Professional Documents
Culture Documents
2010
Inclui bibliografia
Bacharelado em Administrao Pblica
ISBN: 978-85-7988-026-1
CDU: 65.01
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
AUTOR DO CONTEDO
Gelson Silva Junquilho
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Apresentao .................................................................................................... 9
Minicurrculo........................................................................................................ 182
APRESENTAO
Caro estudante!
Seja bem-vindo disciplina Teorias da Administrao
Pblica. A Administrao Pblica est cada dia mais presente em
nossas vidas, no verdade? O que seria da sade, da educao,
da segurana, bem como da limpeza de nossas cidades, dentre
outras funes das quais dependemos da ao do Estado? Por isso,
voc vai, a partir de agora, conhecer conceitos importantes sobre o
universo complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica.
Assim, esta disciplina fundamental para a sua caminhada em
busca de uma formao profissional como gestor pblico.
Para tanto, assumimos com voc o compromisso de
tratarmos aqui de temas de seu interesse, a partir de conceitos e
ideias abordadas na literatura especializada. Mostraremos, assim,
as diversas tendncias de autores renomados, mas, medida do
possvel, tornaremos explcitas nossas posies sobre o que
estudaremos, cabendo a voc, estudante, a escolha dos caminhos
a seguir. Portanto, nossa funo ser sempre a de um facilitador/
provocador de seu aprendizado. Voc nosso convidado para
discutir nossas ideias e, junto com os seus conhecimentos, construir
saberes que possam torn-lo um futuro gestor pblico, com
conhecimento tcnico, mas acima de tudo consciente e crtico.
Neste livro, convidamos voc para um mergulho em uma
abordagem terica e histrico-social da temtica da Administrao
Pblica. Terica porque vamos conhecer e debater alguns conceitos
e princpios daquilo que entendemos por Administrao Pblica.
Histrico-social porque no podemos estudar Administrao
Pblica sem contextualiz-la ao longo do tempo e do espao, isto ,
Mdulo 3
9
Mdulo 3
11
ADMINISTRAO PBLICA:
NOES BSICAS
Caro estudante,
Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso terico
a respeito de conceitos que julgamos importantes para o
estudo da Administrao Pblica. Inicialmente
abordaremos uma problemtica fundamental nos Estudos
Organizacionais, qual seja, o prprio conceito de
Administrao. Queremos aqui mostrar uma forma distinta
de pensarmos essa conceituao to simplificada
atualmente em grande parte da literatura especializada.
Ainda que voc j tenha estudado a evoluo do
pensamento administrativo nas disciplinas Teorias da
Administrao I e II, a ideia de Administrao ou Gesto
como prtica social vital na formao de um gestor pblico
e de suma importncia para voc entender mais sobre a
Administrao.
A, sim, voc vai poder entrar no campo da Administrao
Pblica com suas caractersticas peculiares e diferenciaes
conceituais. No se preocupe por estarmos tratando, nesta
Unidade, de questes estritamente de cunho terico, afinal,
este um dos objetivos da disciplina de Teorias da
Administrao Pblica. uma introduo.
Voc ser provocado a refletir constantemente sobre a
utilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos.
Tudo bem? Desse modo, voc vai se sentir mais
familiarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la de
modo mais adequado para entender e interagir com a sua
realidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelo
mundo real.
Bons estudos!
Mdulo 3
15
Mdulo 3
17
Mdulo 3
19
v
Assista ao filme Tempos Modernos de Charles Chaplin e veja
como as tcnicas administrativas permitiam aos patres
controlarem o trabalho dos empregados em todos os seus nveis,
Para assistir um trecho
influenciando na sade dos trabalhadores, inclusive. Nessa obra do filme acesse: <http://
cinematogrfica magnfica de Charles Chaplin, voc vai ver o olhar www.youtube.com/
crtico do famoso cineasta preocupado com a industrializao watch?v=XFXg7nEa7vQ>.
complexo, podemos destacar trs de seus marxista. Embora tenha sido praticamente
Mdulo 3
21
Mdulo 3
23
Mdulo 3
25
Mdulo 3
27
v
caractersticas jurdicas
formas de constituio
estatais como ministrios, secretarias; e Indireta, constituda por
e funcionamento das entidades autrquicas, empresas pblicas ou fundacionais, bem
organizaes como por entidades de cooperao ou paraestatais, ou seja, aquelas
governamentais na pessoas jurdicas de direito privado, mas que atuam em cooperao
disciplina Instituies de
com o Estado para a realizao de interesses estatais. H, ainda,
Direito Pblico e Privado
ministrada ainda neste as organizaes no estatais, mas que prestam servios de interesse
Mdulo 3. pblico, porm no privativos de Estado, como as Organizaes
No Governamentais (ONGs).
Na Figura 1, a seguir, voc pode visualizar, direita e
esquerda, edifcios ministeriais que abrigam rgos centrais da
Administrao Pblica do Governo Federal brasileiro, na cidade
de Braslia.
Mdulo 3
29
Mdulo 3
31
GOVERNABILIDADE E GOVERNANA
(GOVERNANCE)
Mdulo 3
33
Complementando......
Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica procure
realizar as leituras sugeridas a seguir:
Mdulo 3
35
Resumindo
Voc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da
Administrao Pblica, a comear pela noo de Administra-
o vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est
lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do
campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla
sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sen-
tido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada
de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar
as nossas aes como gestores pblicos, concorda?
Outra questo interessante a distino entre Admi-
nistrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa re-
flexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no
comando das mquinas estatais, bem como a nossa capaci-
dade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de
recursos pblicos no que tange eficincia, eficcia e
efetividade dos servios pblicos.
Tambm conhecemos os conceitos de governana e
governabilidade, indispensveis para a sua avaliao,
como futuro gestor, das dinmicas da Administrao P-
blica contempornea.
Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos
temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de
um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso
contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com
seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual
de Ensino-Aprendizagem. Persista, pois voc o maior res-
ponsvel por seu sucesso.
Atividades de aprendizagem
Agora que voc j domina os conceitos bsicos sobre
Administrao Pblica, realize as atividades que elaboramos
para que voc possa avaliar a sua aprendizagem.
Mdulo 3
37
DOMINAO TRADICIONAL E
ADMINISTRAO PBLICA
PATRIMONIALISTA
Caro estudante,
Nesta Unidade, veremos como a Administrao Pblica
assumiu configuraes distintas ao longo de sua existncia
at os dias atuais. O que fundamental para darmos
continuidade aos nossos estudos.
Iniciaremos conversando sobre o conceito de dominao e
fazendo um percurso histrico mostrando como ele vital
para as tipologias da Administrao Pblica a serem
descritas. Ser um passo importante, pois a partir desses
conhecimentos adquiridos, voc poder reconhecer nas
prximas Unidades essas mesmas configuraes na histria
da Administrao Pblica no Brasil.
Ento, mos obra. Aproveite mais esta Unidade para a
construo de novos conhecimentos. Bons estudos!
Mdulo 3
41
Mdulo 3
43
Mdulo 3
45
Mdulo 3
47
v
Patrimonialista o aparelho de Estado atua como uma extenso do
poder do monarca. Os servidores pblicos possuem status de nobreza
real, e os cargos funcionam como recompensas, o que gera o
nepotismo. Tudo isso contribui para a prtica da corrupo e do controle
Para melhor visualizar
do rgo pblico por parte dos soberanos. Observe a Figura 4.
este tipo de dominao
tradicional assista o
filme Elizabeth: a era de
ouro. Veja alguns
trechos desse filme no
endereo eletrnico:
<http://www.youtube.
com/watch?v=
rV9Q_R4Uu00>.
Mdulo 3
49
v
cabe a ele to somente seguir o prescrito. No processo de trabalho
industrial, por exemplo, a alienao estaria vinculada separao
do trabalhador da capacidade de conceber aquilo que executa.
Lembra-se do filme No entender de Weber (1984), a dominao legal passa ento
Tempos Modernos que a ser a forma predominante de governo na sociedade moderna,
sugerimos na Unidade 1?
existindo nas esferas organizadas da sociedade (empresas, clubes,
Nele encontramos um
associaes, partidos polticos etc.) e do Estado.
modelo de alienao.
Mdulo 3
51
Mdulo 3
53
Mdulo 3
55
Mdulo 3
57
Mdulo 3
59
v
no gover no de Margareth Thatcher, sendo expandidas,
posteriormente, para outros pases.
Por fim, podemos afirmar que a Nova Gesto Pblica
Dentre estes pases, representa um conjunto de reformas da Administrao Pblica que
temos os Estados Unidos, passou a vigorar em diversos continentes, desafiando as
a Nova Zelndia, a configuraes vigentes at os anos 1970, calcadas no modelo
Austrlia, a Sucia e o
burocrtico. Na Unidade 3 voc vai conhecer algumas dessas
Brasil como veremos na
Unidade 6.
experincias pioneiras.
Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou diversas tipologias da
Administrao Pblica, desde a do tipo Patrimonialista at a
Nova Gesto Pblica.
Pudemos perceber que uma das marcas da Adminis-
trao Pblica de cunho patrimonial era o fato de os bens
pertencentes ao senhor governante se confundirem com a
propriedade estatal, sem diferenciao. Vimos ainda que
nessa tipologia a pessoalidade, a crena na tradio, a fide-
lidade ao senhor governante, bem como o seu poder arbi-
trrio, desprovido de carter legal, fincaram as razes de sua
existncia ao longo de sculos.
No entando a Administrao Pblica Burocrtica foi so-
lidificada com o advento do Estado moderno, desenhando
suas marcas em contraposio ao patrimonialismo. A buro-
cracia, conforme anlise clssica de Max Weber, foi o tipo
de Administrao Pblica mais puro e apropriado emer-
gncia da sociedade capitalista de base industrial, firman-
do-se como a conhecemos hoje. Dentre as suas principais
caractersticas esto o fim da lealdade pessoal e da tradio
como fonte de autoridade. A lei, as regras escritas e impes-
soais passam a definir as relaes de mando e obedincia.
Por fim, aprofundamos nosso conhecimento sobre a
Nova Gesto Pblica, que veio no bojo das mudanas
socioeconmicas a partir dos anos 1970, contrapondo-se ao
modelo burocrtico de Administrao Pblica, tomado este
Mdulo 3
61
Complementando......
Para saber mais sobre Max Weber faa a leitura sugerida a seguir:
Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
nesta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem
a seguir:
Mdulo 3
63
A CONFIGURAO DO
ESTADO GERENCIAL
Caro estudante,
Agora que voc estudou os princpios que marcam a chamada
Nova Gesto Pblica (NGP), vamos, nesta Unidade, conhecer
onde ela foi aplicada a partir do final dos anos 1970.
Destacaremos ainda quatro experincias marcantes
reconhecidas na literatura especializada, tidas aqui como
pioneiras e, sendo o caso britnico, situado como o marco zero,
ou seja, a origem desse movimento de mudanas na
Administrao Pblica de burocrtica para gerencial.
Vamos mostrar tambm como a NGP pensa a ao do
Estado, bem como as experincias mundiais mais
marcantes de sua aplicao. Na Unidade 6, veremos como
ela foi praticada no Brasil.
Bons estudos!
Mdulo 3
67
Mdulo 3
69
Mdulo 3
71
v
e a capacidade de inovao. (WOOD JNIOR, 2001, p. 131).
At aqui vimos questes importante observarmos que o modelo da NGP visto at
sobre a NGP no mundo.
aqui, embora tenha tido um impacto em nvel internacional, no se
Na Unidade 6, voc vai
ver esta questo voltada constituiu em um receiturio nico, ou seja, no foi implantado de
para o Brasil.
Mdulo 3
73
Mdulo 3
75
Mdulo 3
77
Mdulo 3
79
v
federal baseado nas ideias de reinveno do governo, propostas no
livro de Osborne e Gaebler (1995).
Assim, foi lanado o National Performance Review (Reviso
Voc lembra das ideias do Desempenho Nacional), programa que teve como concepo
propostas por Osborne e central a execuo de mais trabalho a um custo menor. Nele, o
Glaeber descritas papel do Estado passa de fornecedor para facilitador ou
anteriormente? Caso no
empreendedor, com vistas maximizao da utilizao de recursos
as tenha fixado, retome a
leitura deste material pblicos em busca de maiores ndices de produtividade e efetividade.
para absorver esta parte A orientao maior no se deu por uma reduo inconsequente do
do contedo. Se ainda tamanho do Estado, mas sim por sua reinveno, mais atento s
restarem dvidas, no
demandas do cidado tomado como cliente.
hesite em conversar com
o seu tutor. Em sntese, Bresser-Pereira (1998a) aponta que a reinveno
do Estado norte-americano reduziu o nmero de servidores pblicos
em 300 mil, e vrios servios pblicos foram terceirizados e/ou
semiprivatizados por meio de sua transferncia para organizaes
pblicas no estatais. Os gestores pblicos foram incentivados ao
uso de tcnicas empresariais de gesto, tor nando-se mais
competitivos para o alcance de melhores resultados.
Com base nesta breve explanao, note que dentre as quatro
experincias aqui relatadas, a dos Estados Unidos a que menos
tem ressonncia, embora sejam destacadas as iniciativas do perodo
do governo de Bill Clinton. Bresser-Pereira (1998a) aponta uma
pista para isso ao afirmar que nos anos 1970, quando o Presidente
republicano Ronald Reagan tentou caminhar em consonncia com
o modelo britnico, no logrou tanto xito, dado o pluralismo poltico
reinante no pas poca, dominado pelos democratas, bem como
Complementando......
Faa as leituras sugeridas, a seguir, e perceba como importante diversific-las.
Mdulo 3
81
Resumindo
Nesta Unidade, vimos como a NGP foi experimentada
em quatro pases, tratados na literatura como os pioneiros
nessa empreitada. Podemos ainda evidenciar como, em to-
dos eles, foi o Estado que assumiu o carter gerencial em
oposio Administrao do tipo Burocrtica.
Foi possvel ver que, no modelo gerencial, o Estado
mais flexvel e descentralizado, bem como transfere
parte de suas atividades a terceiros privados ou a entida-
des no governamentais.
Conversamos ainda sobre o histrico da NGP que teve
incio na Gr-Bretanha a partir do governo de Margareth
Thatcher. Na Nova Zelndia e na Austrlia, essa modelagem
de Administrao Pblica logrou grandes xitos. Nos Esta-
dos Unidos, entretanto, embora Reagan tenha tentado
implant-la mesma poca de Thatcher, no obteve o mes-
mo sucesso, s alcanado, posteriormente, pelo Presidente
democrata Bill Clinton.
Embora semelhantes quanto aos objetivos de
maximizao da qualidade e da efetividade dos servios
pblicos, essas quatro experincias, como ficaram demons-
tradas, no foram tradues de um modelo nico. Ou seja,
tornaram-se especficas em cada pas.
Agora voc deve estar se perguntando: e no Brasil? As
Unidades 4, 5 e 6, a seguir, vo tratar das especificidades da
Administrao Pblica no Pas, desde os seus primrdios,
poca da colonizao portuguesa, at os dias atuais, em que
vivenciamos, a partir dos anos 1995, a nossa verso de NGP,
batizada de Administrao Pblica Gerencial.
82 Bacharelado em Administrao Pblica
Atividades de aprendizagem
Certifique-se que voc entendeu a discusso proposta para
esta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem
propostas a seguir:
Mdulo 3
83
OS PRIMRDIOS DO PATRIMONIALISMO
PORTUGUS NA GESTO COLONIAL
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc vai estudar a Administrao Pblica
no Brasil, desde a sua colonizao pelos portugueses at
1808, perodo em que a Coroa portuguesa migrou para a
ento Colnia. Voc vai poder estudar como, na origem, a
nossa Administrao Pblica foi reflexo da portuguesa,
praticada na metrpole at ento. Vamos, assim, mostrar
como vivenciamos a fase patrimonial influenciada pela ao
do Estado portugus.
Desse modo, voc vai perceber como a tipologia da
Administrao Pblica Patrimonialista, estudada na Unidade
2, foi vivenciada nos trpicos. importante que voc releia
os conceitos vistos naquela Unidade para poder perceber
melhor como aqueles aportes tericos se reproduziram em
nossa prtica colonial cotidiana.
Bons estudos!
Mdulo 3
87
v
de poder poltico e econmico, dada a posse de todas as terras,
dotando a Coroa de enorme patrimnio rural, no se distinguindo,
ento, entre o que era de domnio privado (pblico) daquilo que
Em caso de dvida sobre
pertencia ao monarca.
esta no distino entre Esse mesmo patrimnio monrquico, maior do que o do clero
propriedade pblica e do e o dos nobres, era responsvel pelas rendas necessrias
soberano, retorne
manuteno da Corte, bem como do financiamento de guerreiros e
Unidade 2 e faa uma
releitura do assunto.
representantes da monarquia espalhados pelo reino. O rei era, ao
mesmo tempo, senhor da guer ra e de ter ras. No havia
intermedirios entre o soberano e seus sditos, sendo estabelecida
uma relao direta de mando e obedincia.
Mdulo 3
89
Mdulo 3
91
O PATRIMONIALISMO NO
BRASIL COLONIAL
Mdulo 3
93
Mdulo 3
95
Mdulo 3
97
Mdulo 3
99
Complementando......
Para saber mais sobre as capitanias hereditrias faa a leitura da obra
indicada a seguir:
Resumindo
Nesta Unidade, vimos, inicialmente, as caractersticas
da Administrao Pblica Patrimonialista portuguesa, ante-
rior vinda da famlia real para o Brasil. Estudamos as prti-
cas da Monarquia patrimonial na metrpole, bem como a
emergncia dos estamentos, ou seja, do que poderamos
denominar de nascedouro da burocracia estatal, a partir do
surgimento de grupos de funcionrios de alto escalo que
passaram a governar o Brasil, sempre ao lado do monarca,
beneficiando-se de privilgios e honrarias que os distingui-
am na sociedade, poca.
Na sequncia, verificamos a transposio desse mo-
delo de gesto pblica para o Brasil colonial, conservando e
reproduzindo caractersticas patrimoniais e estamentais.
A burocracia estatal colonial aqui instalada estava longe de
ser parecida com a dos dias atuais, visto que no seguia obe-
dincia s regras de impessoalidade, de racionalidade; nem
to pouco o critrio de mrito profissional era uma condi-
o para o ingresso de funcionrios em seus quadros.
Por fim, vimos ainda outras marcas importantes desse
perodo Colonial, como as experincias das capitanias here-
ditrias, dos governos-gerais e a do territrio em dois Esta-
dos, ao norte e ao sul, e sua posterior unificao, tudo isso
em busca de alguma eficincia na gesto da enorme exten-
so de terras da Colnia, por parte da Coroa portuguesa.
Mdulo 3
101
Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo
de recordar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso
de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.
UNIDADE 5
A ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA RUMO BUROCRATIZAO
Mdulo 3
103
BRASIL: DA MONARQUIA
REPBLICA VELHA
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc vai estudar as trajetrias da
Administrao Pblica do tipo Patrimonial a partir de 1808,
com a vinda do rei D. Joo VI e sua comitiva para a Colnia,
quando aportou no Brasil todo um conjunto de prticas
patrimoniais de gesto estatal, antes nunca visto. Nos anos
de Monarquia, desde a independncia de Portugal, essas
prticas no se modificaram, e durante a Repblica Velha,
perodo que se estende de 1889 a 1930, o patrimonialismo
foi assumindo faces tpicas, a partir do fenmeno de
coronelismo, solidificando marcas que passam, ento, a
resistir ao tempo.
Entretanto, os anos 1930 foram de fundamental importncia
para a nossa disciplina, pois a partir de um aparato de
mudanas, a nossa Administrao Pblica finalmente
assumiu um carter burocrtico provocando uma ruptura
com o tipo Patrimonial. Voc vai ver, ento, que passamos
a vivenciar um perodo de muitas transformaes no setor
pblico brasileiro. Um momento histrico de muita
relevncia, no qual a gesto estatal passou a ser
profissionalizada e tcnicas cientficas de Administrao
foram implantadas sem precedentes. Nos anos seguintes,
em particular de 1964 a 1985, fase em que o Brasil vivenciou
os regimes militares de governo, estudaremos o segundo
momento de modernizao administrativa burocrtica no
Brasil, com o advento do famoso Decreto-Lei n. 200/67.
Voc est pronto para continuar essa empreitada? Temos a
certeza de que sim! Bons estudos!
Mdulo 3
105
v
que aconteceria em 1822. Vejamos como isso se deu.
Junto com D. Joo VI, aportou na Colnia uma quantidade
substancial de nobres, cortesos, lacaios, comerciantes, militares
e, o que mais importante para o tema desta Unidade, um conjunto
Lembra-se do filme
Carlota Joaquina, de altos funcionrios e representantes da mquina governamental
princesa do Brasil? Caso portuguesa. Muitos dos habitantes do Rio de Janeiro, poca,
ainda no o tenha tiveram suas casas confiscadas para o abrigo dos desembarcados,
assistido procure-o em
entre doze a quinze mil pessoas, j que a cidade no dispunha de
uma locadora prxima de
sua casa para explorar a
outras habitaes disponveis.
chegada da famlia real Imagine voc os distrbios causados no Rio de Janeiro,
em nossas terras. quando desse desembarque, poca uma cidade com poucos
habitantes e habitaes, ftida e descuidada. H registros de que
cerca de 2.000 proprietrios tiveram suas casas confiscadas, sem
nenhuma forma de indenizao que compensasse, devidamente,
essa espoliao. As casas eleitas para o confisco pela Corte recm-
chegada recebiam o carimbo de PR Prncipe Regente.
Esse carimbo ficou conhecido pelo povo como: Ponha-se na Rua!
Essa prtica, cone do patrimonialismo, gerou fartos descontentamentos
Mdulo 3
107
v
Armada e do Exrcito, acesso aos postos superiores; os civis e
eclesisticos, empregos e benefcios. Os reinis transmigrados,
arrogantes e desdenhosos da terra, doidos para volver s delcias
lisboetas, no compreendiam o Pas e o tratavam como uma
Aqui entendidos como
conquista a ser explorada. (FAORO, 2001). aqueles naturais de um
reino, no caso, o
portugus.
Mdulo 3
109
Mdulo 3
111
Mdulo 3
113
Mdulo 3
115
A BUROCRATIZAO:
DOS ANOS 1930 A 1985
Voc pode imaginar como era difcil para um eleitor nessa poca
exercer livremente o direito de escolha de seus representantes
polticos, no? Lembremos ainda que o voto no era secreto.
Logo, voc j pensou o poder que detinham os coronis em
suas terras, em um Pas de economia agrria predominante,
de populao pobre e dependente de seus favores? Dessa forma,
era fcil constituir currais eleitorais e garantir o voto de
cabresto. Voc consegue entender como essas prticas, em
suma, reproduziram o patrimonialismo na Administrao
Pblica brasileira, mesmo j no perodo Republicano?
Mdulo 3
117
v
sentido de que passou a adotar princpios baseados na
racionalidade legal, configurando o que se pode, enfim, chamar de
Administrao Pblica Burocrtica.
Assim, essa modernizao do Estado se deu em um contexto
histrico-social especfico, o qual rompeu com as amarras da Voc est lembrado dos
economia agrrio-exportadora baseado na exportao do caf e conceitos de burocracia
v
Acesse: < http://
Pblico, em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n. 579 de
www2.camara.gov.br/
30 de julho de 1938, no Departamento Administrativo do Servio internet/legislacao/
Pblico (DASP), rgo que ficou responsvel pela concepo, legin.html/textos/
conduo e execuo das mudanas pretendidas, o que [...] visualizarTexto.html?ideNorma=
350919&seqTexto=74074>
representou a afirmao dos princpios centralizadores e
e conhea o decreto de
hierrquicos da burocracia clssica. (BRESSER-PEREIRA, 1998a, criao do DASP.
Mdulo 3
119
Mdulo 3
121
v
Isso quer dizer que, na gesto pblica, nunca um funcionrio
totalmente neutro, ou seja, um tcnico ou tecnocrata, agindo de
forma baseada somente no seu conhecimento tcnico. Ele sim um
Um tecnocrata convicto tcnico-poltico, isto , algum que possui conhecimento tcnico,
afasta a sociedade civil mas que est sempre a servio de grupos polticos que ocupam o
da Administrao
poder de Estado e que, em ltima anlise, definem as formas de
Pblica, empobrece a
poltica e pratica uma
ao das polticas governamentais.
gesto autoritria. Outrossim, o funcionrio denominado tcnico, pois, a
partir de seu conhecimento, executa aes de forma coerente, mas
sempre o faz com o intuito de atingir objetivos que no so
exclusivamente tcnicos ou neutros, desprovidos de algum interesse
poltico. Mas como tcnico-poltico ele deve estar preparado para
refletir sobre o que faz, ouvir crticas e reclames sociais, saber
negociar em situaes de conflito, utilizando o saber tcnico para
convencer, nunca para impor uma nica alternativa.
Mdulo 3
123
Mdulo 3
125
detrimento e/ou em conjugao com as demais, servindo de base estrutura. Fonte: Nunes
(1997).
para a ao dos aparelhos estatais junto sociedade.
O clientelismo, que pode ser vinculado origem
patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto, vigente desde os
tempos do descobrimento, refere-se a mecanismos de controle de
certos recursos materiais e de mediao de interesses por intermdio
de relaes pessoais. Ele no obedece a qualquer critrio formal ou
jurdico, pressupondo consentimento individual entre as pessoas
sem nenhum instrumento legal condicionante.
O corporativismo envolve, por outro lado, a mediao de
interesses via instrumentos formalizados cujos agentes so
representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas,
reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado. Os arranjos do
corporativismo passam pela organizao horizontal de determinadas
categorias sociais que so diferenciadas entre si e que possuem
determinantes hierrquicos e formais. Ele constitui uma forma de
intermediao pelo Estado de interesses distintos entre empresrios
e trabalhadores e objetiva a eliminao ou a antecipao dos
conflitos em uma sociedade de classes.
O universalismo de procedimentos refere-se ao conjunto de
regras de ao que garantem a impessoalidade, isto , baseia-se
no princpio de igualdade de tratamento dos cidados perante a
lei. J o insulamento burocrtico refere-se definio de
v
instrumentos que promovem certa proteo do ncleo tcnico do
Estado, ou, ainda, certo distanciamento do tcnico em relao
poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade civil nas Voc se recorda da
aes estatais. discusso sobre o
tcnico-poltico? O
Desse modo, podemos entender o surgimento do
insulamento burocrtico
universalismo de procedimentos, do insulamento burocrtico e do uma dessas prticas.
Mdulo 3
127
Mdulo 3
129
Resumindo
Nesta Unidade, verificamos que a Administrao P-
blica Patrimonialista foi trazida de Portugal, pela comitiva
de Pedro lvares Cabral, em 1500. A instalao da famlia
real portuguesa, em 1808, reproduziu e reforou as razes
patrimoniais da gesto estatal de origem lusitana em nos-
sas terras, confundindo o domnio das coisas privadas do
monarca no Estado. Vimos, tambm, como essas prticas
foram vivenciadas durante anos no Brasil.
S a partir de 1930 que viemos a conhecer a primeira
iniciativa de ruptura com a ordem patrimonial, por meio da
introduo de uma grande reforma administrativa do Esta-
do, iniciada pelo presidente Getlio Vargas, responsvel
pela adoo de medidas que passaram a configurar a Admi-
nistrao Pblica Burocrtica no Brasil, acarretando o ocaso
do ciclo patrimonial. Entretanto, vimos que esses traos
patrimoniais como prticas sociais, resistiram e se reprodu-
ziram ao longo do tempo convivendo com outras prticas ou
gramticas criadas aps as experincias burocrticas.
Os governos militares, ps-1964, reforaram a moder-
nizao da gesto estatal marcando essas iniciativas pelo
reforo da Administrao Indireta, baseada no princpio da
descentralizao, por meio da edio do Decreto-Lei n. 200/
67. Esse decreto propiciou uma ciso entre a chamada Ad-
ministrao Indireta e a Direta, na medida em que a Indireta
gerou uma gesto paralela, mais flexvel e autnoma, forte
e profissionalizada, e a segunda foi enfraquecida, tornan-
do-se lenta e pouco profissionalizada.
Mdulo 3
131
Atividades de Aprendizagem
UNIDADE 6
A ADMINISTRAO PBLICA
GERENCIAL NO BRASIL
Mdulo 3
133
O ADVENTO DA ADMINISTRAO
PBLICA GERENCIAL
Caro estudante,
Bem-vindo a ultima Unidade desta disciplina. Agora vamos
estudar as propostas de mudana da Administrao Pblica
Burocrtica para a denominada Administrao Pblica
Gerencial no Brasil, baseada nos pressupostos da Nova
Gesto Pblica (NGP) que estudamos na Unidade 3.
Conheceremos esse processo, bem como os seus
desdobramentos at os dias atuais. Voc est preparado
para seguir adiante? Acreditamos que sim!
Mdulo 3
135
Mdulo 3
137
Mdulo 3
139
v
de aes inerentes ao que foi denominado de processo de
reconstruo do Estado. Dentre seus objetivos principais constava
modernizar e aumentar a eficincia dos governos da Unio, dos
Conhea os detalhes do
Estados e municpios, bem como contribuir para o ajuste fiscal
Plano Diretor da Reforma destes, sugerindo enxugamentos de quadros de pessoal em
do Aparelho do Estado no excesso, a fixao de tetos de remunerao para servidores pbicos
site <http://www.
e mudanas nas regras inerentes aposentadoria e previdncia.
bresserpereira.org.br/>.
Assim, na perspectiva da reforma gerencial, o papel do
Estado, contrapondo-se ao modelo do Estado Social Burocrtico,
seria o do Estado Social Liberal, ou seja, protetor dos direitos
sociais, promotor e no agente econmico do desenvolvimento,
capaz de realizar servios sociais por meio de estruturas
organizacionais flexveis pblicas, porm no estatais. Iniciou,
assim, a transio da Administrao Pblica do tipo Burocrtica
para a Gerencial, ancorada em trs dimenses bsicas. So elas:
Mdulo 3
141
v
cunho competitivo. No plano da gesto propriamente dita, os
aparelhos estatais deveriam ser dotados de instrumentos gerenciais
modernos capazes de garantir sua maior eficincia e eficcia.
Inclua-se nestas
De acordo com Osborne e Gaebler (1995), o oramento seria
ferramentas gerenciais a uma importante pea para um governo de resultados, na medida
avaliao de em que deve refletir as misses de determinado governo, os seus
desempenho por meio de
objetivos especficos, bem como os resultados de qualidade a serem
indicadores especficos,
alcanados. Logo, torna-se possvel no s o acompanhamento da
sugerida pela obra
Reinventando o Governo execuo daquilo que foi previsto, como tambm a que custos os
de David Osborne e Tom resultados foram alcanados no plano qualitativo.
Gaebler.
Note que a Administrao Pblica Gerencial pretendida
desde 1995, foi uma das opes do governo FHC frente crise do
Estado, no intento especfico de superar os entraves histricos do
modelo burocrtico clssico e em sintonia com um novo padro de
desenvolvimento, marcado pelas novas tecnologias. Ou, ainda, a
definio de um modelo distinto de Estado, que deveria ser atuante
e gerencial, sem, necessariamente, adotar o gigantismo de seu
antecessor burocrtico, herdado do regime militar.
Neste cenrio, a Administrao Pblica Gerencial passou a
defender caractersticas, tais como:
Mdulo 3
143
Mdulo 3
145
v
a ser realizados por entidades pblicas no estatais denominadas
de Organizaes Sociais (OS), ou seja, prestadoras de servios de
interesse pblico, sem, entretanto, pertencerem ao Estado, sendo
Para conhecer em
constitudas na esfera do Direito privado.
detalhes a proposta de
concepo e criao das
OS, acesse <http:// Voc deve estar pensando: como assim? Isso significaria
www.planejamento.gov.br/
privatizar a sade e a educao no Brasil?
secretarias/upload/
Arquivos/publicacao/
seges/PUB_Seges_Mare_
caderno02.PDF>. A opo pela esfera pblica no estatal no significaria a
privatizao do Estado, conforme os pensadores do MARE. Isso
porque as OS atuariam em reas em que o mercado incapaz de
atuar ou at compete com o Estado (educao e sade, por
exemplo) e cujas organizaes estatais no se apresentam de forma
eficiente e flexvel na execuo de servios pblicos. Do mesmo
modo, as OS seriam pblicas porque estariam voltadas para
o interesse pblico, sem fins lucrativos ou corporativos e no
estatais por no serem de propriedade do Estado. Ou seja, no
confundiriam, neste caso, aquilo que pblico com o que de
natureza estatal.
Logo, para prestarem servios de natureza pblica, as OS
deveriam estabelecer parcerias com o Estado, por meio de um
processo denominado pelo ento ministro Bresser-Pereira como
publicizao, do seguinte modo:
os indicadores de desempenho;
Mdulo 3
147
v
A estratgia de extino de entidades estatais e de
contratao de OS para a execuo de atividades no exclusivas
de Estado foram tambm vivenciadas por Estados e municpios,
Para saber mais sobre estas
como ocorreu na cidade de So Paulo, por exemplo, quando foram
polmicas acesse o site do
firmados contratos com vrias OS locais para a prestao de professor Bresser-Pereira
servios de sade. Essa estratgia tem gerado conflitos judiciais <http://www.
contrrios a esse procedimento. Polmica jurdica semelhante bresserpereira.org.br/>.
Mdulo 3
149
Mdulo 3
151
Mdulo 3
153
Mdulo 3
155
v
Surgem, ento, as iniciativas inerentes s chamadas novas
tecnologias de gesto organizacionais, que passaram a pregar a
flexibilizao dos processos de produo constituindo como palavras
Algumas dessas novas
de ordem a busca da qualidade total, a gesto democrtica, a
tecnologias de gesto terceirizao, a reduo de estoques, o defeito zero, a polivalncia
so tratadas, do trabalho, a multiqualificao do trabalhador, a reengenharia,
detalhadamente neste
dentre outros. O culto a essas prticas de gesto deu origem ao
curso, nas disciplinas
Gesto de Operaes e
movimento gerencialista.
Logstica II e Gesto da Essas ideias foram reforadas com o lanamento da onda
Qualidade no Setor a Gesto da Excelncia, nos Estados Unidos, nos anos 1980, como
Pblico.
um modelo capaz de conter, em seu bojo, um cabedal de preceitos
necessrios ao alcance do sucesso competitivo das organizaes
produtivas ocidentais nos mercados mundiais.
Alguns atributos passaram a ser caracterizadores de
empresas inovadoras e excelentes. Dentre eles, ganharam destaque:
administrao, tratando a gesto estatal por uma via tecnicista, ferramenta neutra na
perspectiva tcnica? Em
descolada de suas bases polticas. Isto , no enfrentou questes
v
caso de dvida, retorne
complexas da dinmica da participao social em uma sociedade quelas pginas para
democrtica, no integrando questes tcnicas e polticas, auxiliar a sua reflexo.
indissociveis no plano das relaes entre Estado e sociedade.
Mdulo 3
157
v
comportamento nos quais os valores gerenciais superariam os
valores burocrticos. As crticas a essa nfase nos valores gerenciais
ocorrem exatamente em razo de que essa tendncia reforaria a
postura tcnica do gestor pblico, negando, de certa forma, sua
Na Unidade 3 tratamos
capacidade de ao como tcnico-poltico, necessria no setor
dessa proposta da
pblico, como defendemos na Unidade 5. Administrao Pblica
De outro modo, ancorada nos pressupostos da NGP, a Gerencial no Brasil, voc
se recorda? Consulte
substituio do perfil denominado como administrador burocrtico
novamente aquela
por aquele identificado como novo gerente concebe um perfil Unidade caso sinta
gerencial voltado racionalidade, competio e ao sucesso necessidade.
enfatizando um tipo ideal de gerente impregnado e obcecado por
desempenhos eficazes, movido pela busca da produtividade e
resultados maximizadores, sempre atento ao mercado. A questo
polmica exatamente a preocupao com essa lgica de ao na
gesto estatal: ser que podemos tratar a gesto de servios pblicos
com a mesma lgica com que tratamos a gesto empresarial
privada? Essa questo o cerne das crticas.
Portanto, apesar de serem importantes para a melhoria da
prestao dos servios pblicos, a introduo de ferramentas mais
apuradas de gesto, como proposto pela NGP ou Administrao
Pblica Gerencial, no caso brasileiro, permitem, por meio de crticas,
a reflexo do modo como essas ferramentas so trazidas do setor
privado da economia sem a sua devida contextualizao para a
gesto pblica, bem como a nfase ao mercado que, segundo seus
crticos, dada na NGP.
Que desejamos uma prestao de servio pblico de
qualidade, ningum duvida; entretanto, temos que pensar sob que
condies ela ser alcanada. Ser que podemos dar ao setor pblico
o mesmo tratamento dispensado s empresas privadas em suas
lgicas de competio e de mercado?
Mdulo 3
159
Mdulo 3
161
Mdulo 3
163
Mas o que isso tem a ver com gesto pblica, voc deve estar
se questionando, no ?
Mdulo 3
165
Mdulo 3
167
Resumindo
Nesta Unidade, estudamos os rumos da Administra-
o Pblica Gerencial no Brasil, a partir de 1995. Apoiado
nas ideias da Nova Gesto Pblica, vistas na Unidade 3, o
professor e ento Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, por
intermdio do Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado (MARE), concebeu um conjunto de pro-
postas que pressupunham uma crtica contundente ao mo-
delo de Administrao Pblica Burocrtica, que, no enten-
dimento do MARE, havia se tornado ineficiente e incapaz de
responder as demandas da sociedade brasileira.
Assim, por meio da edio do Plano Diretor da Refor-
ma do Estado, em 1995, foi iniciada a rdua tarefa de re-
construir o Estado, conforme pregavam seus idealizadores.
O papel do Estado deixava de ser agente do desenvolvimento
econmico, para se limitar a ser o fomentador desse pro-
cesso, definindo os rumos das polticas pblicas nesse sen-
tido, passando, ainda, a realizar servios sociais por meio da
flexibilizao de suas estruturas organizacionais e abrindo
espao para as entidades pblicas no estatais as Organi-
zaes Sociais (OS).
Estas, inclusive, caracterizaram, em nosso entendi-
mento, a proposta mais ousada e pioneira dentre as demais
da Administrao Pblica Gerencial. Foram tambm desen-
volvidas iniciativas na rea de gesto de pessoas, bem como
na de otimizao de procedimentos administrativos.
Mdulo 3
169
Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
para esta Unidade respondendo s atividades de
aprendizagem a seguir.
Mdulo 3
171
CONSIDERAES FINAIS
Mdulo 3
173
Mdulo 3
175
Referncias
ABRCIO, F. L. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a
reforma da Administrao Pblica luz da experincia internacional
recente. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter. (Org.).
Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 173-199.
Mdulo 3
177
Mdulo 3
179
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma Nova Gesto Pblica: limites e
possibilidades da experincia contempornea. Rio de Janeiro: FGV, 2007.
204 p.
Mdulo 3
181
M INICURRCULO
Gelson Silva Junquilho