UNIVERSIDADE DE BRASLIA

FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

SERVIOS DE TXI: ELEMENTOS PARA UM NOVO

MODELO REGULATRIO

FLAVIO AUGUSTO DE OLIVEIRA PASSOS DIAS

ORIENTADOR: JOAQUIM JOS GUILHERME DE ARAGO, DR.

DISSERTAO DE MESTRADO EM TRANSPORTES

PUBLICAO: T.DM-010A/2007

BRASLIA/DF: SETEMBRO/2007
 UNIVERSIDADE DE BRASLIA
FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

SERVIOS DE TXI: ELEMENTOS PARA UM NOVO

MODELO REGULATRIO

FLAVIO AUGUSTO DE OLIVEIRA PASSOS DIAS

DISSERTAO DE MESTRADO SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO

DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA FACULDADE DE
TECNOLOGIA DA UNIVERSIDADE DE BRASLIA COMO PARTE DOS
REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE
MESTRE.

APROVADA POR:

_______________________________________
Joaquim Jos Guilherme de Arago, Dr. (UnB)
(Orientador)

______________________________________
Yaeko Yamashita, PhD (UnB)
(Examinadora Interna)

______________________________________
Enilson Medeiros dos Santos, Dr. (UFRN)
(Examinador Externo)

BRASLIA, 11 DE SETEMBRO DE 2007

ii
 FICHA CATALOGRFICA

DIAS, FLAVIO AUGUSTO DE OLIVEIRA PASSOS

Servios de Txi: Elementos para um Novo Modelo Regulatrio / Flavio
Augusto de Oliveira Passos Dias Braslia, 2007, 98 p., 210 x 297 mm
(ENC/FT/UnB. Mestre. Transportes, 2007)

Dissertao de Mestrado Departamento de Engenharia Civil e

Ambiental Faculdade de Tecnologia Universidade de Braslia, 2007.
rea: Transportes
Orientador: Prof. Dr. Joaquim Jos Guilherme Arago

1. Txi 2. Regulao Jurdica

3. Regulao Econmica 4. Diretrizes Regulatrias
I. ENC/FT/UnB II. Ttulo (srie)

REFERNCIA BIBLIOGRFICA

Dias, F. A. O. (2007). Servios de Txi: Elementos para um Novo Modelo Regulatrio.

Dissertao de Mestrado, Publicao T.DM-010A/2007, Departamento de Engenharia Civil e
Ambiental, Universidade de Braslia, Braslia 98 p.

CESSO DE DIREITOS

NOME DO AUTOR: Flavio Augusto de Oliveira Passos Dias

TTULO DA DISSERTAO: Servios de Txi: Elementos para um Novo Modelo

Regulatrio

GRAU/ANO: Mestre / 2007.

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao de

mestrado e para emprestar ou vender cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos.
O autor reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta dissertao de mestrado
pode ser reproduzida sem a autorizao do autor.

_____________________________
Flavio Augusto de Oliveira Passos Dias
Endereo: QNL 10 Conjunto J Casa 02 Taguatinga
CEP: 72.156-110 - Braslia DF - Brasil.
flaviodias@unb.br; flaviodias@sindafis.org.br

iii
 DEDICATRIA

Aos meus amados filhos Wagner Alves Passos e Larissa Gontijo Passos Dias!
Porque dar o exemplo a maneira mais didtica de educar os filhos.

iv
 AGRADECIMENTOS

A Deus e aos meus pais por me darem vida e sade!

minha me, Lucia de Oliveira Passos, pelo apoio, colaborao, entusiasmo,

perseverana, orientao, compreenso e dedicao indispensveis superao deste
desafio.

Ao amigo Artur Carlos de Morais pelo convite para acompanh-lo nesta jornada.

Aos colegas de curso, especialmente ao amigo Marcus Porfrio, pelo apoio e colaborao
nos estudos.

Aos amigos e parentes pela compreenso em eventuais ausncias e pelo apoio e incentivo.

Aos colegas de trabalho pelo apoio e incentivo, especialmente aos chefes Eudo, Jos
Geraldo e Dilvan pela compatibilizao de atividades.

Aos professores do PPGT/UnB pelos conhecimentos compartilhados e pela orientao

cientfica e profissional, em especial ao professor Joaquim Arago pela orientao no
desenvolvimento da dissertao.

Por fim, aos funcionrios da UnB, principalmente aos da biblioteca e do SG-12 que
contriburam para o bom andamento dos estudos, e especialmente ao secretrio Jlio
Duarte pelo comportamento pr-ativo no desempenho de suas funes.

v
 RESUMO

SERVIOS DE TXI: ELEMENTOS PARA UM NOVO MODELO

REGULATRIO

Os Servios de Txi tm uma funo importante no contexto do transporte urbano e

metropolitano de passageiros. Eles atendem principalmente as pessoas que priorizam o
conforto, o tempo ou a mobilidade, em deslocamentos urbanos com as finalidades de
negcio, turismo, lazer, compras ou emergncia. Todavia, a indstria de txi, por si s, no
alcana a mxima eficincia econmica e social devido presena de falhas em seus
mercados. Assim, uma interveno estatal indispensvel para a aplicao de medidas
saneadoras e, nesse sentido, um modelo regulatrio para esta indstria uma ferramenta
importante para o processo de mitigao dessas falhas. Para tanto, na presente dissertao
prope-se diretrizes regulatrias para as combinaes entre os fatores relacionados
atividade regulatria e s falhas de mercado. Essas falhas foram identificadas por meio de
uma pesquisa bibliogrfica e documental desenvolvida a partir de uma anlise jurdica no
Brasil e do comportamento econmico de 16 mercados nacionais e mercados de 17 outros
pases. Apesar da diversidade de comportamentos regulatrios observados, o conjunto dos
fatores analisados permitiu verificar que os Servios de Txi no possuem caractersticas
tpicas de servio pblico, diferindo dos transportes pblicos coletivos urbanos de
passageiros. As principais falhas de mercado de txi encontradas foram oligoplio,
externalidades negativas e assimetria de informao. O segmento radiotxi apresenta as
melhores condies mercadolgicas para minimizar essas falhas por poder dispor de
economias de escala e de densidade. Verificou-se que os Servios de Txi no apresentam
custos irrecuperveis e esto entre as indstrias relativamente competitivas e contestveis,
podendo seus mercados tornar-se mais competitivos com a abertura livre iniciativa,
porm, com regras de transio e com forte regulao dos padres de qualidade dos
servios, da divulgao das informaes e do controle tarifrio, seguindo a tendncia
mundial.

vi
 ABSTRACT

TAXI SERVICES: FOUNDATIONS FOR A NEW REGULATORY MODEL

The taxi services have an important function on the whole urban and metropolitan
transport of passengers. They mainly serve people who prioritize comfort, time or mobility
in urban trips for business, tour, entertainment, shopping or emergency purposes. However,
the taxi industry does not reach itself the maximum economic and social efficiency due to
the existence of market failures. Thus, a state intervention to make the necessary
arrangements is indispensable; hence a general regulatory model for this industry is an
important tool to mitigate those failures. Based on this, regulatory guidelines are proposed
in this dissertation for the combinations among the factors related to the regulatory activity
and the market failures. Those failures were identified through documental and
bibliographic research developed from a legal analysis in Brazil and from the economic
behavior that enclose 16 Brazilian markets and markets of 17 other countries. Despite the
diversity of regulatory behaviors observed, the set of analyzed factors showed that the taxi
services have no typical characteristics of public services, differing from the urban public
mass transports. Oligopoly, negative externalities and asymmetric information are the main
market failures identified. The phone-booking segment has the best market conditions to
minimize these failures, because this segment is able to use economies of density and
economies of scale. It was found that sunk costs do not exist in taxi services; these services
are among the relatively competitive and contestable industries, being able to become more
competitive by working in open markets; however, under transition rules and rigorous
regulation about quality standards, dissemination of information and fare control,
following the world-wide trend.

vii
 SUMRIO

1 INTRODUO...................................................................................................................................... 1

1.1 APRESENTAO ........................................................................................................................ 1

1.2 FORMULAO DO PROBLEMA............................................................................................... 2
1.3 OBJETIVO..................................................................................................................................... 3
1.4 HIPTESE ..................................................................................................................................... 3
1.5 JUSTIFICATIVA........................................................................................................................... 3
1.6 METODOLOGIA DA PESQUISA................................................................................................ 4
1.7 ESTRUTURA DA DISSERTAO ............................................................................................. 5

2 A REGULAO JURDICA NA PRESTAO DE SERVIOS ................................................... 7

2.1 O INTERESSE PBLICO ............................................................................................................. 8

2.2 O ENFOQUE DOUTRINRIO DOS SERVIOS PBLICOS E PRIVADOS...........................11
2.3 LEGISLAO SOBRE PRESTAO DE SERVIOS ............................................................ 16
2.3.1 Aspectos constitucionais na prestao de servios pblicos e privados ................................. 16
2.3.2 Aspectos Infraconstitucionais na prestao de servios de transporte ................................... 20
2.3.2.1 Os contratos administrativos e o processo licitatrio ........................................................ 20
2.3.2.2 Os contratos de concesso e permisso.............................................................................. 24
2.3.2.3 A legislao de trnsito na regulao dos transportes coletivos e individuais .................. 27
2.3.3 Aspectos da legislao local de txi em algumas capitais brasileiras .................................... 30
2.4 TPICOS CONCLUSIVOS ........................................................................................................ 31

3 A REGULAO ECONMICA DOS TRANSPORTES URBANOS ........................................... 33

3.1 A FUNO DA REGULAO ................................................................................................. 34

3.2 ASPECTOS DA REGULAO DOS SERVIOS URBANOS DE TRANSPORTE................ 36
3.3 CONTESTABILIDADE DO MERCADO DE TRANSPORTE URBANO ................................ 42
3.4 TPICOS CONCLUSIVOS ........................................................................................................ 43

4 A REGULAO ECONMICA DOS SERVIOS DE TXI ....................................................... 45

4.1 O HISTRICO............................................................................................................................. 45
4.2 CARACTERIZAO DOS SERVIOS DE TXI.................................................................... 47
4.3 DEBATE SOBRE A NECESSIDADE DE REGULAR OS SERVIOS DE TXI ................... 50
4.3.1 A regulao entrada no mercado ......................................................................................... 50
4.3.2 A regulao tarifria ............................................................................................................... 54
4.3.2.1 O mercado do tipo bandeirada....................................................................................... 55
4.3.2.2 O mercado dos pontos de txi............................................................................................. 56
4.3.2.3 O mercado dos radiotxis................................................................................................... 57
4.4 PRTICAS REGULATRIAS INTERNACIONAIS................................................................. 57
4.4.1 As principais caractersticas regulatrias............................................................................... 58
4.4.2 A contestabilidade nos mercados de txi................................................................................. 65

viii
 4.5 PRTICAS REGULATRIAS NO BRASIL ............................................................................. 67
4.6 AS PRINCIPAIS FALHAS NOS MERCADOS DE TXI......................................................... 70
4.6.1 Falhas de mercado .................................................................................................................. 70
4.6.2 Falhas regulatrias ................................................................................................................. 71
4.7 TPICOS CONCLUSIVOS ........................................................................................................ 72

5 ELEMENTOS PARA A REGULAO DOS SERVIOS DE TXI............................................ 74

5.1 DIRETRIZES REGULATRIAS................................................................................................ 74

5.1.1 Mercado aberto com padronizao mnima ............................................................................ 76
5.1.2 Categorias de servio .............................................................................................................. 76
5.1.2.1 O servio de txi em grandes plos geradores de demanda............................................... 77
5.1.2.2 O triciclo cabinado com combustvel ecolgico ................................................................. 78
5.1.3 Cursos de formao e aperfeioamento profissional .............................................................. 79
5.1.4 A fiscalizao dos servios ...................................................................................................... 79
5.1.4.1 A vistoria operacional ........................................................................................................ 80
5.1.4.2 A taxa de fiscalizao ......................................................................................................... 80
5.1.5 A tarifao ............................................................................................................................... 81
5.1.5.1 Formas de tarifao............................................................................................................ 81
5.1.5.2 Taxmetro com totalizadores e impressora ......................................................................... 81
5.1.6 Central de atendimento ao usurio e ao taxista ...................................................................... 82
5.1.7 Indicadores de mercado e de satisfao do usurio................................................................ 82
5.2 TRANSIO PARA UM REGIME ABERTO............................................................................ 83
5.3 TPICOS CONCLUSIVOS......................................................................................................... 84

6 CONCLUSES E RECOMENDAES .......................................................................................... 85

6.1 CONCLUSES FINAIS .............................................................................................................. 85

6.2 RECOMENDAES .................................................................................................................. 87

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................................ 88

ix
 LISTA DE TABELAS

Tabela 2.1: Tipos de autorizao para operar txi nas capitais brasileiras.......................... 31
Tabela 4.1: Tipos de restrio entrada em municpios dos E.U.A.................................... 51
Tabela 4.2: Barreiras diretas entrada no mercado de txi................................................. 58
Tabela 4.3: Nveis de barreiras diretas entrada no mercado europeu de txi ................... 58
Tabela 4.4: Formas de regulao tarifria na indstria de txi............................................ 59
Tabela 4.5: Proporo de txis por segmento de mercado .................................................. 60
Tabela 4.6: Distribuio das competncias regulatrias por nvel de governo ................... 60
Tabela 4.7: Efeitos da desregulamentao do mercado de txi........................................... 61
Tabela 4.8: Modelos de regulao de oferta de transporte por txi vs. PHV....................... 65
Tabela 4.9: Caractersticas regulatrias dos servios de txi nas capitais brasileiras ......... 68
Tabela 4.10: Dimensionamento da frota de txi em funo do nmero de habitantes........ 69
Tabela 5.1: Diretrizes regulatrias para as falhas de mercado de txi ................................ 75

x
 LISTA DE FIGURAS

Figura 3.1: Modelo de Regulao do Transporte Pblico Coletivo Urbano ....................... 39

Figura 4.1: Principais relaes na indstria de txi ............................................................. 47
Figura 4.2: Evoluo da indstria de txi sueca aps a desregulamentao ....................... 63
Figura 4.3: Mudanas regulatrias em alguns pases (Barreira Entrada X Tarifa)........... 64
Figura 4.4: Valor de transferncias das placas de aluguel de txi em Sidney..................... 66
Figura 4.5: Valor das licenas no mercado de txi romano................................................. 66
Figura 5.1: Modelos de triciclo cabinado ............................................................................ 78

xi
 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

A.C. antes de Cristo

ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos
Art. artigo
BHTRANS Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte S/A
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica
CF Constituio Federal
CNT Confederao Nacional de Transportes
CONTRAN Conselho Nacional de Trnsito
CTB Cdigo de Trnsito Brasileiro
CNT Cdigo Nacional de Trnsito
DC despatching centers
Ex. exemplo
FIFO first-in-first-out
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPART Independent Pricing and Regulatory Tribunal of New South Wales (Austrlia)
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
MARETOPE Managing and Assessing Regulatory Evolution in Local Public Transport
Operations in Europe
OECD Organisation for Economic Co-Operation and Development
OFT Office of Fair Trading (Inglaterra)
PHV private hire vehicle
PPP Parceria Pblico-privada
Sc. sculo
STF Supremo Tribunal Federal

xii
1 INTRODUO

A presente dissertao apresenta uma pesquisa destinada obteno do ttulo de Mestre em

Transportes pelo Programa de Ps-Graduao em Transportes da Universidade de Braslia.
O tema regulao dos servios de txi tem sido pouco explorado, mas de grande
importncia no contexto dos transportes urbanos, sobretudo em poca em que so comuns
os engarrafamentos e a poluio automotiva nos grandes centros, combinado com o
aumento expressivo do nmero de transportes individuais.

No espectro nacional ainda no se aprofundou discusso sobre a melhor maneira de regular

a prestao dos servios de txi, tendo sido este tratado h bastante tempo como um
servio pblico pelos municpios (Dias e Arago, 2006). Para encontrar a motivao para
enquadrar esses servios na lista dos servios pblicos h de se verificar a real necessidade
econmica e social de interveno estatal na sua prestao. Desta forma, de grande valor
identificar as falhas de mercado e seus respectivos remdios regulatrios.

1.1 APRESENTAO

Segundo a Constituio do Brasil de 1988, cabe Unio legislar privativamente sobre

trnsito e transporte, mas esta ainda no estabeleceu diretrizes para a poltica nacional de
servios de txi ou mesmo declarou estes como servios pblicos, to pouco delegou aos
estados-membros e municpios tais competncias, no obstante estejam essas competncias
previstas nas constituies estaduais e leis orgnicas, editadas anteriormente ou no Carta
Magna.

Tal lacuna legal possibilita a diversos entes federados, os municpios, criar procedimentos
diferenciados para a autorizao da explorao do servio, com contratos que vo da
permisso ao alvar, variadas formas de cobrana da tarifa e de categorias de servios.

Mesmo no havendo uma padronizao legal da forma de regular os mercados de txi no

Brasil, os preceitos de regulao econmica esto patentes: barreiras a entradas (permisso
e alvar) e de preo (formas de tarifao), dentre outros. Assim, o Estado deve estabelecer
diretrizes regulatrias e exercer o seu papel regulador para proporcionar o equilbrio dos
mercados quando estes apresentam falhas.

1
A pesquisa na literatura sobre o servio de txi em diversos pases demonstra que a
regulao do servio pode ocorrer em variados nveis de governos, pode existir
simultaneamente em at trs nveis de governo, como ocorre na Dinamarca, onde a
regulao exercida nos nveis nacional, regional e local (Bakker, 2007).

Mesmo sendo a regulao exercida em alguns pases atravs das barreiras a entradas e/ou
preo, como ocorre no Brasil, h uma tendncia mundial na regulao da indstria de txi
de remoo das barreiras diretas entrada e da introduo de severos padres de qualidade
(Bekken, 2007). Portanto a prtica mundial de haver, mesmo que mnima, regulao do
servio por parte do Estado para evitar a explorao comercial sobre os usurios, que por
sua vez nem sempre dispem das informaes necessrias para exercerem seu direito de
barganha. Assim, identificar conceitualmente elementos para modelar a regulao
econmica do servio de txi a partir das falhas de mercado a contribuio que este
trabalho apresenta.

1.2 FORMULAO DO PROBLEMA

Os servios de txi constituem um ramo consagrado em todo o mundo como uma opo
especial para o transporte remunerado de passageiros, a qual oferece maior agilidade,
conforto, segurana e mobilidade do que os transportes coletivos, porm, restrito a uma
clientela reduzida devido ao alto custo por ser de natureza individual (Dias e Arago,
2006). Contudo, ainda no foi desenhado um modelo econmico geral capaz de classificar
esse servio como pblico ou atividade comercial, diretriz bsica para traar uma linha
regulatria adequada ao bem estar geral, equilibrando-se os desejos do Estado, dos
operadores e dos usurios e adequando-se ao contexto social de cada localidade.

Para tecer as caractersticas regulatrias desse servio necessrio entender primeiramente

qual o interesse pblico na sua prestao. Ao verificar quo necessria a interveno do
Poder Pblico na operacionalizao desse servio possvel estabelecer seu marco
regulatrio a nvel nacional. A primeira questo a ser resolvida est relacionada ao
enquadramento do servio de txi como servio pblico ou como de livre iniciativa. Essa
primeira diferenciao nortear a caracterizao regulatria para o setor, a partir da qual se

2
destaca a seguinte questo: Quais so os elementos necessrios regulao dos servios
de txi?.

1.3 OBJETIVO

O objetivo deste estudo de propor elementos para a regulao dos servios de txi. So
objetivos especficos:
Verificar juridicamente o enquadramento do servio de txi como servio pblico
ou de livre iniciativa;
Verificar as funes da regulao e a contestabilidade do mercado de transporte
urbano de passageiros;
Verificar qual o comportamento econmico aplicado aos servios de txi,
especialmente quanto s suas barreiras entrada e s suas modalidades tarifrias;
Identificar falhas nos mercados de txi.

1.4 HIPTESE

Uma proposta para o marco regulatrio dos servios de txi teria de partir do
comportamento econmico do respectivo mercado e da verificao da necessidade de
interveno do Estado na prestao do servio, associada aos preceitos jurdicos. Em
particular, a noo clssica de servio pblico, tal como regulada pela Lei das Concesses,
que exige a realizao de licitaes, no seria a maneira mais racional de regular e no tem
sido a prtica internacional e nem nacional.

Assim, uma anlise das funes jurdicas e do comportamento econmico do mercado

nacional e internacional pode remeter aos principais elementos necessrios regulao dos
servios de txi.

1.5 JUSTIFICATIVA

Os servios de txi tm sido implementados pelos municpios sem uma padronizao

mnima comum para que empreendedores, usurios locais e turistas possam ter
conhecimento prvio sobre suas caractersticas e aplicaes. Eles apresentam variadas

3
formas de regulao, devido ser planejados e geridos pelas prefeituras sem uma integrao
regional ou nacional entre eles.

Para integrar as polticas locais, o debate sobre a questo de esse servio ser de interesse
pblico e principalmente se ele servio pblico ou no um passo importante, sobretudo
para verificar a aplicabilidade de licitao para a sua prestao, ou ainda, se se trata, do
ponto de vista jurdico, de atividade econmica aberta livre iniciativa.

Por outro lado, debate-se tambm o modelo econmico a ser aplicado no mercado de txi,
sobretudo quanto s condies de entrada e de tarifao, fazendo-se necessrio conhecer o
comportamento econmico do mercado, partindo das caractersticas do transporte urbano
de passageiros.

A combinao de fatores jurdicos e econmicos importante para traar diretrizes para

um novo modelo regulatrio que se proponha a reduzir as distores presentes na
explorao comercial dos servios de txi, sobretudo quanto s suas condies de
concorrncia.

1.6 METODOLOGIA DA PESQUISA

Esta pesquisa bibliogrfica e documental desenvolvida a partir da anlise das funes

jurdicas e do comportamento econmico dos servios de txi.

Primeiramente, abordam-se os aspectos doutrinrios e legais do servio pblico e da livre

iniciativa, levando-se em considerao o interesse pblico, para verificar qual a melhor
alternativa a seguir do ponto de vista jurdico.

Em seguida, apresenta-se a funo da regulao econmica e sua relao com as falhas de

mercado dos transportes urbanos.

Aps, faz-se uma pesquisa comparativa em 18 pases de diferentes continentes referente ao

comportamento econmico e aos principais remdios regulatrios aplicados ao servio de
txi. Em especial, analisa-se o comportamento econmico em 16 capitais brasileiras.

4
A partir dessas anlises so propostas diretrizes para a regulao econmica dos servios
de txi. Finalmente, so apresentadas as concluses finais e as recomendaes para futuros
estudos.

1.7 ESTRUTURA DA DISSERTAO

Esta pesquisa desenvolvida a partir do mtodo comparativo e dividida em seis captulos,

conforme descritos a seguir:

O tema, a formulao do problema, a hiptese, os objetivos, a justificativa e a metodologia

da pesquisa so apresentados no Captulo 1.

No Captulo 2 apresenta-se o enfoque doutrinrio dos servios de natureza pblica e

privada e sua relao com a legislao constitucional. Em complemento so abordadas
algumas legislaes infraconstitucionais relativas os preceitos estabelecidos pela Lei das
Licitaes e Contrataes Administrativas, pela Lei de Concesses e Permisses e pelo
Cdigo de Trnsito Brasileiro e suas aplicaes no processo regulatrio dos servios de
transporte. So tambm apresentados alguns aspectos da legislao local sobre os servios
de txi em algumas capitais brasileiras.

Em seguida, descreve-se no Captulo 3 a funo da regulao econmica e sua relao com

as principais falhas de mercado de transportes urbanos, levando-se em considerao a sua
contestabilidade.

No Captulo 4 realiza-se um estudo comparativo da regulao econmica dos servios de

txi. Preliminarmente, relata-se o histrico do surgimento e do desenvolvimento
econmico e a caracterizao tcnica desses servios. Aps, so feitas consideraes sobre
o debate relacionado necessidade ou no de regular o mercado. Com isso, feito o
levantamento do comportamento econmico em 18 pases, incluindo o Brasil, onde so
apontadas algumas falhas na indstria de txi.

No Captulo 5 so sistematizadas as falhas na indstria de txi relacionadas aos diversos

aspectos regulatrios, principalmente no que se refere s barreiras entrada e tarifao,
de onde so extrados elementos necessrios construo de um novo modelo regulatrio.

5
No Captulo 6 apresentam-se as concluses da anlise comparativa, o relato das limitaes
da pesquisa e algumas sugestes para futuras pesquisas.

6
2 A REGULAO JURDICA NA PRESTAO DE SERVIOS

No perodo imperial, quando no havia um esclarecimento do que era "o bem para a
coletividade", valia apenas o que o rei decidia; este impunha as leis e tinha o poder sobre
tudo e todos. A noo brasileira atual do que seja servio pblico foi importada da Frana
onde teve seu marco inicial a partir da Revoluo Francesa, e se firmou como escola do
servio pblico no sculo XIX (Maciel, 2003), quando comea a haver uma maior
definio das atividades do Estado. A prestao dos servios pelo Estado mnima e a
noo de servio pblico muito restrita, assim, a sociedade comea a se organizar para
satisfazer suas necessidades.

A partir do sculo XX o servio pblico comea a ter outra feio no Brasil, pois as
Constituio introduzem gradativamente direitos e garantias ao cidado que devem ser
cumpridas pelo Estado. Com este novo conceito e determinao de deveres pode-se
afirmar que o Estado deixa de ser um Estado Mnimo para ser um Estado Social (Maciel,
2003).

O regime de gesto que vigora e prevalece nesta etapa o burocrtico e foi criado
especificamente para as atividades estatais. O Estado aqui tem o "monoplio da execuo"
das atividades em geral, ou seja, todas as necessidades dos cidados so atendidas pelos
servios prestados pelo Estado. Foi em meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise
do petrleo em 1973, que esse modelo entrou em crise. Essa crise mundial ps fim era da
prosperidade e comea a vigorar um grande perodo recessivo.

A partir da dcada de 80, a aplicao de um conceito mais restrito de servio pblico,

contrapondo-se ao direito francs, teve como conseqncia a sucessiva liberalizao e
privatizao de alguns servios pblicos (Di Pietro, 2006), tendo como objetivo principal
dessa mudana o aumento da eficincia governamental, uma vez que o sentimento era de
que o setor privado possua o modelo ideal de gesto e de que certas atividades no
deveriam estar totalmente sobre a obrigao do Estado. Por outro lado, o setor privado
comeou a mostrar interesse em algumas atividades prestadas pelo Estado e que poderia se
beneficiar na prestao desses servios.

7
Aps passarmos por algumas privatizaes, o Estado hoje exerce fiscalizao sobre
algumas das atividades exercidas pelo setor privado, que por sua vez interage e cria
procedimentos para que tais atividades sejam exercidas dentro de limitaes e condies
ditadas pelo Estado. a chamada regulao, onde o Estado exerce seu poder de polcia. O
que pblico passa a ser executado pelo particular, sob a titularidade do Estado (Maciel,
2003).

Para ditar as regras pertinentes ao processo regulatrio, o Estado estabelece o que de

interesse pblico e lana mo da lei, geralmente embasada na doutrina dominante em seu
pas e no cumprimento dos deveres constitucionais.

2.1 O INTERESSE PBLICO

A economia clssica considera o interesse pblico uma soma dos interesses individuais de
uma sociedade, sendo o interesse privado a satisfao do consumidor, este do qual se
avalia a eficincia econmica (Niemeyer, 1967). Segundo o autor, este debate se estende
desde os tempos de Plato (Sc. IV A.C.), que, apesar de no distinguir claramente entre
pblico e privado, relata a existncia de um elemento racional da alma humana, o
logos, que a substncia da comunidade pblica, em contrapartida economia domstica
(oikonomia), em que a produo material e a propriedade so privadas, por serem
relacionadas aos desejos de aquisio material.

Na Europa o interesse pblico era visto at o Sculo XVII como uma interpretao
particular deste pelo rei e, por meio da crena na origem divina dos reis com os desgnios
de Deus (Gunn, 1969). Ao longo do debate, a identificao entre interesse pblico e
garantia de direitos de propriedade vai ganhando forma mais ampliada, abrangendo direitos
privados, os quais, por sua vez, eram defendidos como compatveis com a paz e a ordem
pblica (Kerstenetzky, 2005).

Para aprofundar o debate mais recente sobre o conceito de interesse pblico, consideremos
alguns elementos colocados por Colm (1967). Ele considera pouco til descrever o
interesse pblico por meio da anlise dos fatores tempo, da abrangncia geogrfica, do
transbordamento dos efeitos dos benefcios individuais sobre os coletivos e dos interesses
de grupos sociais. Esse economista sugere quatro graus dos quais considera que o conceito

8
de interesse pblico possa ser mais bem analisado: a) metassociolgico; b) sociolgico; c)
judicial; e d) econmico.

O Grau Metassociolgico insere o interesse pblico entre os mais altos valores de uma
sociedade teocrtica ou monoltica e os penltimos valores com que pessoas de valores
supremos podem concordar (independncia poltica, instituies sociais estveis,
responsabilidade, iniciativa, sade, educao, etc.), que so objetivos mais imediatos.

O Grau Sociolgico busca a evoluo do interesse pblico por meio do debate poltico, do
voto e da influncia de grupos de presso, que se transformaro em objetivos concretos a
serem perseguidos por uma poltica real. Aqui a interferncia de grupos sociais est
inserida de uma forma mais dinmica no debate poltico geral, sobretudo em ambiente
democrtico.

Griffith (1967) observa que, do ponto de vista sociolgico, o interesse pblico aquele que
est voltado ao bem estar geral e se adapta aos costumes de uma dada sociedade, numa
determinada poca; e, do ponto de vista tico, a ao inteligente em busca do interesse
pblico traz como conseqncia a maximizao dos valores de liberdade e de justia.

Friedmann (1967) reconhece a dificuldade de obter um conceito abrangente de interesse

pblico, mas acrescenta que h de se considerar a interferncia da sociedade industrial
contempornea entre o Estado e o indivduo, onde o fenmeno social mais evidente de
nosso tempo a fora dos grupos de interesse altamente organizados lutando para
promover seus prprios interesses por meio dos rgos oficiais do Estado. Tal assertiva
remete supremacia de grupos altamente organizados em relao aos demais indivduos e
grupos de menor calibre poltico.

O Grau Judicial permite que, na interpretao da legislao e dos estatutos num eventual
conflito, prevalea o interesse coletivo assim referendado como o prprio interesse
pblico sobre os negcios privados, que devem ser regulamentados ou auto-
regulamentados sob o controle estatal.

Uma outra forma de visualizar o interesse coletivo tambm levar em considerao os

interesses comuns ao povo em geral. Nasceu, ento, a idia de direito de interesse

9
pblico, um sub-ramo do Direito oriundo dos Estados Unidos na virada do Sculo XX,
sob o ttulo Public Interest Law, que tem como um dos precursores o Juiz de Direito
Louis Brandeis e visa manter uma posio de independncia entre os ricos e o povo,
refreando excessos de ambos os lados, deixando de defender to somente a classe abastada
(Rekosh, 2005). Interpretaes arbitrrias ou inconsistentes por entes do governo sobre
essa ampla questo, por exemplo, esto sujeitas reviso judicial, o que, em ltima
instncia, transfere boa parte do poder discricionrio aos tribunais.

O Grau Econmico pretende relacionar as funes reguladoras do Estado a metas. Estas

so classificadas por Colm (1967) como: a) metas de atuao e b) metas de realizao. As
primeiras referem-se s operaes econmicas evidenciadas principalmente pelo nvel de
emprego, pela estabilidade de preos e por um ndice adequado de desenvolvimento
macroeconmico. As ltimas referem-se ao contedo especfico do conceito de interesse
pblico, tais como o que um adequado padro de vida, uma educao adequada, defesa,
conservao e desenvolvimento de recursos. Como exemplo destas, uma expresso
quantificada do interesse pblico pode ser observada no oramento econmico de uma
nao e utilizada como instrumento de controle das metas estabelecidas pelos governantes.

Outros economistas chamam o Interesse Publico de economia do bem-estar e, apesar de

considerarem que o conceito de interesse pblico transcende o seu campo de atuao,
sustentam que em determinados setores da economia o uso eficiente dos recursos pode ser
conseguido por meio da competio, desde que sejam implementadas polticas pblicas
(legislao antitruste, regulamento de utilidades pblicas e de outros monoplios
naturais, regulamentao financeira, controle de publicidade, etc.) para regular a
imperfeio dos mercados (Musgrave, 1967). Desta forma, as aes pblicas que
proporcionem ao mximo a aproximao desses mercados de uma competio perfeita so
de interesse pblico.

A ao governamental destinada a promover a liberdade de escolha por parte do

consumidor considerada de interesse pblico (Griffith, 1967). A legislao antitruste e
seus regulamentos destinados a promover a honestidade nos produtos e na publicidade
destes um exemplo disso.

10
Segundo Cassinelli (1967), o interesse pblico o mais alto padro tico aplicvel aos
assuntos polticos, sendo o termo pblico aplicvel a todo membro da comunidade
poltica, ou seja, no distinguindo vantagens para uns em detrimento de outros, e o termo
interesse est relacionado a lucro, bem-estar ou benefcio. Uma ao de interesse
pblico, portanto, benfica para a coletividade, seja imediatamente ou a longo prazo,
quer ou no os atores envolvidos o constatem.

Em meio complexidade do tema, alguns dicionrios jurdicos ousaram definir interesse

pblico. Garner (1979) o descreve de duas maneiras: a) O bem-estar geral do pblico que
assegura reconhecimento e proteo e b) Algo em que o pblico como um todo possui
interesse; em especial um interesse que justifique a regulamentao por parte do
governo. Gifis (1996) apresenta algo mais completo afirmando que o interesse pblico
aquilo que representa o melhor para a sociedade como um todo; uma determinao
subjetiva por parte de um indivduo, como um juiz ou um governador, ou de um grupo,
como uma legislao referente ao que para o bem geral de todo o povo. Ambos os
dicionaristas deixam abertura para as mensuraes doutrinrias e para uma composio
discricionria e subjetiva.

Considerando, finalmente, que o interesse pblico, mesmo estando fortemente ligado s

atribuies estatais, se estende s demais atividades sociais, e, assim sendo, as decises de
interveno econmica de governo melhor se aplicariam ao satisfazerem dois requisitos
(Colm, 1967): primeiro, que sejam do interesse pblico; e, segundo, que no possam ser
realizadas por operaes privadas.

Apesar de no dispormos ainda de um conceito completo e aplicvel sobre o interesse

pblico, o tema j faz parte do mundo jurdico e do cotidiano das autoridades pblicas. De
qualquer forma, as consideraes acima apontadas so premissas importantes para a
reflexo sobre os servios pblicos e privados.

2.2 O ENFOQUE DOUTRINRIO DOS SERVIOS PBLICOS E PRIVADOS

Saber quando e porque uma atividade considerada servio pblico remete ao plano da
concepo poltica dominante, ao plano da concepo sobre o Estado e seu papel. o

11
plano da escolha poltica, que pode estar fixada na Constituio do pas, na lei e na tradio
(Medauer, 1996 e Mello, 2003).

Gasparini (1995) esclarece semanticamente a locuo servio pblico. O primeiro

vocbulo o substantivo servio, que indica prestao, realizao ou atividade; o segundo,
o adjetivo pblico, que qualifica o autor (Estado) ou ao beneficirio (usurio, administrado,
povo). O autor esclarece que esta locuo grafada com iniciais maisculas quando
referir-se ao autor e minsculas quando referir-se ao beneficirio.

A noo de servio pblico compe-se de trs elementos (Di Pietro, 2006): a) o material;
b) o subjetivo e c) o formal. O elemento material representa as utilidades ou comodidades
materiais de interesse coletivo prestadas aos administrados em geral (gua, luz, telefone,
transporte coletivo, etc.) que o estado assume como prprias, por serem consideradas
imprescindveis, necessrias ou correspondentes a convenincias bsicas da sociedade, em
dado tempo histrico. O elemento subjetivo ou orgnico refere-se incumbncia do Estado
na prestao dos servios pblicos, seja de forma direta ou indireta (concesso, permisso
ou outras pessoas jurdicas). O elemento formal consiste no regime jurdico a que se
submete o servio pblico, sobressaindo o de direito pblico sobre o de direito privado.

A abrangncia do conceito de servio pblico pode se dar (Di Pietro, 2006): a) em sentido
amplo e b) em sentido restrito. O sentido amplo engloba as funes executivas
(Administrao Pblica), legislativas e judicirias. O sentido restrito refere-se apenas s
funes executivas, podendo ainda os doutrinadores distinguir servio pblico de poder de
polcia, fomento e interveno econmica, que so as outras trs atividades da
Administrao Pblica. Nos tempos hodiernos, contudo, no h mais de se considerar o
conceito extremamente amplo de servio pblico adotado pela escola de servio pblico
francesa, que considerava que o Estado nada mais era do que um grande prestador de
servios pblicos (Mello, 2003).

A polcia tem por objetivo disciplinar as aes dos particulares, nos termos da lei e com
imperatividade. O fomento busca melhorar a qualidade de vida da sociedade, sem utilizar
do poder de autoridade. A interveno econmica ou explorao econmica estatal visa
substituir a iniciativa privada. O servio pblico visa proporcionar comodidades fruveis
pelos administrados (Mello, 2003). Conforme a autora, a atividade de fomento no

12
servio pblico, nem tampouco atividade inteiramente privada, pois, sua caracterizao
jurdica de atividade estatal no se d pela finalidade de seus atos, aonde ambos agem no
interesse pblico, mas pelo seu modus operandi.

Considerando seus elementos constitutivos, Meirelles (2004) conceitua servio pblico

como todo aquele prestado pela administrao ou por seus delegados, sob normas e
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade,
ou simples convenincia do Estado. Por um lado, o autor restringe a conceituao por
referir-se apenas participao da Administrao Pblica, por outro lado, amplia o
elemento material, abrangendo as quatro atividades por ela exercidas. O autor acrescenta
que, fora da generalidade no se pode indicar as atividades que constituem servio pblico
doutrinariamente, porque variam de acordo com a exigncia de cada povo e de cada poca.

Para o objeto desta dissertao no h a necessidade de buscarmos conceitos amplos, mas

to somente os que relacionam a titularidade por parte do Poder Pblico em relao s
atividades de interesse pblico. Nesse sentido, Di Pietro (2006) conceitua servio pblico
como toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exera diretamente ou
por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as atividades
coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico". A autora utilizou o elemento
subjetivo Estado para remeter ao sentido amplo estabelecido no art. 175 da Constituio
ao citar a incumbncia do Poder Pblico. Com base nesse mesmo artigo foi enfatizada a
necessidade de lei para que o Poder Pblico detenha a titularidade dos servios pblicos.
Quanto ao elemento material, foram consideradas apenas as utilidades materiais, tais como
gua, luz, telefone e transporte.

Os doutrinadores consideram que o servio pblico corresponde necessariamente a uma

atividade de interesse pblico, embora nem toda atividade de interesse pblico seja servio
pblico (Di Pietro, 2006). Segunda a doutrinadora, no obstante os particulares exercerem
atividades de interesse comum, o fazem pelo seu prprio interesse (lucro) e no pelo
objetivo de interesse pblico estabelecido em lei, como deve fazer o Estado.

Os servios pblicos podem ser classificados de diversas maneiras. Gasparini (1995)

elenca os seguintes critrios: a) a entidade a quem foram atribudos: federais, estaduais,
distritais e municipais; b) a essencialidade: servios essenciais e no essenciais; c) os

13
usurios: gerais e especficos; d) a obrigatoriedade da utilizao: servios compulsrios e
facultativos; e e) a execuo: direta e indireta.

Servios essenciais so os tidos como de necessidade pblica e indispensveis vida e

convivncia social e, a princpio, de execuo privativa da Administrao Pblica
(segurana nacional, segurana pblica, judicirios, preservao da sade pblica) e os
assim definidos em lei (transporte coletivo). Servios no essenciais so os que cuja
execuo pode ser delegada aos particulares (energia eltrica, gs, telefone). Meireles
(2004) chama os primeiros de servios pblicos propriamente ditos e os ltimos de
servios de utilidade pblica e acrescenta conceitualmente a estes o transporte coletivo,
que, na verdade, possui carter essencial por fora da Constituio (CF art. 30, Inciso V).

Usurios gerais so os considerados indivisveis e se utilizam indiretamente de servios uti

universi, que atendem a toda a populao administrada (segurana nacional, segurana
pblica). Usurios especficos ou divisveis so os que fruem individualmente dos servios
uti singuli (telefonia, postal, distribuio domiciliar de gua).

Servios compulsrios so os impingidos aos administrados e cobrados por meio de

tributos (coleta de lixo e de esgoto, de vacinao obrigatria, de internao de doentes
portadores de doenas infecto-contagiosas). Os Servios facultativos so colocados
disposio dos potenciais usurios sem lhes impor a utilizao e remunerados por tarifa ou
preo pblico quando de sua utilizao (transporte coletivo, telefone, postal).

Quanto execuo, os servios pblicos so de execuo direta quando oferecidos pelo

Poder Pblico, no podendo a nenhum particular ser outorgado (declarao de direito, a
manuteno da ordem interna, a segurana nacional, justia) e os de execuo indireta so
os delegados a terceiros (concessionrios, permissionrios).

Para Moreira Neto (2003), a prestao de servios pblicos pode caber ao ente pblico
titular, caracterizando uma prestao direta, como pode ser pelo ente pblico delegada a
terceiros, caracterizando prestao indireta. A prestao de servios de prestao indireta
pode ser: a) autrquica; b) paraestatal; c) contratual; d) complexa e e) unilateral.
Segundo o doutrinador, a prestao indireta unilateral aquela em que a competncia
para a execuo do servio pblico atribuda por delegao unilateral do Poder Pblico a

14
pessoas de direito privado, que so particulares habilitados, atravs de diversas
modalidades de atos receptcios, em condies uniformes, unilateralmente impostas pelo
Estado. Para o autor, so exemplos de prestao indireta unilateral as modalidades de: a)
a autorizao de servio pblico (ex.: art. 21, XI e XII, CF, tais como, radiodifuso sonora,
navegao area e os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros); b) a prestao credenciada (ex.: art. 22, X da Lei Federal 9.503/97, tais
como auto escolas e clnicas mdicas para exame de habilitao para dirigir); e c) a
prestao reconhecida (conforme legislao prpria de cada entidade poltica. Ex.:
inspeo de veculos, mdicos, clubes de servio).

Di Pietro (2006) acrescenta ainda os seguintes critrios para a classificao dos servios
pblicos: a) quanto ao objeto: administrativos, sociais e comerciais ou industriais; b)
prprios ou imprprios.

Servios administrativos so os que a Administrao Pblica executa para atender s suas

necessidades internas ou preparar outros servios que sero prestados ao pblico, tais como
os de imprensa oficial e das estaes experimentais (Meireles, 2004). Os servios sociais
atendem s necessidades coletivas e podem ser executadas pelo Estado e pela iniciativa
privada (sade, educao, previdncia, cultura, meio ambiente). Os servios comerciais ou
industriais so executados pela Administrao Pblica, direta ou indiretamente, para
satisfazer as necessidades coletivas de ordem econmica. Di Pietro (2006) considera nesta
ltima classificao apenas os servios pblicos previstos no art. 175 da Constituio
(transporte aquavirio martimo e rodovirio interestadual, energia eltrica, radiodifuso,
gs canalizado), enquanto Meirelles (2004) acrescenta os servios pblicos previstos no
art. 173 da Carta Magna. No esto consideradas aqui as atividades econmicas que o
Estado assume em carter de monoplio (petrleo, minas e jazidas), conforme arts. 176 e
177 (Di Pietro, 2006).

Arnaldo de Valles classificou os servios pblicos em: a) prprios e b) imprprios

(Cretella Jr., 1980 e Di Pietro, 2006). Prprios so aqueles que o Estado assume e os
executa direta ou indiretamente (concesso ou permisso). Imprprios so os que no so
assumidos nem executados pelo Estado, quer de forma direta quer de forma indireta.
Segundo Di Pietro (2006), embora ambos atendam a necessidades coletivas os servios
imprprios so apenas autorizados, regulamentados e fiscalizados pelo Poder Pblico.

15
Segundo a autora, esses servios correspondem a atividades privadas e recebem
inadequadamente o nome de servios pblicos imprprios apenas por atenderem a
necessidades de interesse geral.

Meirelles (2004) enquadra os servios de txi na modalidade de servios pblicos

autorizados, ou seja, aqueles que no exigem execuo pela prpria administrao pblica,
e, embora no seja uma atividade tpica pblica, convm ao Poder Pblico conhecer e
credenciar seus executores, exercendo sobre eles o controle necessrio ao seu
relacionamento com o pblico. Di Pietro (2006) comenta que, apesar de Meirelles
considerar os servios de txi servios pblicos autorizados, na verdade ele se refere
classificao originalmente chamada de servio pblico imprprio, que, em sentido
jurdico, no servio pblico. No obstante isso, Meirelles (2004) j destacava que a
contratao desse servio com o usurio sempre uma relao de direito privado, sem
participao do Poder pblico em sua execuo, seja de forma direta ou delegada.

2.3 LEGISLAO SOBRE PRESTAO DE SERVIOS

Para identificar aonde se enquadram legalmente a prestao de servios, em especial os

servios de txi, e caracterizar os preceitos bsicos a que eles esto submetidos, apresenta-
se nesta seo um levantamento dos aspectos constitucionais e infraconstitucionais que
regem a matria, em complemento anlise doutrinria feita anteriormente.

2.3.1 Aspectos constitucionais na prestao de servios pblicos e privados

O Ttulo VII da Constituio Federal de 1988 (Da Ordem Econmica e Financeira) em seu
captulo I (Dos Princpios Gerais da Ordem Econmica) consagra a chamada constituio
econmica, diminuindo a interveno do Estado na Economia, seguindo uma tendncia
oriunda da Revoluo Francesa (Moraes, 2006).

A liberdade de iniciativa, prevista na Constituio de 1967, art. 160, I foi aprimorada;

um dos novos princpios regentes da ordem econmica agora a da livre concorrncia
(art. 170, IV), que, segundo Ferreira Filho (2001), remete adeso da economia de
mercado, da qual tpica a competio e a igualdade na concorrncia, excluindo quaisquer
prticas que privilegiem uns em detrimento de outros. Bastos (1996) enfatiza que a livre

16
iniciativa no mais somente aquela que surge espontaneamente no mercado, mas tambm
derivada das normas de poltica econmica, sobretudo para eliminar as imperfeies do
mercado.

O pargrafo nico do art. 170 dispe que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer
atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos
casos previstos em lei. Advm deste artigo o corolrio de que o Estado s poder ter as
atividades econmicas como prprias se prever em lei de que se trata de servio pblico
(Di Pietro, 2006).

Assim, alm dos servios pblicos mencionados na constituio, dentre os quais Di Pietro
(2006) elenca os estabelecidos nos artigos 21, incisos X, XI, XII, XV, e XXIII e 25, 2,
alterados, respectivamente pelas Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995, outros podem ser
assim qualificados por lei, desde que atendidos os princpios constitucionais (Bulos, 2000 e
Moraes, 2006). Cabe ainda ao Estado executar duas outras atividades econmicas (Di
Pietro, 2006): a) em carter suplementar da iniciativa privada, sob o regime de direito
privado, na forma do art. 173 da Constituio e b) os monoplios (arts. 176 e 177).

Segundo Moreira Neto (2003) a Assemblia Constituinte de 1988 se preocupou em aliviar

o Poder Pblico da explorao econmica de atividades que possam ser mais exitosamente
realizadas pelo setor privado. Para o autor, a explicitao dos princpios do primado da
livre iniciativa (arts. 1, IV e 170, caput), da limitao atividade de explorao
econmica pelo Estado (art. 173, caput) e da limitao interventiva geral s funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento (art. 174, caput) acolheram essa orientao no
ordenamento jurdico brasileiro.

A Lei Suprema brasileira estabelece antecipadamente muitos dos servios pblicos, ou

seja, os que so da alada do Poder Pblico. No que concerne aos servios de transporte,
temos os seguintes servios pblicos previstos na Constituio: o Correio Areo Nacional
(art. 21, X); navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; o transporte
ferrovirio e o aquavirio; o transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros; os portos martimos, fluviais e lacustres (art. 21, XII); o estabelecimento de
princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao (art. 21, XXI); o transporte
coletivo (art. 30, V) e o transporte martimo do petrleo bruto (art. 177, IV).

17
A Unio tem a competncia de instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
incluindo o transporte urbano (art. 21, XX). Contudo, o que se tem em termos de legislao
infraconstitucional relacionada a esse item (Moraes, 2006): As Leis Federais n.s
7.196/84 que institui o Plano Nacional de Moradia e 5.318/67 que institui a
Poltica Nacional de Saneamento. Essas leis derivam de Constituio anterior e no se
referem ao assunto em tela. O Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/01) estabelece
diretrizes gerais da poltica urbana, refora tal competncia da Unio, e acrescenta uma
importante relao entre planejamento urbano e transporte urbano. Este critrio
importante, pois h de se planejar as diretrizes do transporte urbano conjuntamente com o
planejamento urbanstico da cidade para que os meios de transporte possam ser atividades
meio mais eficientes.

A Constituio Federal assegura Unio a competncia privativa para legislar sobre

diretrizes da poltica nacional de transportes e sobre trnsito e transporte (art. 22, IX e XI).
Moraes (2006) observa que trnsito e transporte era competncia concorrente entre a Unio
e os Estados no regime constitucional anterior (CF/69, art. 8, XVII, n, combinado com seu
pargrafo nico), no se constituindo mais objeto partilhvel, em sede de condomnio
legislativo, entre a Unio Federal e os Estados-membros desde a constituio de 1988.
Bastos e Martins (1993) concluram que no cabe aos municpios suplementar a legislao
federal constante do art. 22 da Constituio.

O pargrafo nico do artigo 22 da atual Constituio prev a possibilidade de delegao

dos assuntos de competncia privativa da Unio aos Estados, mas, segundo Moraes (2006)
isso s possvel caso seja objeto de lei complementar (requisito formal) e que esta se
refira a um ponto especfico de uma das matrias descritas nos 29 incisos do referido artigo
(requisito material).

O Supremo Tribunal Federal j formou jurisprudncia sobre a legislatura estadual das

matrias descritas no art. 22 da Lei das Leis. Especificamente a respeito de transporte
individual, os Acrdos referentes s Aes Diretas de Inconstitucionalidade ADI
2.606/SC/2003, ADI 3135/PA/2006, ADI 3136/MG/2006 e ADI 3679/DF/2007
deliberam, por unanimidade, pela inconstitucionalidade da prestao dos servios de moto-
txi em Santa Catarina, no Par, em Minas Gerais e no Distrito Federal, respectivamente.

18
Esses acrdos consideram pacfico o entendimento de que necessria expressa
autorizao em lei complementar federal para que a unidade federada possa exercer a
atribuio privativa da Unio de legislar sobre trnsito e transporte, com suporte no artigo
22, inciso XI, e pargrafo nico da Constituio Federal.

Gasparini (1995) mantm que os municpios podem legislar sobre os servios de txi
quando assim considerados de interesse local, ou ainda, considerando-se a competncia
suplementar dos municpios, baseados no art. 30, Incisos I e II da Constituio; Oliveira
Jnior (2003) estende esta tese aos servios de moto-txi. Contudo, a competncia
municipal para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), para suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber (art. 30, II) e para organizar e prestar os
servios pblicos de interesse local (art. 30, V) tem sua autonomia poltico-administrativa
restrita aos termos da prpria constituio (art. 18), o que gera uma controvrsia a respeito
do assunto.

Segundo Moraes (2006), a inovao introduzida pelo art. 30, inciso II permite aos
municpios suprirem as omisses e lacunas da legislao federal e estadual, mas no
podendo contradit-las, nem mesmo no que se refere s competncias concorrentes
previstas no art. 24 da Carta. Bulos (2000) acrescenta que a expresso no que couber,
registrada no final do Inciso II, veda atos legislativos contrrios ao texto constitucional,
no podendo os municpios legislar aleatoriamente. Bastos e Martins (1993) esto seguros
de que os municpios no podem se basear no Inciso II do art. 30 para legislarem a respeito
das matrias objetos do art. 22 da Carta. Primeiro, porque o este artigo claro em tratar de
matria de carter privativo da Unio; segundo, porque pretender suplementar a legislao
federal de forma direta conflita com as exigncias feitas para o exerccio da atividade
suplementar dos Estados-membros; finalmente, porque a expresso no que couber no
estende aos municpios o que ainda no foi delegado aos Estados-membros.

Dados os preceitos constitucionais a respeito da prestao de servios, sejam eles pblicos

ou no, remete-se a seguir legislao infraconstitucional que regulamenta esses preceitos,
sobretudo no que se refere aos servios de transporte.

19
2.3.2 Aspectos Infraconstitucionais na prestao de servios de transporte

Quanto legislao infraconstitucional, sero abordados os preceitos estabelecidos pela

Lei das Licitaes e Contrataes Administrativas, pela Lei de Concesses e Permisses e
pelo Cdigo de Trnsito Brasileiro e suas aplicaes no processo regulatrio dos servios
de transporte, mencionando, no que couber, o que se refere aos servios de txi.

Outras legislaes infraconstitucionais relacionadas ao tema no sero aqui abordadas, tais

como: a) o Cdigo Civil, em especial o captulo XIV, Do Transporte, pertencente ao
Ttulo I do Livro I da Parte Especial; b) o Cdigo de Defesa do Consumidor, que
estabelece normas nas relaes de consumo de bens e servios, incluindo os direitos dos
usurios (Caggiano, 2005); c) a legislao de defesa comercial e da concorrncia; d) A
legislao fiscal, que concede isenes de IPVA e IPI aos taxistas e e) a legislao das
agncias reguladoras.

2.3.2.1 Os contratos administrativos e o processo licitatrio

A Constituio de 1988 introduziu novas competncias Unio para legislar sobre

contratos. Sendo assim, as relaes contratuais relacionadas s atividades de interesse
pblico passaram a serem reguladas no s pelo Cdigo Civil, mas por leis ordinrias que
regulamentam artigos constitucionais especficos. Nesta subseo trataremos dos contratos
de licitao em geral e, na subseo seguinte, dos casos especficos dos contratos de
concesso.

Ao regulamentar o art. 37, inciso XX da Constituio, a Lei Federal n. 8.666/93 (Estatuto

das Licitaes e Contratos Administrativos), disciplina os contratos administrativos
praticados pela Administrao Pblica no que tange aos contratos de compra e venda,
alienao, obras e servios. Essa lei estabelece a necessidade de prvio processo licitatrio
para a contratao de terceiros por parte da Administrao, com alcance nacional, ou seja,
abrangendo os Poderes Pblicos Federal, Estaduais, Distrital e Municipais.

Os contratos administrativos so relaes convencionais entre entidades pblicas e

particulares, estipulando obrigaes recprocas, que em virtude de lei, de clusulas
contratuais ou do objeto da relao jurdica, colocam a Administrao em posio peculiar

20
para atender interesse pblico (Mello, 2006). Para que o contrato torne-se perfeito
necessrio que o acordo se celebre tendo de um lado da relao jurdica entidade estatal no
pleno exerccio de funo administrativa, tendo por objeto um bem ou um servio pblico
de utilidade ou interesse da coletividade (Milhomens e Alves, 1996).

A Lei Federal n. 8.666/93 estabelece em seu art. 54 que os contratos administrativos so

regidos por normas do direito pblico e, suplementarmente, pelas disposies que regem o
direito privado. O art. 55 reza que o contrato administrativo dever conter clusulas que
versem sobre: a) objeto; b) regime de execuo; c) preo e condies de pagamento; d)
prazos de execuo; e) garantias; f) direitos e deveres das partes; g) resciso; h)
vinculao ao edital de licitao (processo licitatrio); e i) legislao aplicvel. Sero
comentados nesta seo apenas os itens c e h, que esto diretamente ligados questo
regulatria.

A licitao um procedimento administrativo pelo qual um ente pblico, no exerccio da

funo administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem s condies fixadas
no instrumento convocatrio, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais
selecionar e aceitar a mais conveniente para a celebrao de contrato (Di Pietro, 2006).
O procedimento licitatrio obrigatrio e deve atender, sob pena de nulidade, aos
princpios da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da probidade, da vinculao
ao instrumento de convocao e ao julgamento do objeto (Mello, 2006) e ainda aos
princpios da moralidade e da igualdade (Gasparini, 1995).

A Lei Federal n. 8.666/93 estabelece que o procedimento de licitao comece com a

abertura de processo administrativo, contendo a indicao de seu objeto e do recurso
prprio para a sua despesa; ela prev inicialmente cinco modalidades de licitao,sendo
introduzida uma sexta modalidade em 2002. Essas modalidades so (Di Pietro, 2006):
a) Concorrncia: se realiza com ampla publicidade, para assegurar a participao de
quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital
convocatrio, que deve ser publicado com, no mnimo, trinta dias de intervalo entre
a publicao e o recebimento das propostas. Adequada para os contratos de grande
valor, tais como obras e servios de engenharia, compras, servios, alienao de
bens mveis e imveis, concesso de direito real de uso e licitaes internacionais;

21
 nesta modalidade se enquadram as licitaes de obras e servios de transporte
pblico.
b) Tomada de preo: os interessados obrigam-se a prvio cadastro ou que preencham
os requisitos para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento
das propostas, observada a necessria qualificao. a licitao para contratos de
valor estimado imediatamente inferior ao estabelecido para a concorrncia;
c) Convite: mnimo de trs interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados
ou no, escolhidos e convidados pela unidade administrativa. Dentre todas as
modalidades de licitao, a mais simples, sendo adequada a pequenas contrataes.
a nica modalidade de licitao que no exige publicao de edital, j que a
convocao feita por escrito, obedecendo a uma antecedncia legal de cinco dias
teis, por meio da carta-convite;
d) Concurso: destinada obteno de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, para uso
em obra ou servio pblico, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
uma modalidade de licitao de natureza especial, porque, apesar de se reger pelos
princpios da publicidade e da igualdade entre os participantes, objetivando a
escolha do melhor trabalho, dispensa as formalidades especficas da concorrncia
(Meirelles, 2004);
e) Leilo: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de
bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou ainda para a alienao de bens imveis cuja
aquisio haja derivado de procedimento judicial ou de dao em pagamento; sair
vitorioso no leilo aquele que oferecer o maior lance, desde que igual ou superior
ao da avaliao; e
f) Prego: institudo pela Medida Provisria n. 2.026/2000 e convertida na Lei
Federal n. 10.520/02, dinamiza o procedimento licitatrio, invertendo as fases de
julgamento e habilitao; destinado aquisio de bens e servios comuns,
qualquer que seja o valor da contratao, em que a disputa pelo fornecimento
feita por meio de propostas e lances, em sesso pblica.

Em alguns casos poder haver a dispensabilidade da licitao, ou seja, quando a

concorrncia possvel, mas a lei faculta a dispensa (Di Pietro, 2006). Gasparini (1995)
relaciona vinte casos em que ela poder ser empregada, dentre elas obras e servios de
pequeno valor, licitao deserta, propostas com preos manifestamente superiores ao do

22
mercado, operao entre pessoas jurdicas de direito pblico interno e compras e servios
para o abastecimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas em eventuais
deslocamentos.

Pode ainda a Administrao utilizar-se da inexigibilidade de licitao, caso em que no h

a possibilidade de competio, porque s existe uma pessoa ou objeto que atenda s
necessidades da Administrao (Di Pietro, 2006). A Lei Federal n. 8.666/93, em seu art.
25, enumera trs situaes especiais em que pode ocorrer inexigibilidade de licitao: a)
aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos por
produtor, empresa ou representante comercial exclusivo; b) contratao de servios
tcnicos profissionais especializados; e c) contratao de artista consagrado. Gasparini
(1995) comenta que, por no serem restritos os casos de inexigibilidade, a Administrao
poder enquadrar como especial outras hipteses em que considera invivel a competio.

As fases da licitao so (Gasparini, 1995): a) abertura; b) habilitao; c) classificao e

d) julgamento, seguidas pela homologao e adjudicao da autoridade competente.
Contudo, devido aplicao ao setor de transportes, sero descritos apenas os
procedimentos da concorrncia, que compreendem as seguintes etapas (Di Pietro, 2006):
1) Edital: ato pelo qual a Administrao publica e divulga a abertura da concorrncia,
fixa os requisitos para a participao, define o objeto e as condies contratuais e
convida os interessados a fazerem suas propostas;
2) Habilitao: abertura pblica dos envelopes e apreciao da documentao e das
propostas dos licitantes;
3) Classificao: julgamento das propostas, classificando-as pela ordem de
preferncia, conforme critrios objetivos previstos no edital;
4) Homologao: aprovao do procedimento. Ela ser precedida do exame dos atos
que a integram para verificar se houve vcio de ilegalidade (quando poder ser
sanado ou anulado o procedimento) ou revogado por razes de interesse pblico; e
5) Adjudicao: atribuio ao vencedor, por parte da autoridade homologatria, o
objeto da licitao.

Na etapa de classificao a comisso de licitao julgar as propostas de acordo com os

tipos de licitao, quais sejam (Di Pietro, 2006):

23
 a) Menor preo: quando o critrio de seleo considerar mais vantajosa para a
Administrao a proposta que ofertar menor preo, atendidos os critrios
previamente estabelecidos no edital (prazo, qualidade, rendimento, tipo de material,
etc.);
b) Melhor tcnica: critrio menos objetivo que o anterior, aplicando-se aos contratos
que tenham por objeto servios de natureza intelectual (elaborao de projetos,
clculos, fiscalizao, superviso, gerenciamento e engenharia consultiva,
elaborao de estudos tcnicos ou projetos bsicos e executivos);
c) Tcnica e preo: combinao dos tipos anteriores. A classificao dos proponentes
far-se- pela mdia ponderada dos valores atribudos s propostas, de acordo com
os pesos estabelecidos no instrumento convocatrio; e
d) Maior lance ou oferta: utiliza-se nos casos de alienao de bens ou concesso de
direito real de uso.

O processo licitatrio est sujeito ao controle interno, por meio dos recursos
administrativos, e ao controle externo, mediante aes judiciais (Gasparini, 1995). Findo
esse processo, o proponente vencedor convocado pela autoridade contratante para a
assinatura do contrato administrativo, cujo direito se d a partir do ato de adjudicao.

2.3.2.2 Os contratos de concesso e permisso

OS contratos administrativos sujeitos ao direito pblico podem ser utilizados em concesso

de (Di Pietro, 2006): a) servio pblico; b) obra pblica; c) uso de bem pblico; d)
prestao ou locao de servios; e) fornecimento; f) emprstimo pblico; e g) funo
pblica. Sero abordados nesta seo os contratos tpicos de concesso e permisso, assim
como as modalidades de concesso patrocinada e administrativa, institudas pela Lei das
Parcerias Pblico-privadas.

Os servios pblicos de execuo indireta aqueles na qual no necessrio o exerccio

do regular poder de polcia administrativa podem ser delegados iniciativa privada,
observados os dispositivos legais comandados pelo art. 175 que, por sua vez, prescreve que
Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

24
A Lei Federal n. 8987/95, conhecida como Lei das Concesses e Permisses, dispe, com
alcance nacional, sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos, previsto no art. 175 da Constituio Federal. Contudo, s h concesso ou
permisso quando o Estado considera o servio em causa como prprio por lei, inegocivel
e sediado na esfera pblica, no cabendo transferncia de titularidade do servio para o
particular, que to somente detm o exerccio da atividade pblica, durante o perodo
desejado pelo Poder Pblico e sob suas condies regulamentares (Mello, 2006).

As concesses possuem diversas modalidades, do qual a caracterstica comum a

condio do Poder Concedente de rescindir unilateralmente o contrato, fiscalizar o seu
cumprimento e punir os concessionrios quando do seu descumprimento. Quanto ao
objeto, as modalidades de concesso so (Di Pietro, 2006):
a) Concesso de servio pblico: forma tradicional, disciplinada pela A Lei Federal
n. 8987/95, com remunerao por tarifa paga pelo usurio ou outra forma de
remunerao decorrente da prpria explorao do servio;
b) Concesso patrocinada: instituda pela Lei Federal n. 11.079/04 (Lei das Parcerias
Pblico-privadas), com remunerao conjugada entre a tarifa paga pelos usurios e
a contraprestao pecuniria do concedente (parceiro pblico) ao concessionrio
(parceiro privado);
c) Concesso administrativa: instituda pela Lei Federal n. 11.079/04, aonde a
Administrao Pblica a usuria direta ou indireta, podendo o objeto conter
execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens; a remunerao feita
diretamente do parceiro pblico ao privado;
d) Concesso [de servio pblico precedido] de obra pblica: podendo ser
disciplinadas pelas Leis n. 8987/95 e 11.079/04; e
e) Concesso de uso de bem pblico: disciplinada por legislao esparsa.

A concesso de servio pblico a delegao de sua prestao, feita pelo poder

concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou
consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e
risco e por prazo determinado (Inciso II, art. 2, Lei 8.987/95). Di Pietro (2006)
acrescenta que trata-se de um contrato em que, apesar de ter excecuo por conta e risco
do concessionrio, deve ser-lhe assegurada remunerao mediante tarifa paga pelo
usurio ou outra forma de remunerao decorrente da explorao do servio. Note-se que

25
esse conceito no se estende s Parcerias Pblico-privadas, bastando para tanto apenas
ampliar o formato remuneratrio, incluindo o pagamento direto por parte do poder
pblico.

As Parcerias Pblico-privadas - PPPs, no contexto internacional, so todos os contratos

entre o governo e entidades do setor privado com a finalidade de prover equipamentos de
infra-estrutura e servios pblicos (Department of the Environment and Local Government
- Dublin, 2000), tendo sido implementadas no Brasil de forma restrita s modalidades de
concesso patrocinada e administrativa. Elas so mais uma opo para financiar projetos
de infra-estrutura de grande porte, especialmente quando no possvel remunerar o
investimento da iniciativa privada apenas com os preos pblicos cobrados dos usurios
dos servios, combinado com a escassez de recursos de origem tributria oriundos do
Poder Pblico.

A permisso de servio pblico a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da

prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco (Inciso III, art. 2, Lei
8.987/95). A obrigatoriedade de licitao para a outorga de permisso no est associada
necessariamente modalidade de concorrncia, como ocorre com as concesses; contudo
outros aspectos legais devem ser observados, especialmente quanto ao limite do montante
a ser contratado estabelecido no art. 23 da Lei Federal 8.666/93.

Segundo Di Pietro (2006), a grande diferena entre permisso e concesso no est na

uniteralidade do ato permissional, pois o permissionrio tambm ter que assin-lo, mesmo
sendo um contrato de adeso; tambm no est na precariedade da permisso, pois tanto o
contrato de concesso como o de permisso pode ser rescindido pela Administrao,
levando-se em considerao o retorno pelo investimento feito pelos entes privados. A
questo est no volume financeiro e na complexidade do modelo do negcio.

Nesse sentido, Mello (2006) comenta que a permisso se aplica quando: a) no seja
necessria a alocao de grandes capitais; b) a mobilizao dos equipamentos utilizados
possa ser feita sem maiores transtornos, mesmo sendo razoavelmente grande tal
investimento; e c) o espao de tempo decorrido entre o investimento e o retorno curto.
Meirelles (2004) acrescenta a esses os servios pblicos transitrios ou que exijam

26
modificaes freqentes devido evoluo tcnica ou por variaes do interesse pblico,
tal como o transporte coletivo. Na verdade, o transporte pblico coletivo sobre rodas bem
tpico de permisso e pode ser enquadrado em todos os casos previstos por Mello. Na
prtica, a concesso tem sido utilizada principalmente quando h a necessidade de
construo de infra-estrutura que requeiram grandes volumes de recursos financeiros.

Para que no se confunda permisso com autorizao, Moreira Neto (2003) esclarece que
enquanto esta outorgada para satisfazer predominantemente interesse particular, a
permisso pressupe o atendimento conjunto e simultneo do interesse privado e do
interesse pblico a cargo do Permitente. Ao classificar os atos administrativos, o autor
relata serem precrias tanto as permisses como as autorizaes, contudo, sendo estas
atividades de predominante interesse dos administrados e de reduzido interesse pblico e
aquelas de predominante interesse pblico.

s concesses e permisses de servio pblico e de obra pblica, aplica-se, em matria de

licitao, a Lei Federal n. 9.666/93, parcialmente derrogada pela Lei Federal n. 8.987/95.
s Parcerias Pblico-privadas aplicam-se essas duas leis, parcialmente derrogadas pela Lei
Federal n. 11.079/04 (Di Pietro, 2006).

2.3.2.3 A legislao de trnsito na regulao dos transportes coletivos e individuais

O foco do Cdigo de Trnsito Brasileiro - CTB regulamentar a circulao de pedestres,

animais e veculos em vias terrestres (art. 1), no adentrando na forma de provimento dos
servios, sejam eles pblicos ou privados.

No que concerne regulao dos servios de transporte motorizado o atual Cdigo pode
ser observado por trs conjuntos de artigos. Primeiramente, o Captulo XIV DA
HABILITAO, composto pelos artigos 140 a 160, que trata das condies para a
entrada dos condutores de veculos, ou seja, das exigncias para conduzir veculo terrestre,
cuja apreciao no faz parte deste estudo. Um outro conjunto de artigos refere-se ao
Captulo XIII DA CONDUO DE ESCOLARES, composto pelos artigos 136 a 139,
que estabelece critrios complementares para a conduo e registro dos veculos utilizados
para o transporte coletivo de estudantes. Finalmente, os artigos 107 e 135 estabelecem as

27
condies extras para o licenciamento de veculos de aluguel, sejam para o transporte
coletivo ou individual de passageiros.

Os transportes escolares operam sob o regime de autorizao (art. 136), desde que
atendidos alguns requisitos complementares em relao aos motoristas e veculos. Quanto
aos primeiros, o art., 138, relaciona os seguintes: a) ter idade superior a 21 anos; b) ser
habilitado na categoria D; c) no ter cometido infrao grave ou gravssima e d) ser
aprovado em curso especializado. Quanto aos requisitos veiculares, o art. 136 prev: a)
registro como veculo de passageiro; b) inspeo semestral; c) faixa horizontal amarela e d)
tacgrafo.

O art. 139 prev competncia municipal para legislar suplementarmente sobre o transporte
escolar. Segundo Rizzardo (2004), o municpio pode estabelecer requisitos de ordem
administrativa local, tais como preo, horrios, s espcies das condues e locais para
embarque e desembarque dos estudantes. Alerta ainda o autor que tal disciplina no se
aplica aos familiares ou seus prepostos, mesmo quando conduzem vrios alunos, por se
tratar de transporte individual no remunerado.

O CTB preceitua que a explorao de servios de transporte individual ou coletivo de

passageiros observar as condies tcnicas, de segurana, higiene e conforto estabelecidas
pelo poder competente para autorizar, permitir ou conceder a prestao de servios de
aluguel de veculos (art. 107). Referindo-se a esse artigo, Rizzardo (2004) remete-se a
Helly Lopes Meirelles para defender a concesso como forma de provimento dos
transportes coletivos municipais, mediante concorrncia. Quanto aos servios de txi,
Rizzardo acrescenta que eles devem ter previso em lei municipal e serem delegados
mediante modalidade simples de concorrncia ou sorteio. Este comentrio est associado
aos preceitos da Resoluo n. 514/77 do CONTRAN, que em seu artigo 4 estabelece que
a autoridade competente manter um nmero de veculos capaz de assegurar o transporte
individual de passageiros - txi, em qualquer horrio. A inteno do Conselho de Trnsito
aqui no foi estabelecer que o servio de txi fosse pblico, mas to somente assegurar que
este servio seria mantido quando da autorizao para que taxistas fizessem transporte
coletivo por lotao, conforme comandado pelo art. 1 da referida resoluo.

28
Isso remete necessidade de planejar por parte do Poder Pblico, contudo sem
necessariamente tomar para si a titularidade do servio de txi. Ademais, a partir da
promulgao da Constituio de 1988, tal resoluo no poderia mais ser utilizada para
interpretar que o servio de txi pblico, pois somente a lei pode faz-lo (art. 175, CF) e,
o Cdigo Nacional de Trnsito - CNT, base legal para a edio da Resoluo 514/77, foi
revogado pelo atual Cdigo de Trnsito Brasileiro. Desta forma, o marco regulatrio capaz
de declarar servio pblico os servios de txi retorna competncia privativa da Unio
para legislar sobre trnsito e transporte e diretrizes para os transportes urbanos, objeto de
anlise nos itens 2.2 e 2.3.1 deste captulo.

Alm disso, o CTB no esclarece a diferena entre transporte individual e coletivo.

Contudo, a Resoluo n. 514/77 do CONTRAN, em seu art. 5, associa os servios de
transporte individual de passageiros aos txis e, os de transporte coletivo aos nibus.
Semelhantemente, os comentrios de Rizzardo (2004) mencionam os micronibus (e vans)
e os nibus como exemplos de veculos de transporte coletivo, e txis e motocicletas como
exemplos de veculos de transporte individual, o que permite inferir que os servios de txi
no esto enquadrados no grupo dos transportes coletivos, ditos de carter essencial pelo
Inciso V do art. 30 da debatida Carta Magna.

O art. 135 do CTB estabelece a necessidade de prvia autorizao da autoridade

competente para o registro, licenciamento e emplacamento de veculos de aluguel.
Rizzardo (2004) esclarece que tal determinao no se aplica aos transportes individuais
remunerados do tipo txi, por no terem trajeto prvio nem linhas regulares, mas, to
somente aos transportes individuais e coletivos de aluguel em linhas regulares, como os
escolares, os de fretamento para o transporte de funcionrios e os de lotao. Segundo o
autor, aos txis se aplicariam apenas as exigncias da autoridade competente para fixar
itinerrios e horrios, quando por ela autorizados a efetuar o transporte coletivo do tipo
lotao, decorrente da aplicao da citada Resoluo n. 514/77 do CONTRAN. Desta
forma, basta que os veculos destinados ao servio de txi sejam cadastrados junto ao
rgo pblico designado para fiscaliz-los, tal qual ocorre como o transporte de carga, que,
segundo Oliveira Jnior (2003), no necessita de delegao pblica para circular.

29
2.3.3 Aspectos da legislao local de txi em algumas capitais brasileiras

A poltica regulatria dos servios de txi no Brasil tem sido praticada no mbito
municipal. Isso pode se dar devido ao vcuo legislativo entre a atual competncia privativa
da Unio para legislar sobre trnsito e transporte (CF, art. 22, XI) e a presena secular e
macia desse servio no contexto do transporte urbano. Nesta seo ser abordado
brevemente o comportamento jurdico na regulao da barreira entrada da prestao dos
servios de txi em 16 capitais estaduais brasileiras, sendo reservada seo 4.4 uma
anlise do comportamento econmico, onde sero tambm abordados outros aspectos
regulatrios desses servios.

A variedade regulatria extensa entre os municpios pesquisados, contudo, a condio

primria para adentrar aos seus respectivos mercados de txi foi sistematizada na Tabela
2.1; nesta observa-se duas caractersticas no mnimo preocupantes do ponto de vista legal.
Primeiro, em todos os municpios pesquisados, no obstante ausncia de diretrizes ou
autorizao da Unio, o servio de txi tratado como servio pblico, ou seja, h de se ter
permisso do Poder Pblico para operar; em So Paulo o termo alvar utilizado para
designar o documento autorizativo para a explorao desses servios, mas deixa de ser a
exceo ao se fixar a quantidade de txis no mercado, que est na casa dos 32.000 veculos
h 10 anos. Segundo, autorizaes legislativas para transferir permisso sem licitao
revelam descompasso com o que Bulos (2006) chama de justa e democrtica concorrncia
demandada pelo art. 175 da Constituio. Di Pietro (2006) considera que a transferncia de
concesso [ou permisso] prevista no art. 27 da Lei de Concesses e Permisses sem a
exigncia de licitao implica burla norma do art. 175 da Constituio.

Uma terceira preocupao advm da combinao das duas caractersticas anteriores,

culminando no procedimento aqui intitulado permisso transfervel. Isso gera um
mercado reservado, ou seja, sem concorrncia prvia (licitao estabelecido pelo art.
145 da Carta) ou contnua (livre concorrncia estabelecido pelo Inciso IV do art. 170 da
Carta), o que ocorre em das capitais pesquisadas. O problema se agrava quando o Poder
Pblico deixa vigorar por prazo ad eternum as permisses outorgadas anteriormente
constituio de 1988. Desta forma, para entrar no mercado o pretendente negocia
diretamente com o permissionrio, numa relao estritamente comercial, sob o regime de
direito privado. Como conseqncia disso, o interesse pblico na prestao dos servios

30
no estaria sendo confiado necessariamente ao que melhor competiu para bem
desempenh-lo.

Tabela 2.1: Tipos de autorizao para operar txi nas capitais brasileiras
Tipo de Autorizao Municpios
Permisso transfervel sem restrio Braslia, Florianpolis, Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa, Natal
Permisso transfervel com restrio Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Rio Branco, Rio de Janeiro
Permisso intransfervel Manaus, Recife, Salvador, Vitria
Alvar transfervel
So Paulo
(quantidade fixa)
Fontes: stios oficiais dos municpios (2007)

O termo Permisso transfervel sem restrio na Tabela 2.1 refere-se a permisses

transferveis sem maiores protocolos, restando aos pretendentes apenas cumprir exigncias
cadastrais, serem habilitados a dirigir, pagar taxa de transferncia (Fortaleza, Joo Pessoa e
Natal), etc. As transferncias de permisso com restrio esto relacionadas
principalmente a cnjuges e herdeiros em processo de esplio, mas tambm em casos
especficos, tal como a parentes de policiais e bombeiros mortos em servio (Rio de
Janeiro).

As legislaes dos municpios de Manaus, Recife, Salvador e Vitria guardam coerncia

com o princpio da concorrncia por meio do processo licitatrio ao no permitir a
transferncia de permisso a terceiros; contudo, esses municpios mantm o
posicionamento dos demais ao declararem pblicos e operados sob o regime de permisso
os servios de txi no obstante a competncia privativa da Unio para legislar sobre
trnsito e transporte.

2.4 TPICOS CONCLUSIVOS

Conclui-se deste captulo que cabe Unio legislar privativamente sobre trnsito e
transporte no Brasil, no tendo ainda esta estabelecido diretrizes para a poltica nacional de
servios de txi ou mesmo declarado estes como servio pblico, nem delegado aos
Estados-membros e municpios tais competncias. A licitao na modalidade concorrncia,
como procedimento prvio autorizao da prestao dos servios de txi se aplicar caso
o Poder Pblico o declare servio pblico por meio de lei. Desta forma, os servios de txi
sero considerados nesta dissertao, em termos jurdicos, como uma atividade de interesse

31
pblico, por ser de uso comum aos entes da sociedade, contudo, melhor regulado sob o
princpio da livre concorrncia estabelecido pela Carta Magna vigente.

32
3 A REGULAO ECONMICA DOS TRANSPORTES
URBANOS

A Teoria Econmica da Regulao originou-se do trabalho de G. Stigler, publicado em

1971. A idia orientadora desse trabalho de aplicar a teoria econmica ao comportamento
poltico (Salgado, 2003), que se sabe ser bastante diversificado e instvel. Segundo
Peltzman (1989) apud Salgado (2003), polticos, como o resto de ns, so vistos como
maximizadores do interesse prprio. Isso significa que os grupos de interesse podem
influenciar o resultado do processo regulatrio.

A regulao um conjunto de limitaes impostas pelo Estado na discrio que pode ser
exercida pelas pessoas e organizaes, com suporte na ameaa de sanes (Stone, 1982). A
regulao pode se dar por dois aspectos (Viscusi et al., 1995): a) social (sade, segurana e
meio ambiente) ou b) econmico (controle de preos, de quantidade, de entrada e sada, de
qualidade, de investimento, etc.).

Nesta dissertao ser enfatizada a regulao de preos e de controle de entrada, que esto
entre os principais instrumentos regulatrios nas diversas indstrias. A combinao destes
instrumentos a chave para a determinao da eficincia alocativa e produtiva (Viscusi et
al., 1995) alm de permitir identificar os principais elementos para a formulao de um
modelo econmico para a regulao dos servios de txi, objeto de estudo no quinto
captulo.

O controle de preos um mecanismo utilizado pelo Poder Pblico para limitar os ganhos
auferidos pela indstria a uma taxa de retorno do investimento a nveis mdicos (Viscusi et
al., 1995). As principais formas de controle de preos so por tarifao: a) mxima; b)
entre a mnima e a mxima; ou c) fixa, podendo estas ser diferenciadas por categorias de
servio, como ocorre nos servios de txi.

O controle de entrada ou barreira entrada estudado por Baumol et al. (1988) a partir
de dois conceitos. O primeiro, exposto por Stigler (1968) apud Baumol et al. (1988), diz
que ocorre barreira entrada quando os potenciais entrantes se deparam com custos
maiores do que os das empresas incumbentes em uma indstria. Baumol et al. (1988)

33
considera este conceito como os custos de entrada de uma barreira entrada. O segundo
conceito, apresentado por Weizscker (1980) apud Baumol et al. (1988), diz que tal
barreira um impedimento ao fluxo de recursos dentro da indstria, surge como resultado
de excessiva proteo social s empresas incumbentes. Esse controle tipicamente
aplicado quando se trata de prestao de servios de utilidade pblica (Viscusi et al.,
1995).

As funes da regulao econmica e algumas de suas aplicaes no mercado de

transporte urbano, assim como a aspectos da contestabilidade desse mercado, sero
descritos a seguir para contextualizar a anlise do comportamento econmico dos servios
de txi, objeto de estudo no Captulo 4 e para embasar algumas proposies a serem
desenvolvidas no quinto captulo.

3.1 A FUNO DA REGULAO

A necessidade de proporcionar um servio de gesto da economia ampliou

substancialmente o papel do Estado no sistema econmico. A justificativa bsica para a
regulao de determinados servios ou atividades econmicas est na incapacidade do
mercado, por suas livres foras, em prover uma soluo tima do ponto de vista econmico
e social; ou seja, o mercado, por si s, no capaz de fornecer de modo eficiente um bem
ou servio, com os preos refletindo corretamente os benefcios e os custos para toda a
sociedade. Esta incapacidade denominada falha de mercado (Brasil, 2006).

Tratando-se de uma economia basicamente regida pelas leis de mercado, ela apresenta
falhas de mercado relevantes para o bem-estar social, tais como Arago (2002): a)
concorrncia imperfeita; b) monoplios naturais; c) bens pblicos; d) externalidades; e)
assimetria de informaes; f) mercados incompletos e f) necessidades excepcionais
(segurana de Estado, calamidades, etc.). Quando ocorrem falhas de mercado h um
motivo em potencial para a interveno do Estado (Viscusi et al., 1995), cujas funes
precpuas so (Arago, 2002): a) regular os desequilbrios do mercado; e b) promover o
desenvolvimento econmico e o bem-estar coletivo.

Sem querer esgotar as opes de atuao do Estado na regulao econmica, Arago

(2002) considera mais importantes os seguintes aspectos: a) definio dos limites das

34
atividades a serem submetidas regulao; b) definio das condies de entrada; c)
definio de tipos e quantidades de servio; d) poltica de preos; e) indicadores de
desempenho e qualidade; e f) regulao no-econmica. Salgado (2003) referenda os trs
primeiros aspectos citados por Arago, inserindo condies de sada para assegurar ao
Estado melhores condies de transio entre os executores dos servios.

A experincia internacional pode demonstrar que esses parmetros de regulao podem ser
desdobrados em um nmero grande de variantes, com diferentes graus de severidade
(Arago, 2002). O autor chama essas medidas de remdios regulatrios, pois eles devem
ser institudos na exata medida para sanear as falhas reconhecidas de mercado e havero de
ser determinados e reunidos de uma forma coerente em funo de uma estratgia
regulatria sobrejacente. Essa estratgia pode ser definida em termos do papel que o Poder
Pblico vai assumir no desenho dos servios, e qual grau de liberdade ele vai deixar para o
explorador. A literatura lista uma variedade de estratgias, sistematizando-as, por ordem
decrescente de grau de interveno, em "empresa pblica", "monoplio competitivamente
concedido" (equivalente delegao de servio pblico mediante licitao competitiva),
"monoplio privado regulamentado", e desregulamentao, sendo que esta no implica em
passividade regulatria por parte do Poder Pblico.

Havendo falhas de mercado, os poderes pblicos so obrigados a interferir, seja pela

proviso direta do bem ou servio, por meio de empresas pblicas, seja pela regulao das
atividades concedidas iniciativa privada (Brasil, 2006), devendo aplicar as medidas
necessrias e suficientes para alcanar o equilbrio econmico e social do mercado. Para
refrear essas falhas de mercado o Estado dispe de diversos instrumentos de interveno,
tais como fiscais (impostos e taxas, multas, incentivos fiscais, subsdios, poltica tarifria,
controle e acompanhamento de custos, incluindo-se o tabelamento de preos), de comando e
controle, entre outros (Button, 1992 apud Arago, 2002).

As aes regulatrias devem estar associadas a objetivos estratgicos do Estado, dos quais
os principais indicados por Pires e Piccini (1999) apud Salgado (2003) so: a) garantir
simultaneamente preos baixos e elevados nveis de produo; b) resolver as tenses entre
eficincia alocativa distributiva e produtiva; e c) incorporar mecanismos de induo
eficincia dinmica. Para Salgado (2003), um dos meios eficazes para atingi-los o
estabelecimento de polticas de tarifao. Para testar a eficcia da regulao, Arago

35
(2002) sugere verificar a sua capacidade de induzir eficincia produtiva e alocativa
(produo de bem-estar da sociedade), de inovar, de controlar o poder monopolista, de
desenvolver um ambiente competitivo, alm de atender objetivos de poltica social,
industrial e regional. Por outro lado, a regulao deve ser avaliada quanto aos seus efeitos
colaterais indesejados, sobretudo a edificao de barreiras entrada, que desestimula a
competio, e segundo Viscusi et al. (1995), limita a fonte de inovao na forma de
empreendedores.

3.2 ASPECTOS DA REGULAO DOS SERVIOS URBANOS DE

TRANSPORTE

A regulao econmica uma forma abrangente de interveno pblica no mercado de

transporte, afetando vrios aspectos do servio, tais como, tarifas, rotas, veculos e
condies de trabalho, podendo estabelecer obrigaes e limites quantitativos e
qualitativos aos seus incumbentes. Ao contrrio, a desregulamentao pretende eliminar ou
reduzir as restries e obrigaes, deixando as foras de mercado organizar a oferta
(Vasconcellos, 2000).

Segundo (Gomide, 2004), a regulao econmica no transporte pblico urbano motivada

pelas falhas de mercado. As principais falhas por ele apontadas, com respectivos
comentrios a respeito do remdio regulatrio ou do comportamento do mercado, so:
Monoplios naturais: ocorrem quando o mercado no comporta a existncia de
mais de uma empresa, devido forte presena de economias de escala. A
competio implicaria na elevao dos custos mdios de produo, resultando em
ineficincia econmica. Na ausncia da regulao, o monopolista teria o
comportamento de reduzir a oferta e aumentar os preos do bem ou servio, com
perda de bem-estar social; Nesse caso, a regulao desejada, por meio do controle
de preos, da oferta, e das condies de entrada e sada do mercado. No transporte
pblico, os monoplios naturais so verificados nas infra-estruturas fsicas, como
nas linhas de trens urbanos ou metrs;
Economias de rede: tm lugar quando a entrada de um usurio adicional, ou a
criao de uma nova conexo, melhora a utilidade para os demais usurios da rede.
So chamadas tambm de externalidades ou efeitos de rede. No transporte pblico,
quanto mais densa for a rede, melhor ser a freqncia dos servios e, portanto,

36
 maior ser a sua qualidade. Quando os diferentes servios ofertados numa mesma
rea so coordenados e integrados obtm-se redues de custos tanto de oferta dos
servios, quanto de uso. Na ausncia de regulao, os operadores privados iriam
competir pelos mesmos usurios, sobrepondo linhas e horrios em determinadas
reas, causando deseconomias para todo o sistema. As economias de rede so
erroneamente confundidas com economias de escala. Estas esto relacionadas com
o tamanho da firma, enquanto aquelas esto relacionadas com a interoperao entre
elas;
Necessidade de coordenao: detectada quando os servios demandam
coordenao e integrao para o funcionamento eficiente. relacionada, portanto,
com as economias de rede. Se os custos de uma linha de uma origem para um
determinado destino so altos em relao demanda, os servios podem ser
integrados, resultando em custos mais baixos para todo o sistema. O servio de
transporte coletivo prestado em ambiente de redes integradas proporciona melhores
condies de acesso da populao aos diferentes locais de uma rea urbana, em
comparao com os servios prestados por linhas independentes, pois conferem aos
usurios facilidades fsicas, operacionais e tarifrias, maximizando as economias de
rede que caracterizam a atividade. No caso da oferta de servios em reas
conurbadas, alm da coordenao intermodal e tarifria, exige-se tambm a
coordenao jurisdicional, isto , entre os diferentes servios que servem o mesmo
territrio, mas sob jurisdies distintas;
Continuidade e disponibilidade de servios: verificadas quando o mercado, por
suas livres foras, no prov o nvel socialmente desejado de servios para
determinadas reas; como no caso do transporte pblico, de oferta adequada para as
reas perifricas e de baixa densidade, comercialmente no rentveis. Nesses casos,
a regulao garante, via compensao de receitas ou subsdios governamentais, a
continuidade e a disponibilidade da oferta para aquelas reas;
Externalidades: surgem quando uma determinada atividade causa efeitos negativos
ou positivos sobre outrem, mas a atividade no internaliza os custos ou os
benefcios gerados. No caso de custos, trata-se de externalidades negativas. No caso
de benefcios, de externalidades positivas. Na presena de externalidades, os preos
no refletem corretamente os custos ou os benefcios para a sociedade, e o mercado
produzir em quantidades ineficientes. No transporte urbano, os congestionamentos
e a poluio causados pelo uso intensivo dos automveis so exemplos de

37
 externalidades negativas. Os efeitos positivos do uso do transporte pblico, em
termos da reduo da poluio do ar e dos congestionamentos de trnsito nas
grandes cidades, contudo, no so apropriados apenas pelos usurios diretos dos
servios. Assim, so as externalidades que justificam os esquemas de
estacionamentos pagos ou de pedgios em reas urbanas ou a existncia de
subsdios aos usurios do transporte pblico (por exemplo, o vale-transporte no
Brasil);
Bens meritrios: so bens ou servios de consumo ou uso diretamente relacionado
ao bem-estar de uma sociedade. A interveno estatal ocorre, assim, em mercados
especficos, independentemente de falhas de mercado, objetivando equiparar
oportunidades, melhorar a qualidade de vida e promover a universalizao do
acesso de bens ou servios. nesse sentido que a Constituio Federal brasileira
define o transporte coletivo como servio pblico de carter essencial. Chama-se
ateno para no se confundir bens meritrios com bens pblicos, no conceito
econmico;
Bens pblicos: so bens ou servios para os quais a oferta invivel pelo setor
privado. So caracterizados pela impossibilidade tcnica da excluso do consumo
ou uso dos no interessados em pagar por eles (ex.: no-excluso), como tambm
pela particularidade do consumo ou uso por uma pessoa no reduzir a oferta
disponvel para outra (ex.: no-rivalidade). Assim, os governos tornam-se
responsveis pela proviso desses bens, financiando a oferta por meio da cobrana
de impostos. Exemplos de bens pblicos, na acepo econmica, so a sinalizao
de trfego, a segurana nacional e a iluminao pblica. Este ltimo tem sido
provido em alguns municpios a partir da arrecadao de taxas.

Uma das falhas de mercado mais significantes a dificuldade de acesso informao

(assimetria), aspecto importante do funcionamento dos mercados no mundo real (Salgado,
2003). Segundo a autora, a existncia de perfeita informao por parte de consumidores e
produtores um dos pressupostos tericos citados pela literatura econmica como
necessrio comprovao de que a livre concorrncia nos mercados leva alocao
eficiente de recursos e satisfao dos agentes. Como na prtica isso no ocorre da forma
desejada, o Estado deve intervir para traar uma modelagem para instalar uma coexistncia
mais equilibrada dos atores envolvidos no processo (Arago, 2002).

38
As falhas de mercado no transporte pblico coletivo urbano no so mutuamente
exclusivas e quase sempre aparecem de forma simultnea (Fres, 1999 apud Gomide,
2004). Segundo o autor, o metr um exemplo dessa interface entre as falhas de mercado:
trata-se de um monoplio natural que causa importantes externalidades positivas s cidades
que possuem o servio, que obtm ganhos com a existncia desse servio em termos da
reduo da poluio e dos congestionamentos, como tambm do aumento do valor
imobilirio das reas lindeiras, beneficiando outras pessoas alm dos usurios diretos dos
servios.

Com base na experincia internacional, MARETOPE (2003) apud Gomide (2004 e 2005)
apresenta trs tipos bsicos de regulao no mercado de transporte pblico coletivo urbano:
a) mercado fechado; b) competio controlada; e c) desregulao. Esses tipos variam de
acordo com o nvel de presso competitiva e de liberdade de iniciativa do operador. No
primeiro tipo os operadores tm direitos exclusivos de operao por tempo indeterminado e
o planejamento centralizado na autoridade local, com pouca liberdade de iniciativa para
os operadores. No segundo, concedido o direito de operao em determinada rea por
tempo determinado, mantido o controle por parte do Estado. No terceiro, no existem
controles econmicos por parte dos governos (de tarifa e de quantidade ofertada), sendo a
entrada e a sada do mercado praticamente livre, com controle apenas da qualidade e da
segurana. Este modelo analtico est representado na Figura 3.1, no tendo os modelos
reais, segundo Gomide (2005), caractersticas puras de uma determinada tendncia.

+ Desregulao
Competitiva
Presso

Competio controlada

Mercado fechado

Iniciativa Iniciativa do
- pblica operador +

Figura 3.1: Modelo de Regulao do Transporte Pblico Coletivo Urbano

Fonte: MARETOPE (2003) apud Gomide (2004 e 2005)

39
Na experincia chilena de extrema desregulao substituram-se o monoplio pblico pelo
privado, organizado em cooperativas, exemplificando o ciclo vicioso de oferta do
transporte pblico descrito por Gomez-Ibaez e Meyer (1991) apud Vasconcellos (2000).
Esse ciclo pressupe um declnio na rentabilidade dos servios pblicos de transporte aps
a implantao da regulamentao por parte do Poder Pblico, que se veria obrigado a
reassumir os servios, por desinteresse da iniciativa privada; com o dilema do corte versus
subsdio para cobrir o dficit do setor pblico, o governo retorna o servio iniciativa
privada.

De um modo geral, as origens regulamentares e contratuais entre as operadoras privadas e

os Poderes Pblicos nas cidades brasileiras se deram na dcada de 1950 ou antes
(Brasileiro, 1996). Segundo o autor, aps esse perodo as operadoras foram submetidas a
variados processos de fuso, associao ou reagrupamento, sem ter havido processo
licitatrio para a escolha das atuais operadoras, dentro dos critrios econmicos de seleo;
nem mesmo a continuidade da delegao se pautou por uma anlise formal de desempenho
(Gomide e Orrico Filho, 2004).

Do ponto de vista mercadolgico, faz-se necessrio equilibrar as ansiedades e os interesses

dos diversos segmentos sociais, o que no simples de equacionar. Vasconcellos (2002)
faz as seguintes consideraes sobre este aspecto: a) mercados sob o domnio de empresas
pblicas tendem a apresentar graves problemas financeiros e de nvel de servio, com
crises peridicas em torno da definio tarifria e de seus possveis subsdios; b)
mercados altamente regulados e operados tipicamente pela iniciativa privada passam por
crises de rentabilidade e de ameaa de prejuzo; c) mercados altamente desregulados
geram aumentos tarifrios, congestionamentos e poluio, podendo evoluir para uma
elitizao da oferta.

Em relao ao consumo, a demanda pelo servio de transporte urbano de passageiros

espacial e temporalmente dispersa e os diversos usurios apresentam caractersticas muito
diferenciadas de renda e preferncia (Arago, 2002). Segundo o autor, o processo de
consolidao de demandas individuais em servios e redes viveis produz conseqncias
graves para o consumo e a produo, quais sejam: a) discrepncia sistemtica entre o
desejo individual do consumidor e o servio oferecido e regulamentado; b) a imposio de

40
ubiqidade, regularidade e modicidade tarifria por motivo de interesse pblico, alm de
fazer cada passageiro ter de comprar servios que se distanciam do seu padro temporal e
espacial de deslocamento e at de pagar, em funo da tarifa pautada por custos mdios
do sistema, por servios que efetivamente no consome, gera, no lado da produo,
monoplios naturais; c) o prprio viajante urbano, quando apresenta um padro repetido
de deslocamento, aspira disponibilidade de um servio regular ao longo do trajeto, ou
seja, uma linha.

O resultado dessas distores um clima de tenso entre a garantia de acessibilidade

generalizada e o mximo ajuste s demandas extremamente diferenciadas no transporte de
passageiros; ao consumidor interessa o servio que mais se adequa s suas necessidades
especficas. Se ele for mal atendido em seu interesse, ele tender a buscar modos
alternativos de transporte. Entretanto, a garantia da acessibilidade generalizada para todos
os cidados impe a consolidao de fluxos em um sistema economicamente vivel de
servios, onde seja possvel oferecer servios de diferentes nveis de rentabilidade a preos
acessveis a todos, graas explorao de economias de rede e de densidade. Sem essa
lgica econmica, as populaes sem opo de escolha e que constituem mercados com
custo maior de produo, teriam de pagar uma tarifa insustentvel para seu poder de
compra (Arago, 1996).

A partir do modelo de Stigler/Peltzman, que parte da suposio de que os indivduos que

controlam a poltica regulatria buscam a maximizao de suas bases polticas, Viscusi et
al. (1995) fazem uma previso do tipo de indstria a ser regulada, ou seja, se ela tem
maiores tendncias a monoplios ou a mercados mais competitivos. Os autores observaram
que h duas tendncias de mercado sujeitas regulao: a) indstrias monopolsticas
(telefonia a curta e longa distncia, distribuio de gs e de eletricidade, transporte
ferrovirio, etc.); e b) indstrias relativamente competitivas (agricultura, transporte de
cargas, produo de gs natural e de leo cru, servio de txi, seguros, etc.). O
enquadramento dos servios de txi nesta segunda tendncia sugere verificar a
contestabilidade do mercado de transportes urbanos, cujos aspectos sero vistos na seo a
seguir.

41
3.3 CONTESTABILIDADE DO MERCADO DE TRANSPORTE URBANO

Um mercado perfeitamente contestvel definido por Baumol et al. (1988) como aquele
acessvel aos potenciais entrantes e que
tenha as seguintes caractersticas: a) os potenciais entrantes podem, sem restries,
servirem mesma demanda de mercado e usar as mesmas tcnicas produtivas disponveis
s empresas incumbentes; b) os potenciais entrantes podem avaliar a lucratividade do
mercado a partir dos preos de pr-entrada. Segundo os autores, atendida a primeira
condio, no h barreiras entrada no sentido conceituado por Stigler (1968). Para Santos
e Orrico Filho (1996) a segunda condio implica que os potenciais entrantes conhecem os
custos e a curva de demanda do mercado.

Caso o mercado seja contestvel, a regulamentao estatal da indstria no se justificaria,

na medida em que, ao estabelecer controles de entrada e sada, eliminar-se-ia a competio
em potencial e, assim, seria suprimida a tenso dos incumbentes devido s ameaas de
entrada (Santos e Orrico Filho, 1996). Segundo os autores, sob esse ponto de vista, a
regulamentao estatal teria sido a responsvel pela criao de monoplios e/ou
oligoplios protegidos em sua ineficincia, em detrimento do interesse pblico e em favor
dos regulados.

A poltica tradicional de subsidiar e regulamentar fortemente o transporte coletivo

rodovirio urbano, a ttulo de se tratar de um servio essencial e de carter social, vem
enfrentando crticas sob a alegao de que se trata de um setor contestvel, que tem sido
sujeito a uma regulao de monoplio natural mais por capricho poltico do que por
necessidade econmica (Arago, 1996). Segundo a ANTP (1997), no exerccio do poder-
dever constitucional de organizar e prestar servios pblicos, alguns governos municipais
permitem que se instalem vcios graves, tais como contratao no precedida de licitao
ou prorrogaes irregulares de delegaes iniciativa privada.

Em contrapartida, os fundamentos tericos oriundos do conceito de mercado contestvel

definido por Baumol et al. (1988) propem que a ameaa de concorrncia exercida por
potenciais entrantes evitaria que o incumbente exercesse prticas monopolistas (Santos e
Orrico Filho, 1996). Segundo esses autores, com base nessa teoria, os transportes urbanos
por nibus em vrios pases tiveram suas regulamentaes reformuladas, visando a

42
introduo de prticas competitivas no mercado, tais como a desregulamentao chilena e
o competitive tendering, em Londres.

A contestabilidade no tpica no mercado de transporte coletivo urbano; ela diminui em

funo da amplitude com que se examina o problema, uma vez que a ameaa potencial de
desestabilizao de incumbentes operando um conjunto maior de servios, interconectados
e planejados em rede, resulta menos evidente devido s economias de densidade, de
escopo, de rede e de aprendizado, alm de eventuais economias de escala e de utilizao de
capacidade (Santos e Orrico Filho, 1996).

Costa (1995) defende que a teoria da contestabilidade diz que so os custos irrecuperveis
(sunk costs) e no as economias de escala que se constituem nas verdadeiras barreiras
entrada, conferindo poder de monoplio ou de mercado aos incumbentes. Segundo o autor,
as implicaes de poltica pblica so, ento, evidentes, e a maneira de romper com esse
poder e tornar os mercados contestveis - mesmo que contenham uma nica empresa -
eliminar os custos irrecuperveis. Segundo Baumol et al. (1988), em sendo o mercado
contestvel, a liberdade de entrada e sada uma soluo para torn-lo mais competitivo.

Para Viscusi et al. (1995), ficou claro que, em mercados potencialmente competitivos,
regular preo e entrada ao mesmo tempo reduz o bem estar e, tambm seria difcil regular
qualidade caso tenhamos regulao por preo e entrada. Segundo estes autores, quanto
mais distante maior ou menor for o preo de mercado do nvel competitivo, maior
ser a perda em termos de bem-estar social.

3.4 TPICOS CONCLUSIVOS

Neste captulo observaram-se alguns preceitos importantes para a regulao dos servios
de transporte urbano, sobretudo no que se refere s condies de entrada e preo. Primeiro,
a importncia do papel regulador do Poder Pblico quando da presena de falhas de
mercado. Segundo, a relao entre algumas dessas falhas e seus remdios regulatrios;
sendo estes ferramentas que buscam maior eficincia produtiva e alocativa e,
consequentemente, maior bem-estar social. Terceiro, a perspectiva de estar os servios de
txi entre as indstrias relativamente competitivas, combinado com a pequena, mas
presente contestabilidade no transporte urbano coletivo de passageiros remete ao estudo da

43
possibilidade de submeter os servios de txi ao regime de livre entrada, objeto de
apreciao no Captulo 5. Estes preceitos sero aplicados na avaliao do comportamento
mercadolgico do servio de txi, objeto de estudo do prximo captulo.

44
4 A REGULAO ECONMICA DOS SERVIOS DE TXI

Neste captulo descrevem-se diversos aspectos regulatrios dos servios de txi a partir do
seu histrico e das algumas de suas caractersticas mercadolgicas. Aps, relata-se alguns
pontos de vista a respeito da necessidade de regulao econmica nos trs segmentos de
mercado. Em seguida, feito um comparativo do comportamento econmico em 18 pases,
incluindo o Brasil, a partir de suas polticas pblicas locais, sobretudo no que se refere
barreira entrada e tarifao. Por fim, so apontadas as principais falhas, a
contestabilidade e as tendncias da indstria de txi.

4.1 O HISTRICO

A origem do servio de txi est associada inveno do riquex (do ingls rickshaw), um
veculo de duas rodas e trao humana que utilizado desde a antiguidade pelas elites
orientais (Kang, 1988). Esse meio de transporte pblico individual utilizado at os dias
atuais, principalmente para fins tursticos, contudo, em muitos casos, j modificado para
um triciclo no motorizado e provido de pedaleiras.

Na Roma Antiga, apesar da existncia de veculos com rodas, os abastados circulavam em

liteiras cadeiras abertas ou fechadas sobre duas varas laterais e transportadas por
pessoas ou animais, posicionando-se um frente e outro atrs , mediante pagamento de
preo aos amos, que determinavam que seus escravos fizessem o transporte.

No incio do sculo XVI surgiram em Londres as primeiras carruagens de aluguel

(hackneys), mas em pouco tempo o seu uso foi restrito pelo parlamento a determinadas
atividades pelo governo local, devido estarem congestionando as ruas, podendo circular
apenas as carruagens licenciadas, cuja quantidade passou a ser limitada. Fato semelhante
ocorreu no sculo XVII, quando o nmero de veculos no mercado de riquexs foi restrito
no Japo (Kang, 1988).

Outras modalidades de carruagens de aluguel foram criadas at o sculo XIX, tais como os
franceses corbillads, sociables, gigs e cabriolets, os alemes landau e landaulet, os
ingleses tibulry e stanhope. Em 1896, foi motorizado na Alemanha o primeiro veculo de

45
aluguel. No ano seguinte, o alemo Freidrich Greiner inovou o sistema de tarifao
instalando um taxmetro em seus veculos.

O taxmetro, instrumento que baseado na distncia percorrida e/ou no tempo decorrido

mede e informa gradualmente o valor devido pela utilizao do veculo (Brasil, 2002), foi
inventado pelo alemo Wilhelm Bruhn, e deu origem ao nome atual dos automveis de
aluguel, os txis.

No incio do sculo XX o servio de txi j estava difundido ao redor do mundo e, nos

anos 1920 comeava a sua regulamentao nos pases em desenvolvimento, ao se
institucionalizar o sistema de licena para a sua explorao comercial, o que alargou no s
os seus nveis de servios, mas tambm os seus nveis tarifrios (Kang, 1988).

Com o advento da Grande Depresso, iniciada em 1929, ocorreu uma grande corrida ao
mercado de txi, provocado pelo aumento abrupto do ndice de desemprego na maioria das
indstrias; houve ento um aquecimento na competio tarifria e os taxistas passaram a
ter prejuzo. Esse desequilbrio de mercado deu origem barreira entrada instituda pelos
governos locais (Viscusi et al., 1995). Segundo os autores, foram institudos em muitas
cidades documentos autorizativos intitulados Medallions, com quantidade fixa. Deste ento
se estabeleceu nessas cidades um mercado fechado e sem concorrncia; As Medallions
passaram a ter um valor no mercado, pois para ter o direito de operar, os motoristas tinham
que compr-las. No Brasil, pode-se observar na Tabela 2.1 que esta situao de mercado
ainda se mantm.

Na dcada de 1970 os economistas j apresentavam diversos argumentos a favor e contra a

regulao dos servios de txi e, diversos pases j haviam adotado polticas para a sua
desregulamentao, tais como Estados Unidos, Reino Unido, Sucia e Nova Zelndia,
seguidos posteriormente por Japo, Coria e Irlanda (Kang, 1988). Na seo 4.3 sero
analisados os principais aspectos desse processo de desregulamentao.

46
4.2 CARACTERIZAO DOS SERVIOS DE TXI

Os servios de txi so denominados de paratransit (posicionado entre o carro e os nibus)

por Kang (1988), por ser um modo de transporte pblico com caractersticas entre os
veculos privados e os nibus, sem uma rota regular e contnua. Homburger (1982)
classifica esse servio apenas como um tipo de paratransit (transporte escolar, fretamento,
jitney, txi, etc.), no estando acessvel ao pblico em geral por ser um transporte
individual de tarifa alta, diferenciando-o dos transportes de massa (mass transit ou urban
transit), que tm rotas pr-estabelecidas, horrios fixos, tarifas publicadas e esto
disponveis a todos.

Os atores envolvidos na indstria de txi so: a) o governo; b) os provedores; e c) os

consumidores. Conforme ilustrado na Figura 4.1, os provedores (motoristas-proprietrios,
cooperativas, associaes ou empresas) fornecem os servios de transporte aos usurios
(autoridades, executivos, turistas e outros indivduos) formando o mercado, sob a
regulao das diversas esferas de governo e de seus agentes reguladores e fiscalizadores.

Governo Outras autoridades

Nacional
pblicas

Polcia rgo
administrativa regulador
Eleies

Regional Local

Processos regulatrios

Mercado de txi
Provedor
Central de Operador de
despacho Txi
Consumidor
Servio
de txi Motorista

Figura 4.1: Principais relaes na indstria de txi

Fonte: modificado - OFT (2003b)

47
A partir desse modelo de indstria, a OFT (2003b) define os trs maiores grupos
regulatrios: a) barreiras diretas entrada: regulao qualitativa (padres de qualidade) e
quantitativa (tamanho do mercado) dos provedores; b) barreiras indiretas entrada:
outros aspectos relacionados criao de barreiras entrada (requisitos veiculares e dos
condutores, etc.); e c) regulao tarifria. Segundo o autor, os principais padres de
qualidade dos provedores (operadores) so: a) competncia profissional; b) condies
financeiras; e c) reputao (ex.: certido criminal negativa).

Mesmo estando sujeito a determinadas regras regulatrias, a prestao do servio de txi

oferecida ao consumidor de forma variada, sendo trs os principais segmentos de mercado
(Productivity Commission, 1999): a) os que procuram os passageiros nas ruas
(bandeirada); b) pontos de txi: caracterizado pelo Sistema FIFO (first-in-first-out); e c)
servio de radiotxi. O primeiro segmento ainda utilizado em diversas cidades europias,
australianas e norte americanas, contudo ele tem perdido espao para os operadores de
radiotxi, que vm crescendo no mercado devido assimetria de informao (OFT,
2003b). Em Sidney, os operadores de radiotxi representam 40% do mercado e tambm
tm se tornado fortes concorrentes dos taxistas que operam em pontos de txi (Productivity
Commission, 1999).

As principais formas de regulao da tarifa de txi so: a) por teto mximo (e mnimo):
muito utilizada quando se pretende evitar ou desmontar um mercado monopolista ou
oligopolista, sendo estes sabidamente prejudiciais economia popular (Kang, 1988); b)
fixa: muito utilizada quando o mercado dominante do segmento ponto de txi; e c) de
livre concorrncia (desregulamentao): permite que mercado regule o seu valor pela
concorrncia direta e permanente.

Segundo o instituto OFT (2003b), o maior concorrente dos servios de txi em alguns
pases o Private Hire Vehicle - PHV, um veculo utilizado para servios particulares de
aluguel. A principal diferena entre esses servios que o PHV s pode transportar
passageiro pr-agendado, no podendo utilizar os pontos de txi ou mesmo aliciar
passageiros nas ruas.

48
No Brasil, o aluguel de veculo com motorista, equivalente ao PHV, pouco utilizado,
sendo os servios de fretamento de turismo (traslado), os transportes coletivos e os
prprios veculos particulares os potenciais concorrentes dos servios de txi. Como pode
ser observado na Tabela 4.9, em alguns municpios esses servios so subdivididos em
modalidades que utilizam o taxmetro, tais como txi especial, txi comum e txi mirim.

A demanda por servios de txi depende de diversos fatores, dos quais os principais so
(OFT, 2003c e Productivity Commission, 1999):
Nvel tarifrio: geralmente por meio da combinao da bandeirada e da tarifa
mtrica (bandeira 1 ou bandeira 2). Medidores modernos comutam a medio de
tarifa mtrica para tarifa horria, quando o veculo est abaixo da velocidade de
transio ou parado. A velocidade de transio a velocidade na qual a medio
no taxmetro passa da base de tempo para a base de distncia e vice-versa. Esta
velocidade obtida pela diviso da tarifa horria pela tarifa quilomtrica e a
bandeirada o valor remuneratrio correspondente taxa de ocupao do
veculo-txi, a partir do qual se inicia a medio (Brasil, 2002). A bandeira 2 um
acrscimo percentual bandeira 1 como compensao ao taxista quando trabalha
nos horrios noturnos ou fins de semana (ANTP, 2003);
Expectativa de tempo de espera dos passageiros: nos mercados onde ainda fazem
ronda nas ruas (bandeiradas), esse tempo de espera determinado pela interao
entre a oferta e a demanda, e influencia substancialmente na deciso do passageiro
em esperar ou no por um txi;
Momento: a demanda por txi altamente varivel, dependendo da hora do dia, do
dia da semana e do perodo do ano;
Fatores climticos: a expectativa ou o fato de chover ou de fazer frio aumentam a
demanda;
Disponibilidade e preo dos servios alternativos de transporte: outras alternativas
de transporte podem impactar na demanda dos servios de txi, tais como, carro
particular, nibus, metr e at mesmo a viagem a p;
Atividade econmica: depende do nvel de atividade econmica, em especial das
atividades de negcio, turismo e lazer; e
Imperfeies no mercado: a principal delas o custo ao passageiro devido ao
tempo de espera e assimetria de informaes.

49
A elasticidade da demanda pelos servios de txi tem sido dada como prximo da unidade
para os fins de diversas pesquisas (OFT, 2003c). Contudo, Toner e Mackie (1992) apud
OFT (2003c) aprofundaram-se um pouco mais e estimaram a elasticidade-preo da
demanda de duas cidades inglesas em -0,8 e -1,0, respectivamente. Eles observaram
tambm a presena de dois distintos grupos de passageiros: a) os cativos, com elasticidade
de -0,3 e b) os no-cativos, com elasticidade de -1,9. A elasticidade-preo da demanda dos
passageiros no cativos indica que convm reduzir a tarifa nessas cidades para estimular a
freqncia de consumo e, a reduo do preo via de regra atrai novos passageiros oriundos
dos servios substitutos, tais como, o transporte pblico coletivo e o veculo privado.

4.3 DEBATE SOBRE A NECESSIDADE DE REGULAR OS SERVIOS DE

TXI

Os servios de txi so regulados basicamente por dois aspectos: o social e o econmico

(Viscusi et al., 1995 e Kang, 1998). A regulao social trata principalmente das atividades
que impactam na sociedade, tais como a poluio do meio ambiente, a sade dos
trabalhadores, a burla aos direitos dos usurios, a qualidade e a segurana; a regulao
econmica se d pela barreira entrada, pela tarifa e pelo controle do monoplio ou do
oligoplio (Beesley, 1973 e Choi, 1994 apud Kang, 1998), no havendo barreiras
significativas sada, pois o investimento financeiro pode ser facilmente revertido,
principalmente quando o mercado apresenta algum grau de contestabilidade.

Nesta seo so apresentados os principais argumentos do debate sobre a necessidade

econmica de regular os servios de txi, no que tange s barreiras entrada e a tarifao,
que, segundo Viscusi et al. (1995), so as principais formas de regulao econmica.

4.3.1 A regulao entrada no mercado

A principal regulao econmica a barreira entrada (Viscusi et al., 1995), estabelecida

pelo Poder Pblico principalmente ao definir o nmero de operadores e/ou de veculos a
serem licenciados. Esse mecanismo tem sido objeto de debate nos diversos ramos da
economia.

50
H diversas maneiras de restringir a entrada no mercado de txi. Uma pesquisa feita em
1983 por Frankena e Pautler (1983) apud Kramer [1995?], em 103 municpios norte
americanos com 50.000 habitantes ou mais, constatou que 87% deles utilizavam-se de
alguma forma de restrio entrada, conforme apresentado na Tabela 4.1. Pode-se acrescer
a essa pesquisa outras variabilidades de barreira entrada, seja direta (licena ou
permisso) ou indireta (motoristas, veculos, segurana, conforto, cursos ou testes
peridicos, etc.). Destaque-se entre as barreiras indiretas entrada a cobrana de preo
pblico, uma maneira efetiva de regular a entrada no mercado sem limitar a frota, que pode
ser vista em Londres, onde h um alto custo para a obteno de uma licena de operao
(Kang, 1988).

Tabela 4.1: Tipos de restrio entrada em municpios dos E.U.A.

Restrio entrada Porcentagem
Quantidade fixa de licenas 30
Proporo fixa de licenas em relao populao 9
Convenincia pblica e necessidade de obter uma licena 25
Franquia 6
Padres mnimos de servio 17
Nenhuma 13
Fonte: modificado - Frankena e Pautler (1983) apud Kramer [1995?]

A teoria econmica do mercado livre tem dirigido muito dos processos de

desregulamentao dos transportes desde o final da dcada de 1970 (Dempsey, 2001 apud
OFT, 2003b). Segundo o autor, essa teoria insistiu que a interveno do Governo criou
distores que frustrou o incentivo do mercado para aumentar a produtividade, a eficincia
e a reduo dos custos aos usurios.

Orr (1969) apud OFT (2003b) comeou uma discusso terica sobre a regulao na
indstria de txi ao questionar o porqu da oposio dos taxistas nova-iorquinos ao
acrscimo do nmero de autorizaes (medallions) para operar o servio. Ao estudar o
assunto, Orr concluiu que tal acrscimo poderia representar uma reduo dos ganhos
individuais devido ao compartilhamento do mercado. Esse artigo foi o ponto inicial do
debate sobre os motivos para impor barreiras entrada no mercado.

As principais alegaes das partes interessadas em impor barreiras entrada aos mercados
de txi so: a) reduzir o congestionamento e a poluio; b) manter o equilbrio entre a
oferta e a demanda, restringindo a quantidade de veculos em operao (Kang, 1988 e

51
OFT, 2003b); c) controlar mais facilmente os operadores e sua frota (OFT, 2003b);d)
aumentar os nveis de segurana veicular; e e) restringir aumentos tarifrios (Productivity
Commission, 1999).

Shreiber (1977 e 1981) apud OFT (2003b) defende a regulao entrada como mecanismo
de reduo do congestionamento e da poluio atmosfrica provocados pelo segmento
bandeirada. Coffman (1977) apud OFT (2003b) entende que dessa maneira se sujeita o
mercado captura regulatria, podendo criar um monoplio regulado. Sendo assim, este
autor prope que outras medidas devam ser adotadas para reduzir essas externalidades.
Note-se que a prpria concorrncia produzida pelos segmentos radiotxi e ponto de txi
colaboram nesse sentido, especialmente quando reduzem tarifas por terem sistemas
operacionais com custos menores.

Alguns governos e organizaes argumentam que a restrio ao nmero de txis permite

que seus proprietrios encontrem o nvel de ganho suficiente para manter seus veculos em
condies de segurana e que aumentando a oferta os ganhos se reduziriam e no
cobririam os custos de manuteno e os padres de segurana veicular (Productivity
Commission, 1999). A prpria comisso australiana rebate tais argumentos, pois acredita
que papel da regulao estabelecer os padres mnimos de segurana veicular, que devem
ser fiscalizados pelas autoridades atravs de vistorias peridicas e/ou aleatrias, a exemplo
de quaisquer outros veculos em circulao. H de se preservar a segurana dos passageiros
e tambm de terceiros, prevalecendo o interesse pblico. Segundo a comisso, a maneira
mais eficiente de alcanar os nveis de segurana desejados exigindo-os diretamente e
no simplesmente calculando o ganho necessrio para mant-lo; isto bem evidente nos
casos de txis (placas) alugados, onde o aumento dos ganhos do interesse do proprietrio
da placa e no do motorista locatrio.

A reduo dos nveis de manuteno e dos padres de segurana veicular relatados em

diversos estudos no est relacionada com as condies de entrada no mercado; nem o
mercado de livre entrada nem o completamente fechado evitam a deteriorao da qualidade
do servio, mas alguns estudos concluram que esse problema pode ser administrado por
meio do reforo das polticas e procedimentos que buscam maior eficincia operacional,
tais como aumentando as exigncias para o ingresso dos motoristas e proporcionando

52
programas que beneficiam os operadores que detm maior competncia para desenvolver
suas tarefas (OFT, 2003b).

Alguns economistas, tais como Shreiber (1975) e Teal e Berglund (1987) apud
Productivity Commission (1999) argumentam que restries entrada so necessrias para
garantir o funcionamento eficiente do mercado e que a competio por tarifas entre os
taxistas no conduzem necessariamente a um incremento na demanda, mas sim a um
aumento tarifrio para cobrir os custos do maior compartilhamento do mercado. Coffman
(1977) apud OFT (2003b) foi o primeiro a rebater essas proposies, alegando que as
evidncias empricas dos segmentos de ponto de txi, bandeirada e radiotxi contrariam o
modelo de Shreiber e que a captura regulatria pode criar um monoplio regulado.
Segundo Productivity Commission (1999), os argumentos de Shreiber seriam plausveis
caso os servios de txi fossem providos predominantemente pelo segmento do tipo
bandeirada.

Por outro lado, em mercados onde predominam os segmentos de radiotxi e de ponto de

txi, como na maioria das cidades australianas, h poucas restries competio, pois o
potencial para competio por preo e qualidade ocorre fortemente quando dada ao
consumidor a opo de escolher seu txi entre os operadores via radiotxi e ainda entre os
txis que esto no ponto de txi (Productivity Commission, 1999).

O valor da aquisio da autorizao (medallion) para operar representa 25% do custo total
do investimento no mercado australiano (IPART, 1999 apud Productivity Commission,
1999). Segundo este Tribunal de New South Wales, retirando-se este custo ao abrir o
mercado e no havendo outra mudana na indstria, pode-se reduzir as tarifas em at 25%
aproveitando 100% da reduo do custo , pode-se reverter esses custos no aumento
da oferta ou ambos os benefcios combinados.

O instituto OFT (2003b) presume que as restries entrada no mercado podem ser
retiradas, contudo, estabelecendo-se regras de transio. Productivity Commission
(1999:18), aps analisar a mercado australiano de txis, comparado com algumas cidades
americanas e inglesas, conclui, com destaque, a respeito das barreiras entrada ao servio
de txi:

53
 A comisso no considera que as restries entrada so necessrias para restringir
aumentos de tarifa, para garantir a segurana dos usurios de txi ou para promover
outros aspectos associados com a proviso eficiente dos servios de txi. Na viso da
comisso, a remoo da regulao de entrada pode oferecer grandes benefcios
comunidade.

4.3.2 A regulao tarifria

Os dois principais ambientes que necessitam que seja estabelecida tarifao mxima num
mercado desregulamentado so: a) desregulamentao tarifria completa, onde os
passageiros negociam os preos a cada corrida; e b) posted prices, onde as companhias
divulgam seus preos previamente dentro e fora dos seus veculos (Productivity
Commission, 1999). O motivo de tal regulao que nesses modos tarifrios os preos
podem variar sensivelmente de acordo com a demanda, que varia de acordo com o dia, a
hora do dia ou a localizao na cidade. Segundo a comisso australiana, na Nova Zelndia
utilizado o sistema posted prices, contudo, as companhias so obrigadas a informar
previamente ao governo as mudanas nos preos. Desta forma, as companhias podem
competir oferecendo diferentes pacotes a partir da combinao de preo e qualidade,
evitando-se que os taxistas aumentem os preos nos locais do embarque incluindo os
pontos de txi de menor movimento , principalmente nos picos de demanda e em reas
tursticas.

Shreiber (1975) apud OFT (2003b) defende que h a necessidade de estabelecer os ganhos
dos taxistas e que esse um dos motivos para a regulao do setor. Coffman (1977) apud
OFT (2003b) rejeita esse ponto de vista devido s fracas experincias de regulao
relacionadas ao controle do aluguel, subsdios agrcolas, legislao do salrio mnimo e da
concorrncia, etc.

Toner & Mackie (1992) apud OFT (2003b), ao avaliarem o bem estar da indstria de txi,
concluram que a regulao tarifria necessria e deve ser focada no equilbrio entre
preo e nveis de servio, dadas as exigncias sobre qualidade e segurana.

O argumento mais comum dos economistas contra o controle tarifrio nos servios de txi
que no h controle tarifrio dos PHVs (Kang, 1988). Segundo o autor, esses

54
especialistas formulam ainda trs outros argumentos complementares. Primeiro, o mercado
produz uma soluo mais eficiente pela competio de preos do que a tarifao regulada
associada ao custo mdio; segunda, no h a garantia de que a autoridade reguladora
estabelea o nvel tarifrio correto; e terceira, existe a possibilidade de captura regulatria.
Sendo assim, as tarifas podem ser ajustadas em nveis maiores, de forma que os operadores
podem obter lucros monopolistas (Kang, 1988). Na Austrlia, exceto no Estado de
Victoria, as praas operam mais sob o regime de tarifas mximas do que fixas. Contudo
no haver competio tarifria se todos os taxistas optarem pela tarifa mxima disponvel
(Productivity Commission, 1999).

Para OFT (2003b) os motivos para a regulao tarifria so diferentes para os trs
segmentos de mercado (ponto de txi, bandeirada e radiotxi). Nesse sentido, algumas
observaes podem ser feitas a respeito desses segmentos no qual o mercado pode estar
mais sob o domnio de um ou dois deles, dependendo do local e da conjuntura econmica e
poltica.

4.3.2.1 O mercado do tipo bandeirada

H controvrsias tambm na justificao da regulao de preos no segmento do tipo

bandeirada. Shreiber (1975, 1977, 1981) apud Kang (1988) argumenta que no Mercado
de txi onde prevalece este segmento raramente vai aumentar a competio por preo, pois
a reduo de preos improvvel em mercados aonde h baixo nvel de informao aos
usurios, com conseqente poder de barganha aos taxistas. Quando o mercado fechado e
a tarifa baixa o bastante para gerar um considervel tempo mdio de espera por parte do
passageiro, a tendncia de aumentar a tarifa (Kang, 1988). Nesse caso, Shreiber defende
a regulao tarifria, com o intuito de encontrar uma combinao satisfatria entre preo e
disponibilidade.

Ao comparar os preos com os nveis de servio do segmento bandeirada, Douglas (1972)

apud OFT (2003b) argumentou que o principal problema do setor que os passageiros no
esto aptos a mostrar sua disposio a pagar por melhores nveis de servio e menor tempo
de espera. Semelhantemente, Shreiber (1975) apud OFT (2003b) complementa que um
taxista, por si s, no pode obter mais passageiros reduzindo apenas a sua tarifa a valores
abaixo da mdia do mercado e que, desta forma, a regulao tarifria necessria para

55
estabelecer um nvel eficiente de ocupao e de disponibilidade de txis na praa. Segundo
Shreiber, h uma tendncia de elevao de preos e reduo dos nveis de ocupao caso
opte-se pela absteno da regulao tarifria.

A crescente presso no sistema tarifrio deste segmento ocorre devido elasticidade-preo

da demanda pelos servios de txi ser razoavelmente inelstica (Kang, 1988). A partir
desse pressuposto, o autor considera dois motivos para haver regulao tarifria nesse
segmento de mercado. Primeiro, porque no provvel que um taxista individualmente
perca passageiros por aumentar sua tarifa; semelhantemente, o taxista no espera atrair
maior demanda por reduzi-la; isso facilitaria a explorao de passageiros menos
informados ou com menores condies de barganha. Segundo, h a necessidade de
equilibrar a oferta nas reas de diferentes demandas, como as reas rurais e periferias.

4.3.2.2 O mercado dos pontos de txi

Defensores da regulao argumentam que a competio por preo nos pontos de txi
difcil devido s caractersticas operacionais do Sistema FIFO (first-in-first-out), ou seja, a
ordem de chegada na fila determina a de sada. A desregulamentao tarifria pode induzir
o segmento de ponto de txi a elevar a tarifa, numa tentativa de formar um oligoplio por
cartelizao. Contudo, por ser um substituto prximo, a competio por passageiros no
mercado se dar com os meios de transporte pblico urbano coletivo, pois, reduzindo a
tarifa de um aumentar a sua demanda, reduzindo a demanda do outro (Kang, 1988).

Nem mesmo o sistema posted prices seria adequado para pontos de grande movimento de
passageiros e bagagens, como o caso dos aeroportos. No aeroporto de Sidney
necessrio que a operao de carregamento e embarque seja de um minuto por txi
(IPART, 1999 apud Productivity Commission, 1999). Nessa situao, o sistema FIFO
no permitiria que os passageiros exercessem a barganha. Com isso, os taxistas que
cobram maiores preos aufeririam maiores lucros, pois a demanda igualmente dividida,
gerando uma tendncia geral de aumento tarifrio. Desta forma, a utilizao de uma
estrutura tarifria uniforme nos aeroportos seria mais adequada (Productivity Commission,
1999). Porm, caso seja vivel, pode-se implantar diferentes categorias de servio,
organizadas em filas separadas, para oferecer ao usurio mais de uma opo que combina

56
preo e qualidade dos servios. A comisso australiana recomenda para as grandes cidades
a aplicao de tarifas fixas nos aeroportos e do sistema posted prices nos demais setores.

4.3.2.3 O mercado dos radiotxis

Diferentemente dos pontos de txi e dos corredores (bandeirada), h poucas razes para
estabelecer os preos no mercado de radiotxi (Productivity Commission, 1999). Primeiro,
porque o custo do passageiro para barganhar via telefone bem menor, podendo inclusive
escolher entre diversas modalidades de servio, incluindo os veculos de aluguel (PHV),
no necessitando embarcar no primeiro txi disponvel; assim, os passageiros estariam
menos susceptveis explorao tarifria devido ao horrio ou local. Segundo, a incluso
macia do telefone celular no sistema de telefonia facilitou substancialmente o acesso do
passageiro s informaes de seu interesse e, por outro lado, permitiu instalar sub-redes em
que os taxistas oferecem condies peculiares para atrarem passageiros cativos.

Coffman (1977) apud Kang (1988) relata que nem mesmo em mercados onde os radiotxis
se organizam em cooperativas ou empresas relativamente grandes no h razes, a priori,
para rejeitar a possibilidade de haver competio natural por preos, pois isto pode se dar
por meio de propagandas de pacotes promocionais. Em pequenas cidades com forte
mercado de radiotxis a desregulamentao tarifria seria recomendvel (Productivity
Commission, 1999).

Williams (1980) apud Kang (1988) tambm considera vivel a competio nos mercados
em que haja pontos de txi e radiotxis, pois isto permite que os passageiros escolham os
txis de menor tarifa, gerando a reduo tarifria; a competio indireta com o transporte
coletivo tambm colabora para a reduo das tarifas dos txis.

4.4 PRTICAS REGULATRIAS INTERNACIONAIS

A experincia internacional tem variado bastante em termos de normas regulatrias,

principalmente pela divergncia de opinies entre os especialistas sob a melhor forma de
regular o mercado de txi. Nesta seo so apresentadas as principais caractersticas
regulatrias e a contestabilidade desse mercado, abrangendo at 18 pases, distribudos nos
continentes americano, europeu, asitico e australiano.

57
4.4.1 As principais caractersticas regulatrias

A primeira caracterstica a ser analisada so as barreiras diretas entrada. A Tabela 4.2

mostra o nvel de restrio entrada de operadores e/ou quantidade de veculos-txi no
mercado internacional. Observe-se que a no predominncia de mercado aberto ou fechado
reflete o debate sobre a melhor forma de regular o mercado, principalmente por ter cada
localidade caractersticas peculiares. A caracterstica denominada mista refere-se aos
pases que contm diversos municpios com quantidade livre e pr-fixada, ou ainda, de
uma forma na capital e de outra no interior.

Tabela 4.2: Barreiras diretas entrada no mercado de txi

Quantidade de
Pas
veculos/operadores
Livre Holanda, Irlanda, Nova Zelndia e Sucia
Pr-fixada Alemanha, Brasil, Coria do Sul, Dinamarca, Frana, Japo e Noruega
Mista Austrlia, Blgica, Canad, EUA e Inglaterra
Fonte: modificado - Productivity Commission (1999); OFT (2003b); Kang (1988); Bakker (2007)

Ao comparar os nveis de padro de qualidade com o acesso ao mercado, Bekken (2007)

apresenta, por meio da Tabela 4.3 que as aplicaes regulatrias na Europa so variadas,
indo desde o estremo regulatrio, que ocorre em Estocolmo, Viena, Berlin, Londres e
Budapeste, at os nveis mais brandos, que ocorre em Bruxelas, Madri e Paris.

Tabela 4.3: Nveis de barreiras diretas entrada no mercado europeu de txi

Padres de qualidade dos operadores
Acesso ao mercado
Severo Brando
Oslo Bruxelas
Sem restries de
Helsinque Madri
quantidade Paris
Estocolmo Dublin
Viena Amsterd
Com restries de
Berlin Genebra
quantidade Londres
Budapeste
Fonte: Bekken (2003) apud Bekken (2007)

Na Holanda, removeram-se as restries de quantidade de txis no mercado, fundiram-se

as reas de operao e substituiu-se a tarifao fixa local pela tarifao mxima nacional,
introduziu-se novos padres de qualidade para taxistas e para a operao, alm de realar
outros elementos regulatrios; o objetivo foi de fortalecer o papel dos servios de txi

58
como servio complementar aos outros servios de transporte pblico e aumentar o seu uso
(OFT, 2003b). Segundo o autor, o resultado foi o significante incremento do nmero de
txis no mercado, principalmente nos pontos de txi das grandes cidades e o domnio das
radiotxis nos demais lugares; as tarifas aumentaram no primeiro ano, mas diminuram no
segundo. A oferta de txis aumentou nos finais de semana e nas periferias, tendo diminudo
nas zonas rurais. Devido a isto, os operadores autnomos na Holanda se concentraram
mais nas reas urbanas e as empresas expandiram seus negcios nas reas rurais (OFT,
2003b).

Comportamentos semelhantes ao holands ocorreram em outros pases. A precauo em

regular a tarifa tem sido aplicada em 5/6 dos pases pesquisados, conforme pode ser visto
na Tabela 4.4. Isso se d principalmente quando o mercado predominantemente operado
pelos segmentos ponto de txi e bandeirada, aonde o usurio tem maiores dificuldades de
acesso informao e conseqente perda de poder de barganha.

Tabela 4.4: Formas de regulao tarifria na indstria de txi

Tarifa Pas (cidade)
Livre Noruega (nas grandes cidades), Nova Zelndia e Sucia
Fixa Alemanha, ustria, Coria do Sul, Inglaterra (Londres) e Japo
Mxima e Fixa Austrlia, Brasil, Canad, EUA, Irlanda e Inglaterra
Mxima Blgica, Finlndia, Frana, Holanda, Hungria (Budapeste), Noruega e Sua (Genebra)
Fonte: modificado - Productivity Commission (1999); OFT (2003b); Kang (1988); Bekken (2003) apud
Bekken (2007)

A proporo de txis por segmento importante para a definio das polticas regulatrias.
Conforme exemplificado na Tabela 4.5, esta proporo varia de mercado para mercado. O
segmento radiotxi se sobressai principalmente nas localidades onde a tarifa livre, pois as
empresas e cooperativas se beneficiam da economia de densidade e da publicidade. A
economia de densidade ocorre, pois se otimiza as escalas de trabalho e reduz-se a distncia
ociosa de deslocamento e o tempo de espera por passageiro, constituindo elemento crtico
para a determinao das polticas de tarifao e de investimento.

A publicidade reduz significativamente a assimetria de informao e permite fazer pacotes

promocionais. Os pacotes promocionais podem incluir reduo tarifria quando a tarifa no
for fixada pelo Poder Pblico. Por outro lado, o nmero excessivo da proporo de

59
veculos operando no segmento bandeirada, como ocorre na Irlanda e em Nova Iorque,
colabora para o aumento da poluio e do congestionamento.

Tabela 4.5: Proporo de txis por segmento de mercado

Pas Sucia
Irlanda Noruega
Segmento (Estocolmo)
Radiotxi 30% 68% 70%
Ponto de txi 20% 29%
30%
Bandeirada 50% 3%
Fonte: modificado - Norges Taxiforbund (1997) apud OFT (2003b)

Assim como a proporo de veculos, as caractersticas inerentes a cada mercado precisam

ser levadas em considerao, pois os mercados de txi so municipais. Contudo, isto nem
sempre ocorre, como pode ser visto na Tabela 4.6. Dentre os 16 pases observados, 31%
deles no possuem regulao local, incluindo a Austrlia, pas continental cuja regulao
toda a nvel regional. Por outro lado, 63% dos pases possuem regulao a nvel nacional, o
que permite que os principais elementos regulatrios sejam comuns em todo o pas.

No Brasil, esta vantagem ainda no plena por no ter ainda um marco regulatrio a nvel
nacional. No Reino Unido, 95% das autoridades locais regulam tarifa, enquanto 45% delas
restringem o nmero de veculos em operao (OFT, 2003b). Segundo o instituto, barreiras
indiretas entrada, tal como qualificao dos motoristas foram largamente
experimentados.

Tabela 4.6: Distribuio das competncias regulatrias por nvel de governo

Pas
Nova Zelndia
Coria do Sul

Dinamarca
Alemanha

Inglaterra
Austrlia

Noruega
Holanda
Blgica

Canad

Irlanda
Frana

Sucia
Brasil

Japo
EUA

Nvel de
Governo

Local
Regional
Nacional
Fonte: modificado - Productivity Commission (1999); OFT (2003b); Kang (1988); Bakker (2007)

O nvel governamental de deciso e a variabilidade de formas regulatrias estabelecidas

em alguns pases no que se refere ao acesso ao mercado (barreiras entrada) e limitao

60
tarifria podem ser observados na Tabela 4.7. Todos os pases citados nesta tabela
experimentaram desregulamentar economicamente o servio, parcial ou totalmente, numa
tentativa de implementar maior concorrncia nos mercados locais, concentrando maiores
esforos pblicos na regulao social.

Tabela 4.7: Efeitos da desregulamentao do mercado de txi

Efeitos da
Aps a desregulamentao
Objetivo desregulamentao
Pas
regulatrio Acesso ao Regulao Caracterstica Quantidade
mercado tarifria do mercado de veculos
Aumentou a
Melhorar qualidade e Abordagens Abordagens disponibilidade e
Canad Aumentou
segurana variadas variadas reduziu a
qualidade
Base nas vantagens Segmento
Remoo do
da livre competio; bandeirada
limite de Removida na
Estados Aumentar oferta e predominando Aumentou de
quantidade na maioria das
Unidos nveis de servio; nas reas 18% a 127%
maioria das cidades
reduzir tarifa e urbanas; Au-
cidades
burocracia mento tarifrio
Fortalecer o txi Segmento ponto
Remoo do Aumento
como complemento a Mxima de txi domina
limite de significante,
outros transportes (local) para nas grandes
Holanda quantidade; comeando
pblicos; mxima cidades e
unificao das pelos pontos
Aumentar o uso do (nacional) radiotxi nas
reas de txi
txi demais
Predominam os
Remoo do
Aumentar a oferta, segmentos de
limite de Mxima
diminuindo seu ponto de txi e
Irlanda quantidade; ou fixa Duplicou
desequilbrio em bandeirada; mais
Licena por (mantida)
relao demanda operadores
rea
independentes
Predominncia
do radiotxi;
Aumento da
Fechado com Removida em
Aumentar a oferta noite e
Noruega unificao de algumas reas Manteve-se
competio e a oferta fins de semana
algumas reas urbanas
devido
compensao
tarifria
Reduo do
Remoo do tempo de espera; Aumento de
Reduzir as diferenas Removida
limite de Radiotxi se 160% de 1989
Nova entre os txis e outros (era fixada
quantidade; torna mais a 2001 com
Zelndia transportes pela
afiliao importante em reduo nas
(PHV,etc.) associao)
associao algumas reas reas rurais
rurais
Predominncia
Reduzir a diferena Remoo do Acentuada
do radiotxi;
entre oferta e limite de alguns anos Aumentou,
substituio de
Sucia demanda; quantidade; aps a com reduo
algumas
aumentar a unificao das desregulamen- da eficincia
companhias por
competio tarifria reas tao
autnomos
Fonte: modificado - OFT (2003b)

61
A Tabela 4.7 mostra que os efeitos no bem estar social do consumidor provocados pelos
diferentes objetivos e seus principais remdios regulatrios implicam em variaes
mercadolgicas de pas para pas. O significativo aumento da oferta ocorrido nesses pases
implica em diminuio do tempo de espera por parte do passageiro. Contudo, o custo deste
incremento na oferta pode ser refletido na tarifa, caso esta no seja regulada (OFT, 2003b).

As experincias de desregulamentao mostraram que grande parte dos efeitos positivos

esperados no foram alcanados, o que ocorreu na maioria dos pases mencionados na
Tabela 4.7. Com base nisso, Teal e Berglund (1987) apud Bekken (2007) propuseram que
fosse regulada ou a tarifa ou a entrada no mercado, o que ocorreu em diversas cidades
americanas, num processo de re-regulao parcial da indstria. A desregulamentao dos
mercados ocorridos na Sucia e na Nova Zelndia tambm so exemplos de
desregulamentao mal sucedida, sendo este motivado por uma poltica de
desregulamentao de diversos setores da economia, transformando-se, em dez anos, de
um dos pases mais regulados para um dos menos regulados dentre os afiliados OECD
(Morrison, 1997 apud Bekken, 2007).

Apesar de no ter cumprido o objetivo regulatrio do governo, o mercado de txi sueco

ajustou a oferta da maneira tradicional, aps uma dcada de desregulamentao. Esse
comportamento, tpico de mercado contestvel, apresentado na Figura 4.2. No primeiro
ano a oferta veicular aumentou de 12.500 para 15.000 txis, estabilizando-se nesse patamar
ao longo da dcada. Para tanto, a quantidade de operadores tambm cresceu; partiu de
8.000, chegando ao pice de 10.000 em 1995 e estabilizando-se na casa dos 9.000
operadores. O nmero de falncias anuais aumenta abruptamente de 50 at 250 nos trs
primeiros anos e reduzindo-se de forma gradativa at a quantidade inicialmente registrada;
este ndice mostra que, apesar do acrscimo no nmero de operadores, a mo invisvel do
mercado descrita por Adam Smith em 1976 selecionou os mais eficientes via livre
concorrncia.

A partir da Figura 4.2 pode-se observar o comportamento descrito acima por meio do
indicador nmero de veculos por operador (V/O). No incio do processo de
desregulamentao, em 1990, este indicador era de 1,59; no ano seguinte, com o aumento
abrupto de veculos, mas no to grande de operadores, o indicador subiu para 1,67,

62
mostrando a quantidade de operadores autnomos novos se sobressaiu em relao
quantidade de empresas; com a saturao do mercado e o crescente nmero de falncias, o
indicador caiu para 1,45 em 1993, demonstrando que apesar do aumento do nmero de
operadores, alguns deles estavam sendo substitudos. Nos anos seguintes houve um
processo de estabilizao da oferta, at que o indicador V/O chegasse em 2001 em 1,61, ou
seja, pouco acima do indicador no incio do processo de desregulamentao.

Muitos pases retiraram suas barreiras entrada, conforme pode ser visto na Figura 4.3. No
caso da Irlanda, retiraram-se todas as barreiras entrada, mas mantiveram baixa
flexibilidade na fixao das tarifas, diferentemente da Noruega (Oslo), Sucia e Nova
Zelndia, que praticamente liberaram as tarifas. A cidade canadense de Calgary foi a nica
que compensou a flexibilizao entrada com maior rigor na tarifao. Na Sucia e em
Seattle, aps extrema desregulamentao tarifria e entrada, re-regularam esses fatores,
trazendo-os a nveis intermedirios de restrio. De qualquer forma, a tendncia geral nas
localidades mencionadas nessa figura foi de uma maior flexibilizao nas barreiras
entrada e na tarifao.
Operadores de txi, veculos-txi

Nmero de falncias

Operadores de txi veculos-txi falncias

Figura 4.2: Evoluo da indstria de txi sueca aps a desregulamentao

Fonte: Branschlget (2002) apud OFT (2003b)

A desregulamentao tarifria ocorrida na Sucia, Nova Zelndia e em algumas cidades

norueguesas geraram resultados positivos, pois os taxistas se organizaram em cooperativas
ou empresas (despatching centers - DCs). O tabelamento de preos foi feito por cada DC
obrigatrio na Sucia e na Nova Zelndia , aumentando a transparncia e a
concorrncia tarifria. Na Sucia, especificamente, foram retiradas as restries de rea de

63
operao aos DCs e introduzidos severos requisitos para facilitar o acesso informao
tarifria (OFT, 2003b).

Recentemente, diversos pases europeus, tais como Noruega, Finlndia, Blgica, Hungria,
Reino Unido e Sua, comearam a avaliar as legislaes de txi vigentes (Bekken, 2007).
Segundo o autor, em alguns pases a legislao foi recentemente alterada, tanto
nacionalmente (Irlanda e Holanda), como a nvel local (Bruxelas, Londres e Oslo).

Figura 4.3: Mudanas regulatrias em alguns pases (Barreira Entrada X Tarifa)

Fonte: OFT (2003b)

Nos locais onde o mercado passou a ser totalmente de livre iniciativa a tarifa diminuiu
devido ao grande nmero de veculos que adentraram ao mercado, chegando a duplicar ou
triplicar a oferta, como ocorreu em diversas cidades australianas e norte americanas;
todavia, com uma super oferta essas cidades tiveram a qualidade dos servios reduzida por
falta de regulamentao (Productivity Commission, 1999).

64
4.4.2 A contestabilidade nos mercados de txi

A presena do PHV no mercado de transporte urbano uma das alternativas para ajustar os
diferentes segmentos de mercado de txi, principalmente no que se refere s tarifas, pois os
passageiros esto mais sujeitos a serem explorados quando embarcam em um txi na rua
ou no prprio ponto de txi. Por esse motivo, alguns pases aplicam severa regulao
tarifria para estes segmentos enquanto mantm as tarifas do PHV livres, devido estarem
os passageiros em boas condies de barganha quando do agendamento destes (OFT,
2003b). Conforme exemplificado na Tabela 4.8, esse comportamento regulatrio comum
e estende-se s barreiras entrada, deixando os PHV livres para operar no mercado de
transporte urbano, com servios e tarifas prximos aos dos servios de txi.

Tabela 4.8: Modelos de regulao de oferta de transporte por txi vs. PHV

Nova Iorque Londres Paris

Sem restrio de
Licena de txi Quantidade restrita
quantidade
Quantidade restrita

Valor da licena
US$ 300,000.00 0 150.000,00
de txi
Tarifa de txi Regulada Regulada Regulada
Sem restrio de Sem restrio de Sem restrio de
Licena para PHV quantidade quantidade quantidade
Tarifa de PHV No regulada No regulada No regulada
Fonte: modificado - Darbra (2005) apud Liston-Heyes e Heyes (2007)

Quanto aos servios de txi em si, destaca-se na Tabela 4.8 o alto valor de uma licena
(medallion) para operar nos mercados restritos entrada. Esse custo extra h de se refletir
na tarifa, caso contrrio no haveria estmulo para o investimento, que superior ao
somatrio de todos os custos fixos num perodo de 10 anos, tomando-se por base a planilha
tarifria utilizada pela ANTP (2003), que exemplifica os custos com dados de 1999 da
BHTRANS. Dado o mercado fechado, sendo a tarifa livre, aumenta o risco e a tendncia
de ocorrer oligoplio e, sendo a tarifa regulada pelo Poder Pblico, aumenta o risco de
captura deste por parte dos diversos segmentos de mercado de txi.

Um caso de custo extra ocorre na Austrlia. O governo de New South Wales remunera na
planilha tarifria de txi uma taxa de aluguel da placa, com base no valor mdio desta, que
representa cerca de 14% do custo total do servio, equivalente a mais de USD$21,000.00

65
(vinte e um mil dlares australianos) (IPART, 2003). A Figura 4.4 mostra a evoluo dos
preos da licena de uma placa de txi em Sidney. O valor da licena chegou a quase
USD$ 300,000.00 em 2003 e duplicando em valores reais em relao a 1985.

Figura 4.4: Valor de transferncias das placas de aluguel de txi em Sidney

Srie real expressa em dlares de 1985
Fonte: IPART (2003)

A Figura 4.5 mostra a evoluo o valor da licena no mercado romano nas ltimas duas
dcadas. Observe-se que, mesmo com o incremento de 500 licenas nos anos de 1981,
1988 e 1996 os valores das licenas continuaram em ritmo de crescimento, chegando a
120.000,00 (cento e vinte mil euros), quase duplicando seu valor real de 1980 a 2002.

1981: Alocao de 1988: Alocao de 1996: Alocao de

500 novas licenas 500 novas licenas 500 novas licenas
Valor da licena em Euros

Preo constante (1995 = 100) Preo corrente

Figura 4.5: Valor das licenas no mercado de txi romano

Fonte: Comandini et al. (2003) apud (Koehler, 2004)

66
O alto valor das licenas de txi nas cidades apresentadas na Figura 4.2, na Figura 4.4, na
Figura 4.5 e na Tabela 4.8 associado ausncia de custos irrecuperveis nos servios de
txi e relativa facilidade de avaliar os custos de pr-entrada, indicam que esses mercados
de txi so contestveis, sob a tica de Baumol et al. (1988), podendo, portanto, tornarem-
se mais competitivos caso seus respectivos governos retirem a restrio entrada.
Levando-se em considerao o baixo nvel de investimento e de complexidade e da
possibilidade de se aplicar economias de escala e de escopo no segmento radiotxi,
possvel inferir que os mercados de txi podem ser, em geral, contestveis.

4.5 PRTICAS REGULATRIAS NO BRASIL

No Brasil, as discusses sob o ponto de vista econmico ainda so incipientes e o formato

regulatrio bastante variado, de municpio a municpio. A ANTP (1997 e 2003) considera
o servio de txi como de utilidade pblica, e que, p isso, deve ser submetido licitao
pblica. Tal proposio se contrape classificao jurdica de servios de utilidade
pblica, que, na verdade, so servios pblicos imprprios, ou seja, no so de titularidade
do Estado, mas to somente por ele autorizado, regulamentado e fiscalizado,
correspondendo a atividades privadas (Di Pietro, 2006).

A Tabela 4.9 montada a partir da consulta de dados dos respectivos sites oficiais dos
municpios pesquisados mostra o hbito brasileiro de tratar os servios de txi como de
interesse pblico ou como servio pblico pelas leis locais, apesar de no haver essa
previso na legislao de mbito nacional, conforme descrito no Captulo 2. Em todas as
16 capitais federativas pesquisadas h limitao do nmero de operadores e de veculos,
mostrando que a indstria de txi brasileira ainda opta por manter os mercados fechados.

A tarifao dos servios de txi brasileiros tambm se enquadra sob restrio severa. Quase
todas as capitais pesquisadas estabelecem tarifas pr-fixadas pelo Poder Pblico local.
Alguns municpios utilizam a tarifao fixa por zona ou tabelamento, como ocorre em Joo
Pessoa, Manaus e Recife. Em diversas capitais brasileiras, tais como Recife e
Florianpolis, foi implantada a venda antecipada de bilhetes no aeroporto com tarifao
pr-estabelecida para os bairros da cidade. A exceo acorre em Braslia, onde a tarifao
mxima permite que os operadores ofeream descontos previamente aferidos no taxmetro,
estimulando a concorrncia tarifria entre os permissionrios.

67
A bandeira 2, mencionada na Tabela 4.9 em referncia aos servios comuns ou
convencionais, justifica-se para remunerar o condutor em seu trabalho noturno ou de fim
de semana ou feriado. A ANTP (2003) recomenda que seja adotado o ndice de 20% de
acrscimo sobre a bandeira 1. Contudo, somente as cidades de Belo Horizonte, Porto
Alegre, Rio de janeiro e Vitria limitaram-se a autorizar esse ndice na tarifao de
bandeira 2. Os outros 75% das capitais pesquisadas utilizam-se de ndices maiores,
chegando ao acrscimo de 50%, como ocorre em Braslia e Fortaleza.

Tabela 4.9: Caractersticas regulatrias dos servios de txi nas capitais brasileiras
Caracterstica Barreira Tipo de tarifa/ Categorias Frota de txi
Capital entrada Bandeira 2 de servio (por 100 mil hab.)1
Belo Horizonte Permisso Fixa / 20% nica 250
Braslia Permisso Mxima / 50% nica 137
Curitiba Permisso Fixa / 30% nica 690
Convencional
Florianpolis Permisso Fixa / 30% Executivo 75
Especial
Moto-txi
Fixa / 50%
Fortaleza Permisso Comum 168
Por zona
Especial Aeroporto
Fixa / 27%
Goinia Permisso nica 112
(sem bandeira 2)
Fixa / 40%
Joo Pessoa Permisso Por zona nica 214
Tabela
Fixa / 35% Convencional
Manaus Permisso 230
Tabela Especial
Convencional
Natal Permisso Fixa / 40% 127
Ambulncia
Comum
Porto Alegre Permisso Fixa / 20% Txi-mirim 285
Perua-Radiotxi
Comum
Recife Permisso Fixa / 24% Especial Hotel 409
Especial Aeroporto
Convencional
Turismo
Rio Branco Permisso Fixa / 47% Especial 350
Moto-txi
Txi-lotao
Fixa / 20% Convencional
Rio de Janeiro Permisso 312
Especiais Especial
Salvador Permisso Fixa / 40% nica 258
Alvar Comum
So Paulo (quantidade Fixa / 30% Especial 327
fixa) Luxo
Comum
Vitria Permisso Fixa / 20% 65
Especial
(1) Calculado a partir da populao coletada em Brasil (2007) e da frota fornecida pelos municpios
Fontes: stios oficiais dos municpios (2007)

68
Positivamente, a diferenciao do mercado de txi brasileiro em categorias de servio,
conforme apresentado na Tabela 4.9, o torna mais atrativo, pois h padres de qualidade
diferenciados para cada categoria, com proporcional variao tarifria. Tal diferenciao
no foi mencionada na literatura internacional pesquisada, exceto a separao por zona de
operao. Na maioria das capitais prevalece a diferenciao em pelo menos duas categorias
de servio. H tambm diferenciao por setor, principalmente dos veculos que so
autorizados a operar nos aeroportos.

A frota de txi, assim como qualquer outra, deve ser proporcional populao. Observe-se
tambm que quanto maior a populao de uma cidade, maior tende a ser a proporo de
usurios dos servios de txi, pois h incremento nas atividades dos setores de negcios,
lazer e turismo, com conseqente aumento do poder aquisitivo. A partir deste raciocnio,
pode-se tomar a estimativa de dimensionamento de frota de txi mxima ao atendimento
dos usurios de um municpio adotada pela prefeitura de Vitria - E.S., apresentada na
Tabela 4.10, para avaliar, grosso modo, o dimensionamento efetivo da frota de txi nas
capitais brasileiras.

Tomando-se por base a Tabela 4.10 para analisar a frota efetiva de txi descrita na Tabela
4.9, observa-se que apenas a cidade de Joo Pessoa enquadra-se nos parmetros adotados
pelo municpio de Vitria, com um ndice de 214 txis por 100 mil habitantes ante o
mximo de 260, dada sua populao de 672 mil habitantes. Recife e Rio Branco excedem
em 2, 3% e 75%, respectivamente.

Tabela 4.10: Dimensionamento da frota de txi em funo do nmero de habitantes

Populao do Municpio Nmero Mximo de Txis
(x 1.000 habitantes)1 (por 100 mil habitantes)1 e 2
De 50 a 100 60
De 100 a 200 100
De 200 a 400 200
De 400 a 700 260
De 700 a 1.000 300
De 1.000 a 1.500 350
De 1.500 a 2.500 400
De 2.500 a 4.000 450
Acima de 4.000 500
(1) Baseado no Manual Tarifrio de Conduo Terrestre (1992) - Anteprojeto I, elaborado pela Confederao
Nacional dos Transportes Coletivos; (2) valores atualizados pela prefeitura de Vitria em 2006.
Fonte: Vitria (2006)

69
Os demais municpios, representando 75% do total pesquisado, apresentam ndices bem
aqum do proposto pelo municpio de Vitria. Estes ndices podem ser influenciados por
outros fatores, tais como, escala horria dos txis e concorrncia de operadores no
autorizados. Todavia, sendo os mercados de txi contestveis, o baixo ndice apresentado
na maioria das capitais estaria relacionado restrio entrada no mercado, presente em
todas elas.

4.6 AS PRINCIPAIS FALHAS NOS MERCADOS DE TXI

O pleno funcionamento dos mercados de txi est associado capacidade destes de prestar
servios de transporte de passageiros da forma mais eficiente possvel. Quando isso no
ocorre de forma satisfatria sociedade h de se verificar a presena de falhas no processo
produtivo. Essas falhas podem ser de dois tipos: a) falhas de mercado; e b) falhas
regulatrias. Nesta seo relatam-se as principais falhas encontradas nos mercados de txi
estudados neste captulo.

4.6.1 Falhas de mercado

O tratamento econmico dado aos servios de txi nos pases descritos nas sees
anteriores permite observar a presena de trs principais falhas nesses mercados
ocasionados pela oferta, quais sejam; a) Oligoplio; b) externalidades negativas; e c)
assimetria de informao.

O Oligoplio pode ocorrer em duas situaes (Kang, 1988): a) em pequenas cidades e

zonas rurais: quando no h a prestao adequada dos servios substitutos, tais como
nibus e metr; e b) supervalorizao da licena: quando o mercado fechado.

O valor das licenas est relacionado restrio tarifria e entrada e consiste em

importante evidncia de que h falha de mercado (Koehler, 2004). Segundo o autor, o
aumento do valor das licenas para operar txi na Inglaterra crescente desde os anos
1960, sugerindo um aumento das distores do mercado. Em Sidney e em Roma o valor
das licenas dobraram em valores reais, chegando a alcanar o patamar de US$150,000.00
(cento e cinqenta mil dlares americanos), como pode ser observado na Figura 4.4 e na
Figura 4.5, respectivamente.

70
Se os potenciais entrantes esto dispostos a pagar pelas licenas porque esperam
recuperar seus investimentos via tarifa. Nesse caso, o oligoplio produz um significativo
acrscimo tarifrio para remunerar o investidor em algo que no faz parte dos custos
operacionais do servio em si. Uma segunda conseqncia a reduo da demanda devido
ao aumento tarifrio, considerando-se a elasticidade-preo da demanda prxima da
unidade.

As principais externalidades negativas nos mercados de txi so (Kang, 1988 e OFT,

2003c): a) congestionamento do trfego: nos pontos de txi e nas reas urbanas centrais; b)
poluio atmosfrica; e c) demanda negativa: no segmento do tipo bandeirada, a demanda
de um usurio por txi aumenta o tempo de espera de outro.

A assimetria de informao est presente na indstria de txi, mas principalmente nos

segmentos bandeirada e ponto de txi (Kang, 1988), pois os passageiros no tm
informao prvia sobre as caractersticas e a qualidade dos servios.

As operadoras de radiotxi tm melhores condies para minimizar essas falhas de

mercado por se beneficiarem de trs fatores: a) economias de densidade; b) economias de
escala; e c) divulgao dos seus servios por meio de comerciais.

4.6.2 Falhas regulatrias

As falhas regulatrias ocorrem quando o Poder Pblico toma medidas que no sejam
estritamente as necessrias e suficientes para regular o mercado, pois o papel do regulador
pblico agir na medida exata para manter o mercado funcionando eficientemente. Desta
forma, a ausncia ou o excesso de interveno estatal para sanar as falhas de mercado
constitui falha regulatria.

Quando h a presena de falhas de mercado, h de se aplicar a regulao equivalente.

Segundo OFT (2003d), ocorre falha regulatria quando a regulao aplicada para
alcanar apenas objetivos polticos, podendo gerar trs externalidades: a) o desvio de
recursos; b) a criao de conseqncias negativas e imprevisveis; e c) significante inrcia
no processo legislativo. Nesse sentido, Samuelson e Nordhaus (1992) observam que

71
necessrio estar alerta a essas falhas de governo, que ocorre quando o governo, ao tentar
remediar as falhas de mercado, pode pior-las ou ainda gerar outros problemas.

Vale lembrar que, sendo o mercado de txi contestvel, a regulamentao da indstria no

necessria (Santos e Orrico Filho, 1996), podendo a interveno do Poder Pblico ser
oriunda de uma excessiva proteo social dos incumbentes ou at mesmo da captura
regulatria.

A Teoria da Captura Regulatria parte do principio que o rgo regulador eventualmente

age mais no interesse de grupos privados do que dos usurios, pois os entes regulados
costumam ser mais organizados politicamente. Kang (1988), afirma que isto mais
evidente quando a regulao introduzida por demanda da prpria indstria regulada,
sendo a indstria de txi muito vulnervel captura, podendo conduzir o mercado a tarifas
maiores do que as necessrias e reduo da frota de uma determinada praa. Choi (1994)
apud Kang (1988) percebeu que esta captura regulatria, quando combinada com a
ocorrncia de incompetncia dos reguladores, pode causar falha de mercado, criando um
ambiente de oligoplio.

4.7 TPICOS CONCLUSIVOS

Na maioria dos pases pesquisados os servios de txi so subdivididos nas categorias txi
comum e Private Hire Vehicle - PHV. A primeira categoria, que estipula a tarifa por meio
de taxmetro, dividida nos segmentos pontos de txi, bandeirada e radiotxi. O PHV,
assim como o seu equivalente no Brasil, no gerido pelo Poder Pblico, sendo sua
atividade comercial de livre iniciativa. Vrios municpios brasileiros diversificam os
servios de txi em modalidades, tais como txi luxo, txi especial, txi comum, txi-
lotao, txi mirim e moto-txi, quase todos se utilizando de taxmetro.

Nas capitais brasileiras pesquisadas, o servio de txi tipicamente tratado como servio
pblico e delegado iniciativa privada atravs de permisso, estabelecendo um regime de
mercado fechado, com quantidade prefixada de operadores e de veculos, sendo que 75%
das capitais apresentam ndices de txi por 100 mil habitantes bem inferior ao mximo
recomendado pela Confederao Nacional dos Transportes Coletivos. As tarifas so pr-

72
estabelecidas, sendo que a bandeira 2 excede ao recomendado pela ANTP em 75% das
capitais.

Os mercados de txi podem ser, em geral, contestveis e, se fechados, podem se tornarem

mais competitivos a partir da liberao entrada, que, devido desonerao para adquirir
as licenas de operao, gera imediata e significativa reduo do custo e,
consequentemente, da tarifa.

As principais falhas do mercado de txi so: oligoplio, externalidades negativas e

assimetria de informao. O segmento radiotxi apresenta as melhores condies
mercadolgicas para minimizar essas falhas por poderem dispor de economias de escala e
de densidade e, conseqentemente, maior acesso mdia para a divulgao de seus
servios e promoes.

A qualidade dos servios desponta ser extremamente importante quando se promove a

desregulamentao das barreiras entrada e da tarifao. Em diversas localidades
investigadas retiraram-se as barreiras entrada sem reforar os requisitos de qualidade e
segurana. Contudo, na maioria dos casos, requisitos de qualidade foram introduzidos
posteriormente. Atualmente, as mudanas regulatrias tm focado mais na qualidade dos
servios do que na quantidade de veculos em operao, caracterizando-se como uma
forma indireta de barreira entrada. A reduo da restrio regulatria conduz ao aumento
da oferta de veculos e, de maneira geral, satisfao do usurio.

A partir das descries feitas neste captulo, podem-se observar duas grandes tendncias
regulatrias na indstria de txi: a) retirada das barreiras diretas entrada; e b)
introduo de severos padres de qualidade. Segundo Bekken (2007), muitos pases
retiraram suas barreiras entrada no mercado e tais mudanas, acrescidas de maiores
padres de qualidade dos servios, esto sendo planejadas em outros pases. Para o autor,
essa tendncia internacional se alinha com as mudanas globais ocorridas em diversas
cidades norte americanas, sobretudo na dcada de 1980.

73
5 ELEMENTOS PARA A REGULAO DOS SERVIOS DE
TXI

Os mercados de txi, assim como outros segmentos de transporte, no dispem de um

modelo padro de regulao. Assim, permanece a necessidade de aprofundar as pesquisas e
os debates a nvel tcnico e poltico para estabelecer padres adequados de prestao dos
servios de txi, reforando o seu papel no contexto social. No Brasil, a experimentao de
mecanismos regulatrios mais adequados s necessidades desses mercados contribuir
significativamente para cumprir o preceito constitucional de instituir diretrizes para a
regulao desse meio de transporte (Dias e Arago, 2006).

Nesse sentido, este captulo apresenta diretrizes regulatrias para as principais falhas de
mercado identificadas no comparativo internacional desenvolvido no Captulo 4.
Complementarmente, so propostas regras de transio para um novo modelo regulatrio
dos servios de txi.

5.1 DIRETRIZES REGULATRIAS

As falhas de mercado devem ser identificadas pelo Poder Pblico e submetidas a seus
respectivos remdios regulatrios, ou seja, h de se mitigar as falhas, contudo, sem
extrapolar na medida regulatria. Nesse sentido, so propostos nesta seo diretrizes
regulatrias para cada possvel combinao entre as falhas de mercado e os fatores
relacionados atividade regulatria. Esses fatores regulatrios foram extrados da literatura
pesquisada nos captulos anteriores, sobretudo de OFT (2003b) e divididas em trs grupos:
a) Barreiras entrada; b) tarifao; e c) atendimento e satisfao dos usurios. As
barreiras sada no foram includas por no terem relao com as falhas de mercado
detectadas neste estudo.

As diretrizes regulatrias propostas so apresentadas na Tabela 5.1. Essas diretrizes podem

ser aplicadas nos mercados de txi, em geral, contudo observando as caractersticas locais,
tais como os segmentos de mercado em operao, a contestabilidade do mercado, as falhas
de mercado e regulatrias presentes no local e a viabilidade econmica.

74
As caractersticas locais so fatores fortes o suficiente para inferir que a regulao dos
servios de txi devam ser feitas pelo Poder Pblico Local. Porm, diretrizes gerais podem
ser estabelecidas pelo Poder Pblico nacional para nortear os padres de qualidade e o
controle dos servios. Nesse contexto, o marco regulatrio a nvel nacional poderia ser
precedido do debate sobre o interesse pblico na prestao desses servios, ou seja, definir
se os servios de txi so servios pblicos ou de livre iniciativa. A presente pesquisa tem
conduzido segunda opo, sem significar, contudo, em desregulamentao completa do
mercado.

Tabela 5.1: Diretrizes regulatrias para as falhas de mercado de txi

Falhas de Mercado Assimetria de Externalidades

Oligoplio
Fatores regulatrios informao negativas
Mercado aberto; Combustvel
Quantidade de Fiscalizao; ecolgico;
Indicadores de Taxa de
operadores e veculos
mercado fiscalizao
Diretas

Padres mnimos de
Padres de
qualidade;
Padres de qualidade divulgao da Taxa de
Categorias de
Barreiras entrada

dos servios informao; fiscalizao

servio;
Fiscalizao
Fiscalizao
Padres mnimos de
qualidade por Combustvel
Padres de
categoria de ecolgico;
Requisitos veiculares segurana;
servio; Vistoria peridica;
Indiretas

Padres de conforto
Vistoria peridica; Triciclo cabinado
Triciclo cabinado
Cursos de formao Cursos de formao
Qualificao dos
e aperfeioamento e aperfeioamento
profissional; profissional;

motoristas
Motorista bilnge Fiscalizao
Taxmetro com
totalizadores e
Tarifa mxima;
impressora;
Tarifao Padres de
Tarifa livre;
Fiscalizao
divulgao da
informao
Central de Categorias de
Combustvel
Atendimento e satisfao dos atendimento; servio;
ecolgico;
usurios Indicadores de Triciclo cabinado
Vistoria peridica;
satisfao Fiscalizao
Diretrizes relacionadas s categorias de servio;
Diretrizes relacionadas atividade de polcia administrativa.

Desta forma, as diretrizes regulatrias so propostas a partir do pressuposto que o mercado

seja ou passe a ser aberto livre concorrncia, todavia, sem dispensar a presena do Estado
na regulao dos padres de qualidade, conforme a tendncia internacional de mercado,

75
relatada no Captulo 4. Nas sees a seguir so feitas algumas consideraes sobre essas
diretrizes regulatrias.

5.1.1 Mercado aberto com padronizao mnima

O mercado aberto o elemento principal desta proposio. A idia partir do princpio de

que no h a interferncia do Estado para limitar a quantidade de veculos e de operadores,
deixando que o mercado em livre concorrncia regule por si s a oferta. Observe-se que
limitar a frota de txi no parece ser medida adequada para minimizar os problemas de
congestionamento e poluio; antes de limitar a frota dos veculos de servio h de se
priorizar tal restrio frota de veculos de passeio, que muito mais numerosa e pode ser
otimizada ou substituda parcialmente por outros meios de transporte.

Sendo assim, o Poder Pblico pode concentrar maiores esforos na padronizao mnima
de trs diretrizes regulatrias na prestao dos servios: a) segurana veicular e de
percurso; b) qualidade (caractersticas veiculares, qualificao profissional do motorista);
e c) divulgao da informao aos usurios. A divulgao da informao pode ser feita
por meio de: i) cartilha interna ao veculo, contendo as caractersticas e preos do servio,
assim como informaes complementares, tais como telefones teis (emergncia, rgos
pblicos, hotis) e mapa da cidade com pontos tursticos; ii) afixao de tabela de preos
em local previamente estabelecido; iii) stio e telefone do rgo gestor e fiscalizador; e iv)
divulgao pela mdia para toda a comunidade local e turistas.

5.1.2 Categorias de servio

A subdiviso dos servios de txi em categorias baseia-se na combinao entre conforto e

preo e deve ser incentivada para oferecer servios mais adequados aos passageiros e
tambm para aliciar os potenciais passageiros de txi que fazem parte da estatstica da
demanda reprimida a este servio por utilizarem outros transportes substitutos, tais como
automvel, motocicleta e as diversas modalidades de transporte coletivo. Desta forma,
pode-se subdividir o mercado em categorias de servio, complementarmente aos
segmentos de bandeirada, ponto de txi e radiotxi. Contudo, necessria uma prvia
pesquisa de opinio entre os potenciais usurios do servio para saber, por exemplo, se
preferem maior qualidade ou menor tarifa.

76
Essa pesquisa de opinio permite verificar a existncia de demanda reprimida, que mais
provvel em cidades que dispem apenas de uma categoria. Isto vale dizer que pode haver
uma parcela considervel de potenciais usurios, principalmente os que desejam tarifas
mais amenas. A significativa diferena entre o preo do servio comum de txi e o
transporte coletivo um dos seus concorrentes remete possibilidade de implantao
de servios com padres intermedirios de conforto e preo, como ocorre em algumas
capitais brasileiras, conforme demonstrado na Tabela 4.9.

A mdia de passageiros transportados por txi por viagem til para o dimensionamento
da capacidade de passageiros da frota. Se a mdia estiver em torno de dois passageiros,
combinado com a preferncia por menor tarifa, pode-se colocar um veculo mais simples,
como por exemplo, um triciclo cabinado, comentado na subseo 1.1.1.2.

Quando os estrangeiros formam uma parte significativa da demanda, a oferta de servios

com traduo pode ser necessria e, geralmente oferecida em viagens previamente
contratadas ou em categorias especiais de txi. O servio de traduo pode ser feito via
rdio pela central de operao ou por meio de motorista bilnge.

1.1.1.1. O servio de txi em grandes plos geradores de demanda

Nos pontos de txi instalados prximos a grandes plos geradores de demanda, tais como
aeroportos, hotis e grandes eventos, o sistema mais adotado o FIFO. Nesse sistema no
vivel diferenciar a tarifa entre os taxistas, pois o conflito estaria sempre iminente entre
eles na disputa acirrada por passageiros, complementado pelo vai-e-vem dos passageiros
procura de tarifas menores, sendo recomendada a tarifao fixa (Productivity Commission,
1999). Contudo, para oferecer aos passageiros a oportunidade de barganhar por menores
tarifas, pode-se instalar, se possvel, uma rea separada para txis que pertenam a uma
outra categoria de servio. De qualquer forma, a integrao do segmento radiotxi nos
mercados j proporciona uma competio tarifria. Como o segmento radiotxi no est
organizado no sistema FIFO (para o passageiro) no h a necessidade de fixar sua tarifa.

77
1.1.1.2. O triciclo cabinado com combustvel ecolgico

A crescente escassez de espao no meio urbano para os veculos, combinado com o

aumento da poluio atmosfrica tem conduzido utilizao de veculos cada vez
menores, mais leves e racionais. Veculos com capacidade para apenas uma ou duas
pessoas esto sendo produzidos com o intuito de maximizar os espaos e minimizar o
consumo de combustvel e a poluio.

Nesse sentido, o triciclo cabinado, com modelo semelhante aos apresentados na Figura 5.1,
pode ser utilizado numa categoria mais simples de txi, para o transporte de at dois
passageiros, excludo o condutor, com tarifao intermediria entre o txi comum e o
transporte coletivo, ocupando uma posio intermediria na relao conforto/tarifa
existente entre o transporte individual e o coletivo de transporte urbano de passageiro.

Figura 5.1: Modelos de triciclo cabinado

Fonte: Tuohe Enterprise Group Limited (2007)

Se a tarifa da categoria mais simples de txi for prxima ao custo de deslocamento com
automvel particular, uma demanda complementar pode ser gerada por proprietrios de
veculos, sobretudo quando houver evento que sabidamente desabilite o motorista a voltar
dirigindo ou quando houver alto custo ou dificuldade de estacionamento.

A utilizao de uma fonte de energizao ecologicamente adequada, ou seja, que pouco

polua o meio ambiente, tais como etanol, biodiesel e energia eltrica (clulas-
combustveis) ou solar um fator adicional para a viabilidade do triciclo cabinado. Sendo
o triciclo um veculo de porte menor que o automvel, deseja-se que ele seja mais barato e

78
mais econmico, complementando o modelo conceitual de veculo que atenda as
necessidades do mercado de txi de baixo custo.

Cabe observar que a utilizao de motocicleta como tecnologia para o transporte

remunerado de passageiros no adequado, devido a dois inconvenientes que no
permitem que o condutor oferea ao passageiro condies razoveis de integridade um
dos componentes indispensveis para que haja o transporte. Primeiro, um veculo
completamente aberto e descoberto submete o passageiro s intempries, podendo este
chegar ao destino sujo ou molhado, caso no caia. Segundo, para que o condutor possa
encontrar o equilbrio das foras peso e centrfuga ao fazer curvas depende da habilidade e
disponibilidade do passageiro, necessitando que este seja co-participante na conduo da
motocicleta.

5.1.3 Cursos de formao e aperfeioamento profissional

A formao profissional considerada fundamental para os taxistas que pretendam operar

o servio. Para os cursos de formao, e posteriormente para os cursos de aperfeioamento
profissional, recomenda-se palestrar disciplinas sobre noes de tica profissional,
primeiros socorros, direo defensiva, relaes pblicas, pontos tursticos e,
principalmente, conhecerem bem o sistema de endereamento da cidade onde trabalham.
Para os motoristas dos servios que oferecem traduo pode-se solicitar curso de lngua
estrangeira.

Observe-se que a qualificao profissional desejada deve ser exigida no curso de formao
profissional. A licena para dirigir est associada categoria de veculo a ser conduzido e
no formao profissional. Desta forma, a exigncia de licena suficiente para conduzir o
veculo, conforme a legislao de trnsito, e do curso de formao profissional so o
suficiente para a qualificao do motorista.

5.1.4 A fiscalizao dos servios

A fiscalizao dos servios de txi por parte do Poder Pblico deve ser contnua, exercida
por agente pblico concursado especificamente para tal fim e instalada preferencialmente
em unidade prpria, ou seja, separadamente dos rgos gestores.

79
As atividades de fiscalizao so atinentes a todos os fatores regulatrios, mas destacam-se
as seguintes atividades a serem atribudas fiscalizao, para os fins aqui propostos: a)
coao entrada de operadores no licenciados: que operam predatoriamente, gerando
concorrncia imperfeita e maior nvel de externalidades negativas; b) orientao e
verificao do cumprimento dos padres de qualidade, tarifao e divulgao dos
servios; e c) vistoria veicular: para checar as condies de segurana e conforto dos
veculos.

Essas atividades de fiscalizao so realizadas por meio de vistorias operacionais.

Contudo, isso tem um custo, que pode ser repassado sociedade por meio do lanamento
de uma taxa de fiscalizao, a ser paga pelos operadores previamente ao seu licenciamento
anual.

1.1.1.3. A vistoria operacional

A vistoria operacional ou simplesmente vistoria estende-se a diversas atividades de

fiscalizao e, quanto aos atributos a serem checados, pode ser: a) veicular: conferncia de
itens relacionados mecnica, eltrica, higiene, conforto e equipamentos obrigatrios; b)
documental: verificao dos documentos de habilitao do motorista, de licenciamento do
veculo e de licenciamento do operador; e c) comportamental: verificao in loco do
comportamento do operador no trnsito e no trato com os passageiros. Quanto ao local e
data, a vistoria pode ser: a) completa e programada (vistoria peridica): feita geralmente
anualmente em instalaes prprias para a vistoria veicular; e b) parcial e aleatria: a
qualquer momento, nos pontos de txi ou em outro local que no interfira na operao dos
servios, exceto para vistoria comportamental.

1.1.1.4. A taxa de fiscalizao

O lanamento de uma taxa anual de fiscalizao dos servios de txi, cujo fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia administrativa, ato administrativo rotineiro nos
rgo gestores e fiscalizadores e aplicado na manuteno dos servios de fiscalizao e
controle das atividades licenciadas pelo Poder pblico. Nos mercados de txi esta taxa

80
pode ser vista como uma barreira direta entrada, inibindo a entrada excessiva de
operadores, como (Kang, 1988) verificou em Londres.

5.1.5 A tarifao

A tarifao o segundo fator regulatrio a merecer diretrizes regulatrias. Nesse sentido,

dois aspectos so importantes: a) a forma de regulao tarifria e b) o controle tarifrio.
Esses aspectos so descritos a seguir, sendo abordado apenas o taxmetro digital com
totalizadores como forma de controle tarifrio.

1.1.1.5. Formas de tarifao

A tarifao livre desejvel num mercado de concorrncia perfeita. Sendo assim, ela
mais eficaz quando aplicada em um mercado que tenha contestabilidade e concorrncia
estabelecida. Contudo, se houver formao de mercado monopolstico, pode-se estabelecer
tarifao mxima ou acionar o rgo que aplica as polticas de preveno e apurao
contra abusos de poder econmico (no Brasil, o CADE).

A tarifao fixa aplicvel ao segmento ponto de txi, porque a operao feita no

sistema FIFO. Assim todos os veculos e operadores que optarem pelos pontos de txi
devem pertencer a uma mesma categoria de servio.

1.1.1.6. Taxmetro com totalizadores e impressora

Os taxmetros facilitam o controle e a padronizao tarifria. Os taxmetros digitais com

totalizadores, em uso em diversas cidades brasileiras, armazenam informaes que podem
auxiliar o controle do proprietrio do txi e subsidiar o rgo gestor no levantamento de
informaes estatsticas e de controle tarifrio. Esses taxmetros podem ser lidos por
equipamento prprio, durante a vistoria peridica, por exemplo. Os totalizadores (no
zerveis) informam a quilometragem percorrida ociosa e com passageiro (que permitem
calcular o ndice de ocupao) e a tarifa registrada.

Pode-se agregar a impressora ao taxmetro digital com totalizadores. A impressora pode

ser configurada para imprimir no ticket informaes, tais como o nome do taxista, a

81
empresa que ele trabalha, o prefixo do txi, a placa, data, hora, tempo e valor da corrida,
que pode ser usado para atestar os servios do txi ou para eventuais reclamaes junto aos
rgos fiscalizadores.

5.1.6 Central de atendimento ao usurio e ao taxista

O atendimento aos usurios do servio e ao taxista indispensvel e pode ser feito de trs
maneiras contnuas: a) no balco de atendimento; b) por telefone; e c) via internet. O
balco de atendimento ao usurio deve ser separado do balco de atendimento do taxista e
instalado preferencialmente no setor de fiscalizao, por terem interesses geralmente
antagnicos. O balco de atendimento ao taxista melhor se instala no setor de cadastro,
onde iniciada as atividades de matrcula de motorista, vistoria e permuta veicular, recurso
de multa, etc.

Pela Internet o usurio pode participar de enquetes, remeter reclamaes, sugestes e

elogios, alm de consultar informaes de seu interesse, tais como as categorias de servio
disponveis, tarifas e telefone das operadoras de radiotxi e dos pontos de txi. Na Internet
o taxista pode consultar os indicadores e outras informaes de seu interesse e, mediante
senha, consultar a sua pasta cadastral, participar de pesquisas e apresentar requerimentos
diversos, incluindo recurso de multa.

5.1.7 Indicadores de mercado e de satisfao do usurio

A criao de indicadores para monitorar os nveis e servio, a tarifao e a satisfao dos

usurios colabora substancialmente com a tomada de decises, no somente por parte do
governo, mas de taxistas, associaes, cooperativas e empresas do ramo. Com a utilizao
de taxmetros com totalizadores e de pesquisas e enquetes via Internet, o custo para fazer
um banco de dados com indicadores e seu respectivo tratamento estatstico se reduz.

Alguns indicadores de mercado so: a) frota de txi por habitante; b) frota por categoria
de servio; c) frota por segmento de mercado; e d) custo mdio por quilmetro.
Complementarmente, a monitorao do mercado pode ser feita por indicadores
operacionais, tais como: a) tempo de espera do usurio; para mercados que contm o
segmento bandeirada; b) tempo de espera do taxista: nos pontos de txi e em radiotxis; c)

82
ndice de ocupao; d) jornada de trabalho efetivo; e) quantidade mdia de corridas
dirias; f) extenso mdia da corrida; e g) velocidade comercial mdia.

Os indicadores de satisfao dos usurios so mais bem definidos a partir dos atributos de
satisfao e do perfil, que podem ser fornecidos pelos usurios atravs de pesquisa de
opinio. Mesmo assim, vale citar alguns possveis indicadores de satisfao do usurio: a)
tipos de servio oferecidos; b) acessibilidade informao; c) regularidade do servio; d)
preos e promoes tarifrias; e) estado de conservao e conforto veicular; f)
comportamento do motorista; g) facilidade de comunicao; e h) credibilidade dos
operadores; i) segurana e j) reclamaes apuradas.

5.2 TRANSIO PARA UM REGIME ABERTO

A competio em um mercado contestvel aberto gera, a longo prazo, a reduo tarifria a

nveis mdicos. Contudo, a curto prazo, a tendncia do mercado de aumentar os preos
para compensar a reduo das demandas individuais, devido ao aumento geral da oferta.
Por isso, recomendvel que seja feita uma etapa de transio entre ambientes de mercado
fechados para os mercados abertos livre iniciativa, com incentivo livre concorrncia.

Antes de abrir o mercado importante conhecer suas caractersticas de oferta e de

demanda. A partir disso, pode-se definir objetivos estratgicos a serem alcanados durante
e aps o perodo de transio, que perdura por alguns anos. O planejamento e o controle
das aes a serem implementadas no perodo de transio podem ser baseadas nas
diretrizes regulatrias apontadas na seo 5.1, destacando-se a manuteno da tarifao
mxima recomendada por Productivity Commission. (1999).

medida que as funes precpuas do Estado, elencadas por (Arago, 2002) na seo 3.1,
e o mercado, por si s, apresente condies equilibradas de oferta e demanda, as
respectivas diretrizes regulatrias implementadas no perodo de transio podem ser
suavizadas ou retiradas.

83
5.3 TPICOS CONCLUSIVOS

As diretrizes regulatrias propostas neste captulo para a mitigao das falhas de mercado
de txi, partem do pressuposto que na h a necessidade de fechar ou manter o mercado
fechado para san-las. Contudo, h de se aplicar forte regulao por parte do Estado no
perodo de transio para o mercado aberto livre concorrncia para evitar o efeito de
saturao de mercado.

Essas diretrizes regulatrias esto relacionadas aos principais fatores regulatrios,

alcanam todos os segmentos de mercado e todas as categorias de servio estudadas. No
obstante isso, faz-se necessrio aprofundar o debate sobre cada uma dessas diretrizes,
levando-se em considerao os aspectos de interesse nacional e os de interesse local.

84
6 CONCLUSES E RECOMENDAES

O objetivo desta dissertao foi de propor elementos para o processo regulatrio dos
servios de txi, a partir da anlise jurdica, da verificao das funes da regulao nos
transportes urbanos de passageiros e do comportamento econmico internacional dado aos
servios de txi.

6.1 CONCLUSES FINAIS

Os servios de txi so inegavelmente atividades de interesse pblico, todavia, sob o ponto

de vista jurdico brasileiro, seria mais bem regulado sob o princpio constitucional da livre
concorrncia, pois a Unio ainda no estabeleceu diretrizes para a regulao desta
modalidade de transporte.

Nesse vcuo regulatrio, municpios brasileiros esto se utilizando da necessidade de

legislar sobre os servios de txi, que eminentemente de interesse local, enquadrando-os
na categoria de servios pblicos, contudo nem sempre tendo seus operadores selecionados
atravs de licitao, mas, em alguns casos, autorizando-se a transferncia de permisso.

Do ponto de vista econmico, observou-se inicialmente que os servios de txi no

apresentam custos irrecuperveis e esto entre as indstrias relativamente competitivas e
contestveis no mbito dos transportes urbanos de passageiros. Os mercados fechados de
txi podem se tornar mais competitivos a partir da sua abertura que, devido desonerao
para adquirir as licenas de operao, geram imediata e significativa reduo dos custos e,
consequentemente, das tarifas.

Na maioria dos pases pesquisados os servios de txi so subdivididos nas categorias txi
comum e PHV. Nos servios de txi comum calcula-se a tarifa por meio de taxmetro a
operao se d nos segmentos pontos de txi, bandeirada e radiotxi. O PHV, assim como
o seu equivalente no Brasil, no gerido pelo Poder Pblico, sendo sua atividade
comercial de livre iniciativa. Vrios municpios brasileiros diversificam os servios de txi
em modalidades, tais como txi luxo, txi especial, txi comum, txi-lotao, txi mirim e
moto-txi, quase todos se utilizando de taxmetro.

85
As principais falhas do mercado de txi so: oligoplio, externalidades negativas e
assimetria de informao. O segmento radiotxi apresenta as melhores condies
mercadolgicas para minimizar essas falhas por poderem dispor de economias de escala e
de densidade e, conseqentemente, maior acesso mdia para a divulgao de seus
servios e promoes.

A qualidade dos servios um fator regulatrio a ser reforado ao se desregulamentar as

barreiras entrada e a tarifao. Atualmente, as mudanas regulatrias tm focado mais na
qualidade dos servios do que na quantidade de veculos em operao, caracterizando-se
como uma forma indireta de barreira entrada. A reduo da restrio regulatria conduz
ao aumento da oferta de veculos e, de maneira geral, satisfao do usurio. A indstria
de txi apresenta tendncia retirada das barreiras diretas entrada e introduo de
melhores padres de qualidade dos servios.

Nesse sentido, diretrizes regulatrias foram propostas para a mitigao das principais
falhas de mercado de txi identificadas. Essas diretrizes referem-se a adoo de medidas
relacionadas : a) padres de divulgao da informao; b) padres de segurana; c)
padres de conforto; d) cursos de formao e aperfeioamento profissional para os
taxistas; e) utilizao de taxmetros com totalizadores; f) instalao de uma central de
atendimento; g) criao de indicadores de mercado e de satisfao dos usurios; h)
abertura do mercado; i) padres mnimos de qualidade dos servios; j) criao de
categorias de servio; l) utilizao de triciclo cabinado; m) tarifao mxima ou livre; n)
utilizao de combustvel ecolgico; o) cobrana de taxa de fiscalizao; p) fiscalizao
pblica permanente e q) vistoria veicular peridica.

Essas diretrizes regulatrias foram propostas partindo do pressuposto que o mercado ser
aberto entrada. Contudo, h de se aplicar forte regulao por parte do Estado no perodo
de transio para o mercado aberto livre concorrncia para evitar o efeito de saturao de
mercado.

86
6.2 RECOMENDAES

Em razo das concluses apresentadas na seo 6.1 e da pesquisa aqui desenvolvida,

propem-se as seguintes recomendaes para trabalhos futuros:
Verificao da variao da demanda dos servios de txi em funo dos outros
transportes urbanos de passageiros, tais como o transporte particular, o transporte
pblico coletivo por nibus ou vans e as diversas modalidades de fretamento;
Estudo das falhas de mercado de txi ocasionadas pela demanda;
Verificao do grau de contestabilidade dos mercados de txi;
Proposio dos indicadores necessrios e suficientes para o mercado e para medir a
satisfao do usurio de txi;
Criao de um modelo de triciclo cabinado, econmico, com baixo custo e
utilizando combustvel ecolgico ou outra forma de energia limpa para a operao
nas categorias mais simples de servios de txi;
Proposio de um modelo jurdico e de um modelo econmico para a regulao dos
servios de txi, levando-se em considerao os aspectos de interesse nacional e os
de interesse local.

87
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