Apuntes crticos al Proyecto de Ley Orgnica para la

Ordenacin y Gestin del Territorio (2 parte).

Por. Carlos E. WEFFE

El objeto de este documento es realizar algunas observaciones al Proyecto de Ley Orgnica

para la Ordenacin y Gestin del Territorio (en lo adelante, el Proyecto). Este es un
documento preliminar, por lo que otras observaciones podran agregarse posteriormente.

La distribucin de competencias. La ordenacin territorial y urbanstica como

competencias concurrentes. El Proyecto como ley de base.

Los artculos 156.23 y 178.1 de la Constitucin distribuyen concurrentemente entre la

Repblica y los Municipios las competencias en materia de ordenacin territorial y
urbanstica. Eso permite calificar a esta materia como una de las que la propia Constitucin,
en su artculo 165, califica como competencias concurrentes, cuya regulacin debe darse a
travs de una ley marco[leyes de base] dictadas por el Poder Nacional, y leyes de
desarrollo, normalmente dictadas por los Estados pero que, en este caso, deben ser dictadas
va Ordenanzas- por los Municipios, en tanto son ellos los que concurren con la Repblica
al ejercicio de estas competencias.

En este contexto, es difcilmente comprensible como el Proyecto1 califica al Poder

Ejecutivo Nacional (esto es, al Presidente en Consejo de Ministros) como la suprema
autoridad de la ordenacin y gestin del territorio, de manera de coadyuvar al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, as como de los principios y valores
constitucionales.

Dos cosas deben sealarse a este respecto. En primer lugar, el Poder Ejecutivo ser, por la
naturaleza de las competencias de gestin que deben ejercerse, la suprema autoridad de la
ordenacin y gestin del territorio, siempre dentro del marco de competencias que la
Constitucin y la Ley atribuyen a la Repblica, sin que ello justifique, en razn de la
naturaleza federal descentralizada del Estado segn la Constitucin2, la asuncin de
jerarqua alguna de la Repblica frente a los Municipios, quienes ejercern sus
competencias en materia de ordenacin territorial y urbanstica con la autonoma que le
garantiza el artculo 168 de la Constitucin.

En segundo lugar, la norma comentada es pleonstica, cuando dice que el Poder Ejecutivo
Nacional deber, en razn de la asuncin de la suprema autoridad de la ordenacin y
gestin del territorio, coadyuvar al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, as

1
Artculo 17.
2
Artculo 4.
como de los principios y valores constitucionales. Esas tareas se imponen a todos los
rganos del Estado como sus fines propios, de acuerdo con los artculos 2 y 3 de la
Constitucin; ello no justifica, como la vinculacin con la primera parte de la norma parece
sugerir, que la asuncin de la suprema autoridad en materia de ordenacin territorial y
urbanstica supone la posibilidad de ejercer jerarqua sobre los Estados, en lo que se refiere
a su organizacin poltico territorial3, o sobre los Municipios, quienes ostentan
competencias originarias en materia de organizacin territorial y urbanstica segn el
artculo 178.1 de la Constitucin, previamente mencionado.

Es en ese orden de ideas que resulta preocupante que el artculo 20 del Proyecto caracterice,
en una forma que recuerda a las de las formulaciones constitucionales previas, a la
Autoridad Regional en materia de organizacin territorial y urbanstica como agente del
Ejecutivo Nacional en la respectiva regin, y le otorgue un elenco de competencias muy
similar a aquellas que ostentan los Gobernadores de Estado. Otro tanto ocurre con los
Municipios, quienes pueden verse vaciados en sus competencias a travs de la creacin de
los distritos productivos por las Autoridades Regionales, y cuyas autoridades
distritales han de asumir competencias que, sin ms, invaden las que son propias del
Municipio. Se crea, as, un riesgo de centralizacin del poder poltico que es contraria al
diseo constitucional, a travs de la pretendida sustitucin de la figura del Poder Ejecutivo
Estadal y Municipal por las autoridades regionales y distritales, por una parte, y por los
rganos del llamado poder comunal, por la otra, con gravsimas consecuencias en lo
relativo a la distribucin constitucional de funciones del poder pblico en su dimensin
vertical.

Estas aprensiones se maximizan cuando se observa que el nico aparte del artculo 21 del
Proyecto somete directamente a las administraciones pblicas estadales y municipales, y
sus entes descentralizados funcionalmente, a las directrices impartidas por las
Autoridades Regionales para el logro de su objeto, debiendo colaborar activamente en la
ejecucin de los planes, proyectos y acciones calificadas como de importancia regional o
nacional, en orden a la consecucin de los fines del Estado, directrices a las que, segn
el encabezamiento de la norma, se les da carcter vinculante.

La ordenacin territorial y urbanstica como mampara de la socializacin del

territorio. Los representantes del poder comunal.

El Proyecto, en el mismo sentido que lo hacen las llamadas leyes del poder popular,
mediatiza la participacin ciudadana en la ordenacin territorial y urbanstica a las
estructuras del estado comunal, en especial al consejo comunal. Traslada as a este
mbito las innumerables fallas de las que adolece ese modelo, particularmente en lo relativo
a (i) eleccin censitaria de representantes del poder popular para la asuncin de
funciones pblicas; y la (ii) ideologizacin hacia el socialismo de procesos constitucionales
que, como tales, deben gozar de las caractersticas de pluralidad que al Estado atribuye el
artculo 2 de la Constitucin.

3
Artculo 164.2 de la Constitucin.

2
 Divisin poltico-territorial y ordenacin territorial.

Los artculos 50 y siguientes del Proyecto disean una nueva ordenacin territorial, que
ms que limitarse al propsito original de la Ley, que es el de optimizar el aprovechamiento
del suelo y de los recursos naturales que ofrece el espacio geogrfico nacional, con la
debida ponderacin entre tal objetivo y la conservacin del medio ambiente, la mejora de la
calidad de vida de la poblacin y el aseguramiento de la responsabilidad intergeneracional,
procuran una nueva distribucin del poder poltico, una nueva geometra del poder.

Como lo denunciramos en el documento anterior, el Proyecto pretende sustituir el

esquema de divisin vertical de funciones del poder pblico, la divisin poltico-territorial
del pas, en un nuevo esquema, coordinado por el Poder Ejecutivo Nacional como
suprema autoridad, integrado por regiones, distritos productivos, ejes de desarrollo
territorial, regiones funcionales y unidades de gestin, administrados por las Autoridades
Regionales y locales que, de acuerdo con el articulado del Proyecto, constituyen agentes del
Ejecutivo Nacional en la respectiva jurisdiccin, y cuya asignacin competencial es
comparable, como se ha dicho anteriormente, con la de los Estados y Municipios que
integran la Federacin.

Esa impresin se maximiza cuando se constata que, de acuerdo con el artculo 129 del
Proyecto, la gestin del territorio se har, adems de por los poderes ejecutivos de los entes
poltico territoriales que componen la federacin venezolana, por las autoridades regionales
y locales creadas en el Proyecto, y cuya jurisdiccin puede extenderse, incluso, ms all de
las fronteras de alguno de los Estados.

La constancia de uso conforme. Multiplicidad intil.

Por su parte, los artculos 145 a 154 regulan la llamada constancia de uso conforme, acto
de limitacin administrativa de derechos de prohibicin general con reserva de excepcin
permisiva4 que pretende el control de la ejecucin de los planes de ordenacin territorial a
todos los niveles de gestin de la ordenacin territorial y urbanstica. En una multiplicidad
de funciones que atenta contra la efectividad del modelo de gestin, se exige de cualquier
modo de intervencin en el territorio la obtencin de tantas constancia de uso conforme
como autoridades confluyan en el solar respectivo: esto es, la Repblica, el Estado y el
Municipio respectivo.

As, lo que en el rgimen actual es competencia de los Municipios, como ejemplo de una
distribucin racional de competencias propias de una materia en la que existe, como en este
caso, concurrencia, se trueca ahora en una multiplicidad intil, que combinada con la
eliminacin del silencio administrativo positivo5 que sobre este tipo de peticiones
contempla la normativa hoy vigente, permite prever una disminucin importante de los
desarrollos que permitan el mejor aprovechamiento del suelo, adems de una corrupcin
galopante.

4
Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn; Curso de Derecho Administrativo. Tomo
II. Civitas. Madrid, 1998.
5
Artculo 148 del Proyecto.

3
 El rgimen sancionatorio. Expansin del derecho sancionador vs. status de
garantas. Derecho sancionador del enemigo.

De otro lado, el Proyecto reproduce en su articulado el grave desequilibrio entre la

tendencia expansionista del ius puniendi por el Estado y el status de garantas que, de
acuerdo con la Constitucin, debe protegerse respecto del individuo eventualmente
imputado por la posible comisin de alguno de los ilcitos tipificados en el Proyecto. Esta
tendencia al expansionismo sancionador y a la disminucin proporcional de las garantas
del investigado, en una situacin que la doctrina ha calificado como derecho sancionador
del enemigo6, se evidencia a lo largo del articulado del Proyecto en materia de los ilcitos
y de las sanciones contra el incumplimiento de las reglas en l contenidas.

En este sentido, la primera de las normas que capta la atencin del lector es la del artculo
161, de acuerdo con el cual el rgano instructor del procedimiento sancionador tiene las
ms amplias facultades para la adopcin unilateral de medidas preventivas de
aseguramiento de los resultados del procedimiento. Esas medidas preventivas pueden
llegar, en el caso concreto, a la limitacin del ejercicio de la libertad econmica o del libre
trnsito a travs de vehculos terrestres, fluviales, martimos o areos, o de la propiedad
sobre materiales, maquinarias u objetos y la suspensin de energa con la finalidad de
asegurar la suspensin de la actividad. Una atribucin competencial como la comentada
a favor de la Administracin vulnera, como claramente puede verse, los principios de
universalidad del control judicial de los actos administrativos y el carcter judicial de las
medidas preventivas, bajo la pretendida excusa de la eficacia de la accin administrativa.

A ello debe sumarse el hecho de que, segn el Proyecto, los actos administrativos
autorizatorios anulables, lo sern siempre por va de nulidad absoluta, desconociendo (i) la
clasificacin de los vicios que provocan ese tipo de nulidad, contenida en el artculo 19 de
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos; y (ii) la aplicacin, negada por el
Proyecto en la forma de su redaccin, de los principios de confianza legtima y de
expectativa plausible, cuando el vicio que afecte la validez del acto autorizatorio se deba a
la errnea interpretacin de la normativa aplicable por la Administracin.

Otra norma que es motivo de honda preocupacin es la contenida en el artculo 168, que
prohbe al funcionario sancionador la valoracin equilibrada de circunstancias atenuantes y
agravantes, no estando autorizada a aplicar, pura y simplemente, el trmino medio, en
clara conculcacin del principio de proporcionalidad de las penas. Ello se agrava cuando se
constata que, segn el mismo artculo, la magnitud del dao causado por el acto ilcito se
confundir con el mtodo de clculo de la pena, desnaturalizando la pena y confundindola
con los supuestos de responsabilidad civil extracontractual derivada de hecho punible, en
una forma que es, simplemente, incomprensible en su redaccin.

6
Cfr. JAKOBS, Gnther; Criminalizacin en el estado previo a la lesin de un bien jurdico, en Fundamentos
del Derecho Penal. Traduccin del original alemn por Enrique Pearanda Ramos. Ad-Hoc. Buenos Aires,
1996; y WEFFE H., Carlos E.; La codificacin del derecho penal tributario en Venezuela, en 30 aos de la
Codificacin del Derecho Tributario Venezolano. XI Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario. Tomo III.
Asociacin Venezolana de Derecho Tributario. Caracas, 2012.

4
A ello se suma la pretensin de establecer penas fijas inconstitucionales, por violatorias
del principio constitucional de culpabilidad nsito en el artculo 49.2 de la Constitucin- a
los funcionarios pblicos que hubieren aprobado cambios de uso o de zonificacin, aislada
o singularmente propuestos (art. 169); e igualmente, de manera an ms patente, se
pretende condicionar el cmputo del plazo de prescripcin de la accin al conocimiento del
hecho por parte de la autoridad competente, y no como debe ser- al momento de
realizacin del hecho sancionable, de acuerdo con el artculo 24 de la Constitucin. Se
pretende, en forma que vulnera gravemente los derechos humanos, establecer la
imprescriptibilidad de la ejecucin de las sanciones impuestas por violacin del Proyecto,
cuestin duramente reprobable desde todo punto de vista.

De otro lado, continuando con una lamentable tradicin reciente de nuestro

ordenamiento, el artculo 173 del Proyecto establece un tipo abierto, mediante el cual se
pretende castigar toda infraccin a la ley o a sus reglamentos que no tenga prevista una
sancin expresa. Huelga indicar que una norma tal es groseramente inconstitucional, por
violar la reserva de ley previa, cierta y estricta a que se refiere el artculo 49.6 de la
Constitucin, que como tal- es derecho humano fundamental no relajable a travs de la
llamada tcnica de reenvo abierto o de tipificacin abierta en blanco.

La indeterminacin de los tipos sancionatorios del Proyecto, en general, es absoluta.

En lo relativo a la reincidencia7, conviene recordar que la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia, en su Sentencia 1.798/2005 de 19 de julio8, declar inconstitucional
una norma que regulaba la reincidencia de manera idntica a la prevista en los artculos 99
a 101 del Cdigo Penal, sobre la base de que la reincidencia constitua una violacin al
principio del non bis in dem, consagrado en el artculo 49.7 de la Constitucin.

7
Artculo 175 del Proyecto.
8
Consultada en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/julio/1798-190705-03-3136.htm.