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Resumo
O artigo problematiza aspectos da insuficincia, e at mesmo da ausncia, de
elementos de articulao e/ou coordenao entre as polticas de desenvolvimento
regional e setorial no pas, bem como entre estas ltimas e o regime de partilha
de recursos no federalismo brasileiro atual. Alm disso, ele mostra como a baixa
prioridade poltica dada ao tema do desenvolvimento regional por parte do exe-
cutivo federal traduz-se em baixa mudana das estruturas produtivas regionais e,
por conseguinte, na manuteno do quadro de desigualdade econmica relativa.
Quando polticas pblicas temticas so criadas para atuar em regies de baixo
desenvolvimento, em geral, no dialogam entre si nem com as polticas regionais
explcitas. O esforo de articulao da poltica regional com as demais polticas,
em especial, com as de apoio ao setor produtivo, conquanto tenha sido ampliado
nos anos recentes, ainda rarefeito e de pouca visibilidade.
* Artigo apresentado oralmente no XVI Encontro Nacional da Associao Nacional de Ps-graduao em Pla-
nejamento Urbano e Regional - ANPUR. Belo Horizonte, Maio de 2015.
** Economista e tcnico em planejamento e pesquisa do IPEA, Braslia, DF.
E-mail: aristides.monteiro@ipea.gov.br
Revista Poltica e Planejamento Regional, Rio de Janeiro, v. 2, n. 1, janeiro/junho 2015, p. 19 a 38. ISSN 2358-4556
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Abstract
Development policies, territory and Federal Pact: Advances and limits
in the current context (2000/2012)
The article discusses aspects of insufficiency, and even the lack, of articulation
and / or coordination elements between regional and sectoral development policies
in Brazil, as well as between them and the resource sharing system in the current
Brazilian federalism. Moreover, it shows how the low political priority given to the
issue of regional development by the federal executive branch translates into little
change of regional productive structures and, therefore, in maintaining the relative
economic inequality framework. When thematic public policies are designed to
operate in low-development regions, they generally do not interact with each other
or with the explicit regional policies.The regional policy articulation effort with
other policies, particularly with those supporting the productive sector, although
extended in recent years, is still sparse and underexposed.
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1 Introduo
Este texto problematiza aspectos da insuficincia, e at mesmo da ausncia, de
elementos de articulao e/ou coordenao entre as polticas de desenvolvimento
regional e setorial no pas, bem como entre estas ltimas e o regime de partilha
de recursos no federalismo brasileiro atual. Alm disso, ele mostra como a baixa
prioridade poltica dada ao tema do desenvolvimento regional por parte do exe-
cutivo federal traduz-se em baixa mudana das estruturas produtivas regionais e,
por conseguinte, na manuteno do quadro de desigualdade econmica relativa.
Quando polticas pblicas temticas so criadas para atuar em regies de baixo
desenvolvimento, em geral, no dialogam entre si nem com as polticas regionais
explcitas. O esforo de articulao da poltica regional com demais polticas e,
em especial, com as de apoio ao setor produtivo, embora tenha sido ampliado nos
anos recentes, ainda rarefeito e de pouca visibilidade.
Diante do quadro relatado, pode-se especular que, enquanto a questo regio-
nal estiver pouco articulada com o conjunto das demais polticas federais, as aes
pblicas voltadas para as regies de baixo desenvolvimento permanecero incapazes
de promover mudanas estruturais. Nesse contexto, o crescimento em tais regies
permanecer episdico e tender, no mximo, a ser impelido pelos impulsos cria-
dos pelo restante da economia nacional. Sobressaem-se duas preocupaes acerca
do divrcio entre a atuao das polticas federais em geral e o desenvolvimento
regional, as quais sero mais amplamente explicitadas ao longo deste texto. So
elas: a) a ao redistributiva do sistema de partilha de recursos na federao no
visa equiparao das receitas finais por habitante entre unidades da federao e,
portanto, entre regies; e b) as transferncias fiscais realizadas no visam a uma
orientao estratgica de promoo da mudana estrutural das economias das
regies de menor desenvolvimento. Vejamos a seguir, como isso ocorre.
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Setor Agropecurio
Norte 11,5% 8,6% 7,7% 9,5% 9,4% -3,8% 1,6%
Nordeste 18,8% 19,2% 16,4% 18,9% 18,2% -2,4% 1,7%
Sudeste 35,5% 36,0% 32,4% 29,7% 27,1% -3,0% -5,3%
Sul 26,7% 26,6% 30,4% 23,2% 25,9% 3,8% -4,6%
C.Oeste 7,5% 9,6% 13,0% 18,8% 19,5% 5,4% 6,5%
BRASIL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 0,0% 0,0%
NO+NE+CO 37,9% 37,4% 37,1% 47,1% 47,0% -0,8% 9,9%
SE+SU 62,1% 62,6% 62,9% 52,9% 53,0% 0,8% -9,9%
Setor de Servios
Norte 4,0% 3,9% 4,3% 4,4% 4,5% 0,2% 0,2%
Nordeste 13,2% 13,0% 13,7% 13,6% 14,2% 0,5% 0,5%
Sudeste 54,8% 59,0% 57,7% 56,1% 55,3% 3,0% -2,5%
Sul 14,1% 15,7% 15,0% 15,8% 15,3% 0,8% 0,4%
C.Oeste 13,8% 8,4% 9,3% 10,2% 10,7% -4,5% 1,4%
BRASIL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 0,0% 0,0%
NO+NE+CO 31,1% 25,3% 27,3% 28,1% 29,4% -3,8% 2,1%
SE+SU 68,9% 74,7% 72,7% 71,9% 70,6% 3,8% -2,1%
Total
Norte 4,7% 4,6% 4,6% 5,0% 5,0% 0,0% 0,4%
Nordeste 12,6% 12,8% 13,0% 13,4% 13,9% 0,5% 0,8%
Sudeste 57,0% 58,3% 57,5% 55,7% 54,5% 0,5% -3,1%
Sul 17,1% 17,9% 17,6% 16,8% 16,8% 0,5% -0,8%
C.Oeste 8,7% 6,5% 7,2% 9,1% 9,8% -1,5% 2,7%
BRASIL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 0,0% 0,0%
NO+NE+CO 25,9% 23,9% 24,8% 27,4% 28,7% -1,0% 3,9%
SE+SU 74,1% 76,1% 75,2% 72,6% 71,3% 1,0% -3,9%
Fonte: Dados Brutos: IBGE. Base de Dados obtida no IPEADATA. Vrios Anos.
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federais com impacto regional: na ltima dcada manteve-se prxima a 10% do total
dos recursos analisados. Como sua base de sustentao [o imposto sobre produtos
industrializados (IPI) e o imposto de renda (IR)] perdeu relevncia no conjunto
da carga tributria brasileira em prol do ganho de importncia das contribuies
federais no repartidas com estados e municpios, a poltica explcita de desenvol-
vimento para as regies tem encontrado, do ponto de vista de seu financiamento,
freios expanso. Ainda assim, os recursos comandados conjuntamente pelos trs
fundos referidos saltaram do patamar anual de R$ 2,4 bilhes (valores de 2010)
em 1995 para R$ 20,0 bilhes em 2012.
BNDES
Os desembolsos do BNDES, por outro lado, foram fortalecidos nas ltimas
duas dcadas, mas foi na dcada de 2000 que o Banco recebeu uma orientao
mais incisiva do governo federal para financiar investimentos de estatais federais,
bem como o financiamento do crdito ao empreendimento privado nas diversas
regies do pas, com certo destaque para os grandes projetos de infraestrutura de
logstica e transportes (rodovias, portos e aeroportos) em diversos estados do pas
e para os ligados cadeia de petrleo (prospeco, extrao e refino), como Rio
de Janeiro, Pernambuco e Maranho.
Partindo de um patamar total de R$ 26,1 bilhes (R$ de 2008) em 1995,
o BNDES chegou, em 2005, a R$ 65,3 bilhes, ano em que teve seus recursos
multiplicados em quase trs vezes, atingindo, em 2012, R$ 136,9 bilhes. Do
ponto de vista do impacto regional, a sua atuao foi decisiva para alavancar novos
projetos nas regies. Na regio Norte, eles so mais de trs vezes superiores aos
recursos do fundo constitucional FNO em 2012: R$ 12,0 bilhes contra R$ 3,8
bilhes do FNO. No Nordeste, algo similar acontece: o banco disponibilizou 1,7
vezes mais recursos que os instrumentos tradicionais da poltica regional: foram
R$ 15,9 bilhes contra R$ 9,0 bilhes do FNE.
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grande dimenso para as regies onde se dirigem e, por outro, ainda representam
esforos canalizados a ramos produtivos: a) de baixo e mdio valor agregado; ou
b) queles distantes das fronteiras tecnolgicas; ou, ainda, c) queles voltados ao
mercado nacional e de pouca competitividade internacional. So os casos, por
exemplo, do apoio do banco a grandes investimentos no setor automobilstico
no Rio de Janeiro (Nissan) e em Pernambuco (Fiat); em refinarias de petrleo
no Rio de Janeiro (Comperj) e em Pernambuco (Suape); na extrativa mineral no
Estado do Par e de Minas Gerais, com a Cia. Vale do Rio Doce; e os projetos de
construo das hidreltricas de Belo Monte (Rio Xingu) no Par e as hidreltricas
de Santo Antnio e de Jirau (Rio Madeira) em Rondnia.
necessrio, entretanto, admitir que a atuao do BNDES nas regies de
menor desenvolvimento tem sido mais relevante nesta ltima dcada e est rom-
pendo com padres anteriores. Em 2000, as regies Norte, Nordeste e Centro
Oeste perfaziam 24,4% do total dos desembolsos do banco. Em 2010, o percentual
aumentou para 33,1% e, em 2012, para 37,0% do total. Nesse sentido, esse banco
tornou-se um elemento de grande relevncia para a criao de sinergia e funding
para o desenvolvimento regional, devendo, por essa razo, ser objeto de maior
aproximao com os demais elementos da poltica regional clssica.
Constatando-se uma novidade em termos de poltica social na atuao do
governo federal representada pelo Programa Bolsa Famlia, mas que se estende aos
demais programas de transferncias de renda os Benefcios de Prestao Conti
nuada (BPC) e as aposentadorias a idosos e deficientes, os quais tm recursos at mais
volumosos cujos montantes totais nacionais, como foi percebido, j se igualam aos
dos fundos constitucionais e fiscais, que tipo de sinergias esto sendo construdas
entre os elementos desta poltica social de alto impacto sobre a reduo da pobreza
nas regies de menor desenvolvimento e as polticas classicamente regionais?
Por fim, deve-se ressaltar o fato positivo de que os recursos destinados
atividade produtiva, de forma mais preponderante ao investimento nas regies
de menor desenvolvimento, especialmente Norte e Nordeste, so mais relevantes,
em montante, que os recursos da poltica social. Essa afirmao no pretende
desqualificar os efeitos e recursos da poltica social, mas alertar para o fato de
que o esforo em manter o nvel de investimento em trajetria acima daquela
produzida pelos recursos dedicados ao consumo deve ser permanentemente per-
seguido. Na verdade, a criao de demanda adicional de consumo pelos vetores
da poltica social (PBF e BPC), sempre que possvel, deve ser coordenada para
gerar estmulos sobre a demanda de investimento regional, impulsionando o cres-
cimento de produto e renda e evitando vazamentos de renda para fora da regio
em relevo. O Programa Federal de Apoio Agricultura Familiar (PRONAF),
por exemplo, criado com o objeto de fortalecer pequenos agricultores, tem tido
resultados mais impactantes em regies mais desenvolvidas, nas quais a cultura de
cooperativismo mais forte. Segundo estudo de Castro, Resende e Pires (2014),
o programa tem mostrado resultados mais relevantes sobre o crescimento do PIB
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Fonte: Dados Brutos: IBGE para PIBs; BNDES; Ministrio da Integrao Nacional para Fundos Constitucionais;
Min. Desenvolvimento Social para Bolsa Famlia; e Ministrio da Previdencia para BPS.
* Gastos em Benefcios de Prestao Continuada.
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Fonte: Dados Brutos: IBGE para PIBs; BNDES; Ministrio da Integrao Nacional para Fundos Constitucionais;
Min. Desenvolvimento Social para Bolsa Famlia; e Ministrio da Previdencia para BPS.
* Gastos em Benefcios de Prestao Continuada.
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per capita total e o PIB agropecurio nas regies Sul, Sudeste que no Nordeste,
Norte e Centro-Oeste. Ou seja, tal programa de apoio agricultura familiar tem
mostrado fraco impulso sobre o crescimento justamente em regies em que o
nmero de pobres maior e as transferncias de renda a pobres e necessitados
esto mais presentes.
Em suma, o quadro mais geral delineado aponta para o avano de polticas
no explicitamente de corte regional vis--vis as explicitamente regionais. De um
lado, elementos de poltica social orientam-se para o provimento do consumo das
famlias pobres e necessitadas, mas sem conexo explcita com as medidas de apoio
ao setor produtivo. De outro, elementos da poltica de apoio ao setor produtivo
manuseados pelo BNDES, os quais tm orientao setorial predominante, mantm
baixa articulao com os instrumentos explcitos da poltica regional os fundos
constitucionais.
5 Consideraes finais
O planejamento do desenvolvimento regional/territorial no Brasil tarefa
ainda a ser realizada. Embora a Constituio de 1988 tenha criado um ambiente
assertivo para que esse objetivo viesse a ter curso efetivo, outras importantes agendas
de poltica pblica orientaram a ao do Estado Nacional, relegando-lhe um papel
secundrio, no prioritrio.
Contudo, as consequncias de o pas no ter uma agenda de desenvolvimento
territorial adequada dimenso dos problemas regionais prevalecentes ainda co-
bram seu preo. O sistema de partilha dos recursos da federao vem mitigando e
reduzindo desigualdades das receitas tributrias prprias, entretanto, no tem sido
capaz de fortalecer a capacidade prpria de gerao de impostos.
Tais limitaes da partilha de recursos tendem at mesmo a conter o avano
da agenda social brasileira nas suas regies de menor desenvolvimento. Como
indica a literatura especializada, os indicadores sociais em regies como Norte e
Nordeste do pas melhoraram amplamente nas ltimas duas dcadas, mas seus
patamares teimam em permanecer distantes daqueles j alcanados pelas demais
regies brasileiras.
verdade que os desequilbrios regionais da atividade produtiva no foram
alargados na ltima dcada, porm sua reduo foi lenta e muito dependente de
orientaes programticas governamentais, na maioria das vezes, pouco estratgicas.
Na dcada de 1990, perodo de forte retrao do gasto pblico na questo regional,
a reduo nas desigualdades do PIB foi fortemente influenciada por movimentos
da guerra fiscal entre estados da federao. Na dcada subsequente, a mudana de
governo trouxe novo alento questo regional e significou reorientao para um ati-
vismo fiscal que trouxe benefcios claros a regies de menor nvel de renda per capita.
Configurou-se na ltima fase a combinao de trs elementos benficos
como no se tinha visto desde os anos 1970: expanso acelerada das econo-
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Notas
1 Ainda em 1994, o governo federal criou o mecanismo da desvinculao de receitas da Unio (DRU), artifcio
que passou a desvincular 20% das receitas da Unio das destinaes previamente fixadas pela Constituio.
O principal objetivo dessa medida foi o de ampliar o raio de atuao do governo federal sobre a poltica fiscal,
a fim de garantir o controle do processo inflacionrio.
2 No relatrio do PNUD para o Brasil, merece ateno o fato de que o Brasil como um todo j atingiu o nvel
de alto desenvolvimento, ficando apenas um nvel abaixo dos pases mais desenvolvidos (de muito alto de-
senvolvimento). Quando se olha para os estados da federao, uma das situaes captadas a de sucessiva
expanso dos ndices em todos os estados desde 1991, primeiro ano para o qual houve clculo deste ndice,
passando por 2000 e, finalmente, por 2010, o ltimo dado publicado. Em todos os trs anos em que houve
clculo do IDH, os estados das regies Norte e Nordeste, responsveis pelo maior nmero de pobres no pas,
melhoraram suas posies e aumentaram o bem-estar de suas populaes, entretanto, continuam, num ranking
nacional, sucessivamente atrs de todos os demais estados da federao. Em suma, as posies absolutas
melhoraram ano a ano nos estados mais pobres do pas, mas no as posies relativas no contexto nacional.
(Ver: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2013. PNUD/IPEA/FJP).
3 Prado (2003) havia apontado, com base em dados de 1999, para as dificuldades de o sistema de partilha
brasileiro produzir equilbrio na receita tributria final dos estados da federao. Desde ento a questo
permanece pouco alterada.
4 So instituies financeiras pblicas, os operadores dos recursos. Na regio Norte, o Banco da Amaznia
(BASA); na regio Nordeste, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB); e para os estados da regio Centro-Oeste,
o Banco do Brasil.
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