles poltico-administrativos (por ejemplo federal, regional y municipal).
Un APA se calificar como integrado si el Estado central y las dems instituciones territoriales
no solamente comparten las competencias legislativas y reglamentarias, sino tambin las de
implementacin. Por el contrario, un APA puede catalogarse como atomizado si las
instituciones pblicas infra-nacionales disponen de una autonoma muy amplia para la
programacin y/o la implementacin de la poltica pblica.
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El grado de centralidad de los actores-clave: APA centralizado versus igualitario
El analista tambin puede distinguir entre los APA en los que el peso (la influencia y el poder)
de los actores est distribuido de acuerdo a un modelo igualitario y los APA en los que
predominan uno o varios actores-clave. Esta posicin central puede ocuparla tanto un actor
nacional como un actor regional, el cual estar en posibilidad de imponer, desde esta situacin
privilegiada, su punto de vista de manera unilateral.
Adems de las cinco dimensiones que acabamos de abordar, es necesario considerar otras
dos dimensiones, en este caso externas a los APA, as:
El contexto que fijan las otras polticas pblicas: homogeneidad versus heterogeneidad
El margen de maniobra del APA de la poltica pblica que se est analizando depende de
manera importante del contexto que fijan otras polticas pblicas. Esta influencia puede ser un
apoyo o, por el contrario, un hndicap para los actores del APA de la poltica pblica estudiada.
Por ltimo, es importante sealar que la conformacin de los APA, en la mayora de los casos,
se rige por las reglas institucionales generales de un pas. Tales reglas pueden resultar
hostiles o, por el contrario, ser un elemento motor para la concepcin de un APA eficaz.
El grado de apertura de un APA mide la intensidad de las interacciones entre los actores de
ste y los que constituyen su entorno social inmediato. En consecuencia, el analista debe
identificar las condiciones de comunicacin con los actores pblicos del APA.
Las interacciones entre los actores del APA y estos actores externos, se estructuran a travs
de un conjunto de reglas procedimentales formales, as como por usos y costumbres (reglas
informales). A nivel del anlisis emprico, tradicionalmente se distinguen APA cerrados, APA
parcialmente abiertos y APA abiertos.