Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM)

El Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM) es una

organizacin liderada por Directores Ejecutivos de las compaas
minero-metalrgicas ms importantes del mundo, as como
asociaciones regionales, nacionales y de materias primas, todos
comprometidos a mejorar su desempeo en lo que al desarrollo
sostenible se refiere, y en la produccin responsable de los
recursos minero-metalrgicos que la sociedad necesita.
La visin del ICMM es una industria minera, de minerales y
metales viable y ampliamente reconocida como esencial para la
vida moderna y un aporte para el desarrollo sostenible.
www.icmm.com

Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

(UNCTAD)
La UNCTAD, creada en 1964, promueve el avance de la integracin
concensuada de los pases en desarrollo en la economa
mundial. UNCTAD ha evolucionado gradualmente hasta llegar
a convertirse en una autoridad basada en el conocimiento, cuya
labor tiene por objetivo ayudar a orientar los debates actuales
Per

Per Desafo de la riqueza mineral: utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
sobre las polticas y la reflexin en materia de desarrollo,
velando especialmente por que las polticas nacionales y la
accin internacional se complementen mutuamente para lograr
el desarrollo sostenible.
Desafo de la riqueza mineral:
www.unctad.org
utilizar la dotacin de recursos
El Grupo Banco Mundial
para impulsar el desarrollo sostenible
El Grupo Banco Mundial es un Organismo Internacional con
mas de 180 pases miembros agrupado en cinco Instituciones:
el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y Junio de 2008
la Asociacin Internacional de Fomento (AIF), juntas conocidas
como el Banco Mundial; la Corporacin Financiera Internacional
(IFC); la Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones
(OMGI); y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI).
El Banco Mundial es una fuente vital de asistencia tcnica y
financiera para los pases miembros en desarrollo. El BIRF
proporciona prestamos con bajas tasas de inters a pases con
ingresos medios, y la Asociacin Internacional de Fomento
(AIF) proporciona crditos sin intereses y otorga donaciones Estudio de caso de pas
a pases de bajos ingresos destinados a la educacin, salud,
infraestructura y otros propsitos para promover la reduccin
de la pobreza y el desarrollo sostenible. La IFC promueve la
inversin sostenible del sector privado en pases en desarrollo,
como una manera de reducir la pobreza y mejorar la calidad de
vida de las personas.
www.worldbank.org

www.icmm.com

ICMM
19 Stratford Place
London W1C 1BQ
United Kingdom
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Fax: +44 (0) 20 7290 4921
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GE.08-50538April 20081,000 or info@icmm.com
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ndice 5.2.1 Introduccin 46
5.2.2 Cambios legislativos de los ltimos aos 46
5.2.3 Cambios en la tributacin de la minera 48
Resumen ejecutivo 3 5.2.4 Consecuencias 49
5.3 El sistema poltico-administrativo 50
1 Introduccin 9 5.3.1 Introduccin 50
1.1 Objetivos 10 5.3.2 Principales entidades 50
1.2 Personas consultadas 10 5.3.3 El proceso de descentralizacin 51
1.3 Esquema del informe 11 5.3.4 Desafos y oportunidades 52
5.4 Asuntos fiscales a nivel nacional y
2 Antecedentes econmicos, sociales y sub-nacional 54
polticos de Per 13 5.4.1 Manejo global de las finanzas pblicas 54
2.1 El pueblo 14 5.4.2 Rendicin de cuentas del gasto pblico 56
2.2 La economa 14 5.4.3 Ejecucin de los presupuestos a nivel
2.3 Breve resea histrica 15 sub-nacional 57
2.4 Estructura de gobernabilidad 15 5.4.4 Resumen de los desafos fiscales 58
5.5 Cohesin social: tensiones sociales, prevencin y
3 Cules son los aportes cuantitativos de la mitigacin de conflictos 59
minera al crecimiento econmico y la 5.6 Desarrollo del sector privado y capacidad
reduccin de la pobreza a nivel nacional, humana 63
regional y local? 17
3.1 Introduccin 18 6 Sntesis del estudio del caso peruano 67
3.2 Aportes macroeconmicos y sociales 6.1 El rol de la minera en la recuperacin
a nivel nacional 18 econmica 68
3.2.1 Aportes de la minera al desempeo 6.2 Instituciones y estructuras de gobernabilidad: los
econmico 18 eslabones perdidos en los mecanismos de
3.2.2 El desempeo social de Per 21 redistribucin 69
3.3 Aportes de la minera al 6.3 Ganancias de corto plazo por encima de mejoras
desempeo econmico y social de largo plazo? 70
sub-nacional 22 6.4 Consecuencias 71
3.3.1 Transferencia intergubernamental directa
de los ingresos mineros 22 7 Agradecimientos 73
3.3.2 Minera y reduccin de la pobreza a nivel
regional 24 8 Bibliografa 75
3.4 Impactos socioeconmicos de la mina
antamina 25 9 Anexo 1 - desempeo de Per segn los
3.4.1 La regin de Ancash 25 indicadores de gobernabilidad 79
3.4.2 Poltica de desarrollo sostenible de la empresa 26 9.1 La gobernabilidad en los ltimos aos 80
3.4.3 Empleo directo e indirecto 26 9.1.1 Indicadores de Gobernabilidad del
Banco Mundial 80
3.4.4 Adquisiciones 29
9.1.2 Encuesta Mundial de Gobernabilidad
3.4.5 Inversin social 29 de la UNU 82
3.4.6 Contribucin a la economa nacional 30 9.1.3 Consecuencias 86
3.4.7 Conclusiones 31
3.5 Resumen 31 10 Anexo 2 - comentarios del gobierno 87

4 Cules son los vnculos entre las inversiones

mineras y el crecimiento econmico y la
reduccin de la pobreza? 33
4.1 Introduccin 34
4.2 Cmo hubiera sido la economa de Per
sin minera? 34
4.3 Impacto de las polticas econmicas sobre
los resultados 35
4.4 El eslabn perdido: instituciones y estructuras
de gobernabilidad 39
4.4.1 Resumen de los indicadores de
gobernabilidad de Per 40
4.4.2 Consecuencias para la industria minera 41
4.5 Resumen 42

5 Cules son las razones por detrs de los

'factores de xito', los desafos y las
limitaciones, a nivel nacional, regional y local? 45
5.1 Introduccin lo sucedido hasta el presente 46
5.2 Marco legal: legislacin minera 46

Prefacio
En los ltimos cinco aos, las dimensiones
econmicas, sociales y ambientales de la minera
y los minerales han sido objeto de consultas
de amplio alcance, comentarios crticos,
investigaciones y anlisis. El Proyecto Minera,
Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD, por
su sigla en ingls) y la Revisin de las Industrias
Extractivas (EIR, por su sigla en ingls) responden
a una atencin pblica sin precedentes sobre
los desafos del desarrollo sostenible para las
industrias extractivas en general y la minera en
particular.
En mayo de 2004, el ICMM1 dio comienzo a la
iniciativa2 sobre Dotacin de Recursos3 con la
nalidad de comprender mejor cmo la minera
de gran escala puede contribuir a fortalecer el
desarrollo socioeconmico de los pases antriones
de bajos y medianos ingresos. La iniciativa se
propone detectar los factores impulsores del
desarrollo ecaz en el sector de minera y metales
y documentar los marcos de polticas, las prcticas
operacionales y los acuerdos de cooperacin que
producen resultados sostenibles en el terreno. Este
proyecto de investigacin-accin se est llevando
a cabo en conjunto con la UNCTAD y el Grupo
del Banco Mundial. El ICMM tambin consult a
grupos interesados tales como empresas mineras,
gobiernos, organismos donantes y organizaciones
de trabajadores y no gubernamentales (ONG).
Gran parte de la literatura sobre la maldicin de
los recursos se ha centrado ms en los problemas
que en las soluciones, por lo que no resulta de gran
ayuda para disear mejores polticas o cubrir vacos
del conocimiento. Por ejemplo, cmo han evitado
los pases claramente exitosos los problemas
ahora percibidos con tanta amplitud? Es posible
repetir esos resultados en otras economas en
desarrollo dotadas de abundantes recursos
minerales? Cmo deberan los principales
grupos interesados trabajar en conjunto con el n
de perfeccionar los resultados socioeconmicos
positivos de las inversiones mineras?
Para ayudar a sortear estas brechas, he aqu
algunas de las interrogantes especcas que la
iniciativa sobre Dotacin de Recursos se propone
abordar:
1
Consejo Internacional de Minera y Metales, por su sigla en ingls.
2
La iniciativa es administrada por Kathryn McPhail, directora del ICMM.
3
Desafo de la riqueza mineral: Utilizar la dotacin de recursos para
impulsar el desarrollo sustentable.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Report Summary
Phasede
Estudio 1 Caso
de Pas
Per
De qu manera el sector minero contribuye al 1
desarrollo nacional en general?
Qu estrategias han sido ecaces en el manejo
de los ingresos generados por los recursos
naturales para el desarrollo sostenible y la
reduccin de la pobreza?
De qu manera un proyecto individual de minera
contribuye al desarrollo a escala nacional,
regional y local?
Cules son las consecuencias prcticas
y polticas para las empresas mineras, los
gobiernos antriones, las instituciones de
desarrollo y las ONGs?
Cules podran ser las responsabilidades
distintivas de estos socios del desarrollo para
apoyar la puesta en prctica de los hallazgos y
recomendaciones?
A continuacin se resean las tres fases de la
iniciativa y sus productos relacionados.
Fase 1: Marco Analtico y Herramientas
La fase inicial del proyecto se concentr en el
desarrollo de un Marco Analtico con nfasis en los
procesos de gobernabilidad, incluyendo los factores
subyacentes y las reglas de juego que intervienen
en las interacciones sociales y econmicas as
como en los resultados. Estos elementos fueron
incorporados a las Herramientas para la Dotacin
de Recursos que permiten evaluar prcticamente
los impactos socioeconmicos locales, regionales
y nacionales de la minera. Estas Herramientas
incluyen el anlisis del impacto de las operaciones
mineras sobre las estructuras de gobernabilidad,
las instituciones y los cambios en las polticas a
distintos niveles de gobierno. La Fase 1 incluy
una extensa revisin bibliogrca y un anlisis
comparativo a grandes rasgos del bienestar
social y econmico relativo de 33 pases con alta
dependencia de los minerales. Los hallazgos
iniciales fueron analizados crticamente en un taller
con la participacin de mltiples actores que ayud
a elaborar un nuevo enfoque.
Informes publicados de la Fase 1:
Resumen Ejecutivo del Marco Analtico
Herramientas para la Dotacin de Recursos
2 Recursos en lnea adicionales de la Fase 1:
Informe principal sobre el Marco Analtico
Revisin bibliogrca
Actas del taller de noviembre de 2004
Fase 2: Pruebas, sntesis y lecciones aprendidas
de la Fase 2 y, como una consecuencia, realzar la
contribucin de la minera al desarrollo social y
econmico. La Fase 3 tambin se centrar en la
divulgacin y la ampliacin de la cobertura.
Para obtener las ltimas informaciones de la Fase
3, incluyendo detalles de las actividades piloto y de
los socios, visite: www.icmm.com

Esta fase consisti en la aplicacin de las

Herramientas a dos pases elegidos como
principales y a otros dos pases para compararlos
con aquellos: Per es comparado con Chile y Ghana
con Tanzania. En estos pases, la minera haba
implementado algunas contribuciones exitosas
a mejoras econmicas y sociales. El propsito
fue poner a prueba las Herramientas, evaluar si
podran ser aplicadas a un conjunto ms amplio de
pases mineros y sugerir mejoras. Los hallazgos
fueron revisados por un segundo taller de mltiples
actores que hizo valiosos aportes.

Informes publicados de la Fase 2:

Resmenes ejecutivos de los cuatro estudios de

caso

Informe de sntesis de los hallazgos de los cuatro

estudios de caso

Recursos en lnea adicionales de la Fase 2:

Estudios de caso de Ghana, Tanzania, Per y Chile

Actas del taller de octubre de 2005

Asimismo, otras publicaciones resumen el proceso

de hallazgos de las Fases 1 y 2 y sealan el enfoque
del ICMM para la Fase 3.

Una serie de fascculos resume aspectos clave de

las Fases 1 y 2 (El premio, El desafo, El camino
hacia adelante y Procesos y aportes)

Gua para las Fases 1, 2 y 3 del proyecto sobre

Dotacin de Recursos

Fase 3: Aprendizaje en la accin a travs de

asociaciones

Las actividades de la Fase 3 incluirn una serie

de proyectos piloto en asociacin con terceros
para alentar la aplicacin de las recomendaciones

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Resumen Ejecutivo
Per tiene una larga historia minera. Antes y
durante la poca colonial la minera del oro y la
plata fue una actividad econmica particularmente
importante. Hoy en da el pas contina siendo
uno de los mayores abastecedores mundiales de
minerales. Es el segundo proveedor mundial de
plata, el tercero de zinc, el quinto de cobre y el
sexto de oro. Una gran cantidad de inversiones
se iniciaron a comienzos de los aos 90 y hay un
nmero considerable de operaciones en diversas
etapas de desarrollo.
En la historia reciente, las polticas econmicas que
gobernaron al sector atravesaron por tres diferentes
perodos. Hasta nes de los aos 60, la mayor parte
de las minas era de propiedad privada. A partir de
1968, bajo un rgimen militar de izquierda, una
gran proporcin de la actividad del sector minero
fue asumida por el Estado. Esta estructura de
la propiedad se mantuvo durante los gobiernos
democrticos de los aos 80. En el inicio de la
presidencia de Fujimori, a comienzos de la dcada
de 1990, los fundamentos de la direccin econmica
sufrieron un giro radical. Se promovi activamente
la participacin del sector privado, en especial de la
inversin extranjera directa, y casi todos los activos
mineros del Estado fueron privatizados. Entre
1992 y 2004, las empresas mineras nacionales y
extranjeras invirtieron en total unos 9.800 millones
de dlares. No faltan oportunidades prometedoras
de prospeccin, de modo que son pocas las
posibilidades de que esta reciente expansin minera
se vea reducida por una escasa disponibilidad de
yacimientos apropiados de minerales.
Cmo ha impactado el resurgimiento del sector
minero en el desempeo econmico del pas y en
los estndares de vida de sus habitantes? Para dar
respuesta a sta y otras preguntas relacionadas, el
estudio de caso examina el desempeo del sector
con respecto a la gestin macroeconmica y a los
aportes econmicos y sociales a nivel nacional,
regional y local. A nivel local, el impacto es
explorado por medio de un estudio en profundidad
de la mayor mina de cobre y zinc en operacin en
Per. Es la mina de la Compaa Minera Antamina,
en la regin andina de Ancash, que inici sus
operaciones en noviembre de 2001. La mina es
propiedad de un consorcio integrado por BHP
Billiton, Mitsubishi, Teck Cominco y Falconbridge
y tiene estimada una vida til de ms de 20 aos.
El estudio triangula la perspectiva local con los
efectos a nivel macroeconmico y nacional para
identicar dnde radican los principales desafos
en el objetivo de entregar mayores benecios a la
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Report Summary
Executive Summary
Phasede
Estudio 1 Caso
de Pas
Per
poblacin peruana. Se destacan varios problemas 3
institucionales y de gobernabilidad, particularmente
en la gestin de las nanzas pblicas. Se
argumenta que, si estos desafos pudieran ser
superados, podran brindarse mayores benecios
socioeconmicos, se mitigaran las tensiones
sociales y se veran reducidos los riesgos operativos.
Polticas y efectos macroeconmicos
El sector minero ha generado grandes cantidades
de divisas y atrado signicativos montos de
inversin extranjera directa desde comienzos de la
dcada de 1990. Sus aportes a la macroeconoma
han sido positivos y coincidieron con un perodo
de mayor estabilidad econmica. Las polticas
econmicas liberales han logrado una tasa de
cambio relativamente estable, redujeron la
inacin y alcanzaron cmodos niveles de reservas
ociales. La alta volatilidad macroeconmica, en
particular durante los aos 80, y las opciones de
poltica econmica inadecuadas de las dcadas
anteriores estuvieron ligadas a presiones populares
producidas por cambios sociopolticos en la
economa de mercado semifeudal que domin la
primera mitad del siglo XX.4
En las exportaciones de mercaderas, el sector de
minera y metales ha sido claramente dominante.
En 2004, la minera contribuy en cerca de 6,9% del
PBI (en 2003 la cifra fue 6,8%). Si bien el empleo
directo e indirecto generado por la minera es
escaso en relacin a la poblacin econmicamente
activa (alrededor de 3,5% en total), esto se debe a
la naturaleza de capital intensivo de la industria.
No obstante, se cree que los efectos indirectos ms
amplios tienen un gran peso. De los 1.500 millones
de dlares de insumos suministrados a la industria,
se estima que dos tercios son abastecidos en
Per (incluyendo bienes importados provistos por
4
Estos cambios incluyen una creciente urbanizacin e inmigracin y la concesin de
derechos de sufragio y polticos a ms amplios segmentos de la poblacin.
4 abastecedores peruanos). En 2003, los pagos del
sector minero llegaron a cerca de 4% del gasto
gubernamental real y su contribucin a los ingresos
impositivos del gobierno fue levemente superior a
5%, convirtiendo al sector en uno de los mayores
contribuyentes del pas.
Sin duda, la minera ha sido uno de los sectores
econmicos clave que contribuyeron al viraje
en el desempeo macroeconmico de Per.
Lamentablemente, este escenario macroeconmico
positivo no se ha reejado en una disminucin de
los altos niveles de desempleo ni en una reduccin
de la economa informal. Los niveles de pobreza
e inequidad se han mantenido estancados y en
general existe poca conanza en las instituciones
pblicas y los procesos polticos. En este sentido,
Per diere de otros estudios de caso, como los
de Chile y Ghana, en donde pueden demostrarse
claros avances o al menos algunas mejoras en
las condiciones de vida y el grado de satisfaccin
econmica de la poblacin.5
Qu ha impedido al sector minero realizar
mayores contribuciones? La conclusin principal
del estudio de caso es que las reformas
macroeconmicas y estructurales a nivel
nacional no han sido acompaadas por mejoras
equivalentes en la capacidad institucional y en los
procesos poltico-administrativos encargados de
proporcionar los servicios pblicos a nivel regional
y local, en donde muchas necesidades sociales
continan desatendidas. Las reformas a nivel
nacional no han establecido derechos de propiedad
seguros para los pobres de zonas rurales y urbanas
ni han provisto leyes electorales que respalden
la creacin de consenso en torno a las polticas
pblicas y la construccin de alianzas.
Desempeo social y reduccin de la pobreza
Las estadsticas ociales revelan que entre los
aos 1960 y 2002, tres indicadores sociales clave
mortalidad infantil, expectativa de vida y tasas de
alfabetizacin presentaron una mejora general.
Sin embargo, el Informe sobre Desarrollo Humano
de 2004 del PNUD revel que Per ha sido incapaz
de reducir la inequidad social y de acortar las
extremas disparidades de ingresos y desarrollo
regionales. Ms de la mitad de la poblacin
peruana contina viviendo en la pobreza y cerca de
un cuarto vive en la pobreza extrema. La pobreza
extrema afecta a ms de la mitad de la poblacin
5
International Council on Mining and Metals (2006).
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
rural, mientras en las reas urbanas afecta a poco
menos del 10%.6
En este contexto, las empresas mineras han
sido objeto con frecuencia de demandas de
comunidades locales para que las provean de
bienes y servicios, lo que idealmente debera ser
exigido al y provisto por el gobierno. En muchas
instancias, las empresas mineras han respondido
a estas presiones aportando recursos adicionales.
Pero esto no ha reducido las tensiones sociales
y los enfrentamientos violentos espordicos. La
ausencia de mejoras reales en la situacin social
ha impulsado las recientes promesas poltico-
electorales en favor de descentralizar y reformar
el sistema poltico, mientras que bsicamente se
mantiene la poltica econmica de los aos 90. El
estudio pone en duda si, en su forma actual, estas
reformas pueden brindar mejores resultados.
Ha sido difcil para el estudio evaluar las
contribuciones del sector a la reduccin de la
pobreza a nivel regional. Los datos disponibles
no muestran patrones claros o pruebas de que
la minera haya mejorado (o empeorado) las
condiciones regionales de vida en relacin a los
promedios nacionales. Desde 2002, la mitad de
los impuestos cobrados a las empresas a travs
del Canon Minero7 se redistribuye a las regiones,
municipios y distritos en donde se sitan las minas.
Este mecanismo permite a estas entidades sub-
nacionales tomar decisiones ms independientes
sobre los gastos, mientras que otras transferencias
intergubernamentales de recursos provenientes
de la recaudacin impositiva general permanecen
afectadas a programas de gastos (pobremente)
denidos por el gobierno central. Las
transferencias del Canon Minero representaron
poco ms de 1% del actual gasto gubernamental
total, pero los aumentos porcentuales anuales
en estas transferencias han sido espectaculares,
en particular para algunas entidades sub-
nacionales. Las normas para la redistribucin de
las transferencias fueron modicadas tres veces en
los ltimos cuatro aos, lo cual reeja la naturaleza
altamente polmica de los criterios adoptados.
Las empresas mineras pueden haber considerado
como un hecho positivo que las comunidades
locales reciban ms fondos que pueden ser
6
Como consecuencia, la pobreza extrema afecta en forma desproporcionada
a la poblacin indgena.
7
Entre 1997 y 2001, el Canon Minero redistribuy 20% de los ingresos
impositivos provenientes de las empresas mineras. El aumento al 50% se
produjo en medio del proceso de descentralizacin iniciado en 2001 en Per
y despus del intenso cabildeo sobre miembros del Congreso realizado por
las comunidades afectadas por la minera y por empresas mineras.

catalogados y rastreados como provenientes de las
inversiones mineras. Pero este mecanismo conlleva
tambin riesgos importantes. Uno de ellos es que
los grandes incrementos en las transferencias
de ingresos para los gobiernos sub-nacionales
podran generar una maldicin de los recursos
a escala local, sobre todo ante la dbil capacidad
de gestin nanciera y la insuciente denicin de
responsabilidades administrativas en este nivel.
El estudio destaca que no existe una relacin
automtica entre mayores gastos de dinero pblico
a nivel sub-nacional y un aumento de los benecios
para las comunidades o una reduccin de las
tensiones sociales.
Las contribuciones de las empresas mineras
El estudio en profundidad de la mina de Antamina
claramente revela que la misma contribuye
signicativamente al PBI regional. A pesar de ser
una industria de capital intensivo, hay efectos
directos e indirectos sobre la mano de obra. El
empleo indirecto es alrededor de 10 veces mayor
que el empleo directo y es generado, en su mayor
parte, por los principales contratistas. Slo 16%
del personal de la empresa proviene de distritos
cercanos a la mina, mientras que el resto pertenece
a otras zonas de Per. En consecuencia, las altas
expectativas de la poblacin ms cercana con
respecto a la creacin de puestos de trabajo no han
sido totalmente satisfechas. La principal razn es
la diferencia entre las habilidades disponibles en
los alrededores y las requeridas para el trabajo
en la mina. La empresa minera y algunos de
sus contratistas tratan de ofrecer iniciativas de
capacitacin ms dirigidas para ayudar a aproximar
la base de habilidades locales a las necesidades de
la industria.
La poltica corporativa de Antamina incluye una
variedad de metas de desarrollo, entre ellas la
provisin de 100% de acceso a servicios bsicos
para las comunidades en el rea de impacto, as
como el conanciamiento y la implementacin de
proyectos de desarrollo sostenible directamente
o en colaboracin con otras organizaciones. La
mina muestra que las empresas estn haciendo
esfuerzos considerables para brindar niveles
signicativos de inversin social e intentando
incrementar la satisfaccin y el empleo a nivel
local. Esto requiere una posicin ms activa desde
el comienzo y la colaboracin con las entidades
locales. Pero hay lmites claros a lo que las
empresas mineras pueden alcanzar por s solas.
En aquellos lugares donde las condiciones de
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
vida son peores, las expectativas son altas y el 5
gobierno usualmente est ausente en el suministro
de bienes y servicios pblicos bsicos. Esto
reorienta la presin hacia las empresas mineras
para que realicen un gasto social alternativo. Las
comunidades locales no perciben las inversiones
sociales como sucientes y tienen grandes
expectativas de que las empresas sustituyan la
ausencia de acciones gubernamentales regionales
y locales.
Las principales limitaciones de las empresas para
realzar ms an su contribucin al desarrollo
socioeconmico y a mejores condiciones de vida
son las insuciencias de las capacidades de
gestin pblica administrativa y nanciera a nivel
regional y local. Estas limitaciones restringen los
efectos de redistribucin esperados por la creacin
de actividades productivas relacionadas con la
operacin principal y generan un vaco en el lugar
donde las entidades pblicas son contrapartes
necesarias. El estudio considera que los acuerdos
institucionales y de gobernabilidad que sustentan
el desarrollo y la diversicacin econmica a
travs de una cadena de abastecimiento local
siguen siendo incompletos. Esto tambin socava
la sustentabilidad de las comunidades mineras
despus del cierre de la mina. El fascculo N2
El desafo (Resource Endowment Spotlight 02
- The Challenge) seala que sta es el rea en
donde las autoridades gubernamentales y las
empresas mineras an tienen mucho que transitar
para desarrollar en conjunto una cadena de
abastecimiento local.
Cambios en las polticas
Qu explica el mejor desempeo macroeconmico
de Per desde comienzos de los aos 90? Al igual
que en los otros tres estudios de caso, la reforma
de la legislacin de la minera fue una de las
condiciones favorables para el resurgimiento de
la inversin privada en la industria de minera y
metales. La legislacin general de 1991 instaur
un rgimen de estabilidad legal para la inversin
extranjera. En 1992 se sancionaron leyes de
minera con el n de establecer trminos y normas
especcas para el sector. Todas las funciones se
centralizaron en un ministerio, se retiraron las
obligaciones sociales previas y las ganancias netas
se convirtieron en la base del sistema impositivo
del gobierno central, con muchos contratos
incluyendo clusulas de estabilidad para perodos
de 10 a 15 aos. Esta legislacin gener un rgimen
6 de inversiones muy atractivo para las grandes
empresas mineras multinacionales.8
Con respecto a las polticas macroeconmicas,
Per ha hecho progresos formidables. El estudio
cotej los datos macroeconmicos de Per
ante las diversas proposiciones de cundo y
cmo podra haberse dado una manifestacin
de la maldicin de los recursos y no encontr
conexin alguna a ese nivel. Durante los ltimos
15 aos, la macroeconoma ha sido comprendida
y administrada con competencia. En tal contexto,
la minera puede jugar el rol de dar el puntapi
inicial para reactivar una economa previamente
dbil. Por las razones antedichas, los principales
riesgos son que los efectos de la maldicin de los
recursos puedan tener lugar a nivel local y que
los mecanismos de redistribucin no sobrevienen
automticamente.
Estos riesgos estn vinculados con los acuerdos
institucionales y de gobernabilidad de Per, un
rea en la que el estudio de caso identica varios
problemas. En los ltimos 15 aos, las reformas
se concentraron en el gobierno central y en la
privatizacin de ciertas funciones gubernamentales
relativas al mercado para separarlas del gobierno
central. Esto ocurri a expensas del mejoramiento
de las capacidades administrativas y nancieras
pblicas a nivel local y regional, donde una
mala provisin de servicios pblicos mantiene
estancadas las condiciones de vida de la poblacin.
Desafos para mejorar los beneficios econmicos
y sociales
El estudio subraya que las instituciones y
estructuras de gobernabilidad son una variable
clave para mejorar los aportes socioeconmicos
potenciales del sector minero por que determinan
el marco y condicionan la forma cmo las
entidades del sector pblico, las y los ciudadanos
y las empresas del sector privado se relacionan
entre s. El desempeo de Per con respecto
a los indicadores de gobernabilidad medidos
tradicionalmente por el Bando Mundial ha sido
pobre. Si bien la transicin poltica de comienzos
del siglo XXI ha llevado a una mayor participacin
y conanza de la sociedad en el proceso poltico
y ha mejorado los derechos polticos, las mejoras
reales en los servicios y la administracin pblicos,
8
De otro lado, dadas las circunstancias en que se introdujo la legislacin
de minera, el rgimen en vigor gobern con amplios poderes aprobando
leyes de urgencia por decreto. Si bien esto facilit la sancin de las
nuevas polticas econmicas, puede haber hipotecado la legitimidad de la
legislacin a nivel nacional.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
as como en el sistema legal, siguen estancadas.
Los ltimos son esenciales para brindar mejores
servicios a los habitantes y permitirles aprovechar
las oportunidades econmicas. Adems,
aportan el vnculo entre los ingresos de las
actividades mineras pagados al gobierno central
y los benecios sociales y econmicos que los
ciudadanos reciben a cambio.
Lo que se necesita son instituciones y estructuras
de gobernabilidad en condiciones de dar apoyo a
las actividades de empresas privadas de distintos
tamaos y, al mismo tiempo, de atender la
exclusin econmica y social. Desde la dcada
de 1990, las instituciones y estructuras de
gobernabilidad en vigor han facilitado las polticas
macroeconmicas que lograron resultados globales
positivos. Sin embargo, no han logrado producir el
tipo de polticas y servicios pblicos (y, por tanto, de
mecanismos de redistribucin) capaces de reducir
la pobreza en una medida adecuada.
Por qu esto concierne a la industria minera? Si
las instituciones y estructuras de gobernabilidad
son inapropiadas para ofrecer mayores retornos
sociales de los fondos pblicos, surgen tensiones
y conictos sociales que presionan a las empresas
mineras para incrementar los benecios sociales.
Las empresas mineras se han convertido en
blanco de muchas demandas de las comunidades
locales para que provean bienes y servicios,
muchos de los cuales deberan ser normalmente
provistos por el gobierno. Cuando las empresas
mineras llenan el vaco de gobernabilidad, es poco
probable que los arreglos sean ptimos y no hay
garantas de que pagos directos de las empresas
satisfagan todas las demandas. Si las polticas
pblicas no responden a las demandas populares,
se considerar que los impuestos y otros ingresos
pagos por las empresas mineras a los gobiernos
centrales no estn beneciando a las comunidades
locales.
Pero suponer simplemente que mejores
instituciones y acuerdos de gobernabilidad pueden
ser injertados de alguna manera en las sociedades
es ignorar los complejos procesos que implica
llevar esto a la prctica. Por esta razn, el informe
del ICMM titulado Sntesis de los estudios de caso
de cuatro pases subraya la necesidad de acciones
de colaboracin entre gobiernos, empresas,
donantes y organizaciones no gubernamentales
para poder captar plenamente los benecios
potenciales de la riqueza mineral. El fascculo N3
El camino hacia adelante (Resource Endowment
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Spotlight 03 The Way Forward) resume las 7
recomendaciones prcticas deducidas de los
cuatro estudios de caso del proyecto del ICMM. En
particular, el estudio del caso peruano pone en
evidencia los riesgos y los costos de oportunidad
que se derivan de un abordaje insuciente de los
desafos de la riqueza mineral y la restriccin
consiguiente en la obtencin de sus frutos
potenciales.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Introduccion

1
 1. Introduccin
10 1.1 Objetivos
Este informe fue elaborado por Oxford Policy
Management (OPM) y Environmental Resources
Management (ERM) por encargo del Consejo
Internacional de Minera y Metales (ICMM). Es uno
de cuatro informes preparados en el marco de
la iniciativa del ICMM denominada Desafo de la
riqueza mineral: Utilizar la dotacin de recursos
para impulsar el desarrollo sostenible, tambin
conocida como iniciativa sobre Dotacin de
Recursos. El objetivo de la iniciativa sobre Dotacin
de Recursos es establecer cmo, y bajo qu
condiciones, las actividades mineras contribuyen
al desarrollo socioeconmico de las comunidades
y los pases antriones. Para aportar elementos a
este debate, se han realizado cuatro estudios de
caso en Ghana, Tanzania, Per y Chile, pases que
son fuertemente dependientes de la minera y que,
a la vez, han tenido un desempeo relativamente
bueno en los ltimos aos. El propsito de este
informe es ofrecer una evaluacin objetiva de los
impactos socioeconmicos positivos y negativos de
los proyectos mineros en Per.
La Fase 1 de la iniciativa transcurri entre julio
de 2004 y enero de 2005. Se elabor un Marco
Analtico para este estudio, que fue resumido en
las Herramientas para la Dotacin de Recursos.
Las Herramientas han sido ampliamente revisadas
a nivel acadmico por especialistas en desarrollo
social y economistas, por organizaciones no
gubernamentales y gobiernos. La Fase 1 se
beneci con aportes de una gran variedad
de actores en un taller realizado en Londres
en noviembre de 2004. Muchos de los actores
criticaron aspectos del desempeo de las empresas
mineras en el pasado. Sus opiniones fueron tenidas
muy en cuenta, para asegurar que la iniciativa
sobre Dotacin de Recursos responda a las
inquietudes de una amplia gama de intereses.
La Fase 2 del proyecto puso a prueba y valid el
marco analtico elaborado durante la Fase 1. Se
coordinaron estudios de caso en cuatro pases,
uno de los cuales es este informe sobre Per.
Como hemos dicho, los otros tres estudios de
caso corresponden a Ghana, Chile y Tanzania.
Ghana y Per fueron elegidos como los estudios
de caso principales y para realizarlos dos equipos
de consultores organizaron visitas a ambos
pases. Tanzania y Chile son utilizados con nes de
comparacin y sus estudios de caso se realizaron
mayormente en el escritorio.
The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
El trabajo de campo para el estudio del caso
peruano se llev a cabo desde abril hasta junio
de 2005, por lo que los datos presentados en el
informe se reeren mayormente a la situacin
vigente en ese perodo. La informacin sobre
compras, costos laborales y aportes tributarios
corresponde al ao calendario 2005.
Per cuenta con una considerable cantidad de
minas en distintas etapas de desarrollo: estudios
de pre-factibilidad o factibilidad, construccin,
operacin, cierre o pos-cierre. En los ltimos 15
aos, se ha producido una gran cantidad de nuevas
inversiones. Per posee tambin numerosas minas
cerradas y legados mineros anteriores al reciente
incremento de la inversin minera.
Para examinar los impactos a escala local, este
estudio de caso se centr en el ejemplo de la mina
de cobre y zinc de Antamina. Perteneciente a un
consorcio integrado por BHP Billiton, Mitsubishi,
Teck Cominco y Falconbridge, Antamina es la
mayor mina de cobre en operacin en Per. Fue
inaugurada ocialmente en noviembre de 2001, con
una vida til estimada de 22 aos.
Los estudios de caso de pases esperan dar
respuesta a las siguientes preguntas:
Cmo ha contribuido la minera al desarrollo
social y econmico nacional?
Cmo contribuye la inversin minera de
Antamina al desarrollo a nivel nacional, regional
y local?
Qu estructuras y polticas de gobernabilidad a
nivel nacional, regional y local han sido ecaces
para explicar los resultados tanto del sector
minero en general como de las inversiones de
Antamina? Los ingresos generados por los
minerales y su extraccin mejoraron el desarrollo
sostenible y la reduccin de la pobreza?
1.2 Personas consultadas
Durante la realizacin del estudio, fue consultado
un gran nmero de grupos de inters, como se
muestra en el Recuadro 1.1. Debemos resaltar
que el hecho de haber accedido a responder esta
consulta no debe ser interpretado como una
aceptacin de los objetivos del estudio o de los
resultados de este informe.
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Recuadro 1.1 Lista de personas consultadas 11
Gerencia de Antamina en Lima, Huarmey y en la mina;
Gobierno de Per, incluyendo varios ministerios y organismos
semi autnomos;
ONGs y grupos de especialistas locales;
Universidades y centros de investigacin nacionales;
Representantes de gobiernos sub-nacionales;
Alcaldes y funcionarios de municipalidades;
Representantes del pas en instituciones financieras
internacionales, el PNUD, y ONGs internacionales;
Representantes de las comunidades;
Representantes de asociaciones de mujeres;
Empresas y representantes de asociaciones empresariales
tanto nacionales como locales, incluyendo a la Sociedad
Nacional de Minera, Petrleo y Energa, as como a otras
empresas mineras y proveedores de empresas mineras;
Proveedores;
Representantes de los medios de comunicacin; y
Personas informadas de los medios poltico, econmico y
social.

1.3 Esquema del informe

Este informe de estudio de caso se presenta en los

cinco captulos siguientes:

El Captulo 2 presenta los antecedentes

econmicos, polticos y sociales de Per;
El Captulo 3 pregunta cules son los aportes
cuantitativos de la minera al crecimiento
econmico y la reduccin de la pobreza a escala
nacional, regional y local;
El Captulo 4 indaga sobre la vinculacin entre
inversin minera y crecimiento econmico
y reduccin de la pobreza. Se investigan las
explicaciones cercanas sobre el desempeo
econmico y social descrito en el Captulo 3;
El Captulo 5 explora las razones ms profundas
subyacentes en los resultados observados a nivel
nacional, regional y local, que las inuencias
cercanas no pueden explicar completamente,
ponindolas a prueba selectivamente dentro
de las diversas dimensiones de la taxonoma
incluida en las Herramientas para la Dotacin de
Recursos.
El Captulo 6 sintetiza la experiencia.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Antecedentes econmicos, sociales y polticos
de Per

2
 2. Antecedentes econmicos, sociales y
polticos de Per
14 2.1 El pueblo
En trminos demogrcos, Per es el quinto
mayor pas de Amrica Latina, despus de
Brasil, Mxico, Colombia y Argentina, con una
poblacin de aproximadamente 27 millones de
habitantes. La poblacin es variada y dividida socio
econmicamente entre descendientes de europeos,
usualmente en mejor situacin (13%), mestizos
(37%) y un gran grupo de indgenas americanos
(45%). Tambin hay afro-peruanos y otras minoras.
La divisin socio econmica sigue un patrn
geogrco, entre las zonas costeras ms ricas,
mayormente de habla hispana, y las culturas
andinas tradicionales de la sierra y la montaa,
mayormente de lengua Quechua. Como resultado
de una gran migracin de origen rural en
las ltimas dcadas, la poblacin urbana ha
aumentado desde un 35.4% de la poblacin total en
1940 hasta aproximadamente el 75% en 2004.
Figura 2.1 Mapa de Per
2.2 La economa
La economa peruana est parcialmente dictada
por su variada geografa, compuesta por una
The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
regin costera clida y rida, una regin andina
rida pero ms templada y una regin tropical que
colinda con Colombia y Brasil. La regin andina
proporciona abundantes recursos minerales en las
zonas montaosas as como oportunidades para la
agricultura. La regin costera ofrece acceso a reas
de pesca y ha sido adaptada para la agricultura
comercial tropical, mientras que la regin tropical
ubicada ms hacia el interior ha permanecido poco
explotada por la agricultura comercial.
En los ltimos aos, Per ha superado el
desempeo de los pases vecinos de la regin en
trminos de PBI con tasas de crecimiento de 4.9%,
4.0% y 4.8% en 2002, 2003 y 2004, respectivamente.
Los elevados niveles de inversin interna en el
sector minero y el energtico han sustentado
este crecimiento. En los aos 2002, 2003 y 2004,
la minera represent 6.6%, 6.8% y 6.9% del PBI,
respectivamente. En el futuro, se esperan fuertes
aportes al crecimiento del PBI a partir del proyecto
de gas de Camisea y otras expansiones de la
minera9. Un fuerte crecimiento se ha registrado
tambin en la agroindustria y en la industria textil.
La Figura 2.2 muestra la composicin del PBI para
el ao 2004.
El tipo de cambio ha permanecido relativamente
estable durante los ltimos 15 aos, la inacin
ha disminuido y las reservas ociales han
alcanzado niveles confortables. Sin embargo,
persistentemente altos niveles de desempleo y
actividades econmicas informales, la pobreza
y la inequidad, as como la poca conanza en
las instituciones pblicas y en los procesos
polticos no han sido mejorados por el desempeo
macroeconmico relativamente vigoroso10.
Figura 2.2 Conformacin del PBI, 2004
Fuente: INEI y BCRP, 2006 (actualizado).
9
Se tiene previsto que slo el proyecto Camisea agregar un punto
porcentual al crecimiento anual del PBI de Per, as como aproximadamente
US$10.000 millones en recaudacin tributaria y regalas durante los
prximos 40 aos.
10
La situacin macroeconmica de Per fue valorada favorablemente por
una reciente misin del FMI (FMI, 2005)..

Un elevado nivel de dependencia de las
exportaciones de los ingresos por minerales y
metales deja a la economa algo susceptible a
las uctuaciones en los precios mundiales de
las materias primas. Sin embargo, el riesgo es
amortiguado por una gran diversidad de patrones y
destinos de exportacin.
2.3 Breve resea histrica
Cuando los primeros espaoles arribaron en el
ao 1531, Per era la zona central de la civilizacin
Inca, extendindose desde el actual Ecuador hasta
el centro de Chile. El Imperio Incaico antecedi a
la conquista espaola en por lo menos 300 aos.
Fundada en 1535, Lima fue capital del Virreinato de
Per y el centro de la expansin espaola y de su
dominacin sobre la parte occidental de Amrica
del Sur y el Caribe.
Desde mediados del siglo XVIII, el alcance y el
poder de la administracin colonial en Lima
comenz a declinar. En 1821, Per declar su
independencia, que fue seguida por un largo
perodo de inestabilidad bajo una sucesin de
generales. Per libr varias guerras en el sur con
el vecino Chile por territorios ricos en recursos
naturales. A nes del siglo XIX se construy una
lnea frrea conectando a los centros mineros de la
sierra con la costa. Esto atrajo grandes inversiones
de capital extranjero y produjo un amplio
desarrollo.
A principios del siglo XX, el desarrollo econmico,
la inmigracin y la creciente urbanizacin
generaron una lucha por el poder poltico entre
la elite conservadora y elementos ms liberales
que presionaban por cambios en la estructura
social y econmica del pas. Algunas reformas
introducidas en la primera mitad de la dcada de
los 60 mejoraron las condiciones econmicas de
los campesinos y trabajadores y con ello la posicin
poltica de una poblacin cada vez ms emancipada.
Esto trajo consigo cambios iniciales en la economa
de mercado liberal, pero semifeudal, que prevaleci
hasta nes de los aos sesenta.
En 1968 un rgimen militar tom el poder,
cambi fundamentalmente las estructuras
polticas y econmicas de Per, eliminando a
la vieja oligarqua y consolidando al ejrcito. El
rgimen militar tambin desarroll un sistema
administrativo, con el cual pudo ejercer inuencia
sobre la economa y la sociedad. El rgimen militar
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
se prepar para el retorno de un gobierno civil 15
mediante la redaccin de una nueva constitucin en
1979. Dos presidencias elegidas democrticamente
intentaron sin xito introducir reformas econmicas
y sociales en los aos ochenta. Durante esos aos,
Per experiment un estado permanente de crisis
econmica, descontento social y agitacin poltica,
acentuado por frecuentes actividades terroristas.
En los aos 90 la presidencia de Fujimori lanz un
programa de ajuste estructural, reorientando la
estructura econmica de Per hacia una economa
de mercado liberal aplicando el programa de
reformas convencionales de ese entonces. El
cambio en las polticas econmicas gener un
notable cmulo de logros macroeconmicos
y scales y un gran aumento en la inversin
extranjera directa. Sin embargo, el descontento
poltico y social creci al no visualizarse una mejora
real en el desempeo social, especialmente luego
de revelarse los abusos de poder y la corrupcin
del ejecutivo.
En el ao 2001, un gobierno de transicin basado
en el consenso prepar el camino para las
elecciones que llevaron a Toledo a la presidencia.
Su gobierno mantuvo los logros econmicos de los
aos 90. Tambin emprendi la aplicacin de las
promesas electorales de descentralizar y reformar
el sistema poltico. Este informe sostiene que an
persisten muchos desafos polticos y sociales
que han inuenciado el entorno social dentro del
cual operan las grandes empresas mineras y los
benecios que las grandes inversiones mineras
pueden generar. Al momento de terminar este
informe, Per se preparaba para las elecciones
presidenciales de 2006, a realizarse el 9 de abril,
cuyo resultado era incierto. Sin embargo, los
problemas de exclusin social y los benecios
pblicos derivados de la explotacin de los recursos
minerales han sido protagonistas centrales de la
campaa electoral.
2.4 Estructura de gobernabilidad
Per se encuentra actualmente gobernado por
una democracia presidencial con una sola cmara
legislativa: el Congreso de la Repblica. Los
elementos centrales de las instituciones polticas y
las reglas de gobernabilidad de Per se remontan a
la Constitucin de 1979, diseada para la transicin
del gobierno militar a uno civil. Actualmente se
basan en la Constitucin de 1993, elaborada bajo la
16 presidencia de Fujimori luego de la suspensin del
Congreso en 1992.

El pasado poltico de Per ha incluido muchos

periodos de inestabilidad y crisis polticas. Desde su
independencia, el pas ha tenido 13 constituciones,
como mnimo 26 golpes de estado exitosos y
108 distintos gobiernos. Menos del 10% de estos
gobiernos llegaron a cumplir su mandato11.

Durante las ltimas dcadas, el sistema de

gobierno del pas ha sido descrito en general como
un slido poder ejecutivo con fuertes poderes de
decisin. As, las ambiciones personales de los
presidentes han dominado la denicin de polticas.
El Congreso y otras ramas y escalones del gobierno
han jugado un papel muy limitado en representar al
electorado, inuenciar la agenda poltica nacional
y garantizar la prestacin de servicios por el sector
pblico. Esto ha repercutido sobre la legitimidad
de y la conanza en las instituciones polticas,
afectando la capacidad del gobierno de mediar
con ecacia entre grupos de intereses sociales y
econmicos diferentes.

Los ltimos aos han sido testigos de una

serie de reformas, incluyendo el proceso de
descentralizacin iniciado en 2001. Los resultados
de estas reformas, en cuanto a mejoras a largo
plazo de la capacidad institucional, de los procesos
polticos y administrativos y de la prestacin de
servicios pblicos, estn por verse.

11
Moron y Sanborn, 2005, pgina 3.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Cules son los aportes cuantitativos de la minera
al crecimiento econmico y la reduccin de la
pobreza a nivel nacional, regional y local?

3
 3. Cules son los aportes cuantitativos de la
minera al crecimiento econmico y la reduccin
de la pobreza a nivel nacional, regional y local?

18 3.1 Introduccin La minera peruana desempea un papel muy

El presente captulo est centrado en las etapas
#3 y #5 de las Herramientas desarrolladas en la
Fase 1 del proyecto sobre Dotacin de Recursos. El
captulo empieza por explorar las contribuciones
macroeconmicas y sociales del sector minero a
nivel nacional, luego analiza los aportes del sector
al desarrollo sub-nacional y tambin evala los
distintos aportes de la mina de Antamina.
importante en el suministro global de minerales.
Actualmente, Per es el segundo mayor proveedor
mundial de plata, el tercero de zinc, el quinto
de cobre y el sexto de oro. En potencial mineral,
ocupa el tercer lugar junto con Brasil, despus de
Chile y Canad15. En la Figura 3.1 se muestran las
principales zonas mineras que representan ese
potencial.

3.2 Aportes macroeconmicos y sociales a nivel Figura 3.1 La minera en Per

nacional

3.2.1 Aportes de la minera al desempeo

econmico

Antes y durante la poca colonial, la minera fue

una importante actividad econmica en Per, sobre
todo la minera de oro y plata. A principios de la
dcada de 1980, las empresas estatales haban
llegado a dominar el sector, centrndose en la
exportacin de hierro, cobre y plata. Privatizado
nuevamente a principios de los 90, el sector tuvo
entre 1992 y 2004 una inversin de capital privado
de US$ 9.800 millones, tanto por parte de empresas
nacionales como internacionales12.

La industria minera peruana comprende

operaciones extractivas grandes, medianas y
pequeas/artesanales13. Las empresas mineras
extranjeras multinacionales dominan la explotacin
de los grandes yacimientos minerales. En Per,
la actividad minera, incluyendo a la minera en
pequea escala y la artesanal, posee especial
importancia por su potencial en trminos de
empleo y su inuencia sobre los procesos polticos
internos del pas. Se calculan en cerca de 50.000
los mineros informales pequeos y artesanales
Leyenda: amarillo = oro, azul = otros metales
que extraen cerca del 10% de la produccin
aurfera total de Per14. Lamentablemente, por sus
prcticas extractivas inadecuadas, muchos mineros La Figura 3.2 muestra que la minera ha dominado
informales se exponen a grandes riesgos de salud, las exportaciones peruanas en los ltimos aos.
de seguridad y ambientales. En 2004, slo representaba cerca de 7% del PBI,
pero su participacin aument desde un 4,2% a lo
largo de los ltimos diez aos. Formalmente, la
minera emplea en forma directa a ms de 70.000
12
La privatizacin ha conducido a la una mayor competitividad en el sector trabajadores e indirectamente a 350.000(16).
y a una mayor inversin en exploracin y produccin. Durante los aos
2001-2003, el sector atrajo inversiones extranjeras directas por un monto Esto representa alrededor de 0,6% y 2,9%,
de $2.200 millones, un 37% de las inversiones totales del pas en ese respectivamente, de la poblacin econmicamente
perodo (Banco Mundial, 2005).
13
Una descripcin detallada y completa del sector minero en Per puede
15
encontrarse en el Banco Mundial (2005) CAD (2005).
14 16
Banco Mundial (2005). Banco Mundial, 2005.

The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
activa. Se considera que los efectos indirectos establecido por el gobierno de Fujimori a principios 19
son amplios. De los $1.500 millones de insumos de los 90 como parte de una reforma tributaria
mineros, se ha calculado que dos terceras partes ms amplia19. En la ltima dcada, los ingresos
son suministradas desde el interior del pas17. recaudados por el gobierno peruano han uctuado
Esta estimacin incluye los bienes importados por entre 14 y 15% del PBI. La SUNAT ha iniciado
proveedores peruanos de dichos insumos. recientemente la publicacin de informacin sobre
los ingresos recaudados por actividad econmica.
Figura 3.2 Exportaciones de metales y minerales, porcentaje La informacin correspondiente al ao 2005 se
de las exportaciones de mercaderas, 1960-2002
muestra en la Figura 3.3.

Adems del impuesto a la renta corporativo, la

industria minera paga otros impuestos tales como
el impuesto al valor agregado sobre las ventas de
servicios, equipos y minerales, el impuesto sobre
la nmina de sueldos y el impuesto indirecto sobre
los combustibles20. La industria tambin paga un
derecho de vigencia de US$ 3 por hectrea, que
es retenido por los gobiernos sub-nacionales21.
Recientemente, como parte de la descentralizacin
Fuentes: Banco Mundial se reere a los Indicadores de Desarrollo del del sistema scal, se introdujo una regala minera.
Banco Mundial; la informacin del Ministerio de Economa y Finanzas fue
proporcionada en una comunicacin privada.
Al entrar en vigencia, la regala minera ser
recaudada y retenida por los gobiernos regionales.
En 2003, los pagos del sector minero representaron La Tabla 3.1 muestra la recaudacin de tributos
alrededor del 4% de los gastos reales del gobierno internos por actividad econmica desde 1998 hasta
y poco ms del 5% del total de la recaudacin 2005. La Tabla 3.2 relaciona los ingresos aportados
impositiva. Un informe del Banco Mundial sobre la por la minera con el presupuesto ejecutado en
minera en Per publicado en 2005 sugiere que el 2003.
sector minero es el cuarto mayor contribuyente en
Figura 3.3 Recaudacin de tributos internos por actividad
el pas, despus de la manufactura, los servicios econmica en 2005 (real)
y el comercio. Situadas entre las principales
contribuyentes del impuesto a la renta, las
empresas mineras aportaron alrededor de un
cuarto de la recaudacin del gobierno central
por ese concepto en 200418. Las proyecciones de
la industria indican que esta proporcin puede
aumentar en el futuro. Las inversiones realizadas
en aos anteriores son ahora operativas y estn
mejorando la produccin, al mismo tiempo que se
desarrollan nuevas posibilidades y exploraciones.
Se prev que el sector crecer a un promedio
de 6,6% entre 2005 y 2007. El sistema tributario
peruano es considerado globalmente competitivo Fuente: SUNAT, 2006 (actualizada)
para la minera.

La mayora de los impuestos son recogidos por

la Superintendencia Nacional de Administracin
19
Tributaria (SUNAT), organismo semiautnomo Las cuatro categoras ms importantes de impuestos son el impuesto
a la renta (personas naturales y jurdicas), el impuesto general a las
ventas (impuesto al valor agregado), el impuesto selectivo al consumo (un
17
SNMPE, 2005. impuesto indirecto) y los aranceles sobre las mercaderas importadas.
18 20
Existe cierto desacuerdo sobre esta cifra. Segn la SUNAT, la cifra es El informe Public Expenditure Review del Banco Mundial, 2002, describe
23%, pero para las empresas (Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y en detalle el sistema scal minero de Per.
21
Energa) la cifra es 29%. Para obtener detalles sobre esto ver Vigila Per, 2005, pginas 19-20.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
20 Tabla 3.1 Recaudacin de tributos internos por actividad situacin se mantuvo en rasgos generales durante
econmica los gobiernos democrticos de la dcada de 1980,
(en millones de
hasta el comienzo de la presidencia de Fujimori a
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Nuevos Soles) principio de los aos 90.
Total Impuestos
17,093 16,203 16,867 18,062 18,734 21,376 24,054 28,041
Internos
En las dcadas de 1970 y 1980, slo hubo una
Impuesto a la
renta corporativo 2,913 2,255 2,461 2,939 3,164 4,752 5,386 7,223 inversin limitada en la minera. En los aos
del mismo 70 la produccin minera continu creciendo,
Agricultura y
Ganadera
147 138 149 191 217 276 296 305 especialmente en el cobre, pero en los aos 80 se
Pesca 66 50 86 77 115 139 202 250 estanc y el sector fue obligado a mantenerse de
Minera e
2,139 2,053 2,305 1,195 1,010 1,747 2,737 4,507
las inversiones del primer perodo de los 50 y 60.
Hidrocarburos
Por ejemplo, en 1988 el valor agregado del sector
De stos la
Minera
641 503 699 613 689 1,092 1,742 3,126 minero estuvo 14% por debajo de la cifra registrada
Minera como en 198022.
% del total de 3.8% 3.1% 4,1% 3.4% 3.7% 5.1% 7.2% 11.1%
tributos internos
Impuesto a la A partir de 1990, la losofa por la cual se rega
Renta Corporativo 246 138 246 182 300 589 989 2,168 la economa sufri un giro completo y se busc
de las Mineras
Canon Minero 169 87 55 81 137 286 451 888
fomentar la participacin del sector privado
Manufactura 4,884 4,679 4,755 6,040 6,887 7,174 7,281 7,713 en la economa en general y de la inversin
Otros Servicios 6,810 6,469 6,756 7,905 7,671 8,689 9,808 10,806 extranjera directa en particular. Este proceso
Construccin 785 702 693 586 544 754 666 851 incluy un cambio radical en la legislacin del
Comercio 2,262 2,111 2,122 2,066 2,290 2,597 3,065 3,609
sector minero. A principios de los aos 90, un
Fuente: SUNAT, 2006, (actualizado) 90% de los activos mineros del gobierno fueron
Tipo de cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol
privatizados y las empresas mineras privadas
retomaron sus actividades en gran escala. Por
Tabla 3.2 Aporte de la minera al presupuesto, 2003
ejemplo, la inversin extranjera directa en la
(en millones de Nuevos Soles minera entre 1993 y 2003 fue de 6.700 millones de
Prespuesto Ejecutado 2003 26,614
dlares, mientras entre 1992 y 2004 las inversiones
nacionales y extranjeras totalizaron 9.800
Recaudacin Tributaria Interna 2003 21,376
millones23.
Ingresos Mineros como % de Tributos Internos 5.2%
Ingresos Mineros como % de Presupuesto 2003 4.1% Con respecto a los aportes del sector minero a
IR Corporativo como % del Presupuesto 2.2% escala nacional, se pueden extraer las siguientes
conclusiones:
Canon Minero como % del Presupuesto 2003 1.1%
Fuentes: MEF, Banco Mundial 2005, Vigila Per 2005 A partir de 1990, el aporte del sector minero a
Tipo de Cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol
la macroeconoma ha sido positivo, obteniendo
montos considerables de divisas y captando
En los ltimos aos, crecientes montos de los montos importantes de inversin extranjera
ingresos han sido devueltos a las regiones, directa. Este perodo tambin coincide con una
municipalidades y distritos en donde estn ubicadas fase de mayor estabilidad econmica.
las minas. Las razones de esto y sus consecuencias
son tratadas en la siguiente sub-seccin. El desempeo extremadamente pobre durante
los aos 70 y 80 puede explicarse mayormente
La historia reciente ha sido testigo de tres perodos por las decientes polticas macro econmicas
distintos de polticas econmicas para el sector impulsadas bsicamente por presin sociopoltica
minero. El primer perodo incluye a los aos y factores ideolgicos.
50 y 60 cuando las minas eran mayormente de
propiedad privada. El segundo perodo se inici Es improbable que el auge minero se vea limitado
con el rgimen militar izquierdista del presidente por la no disponibilidad de yacimientos minerales
Velasco establecido en 1968. Claramente hostil a adecuados. Actualmente no hay escasez de
la inversin del sector privado en la economa, el oportunidades de prospeccin prometedoras. La
rgimen de Velasco cambi de manera fundamental
la poltica econmica y el Estado asumi el control 22
Federal Research Division, 2003.
de gran parte de las actividades mineras. Esta 23
Economist, 2005, y Banco Mundial, 2005

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

supercie ocupada por la minera se multiplic
por cinco en los aos 90. Actualmente, ms de
la mitad de todas las comunidades agrcolas con
ttulos de tierras estn en zonas de inuencia de
la minera24. Es probable que la exploracin revele
oportunidades signicativas adicionales para
el desarrollo minero. El Banco Mundial (2005)
proyecta un incremento de la produccin minera
de 6,6% anual para el perodo 2005-2007.
3.2.2 El desempeo social de Per
Durante el perodo 1960-2002, las estadsticas
ociales muestran una mejora constante en los tres
indicadores sociales claves: mortalidad infantil,
expectativa de vida y tasas de analfabetismo.
Lamentablemente, el Informe sobre Desarrollo
Humano de 2004 del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) evala estos
resultados, enfatizando que la desigualdad y la
pobreza continan siendo los mayores retos de
Per. El informe muestra que ms de la mitad
de la poblacin contina viviendo en la pobreza.
Casi una cuarta parte de todos los peruanos vive
en condiciones de extrema pobreza, incluyendo la
privacin de una nutricin adecuada25. La pobreza
tiene adems una especial dimensin rural y, por
lo tanto, indgena. La pobreza extrema afecta a ms
de la mitad de la poblacin rural en comparacin
con poco menos del 10% de los residentes urbanos.
Asimismo, la exclusin y la marginacin social
afectan en mayor proporcin a las personas con
menor educacin y a las mujeres.
A pesar del notable giro que dio Per a principios
de los 90, e independientemente de los regimenes
polticos que han pretendido provocar una
transformacin social, esta situacin no ha
cambiado sustancialmente en muchas dcadas.
Los observadores internacionales concluyen
que hasta la fecha el pas no ha sido capaz de
reducir las desigualdades sociales, las elevadas
tasas de pobreza y las disparidades del ingreso
y el desarrollo regionales. El sistema actual de
previsin social no es apropiado para atender esta
situacin26. En resumen, Per mantiene uno de
los patrones ms desiguales de distribucin de
ingresos en Amrica Latina y la exclusin social
est profundamente arraigada.
24
25
Echave y Torres, 2005.
UNDP, 2004.
26
El sistema actual de previsin social est limitado a ciertos sectores y
alcanza slo a una parte de la poblacin. Los programas sociales estn
mal orientados y son poco ecientes (World Bank, 2002, Cap. 3 y 4). Los
elevados niveles de empleo informal tambin han erosionado al sistema de
previsin social (Bertelsmann Transformation Index, 2003).
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
El Recuadro 3.1 ilustra la compleja historia y 21
naturaleza del pobre desempeo social de Per.
Recuadro 3.1 Historia y naturaleza de los problemas
sociales de Per
Algunos remontan las races histricas de la severa
desigualdad en Per a la conquista espaola del bastante
avanzado Imperio Incaico, que dej como herencia una
divisin jerrquica entre una pequea elite europea que
gobernaba y la poblacin indgena. El trabajo de aquellos
que se encontraban en el nivel inferior del espectro social
generaba la riqueza que mantena a los que estaban en
el nivel superior. Otros van ms atrs, arguyendo que la
sociedad jerrquica data de antes del arribo de los espaoles
y que el terreno y la diversidad geogrcas tambin sirvieron
de sustento para la fragmentacin. Las olas sucesivas
de inmigracin, sea voluntaria o involuntaria, de frica,
China, Japn y Europa tuvieron como resultado un variada
mezcla tnica y social y, con la emigracin en gran escala
de las zonas rurales a las urbanas durante la mitad del
siglo XX, aumentaron la presin social sobre el status quo
que condujo al gobierno militar a tomar medidas radicales
y econmicamente perjudiciales en la bsqueda de una
integracin nacional.
Los regmenes polticos posteriores han luchado por lograr
un equilibrio entre promover el crecimiento econmico y
reorientar en lo fundamental las diferencias sociales. Los
cambios introducidos con la Constitucin de 1979 ampliaron
las oportunidades de participacin y lucha poltica, dando
mayor poder a grupos de los estratos inferiores de la
sociedad al punto que las elites polticas tuvieron que tomar
en consideracin sus demandas.
Sin embargo, los cambios institucionales no han superado
con xito debilidades fundamentales del sistema poltico-
administrativo, incluyendo la falta de derechos de propiedad
asegurados para los pobres de las zonas rurales y urbanas.
La Constitucin de 1979 fortaleci a un Poder Ejecutivo
central con facultades legislativas y de emergencia en
desmedro del Poder Legislativo, de la independencia del
Poder Judicial y el desarrollo de capacidad de gobierno
a nivel sub-nacional. Esto tuvo profundos efectos en la
prestacin de cuentas entre el electorado, sus representantes
ante el Congreso y el Poder Ejecutivo. Adicionalmente,
se dice que Per sufre de un sistema partidario dbil,
fragmentario e inestable. Esto ha dicultado la creacin de
alianzas y consensos y ha provocado tendencias a acentuar
la relacin democrtica directa entre el jefe de estado y
sus partidarios. A su vez, esto ha socavado los frenos y
contrapesos que el Legislativo debera ejercer en su funcin
de supervisin del Ejecutivo.
Fuente: Moron y Sanborn, 2005
En resumidas cuentas, a pesar de los logros
macroeconmicos y scales acumulados desde
principios de los aos 90, la exclusin econmica
y muchas necesidades sociales continan sin ser
atendidas. Lamentablemente, esto ha llevado a que
las empresas mineras se conviertan en el blanco
de muchas demandas de las comunidades locales,
reclamando bienes y servicios que idealmente
deberan ser exigidos al, y ser provistos por, el
gobierno. Las empresas mineras han enfrentado
asimismo tensiones sociales y, en ocasiones,
confrontaciones violentas con las comunidades
22 locales. En muchos casos, en respuesta a estas
presiones, las empresas mineras han aceptado
suministrar recursos adicionales a nivel local. Sin
embargo, es difcil llegar a una conclusin clara y
unidimensional acerca de cmo el sector minero
ha contribuido a reducir la pobreza en el conjunto
del pas.
3.3 Aportes de la minera al desempeo econmico
y social sub-nacional
Esta sub-seccin explora las contribuciones del
sector minero peruano al crecimiento econmico
y la reduccin de la pobreza a nivel sub-nacional.
Es necesario explicar primero cules son los
niveles sub-nacionales del sistema poltico-
administrativo. Hasta hace poco tiempo, Per era
un pas de gobierno muy centralizado. Aunque las
principales caractersticas de un sistema poltico-
administrativo descentralizado se establecieron en
1977, las entidades de gobierno sub-nacional slo
han adquirido una importancia real a partir de la
transicin poltica del ao 2001.
Actualmente, Per est subdividido en 25 regiones,
194 provincias y 1826 distritos. A los dos ltimos
se les denomina municipalidades. Las regiones
han sido reconocidas como entidades polticas
independientes recin desde el ao 2002. Con
anterioridad, a las regiones se las denominaba
departamentos y representaban las direcciones
administrativas sub-nacionales de los ministerios
del gobierno central. An no ha sido establecida
la estructura de las nuevas regiones y existe un
proceso en curso para racionalizar su cantidad. Se
espera que el gobierno tome una decisin sobre las
propuestas de reorganizacin nacional para octubre
de 200527.
Dado que las estructuras poltico-administrativas
sub-nacionales de Per estaban cambiando
constantemente, fue difcil acceder a informaciones
que nos hubiesen permitido distinguir los aportes
econmicos y sociales realizados por el sector
minero a travs del tiempo. Por esta razn en
el resto de esta sub-seccin examinaremos la
transferencia intergubernamental de los ingresos
mineros y la posibilidad de establecer vnculos
entre la minera y el alivio de la pobreza regional.
27
El nmero de provincias en una regin y el nmero de distritos en una
provincia varan considerablemente as como el nmero de pobladores y la
extensin del rea geogrca cubierta por cada entidad.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
3.3.1 Transferencia intergubernamental directa de
los ingresos mineros
En los ltimos aos, montos cada vez mayores
de ingresos provenientes de la minera han sido
transferidos a las regiones, municipalidades y
distritos en donde las minas operan. Esto ha
sido consecuencia del establecimiento del Canon
Minero.
El Canon Minero es un mecanismo de distribucin
directa hacia los gobiernos sub-nacionales de
los ingresos mineros recaudados por el gobierno
central. No es un impuesto especial o un fondo
especial, sino simplemente la afectacin del 50%
del impuesto a la renta corporativo pagado por las
empresas mineras. Si bien era una disposicin
anterior a la transicin poltica de 2002, distintas
fuentes en Lima indican que desde 1977 hasta 2001
slo fue afectado un 20% de los pagos del impuesto
a la renta corporativo efectuados por las empresas
mineras28.
El proceso de descentralizacin alter la
redistribucin de los ingresos provenientes
de la explotacin de los recursos naturales a
los gobiernos sub-nacionales. El aumento del
Canon Minero de 20% a 50% fue el resultado de
una presin intensiva sobre los miembros del
Congreso por parte de las comunidades afectadas
y las empresas mineras. De esta manera, estos
cambios estn estrechamente vinculados al
proceso de cambios polticos iniciado en el ao
2001, combinados con crecientes expectativas de
benecios por parte de las comunidades mineras
afectadas.
Estos cambios tienen un fundamento poltico: los
dineros transferidos a travs del Canon Minero
permiten a los gobiernos sub-nacionales tomar
decisiones de gastos ms independientes, mientras
que otras transferencias intergubernamentales
de fondos de la recaudacin tributaria general,
inclusive provenientes de las empresas mineras,
estn reservadas para programas de gastos
especcos determinados por el gobierno
central. Existen algunas limitaciones sobre los
gastos permitidos con el Canon Minero, cuyas
consecuencias sern analizadas en el Captulo 5.
28
Las cifras que se muestran en la Tabla 3.1 anteriores al ao 2000
sugeriran lo contrario. No est claro el porqu. Ntese asimismo que
existen recaudaciones directas de los gobiernos sub-nacionales, entre las
cuales est el derecho de vigencia y la recientemente introducida regala
minera. En las Tabla 3.1 y 3.2, la ltima debera ser incluida en los ingresos
totales percibidos de la minera.

Debido al impacto redistributivo del Canon Minero
a nivel sub-nacional, las reglas de distribucin del
mismo han cambiado tres veces en los ltimos
cuatro aos y seguirn probablemente siendo
materia de negociaciones adicionales entre los
miembros del Congreso y el gobierno. Esto reeja
el carcter altamente controvertido de los criterios
de distribucin. La discusin probablemente se
intensicar con el gran aumento de los ingresos
provenientes del sector minero esperado en los
aos futuros.
Aunque las transferencias del Canon Minero en
2003 constituyeron ligeramente ms de 1% del
gasto real total del gobierno, el incremento en
los montos transferidos ha sido espectacular,
particularmente para algunas regiones, provincias
y distritos (Figura 3.4). Los factores que han
impulsado estos incrementos son los elevados
niveles de precios actuales de los productos bsicos
y aumentos signicativos en el volumen de metales
y minerales explotados como resultado de las
inversiones realizadas desde principios de los
aos 90.
Figura 3.4 Transferencias del Canon Minero 2001-2006
(millones de Nuevos Soles)
Fuente: Ciudadanos-al-Da, 2006 (actualizado)
La Figura 3.5 muestra cmo se ha incrementado la
importancia del Canon Minero con relacin a otros
cnones en los ltimos 6 aos.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Figura 3.5 Importancia relativa del Canon Minero versus 23
otros cnones, 2001 y 2006
Fuente: Ciudadanos-al-Da, 2006 (actualizado)
Aunque las empresas mineras podran considerar
como una evolucin positiva que las comunidades
locales reciban ms recursos que pueden ser
identicados y rastreados claramente como
provenientes de sus inversiones, existen dos
importantes motivos de preocupacin:
El sistema scal de transferencias
intergubernamentales directas de los ingresos
provenientes de la minera sigue siendo revisado
y est sujeto a negociaciones polticas entre el
gobierno central, el Congreso y las entidades
gubernamentales sub-nacionales. Por detrs
del proceso de descentralizacin que lo impulsa,
existe una dinmica de cambios sociopolticos
cuyo resultado es an incierto y que puede
tener implicaciones positivas o negativas para la
estabilidad poltica.
El incremento sustancial en las trasferencias de
ingresos a los gobiernos sub-nacionales podra
generar una maldicin de los recursos a escala
local. Este es el caso particularmente cuando la
capacidad de gestin local de los fondos pblicos
es dbil y la delimitacin de responsabilidades
administrativas y las revisiones estratgicas
de las polticas sectoriales en un sistema de
gobierno descentralizado no son claras. No
existen garantas de que un mayor monto de
dinero pblico traer automticamente mejoras
sostenibles en las condiciones de vida de las
comunidades locales.
24 Ambos aspectos sern analizados con mayor el IDH entre 1991 y 2003 para cada regin. Por
detalle en el Captulo 5. ejemplo, en Ancash y Cajamarca, dos regiones con
incrementos importantes en la produccin minera
3.3.2 Minera y reduccin de la pobreza a nivel durante el perodo, la mejora en el IDH sigui el
regional promedio de todas las regiones. El mayor aumento
del IDH se dio en Huancavelica, en donde la
Los aportes para aliviar la pobreza a nivel regional contribucin de la minera a la produccin cay en
son inciertos. Los ingresos pagados al gobierno ms de 20 puntos.
central y luego redistribuidos a las regiones, ya sea
a travs del Canon Minero u otras transferencias, Figura 3.6 Minera e ndice de Desarrollo Humano
deberan contribuir a aliviar la pobreza ayudando
a nanciar la prestacin de servicios pblicos y
planes de inversin ms amplios. Sin embargo,
la relacin entre las mayores transferencias y
los mejores resultados a nivel sub-nacional no
es de ninguna manera automtica. Los efectos
positivos potenciales pueden diluirse si el
gobierno no gasta el dinero en forma eciente
y ecaz, ya sea por polticas mal orientadas o
simplemente por la ausencia de capacidades de
gestin y administracin del gasto pblico29. Las
sub-secciones anteriores de este informe han
ilustrado que, en comparacin con el gasto total del Fuente: COOPERACCIN (2005) y PNUD (2005).

gobierno, la importancia de los ingresos mineros

es moderada. No obstante, la importancia relativa
de los ingresos retenidos a nivel sub-nacional y de
las transferencias no afectadas a travs del Canon
Minero puede ser alta. Debe tenerse en cuenta
adems que la eciencia del gasto puede diferir
entre los ingresos percibidos a travs del Canon
Minero y aquellos percibidos a travs de otras
transferencias intergubernamentales.

Los estudios publicados sobre el aporte de la

minera al alivio de la pobreza regional y local son
heterogneos. Un estudio preliminar realizado
por el Instituto de Estudios Peruanos en base a
datos de encuestas de hogares sugiere que los
hogares ubicados en los distritos mineros podran
ser menos propensos a la pobreza que los hogares
ubicados en regiones no mineras comparables30.

La Figura 3.6 muestra los cambios en la

clasicacin del ndice de Desarrollo Humano (IDH)
de las regiones entre 1991 y 2003 con relacin a la
importancia de la minera. La Tabla 3.3 proporciona
la informacin subyacente.

La informacin muestra el cambio porcentual

absoluto en el aporte de la minera a la produccin
regional entre 1991 y 2001 as como el cambio en
29
Como se mencion anteriormente, la ineciencia e inecacia del gasto
social en salud y educacin es sealada en el informe Public Expenditure
Review del Banco Mundial, 2002.
30
Barrantes, 2005.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Tabla 3.3 Minera e ndice de Desarrollo Humano (IDH), por regin 25
1998 2001 2003

Region % de la mineria % de la region % de la mineria % de la region

a la produccion en la produccin IDH a la produccion en la produccin IDH IDH
sub-nacional minera nacional sub-nacional minera nacional
Amazonas 0.3 0.0 0.464 0.3 0.0 0.515 0.502
Ancash 2.5 1.4 0.503 24.5 14.2 0.577 0.558
Apurimac 0.9 0.1 0.361 0.6 0.1 0.457 0.488
Arequipa 7.4 6.3 0.615 4.0 3.5 0.635 0.653
Ayacucho 1.1 0.2 0.397 1.8 0.3 0.488 0.510
Cajamarca 6.2 2.0 0.436 27.4 12.6 0.495 0.491
Cusco 7.0 2.8 0.436 8.5 3.8 0.537 0.511
Huancavelica 29.4 5.9 0.307 5.1 0.9 0.460 0.464
Hunuco 4.2 0.7 0.451 4.9 1.1 0.494 0.476
Ica 17.0 7.9 0.600 6.6 2.7 0.667 0.662
Junin 15.7 8.9 0.519 12.0 6.9 0.578 0.596
La Libertad 5.3 3.1 0.561 3.9 3.0 0.613 0.585
Lambayeque 1.1 0.5 0.588 0.7 0.4 0.625 0.617
Lima 0.7 4.6 0.736 1.0 8.9 0.744 0.720
Loreto 17.2 5.8 0.512 21.7 9.7 0.563 0.525
Madre de Dios 58.3 4.4 0.573 33.7 2.3 0.621 0.601
Moquequa 17.4 4.6 0.603 25.4 5.5 0.666 0.650
Pasco 74.7 11.6 0.502 54.9 10.7 0.575 0.591
Piura 29.4 22.3 0.504 6.0 4.1 0.551 0.556
Puno 9.9 3.7 0.414 11.6 4.6 0.512 0.550
San Martin 0.0 0.0 0.534 0.0 0.0 0.553 0.525
Tacna 19.0 3.1 0.665 13.2 3.8 0.681 0.665
Tumbes 0.1 0.0 0.569 0.1 0.0 0.620 0.610
Ucayali 0.1 0.0 0.523 5.5 0.9 0.565 0.563

Fuentes: Cooperacin, 2005, y PNUD, 2004. 1.100.000 habitantes, en torno a 4% de la poblacin

En resumidas cuentas, no existe un patrn de
comportamiento claro y existen muchos otros
posibles factores que condicionan la pobreza
relativa de una regin, tales como la ubicacin
geogrca y la ecacia del gasto pblico de los
programas sociales. No es posible deducir ninguna
conclusin contundente acerca de si la minera
mejor o empeor el IDH regional con respecto a
los promedios nacionales.
3.4 Impactos socioeconmicos de la mina
Antamina
Esta sub-seccin del informe se basa en la Etapa
#5 de las Herramientas para evaluar el impacto de
la mina Antamina, ubicada en la regin de Ancash.
3.4.1 La regin de Ancash
La mina Antamina est ubicada en la regin de
Ancash, que posee una poblacin de cerca de
total de Per. La mina y el contratista as como
otras instalaciones auxiliares se encuentran
ubicados en el distrito de San Marcos, provincia
de Huari.
La agricultura, la pesca y la minera son las
principales actividades productivas de Ancash. El
sector agrcola ha estado en declive en los ltimos
aos, aunque cerca de dos tercios de los habitantes
de la regin se dedican a esta actividad. A lo largo
de la costa las principales cosechas comerciales
son de caa de azcar, algodn y maz, y en las
zonas ms templadas son de papa, trigo, avena,
alfalfa y rboles frutales.
La minera contribuye signicativamente a la
economa de Ancash. El aporte de la minera al
PBI de la regin fue de 3,1% en 1995 y lleg a
16,8% en 2001. En 2005, la regin de Ancash aport
a la produccin nacional 9,44% del oro, 14,7%
de la plata, 38,02% del cobre, 6,5% del plomo y

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
26 23% del zinc(31). El impresionante aumento de la
contribucin de la minera a la economa regional
se debe principalmente a dos grandes proyectos
mineros que entraron en operacin, Pierina y
Antamina.
La mina de Antamina
La operacin minera de cobre y zinc de Antamina
se encuentra en la Cordillera de los Andes,
aproximadamente 285 Km al norte de Lima., a una
altura de 4.300 metros sobre el nivel del mar.
Las obras de construccin se iniciaron en
1998 luego de la culminacin de un estudio
de factibilidad. Bechtel fue nombrada como el
contratista principal de ingeniera del proyecto.
La mina fue terminada en 2001 a un costo de
US$ 2.300 millones, cuatro meses antes de la
fecha prevista en el cronograma., y la produccin
comercial se inici en octubre del mismo ao.
Una de las mayores productoras combinadas de
cobre y zinc a nivel mundial, la mina procesa un
promedio de 350.000 toneladas de mineral por da,
produciendo 1.500.000 toneladas de concentrado al
ao. Antamina tiene una vida estimada de 22 aos,
cuatro de los cuales ya transcurridos.
Antamina posee instalaciones en una serie de
lugares de la regin de Ancash. Las principales
son la operacin minera en Huari, el puerto en
Huarmey y un complejo de viviendas para los
empleados en Huaraz. La ocina principal se
encuentra en Lima.
3.4.2 Poltica de desarrollo sostenible de la
empresa
La mina es operada por Empresa Minera Antamina
S.A. (Antamina) con cuatro accionistas principales:
Falconbridge (33,75%), BHP Billiton (33,75%), Teck-
Cominco Ltd. (22,5%), y Mitsubushi Corp. (10%).
Antamina deni cinco metas estratgicas para
el ao 2009 en las reas de seguridad, excelencia
operativa, desarrollo personal, generacin de valor
y desarrollo sostenible. Existen siete sub-metas
de desarrollo sostenible, tres de las cuales se
relacionan ms estrechamente con los aportes
socioeconmicos de la mina. Estas son:
100% de las comunidades en la zona de impacto
con acceso a servicios bsicos (agua, salud,
31
MEM, segn lo elaborado por la SNMPE, enero 2006.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
educacin, electricidad y telecomunicaciones
rurales);
15 acuerdos de conanciamiento o coejecucin
con otras organizaciones para implementar
proyectos de desarrollo sostenible en el rea de
inuencia; y
100% de aumento del ingreso per cpita en la
zona de impacto.
Se han identicado con claridad objetivos, acciones
y responsabilidades para cada una de estas metas
estratgicas.
El objetivo, los principios y la poltica de desarrollo
sostenible y responsabilidad social fueron
formalizados por el presidente y ejecutivo principal
en noviembre de 2004 e incluyen las siguientes
polticas:
integrar las consideraciones y prcticas de
desarrollo sostenible dentro del proceso de toma
de decisiones de la empresa; y
contribuir a la distribucin equitativa de los
benecios econmicos y al desarrollo social e
institucional de las comunidades vecinas.
3.4.3 Empleo directo e indirecto
Uno de los impactos econmicos ms visibles de
las operaciones mineras es el empleo generado,
directamente a travs de los trabajos en la
operacin de la mina, as como de forma indirecta a
travs de proveedores y contratistas y de los gastos
domsticos de estos empleados. Estos efectos se
ilustran en la Figura 3.7.
Antamina emplea aproximadamente 1.460
personas (empleo directo) entre la mina, el puerto,
la ocina principal en Lima y Huaraz. La Tabla
3.4 proporciona las cifras de empleo directo para
2005 por cada lugar. A nes de 2005, Antamina
contaba con 1.463 empleados, 26 de los cuales eran
extranjeros.
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Figura 3.7 Ilustracin del impacto sobre el empleo 27

Tabla 3.4 Empleo directo, 2005 La Tabla 3.5 indica que cerca de 16% de los
empleados de Antamina es oriunda de distritos
Porcentaje cercanos a la mina y un pequeo nmero de otros
Personal Trabajadores
Total del total de
(gerencia) (operaciones)
empleados
lugares de Ancash (7%), pero la gran mayora
(cerca de 77%) proviene de otras zonas del pas, en
Mina
(Antamina)
387 909 1296 89% su mayor parte de Lima.
Puerto
38 66 104 7% Tabla 3.5 Fuente de empleo directo, 2005
(Huarmey)
Ocina
Principal 49 0 49 3% Cerca de la Otros lugares Otras zonas de
(Lima) mina en Ancash Per
Huaraz 6 0 6 <1%
San Marcos 8 0 8 1% Mina 212 97 987
Total 488 975 1463 100% Huaraz 0 2 4
Puerto 14 5 85
La tabla muestra que la gran mayora (89%) de Sede Lima 0 0 49
los empleados trabaja en la mina. La proporcin San Marcos 1 2 5
de mujeres en la fuerza laboral vara segn el 227 106 1,130%
Total32
16% 7% 77%
lugar: en la mina, 12% del personal y 1,3% por
ciento de los trabajadores son mujeres, mientras
que las proporciones para el puerto son 18 y 3%, En el ao 2005, el empleo generado a travs de
respectivamente. En la ocina principal, 65% del contratistas fue de 2.107 puestos de trabajo. Este
personal son mujeres, 6% de ellas extranjeras. nivel ha permanecido relativamente constante
En la mina, 6% del personal son extranjeros. Los
32
Este total vara ligeramente del total para 2004 ms arriba. Una explicacin
extranjeros han disminuido de 65 en 1999 a 25 a para esta discrepancia es que la informacin sobre empleo se mide en distintas
nes de 2005. pocas del ao.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
28 desde que la mina inici sus operaciones. Sin Bienes/ Nmero
En el sitio(34) Porcentaje
embargo, durante la fase de construccin (1999 servicios
(Antamina)
total de
del Total
a 2001) Antamina contrat a 50 empresas, que prestados empleados
emplearon a 9.795 trabajadores 33. Boart Servicios de
32
65 150 43,33%
Longyear Perforacin
Alquiler de
Para dar una idea sobre las principales fuentes Huaripampa 54 54 100,00%
Equipos
de ocupacin indirecta, la Tabla 3.6 presenta a los LASER Mantenimiento 34 45 75,56%
contratistas principales de Antamina por el empleo Servicios
Hijos de Ayash 28 28 100,00%
en el sitio. Estos contratistas son responsables Generales
por cerca de 88% del empleo indirecto generado TOTAL 1.830 8.904 20,78%
por Antamina. Adems del trabajo en el sitio, un
pequeo nmero de empleados dependientes En promedio, aproximadamente 25% de los
de Antamina trabajan en las ocinas de los empleados de los contratistas provienen de las
proveedores, cumpliendo funciones de apoyo o comunidades ubicadas en los alrededores de la
administrativas. La Tabla 3.6 muestra asimismo mina. Los tipos de tareas que los trabajadores
el grado de dependencia que cada proveedor locales obtienen por medio de contratistas son
tiene del trabajo en Antamina. La proporcin vara de seguridad, conduccin de vehculos, limpieza y
enormemente pero es en promedio de 20,78%. como asistentes, soldadores y mecnicos.

Tabla 3.6 20 principales contratistas segn el nmero de Un problema importante que surgi en las
empleados en Antamina, 2005 entrevistas con una gama de grupos de inters
adentro y afuera de la mina fue la expectativa
Bienes/ Nmero de generacin local de puestos de trabajo. Las
En el sitio(34) Porcentaje
servicios total de
prestados
(Antamina)
empleados
del Total expectativas, alimentadas por las promesas
Vivienda y
iniciales de la empresa, no han sido cumplidas
SODEXHO Alimentacin 292 1096 26,64% plenamente y la contratacin de personas de las
(Mina)
comunidades vecinas es an muy baja. Se dice que
ORUS Seguridad 210 3.500 6%
Servicio de una de las explicaciones de esta situacin es la
JAVFRANK 137 175 78,29%
soldadura diferencia entre las habilidades disponibles en las
Mantenimiento
TRANSLEI
de caminos
224 948 23,63% comunidades vecinas y las requeridas para realizar
M & JAKELLS Personal el trabajo en la mina.
(Servicios de 103 120 85,83%
CHAVIN rescate)
CAMESA Servicios 103 210 49,05% Antamina est respondiendo a este desafo
elctricos
Mantenimiento mediante la creacin de una base de datos de
BUCYRUS de Palas y 90 195 46,15% los trabajadores locales. La mina tambin est
Taladros
Repuestos CAT tratando de trabajar estrechamente con los
FERREYROS y reparacin de 114 400 8,14% contratistas para proporcionar ms oportunidades
equipos CAT
MULLTICOSAIL Transporte de empleo local. Por ejemplo, el empleo local
Interno 101 103 98,06%
OR se incluye como un criterio para evaluar a
GMI Ingeniera 59 202 29,21% los contratistas en los procesos de licitacin.
Alquiler de Asimismo, Antamina se propone llevar adelante
ANGO RAJU 38 41 92,68%
Equipos ms iniciativas de capacitacin a nivel local con el
Transporte n de ayudar a equiparar la base de aptitudes de
IBARCENA 30 93 32,26%
Externo las comunidades cercanas a las necesidades de
Vivienda y Antamina.
EUREST Alimentacin 39 348 11,21%
(Puerto)
CENTURY
Disposicin de
27 66 40,91%
Los proveedores y contratistas tambin capacitan
materiales
a sus empleados. Sodexho, por ejemplo, estableci
Proyecto
CICA
irrigacin puerto
32 60 53,33% un centro de capacitacin en San Marcos para
Servicios
jefes de cocina, a unos 25 Km de la mina.
MECOMA 70 70 100,00%
Generales Antamina proporcion el edicio y Sodexho corre
33
con los costos de operacin. Una vez culminada
Cifras tomadas de Apoyo Consultora, noviembre 2001.
34
Cifras estimadas de equivalentes a tiempo completo suministradas por
la capacitacin, los participantes trabajan para
el departamento de contrataciones. Antamina u otras organizaciones.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Adems del empleo directo e indirecto, se crean Tabla 3.8 Principales diez abastecedores, 2005 29
tambin puestos de trabajo a travs de los
Valor 2005
gastos de los empleados y contratistas en bienes Proveedor35 Bien o Servicio
US$
y servicios. La diversidad de los empleados y Mobil Oil De Per S.R.L. - Lubricantes y combustible
contratistas de Antamina signica que estos
Mantenimiento Equipo
efectos multiplicadores son mejor evaluados a nivel Ferreyros S.A.A. -
pesado (CAT)
nacional que a nivel local. Un estudio realizado
Moly Cop Adesur S.A. - Medios de molienda
para el Banco Mundial revel que los impactos
adicionales podran ser entre 1,65 y 2,5 veces Bucyrus International,
- Palas
(Per) S.A.
el empleo directo e indirecto. Sobre esta base,
de 5.890 a 8.925 puestos de trabajo adicionales Dyno Nobel - Samex S.A. - Explosivos y accesorios
dependen de Antamina en Per.
Cosapi S.A. - Construccin

3.4.4 Adquisiciones Catering, vivienda,

Sodexho Per S.A.C. - servicios de limpieza y
lavandera
Aproximadamente 1.500 contratistas suministran Transityre B.V. Michelin
- Neumticos
Exp Facilities
bienes y servicios a Antamina, un 85% de los cuales
Cementos Pacasmayo
tienen su sede en Per y la mayora est ubicada en S.A.
- Cal
Lima. Xantato Amlico de Potasio
Reactivos Nacionales S.A. - y Xantato Isoproplico de
Sodio
La Tabla 3.7 presenta un desglose del total de
gastos por bienes y servicios adquiridos de Total US$ 130.858.000
contratistas y proveedores. Las compras totalizaron
en 2005 US$ 264,6 millones, de los cuales 67% se Fuento: Datos de Compras, Antamina
hicieron con contratistas y 33% con proveedores de
bienes. El problema principal relacionado con las
adquisiciones es la poca oferta local. Las
comunidades vecinas son mayormente agrcolas
Tabla 3.7 Total gastado en bienes y servicios, 2005 (en miles
con muy pocas empresas privadas. Las empresas
de US$)
municipales, establecidas por las comunidades
cercanas a la mina, slo trabajan para Antamina.
Total Gastado Nacional Importado
Los contratistas ocupan una mayor proporcin de
Contratistas 87,948 86,283 1,665 empleo local que el generado por la mina en la
adquisicin directa de bienes. Antamina tiene varias
Proveedores 176,644 148,115 28,529 iniciativas para aumentar la adquisicin local de
Total 264,592 234,308 30,194
bienes y servicios.

3.4.5 Inversin social

Las compras usualmente se realizan a travs de
concurso cerrado. Las empresas elegibles para
ofrecer sus servicios son previamente evaluadas
en base a criterios de seguridad y calidad. En
general, los principales proveedores y contratistas
mantienen una estrecha relacin de trabajo con
Antamina.
La Tabla 3.8 destaca los diez principales
abastecedores (proveedores y contratistas) en
el total gastado por Antamina en 2005. Estos
abastecedores representan alrededor de 49%
del total de bienes y servicios adquiridos de
contratistas y proveedores.
Las inversiones sociales son efectuadas
directamente por Antamina e indirectamente por
una fundacin creada por Antamina denominada
la Asociacin Ancash. La inversin anual total es
del orden de US$ 5,6 millones, de los cuales unos
US$ 1,6 millones son canalizados a travs de la
fundacin. La Asociacin Ancash fue formada
en 2002 como sociedad civil sin nes de lucro.
Los fondos iniciales para el desarrollo de la
asociacin fueron proporcionados por Antamina,
lo cual tambin forma parte del compromiso de
responsabilidad social de la empresa en la regin.
35
Los proveedores en negrita fueron entrevistados durante la visita de
campo.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
30 Su misin es apoyar iniciativas para la conservacin Tabla 3.9 Inversin social, US$
de los recursos naturales y culturales en la regin.
El enfoque de la fundacin consiste en involucrar 2003 2004 2005

a la poblacin local en el diseo y ejecucin de Mina 290.568 831.233 2.403.396

proyectos relacionados con educacin y salud, as
como con desarrollo econmico y humano. San Marcos 703.964 312.619 849.870

Puerto de Huarmey 485.762 122.065 1.051.691

Las discusiones con los grupos interesados y
los proyectos apoyados revelaron una fuerte Asociacin Ancash 1.518.574 1.500.000 1.519.867

creencia de que Antamina debe apoyar a las Proyectos

- - 1.723.585
Especiales
comunidades que son afectadas tanto directa como
indirectamente por las operaciones de la empresa. Total 2.998.868 2.765.917 7.548.409

Se dieron varias explicaciones para justicar el

peso de esta conviccin en la obligacin moral de
la empresa de dar apoyo a las comunidades. Las
principales fueron:
La empresa est extrayendo un recurso y
lucrando con la venta del mismo; por lo tanto
debera dar algo a cambio;
Existe el derecho a recibir una compensacin por
la reduccin del confort y por cualquier impacto
sobre la salud o dao ambiental, vislumbrados o
reales;
La empresa debera garantizar que las
comunidades sean sostenibles en el largo plazo;
Las obligaciones y los tipos de intervencin se
ilustran en la Tabla 3.10. El nmero de asteriscos
indica el peso de la obligacin percibida, tanto por
la empresa como por la comunidad, con respecto a
los tipos de inversin en la comunidad. Por ejemplo,
en el caso de la infraestructura social, la ausencia
de nanciamiento alternativo y la necesidad
de ofrecer compensacin son los argumentos
ms poderosos mientras que la sustentabilidad
econmica es una justicacin menos importante.
El argumento principal para las iniciativas de
infraestructura fsica y desarrollo econmico es la
compensacin por los recursos extrados, mientras
que el desarrollo de la comunidad es visto como
una manera de apoyar la sustentabilidad en el largo
plazo.

Tabla 3.10 Obligaciones y tipos de intervencin en la

La empresa prometi mucho al comienzo, no comunidad
cumpli con todas estas promesas y, por lo tanto,
debe pagar ms ahora; y
Infraestructura Infraestructura Desarrollo Desarrollo de
fsica social econmico la comunidad
No existen otras fuentes de nanciamiento; Pago por
Antamina tiene dinero y por lo tanto debera extraccin de *** ** *** *
recursos
pagar por las necesidades de las comunidades
Compensacin * *** * *
locales.
Sustentabilidad
** * ** ***
econmica
Antamina participa en una serie de actividades que Cumplimiento
** ** * **
brindan apoyo a las comunidades en las cuales de promesas

opera a travs de prestaciones tanto directas como Ausencia

de otras
** *** * **
indirectas. Los niveles histricos de gastos se fuentes de
nanciamiento
resumen en la Tabla 3.9 y se describen con mayor
detalle abajo dentro de la estrategia global de Clave: La obligacin es utilizada como justicacin mayor (***), moderada
(**) o menor (*).
inversin social y provisin de infraestructura. Las
cifras cubren los gastos correspondientes tanto a
3.4.6 Contribucin a la economa nacional
los costos administrativos como el funcionamiento
actual del proyecto. La contribucin de Antamina a la economa
nacional est constituida por el gasto total en

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

adquisiciones, el empleo, as como los impuestos
y otros pagos a las autoridades pblicas que
permanecen en Per. En base a la informacin
obtenida para el ao 2005, la Tabla 3. muestra
que Antamina contribuy con US$ 662 millones a
la economa nacional.
Tabla 3.11 Contribucin a la economa nacional en 2005
(millones de US$)
Retenido en
Rubro
Per
Compras $234
Sueldos y costos laborales1 $109
Impuestos2, etc. $319
Total $662
1
Incluye la participacin en las utilidades dispuesta por la ley
peruana.
2
Impuestos de 2005 pagados en 2006
La contribucin en 2005 fue casi el triple de la del
ao anterior, debido principalmente a compras
adicionales, el alza en los precios de las materias
primas y el hecho de que la operacin se volvi
rentable, requiriendo el pago del impuesto a
la renta y el reparto del lucro. En el empleo se
registran los siguientes resultados:
Empleos directos:
Contratistas:
Otra cadena de suministro y
empleos inducidos:
Total 9.460 a 12.495
Como fue sealado arriba, a falta de un modelo
economtrico, la categora otra cadena de
suministro y empleos inducidos se basa en la
investigacin efectuada por el Banco Mundial
sobre los multiplicadores de empleo. La cadena
de suministro y empleos inducidos puede ser
relativamente elevada por una serie de factores:
Los trabajadores mineros son muy bien pagados
en comparacin con el promedio de los peruanos,
particularmente en los niveles superiores.
Por lo tanto, es ms probable que contraten a
empleados domsticos y que tengan compras
mayores en otras categoras de servicios
personales que tienden a tener una fuerte carga
de trabajo.
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Los elevados niveles de impuestos pagados por la 31
mina sustentarn a un gran nmero de puestos
de trabajo, tanto de empleados directos del
sector pblico como de empleados en programas
nanciados por el Canon Minero.
El empleo generado en la cadena de suministro
ser probablemente en tareas con una fuerte
carga laboral (los proveedores con mayores
gastos de capital provendrn probablemente del
exterior).
% del aporte
total 3.4.7 Conclusiones
36%
En conclusin, Antamina es una mina de gran
16%
porte, relativamente nueva y en una localidad
48% remota, con otras operaciones vinculadas,
principalmente en el puerto de Huarmey. Por lo
100%
tanto, sera equivocado generalizar a otras minas y
contextos. No obstante, existen algunas lecciones
para aprender:
Antamina tiene el compromiso, e invierte
considerable tiempo y dinero en ello, de asegurar
que sus impactos negativos son limitados y que
sus impactos positivos son de mximo benecio
para las comunidades locales;
Antamina hace una distincin entre zonas
de impacto y zonas de inuencia que ayuda
a moldear sus enfoques del empleo, las
1.463
adquisiciones y las inversiones en las
2.107 comunidades;
5.890 a 8.925 Existe una actitud de mejora continua que
sustenta los compromisos estratgicos con las
polticas y el desarrollo de programas y proyectos;
Se podra haber dedicado ms tiempo y esfuerzo
en consultas y en la gestin de las expectativas
antes y durante la fase de construccin de la
mina;
Las promesas iniciales de empleo, en particular,
podran haber sido mejor evaluadas en cuanto al
apoyo y la capacitacin necesarios para mejorar
las posibilidades laborales de las comunidades
vecinas a la mina.
3.5 Resumen
El Captulo 3 examin los aportes econmicos
y sociales sustanciales de la minera en Per a
escala nacional, regional y, en el caso de Antamina,
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
32 a nivel local. Se demostr que el sector minero
hizo contribuciones a nivel macroeconmico,
especialmente a partir de los cambios en la
poltica econmica de principios de la dcada de
1990. Lamentablemente, el desempeo social
en cuanto a la pobreza y la inequidad no ha
mejorado en forma signicativa. En los ltimos
aos, los gobiernos sub-nacionales han recibido
trasferencias directas mucho mayores vinculadas a
la cantidad de ingresos provenientes de la minera
percibidos por el gobierno central.

Se espera que los montos transferidos aumenten

signicativamente en aos futuros a medida que
se implementen nuevas inversiones. No es posible
armar que estas transferencias tendrn un
impacto positivo sobre el desarrollo econmico y
el desempeo social sub-nacional. Parecera que
en el pasado este impacto ha sido limitado. Mucho
depender de la capacidad de los gobiernos locales
de apoyar al empresariado local y, por esta va, la
creacin de empleo alternativo.

A nivel propiamente local, el ejemplo de Antamina

ha demostrado que la empresa est haciendo
considerables esfuerzos por proporcionar niveles
signicativos y cada vez mayores de inversin
social, y que est tratando de aumentar el bienestar
y el empleo local. Sin embargo, es difcil obtener
informacin de lnea de base especca para
comprobarlo. Si bien para elevar el bienestar y
el empleo local es necesario que las empresas
adopten una actitud proactiva desde el inicio de la
inversin minera y que colaboren con las entidades
locales, existen sin embargo lmites en lo que
las empresas mineras pueden lograr por cuenta
propia. En aquellos lugares en donde los niveles
de vida son generalmente bajos y el gobierno est
ausente en la prestacin de bienes y servicios
pblicos bsicos, las expectativas son altas y se
ejerce considerable presin sobre las empresas
mineras para que realicen gastos sociales que
deberan ser idealmente nanciados a travs de
los canales pblicos. Las comunidades locales no
consideran sucientes las inversiones sociales
de las empresas y esperan que ellas sustituyan la
ausencia de accin gubernamental a nivel regional
y local.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Cules son los vnculos entre las inversiones
mineras y el crecimiento econmico y la reduccin
de la probreza?

4
 4. Cules son los vnculos entre las
inversiones mineras y el crecimiento
econmico y la reduccin de la probreza?
34 4.1 Introduccin
Hemos visto en el Captulo 3 que, en trminos
macroeconmicos, las consecuencias de las
reformas peruanas en los aos 90 han sido
ampliamente favorables. A nivel nacional, el
sector minero ha contribuido a una evolucin
macroeconmica y scal positiva, en particular
con respecto a los ingresos de divisas al pas. Se
espera que estos aportes aumenten a medida que
nuevas operaciones mineras comiencen a producir.
Lamentablemente, el efecto sobre los resultados
sociales y la pobreza ha sido bastante ms ambiguo
e incierto. Los mecanismos de redistribucin no
son automticos ni seguros ya que existen varias
etapas entre la entrega de los impuestos y otros
pagos al gobierno y la mejora de las condiciones
de vida y de las oportunidades econmicas de la
sociedad en su conjunto.
Este captulo se basa en la Etapa #4 de las
Herramientas y explora los vnculos cercanos
entre las inversiones mineras y el crecimiento
econmico y la reduccin de la pobreza. Adems
de preguntarse cmo hubiera sido Per sin
minera desde los aos 90, este captulo enfoca
particularmente las polticas econmicas y la
importancia de las instituciones y estructuras de
gobernabilidad.
La Seccin 4.2 ofrece una breve evaluacin de
lo que hubiese sido la economa de Per si el
sector minero no se hubiera recuperado desde
principios de los 90;
La Seccin 4.3 explora los vnculos entre
las polticas econmicas y el impacto de las
inversiones mineras sobre el desempeo
econmico;
La Seccin 4.4 sintetiza el desempeo de Per
con respecto a indicadores de gobernabilidad e
investiga el eslabn perdido entre el desempeo
econmico global y la mejora del desempeo
social.
La Seccin 4.5 concluye y resume los desafos
para el Captulo 5.
4.2 Cmo hubiera sido la economa de Per sin
minera?
Hemos visto en el Captulo 3 que el sector minero
ha realizado un aporte positivo a la macroeconoma
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
peruana desde el inicio de los aos 90. Dado este
hecho, se puede considerar cmo hubiera sido
la economa peruana si la minera no hubiese
estado presente desde esa fecha en adelante.
Este tipo de anlisis contra los hechos tiene una
serie de problemas analticos. El ms obvio es
que el supuesto de que las otras cosas sigan
siendo iguales es insostenible. Por lo tanto, la
economa peruana sin la minera habra seguido
un camino muy diferente que habra generado
respuestas diferentes, sobre todo en el campo
poltico. Slo es posible adivinar cules habran
sido estas respuestas. Establecerlas con algn
rigor requerira un modelo informtico de equilibrio
general para Per, que estaba ms all del alcance
de este estudio.
A pesar de estas limitaciones, es posible hacer
algunas conjeturas sobre cmo sera la economa
peruana sin un sector minero. Entre 1994 y 2004,
el PBI de Per creci a un promedio de 3,4% por
ao y el PBI per cpita creci 1,7% por ao. Sin la
contribucin total de la minera al PBI, estas cifras
habran sido 3,1 y 1,4%, respectivamente. Por lo
tanto, el ingreso per cpita de Per en 2003 sin la
minera habra sido de US$ 4.113 en lugar de US$
4.395 con la minera, una diferencia de 6,4%. Tal
como se indic en los captulos anteriores, el aporte
de la minera ha crecido an ms desde 2003, en
funcin de las crecientes inversiones y el aumento
en el precio de las materias primas.
Se puede decir que los supuestos precedentes
subestiman el aporte de la minera, ya que slo se
conoce el aporte directo de la produccin minera
al PBI. De esta manera, el uso por la minera de
otros factores de la produccin no se conoce con
exactitud. Sin embargo, la Sociedad Nacional de
Petrleo, Gas y Minera estableci en 2002 que de
los US$ 1.500 millones de insumos de la minera,
US$ 1.000 millones eran considerados como
insumo local, aunque estos insumos incluyen
bienes importados que la industria adquiere de
proveedores peruanos. No se puede establecer si
estos insumos hubieran podido ser aportados a otro
sector de la economa.
Se puede decir tambin que la minera ha
complementado tanto a la agricultura, en virtud
de sus prcticas de manejo del agua, como al
turismo, a travs de su aporte a la infraestructura
de transporte. Por lo tanto, sin la minera, la
contribucin de estos dos sectores al PBI tambin
podra haber disminuido. Por ltimo, podra

armarse que un sector minero exitoso contribuy
a establecer el ambiente empresarial esencial
para una economa exitosa, creando conanza y
por ende proporcionando mayor incentivo a las
inversiones tanto extranjeras como locales en otros
sectores, lo cual ha llevado al incremento en el PBI.
Claramente, existen algunos indicios muy recientes
de que Per ha sido testigo de una diversicacin
en la agroindustria y en la industria textil pero,
por otro lado, la economa informal sigue siendo
muy extendida y el ambiente de negocios para
las pequeas y micro empresas no ha mejorado
mucho34.
La ausencia de la minera genera una diferencia
ms sustancial en la balanza de pagos que en
el PBI. La prdida de exportaciones mineras
obviamente empeorara la balanza comercial.
As, entre 1992 y 2003 la balanza comercial tuvo
un dcit acumulado de US$ 11.680 millones. Sin
las exportaciones mineras, el dcit acumulado
habra sido de US$ 45.400 millones. Para poner
esto en perspectiva, en 1996, en el pico de la crisis
de la deuda de Per, la deuda externa ascenda
a US$ 34.000 millones. Aunque esto exagera el
impacto sobre el dcit comercial ya que sin la
minera las importaciones de bienes de capital
habran sido inferiores, es no obstante un aporte
importante. Asimismo, la prdida de la inversin
extranjera directa en minera unos US$ 6.700
millones entre 1993 y 2003 habra agravado an
ms el dcit de la balanza de pagos. Esto habra
generado una serie de problemas que habran
afectado de manera adversa a otros sectores de
la economa. Por ejemplo, la convertibilidad de
la moneda habra sido ms difcil, lo cual habra
inhibido las inversiones en otros sectores, tanto de
propiedad extranjera como nacional. Los efectos de
un empeoramiento de la balanza de pagos sobre el
tipo de cambio tambin habran sido signicativos.
La solucin tradicional para un dcit en la balanza
de pagos es devaluar la moneda para incrementar
el costo de las importaciones y reducir el precio de
las exportaciones, produciendo as una respuesta
de cantidad con vistas a reducir el ujo saliente
neto de divisas. Una consecuencia de la devaluacin
del tipo de cambio es que aumenta los precios
internos y esto puede incentivar la inacin. Como
la inacin ocupaba el primer lugar en la agenda
de las polticas del gobierno a nivel macro, esto
podra haber sido grave en Per.
34
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), 2003.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Sin un sector minero, los ingresos del gobierno 35
tambin habran sido menores, aunque no
est claro si esto hubiera forzado al gobierno a
buscar otras fuentes de ingresos. El orden de
las magnitudes es sumamente difcil de evaluar
debido a que la informacin sobre los ingresos del
Estado peruano es incompleta y contradictoria.
En el Captulo 3 de este informe se mencion
que en 2003 los ingresos provenientes de la
minera sirvieron para nanciar un 4,1% de los
gastos reales del presupuesto. De acuerdo con
el Fondo Monetario Internacional (FMI), el dcit
presupuestal acumulado global entre 1998 y 2001
ascendi a 34.800 millones de Nuevos Soles. Segn
el informe del Banco Mundial sobre la minera
en Per, sin los ingresos de la minera esta cifra
habra sido 7% ms alta, llegando a 37.300 Nuevos
Soles en ese perodo de cuatro aos. Por lo tanto,
se habra tenido que reducir el gasto pblico o los
gobiernos habran tenido que incrementar la ya
importante carga de la deuda. Cabe resaltar que
una gran parte de la mejor reputacin de la gestin
econmica de Per se debe a sus esfuerzos por
reducir la deuda pendiente y por tratar y equilibrar
su presupuesto.
Finalmente, con respecto al impacto de la
minera sobre el empleo nacional, este es un
aspecto difcil de evaluar. Sin duda, algunos de
los 70.000 peruanos empleados directamente
en el sector minero y de los 350.000 empleados
indirectos habran encontrado un puesto de trabajo
alternativo, aunque el desempleo en Per sigue
siendo elevado. Casi con seguridad, muchas de
las personas empleadas por la minera en la Alta
Cordillera habran permanecido desempleadas o
subempleadas, en el mejor de los casos, dada la
falta de alternativas econonmicamente viables.
Sin embargo, tambin es importante recordar
que, de la poblacin econmicamente activa de
unos 12,2 millones de personas, aquellos directa o
indirectamente empleados por el sector minero son
menos de 3,5%.
4.3 Impacto de las polticas econmicas sobre los
resultados
El Captulo 3 sugiri que las polticas econmicas
de los distintos gobiernos han afectado el
desempeo de los indicadores econmicos. Esta
seccin explora este vnculo y encuentra que,
en general, la evidencia sugiere que Per no ha
sufrido la presencia de una maldicin de los
recursos en trminos macroeconmicos. Sin
36 duda, as ha sido desde los aos 90. A partir de
numerosas entrevistas, las personas a cargo hoy
de las polticas monetarias y scales entienden
con claridad los mecanismos macroeconmicos de
transmisin de la maldicin de recursos y cmo
evitarlos.
A menudo se asocia con la maldicin de los
recursos una grave sobreestimacin del tipo de
cambio efectivo real que socava la base competitiva
de la produccin de los bienes comerciales. La
Figura 4.1 muestra que, luego de una serie de
ajustes asociados con el cambio en la poltica
macro econmica iniciado por Fujimori, a partir
de 1993 la tasa de cambio real se depreci
efectivamente hasta nes de los aos 90. Aunque
esta situacin fue revertida durante un corto
perodo, luego de los problemas nancieros
de 1998, se volvi nuevamente a una tendencia
de depreciacin hasta el inicio de 2002. Desde
entonces se produjo cierta apreciacin, pero no fue
muy grande y fue ms un resultado de la debilidad
del dlar que de la fuerza del Nuevo Sol. Asimismo,
como lo veremos a continuacin, debido a las
ganancias en productividad y las reducciones de
costos, la apreciacin fue demasiado pequea en
magnitud como para haber inhibido el crecimiento
de las exportaciones no minerales. Por cierto,
el desempeo de las exportaciones peruanas ha
seguido siendo impresionante. Esta no es la imagen
de un pas que padece del mal holands.
Figura 4.1 El tipo de cambio real
Fuente: Ministerio de Econmica y Finanzas de Per.
La Figura 4.2 ilustra la historia de los patrones
presupuestales de Per. Como puede apreciarse,
la situacin presupuestal en los aos 80 se
deterior sustancialmente, lo cual fue un reejo
de la grave cada en los ingresos del gobierno y la
gran variabilidad en los saldos presupuestales, que
mostraba una grave falta de disciplina scal.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
El Banco Mundial seala que los patrones
scales cclicos y voltiles son el resultado de
largos perodos de expansin scal seguidos
por perodos cada vez ms cortos de reajustes
scales, particularmente antes del inicio de los
90. Mientras la volatilidad del crecimiento del
PBI de Per, medida por la desviacin estndar,
es aproximadamente un tercio superior a la del
promedio de los pases latinoamericanos, las
variables scales tienen una volatilidad mucho
ms alta que el crecimiento del PBI, debido a los
cambios continuos y errticos en las polticas, tanto
del lado de la recaudacin impositiva como de los
gastos37.3536
Figura 4.2 Panorama presupuestal
Fuente: Estadsticas Financieras Internacionales.
A partir de 1990, alcanzar y mantener la prudencia
scal ha sido un objetivo clave del gobierno
peruano. La Figura 4.2 indica que este objetivo
ha sido logrado en su mayor parte. As, a medida
que el PBI ha crecido, lo mismo ha ocurrido con
los ingresos presupuestales relativos al PBI hasta
1999. Posteriormente, hubo una leve baja pero
nada como el nadir de 6% registrado en 1989.
No obstante, el sistema tributario peruano no
es eciente y no ha sido capaz de aprovechar
plenamente el fuerte crecimiento del PBI de los
ltimos aos.
Segn el FMI (2004), los impuestos en Per son
relativamente bajos en comparacin con otros
pases latinoamericanos. Esta baja tributacin ha
tenido lugar desde los aos 90 cuando el servicio de
la deuda externa tuvo prioridad en el gasto pblico.
En el pico de la crisis de la deuda en 1996, el pas
deba ms de US$ 34.000 millones y el pago de la
deuda externa signicaba ms del 25% del gasto
37
Banco Mundial, 2002, pg. 4.

del presupuesto 38. La magnitud de esta deuda fue
37
seriamente agravada debido a los repudios de la
deuda en los aos que precedieron al gobierno
de Fujimori, razn por la cual la deuda sigui
acumulndose. Se ha calculado que tres aos ms
de un fuerte crecimiento econmico reducir la
deuda externa de Per a un nivel manejable de 30 a
40% del PBI39.
ltimamente, se han expresado preocupaciones
acerca de la capacidad del gobierno para mantener
una disciplina de gastos.
En primer lugar, desde el punto de vista
macroeconmico, existe la preocupacin de que
la interaccin entre la economa, la poltica y
las expectativas podran socavar la estabilidad
econmica. Como se seal en el Captulo 3, las
presiones sociales, especialmente en las zonas
rurales, son agudas. Las preocupaciones giran en
torno a que el proceso de descentralizacin, y la
respuesta del mismo a las necesidades sociales,
podra debilitar la disciplina scal40.
En segundo lugar, las transferencias de ingresos
a las regiones mineras a travs del Canon y, ms
recientemente, las recaudaciones de la regala
minera, podran provocar graves manifestaciones
de la maldicin de los recursos a nivel local,
pero sin los problemas del tipo de cambio. Las
informaciones disponibles sobre el Canon Minero
muestran que las cifras nominales involucradas
justican esta preocupacin41. Los prximos aos
registrarn an mayores incrementos en los
ingresos a nivel regional y local en la medida que
una serie de minas comiencen a aumentar su
produccin. Esto podra provocar inacin a nivel
local y cierto grado de exclusin social en este
mismo mbito.
En tercer lugar, como el Canon Minero debe
ser utilizado en proyectos de capital descritos
por un entrevistado como cualquier cosa que
incluya cemento-, tambin existe el peligro
de que los programas de gastos no tomen
sucientemente en cuenta las consecuencias
de los costos actuales para los aos futuros. Tal
38
Christian Aid, 2005.
39
Apoyo, 2005.
40
Parecera que algunos frenos y contrapesos en los gastos sub-nacionales
han sido instaurados. Por ejemplo, a los gobiernos regionales no se les
permite solicitar prstamos externos.
41
Por ejemplo, como puede incluso verse en mayor detalle en el Anexo,
la regin de Ancash en donde se encuentra la mina Antamina recibi 1,85
millones de Nuevos Soles provenientes del Canon Minero en 2001. En 2004,
esta cifra ha aumentado a $63 millones de Nuevos Soles (CAD, 2005).
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
riqueza repentina puede conducir a tomar malas 37
decisiones de gastos y a la corrupcin.
En cuarto lugar, la dbil capacidad administrativa
y de gestin del gasto pblico a nivel sub-nacional
puede dicultar la aptitud de las regiones
mineras para gastar los ingresos acumulados
por los aportes del Canon Minero. Por ejemplo,
el requisito de que los planes locales de inversin
sean aprobados por el Sistema Nacional de
Inversin Pblica (SNIP) debera ayudar a evitar
este problema. El desarrollo de estructuras
institucionales capaces de dirigir efectivamente
los fondos hacia polticas, inversiones y
programas que proporcionen a las personas
oportunidades econmicas y sociales reales, es
todava un trabajo inconcluso.
Figura 4.3 Inacin
Fuente: Banco Mundial.
La Figura 4.3 ilustra el patrn de la inacin desde
1993. Para ponerlo en perspectiva, en el pico de la
crisis econmica de Garca en 1989, la inacin era
del orden de 3.399 por ciento anual. La evolucin
desde 1993 ha sido ejemplar y nos proporciona
otra prueba de la ausencia de la maldicin de los
recursos en Per. Es probable que este control
ajustado de la poltica monetaria contine. El
Ministerio de Economa y Finanzas se ha dado
cuenta de que un cambio importante producido
en Per en los ltimos aos es la creciente
autonoma de la poltica econmica con respecto
al proceso poltico. De este modo, aunque los
presidentes entren y salgan, los altos funcionarios
que controlan la coherencia de las polticas
permanezcan. Este proceso se ha reforzado porque
siguen estando muy presentes en los peruanos
formadores de opinin los crudos y dolorosos
recuerdos de la hiperinacin. Parece haber
un slido consenso sobre la importancia de la
prudencia scal, de una ajustada poltica monetaria
y de la necesidad de pagar la deuda. Sin duda,
siempre es posible que esta determinacin sea
descarrilada por las demandas sociopolticas, por
38 ejemplo para reducir la pobreza y la desigualdad
a travs de alguna rpida solucin de carcter
populista. Esto constituye un desafo poltico.
Con respecto a las tendencias y variabilidad de los
ingresos por exportaciones, las siguientes cifras
ilustran ciertos aspectos clave.
Figura 4.4 Exportaciones
Fuente: Banco Mundial.
La Figura 4.4 muestra el patrn de las
exportaciones de mercaderas. El impacto
desastroso de las polticas econmicas de los
80 puede verse en el estancamiento de las
exportaciones en esa dcada. Las cifras son en
dinero de la fecha y por lo tanto subestiman la cada
en el valor real de las exportaciones. Sin embargo,
el panorama ha mejorado drstica y rmemente
desde 1990. La nica excepcin fue una pequea
falla tcnica en 1999, luego de la crisis nanciera,
que no fue ocasionada por Per sino principalmente
un resultado del contagio de la crisis nanciera
asitica que se produjo en el invierno de 1997/98 y
el colapso de la economa rusa en el verano
de 1998.
A pesar de su recuperacin de niveles muy bajos a
principios de los aos 90, los niveles comerciales de
Per son bastante bajos en comparacin con otros
pases con polticas de comercio similares. Desde
alrededor de 44% del PBI en el perodo 1980-84, el
comercio (exportaciones e importaciones de bienes
y servicios) cay a 28% en 1990-1994 y entre 1998 y
2002 subi a slo 33% en comparacin con 53% de
todos los pases en desarrollo42. Obviamente, existe
la tentacin de atribuir esto al impacto de tener una
elevada proporcin de exportaciones de recursos
naturales a travs de una difusin limitada
de mejoras en tecnologa y productividad hacia
otros sectores, la disminucin a largo plazo de los
precios de los productos bsicos con relacin a los
42
FMI, 2004.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
precios de las manufacturas y, en algunos casos, el
mal holands (FMI, 2004, pg. 36).
Sin embargo, como ya se ha indicado lneas
arriba, no existe ninguna evidencia obvia de sobre
valuacin de la moneda peruana en los aos 90. El
tipo de cambio real de Per con respecto al dlar
muestra que sus niveles actuales, comparados
con los de una dcada atrs, se asemejan a
los de Mxico, son ligeramente superiores a
los de Colombia y Chile y ms depreciados
que los de China. Incluso con importantes
recursos sin emplear no existe una barrera de
poltica macroeconmica obvia contra mayores
exportaciones de productos no minerales43.
Una nueva dimensin, que podra revertir el bajo
nivel del comercio, es el acceso preferencial al
mercado de Estados Unidos por medio de la Ley
Andina de Promocin Comercial y Erradicacin
de la Droga (ATPDEA, por su sigla en ingls). Sin
embargo, en el caso de los textiles, en donde ya se
ha producido un fuerte crecimiento, esta tendencia
podra revertirse con la eliminacin de cuotas del
Convenio Multi-Fibra de 2005, que favorecer a los
pases con menores costos como China y el sub-
continente asitico44. Por otra parte, los textiles de
alta calidad de Per son fabricados con bras raras
como algodn pima y lana de animales andinos,
tales como la llama, la alpaca recin nacida y la
vicua, que ocupan todos un nicho de altos precios
en el mercado.
Figura 4.5 Fuentes de exportacin
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas
El incremento constante de las exportaciones se
debe en parte a que los patrones de exportacin
de Per se han vuelto cada vez ms diversicados,
lo cual nuevamente desmiente cualquier nocin
43
Incertidumbres polticas pueden haber inhibido una mayor inversin del
sector privado.
44
Segn el FMI (2004), el costo de producir una prenda en el Per es 50%
ms alto que en China.

de la presencia de una maldicin de los recursos,
que normalmente se caracteriza por una gran
dependencia de una sola fuente de ingresos por
exportacin. Incluso para los minerales, existe
una considerable diversidad de exportaciones
de metales y minerales. Esto ayuda a detener
la volatilidad de los ingresos derivada de las
uctuaciones en los precios de los metales. Los
socios de las exportaciones peruanas tambin
son variados y no existe ninguna regin geogrca
dominante. En 2003, Estados Unidos, el Reino
Unido, China, Suiza, Chile y Japn respondieron
por el 64% de los destinos de las exportaciones45.
Por lo tanto, si una regin sufre de recesin, esto
no necesariamente signica serios problemas para
las exportaciones peruanas. Finalmente, como
puede apreciarse en la Figura 4.5, se ha registrado
un fuerte crecimiento en las exportaciones no
minerales. En particular, se ha visto un fuerte
crecimiento en las exportaciones no tradicionales.
Esto s presenta una esperanza para Per debido a
que este sector est dominado por textiles de alta
calidad y cultivos agrcolas de gran valor agregado,
los cuales requieren un uso intensivo de mano de
obra.
En cuanto a los vnculos entre las polticas
econmicas y el impacto de las inversiones mineras
sobre el desempeo econmico, no parece haber
ninguna conexin entre la minera y una maldicin
de los recursos a nivel macro. En la actualidad los
aspectos macroeconmicos son bien comprendidos
y muy manejables. Desde los inicios de la dcada
1990 hasta la fecha Per viene dando un buen
ejemplo de gestin competente y en este contexto
la minera ha desempeado un rol muy positivo en
el progreso econmico global del pas. La economa
peruana ha venido creciendo de manera general
y no hay seales de que ello no contine. Por el
contrario, hay seales de crecientes sinergias
entre la minera y otros sectores de la economa
tales como la agricultura y el turismo. Incrementar
el papel del sector privado ha sido generalmente
positivo para la economa en trminos de niveles
de inversin, ingresos pblicos y crecimiento. La
excepcin es quizs los aos 70 y los 80, cuando la
minera protega al sistema de las consecuencias
de malas polticas macroeconmicas durante ms
tiempo de lo que hubiese sido en caso contrario.
En ese momento, toda la minera era virtualmente
de propiedad del estado, de manera que las
45
CIA, 2005.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
inversiones en el sector eran obviamente menos 39
dependientes de las consideraciones de precios46.
Sin duda, existen una serie de reas en donde se
debe actuar con cautela.
Existe el peligro de que en el futuro puedan
producirse efectos de la maldicin de los
recursos a nivel local como resultado de las
crecientes transferencias directas a las entidades
de gobierno sub-nacionales, si stas no van
acompaadas por un incremento acorde en la
capacidad administrativa y de gestin del gasto
pblico.
Lo que es ms importante, el mecanismo de
redistribucin para aliviar la pobreza es disputado
y de ninguna manera automtico. La pobreza
y el desarrollo social no se han correspondido
mucho con las mejoras econmicas generales.
Las polticas econmicas y sociales en pequea
escala para atender estos problemas no han sido
sucientes. Un gran sector informal es tambin
indicativo de que el ambiente institucional de
los negocios no ha beneciado a las micro y
pequeas empresas o lo ha hecho slo en una
medida limitada.
En comparacin con el resto de Amrica Latina,
la economa peruana tiene un desempeo
bastante bueno resultante de sus polticas
econmicas globales, incluyendo las aplicadas
a la minera, como por ejemplo la tributacin.
Sin embargo, tambin podra considerarse que
en Per los impuestos son bajos y esto, cuando
dominan las polticas populistas, podra hacer
surgir la tentacin de ver en el sector minero un
blanco fcil para obtener mayores ingresos.
4.4 El eslabn perdido: Instituciones y estructuras
de gobernabilidad
Desde mediados del siglo XX, la historia de
la minera en Per ha estado vinculada a los
cambios en la poltica econmica subyacente. La
nacionalizacin del sector minero a partir de 1968
fue impulsada por una ideologa que analizada
retrospectivamente parece mal concebida y no
alivi las necesidades sociales que pretenda
atender. La privatizacin a principios de los aos
46
Discutiblemente, el Per experiment un impacto negativo de los recursos
naturales con el auge del guano a nes del siglo IXX y el auge econmico
de los aos 60 asociado con la harina de pescado. En ambos casos, el
gobierno no cosech ningn benecio real en trminos de construccin de
infraestructura o promocin de un desarrollo sustentable.
40 90 fue tambin parcialmente impulsada por el
consenso poltico internacional de ese entonces. En
conjunto, lo ltimo logr mejores resultados. Sin
embargo, los logros globales positivos no han sido
acompaados por un efecto igualmente positivo en
la reduccin de la pobreza.
La Fase 1 de la iniciativa sobre Dotacin de
Recursos hizo un fuerte hincapi en que las
instituciones y estructuras de gobernabilidad son
una variable clave para mejorar las contribuciones
positivas que el sector minero puede realizar
para lograr un desarrollo socioeconmico ms
amplio y reducir la pobreza. Las instituciones y
estructuras de gobernabilidad establecen el marco
y condicionan la forma cmo las entidades del
sector pblico, los ciudadanos y las empresas del
sector privado se vinculan entre s. Para la industria
minera esto quiere decir que si las instituciones y
estructuras de gobernabilidad no son capaces de
producir interacciones y sinergias positivas entre
estos actores, la contribucin de las actividades
mineras al desarrollo socioeconmico ms amplio y
a la reduccin de la pobreza se ver restringida.
Este nfasis en las instituciones y estructuras de
gobernabilidad est sustentado por investigaciones
internacionalmente reconocidas que durante
los aos 90 conrmaron que la calidad de la
gobernabilidad, como variable independiente,
explica muchas de las diferencias entre los pases
en trminos de resultados socioeconmicos.
Dentro de la bibliografa sobre la maldicin de los
recursos, una serie de estudios cuantitativos han
sugerido que mejores instituciones y estructuras
gobernabilidad se corresponden con mejores
resultados de desarrollo47. De este estudio
parecera surgir que el desafo de Per de utilizar
los logros macroeconmicos y el crecimiento
econmico para reducir la pobreza y ampliar
la inclusin social est obstaculizado por sus
instituciones y estructuras de gobernabilidad.
En efecto, el desempeo de Per con respecto a
los indicadores convencionales de gobernabilidad
ha sido dbil. El Anexo 1 contiene un informe
detallado de la calidad de la gobernabilidad
en Per de acuerdo con los seis Indicadores
47
Los investigadores han utilizado indicadores sobre la calidad de
gobernabilidad reportados por una serie de institutos de opinin pblica,
grupos de expertos, ONGs y organizaciones internacionales, y los han
recopilado en base a las percepciones de un gran nmero de empresas,
ciudadanos y expertos que respondieron las encuestas. Vase Dietsche,
Evelyn (2007), The quality of Institutions: A Cure for the Resource Curse?,
Oxford Policy Institute, Working Paper available at http://www.opi.org.uk/
publications/documents/Areinstitutionsacure_002.pdf
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
de Gobernabilidad del Banco Mundial. Lo ms
probable es que estos indicadores aparezcan en
las condiciones de gobernabilidad propuestas por
la Revisin de las Industrias Extractivas (EIR, por
su sigla en ingls). Adicionalmente, se incluyen los
resultados de Per con respecto a las seis reas de
gobernabilidad propuestas por la Encuesta Mundial
de Gobernabilidad realizada por la Universidad
de las Naciones Unidas (UNU). Esta sub-seccin
presenta un resumen de estos resultados.
Es necesario hacer una advertencia general, pero
importante. Es slo relativamente reciente el
reconocimiento por la comunidad internacional de
la importancia de las instituciones y estructuras
de gobernabilidad en el desarrollo econmico.
Por lo tanto, el perodo para el cual existe
informacin disponible es corto. Los indicadores de
gobernabilidad del Banco Mundial cubren menos
de una dcada y la Encuesta de Gobernabilidad de
la UNU slo proporciona informacin para cuatro
aos. Otra consecuencia es que las deniciones
y nfasis de las sub-variables individuales que se
suman a una evaluacin general de la calidad de
gobernabilidad son materia de discusin y estn
sujetas a ajustes. Ver en el Anexo 1 las deniciones
y conceptos subyacentes a los indicadores que son
utilizados aqu.
4.4.1 Resumen de los indicadores de
gobernabilidad de Per
Tanto los indicadores de gobernabilidad del
Banco Mundial como la Encuesta Mundial de
Gobernabilidad de la UNU muestran que la
transicin poltica en Per a principios del siglo XXI
ha conducido a una mayor participacin y conanza
de la sociedad en el proceso poltico (las variables
Sociedad Poltica y Voz y Rendicin de Cuentas)
y tambin ha mejorado los derechos polticos.
Pero an quedan pendientes mejoras reales en el
trabajo del servicio pblico y la administracin (las
variables Burocracia, Efectividad Gubernamental
y Calidad Regulatoria) y en el sistema legal
(las variables Poder Judicial y Estado de
Derecho). Estos aspectos de la gobernabilidad
son fundamentales para prestar mejores
servicios a las personas y permitirles aprovechar
las oportunidades econmicas. Asimismo, son
elementos clave en el vnculo entre los ingresos
de las actividades mineras pagados al gobierno
central y los benecios sociales y econmicos que
los ciudadanos reciben en retorno.

Un dato interesante es que la capacidad del
gobierno de formular e implementar con ecacia
polticas acertadas (medida por las variables
Efectividad Gubernamental y Calidad Regulatoria)
mejor en el mismo momento en que el gobierno
de Fujimori enfrentaba crecientes crticas por
volverse ms autoritario. Cuando el gobierno de
Fujimori cay y fue sustituido por la transicin
democrtica de 2001, las mejoras signicativas en
el proceso por el cual el gobierno fue seleccionado,
controlado y reemplazado fueron acompaadas por
un deterioro de la capacidad gubernamental, como
se muestra en la Figura 4.6.
Figura 4.6 Indicadores de gobernabilidad de Per desde 1996
a 2004
Fuente: World Bank Governance Indicators; http://www.govindicators.org
Cules son las limitaciones de esta informacin?
En primer lugar, los indicadores nos dicen poco
acerca de los procesos sociopolticos subyacentes
que han impulsado los cambios observados en el
desempeo de gobernabilidad de Per. No explican
cmo estos procesos se iniciaron o provocaron
cambios institucionales y cules podran ser las
posibilidades de ulteriores cambios institucionales.
Los indicadores no describen las limitaciones
para mejorar las instituciones y estructuras de
gobernabilidad ni qu pueden hacer el gobierno y
sus socios en este sentido. Por lo tanto, plantean
interrogantes importantes, pero se quedan cortos
en las respuestas.
En segundo lugar, los indicadores no hacen
distinciones entre los niveles verticales de gobierno
(nacional, regional, provincial, distrital). Por lo
tanto, dicen poco acerca de cmo la debilidad de
las autoridades pblicas baja por la cadena vertical
de gobierno para modicar la calidad global del
sistema de gobernabilidad. La identicacin y
comprensin de las debilidades verticales dentro
de la administracin pblica y cmo stas se
relacionan a las estructuras y procesos polticos
es fundamental para superar los problemas
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
originados por acciones colectivas y redisear 41
incentivos con el n de lograr mejores resultados.
Lo anterior sugiere que, para atender las
necesidades sociales de Per y reducir sus
elevados niveles de pobreza, se precisan
instituciones y estructuras de gobernabilidad que
apoyen las actividades del sector privado realizadas
por grandes, medianas, pequeas y micro
empresas y que aborden tambin la exclusin
econmica y social. Parecera que los distintos
regmenes polticos y econmicos que, a lo largo de
las ltimas dcadas, trataron de lograr un equilibrio
entre esos dos factores han fracasado ampliamente
en la reduccin de la pobreza. Desde los aos 90,
las instituciones y estructuras de gobernabilidad
de Per han facilitado la adopcin de polticas
macro econmicas que han logrado resultados
globales positivos, pero han fracasado en producir
el tipo de polticas y servicios (o mecanismos de
redistribucin) pblicos que reducen la pobreza
hasta una medida apropiada.
4.4.2 Consecuencias para la industria minera
Cul es la importancia de esto para la industria
minera? Tal como se reri brevemente en el
captulo anterior, existen muchos casos en Per en
donde las empresas mineras se han convertido en
el blanco de demandas de bienes y servicios por
parte de las comunidades locales muchos de los
cuales deberan ser normalmente provistos por
el gobierno48. Adicionalmente, los fondos pblicos
recaudados de las actividades mineras han sido
el foco de muchas disputas entre entidades del
gobierno central y de los gobiernos sub-nacionales
y entre el gobierno y el Congreso. A la luz de estas
experiencias recientes, las siguientes propuestas
seran relevantes:
Si un gobierno no puede responder a las
demandas de su pueblo, o si el pueblo no cuenta
con canales legtimos y ecaces a travs de
los cuales pueda inuenciar las decisiones de
orden pblico, los impuestos y otros ingresos
que las empresas mineras pagan a los gobiernos
centrales no sern vistos como un benecio
para las comunidades locales. Las crticas de
las comunidades locales se relacionarn solo
48
El Banco Mundial enumera 17 conictos existentes en la actualidad
entre empresas mineras y comunidades locales. Esto indica un problema
fundamental enfrentado por la minera en Per, a saber: si hay un rasgo
denitorio que caracteriza la dimensin social de la minera en Per, con el
cual todos los grupos interesados estn de acuerdo, es la falta de conanza
entre todos los involucrados (Banco Mundial, 2005, pg. 92).
42 parcialmente a los montos de los impuestos
recaudados.
Si un gobierno no es capaz de mejorar las
instituciones y estructuras de gobernabilidad
para entregar mayores benecios sociales de los
fondos pblicos (incluyendo aquellos generados
por el sector minero), pueden producirse
tensiones y conictos sociales. Estos pueden
generar presiones sobre las empresas mineras
cuando tengan que responder a demandas de
pagos directos adicionales a las comunidades
para incrementar los benecios sociales. An
cuando las empresas mineras llenen el vaco
de gobernabilidad, es poco probable que los
acuerdos sean ptimos. No existe una relacin
automtica o lineal que garantice que los pagos
directos de las empresas satisfagan todas las
demandas.
Si los proyectos adicionales para las comunidades
no estn vinculados a un marco ms amplio de
colaboracin con, y desarrollo de capacidades
en, el sector pblico, la sustentabilidad y la
ecacia surgirn demasiado tarde, cuando
las operaciones mineras estn por cerrar.
Los benecios directos para las comunidades
tambin pueden plantear cuestiones de justicia
social en la medida en que puedan no ser lo
sucientemente incluyentes y que, en lugar
de satisfacer las demandas existentes, puedan
simplemente provocar nuevas demandas.
Estas propuestas no quieren decir que el
gobierno est necesariamente en condiciones
de mejorar o reformular, unilateral o fcilmente,
las instituciones y estructuras de gobernabilidad.
En el mundo real, los gobiernos se enfrentan con
limitaciones en su capacitad de organizacin,
incentivos equivocados en el interior o el exterior
del sistema poltico administrativo, desacuerdos
con el Congreso (o Parlamento) y/o serias
restricciones de recursos. Tampoco signica que, si
un gobierno fuese capaz de alterar las instituciones
y estructuras de gobernabilidad, habra satisfecho
todos los criterios normativos de buena
gobernabilidad que la comunidad internacional
podra aplicar al juzgar a los gobiernos y sus
relaciones con la ciudadana.
Esta es la falla en la lgica de muchas
recomendaciones, por ejemplo las de la EIR.
Presumir que una mejor gobernabilidad puede
ser de alguna manera injertada en la sociedad
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
es no reconocer los procesos complejos que
probablemente estarn en juego al llevar esto a la
prctica. Es tambin la falla del anlisis econmico
de los intereses polticos, que tiende a ignorar
los canales institucionales y de procedimiento a
travs de los cuales es determinado y legitimado el
inters pblico a los distintos niveles de gobierno.
Es importante registrar que la capacidad de un pas
para gobernar necesita crecer en forma paralela
al incremento de la inversin minera para prevenir
el conicto social y madurar los benecios a largo
plazo de dicha inversin.
4.5 Resumen
Este captulo ha argumentado hasta ahora que
el desempeo econmico y social descrito en el
Captulo 3 est vinculado con:
Una gestin macroeconmica acertada desde
principios de los aos 90, que permiti que
las inversiones mineras contribuyeran al buen
desempeo de los indicadores econmicos
globales;
Problemas con instituciones y estructuras de
gobernabilidad que han impedido que estos
logros globales se hayan traducido en niveles
inferiores de pobreza y en mejoras sociales a
travs de mecanismos de redistribucin ecaces;
Parecera que las instituciones y estructuras
de gobernabilidad de Per enfrentan el desafo
de mitigar las tensiones sociales as como los
choques, a veces violentos, que han surgido entre
poblaciones locales y empresas mineras. Esto se
vincula con:
Polticas econmicas y sociales que no inducen
sucientemente los benecios socioeconmicos
ms amplios que el pueblo espera obtener, ya
sean oportunidades de empleo o la provisin de
bienes y servicios, y
Instituciones pblicas que no gobiernan
efectivamente a los diferentes grupos de inters
para superar los problemas originados por
acciones colectivas con el n de incrementar las
actividades empresariales y las oportunidades de
empleo.
En resumidas cuentas, mientras que las
perspectivas de la minera en Per se ven
prometedoras y es probable que actividades
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
adicionales de exploracin revelen importantes 43
yacimientos para ser explotados en el futuro, los
desafos futuros de la industria parecen ser las
tensiones y conictos con las poblaciones locales,
las demandas adicionales de compensacin y la
capacidad limitada de las instituciones polticas y
estructuras de gobernabilidad del pas para lidiar
con las demandas de desarrollo y los intereses en
conicto de manera constructiva y mutuamente
beneciosa. El captulo siguiente realiza una
incursin ms a fondo en estos temas utilizando
una versin revisada de la taxonoma analtica
incluida en las Herramientas para la Dotacin de
Recursos.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Cules son las razones POR detrs de los factores
de xito, los Desafos y las limitaciones, a nivel
nacional, regional y local?

5
 5. Cules son las razones por detrs de
los factores de xito, los desafos y las
limitaciones, a nivel nacional, regional y
local?
46 5.1 Introduccin Lo sucedido hasta el presente
Los vnculos cercanos entre las inversiones
mineras y el crecimiento econmico y la reduccin
de la pobreza han puesto a prueba la pregunta:
por qu las instituciones y las estructuras de
gobernabilidad de Per desde el inicio de los aos
90 han facilitado polticas macroeconmicas con
resultados globales positivos, pero han fracasado
en producir polticas y servicios pblicos que
reduzcan la pobreza hasta una medida adecuada?
Por qu no han funcionado los mecanismos de
redistribucin?
Es evidente que las slidas polticas
macroeconmicas han sido un factor de xito
clave para que las inversiones mineras contribuyan
al crecimiento econmico. Sin embargo, tambin
parecera que existen limitaciones en las
instituciones y estructuras de gobernabilidad
para que aquellas inversiones contribuyan ms
plenamente a la reduccin de la pobreza. La Etapa
#6 de las Herramientas elabor una taxonoma
analtica que describe distintos aspectos de la
gobernabilidad y sus interacciones con los
impulsores fundamentales del desarrollo. Una
versin revisada de la taxonoma se reproduce a
continuacin49. Esta taxonoma va mucho ms all
del simple conjunto de indicadores de gobernabilidad
acumulativos analizados en el captulo anterior
para llegar a diagnosticar cmo las instituciones
y estructuras de gobernabilidad afectan a los
mecanismos de redistribucin. Este captulo hace
un uso selectivo de la taxonoma para explicar la
existencia de xitos macroeconmicos por una parte,
pero de mejoras sociales limitadas por la otra.
La Seccin 5.2 resume el marco legislativo de la
minera que ha estimulado el crecimiento de las
inversiones desde principios de los aos 90;
La Seccin 5.3 explora el sistema poltico-
administrativo de Per y cmo ste apoya la
cohesin social y las actividades del sector
privado;
La Seccin 5.4 examina ms de cerca el rgimen
scal peruano y los problemas de gestin de
las nanzas pblicas que apuntalan al sistema
poltico-administrativo, la legislacin minera y la
cohesin social;
La Seccin 5.5 luego explora las razones de las
tensiones y conictos sociales que han socavado
49
Las modificaciones han sido introducidas tomando en cuenta la experiencia
obtenida mediante la aplicacin del borrador de las Herramientas para la
Dotacin de Recursos en los estudios de caso de pases.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
la cohesin social y cmo esto se vincula con el
sector minero;
La Seccin 5.6 investiga alguno de los lmites al
desarrollo del sector privado, particularmente
con respecto a las empresas de menor tamao.
Taxonoma de la gobernabilidad: Vinculacin
entre los rasgos comunes de gobernabilidad y los
problemas operativos
5.2 Marco legal: Legislacin minera
5.2.1 Introduccin
La primera columna de la taxonoma, denominada
Marco Legal y Normativo, cubre una amplia gama
de temas, incluyendo asuntos constitucionales
bsicos, congruencia del marco normativo, apoyo
para el desarrollo del sector privado y vnculos
entre las entidades pblicas y privadas, legislacin
societaria y otros. Esta seccin se centra en los
cambios recientes en la legislacin minera, sus
orgenes y consecuencias.
5.2.2 Cambios legislativos de los ltimos aos
El actual marco legislativo para el sector minero
peruano surgi junto con las nuevas polticas
econmicas formuladas y puestas en prctica por el
gobierno de Fujimori. El propsito de estas nuevas
polticas era promover la participacin del sector
privado para desarrollar el potencial productivo
del pas en la minera y otros sectores50. Estos
cambios fueron orientados, en parte, por el Banco
Mundial y no se efectuaron nicamente en el sector
minero, sino en todos los sectores econmicos
del pas. Fue necesario un conjunto de nuevas
leyes y reglamentos con el n de crear un contexto
atractivo para las inversiones del sector privado.
La legislacin de 1991 cre un rgimen de
estabilidad legal para la inversin extranjera que
elimin muchas restricciones precedentes con
respecto a la propiedad extranjera y el control
de los activos que caracterizaron los perodos de
intervencin estatal en las dcadas de 1970 y 1980.
En particular, se cre un sistema administrativo
transparente que ofreca condiciones tributarias
atractivas, un rgimen de moneda convertible y la
libertad de repatriacin de utilidades. Este proceso
de desregulacin y liberalizacin fue aplicado
en todos los sectores econmicos del pas. El
Recuadro 5.1 detalla cmo se aplic el nuevo marco
en la minera.
50
Banco Mundial, 2005.
 Taxonoma de la gobernabilidad: Vinculacin entre los rasgos comunes de gobernabilidad y los problemas operativos
Taxonoma transversal de la
gobernabilidad eficiente
Fortaleza del estado:
Estados legtimos y
capaces a todo nivel
(nacional, regional y
local); un gobierno
cuyas decisiones de
polticas son crebles y
ampliamente aceptadas
y con un aparato
administrativo capaz de
implementarlas;
Lmites a la fortaleza
del estado: Frenos
y contrapesos
institucionales que
sustentan la legitimidad
del gobierno y del
aparato administrativo y
protegen contra el abuso
del poder del estado
a todo nivel (nacional,
regional y local);
Compatibilidad de las
instituciones, derechos
y reglas formales e
informales;
Legitimidad de las
instituciones econmicas
formales que protegen las
necesidades esenciales de
una economa estable (p.
ejemplo: tipo de cambio,
sustentabilidad fiscal) ;
Capacidad tcnica del
sector pblico/servicio
civil y los tomadores de
decisiones a todo nivel.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Marco Legal y Normativo
Conformacin Sistema poltico:
constitucional bsica,
marco legal general y
mecanismos legales de
concertacin y solucin
de conflictos a todo nivel
de gobierno y del estado;
Congruencia dentro del
marco normativo para la
gestin del sector pblico
y con respecto al vnculo
entre los sectores pblico Representacin poltica
y privado a todo nivel de
gobierno y de relaciones
sociedad-estado;
Compatibilidad de la
legislacin especfica
del sector minero
con el marco general
constitucional y legal;
Legitimidad de los
derechos de propiedad
y capacidad de hacerlos
valer de manera pacfica
a todo nivel (nacional,
regional, local);
Legislacin societaria y
estructuras de propiedad:
un marco normativo que
sustente las actividades
econmicas de empresas
de diferente tamao
(grande, mediana,
pequea y micro).
Sistema Poltico-
Administrativo
Gestin macroeconmica
- Proceso mediante el
cual el gobierno (a nivel
nacional, regional y local)
es elegido, controlado y
reemplazado;
- Canales institucionales
a travs de los cuales
los grupos con intereses
polticos tienen voz a los
distintos niveles.
a los distintos niveles
en los diferentes niveles
del gobierno: credibilidad
y estabilidad de los
resultados legislativos;
Procesos de toma de
decisiones polticas:
relaciones entre el poder
legislativo, el gobierno y
la administracin pblica.
Capacidad del 'estado' de
formular e implementar
polticas hacia abajo en
la cadena jerrquica de la
autoridad pblica, desde
el gobierno central hasta
el nivel local inferior.
Rgimen Fiscal y Poltica Cohesin Social y Prestacin Desarrollo del Sector Privado
Econmica de Servicios Pblicos Bsicos
Desarrollo comunitario Marco normativo para las
global adecuada: rgimen y capacidad de
de tipo de cambio y organizacin local:
poltica monetaria; derechos y posibilidades
Legitimidad y dinmica de organizacin
del rgimen fiscal regulados;
(ingresos): tributacin, Relaciones de la industria
regalas, exenciones ; y el mercado laboral que
Capacidad de gestin del promuevan la generacin
gasto pblico: asignacin de consenso;
y operatividad eficientes Mecanismos
institucionales para la
de gobierno (nacional, generacin de consenso
regional, local) y el manejo de intereses
Relaciones no conflictivas socioeconmicos
de rendicin de cuentas diferentes;
entre el electorado, Representacin
el poder legislativo y poltica con canales
el ejecutivo y dentro institucionales
del poder ejecutivo a estructurados para
distintos niveles; la representacin de
Sistema administrativo y intereses a todo nivel;
capacidad pblica a todo Sistema bsico de
nivel (nacional, regional bienestar social en todas
y local). las zonas geogrficas;
Iguales oportunidades
de acceso a la educacin
primaria y secundaria
en todas las zonas
geogrficas.
actividades econmicas
de las empresas de
diferente tamao
(grandes, medianas,
pequeas y micro
empresas);
Servicios pblicos de
apoyo a nivel nacional
y sub-nacional. En
particular:
Infraestructura: Polticas
normativas nacionales
y regionales, cobertura,
fondos de cooperacin
y convenios financieros
a diferentes niveles de
gobierno;
Servicios pblicos:
Polticas normativas
nacionales y regionales,
cobertura, fondos de
cooperacin y convenios
financieros a diferentes
niveles de gobierno;
Capital humano e
instituciones del
mercado laboral: Polticas
educativas de apoyo
a diferentes niveles de
gobierno y a diferentes
niveles de enseanza.
Synthesis of four Country
Per
47
Estudio
Phase
Case de
1 Caso
Report Summary
Studies
de Pas
Findings and recommendations
48 Recuadro 5.1 Cambios posteriores a 1991
En 1992 fue promulgada la Ley General de Minera
que estableci las condiciones y el marco normativo
especcos para el sector minero. Esta ley centraliz en
efecto todas las funciones reguladoras en el Ministerio de
Energa y Minas (MEM), creando una ocina nica para la
inversin extranjera directa en el sector. Tambin eximi
a las empresas mineras de muchas de las obligaciones
laborales requeridas anteriormente en las reas de
salud y educacin. Esta decisin origin una reaccin
signicativa de las comunidades locales. Antes de este
cambio, los trabajadores mineros gozaban de servicios de
educacin y salud provistos por las empresas mineras y se
haban acostumbrado a esta situacin. Esta prdida llev
efectivamente a muchas comunidades locales a dirigirse
a los nuevos propietarios de las minas adquiridas
mediante procesos de privatizacin o nuevas inversiones
para llenar este vaco.
Bajo la legislacin aprobada en 1992, las ganancias
netas se convirtieron en el eje del sistema impositivo del
gobierno central y se incluyeron clusulas de estabilidad
en muchos de los contratos por plazos de 10 a 15 aos.
Se concedieron asimismo exoneraciones scales a
las empresas mineras que reinvertan sus utilidades
e invertan en infraestructura del servicio pblico.
La minera fue el nico sector beneciado con tales
compensaciones, lo cual era un reejo de la importancia
asignada al mismo por la estrategia econmica del
gobierno. En sntesis, la legislacin cre un rgimen
de inversin sumamente atractivo para las grandes
empresas multinacionales mineras. En ese momento, se
consider que las medidas adoptadas eran indispensables
porque, en la nueva atmsfera global que promova la
inversin extranjera en la regin, exista entre los pases
una era competencia por los fondos para la minera. El
resultado de este nuevo rgimen, dadas las condiciones
geolgicas extremadamente favorables del pas, fue una
auencia de inversin extranjera directa. Todos estos
cambios introducidos por la legislacin minera de 1992
fueron incorporados a la Constitucin peruana de 1993.
En ese momento, la legislacin ambiental no
estaba bien formulada y, ciertamente, era vista
como engorrosa e irrealista (Banco Mundial,
2005, pg. 17). Antes de 1990, las empresas no
estaban obligadas a cumplir con estndares
ambientales especcos ni a remediar o compensar
la degradacin ecolgica que causaban. Desde
entonces, esta situacin cambi a medida que se
fue aprobando una nueva legislacin ambiental
que dispuso los requisitos para la realizacin de
auditoras y Programas de Adecuacin y Manejo
Ambiental (PAMAs) para controlar y sancionar las
actividades mineras que no cumplieran con los
estndares ambientales51. Sin embargo, mientras
este cambio ha comenzado a tener efecto, los
legados ambientales de muchos aos de descuido
51
Una explicacin sumamente detallada sobre el desarrollo de la legislacin
ambiental puede encontrarse en Banco Mundial, 2005.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
no han sido modicados. En particular, no existe
ningn mecanismo para el manejo del legado
ambiental de las minas hurfanas. Esta herencia
es en gran parte responsable de la imagen negativa
y los temores con respecto al dao ambiental que
permean a las comunidades locales52.
5.2.3 Cambios en la tributacin de la minera
Al evaluar los aportes de la minera al crecimiento
econmico y la reduccin de la pobreza, el Captulo
3 present los principales elementos del sistema
tributario del sector minero. Su contexto legal
requiere un desarrollo mayo:
Una parte importante de los cambios legislativos
en el sector minero ha sido la forma cmo se
disponen algunas normas para la redistribucin
de los impuestos mineros entre las comunidades
locales. En el ao 2001, el gobierno peruano
modic la Ley del Canon Minero para permitir
que 50% del impuesto a la renta corporativo
pagado por las empresas mineras sea
redistribuido directamente entre las entidades
sub-nacionales de gobierno. Como ha sido
sealado, este cambio fue posible gracias al
fuerte cabildeo realizado en el Congreso por las
comunidades afectadas por la minera y por las
empresas mineras. Esto sugiere que el proceso
de reforma de la legislacin minera se demor
bastante en tomar en cuenta las preocupaciones
locales y que estas inquietudes fueron
escuchadas slo luego de la transicin poltica
de 2001, cuando el Congreso fue reconocido
nuevamente como una entidad clave del sistema
poltico-administrativo.
El proceso de diseminacin local de los ingresos
mineros tambin se ha visto fortalecido por la
creacin de la regala minera en 2004, luego
de una serie de debates y discusiones en el
Congreso. La regala debe ser un monto jo por
volumen producido a ser distribuido entre los
gobiernos regionales del rea de produccin. La
regala es regresiva porque debe pagarse con
independencia de la rentabilidad de la operacin
y puede inhibir por este motivo la inversin en
proyectos marginales. Por otro lado, el sistema
de regalas es muy similar al aplicado en
muchos otros pases. Pero la regala tambin
ha provocado crticas por que podra disminuir
el inters de la inversin minera por Per. Este
52
Se ha criticado la existencia de un conflicto institucional de intereses, ya
que la Direccin General de Asuntos Ambientales forma parte del Ministerio
de Energa y Minas, el promotor de la actividad minera.

efecto probablemente se ha visto agravado
porque no ha quedado claro si las empresas
mineras con contrato de estabilidad estaran por
este motivo exoneradas del pago de regalas.
La Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y
Energa trat de objetar constitucionalmente
la introduccin de la regala minera, pero su
apelacin fue desestimada como infundada en
abril de 200553.
A pesar de una serie de medidas destinadas a
elevar la recaudacin tributaria, la minera ha
empezado bastante recientemente a contribuir
de manera signicativa a las arcas scales del
gobierno peruano. El rgimen scal creado en la
dcada de 1990 tuvo como propsito ser atractivo
para las empresas mineras y an contina
sindolo. En el futuro, se espera que el aporte
del sector minero a las arcas scales aumente
a medida que nuevas operaciones empiecen a
producir y desaparezcan progresivamente las
exoneraciones tributarias otorgadas para la etapa
inicial, aunque dicho aporte obviamente tambin
depender de lo que suceda con los precios
internacionales de los metales. Esto indica que
hay y habr cada vez mayores factores en juego
en la lucha por estos recursos, lo cual requiere
de instituciones y estructuras de gobernabilidad
capaces de manejar de manera constructiva los
conictos entre los distintos grupos de inters en
torno a la manera de utilizar estos recursos.
Es importante, por lo tanto, tener en cuenta
las circunstancias bajo las cuales se aprob
la legislacin minera en Per. Para resumir la
situacin poltica peruana de la primera mitad de
la dcada de 1990, el gobierno de Fujimori asumi
el poder con una minora en el Congreso pero, con
el trasfondo de una severa crisis econmica, se le
otorgaron amplios poderes para promulgar leyes de
urgencia, lo cual facilit la introduccin de polticas
econmicas sustancialmente diferentes. Cuando
comenzaron los conictos con el Legislativo por
los excesivos poderes del Ejecutivo en 1992, el
gobierno central suspendi la Constitucin y
disolvi el Congreso. La Constitucin de 1993,
formulada bajo estas circunstancias, incorpor la
nueva legislacin minera. El Congreso recuper su
importancia como principal interlocutor del proceso
poltico democrtico recin a partir de la transicin
poltica del ao 2001.
53
El Peruano, 27/4/2005.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
5.2.4 Consecuencias 49
Uno de los principales problemas con la
mayor parte de las leyes a las que nos hemos
referido anteriormente es que fueron diseadas
para centrarse en atraer la inversin en el
sector minero. Dichas leyes tambin se vieron
perjudicadas porque se les asoci con un
gobierno que nalmente cay por acusaciones
de autoritarismo y corrupcin. Esta legislacin
careca de mecanismos formales que permitieran
la participacin de la ciudadana o de sus
representantes polticos debidamente elegidos, en
los procesos relevantes de toma de decisiones. En
el mejor de los casos, se efectuaban consultas ex
post de los hechos que a menudo daban muy poco
tiempo a las comunidades locales para responder54.
A partir de una serie de entrevistas, parece que
las comunidades locales confan poco o nada en
las evaluaciones de impacto ambiental (EIA), como
mnimo porque son las empresas las que eligen y
pagan a los consultores a cargo de las EIA. Aunque
sta es una prctica generalizada en muchos
pases, en Per es percibida como un conicto de
intereses. Otra de las consecuencias a nivel central
y local es que se establecieron muy pocos medios
institucionales para la solucin constructiva de
conictos cuando intereses contrapuestos se han
visto enfrentados por la generacin y el uso de los
recursos del sector minero.
Entre las soluciones a los problemas surgidos
en el pasado guran la conformacin de la Mesa
de Dilogo Minero en el ao 2003, que permite la
realizacin de discusiones estructuradas entre
un grupo de ONGs peruanas e internacionales,
las empresas mineras, el gobierno central y las
municipalidades. Tambin se han promulgado leyes
que regulan la participacin y la transparencia
que podran contribuir a un mejor proceso de
entendimiento y dilogo. Sin embargo, el obstculo
prctico radica en la limitada capacidad de las
comunidades locales para participar de manera
efectiva en este proceso de carcter ms bien
tcnico. La obligacin legal de involucrar a las
comunidades locales no ha garantizado el derecho
institucional de pedir cuentas a los responsables
locales de las decisiones. Actualmente se est
discutiendo la posibilidad de crear una defensora
especial para temas mineros, en vista de que la
Defensora del Pueblo parece ser una de las pocas
54
Bajo la legislacin anterior, las comunidades locales disponan de 40 das
para responder a las evaluaciones de impacto ambiental, cuyos documentos a
menudo eran extensos y sumamente complejos. Esto est siendo modificado
ahora para permitir que las comunidades tengan ms tiempo de consulta.
50 instituciones que genera conanza y aprobacin
entre la poblacin peruana (CAD, 2005). Los riesgos
son que el proceso podra no ser lo sucientemente
rpido, que podra ser insuciente para satisfacer
las expectativas de las comunidades locales, pero
tambin que podra no contribuir necesariamente
al fortalecimiento de las instituciones y estructuras
de gobernabilidad encargadas de mediar y ofrecer
soluciones estables cuando los intereses dieren
signicativamente. Dados los tristes antecedentes
en Per de acciones directas y violentas en
situaciones de descontento, si se falla en establecer
un mejor sistema para gobernar la sociedad y
manejar sus intereses polticos, las consecuencias
podran ser serias.
En resumidas cuentas, la fortaleza del Estado
peruano a inicios de la dcada de 1990 permiti
que el gobierno efectuara importantes cambios
legislativos que claramente han promovido la
inversin extranjera directa, incluida la industria
minera. Sin embargo, esta fortaleza se desarroll
a expensas de limitados frenos y contrapesos
polticos, lo cual socav la legitimidad del gobierno
y las instituciones pblicas y ha conducido a un
conicto entre instituciones formales e informales.
Una consecuencia de este enfrentamiento es que
las bases legales pos 1990 para el sector minero
siguen cambiando, como se evidencia en el seno
del proceso de descentralizacin en curso. El
economista peruano Hernando de Soto ha sealado
que los cambios en la legislacin y en los derechos
de propiedad, para obtener legitimidad, deben
ir acompaados por el reconocimiento de los
contratos sociales existentes55.
Gobierno o Poder Ejecutivo, encabezado por el
Presidente;
Congreso o Poder Legislativo, cuyos miembros
representan al electorado;
Poder Judicial, que hace cumplir las leyes y
regulaciones del pas;
Burocracia administrativa o aparato del Estado,
que pone en prctica las polticas del gobierno; e
Subsidiarias de las anteriores a nivel sub-
nacional de gobierno.
Esta seccin utiliza un anlisis ms en profundidad
de estas instituciones, del cual presenta un
resumen y luego extrae conclusiones vinculadas al
desempeo de los indicadores de gobernabilidad de
Per descrito en el Captulo 4.
El sistema poltico actual de Per se remonta a la
Constitucin de 1979, diseada para la transicin
entre el rgimen militar y el civil. Fue reemplazada
en 1993 por una nueva Constitucin elaborada por
el gobierno de Fujimori luego de la suspensin de
la Constitucin de 1979 y la disolucin del Congreso
a raz de los conictos en torno a los poderes del
Ejecutivo56. La Figura 5.1 muestra las principales
instituciones del pas y la Tabla 5.1 resume sus
principales caractersticas.
Figura 5.1 Sistema poltico-administrativo

5.3 El sistema poltico-administrativo

5.3.1 Introduccin

El sistema poltico-administrativo est en el centro

de las instituciones y estructuras de gobernabilidad
del pas y, por lo tanto, de cmo se gobierna la
sociedad. Esta seccin analiza el sistema poltico-
administrativo peruano y la forma como el mismo
apoya la cohesin social y las actividades del sector
privado.

5.3.2 Principales entidades

En Per, el marco bsico consagrado en

la Constitucin establece una democracia
presidencial, cuyas principales entidades son:
56
A este evento generalmente se le conoce por el autogolpe. Ver tambin
55
De Soto, H., 2000, pg. 180. Captulo 4 del Anexo.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Tabla 5.1 Caractersticas clave de las principales instituciones del sistema 51
Ejecutivo La Constitucin de Per centraliza el poder en el Ejecutivo y habilita una serie de
posibilidades institucionales para ejercer la autoridad de este poder a travs de
decretos. Entre los aos 1990 y 2000, ms de dos tercios de la nueva legislacin fue
promulgada de esta manera.
Legislativo El Legislativo goza de un poder formal bastante amplio, pero ste ha sido debilitado
por el uso de decretos legislativos por el Ejecutivo. Por lo general, al Congreso le
ha faltado un mecanismo de supervisin eciente y no ha ejercido una funcin de
contrapeso, de freno y equilibrio, del Ejecutivo. El pblico en general y, en particular,
las elites tienen una opinin bastante pobre sobre el Legislativo. Sin embargo, desde la
transicin poltica del ao 2001 el Congreso ha liderado el debate en numerosos temas
importantes aunque conictivos. Entre los aos 2001 y 2004, el Legislativo gener cerca
de 80% de las nuevas leyes incluyendo la introduccin de la regala minera, cambios en
el Canon Minero y normas para incrementar la transparencia.
Judicial Per cuenta con un sistema judicial mixto. Histricamente, el Poder Judicial no ha
contado con fondos sucientes, ha sido ineciente y objeto de manipulacin poltica por
el fuerte Poder Ejecutivo. Desde el ao 2003, la reforma judicial ha sido considerada
como una prioridad.
Aparato El mximo de la generacin de capacidad administrativa se produjo en la poca del
administrativo rgimen militar. En la dcada de 1990 se crearon numerosos organismos autnomos
que operaban como 'islas de eciencia', pero el aparato estatal como tal no ha sido
reformado. Esto ha tenido repercusiones sobre la eciencia del gasto del servicio
pblico.

Instituciones La descentralizacin fue consagrada constitucionalmente desde 1979, pero slo

Sub-nacionales se convirti en realidad con la transicin poltica del ao 2001. El proceso de
descentralizacin est en constante cambio y se espera que se produzca una
racionalizacin de las jurisdicciones regionales.

Esta breve descripcin explica algunas de las
observaciones efectuadas con respecto al
desempeo de los indicadores de gobernabilidad de
Per, utilizando los indicadores del Banco Mundial:
Mejoras desde el ao 2001 en los indicadores
Voz y Rendicin de Cuentas y Sociedad Poltica;
Puntajes persistentemente bajos en los
indicadores Poder Judicial y Estado de Derecho;
Deterioro, y luego falta de mejora, de los
indicadores Efectividad Gubernamental y
Calidad Regulatoria;
En trminos globales, el sistema poltico-
administrativo generalmente ha respaldado a un
Poder Ejecutivo fuerte y capaz de reformar y
modicar las polticas econmicas y otras polticas
desde el centro. Esto ha sido impuesto no por medio
de un aparato administrativo eciente, sino a travs
de un gobierno autoritario. En los perodos de
gobiernos democrticos, la gobernabilidad parece
deteriorarse por que, en ausencia de instituciones y
estructuras ecientes para gobernar, las demandas
populistas de corto plazo anulan las
perspectivas de desarrollo de largo plazo. La
fuerza del gobierno central contrarresta la
autoridad estatal y legitimidad dbiles hasta
que el abuso del poder ejecutivo comienza a
causar perturbaciones. Con un enfoque ms
positivo, la reforma de las polticas econmicas
de la dcada de 1990 contribuy a generar
una capacidad tcnica mayor en instituciones
econmicas clave.
5.3.3 El proceso de descentralizacin
El reciente proceso de descentralizacin ha
modicado la dinmica poltica adentro de y
entre las organizaciones gubernamentales y con
respecto a la rendicin de cuentas vertical entre el
electorado, el Congreso y el Ejecutivo. Como fue
sealado en la tabla, este proceso ha generado un
cambio en los roles del Ejecutivo y el Legislativo,
donde el Congreso ahora aprueba la mayor
parte de las nuevas leyes. En el sector minero, el
fenmeno se expresa en reiterados cambios de los

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
52 mecanismos de redistribucin de los ingresos para
las transferencias intergubernamentales, siendo
el caso del Canon Minero el ms notorio. Los
representantes de distritos, provincias y regiones
donde se estn llevando a cabo operaciones
mineras han sido los ms activos en los debates
sobre los criterios de distribucin e incluso
pueden haber sido objeto del cabildeo de grupos
de intereses especcos. El panorama poltico
tambin se ha vuelto ms diferenciado, lo cual es
visible por ejemplo en la eleccin de los gobiernos
regionales en 2002 cuando la oposicin alcanz
xitos signicativos.
Sin embargo, muchos observadores tambin han
hecho notar que el proceso de descentralizacin
contina incompleto y que el avance ha sido
especialmente lento durante los ltimos dos
aos. Decisiones a mitad de camino han creado,
por decir lo menos, confusin y un panorama
confuso con respecto a la superposicin
de responsabilidades entre organismos del
gobierno central, especialmente los ministerios
de sector, y los gobiernos regionales. Cuando
las responsabilidades han sido transferidas, los
gobiernos regionales carecen de un nanciamiento
adecuado y sucientemente predecible. En el
Recuadro 5.2 se ilustra esta situacin.
Recuadro 5.2 El dilema de un Comit Regional de Minera
Un comit regional de minera describe los problemas
prcticos ocasionados por un proceso de descentralizacin
administrativa y scal incompleto. Antes de la
descentralizacin, dicho comit era un departamento
regional del Ministerio de Energa y Minas (MEM), que
lo asesoraba sobre sus deberes y responsabilidades y
le proporcionaba el nanciamiento necesario. En los
ltimos aos, el MEM ha transferido la responsabilidad de
identicar los deberes especcos y proyectos a ejecutar al
comit regional de minera, que ahora recibe nanciamiento
a travs del gobierno regional, del cual formar parte
en el futuro. El MEM contina siendo responsable de los
lineamientos de poltica general y de los asuntos legales.
El comit regional ha delineado su plan corporativo,
ha sealado sus necesidades de personal y tambin
ha identicado y asignado prioridades a una serie de
proyectos, entre los cuales guran un plan y una estrategia
para limpiar las minas 'hurfanas' del perodo en el que el
sector minero estuvo manejado por empresas estatales.
Cuando el comit regional present su plan y estrategia al
MEM y al gobierno regional, ambas entidades deslindaron
responsabilidades alegando que no eran ms o que an no
eran responsables de nanciar las actividades del comit
regional. Al verse sin otra opcin, el comit regional de
minera ha presentado sus propuestas a las empresas
mineras y a las ONGs en procura de un nanciamiento
alternativo.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
5.3.4 Desafos y oportunidades
El sistema poltico-administrativo de Per an
tiene muchos desafos por delante. El sistema
reformado an no ha sido completado ni asentado.
Los cambios iniciales de la dcada de 1990
fueron incompletos, lo cual favoreci el apoyo
del gobierno central a las grandes y medianas
empresas, pero limit las mejoras para otros
sectores empresariales, especialmente en la
economa informal. La reforma tambin implic
una intervencin poltica en el proceso legislativo
y en el poder judicial, por lo cual la conanza de
la poblacin en el gobierno an es dbil. ste
es un hecho reconocido por todos, inclusive
representantes del gobierno57. Los observadores
polticos consideran que la debilidad del estado
de derecho sigue siendo una de las principales
deciencias y lamentan adems que la estabilidad
democrtica se vea afectada por un sistema de
partidos dbil y por un escaso capital social, ya
que todo esto afecta al sistema poltico actual. Los
frenos y contrapesos que deben existir entre el
ejecutivo y el legislativo todava no funcionan bien
y slo existen a nivel nacional, no a nivel sub-
nacional. Las entidades ejecutivas sub-nacionales
tienen una capacidad de accin bastante limitada,
aunque cada vez se les transere mayores
responsabilidades tcnicas y nancieras cuya
demarcacin an no es clara. Las labores de
supervisin, vigilancia y gestin de las entidades
gubernamentales sub-nacionales son dbiles y no
existen propuestas especcas sobre cmo sern
enfrentadas tales debilidades y por quin.
La descentralizacin es un cambio de gran
importancia del sistema poltico-administrativo
peruano y de los procesos de gobierno. Esto ha
revelado serias debilidades en la capacidad local,
que son el resultado de dcadas de inversin
insuciente en el desarrollo de habilidades
institucionales y administrativas.
Estos cambios estn generando la superposicin
de responsabilidades, lo cual ha creado
confusin. Esta situacin es particularmente
difcil para las divisiones regionales de los
ministerios centrales y complicar an ms el
desafo que enfrentan las empresas mineras.
Existen tensiones porque el gobierno central se
muestra comprensiblemente renuente a soltar
ms poder, mientras que las regiones, provincias
y distritos carecen de la capacidad necesaria para
manejar muchas de las funciones que, en teora,
57
Confirmado en entrevistas con varios representantes del gobierno.

les deberan ser devueltas. En muchos casos,
esas funciones estn siendo transferidas sin el
nanciamiento correspondiente.
El vaco de gobernabilidad a nivel sub-nacional
ha obligado a las empresas mineras a tratar
directamente con las comunidades locales,
las cuales tambin tratan de asegurarse el
nanciamiento desde las empresas mineras.
Las ONG han tenido una participacin cada vez
mayor en este proceso de negociacin, aunque
no siempre han tenido una inuencia positiva,
especialmente cuando son ONGs internacionales
orientadas por sus agendas propias. En algunos
casos, estas agendas no tienen una relacin
clara con lo que las comunidades locales y/o
las empresas pequeas y medianas realmente
desean y necesitan. El peligro es que el resultado
sea un proceso de negociacin en donde los
trminos del ltimo acuerdo entre la empresa
y las comunidades locales representan el punto
de partida de la siguiente negociacin, ya sea
para una nueva operacin minera o para la
renegociacin de un acuerdo existente. Las
empresas mineras se ven forzadas a asumir un
rol importante en esta rea, que es realmente
una responsabilidad del gobierno.
Existe una gran preocupacin, aunque tambin
consenso, en que los gobiernos regionales y
municipales necesitan urgentemente generar
capacidades si se quiere garantizar el xito del
proceso de descentralizacin. De lo contrario,
se continuarn deteriorando los ya decientes
servicios pblicos y, como consecuencia, habr
mayor demanda de mayores transferencias
intergubernamentales, lo cual socavara la
estabilidad scal considerada en conjunto.
Tambin existe la preocupacin de que, a medida
que avance el proceso de descentralizacin,
exista menos coordinacin entre las regiones,
lo cual tendra consecuencias adversas
signicativas sobre los proyectos de
infraestructura, muchos de los cuales no
respetan las fronteras regionales ni locales. Sin
embargo, esta preocupacin podra mitigarse si
se reduce el nmero de regiones.
El Banco Mundial (2002, Captulo V) expres
su preocupacin de que la disciplina scal
termine siendo una vctima del proceso de
descentralizacin y resalt que el desafo de la
descentralizacin se compone de varios factores,
entre los cuales guran la vulnerabilidad de la
poltica scal tanto a nivel general como a nivel
local, mltiples problemas de gobernabilidad que
afectan a los gobiernos locales y una increble
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
fragmentacin institucional en los sectores 53
sociales en lo que a prestacin de servicios se
reere.
Pero tambin existen oportunidades:
Algunas municipalidades han empezado a
organizarse y a darse cuenta de la necesidad
de desarrollar proyectos para el fortalecimiento
de capacidades. La industria minera ha dado
gran apoyo a tales iniciativas, en particular en el
contexto de contribuciones voluntarias dentro del
Programa minero de solidaridad con el pueblo,
por reconociendo que los ingresos crecientes
provenientes del Canon Minero traern benecio
a nivel local slo si las comunidades pueden
llevar a cabo proyectos viables y sostenibles.
Tambin ha ayudado la obligacin legal de
que los presupuestos de los gobiernos locales
sean preparados con la participacin de las
comunidades locales a n de decidir la prioridad
de los proyectos58. Los grupos de expertos
locales y las ONGs han aprovechado las
oportunidades creadas por el nuevo requisito
legal de publicar la informacin scal y han
contribuido signicativamente a aumentar la
transparencia en el manejo nanciero y en el
proceso de toma de decisiones de los gobiernos
locales. Esto incluye publicaciones regulares
en versin impresa y digital (pgina Web)
sobre presupuestos, compromisos polticos y
resultados, como las realizadas por el Grupo
Propuesta (Vigila Per) y Ventana Publica59, e
iniciativas innovadoras como por ejemplo la
competencia nacional sobre buenas prcticas de
gobierno realizada por Ciudadanos-al-Da con el
objetivo de poner en marcha incentivos positivos
para el mejoramiento de la gestin del sector
pblico nacional y sub-nacional60.
Existe un amplio consenso sobre la importancia
de reconstruir las instituciones estatales, de
desarrollar polticas sectoriales y de poner
nfasis en la inversin social dentro de un
marco democrtico y participativo. En el espritu
del economista peruano Hernando de Soto, el
proceso de descentralizacin podra llevar a una
mayor integracin de los sistemas de derechos
de propiedad contradictorios y a la formalizacin
58
Las respuestas difieren dependiendo de si este enfoque se aplica al
conjunto de los presupuestos municipales o slo al presupuesto de gastos de
capital. Parece quedar a criterio de los alcaldes la decisin de qu partes de su
presupuesto son decididas de manera participativa.
59
Grupo Propuesta Ciudadana: www.participaperu.org.pe
60
Ciudadanos-al-Da: www.ciudadanosaldia.org
54 de la propiedad de muchos de aquellos que estn
actualmente excluidos de la economa formal.
La descentralizacin ha propiciado mayor
espacio para el dilogo entre las partes que
estaban anteriormente enfrentadas, y esto se ha
desarrollado en mayor medida obviamente en
las reas mineras, precisamente debido a las
pobres relaciones que existan en el pasado entre
las comunidades locales y las minas. Tal como lo
indica el Defensor del Pueblo, Per era un pas
marcado por la exclusin, donde los excluidos
tenan muy poco o ningn derecho a expresar
sus opiniones. Entonces, cuando exista conicto,
slo tenda a emerger como parte de una lucha
revolucionaria violenta. Esta armacin es
particularmente vlida para el caso de la minera,
puesto que las comunidades locales no tenan
forma de acceder al gobierno central donde
se tomaban las decisiones. Por lo tanto, para
garantizar el veto de las operaciones, se vean
obligadas a recurrir a elementos forneos, como
por ejemplo las ONGs, la Iglesia u organizaciones
radicales.
5.4 Asuntos fiscales a nivel nacional y sub-
nacional
Esta seccin analiza con mayor detalle el rgimen
scal y el manejo de las nanzas pblicas de Per
(cuarta columna de la taxonoma) que sostienen
el sistema poltico-administrativo, la legislacin
minera y la cohesin social. Esta seccin tambin
complementa la informacin de los captulos
3 y 4 referida al desempeo general del rgimen
scal y el giro positivo producido en los ltimos
15 aos. De manera especca, esta seccin cubre
los siguientes temas:
Desempeo del manejo global de las nanzas
pblicas;
Rendicin de cuentas para el gasto pblico; y
Implementacin de los presupuestos a nivel sub-
nacional;
5.4.1 Manejo global de las finanzas pblicas
Los saldos scales globales de Per mejoraron
signicativamente a inicios de los aos 90, pero
experimentaron un retroceso a nes de esa
dcada. Dicho retroceso se debi en parte a la
crisis nanciera internacional y al fenmeno de
El Nio, pero debemos tener presente tambin
que el buen desempeo registrado a inicios de la
dcada de 1990 se vio fortalecido en gran parte
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
por los ingresos generados por los procesos de
privatizacin. En los ltimos aos, la economa
ha mostrado nuevamente un buen desempeo, lo
cual ha permitido al pas cumplir cmodamente
con las metas scales acordadas con el Fondo
Monetario Internacional en el marco de un acuerdo
de derechos de giro en curso. El gobierno de Toledo
ha recibido elogios por consolidar la posicin scal
del pas dentro de los objetivos del presupuesto y su
perspectiva macroeconmica de mediano plazo.
Estudios recientes reconocen que Per ha
perseverado en una serie de iniciativas importantes
para mejorar el sistema de gestin de sus nanzas
pblicas y ha aumentado la transparencia scal.
El Informe sobre la Observancia de Estndares
y Cdigos (ROSC, por su sigla en ingls) del FMI
de 2004 sostuvo que los logros ms recientes
incluyeron mejoras en la formulacin de
presupuestos, incorporacin gradual de un Sistema
Integrado de Administracin Financiera (SIAF),
pasaje a un proceso abierto de adquisiciones,
estimacin del gasto scal, adopcin de un marco
macroeconmico de mediano plazo y creciente
autonoma de la funcin de auditora externa.
La Revisin del Gasto Pblico (PER, por su sigla
en ingls) realizada por el Banco Mundial en
el ao 2002 resalt que Per ha logrado en los
ltimos aos avances tangibles impresionantes
en el manejo del gasto pblico. Esto incluye los
logros destacados en el informe ROSC del FMI,
pero tambin una versin mejorada del sistema
de gestin presupuestal, una mayor transparencia
en la ejecucin del presupuesto, la introduccin
de contratos de gestin por desempeo en las
empresas estatales y la adopcin de previsiones
presupuestales para un conjunto de programas
sociales protegidos.
Sin embargo, ambos diagnsticos tambin
sealaron la existencia de considerables
debilidades institucionales, organizativas y
administrativas. El informe ROSC enfatiz la falta
de estabilidad y claridad de la legislacin scal,
ambigedades en la delimitacin de funciones
entre el gobierno central y el resto del sector
pblico, una informacin inadecuada sobre pasivos
contingentes y operaciones para-scales, la
falta de un sistema coherente de administracin
pblica, recursos insucientes para realizar
auditoras externas e internas y una proliferacin
de preferencias scales difcil de manejar. Con
respecto a la descentralizacin scal, el FMI seala

que el Congreso debe an asignar con claridad
responsabilidades en el gasto y fuentes de ingreso
en los diferentes niveles de gobierno y debe
adems disear un mecanismo transparente para
las transferencias intergubernamentales y lmites
en los prstamos internos. La revisin del Banco
Mundial seal que, si bien las normas scales
haban sido consagradas desde 1999 en la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal, la prctica scal
no haba sido capaz de cumplir tales normas.
En los ltimos 30 aos, el pas ha pasado por tres
perodos econmicos bien denidos. Durante el
primer perodo de expansin del gasto, desde
1970 hasta 1979, el total del gasto del gobierno se
situ en un 20% del PBI, siendo los incrementos
impulsados mayormente por la inversin pblica.
Luego vino un segundo perodo de contraccin, de
1979 a 1991, caracterizado por un fuerte deterioro
de la recaudacin scal y un desempeo de la
economa que hizo caer el nivel del gasto pblico
a 14.5%. En 1991 se inici un tercer perodo de
expansin acelerada del gasto pblico, que lleg
hasta los niveles alcanzados en la poca de fuerte
intervencin estatal. Sin embargo, este incremento
se debi ms a los gastos corrientes que a los
gastos de capital.
En forma similar al lado de los ingresos de las
nanzas pblicas, la volatilidad de las variables del
gasto scal super a las del crecimiento del PBI. La
volatilidad del gasto pblico en la dcada de 1990
se explica por la adopcin de polticas errticas
que afectaron la inversin de capital, el pago de la
deuda, el pago de sueldos y las transferencias del
estado. Ha sido visto como un serio error de poltica
scal que el excedente de los ingresos obtenidos
durante el auge econmico de inicios de los aos 90
no haya sido ahorrado para contrarrestar el perodo
de contraccin subsiguiente a nes de la dcada
(Banco Mundial, 2002, Captulo II).
Contra este trasfondo, mejorar la eciencia
distributiva y operativa del gasto pblico dentro
de un marco global sostenible de recursos sigue
siendo uno de los principales retos del gobierno
peruano. sta es una tarea muy difcil, sobre
todo ante la presin poltica para continuar con
la descentralizacin y la necesidad social de
mejorar los servicios pblicos a nivel sub-nacional.
El proceso de descentralizacin an no ha sido
completado y, como fuera sealado anteriormente,
subsisten responsabilidades poco denidas y
parcialmente transferidas, as como incertidumbre
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
sobre el nanciamiento necesario para cumplir con 55
las mismas. En tales condiciones, es sumamente
difcil para las autoridades peruanas equilibrar la
estabilidad scal a nivel nacional con la devolucin
de responsabilidades administrativas y scales a
los gobiernos sub-nacionales, cuando la eciencia
del gasto pblico est comprometida a todos los
niveles de gobierno, pero especialmente a nivel
sub-nacional.
La experiencia ha demostrado que los componentes
de la reforma de las nanzas pblicas que han
ayudado a restaurar el equilibrio scal general
no siempre han logrado una mayor eciencia
operativa ni una distribucin ms estratgica de
los fondos pblicos61. Al parecer, esto tambin ha
sucedido en Per, por ejemplo, con la operacin
de un sistema de presupuestos con dinero en
efectivo que entra en colisin con las transferencias
intergubernamentales peridicas o con la
instauracin de un programa de gastos de mediano
plazo que gua el planeamiento de la poltica scal a
nivel del gobierno central, pero que no se extiende
al planeamiento de mediano plazo a nivel de los
gobiernos sub-nacionales. Algunos componentes
de la reforma de las nanzas pblicas ya han sido
completados a nivel nacional, pero an estn por
implantarse a nivel de gobierno sub-nacional. Esto
incluye el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIAF), cuya implantacin en 1.826
distritos, algunos ubicados en reas remotas donde
el apoyo de la tecnologa informtica es limitado,
representa un desafo muy importante.
En resumen, los logros alcanzados por esta
reforma en la cima no se corresponden con
mejoras similares de abajo hacia arriba. Estas
ltimas pueden no haber recibido la misma
atencin (internacional y nacional) que los
primeros, pero han comprometido mayores
mejoras en los aspectos nancieros de la
gobernabilidad. Las reformas estructurales de
primera generacin de la economa ciertamente
han contribuido signicativamente a restaurar el
equilibrio macroeconmico general. Pero ahora se
necesitan reformas complementarias de segunda
generacin que se ocupen del papel del gobierno
junto al sector privado desde la perspectiva de
establecer un marco institucional y de entregar
bienes y servicios pblicos que satisfagan tanto
las actividades del sector privado como las
61
Vase por ejemplo: Dinh, Hinh T, Abebe Adugna and Bernard Myers (2002),
The Impact of Cash Budgets on Poverty Reduction in Zambia: A Case Study of
the Conflict of Well-Intentioned Macroeconomic Policy and Service Delivery to
the Poor, World Bank Policy Research Working Paper 2914, Octubre
56 necesidades socio-polticas y, lo ms importante,
que se produzca a todos los niveles.
5.4.2 Rendicin de cuentas del gasto pblico
En conexin con el sistema poltico-administrativo
reseado en la seccin anterior, algunas
caractersticas estructurales plantean desafos para
mejorar la rendicin de cuentas por el uso del gasto
pblico a todos los niveles de gobierno. Un reciente
estudio sobre la supervisin del presupuesto
legislativo y la rendicin de cuentas de las nanzas
pblicas en el sistema poltico peruano apunta a
una serie de factores estructurales que inhiben la
rendicin de cuentas en la elaboracin de la poltica
de presupuesto y la scalizacin presupuestal.
Algunos de estos factores son internos y se reeren
a la forma de trabajo del Congreso, mientras que
otros se relacionan con el contexto ms amplio del
sistema de gobernabilidad. Una conclusin clave es
que las mejoras de orden tcnico tienden a verse
mutiladas por una dinmica poltica adversa y por
limitaciones polticas y econmicas62.
Esta situacin genera el siguiente dilema: la
scalizacin legislativa es actualmente dbil y
no existe certeza de que una mayor participacin
legislativa en las decisiones sobre el manejo de
las nanzas pblicas genere de inmediato mejores
resultados, especialmente con respecto a la
disciplina scal. Es esta debilidad la que socava
la rendicin de cuentas democrtica y, con ella,
la conanza y credibilidad de las instituciones
gubernamentales. Esto deja al gobierno en una
posicin esencialmente dbil para hacer cumplir
las principales reformas administrativas y para
extender positivamente su autoridad a nivel
sub-nacional, que es donde ms se requieren
mejoras en los servicios pblicos. En resumen,
existe un equilibrio delicado entre el Poder
Ejecutivo y la scalizacin legislativa. El dilema
puede sintetizarse de la siguiente manera:
Las tradiciones constitucionales, los acuerdos
institucionales y las capacidades tcnicas tienen
una gran inuencia sobre el rol del legislativo en la
elaboracin del presupuesto pblico y en la ecacia
de las rendiciones de cuentas gubernamentales
para inhibir la discrecionalidad del gasto. A su vez,
la calidad de los mecanismos de responsabilidad
vertical, en particular la naturaleza del rgimen
poltico y la coherencia del sistema de partidos
polticos, inuye grandemente en la ecacia de los
62
Santiso, 2004. Estas cuestiones tambin han sido planteadas en documentos
recientes del FMI y del Banco Mundial sobre la poltica de las reformas de la
gestin de las finanzas pblicas.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
mecanismos de responsabilidad horizontal en el
manejo de las nanzas pblicas. (Santiso, 2004,
pg. 29.)
Tal como sealamos en la seccin anterior, la
participacin y transparencia en la compilacin
e implementacin de los presupuestos de capital
de los gobiernos distritales es ahora un requisito
legal. Sin embargo, las personas entrevistadas
como parte de este estudio han proporcionado
informacin contradictoria sobre el rol del
presupuesto participativo a nivel municipal. El
Ministerio de Economa y Finanzas sostiene que
los presupuestos municipales comprensiblemente
deberan requerir un enfoque participativo. Pero
representantes de los gobiernos locales sugirieron
que los alcaldes decidan qu parte del presupuesto
municipal debera estar sujeta a un compromiso
de participacin de la ciudadana, que esto podra
afectar solamente a una parte determinada del
presupuesto de gastos de capital y que dicha
participacin podra limitarse a procurar la opinin
de los ciudadanos sobre la prioridad a ser asignada
a dichos proyectos de capital.
Este procedimiento de participacin de la sociedad
civil en la elaboracin de los presupuestos de
los gobiernos locales es el nico mecanismo de
rendicin de cuentas a este nivel. Parecera no
haber ninguna entidad legislativa a nivel local
(consejos municipales elegidos con poderes
legislativos) encargada de aprobar formalmente
los presupuestos sub-nacionales y de scalizar su
ejecucin. Slo el Congreso aprueba el presupuesto
general, por lo cual el nivel de escrutinio de los
presupuestos de los gobiernos sub-nacionales
parecera ser bastante supercial. Evaluaciones
recientes han sealado que los controles internos
y externos dejan mucho que desear en trminos
de supervisin63. Por lo tanto, parecera que
las entidades ejecutivas a nivel sub-nacional
cuentan con importante discrecionalidad en la
implementacin de sus presupuestos. Tomando
en cuenta el contexto poltico y social, no existe
seguridad de que una mayor participacin de la
ciudadana y de los grupos de inters locales, as
como un fortalecimiento de la responsabilidad
scal a nivel sub-nacional vayan a conducir,
automtica e inmediatamente, a mejores
resultados.
63
Ahmad, Ehtisham y Mercedes Garcia-Escribano (2006), Fiscal
Decentralization and Public Subnational Financial Management in Peru, IMF
Working Paper WP/06/120.

A nivel nacional, la raticacin por Per de la
Iniciativa de Transparencia para las Industrias
Extractivas (EITI, por su sigla en ingls) y su
acuerdo de participar como primer pas de Amrica
Latina en el programa piloto de EITI son hechos
positivos.
5.4.3 Ejecucin de los presupuestos a nivel sub-
nacional
Aunque existe una fuerte centralizacin en la
formulacin de los presupuestos y en otras
decisiones estratgicas de poltica y la autoridad
presupuestal se concentra en las entidades
gubernamentales de Lima, gran parte del
presupuesto peruano se ejecuta a travs de
entidades sub-nacionales. Parecera que las
entidades de los gobiernos sub-nacionales
tienen cierta autoridad para modicar los
presupuestos aprobados. Al mismo tiempo tal
como mencionramos anteriormente dichas
entidades sub-nacionales no estn sujetas a
scalizacin presupuestal formal por los rganos
legislativos sub-nacionales. Una de las mayores
limitaciones en la elaboracin de los presupuestos
radica en el fuerte grado de inercia de los gastos,
apoyado en parte en los derechos constitucionales,
pero tambin en los sistemas de transferencias
asignadas. Ambos aspectos hacen muy difcil
modicar el patrn de gastos y reorientar el
presupuesto con el n de lograr resultados
tangibles.
Ya se ha enfatizado que la revisin realizada
por el Banco Mundial en 2002 expres seria
preocupacin por la ineciencia del gasto pblico.
Esta preocupacin se vio reforzada por una
Evaluacin de Seguimiento del Gasto Pblico
(PETS, por su sigla en ingls) tambin realizada
por el Banco Mundial poniendo especial nfasis
en los programas sociales y los gastos en los
sectores de salud y educacin, reas clave para
reducir la pobreza y lograr mejoras en las
condiciones socio-econmicas. El PETS demostr
que se producen importantes prdidas en la
transferencia de fondos a los gobiernos locales y
hacia abajo. Estas prdidas eran ms notorias no
entre el gobierno central y los gobiernos locales,
sino entre los gobiernos locales y entidades de
menor jerarqua, a medida que los recursos se van
acercando a los beneciarios. Esto reeja una falta
de control y de mecanismos de auditora as como
una mala seleccin de objetivos del gasto pblico.
En tales condiciones, no es sorprendente que las
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
comunidades locales no perciban que el gasto 57
pblico entregue resultados y que busquen medios
alternativos para conseguir benecios tangibles,
por ejemplo recurriendo a las empresas privadas.
Esta armacin est estrechamente vinculada con
las inquietudes sobre la capacidad y habilidad de
los gobiernos locales de utilizar las transferencias
cada vez mayores del Canon Minero y otras
transferencias intergubernamentales para alcanzar
benecios sostenibles para sus comunidades.
En el caso especco del Canon Minero, existe
una disposicin legal expresa de que los fondos
provenientes del Canon Minero slo podrn ser
utilizados para gastos de capital; esto es, para
proyectos de inversin. Mientras que, por un lado,
este dispositivo garantiza que los fondos pblicos
no sean despilfarrados en gastos corrientes,
tambin puede causar serios desequilibrios si los
fondos del Canon Minero se invierten en proyectos
de inversin que requieren de gastos sucesivos
que la comunidad en cuestin no puede nanciar a
travs de otras transferencias regulares o ingresos
locales. Los ingresos recaudados localmente
adquieren as relativa importancia, aunque sean
nominalmente pequeos.
Se dice que un mecanismo interno que evita hasta
cierto grado el desarrollo de proyectos locales que
terminan siendo elefantes blancos y evita adems
el despilfarro del dinero en proyectos de capital es
el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
El SNIP establece un proceso de aprobacin para
los proyectos de inversin en el sector pblico
con el n de garantizar que los mismos cumplan
con ciertos criterios de viabilidad nanciera y
tcnica. La responsabilidad por la aprobacin de
proyectos por montos inferiores a NS$ 6.000.000
fue transferida a los gobiernos regionales y cubre
la mayor parte de los proyectos de inversin
pblica. Sin embargo, una de las ONGs peruanas
que monitorea los asuntos scales del gobierno ha
sealado que los gobiernos regionales no aplican
los mismos estndares estrictos del gobierno
central. Investigaciones realizadas en 15 regiones
mostraron que la ocina central del SNIP habra
aprobado slo 40% de los proyectos aprobados por
los gobiernos regionales64.
Investigaciones efectuadas por otro grupo de
expertos peruanos han puesto en evidencia casos
en donde la inversin municipal de los fondos del
Canon Minero no estuvo destinada claramente a
64
Grupo Propuesta Ciudadana, op.cit.
58 planes de desarrollo, sino ms bien a proyectos
de corto plazo y polticamente oportunistas.
El Recuadro 5.3 resume las cuestiones ms
relevantes del Canon Minero que son motivo
de gran preocupacin en la medida en que se
espera que las transferencias se incrementen
signicativamente durante los prximos aos.
Recuadro 5.3 Desafos del Canon Minero y otros ujos de
ingresos
La capacidad de manejo administrativo y nanciero a nivel
regional y local es insuciente. La capacidad de planicar
de manera estratgica, implementar y monitorear
programas y proyectos y rendir cuentas efectivamente
del dinero invertido es dbil. Es necesario generar con
urgencia la capacidad regional y local para manejar y
utilizar los ingresos del Canon Minero y otros fondos en
forma ms eciente y ecaz. Esto incluye la capacidad
de analizar el impacto de las polticas, controlar el
desempeo y efectuar revisiones de gastos.
Las normas, reglamentos y procesos aplicables al uso
y administracin de los fondos de las transferencias
pblicas a nivel regional y local no brindan el incentivo
suciente para apoyar el planeamiento y la elaboracin
de presupuestos a mediano plazo y de manera integrada
de todos los fondos pblicos. El gobierno central y el
Congreso tienen que hacer ms para garantizar que
las normas, reglamentos y procesos incentiven a los
gobiernos regionales y locales a tomar decisiones de
asignacin de los recursos que atiendas las necesidades
de desarrollo econmico y social de las comunidades.
Esto incluye, por ejemplo, mejorar la previsin de las
transferencias a mediano plazo y eliminar la volatilidad.
Tambin debera incluir la obligacin de informar y
controlar el desempeo en la prestacin de servicios
pblicos y lograr un consenso nacional sobre las
prioridades de desarrollo.
Aunque se ha mejorado la transparencia scal durante
los ltimos aos, an quedan reas donde la divulgacin
de la informacin sobre el manejo local de los recursos
requiere de mayor atencin. Es muy importante capacitar
a los gobiernos locales y regionales para registrar la
informacin sobre la adquisicin y uso del Canon Minero y
otros ingresos.
Las estrategias de difusin de la informacin nanciera
y de desempeo para poder requerir a los funcionarios
pblicos que rindan cuenta de sus acciones, deben tener
en cuenta que las comunidades rurales tienen acceso muy
limitado a la electricidad y a Internet. Es necesario contar
con mtodos alternativos de difusin de informacin (por
ejemplo, a travs de los medios de comunicacin locales
o anuncios pblicos). Tambin es importante contar con
procedimientos institucionalizados para que los lderes de
las comunidades expresen sus necesidades, opiniones y
descontento de manera constructiva.
Debido a la dbil capacidad de manejo de las
nanzas pblicas, la posible volatilidad de los
ingresos del Canon Minero tambin constituye un
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
desafo, por el manejo del ujo de caja e incluso
por una demora de 18 meses en la distribucin
del canon, con respecto al ao base en el cual
ha sido generado el impuesto por el sector
minero. Otro motivo es que la base normativa de
la distribucin es an materia de debate poltico
dentro del proceso de descentralizacin. Una
fuente adicional de incertidumbre la constituye el
hecho que el impuesto a la renta pagado por las
empresas depende de las ganancias provenientes
de las exportaciones mineras y la actividad
econmica internacional as como los precios
internacionales de los minerales son voltiles por
naturaleza. Tambin es importante mencionar que
un incremento en las exportaciones mineras no
generara automticamente un aumento en los
montos a ser transferidos, ya que estos ltimos
dependen de las utilidades netas de las empresas
mineras. En este contexto, se ha discutido la
posibilidad de instaurar un fondo de estabilidad. Sin
embargo, ste es por ahora un asunto polticamente
conictivo.
5.4.4 Resumen de los desafos fiscales
Los desafos scales pueden ser resumidos de la
siguiente manera:
En la dcada de los 90 se restableci la
estabilidad scal general y desde entonces
se ha mantenido, aunque la volatilidad de las
variables scales y los respectivos procesos
de ajuste continan generando preocupacin,
particularmente con respecto a la eciencia
distributiva y operativa del gasto pblico. Es
fundamental mejorar esto ltimo para mejorar
la entrega de servicios y bienes pblicos en
benecio de sectores ms amplios de la sociedad.
Mientras que a nivel global se han producido
mejoras signicativas en algunas reas, quedan
serias debilidades que afrontar. Sera importante
analizar si algunos de los factores que ayudaron
a la consecucin de tales mejoras (como por
ejemplo la facultad del Ejecutivo para dictar
decretos) limitan la posibilidad de mayores
mejoras (como por ejemplo la rendicin de
cuentas vertical y la legitimidad).
Las primeras medidas hacia la descentralizacin
poltica no fueron acompaadas plenamente de
una descentralizacin scal. El gobierno central
enfrenta la difcil tarea de tener que asegurar
el control scal general, mientras que la
delegacin de responsabilidades a las entidades
sub-nacionales requiere que stas cuenten con

mayor espacio de maniobra scal. El sistema
actual de transferencias del gobierno central
es complejo, con partes signicativas de los
fondos transferidos afectadas a programas que
han tenido resultados cuestionables y algunos
elementos o transferencias son slo parcialmente
transparentes.
Los gobiernos municipales vecinos de las
actividades mineras junto con las empresas
mineras han podido negociar mayores
transferencias de los fondos del Canon Minero
y se ha prometido a los gobiernos regionales
la entrega de la regala minera recientemente
establecida. Los cambios frecuentes de
los criterios de reasignacin indican la
politizacin del sistema de transferencias
intergubernamentales, sin la certeza de que
estos cambios generarn benecios reales para
mayores sectores de la sociedad o que mejorarn
las oportunidades econmicas del gran nmero
de personas que an viven en la pobreza. Como
consecuencia, las presiones polticas podran
fcilmente generar decisiones populistas y
presionar sobre las empresas mineras para que
aumenten su aporte a las comunidades locales
y a las entidades de gobierno local. La falta de
claridad sobre los principios subyacentes en las
futuras transferencias del Canon Minero deja
las puertas abiertas para que se produzca una
continua renegociacin de los compromisos,
as como demandas polticas para la creacin
de mayores impuestos sobre las actividades
mineras.
Existen problemas de capacidad institucional y
de personal en el manejo de las nanzas y en
la administracin pblica de las comunidades
locales y de los gobiernos regionales para
efectuar gastos econmica y socialmente
sustentables y podran existir adems posibles
desequilibrios estructurales en los presupuestos
sub-nacionales debido a las transferencias
previamente asignadas. Esto socava la posibilidad
de contar con un enfoque global e integrado
de la planicacin nanciera y la ejecucin
del presupuesto sub-nacional y cuestiona la
eciencia del gasto pblico a dicho nivel. Este
reto se relaciona con: a) problemas estructurales
en el sistema poltico-administrativo, que
histricamente slo ha permitido dbiles
relaciones de rendicin de cuentas entre el
Ejecutivo y el Congreso; y b) la limitada conanza
y credibilidad que detenta el sistema poltico-
administrativo ante los electores. En particular,
los gobiernos regionales no han recibido la
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
capacitacin necesaria para hacerse cargo de 59
las mayores responsabilidades resultantes del
proceso de descentralizacin.
Volviendo a la taxonoma de la gobernabilidad,
existen debilidades y limitaciones de la fortaleza del
Estado en la rendicin de cuentas del gasto pblico,
especialmente a nivel sub-nacional. Al mismo
tiempo, un aparato administrativo dbil socava la
fortaleza del gobierno central como consecuencia
de un gasto pblico ineciente. O sea que el mayor
desarrollo de la capacidad tcnica del gobierno
central se ve minado por la limitada capacidad
tcnica a nivel sub-nacional. Estos desafos
tambin facilitan que instituciones informales,
tales como los sistemas de padrinazgo, pasen por
encima de las normas y reglamentos formales.
Desde el ngulo de la cohesin social, la prestacin
de servicios pblicos de mala calidad acrecienta
el descontento social y, por lo tanto, la bsqueda
de otras fuentes de ingresos, como pueden ser las
empresas mineras. Y esto tambin puede socavar
la previsibilidad de las polticas scales que ponen
en prctica la legislacin tributaria.
5.5 Cohesin social: Tensiones sociales,
prevencin y mitigacin de conflictos
El crecimiento del sector minero desde inicios de
la dcada de 1990 ha generado indudablemente
tensiones sociales y conictos entre las empresas
mineras y las comunidades vecinas de sus reas
de trabajo, no menos por las grandes expectativas
que las comunidades tienen con respecto a estas
empresas. Esto sugiere que existe poca cohesin
social entre los distintos actores econmicos,
polticos y sociales. Los motivos por los cuales la
actitud con respecto a la minera tiende a seguir
siendo negativa (a pesar de los xitos evidentes)
son ciertamente complejos. Diferentes grupos
de inters tienen, invariablemente, distintas
necesidades y objetivos, fortalezas y debilidades.
Las siguientes consideraciones parecen aplicarse
como mnimo a algunas de las reas mineras de
Per:
Percepciones y miedos de que la minera afecte
los recursos hdricos y contamine el aire,
poniendo en peligro los medios de vida y la salud
pblica locales.
Expectativas insatisfechas (y quizs promesas
incumplidas) con respecto a la generacin de
empleo y otros benecios. Aquellas personas
que viven cerca pero que no han sido contratadas
60 por la mina tienden a sentir una marginacin
relativa debido al carcter de enclave de las reas
de vivienda y servicios destinados al personal
minero.
Incrementos en los precios locales generados
y exacerbados por las diferencias de poder
adquisitivo.
Comunicacin insuciente entre las
empresas, las comunidades y las entidades
gubernamentales en el proceso de licenciamiento
y prospeccin.
Falta de legitimidad social de las estructuras
formales de propiedad, as como una dbil
scalizacin gubernamental del cumplimiento de
las normas ambientales (tal vez una percepcin) y
falta de conanza en que el gobierno se ocupe de
las inquietudes de las comunidades.
Falta de capacidad organizativa local de los
representantes tanto del pblico como del
gobierno local para negociar con las empresas
mineras y las autoridades del gobierno central y
para manejar el impacto local de las actividades
mineras.
Ausencia de entidades gubernamentales capaces
de tratar las inquietudes y preocupaciones
sociales que surgen de los diferentes intereses
de las empresas mineras y las comunidades
locales y de superar los problemas generados
por acciones colectivas en benecio de todas las
partes involucradas.
En un contexto de persistente exclusin social
y necesidades sociales insatisfechas, a muchas
empresas mineras se les demanda la prestacin
de bienes y servicios que idealmente deberan ser
reclamados a y prestados por el gobierno. Para
abordar en parte algunas de las inquietudes antes
descritas, puede ser til proveer informacin de
mejor calidad sobre los aportes de las empresas
mineras e involucrarse con las comunidades
desde el inicio del desarrollo del proyecto minero.
Sin embargo, cuando los intereses y expectativas
son intrnsecamente diferentes, es necesario
un proceso poltico legtimo para negociar
compensaciones y soluciones aceptadas por
todas las partes involucradas y con la capacidad
organizativa necesaria para implementarlas y
hacerlas cumplir65. En el Recuadro 5.2 se describe
un ejemplo reciente que ilustra la dbil posicin
del gobierno peruano al tratar con este tipo de
tensiones y actuar de intermediario entre distintos
grupos de inters.
65
Esto tambin lo seala Hernando de Soto (2000), quien indica que la
superacin de los conflictos entre las instituciones formales e informales
(incluyendo el sistema de propiedad) involucra no slo un desafo legal, sino
tambin poltico.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Recuadro 5.4 Tensiones sociales en el sector minero
peruano
Las comunidades afectadas por la mina Tintaya recibieron
el apoyo de Oxfam Amrica y CooperAccin, una ONG
peruana, para hacer un relevamiento de los problemas
territoriales, ambientales y de derechos humanos con
el n de resumir los problemas de las comunidades
con la mina. Como resultado, en los aos 2001 y 2002
se instal la Mesa de Dilogo del Proyecto Tintaya para
mitigar las crecientes tensiones, con la participacin de
la empresa minera BHP Billiton, de representantes de las
comunidades, de CooperAccin y Oxfam Amrica, de la
Confederacin Nacional de Comunidades Afectadas por
la Minera (CONACAMI) y su aliada regional en la ciudad
del Cusco (CORECAMI). Recientemente, se suscribi un
convenio marco entre la provincia, las comunidades y BHP
Billiton, donde esta ltima se comprometi a devolver
a las comunidades una cantidad de tierra equivalente
al territorio expropiado por el Estado y adquirido por
la empresa, ms un porcentaje adicional de 25 a 50%
del terreno, dependiendo de la calidad de las tierras.
El convenio tambin contempla la realizacin de un
seguimiento ambiental conjunto entre la comunidad y la
empresa, la creacin de un fondo de desarrollo para la
comunidad apoyado por BHP Billiton y la condicin de que
la empresa necesita el consentimiento informado y previo
de las comunidades antes de tomar decisiones sobre sus
actividades futuras, como por ejemplo la expansin de sus
operaciones. Existe conciencia de que la implementacin
del convenio no va a ser fcil, pero el establecimiento de
la Mesa de Dilogo ha sido percibido en general como un
xito. Segn Miguel Palacn, presidente de CONACAMI,
"una de las razones del xito de la Mesa de Dilogo de
Tintaya fue que el Estado no estuvo presente". A pesar del
convenio, surgieron nuevos conictos y demandas en junio
de 2005, cuando ms de 2.000 personas irrumpieron en
las ocinas administrativas de la empresa, demandando
que el monto anual de $1,5 millones de inversin en
infraestructura social acordado en el ao 2003 debera
elevarse a $20 millones.
El ejemplo de Tintaya presentado en el Recuadro
5.2 muestra cmo la situacin actual ha alentado
negociaciones locales ms amplias entre las
empresas y las comunidades locales. Pero
estas desatan a su vez un proceso de crecientes
demandas que genera incertidumbre y aumenta las
expectativas de la poblacin a niveles posiblemente
irracionales o irrealistas y, en pocas palabras,
tienen sus propios problemas. Tampoco son una
garanta para atender realmente las necesidades y
expectativas polticas, econmicas y sociales de la
poblacin.
Es razonable argumentar que la poblacin local
se muestra ms propensa a aceptar los aspectos
negativos de la minera a cambio de oportunidades
econmicas alternativas, especialmente a travs
del desarrollo de micro, pequeas y medianas

empresas. (En respaldo de este argumento,
ver la experiencia de La Oroya, en el Recuadro
5.3). Pero si esto ltimo no se materializa
por motivos que pueden ser completamente
ajenos al sector minero puede esperarse que
las comunidades locales centren su atencin
en las grandes empresas extractivas y apoyen
cualquier oportunidad para expresar demandas de
compensacin y redistribucin de corto plazo.
Recuadro 5.5 El fundidor La Oroya
Este fundidor haba dejado de cumplir con los requisitos
ambientales contemplados en el PAMA. Entre 1999 y 2002,
la concentracin de plomo asociado con las operaciones
del fundidor haba excedido tanto los estndares de la
Organizacin Mundial de la Salud, como los de la Agencia
de Proteccin Ambiental. En noviembre, los propietarios
Doe Run- sealaron que necesitaban un plazo adicional
de cinco aos para cumplir con los estndares necesarios.
Preocupada por el posible cierre del fundidor por parte
del gobierno, la comunidad local bloque los caminos de
acceso para obligar al gobierno a autorizar la extensin
del plazo. A pesar de la fuerte oposicin de las ONGs y de
algunas entidades del sector privado, el gobierno autoriz
la prrroga del plazo. El Banco Mundial (2005) critic
fuertemente esta decisin por considerar que socava la
legislacin ambiental y compromete el rol del MEM como
entidad a cargo de controlar y hacer cumplir la legislacin
ambiental. Incluso le dio a la empresa la opcin (menos
costosa) de movilizar apoyo local, en vez de invertir en
las operaciones de limpieza. Sin embargo, lo que fue an
ms interesante es que la comunidad apoy fuertemente
a la empresa, a pesar de la contaminacin. Esto podra
explicarse en parte por el temor a perder el empleo. Pero
las entrevistas con numerosos testigos de los eventos
sugieren que tambin fue porque la gerencia local de La
Oroya dedic una gran cantidad de tiempo en la comunidad
local a apoyar proyectos econmicos alternativos.
En resumidas cuentas, si las instituciones y
estructuras de gobernabilidad carecen de la
capacidad y legitimidad suciente como para
mitigar las tensiones y resolver los conictos de
una forma que satisfaga a las partes involucradas,
esto es, tanto a las comunidades afectadas
como a las empresas mineras, ambas partes se
encuentran ante un dilema que conduce a dos
posibilidades:
Que las empresas sientan que los pobladores
locales ngen algunas de sus ansiedades para
obtener mayores benecios de las empresas, a
pesar de que las empresas pagan sus impuestos
y otros ingresos al gobierno; o
Que los pobladores locales no estn de acuerdo
con las decisiones del gobierno sobre los
derechos de propiedad porque consideran que los
derechos otorgados a las empresas extranjeras
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
no estn de acuerdo con sus derechos 61
tradicionales ni generan mayores oportunidades
econmicas que mejoren el bienestar de la
poblacin, o porque no han estado involucrados
en el proceso de decisin y, en consecuencia, no
han podido evaluar los pro y los contra.
Aquellas instituciones y estructuras de
gobernabilidad que no poseen representantes
polticos que se ocupen de las inquietudes
econmicas y sociales de las comunidades
alientan la adopcin de acuerdos que involucran
a representantes y entidades sociales
alternativas, como por ejemplo ONGs nacionales
e internacionales, iglesias y organizaciones
polticas. Sin ignorar el importante rol que estas
organizaciones pueden jugar al representar
los intereses de la ciudadana, los acuerdos
alternativos slo pueden ser sustitutos parciales
y peores. En ltima instancia, son un sntoma de
la incapacidad de las instituciones y estructuras
formales de gobernabilidad de servir de
intermediarios entre los distintos grupos de
inters para generar un sistema legal coherente y
socialmente aceptado, as como polticas pblicas y
asignacin de recursos que brinden oportunidades
econmicas de mayor amplitud y consigan la
cohesin social. La historia poltica contempornea
de Per respalda esta conclusin.
Existe una fuerte segmentacin dentro del
sistema de partidos y poca capacidad para
formular objetivos programticos. Existe
una fuerte tendencia a centrarse en las
personalidades y en los auspicios y existe
adems una fuerte volatilidad del electorado. Los
partidos han avanzado muy poco en fomentar la
integracin poltica y social, as como la inclusin
econmica. Se han desvanecido los esfuerzos por
desarrollar patrones de interaccin que generen
cooperacin y consenso entre los trabajadores y
los empresarios66.
Se considera que la capacidad organizativa de
algunos sectores de la sociedad peruana es
bastante eciente. Pero las organizaciones de
la sociedad civil estn tambin fuertemente
fragmentadas y en muchas ocasiones han
adoptado una posicin de confrontacin. No
existen canales institucionales sucientes para
transmitir las inquietudes y el descontento,
particularmente en los niveles de gobierno sub-
nacional.
66
Bertlesmann Transformation Index, 2003.
62 El perodo de autoritarismo y de poderes
ejecutivos fuertes no permiti establecer un
mecanismo de rendicin de cuentas horizontal
a lo largo del sistema poltico-administrativo67 y
esto socav la rendicin de cuentas vertical entre
el gobierno central, el Congreso y el electorado.
La fortaleza del gobierno central a expensas de
la marginacin del Congreso y la poltica de los
partidos, mina la posibilidad de que el proceso
poltico traduzca los intereses de los diferentes
actores sociales en la denicin del inters
pblico de tal forma que sea ampliamente
reconocido como legtimo. De esta manera, la
fortaleza del gobierno central ha sido lograda a
veces a expensas de una mayor integracin social
e inclusin econmica.
Desde la perspectiva cruzada de la taxonoma de
gobernabilidad, podemos concluir ahora que la
fortaleza sin contrapesos del Estado de la dcada
de 1990, apoyada por trazos de autoritarismo,
disimul debilidades estatales fundamentales.
Desde 2001 en adelante, esta fortaleza ha
encontrado mayores contrapesos y ahora los
controles legislativos son mayores, aunque la
ecacia de las instituciones pblicas para mediar
entre los distintos intereses involucrados puede no
haberse fortalecido.
Los observadores polticos reconocen que esta
realidad ha guiado la agenda poltica del gobierno
peruano desde que se restableci la democracia
en el ao 2001. El actual proceso de cambio
poltico est estrechamente interrelacionado con
las demandas que guiaron la descentralizacin
en curso, que responde a la promesa poltica
de ofrecer acceso mejor y ms equitativo a los
bienes y servicios pblicos y de dar apoyo a las
oportunidades econmicas y al desarrollo del
sector privado a travs de las distintas regiones del
pas. El gobierno actual tambin ha emprendido una
serie de iniciativas para mejorar la transparencia y
la participacin.
Sin embargo, este proceso involucra asimismo
una importante remodelacin de las instituciones
pblicas, que surja de una reexin sobre la
desconanza inherente a las instituciones
existentes y la limitada legitimidad de las
decisiones ejecutivas centrales. Existe el riesgo
de que las tensiones entre el gobierno central, los
representantes de las regiones en el Congreso y
67
A menudo se indica que, en contraste con Chile y Brasil, Per no cuenta
con una administracin pblica profesional capaz de sustentar una rendicin
de cuentas horizontal.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
los gobiernos municipales generen un ambiente en
donde las cuestiones son fcilmente politizadas y
las soluciones propuestas en el corto plazo pueden
no conducir a mejores resultados de largo plazo.
Desde el ngulo de la cohesin social, el gobierno
peruano est bajo presin para:
Manejar con xito las persistentes grietas
sociales y asegurar que las instituciones pblicas
de los distintos niveles del gobierno satisfagan
las expectativas de la poblacin. Esto incluye
las expectativas con respecto a la participacin
poltica y la inclusin econmica, pero tambin
las expectativas de cara a las organizaciones
del sector pblico que a menudo fracasan en la
implementacin de las polticas y en la entrega de
bienes y servicios pblicos de buena calidad. El
descontento sigue siendo grande y las demandas
insatisfechas han sido acompaadas de protestas
generalizadas y un cierto grado de impaciencia
social68.
Consolidar el avance logrado en la reconstruccin
de instituciones democrticas ms inclusivas,
y no slo con el inicio del proceso de
descentralizacin69. El compromiso explcito
asumido con respecto a la transparencia del
ujo nanciero hacia los gobiernos regionales y
locales ha creado el espacio necesario para una
mayor participacin ciudadana y existen varios
indicios positivos de que esto se est logrando
en forma creciente. Sin embargo, este proceso
tambin implica desafos. Las competencias y las
atribuciones nancieras de las entidades de los
gobiernos regionales y locales an no han sido
claramente denidas y, por lo tanto, no es claro si
las polticas pblicas y los derechos formales de
propiedad sern ms sensibles en la atencin de
las necesidades de los pobres.
Asegurar que la sensibilidad ante las necesidades
de los pobres no socave la estabilidad econmica
y las polticas de fomento de la inversin. Se
necesitan mejoras genuinas en la prestacin
de los servicios pblicos y no polticas de
redistribucin populistas. Lamentablemente,
la liberalizacin de la economa y la adopcin
de estructuras econmicas competitivas no ha
reducido el tamao de la economa informal, que
es an muy alto70. Los derechos de propiedad
y las polticas pblicas, incluyendo las polticas
sociales, deben abordar las inequidades y
68
Sagasti, 2002.
69
En las primeras elecciones abiertas y libres para los gobiernos regionales en
2002, los candidatos de la oposicin obtuvieron un claro xito.
70
Ver tambin OIT, 2003.

brindar mayores oportunidades a los marginados
de una forma que apoye las actividades del
sector privado y las iniciativas empresariales
que generan riqueza. La descentralizacin en
la implementacin de las polticas requiere la
capacidad de las entidades administrativas sub-
nacionales para asumir la responsabilidad por la
prestacin de los servicios pblicos.
A pesar de los buenos esfuerzos, las empresas
mineras an son vistas con suspicacia. Existe un
resentimiento con los trabajadores mineros debido
a las diferencias visibles en sus estndares de vida.
Las empresas mineras han tratado de mitigar los
conictos, as como las posibilidades de mayores
discrepancias, buscando acuerdos directamente
con las comunidades locales. En efecto, las
empresas mineras estn siendo obligadas a llenar
el vaco que deja el actual sistema de gobierno.
Pero esto revela los lmites de la capacidad de
gobierno a los distintos niveles y pone en cuestin
el xito del proceso de descentralizacin.
Los diversos casos en que las empresas mineras
han negociado compromisos con las comunidades
locales han sentado precedentes que incentivan
la negociacin y, por lo tanto, las expectativas de
las comunidades locales son cada vez mayores.
Algunos de estos acuerdos se han realizado sin
ninguna participacin del gobierno, mientras que
otros han sido respaldados por el gobierno central
o por los gobiernos municipales slo si es una
condicin previa. Sin embargo, la sustentabilidad a
largo plazo de este tipo de inversin y el aporte que
podra brindar para generar una mayor inclusin
econmica y social no son del todo seguros. Para
lograr una mayor cohesin social, es necesario
que todas las partes involucradas vean el proceso
de descentralizacin como una oportunidad
para ponerse de acuerdo en una estructura de
gobierno que respalde la accin colectiva y de como
resultado decisiones de polticas que benecien a
todas las partes involucradas.
La incapacidad de las entidades gubernamentales
de responder a las necesidades y expectativas de la
poblacin se vuelve un riesgo claro para la industria
minera:
cuando las comunidades locales demandan
que las empresas mineras paguen los bienes y
servicios que deben ser organizados y prestados
por el sector pblico; y
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
cuando el gobierno atiende demandas populistas 63
para introducir impuestos adicionales, en vez de
mejorar los derechos de propiedad de los pobres
y la eciencia en la prestacin de los servicios
pblicos.
5.6 Desarrollo del sector privado y capacidad
humana
Hasta el momento, este informe ha encontrado
que a pesar de los signicativos logros
macroeconmicos y scales generales alcanzados
desde inicios de la dcada de 1990, la reduccin
de la pobreza y una mayor inclusin social y
econmica no han avanzado al mismo ritmo.
Hemos argumentado que los mecanismos
de redistribucin no han funcionado debido
a las limitaciones del marco institucional y
de gobernabilidad, en particular del sistema
poltico-administrativo, y a los choques entre las
instituciones formales e informales. La Seccin
5.2 dedicada a la legislacin minera tambin ha
sealado que las reformas de poltica introducidas
a inicios de la dcada de 1990 estuvieron
explcitamente dirigidas a atraer la inversin
extranjera directa. Sin embargo, est claro que
muchos peruanos estaran mejor si hubieran sido
mejoradas tambin las oportunidades econmicas
a la micro, pequea y mediana empresa. El sector
informal an es grande y tambin lo es el nivel de
desempleo.
En el Captulo 3 se ha sealado que el empleo
directo e indirecto de la poblacin local de las reas
cercanas a las minas es limitado en comparacin
con la poblacin de las comunidades locales y que
las expectativas de generacin de empleo local no
han sido satisfechas. Algunas empresas mineras
han tratado de abordar estas expectativas locales
proporcionando capacitacin y oportunidades de
empleo suplementarias, as como apoyando la
diversicacin econmica. Pero a pesar de stas
y otras iniciativas, el componente local de los
proyectos mineros de gran escala es limitado, no
menos por que la minera es una industria de uso
intensivo de capital. Por otro lado, las entrevistas
han mostrado que el gobierno central no ha
intentado o no ha estado interesado en apoyar
o medir el componente local de los proyectos
mineros. Esto cuestiona si existen incentivos de
poltica apropiados para promover el componente
local en los proyectos de inversin en gran escala
(extranjeros o nacionales). Las empresas mineras
lamentan el escaso apoyo del gobierno, mientras
64 ellas se esfuerzan y tratan de promover el empleo
y las compras locales, as como el desarrollo de
pequeas y medianas empresas en el rea de
inuencia de las minas.
De acuerdo con el razonamiento del economista
peruano Hernando de Soto, las debilidades del
sistema de derechos de propiedad son uno de
los mayores obstculos para incrementar el
componente local. De Soto seala que, a pesar de
varios intentos, Per no ha logrado formalizar la
propiedad de los muchos que operan en el sector
informal y que ste ha sido el principal obstculo
para el fortalecimiento econmico. La consecuencia
es un capital de gran valor en el sector informal
que, debido a la ausencia de derechos formales,
no puede ser utilizado ecientemente para
incrementar las actividades productivas71.
De Soto y sus colegas del Instituto Libertad y
Democracia (ILD) con sede en Lima documentaron
minuciosamente los engorrosos procedimientos y
trmites requeridos para establecer formalmente
un pequeo negocio u obtener legalmente una
vivienda.
Los hallazgos de De Soto coinciden con los de un
estudio reciente de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), que concluye que la micro y
pequea empresa ocupa ms de 60% de todos
los trabajadores de Per. En el empleo urbano,
la participacin de la micro y pequea empresa
se increment de 55% en 1990 a 65% en el ao
2000. El giro de la poltica econmica a comienzos
de la dcada de 1990 comprendi varias reas
que afectaron a las empresas de menor tamao,
incluyendo registro comercial, leyes laborales,
tributacin, polticas comerciales, polticas
nancieras y polticas de habilitacin e innovacin.
Pero estas reformas en conjunto, al igual que las
leyes ms especcas promulgadas para promover
la micro y pequea empresa, no han tenido los
resultados esperados.
Adems de la ausencia de pruebas de que el alto
nivel de empleo informal haya disminuido en Per,
el estudio de la OIT encontr lo siguiente:
La calidad del trabajo en el sector de empleo
informal se ha deteriorado en forma signicativa,
traducindose en menores benecios de
seguridad social y mayor informalidad del
71
De Soto, H. (2000). La estimacin del capital muerto de l a economa
informal ascenda en 1995 a US$ 74.200 millones, una cifra 14 veces superior
al valor de la inversin extranjera directa en ese momento y el doble del monto
total de los activos de las 1.000 mayores empresas privadas formales.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
empleo. El ingreso promedio en el sector ha
disminuido, por lo que el incremento del empleo
en este sector parece estar impulsado por
estrategias de sobrevivencia.
El sector evidencia numerosos y severos signos
de precariedad en la calidad del empleo, lo cual
incluye bajos salarios, bajos benecios sociales,
exclusin de los sindicatos, escasez o ausencia
de capacitacin y, a menudo, condiciones
deplorables de trabajo.
El marco normativo tiene poca inuencia directa
sobre las decisiones del sector en cuanto a la
calidad y cantidad del empleo y las polticas no
tienen efecto o tienen un efecto negativo sobre
sus decisiones de empleo. Adicionalmente, la
existencia de un marco laboral altamente exible
desalienta las relaciones de trabajo de largo
plazo y, por lo tanto, no tiene sentido que los
empleadores inviertan dinero en sus trabajadores
cuando la relacin de trabajo esperada es de
corto plazo.
Independientemente de estas realidades, es claro
que gran parte del potencial para la generacin de
empleo radica en las pequeas empresas y no en
las grandes empresas. Por lo tanto, si las polticas,
instituciones y reglamentos pudieran crear un
ambiente ms favorable para la micro, pequea
y mediana empresa, stas podran contribuir de
manera signicativa a generar empleo y, con ello, a
reducir la pobreza.
Cules han sido los obstculos? El estudio de la
OIT sugiere que muchas de las reformas polticas
emprendidas en la dcada de 1990 se centraron
en las grandes empresas y no prestaron la debida
atencin a las necesidades de las ms pequeas.
Por ejemplo, las instituciones del mercado laboral
fueron reformadas para satisfacer las necesidades
de las grandes empresas, por ejemplo, jando
lmites a la libertad de asociacin y de negociacin
colectiva, pero no se ocuparon de atender a las
pequeas empresas, por ejemplo, en superar
los problemas generados por acciones colectivas
y alentar la cooperacin para satisfacer las
necesidades de capacitacin. Una ambigedad
similar se aplica a la proteccin social. Cuando se
ha tratado de promocionar la pequea empresa, las
medidas no han podido ser implementadas en su
totalidad, en gran parte por la falta de coordinacin
entre el gobierno central y los gobiernos locales.
El sector minero reconoce que el bajo nivel de
capacitacin cerca de las minas, tanto de los

trabajadores como de los posibles proveedores
locales, constituye un obstculo importante para
elevar el componente local de los proyectos.
Existen muchos ejemplos de empresas mineras
que estn tratando de apoyar la diversicacin
y estimular el desarrollo de los insumos locales
(cadena de mano de obra y suministros), pero en el
gobierno parece hacerse poco o no existir inters
en apoyar o inclusive en medir el componente local
de los proyectos. Sin embargo, para promover
el componente local y el uso de la mano de obra
local son necesarios incentivos de poltica y un
marco institucional que los estimule. Lo mismo se
aplica a los proyectos liderados por la minera para
apoyar la diversicacin econmica de las regiones
mineras.
Esto nos lleva nuevamente a aquellas estructuras
y polticas de gobernabilidad que inhiben el
desarrollo de las capacidades del sector pblico,
especialmente a nivel municipal y regional. Las
reformas econmicas del sector pblico y de las
nanzas pblicas emprendidas a nivel del gobierno
central desde inicios de los aos 90 deben ser
complementadas con reformas administrativas y
nancieras al propio nivel local, particularmente
en el marco de la descentralizacin. Las empresas
mineras ya han empezado a contribuir a la
capacitacin a nivel local, pero esto slo puede ser
un aporte suplementario y no puede (ni debera)
ocurrir en forma aislada. Es realmente una funcin
que debe ser suministrada por aquellos llamados
a gobernar, si lo que queremos es garantizar la
sustentabilidad a largo plazo.
En resumen, el desarrollo del sector privado
se ha visto limitado por la capacidad tcnica,
especialmente a nivel del gobierno local, pero
tambin por el abandono de las necesidades
institucionales de las empresas ms pequeas
que operan en el sector informal. Las reas en
donde la inversin extranjera directa en industrias
de uso intensivo de capital puede sobrevivir no
son necesariamente reas propicias para las
pequeas empresas, en las que existe un potencial
de mano de obra mucho mayor y a travs de las
cuales se produce una redistribucin signicativa.
Una de las mayores limitaciones parece ser el
conicto entre el sistema de propiedad formal y
los derechos que las comunidades han creado
fuera del mbito formal72. Por lo tanto, mientras
que las grandes empresas mineras constituyen
72
Esto no es simplemente un problema de hacer cumplir las leyes existentes,
sino de adaptar las leyes formales a las realidades existentes y permitir que
el sector informal utilice su capital con mayor eficiencia. El conflicto entre
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
el centro de los esfuerzos y la presin por 65
promover la diversicacin econmica y apoyar a
la pequea y micro empresa, slo las instituciones
pblicas pueden proporcionar los prerrequisitos
institucionales y estructurales necesarios para
lograrlo.
Aqu radican las razones detrs de los factores
de xito, pero tambin los desafos y limitaciones
del aporte de la minera al crecimiento econmico
y el desarrollo social. La fortaleza del Estado a
nivel nacional ha ayudado a mejorar los cambios
de poltica legislativa y econmica para revertir los
resultados macroeconmicos y facilitar la inversin
extranjera directa. Pero esto ha hecho muy poco
por mejorar la legitimidad del gobierno y de las
instituciones pblicas en general, as como la
eciencia del gasto pblico, especialmente a nivel
sub-nacional. Por lo tanto, la fuerza del Estado
a nivel del gobierno central ha disfrazado las
debilidades de las instituciones y estructuras de
gobernabilidad que vinculan la autoridad del Estado
con las realidades econmicas y sociales de la
poblacin, particularmente a nivel sub-nacional.
La mayor capacidad tcnica a nivel nacional
ha contribuido de manera positiva a mejorar el
manejo macroeconmico del pas y a brindar
mayor legitimidad a las instituciones econmicas
formales, especialmente en las polticas
monetarias y scales generales. Esto ha ayudado
a un fuerte crecimiento econmico, pero no ha
ido acompaado de una mejora en la capacidad
administrativa a nivel sub-nacional mediante la
formalizacin de la propiedad de los que operan
en la economa informal y el fortalecimiento de
instituciones econmicas socialmente importantes,
como por ejemplo las instituciones y polticas
sociales del mercado laboral. Todo esto ha
inhibido el funcionamiento de los mecanismos de
redistribucin.
derechos formales e informales podra explicar tambin el dbil desempeo
del pas con respecto al indicador del Banco Mundial de estado de derecho.
Sntesis del estudio del caso peruano

6
 6. Sntesis del estudio del caso peruano
68 Este estudio del caso peruano ha mostrado
que evaluar el impacto de la minera sobre el
crecimiento econmico y la reduccin de la
pobreza es un problema complejo pues involucra la
interaccin de inuencias econmicas, polticas y
sociales a distintos niveles, desde el nivel nacional
hasta el ltimo nivel local. A comienzos de la
dcada de 1990 se inici un resurgimiento de la
minera peruana, luego de una dcada marcada
por serios problemas econmicos y polticos que
tambin estancaron el desarrollo social. En dos
ciclos de gobiernos fuertes y centralizados se
introdujeron importantes reformas de poltica
econmica guiadas por lo que ideolgicamente
pareca correcto. Pero los resultados fueron
cuestionados cuando, bajo gobiernos democrticos,
se ha visto que las instituciones y estructuras
de gobernabilidad estn mal preparadas para
aglutinar los distintos intereses en juego con vistas
a satisfacer tanto las necesidades sociales como el
desarrollo de la empresa privada.
Las oportunidades radican en el hecho de que
el conjunto de reformas econmicas realizado a
comienzos de la dcada de 1990 tuvo el efecto de:
(i) restaurar el equilibrio macroeconmico global y
la conanza en la moneda nacional; y (ii) estimular
nuevas inversiones en el sector minero y en otros
sectores, luego de muchos aos de desgaste de los
activos de inversiones realizadas antes de nales
de la dcada de 1960. Las empresas mineras
internacionales y locales aceptaron de una forma
signicativa el desafo una vez restablecidas las
condiciones comerciales para la ejecucin de
proyectos mineros. Es difcil de probar causa
y efecto, pero existen pocas dudas de que el
resurgimiento de la minera, acompaado de un
inmenso ujo de inversin extranjera, ha tenido un
impacto positivo signicativo sobre la recuperacin
macroeconmica global del pas y sobre sus tasas
de crecimiento superiores al promedio regional
desde comienzos de la dcada de 1990. No
existe adems evidencia de una maldicin de los
recursos en el plano macroeconmico. Hasta el
momento, el mecanismo y las contra-polticas han
sido bien comprendidas y manejadas.
Lamentablemente, los datos del ndice de
Desarrollo Humano del PNUD muestran niveles
persistentemente altos de pobreza y desigualdad,
que prcticamente no han mejorado con la
recuperacin econmica producida desde inicios
de la dcada de 1990. Tampoco se puede armar
por el momento, en trminos sociales, que las
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
reas afectadas por la minera se hayan beneciado
en forma desproporcionada con la recuperacin
econmica. Esto sugiere que los benecios
aportados por las ms altas inversiones y el
crecimiento no han sido compartidos por toda la
poblacin y que los cambios polticos y legislativos
que han facilitado inversiones de mayor escala
no han tenido un efecto igualmente positivo sobre
las actividades empresariales de pequea escala.
La economa informal peruana ha mantenido sus
grandes proporciones e incluso parecera que
se ha incrementado. Por lo tanto, la pregunta
clave es: qu ha impedido que las mejoras
macroeconmicas tengan un impacto mayor sobre
el desarrollo social y la reduccin de la pobreza, en
especial en las reas rurales? Este informe arroja
ciertas luces al respecto y en las sub-secciones
siguientes trataremos de resumir las principales
conclusiones.
6.1 El rol de la minera en la recuperacin
econmica
Las reformas legislativas y de poltica econmica
emprendidas en Per a inicios de la dcada
de 1990 reactivaron la inversin privada en el
sector minero, con una cantidad considerable
de grandes proyectos que entraron en la fase
productiva a partir de la segunda mitad de los
aos 90. El panorama general del sector minero
con respecto a la disponibilidad e idoneidad de
los cuerpos mineralizados es positivo y, adems
del fuerte incremento en la generacin de divisas,
se estima que el sector minero tendr una mayor
participacin en el PBI y en los ingresos del
gobierno a medida que nuevos proyectos entren
en operacin. Debe recordarse que muchos de los
proyectos mineros de Per son an muy recientes y
se encuentran en la fase de desarrollo.
Desde el comienzo de la dcada de 1990, la
minera contribuy signicativamente a reactivar
la economa, luego de una prolongada crisis
econmica. Las importantes mejoras introducidas
en las polticas macroeconmicas y en la legislacin
econmica permitieron al sector minero volver
a ser una prspera industria en un entorno que
an debe ser dirigido para hacer comercialmente
viable e institucionalmente posible la inversin en
otras industrias y su insercin en los mercados
internacionales. Slo muy recientemente se han
detectado seales alentadoras en el sentido de
que est teniendo lugar cierta diversicacin en
el sector agroindustrial y textil. La experiencia de

Per sugiere que la industria minera ha realizado
un aporte importante a la reactivacin del pas
luego de una severa crisis econmica y que esto
indudablemente ha mejorado las condiciones de
vida de muchos que an son considerados pobres.
El caso de Antamina muestra claramente que la
industria minera est realizando contribuciones
sustanciales a desarrollos de la infraestructura
y a la prestacin de servicios bsicos en las
reas circundantes a algunas minas. Tambin
est conectando reas mineras con puertos y
carreteras estratgicas. Otras empresas estn
siguiendo el ejemplo. Debemos recordar que
muchas de operaciones mineras en Per estn
an en la infancia y se espera que su aporte a
nivel local y nacional aumente sustancialmente
en los prximos aos. Sin embargo, la experiencia
de Antamina tambin muestra que a pesar de los
buenos esfuerzos las empresas mineras enfrentan
restricciones externas cuando se trata de emplear
mano de obra local (en lugar de mano de obra
nacional) y de ampliar la adquisicin de insumos
locales. Es muy difcil para la industria vencer estos
obstculos unilateralmente.
Uno de los principales desafos que enfrenta
la industria minera es que las actitudes de la
poblacin frente a la minera no son a menudo
positivas y recientemente han generado
enfrentamientos y conictos sociales. Las
razones subyacentes a este hecho son complejas.
Algunas tienen que ver con el legado de la
minera, mientras que otras podran prevenirse
si se mejora la comunicacin entre las empresas
mineras y las comunidades desde el inicio de
cualquier proyecto. Sin embargo, parecera que las
operaciones mineras se ven a menudo presas en la
encrucijada de que las instituciones y estructuras
de gobernabilidad de Per no han permitido a
las comunidades locales participar efectiva y
constructivamente en los procesos polticos, que el
sistema legal formal no reconoce la propiedad y los
derechos de facto, y que los servicios pblicos no
satisfacen las expectativas de la poblacin. Muchas
de estas expectativas rebasan lo que las empresas
mineras pueden y -discutiblemente- deberan
brindar.
Recientemente, empresas mineras han tenido que
mantener negociaciones directas con comunidades
y con aquellos que alegan ser sus representantes
acerca de aportes adicionales a ser otorgados
a nivel local. Estos procesos han dado origen
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
a acuerdos de corto plazo que no parecen ser 69
muy duraderos. En el lenguaje de la teora de los
juegos, esto se debe a la falta de una autoridad
externa legtima y respetada, que en este caso es
el gobierno de Per. Los resultados de muchas
encuestas indican que las instituciones pblicas
son las entidades que generan menor conanza
en Per. En este contexto, las empresas mineras
se han visto presionadas a suministrar bienes y
servicios cuya prestacin realmente compete a
las polticas sociales e industriales del gobierno
peruano y al sector pblico a nivel sub-nacional.
En resumen, parecera que las reformas
macropolticas requeridas para incentivar a la
industria minera a reinvertir en Per no han sido
sucientes para satisfacer las expectativas sociales
ni para mejorar el entorno comercial y el marco
legislativo para la actividad econmica de empresas
de menor tamao y asentadas en reas rurales. El
dilema es que la fortaleza del gobierno central para
perseguir reformas macropolticas es el reejo de
su debilidad en trminos de conanza y legitimidad
y de su capacidad para poner en prctica las
polticas y normativas a nivel sub-nacional.
6.2 Instituciones y estructuras de
gobernabilidad: Los eslabones perdidos en los
mecanismos de redistribucin
Coincidentemente con los resultados de
recientes investigaciones, el informe identic
a la gobernabilidad como el eslabn perdido
en los mecanismos de transicin entre las
mejoras macroeconmicas y el desarrollo social
y la reduccin de la pobreza. Pero en lugar de
analizar en forma supercial los indicadores
tomados en conjunto, el informe ahond en las
distintas dimensiones del trmino gobernar. Los
indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial
han mostrado mejoras en algunas reas y, desde
2001 en adelante, especialmente con respecto a la
participacin democrtica. Pero tambin es notoria
la ausencia de mejoras en otras reas, como por
ejemplo con respecto a la ecacia del gobierno y
del Poder Judicial.
La evaluacin ms profunda de la situacin de
gobernabilidad en Per, cotejada con la taxonoma
desarrollada en la Fase 1 de esta iniciativa, muestra
problemas en una serie de reas y sugiere que
los mismos impiden que los benecios de las
inversiones y el crecimiento se distribuyan ms
70 uniformemente a lo largo del pas y del espectro
social. Los problemas ms notorios son:
El sistema poltico-administrativo apunta hacia
varias reas donde las actuales estructuras
de gobernabilidad entorpecen la cadena de
prestacin de servicios en sentido vertical. En el
pasado, el poder poltico estaba muy centralizado
y no alentaba una relacin de responsabilidad
entre los representantes polticos y los tomadores
de decisiones ejecutivas en los distintos
niveles del gobierno. Las reformas econmicas
y legislativas necesarias de los aos 90 se
concentraron principalmente en la capacidad del
gobierno central y aislaron algunas funciones
administrativas en organismos autnomos
ecientes, pero descuidaron la mejora de la
eciencia general de la administracin pblica y
el sistema legal de ah para abajo, hasta el nivel
municipal.
El proceso de cambio poltico por el que
ha atravesado el pas desde el ao 2001
est estrechamente interrelacionado con el
dominio que ejerca el Ejecutivo en el pasado
y con la demanda de descentralizacin y
mayor transparencia. Ambas condiciones son
necesarias y bienvenidas, pero no garantizan
automticamente mejores resultados. Esto es as,
en particular, si las responsabilidades ejecutivas
a nivel sub-nacional persisten insucientemente
denidas y sin recursos y si los procesos polticos
democrticos son incapaces de negociar
compensaciones mutuamente aceptables
entre los distintos intereses. Los procesos
polticos democrticos se ven obstaculizados
por las reglas electorales vigentes, por una
fuerte segmentacin del sistema de partidos
y la capacidad limitada de formular objetivos
programticos. Esto desarrolla tendencias a
centrarse en personalidades y patrocinios con
un alto grado de volatilidad del electorado.
El retraso de la descentralizacin reeja la
preocupacin de que la disciplina scal se
vuelva una vctima del proceso, dado que los
gobiernos regionales y municipales requieren
urgentemente el desarrollo de capacidades
institucionales para convertir las transferencias
intergubernamentales en bienes y servicios
pblicos que mejoren las oportunidades
econmicas y las condiciones sociales.
El manejo de las nanzas pblicas muestra
que las reformas tributarias de inicios de los
aos 90 no estuvieron acompaadas de mejoras
en el manejo del gasto pblico en todos los
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
niveles de gobierno. Aunque se han producido
mejoras sustanciales en el gobierno central,
la prestacin de servicios pblicos y la ecacia
operativa del gasto a nivel sub-nacional siguen
siendo sumamente decientes. Los logros
alcanzados por las reformas en el nivel superior
no estn acompaados por mejoras similares
de abajo hacia arriba. En este contexto, el
incremento sustancial de las transferencias
intergubernamentales provenientes del aporte
del sector minero (el Canon Minero) no garantiza
mejores resultados a corto o largo plazo. De
hecho, a menos que se desarrolle rpidamente la
capacidad institucional y de gobernabilidad a nivel
local y regional, se podra generar el sndrome de
la maldicin de los recursos a nivel local.
El marco legislativo que atrajo la inversin
extranjera directa al pas y las polticas del
sector privado que ayudaron a las grandes
empresas a ser nuevamente rentables en Per
slo han brindado oportunidades limitadas para
el desarrollo de las pequeas empresas locales
que son las que tienen el mayor potencial para
satisfacer las expectativas de empleo. Uno de
los obstculos ha sido la falta de formalizacin
de la propiedad de los empresarios actuantes
en la economa informal. Otro ha sido que
importantes instituciones de las polticas sociales
y del mercado laboral han sido desmanteladas
en vez de ser reformadas, lo cual ha inhibido
las negociaciones tripartitas constructivas para
solucionar problemas institucionales y originados
por acciones colectivas.
6.3 Ganancias de corto plazo por encima de
mejoras de largo plazo?
En la situacin actual, parecera que los
incentivos para optar por medidas de corto
plazo en representacin de todas las partes son
ms fuertes que los que alientan la adopcin de
polticas de largo plazo mutuamente beneciosas.
La responsabilidad por la solucin del problema
subyacente originado por las acciones colectivas
recae en gran medida en el gobierno y sus socios
de desarrollo. Pero todas las partes tienen
responsabilidades en el apoyo a las soluciones
de largo plazo. Es bastante claro que existe un
problema de acciones colectivas que socava el logro
de una salida que favorezca a todas las partes, lo
cual mejorara las condiciones socioeconmicas de
las comunidades de Per y minimizara los riesgos
para las empresas. Parecera que:

Las comunidades locales tienen poca fe y
conanza en el gobierno central o en los
gobiernos sub-nacionales. La mayora de los
peruanos recuerda una historia de exclusin
econmica y social, independientemente de
quines alegaron ser sus representantes
polticos. En este contexto, es comprensible que
las comunidades procuren canales alternativos de
representacin poltica y adopten una posicin de
confrontacin si esto aumenta las probabilidades
de obtener benecios inmediatos. Las industrias
extractivas son un blanco evidente, no slo por
los intereses econmicos asociados con grandes
inversiones extranjeras directas, sino tambin
por que las personas puede sealar los impactos
ambientales y sociales tangibles. Incluso
cuando se logran benecios de corto plazo, los
resultados de largo plazo generalmente incluyen,
en el mejor de los casos, un impacto limitado
de desarrollo por pagos compensatorios que
no estn concatenados con metas estratgicas
ms amplias y, en el peor de los casos, una
confrontacin entre las comunidades locales y
las fuerzas de seguridad nacional cuando stas
deenden los intereses del gobierno central para
asegurar sus fuentes de ingresos;
Las empresas mineras generalmente tienen que
asumir que las decisiones sobre derechos de
propiedad y polticas de Estado acordadas con
el gobierno central representan los intereses
de la poblacin del pas antrin y que stos
han sido determinados mediante un proceso
poltico legtimo que garantiza la estabilidad
relativa de estos derechos y decisiones. Las
empresas esperan que el gobierno central
pueda hacer cumplir tales derechos y decisiones
pero, en un pas con una importante economa
informal y con representacin poltica limitada,
es una presuncin arriesgada. Las demandas
adicionales de las comunidades son vistas
como una compensacin por posibles impactos
ambientales y sociales adversos y como un
costo extra y un mal necesario para asegurar
la operacin del negocio. A menudo se preere
una respuesta rpida a las demandas sociales
-tales como gastos visibles en proyectos, mayores
transferencias intergubernamentales o acuerdos
directos con los grupos de inters-, antes que
negociaciones tripartitas de ms largo plazo
y aportes para el desarrollo de la capacidad
administrativa y empresarial local. El dilema
radica en que los grupos de inters locales
tambin preeren estas soluciones, ya que no
confan en que el gobierno central cumpla con
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
su deber en la segunda opcin y tambin porque 71
su autoridad garantiza el marco legislativo que
favorece a las grandes empresas.
El gobierno no genera suciente conanza y no
cuenta con suciente legitimidad a nivel nacional.
Sin embargo, en el exterior es reconocido por
haber adoptado las polticas macroeconmicas
correctas y por preservar la estabilidad scal. En
estas condiciones, el gobierno central no toma la
iniciativa de impulsar las reformas institucionales
con vistas a descentralizar y aojar el poder
central, ya que cuenta con una autoridad
administrativa limitada para asegurar que el
servicio pblico a nivel sub-nacional (y el Judicial)
implementen las polticas gubernamentales.
Ms an, los principios democrticos que han
sido ahora restablecidos exigen que el Congreso
establezca el marco legislativo necesario para
las decisiones del gobierno, especialmente con
respecto a la poltica scal y la presupuestal.
Pero mientras que la rendicin de cuentas
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
puede haber mejorado, parece ser an dbil y
fcilmente politizada entre el Legislativo y el
electorado. Existen diversos ejemplos que ponen
en evidencia la miopa de soluciones prcticas
recientemente adoptadas.
Las soluciones de largo plazo apuntaran hacia
la construccin a nivel local de las estructuras
de gobernabilidad y la capacidad administrativa
que retroalimenten el proceso de las polticas
nacionales y permitan a las autoridades
gubernamentales legtimas implementar polticas
estables y predecibles cuyos efectos conduzcan
a crecientes actividades econmicas y desarrollo
social. Actualmente, las polticas nacionales estn
algo desconectadas del plano local. Las actividades
econmicas han crecido solamente en algunos
sectores y lugares y la autoridad gubernamental
para implementar las polticas sociales a nivel sub-
nacional es insuciente. Esto socava la estabilidad
poltica y aumenta los riesgos de los negocios.
6.4 Consecuencias
Si las instituciones y estructuras de gobernabilidad
son los principales obstculos para acrecentar los
benecios socioeconmicos de la inversin minera
en Per, se plantean dos preguntas importantes:
Cules son las probables consecuencias para la
industria (en riesgos comerciales y previsibilidad
de las polticas) si la inversin minera sigue
72 adelante, inclusive cuando las instituciones y
estructuras de gobernabilidad son incapaces
de gobernar con ecacia a la sociedad del pas
antrin?
Se debera continuar por lo tanto con la
inversin minera?
La experiencia de Per sugiere que las
instituciones y estructuras de gobernabilidad
incompletas pueden socavar, como en efecto
lo hacen, las medidas adoptadas por las
empresas mineras para cumplir con su rol
social. Teniendo en cuenta la proyeccin de un
aumento signicativo de la produccin minera a
partir de los prximos aos, las compensaciones
sociales y econmicas por un costo corporativo
determinado podran incrementarse de manera
sustancial, especialmente si se mejora la capacidad
administrativa y nanciera, as como la legitimidad
de las polticas.
Con respecto a la segunda pregunta, la experiencia
de Per sugerira que la minera ha contribuido de
manera signicativa a los xitos macroeconmicos
logrados por el pas desde inicios de los aos
90. Esto justica la decisin de ir adelante. La
estabilidad macroeconmica es una condicin
necesaria para un crecimiento econmico ms
equitativo y para el desarrollo social, aunque puede
decirse que no es suciente.
El mensaje poltico tanto para las empresas como
para el gobierno (as como para los donantes y
ONGs) es que para lograr un desarrollo sustentable
a largo plazo resulta crucial contar con mejores
instituciones y estructuras de gobernabilidad. Por
lo tanto, este tema deber ser abordado de manera
explcita tanto a nivel nacional como sub-nacional.
Los benecios de la inversin extranjera pueden
acrecentarse de manera sustancial si se mejoran
las instituciones y estructuras de gobernabilidad.
Las reformas econmicas parciales y muy
centralizadas de inicios de los aos 90 respondieron
a los problemas polticos, econmicos y sociales
de ese momento, pero siguen incompletas. La
transicin democrtica y la descentralizacin
constituyen procesos sociopolticos importantes
para consolidar los benecios logrados por estas
reformas, pero tambin para complementarlas
con aquellos aspectos que hasta el presente
han sido ignorados. Lamentablemente, no existe
ningn camino seguro para acelerar este proceso.
Sin embargo, las empresas mineras pueden
desempear un papel en el mismo, tanto a travs
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
de su compromiso social como de su posicin
empresarial.
No obstante, un aspecto importante es la forma
cmo el gobierno central se relaciona con los
gobiernos regionales y locales y, en base a ello,
determinar el avance que se podra lograr en
el proceso de descentralizacin. Los actuales
acuerdos, as como los que precedieron al proceso
de descentralizacin, no han proporcionado los
marcos normativos y de polticas, ni los bienes
y servicios pblicos que ayuden a mejorar el
desarrollo social, a reducir la pobreza y a respaldar
las actividades empresariales locales. El Canon
Minero y tambin la regala minera canalizarn
mayores ujos de fondos hacia las zonas mineras,
pero los acuerdos vigentes ofrecen poca seguridad
de que estos fondos puedan ser invertidos de
manera eciente y con una visin de largo plazo, o
que se evite una maldicin de los recursos a nivel
local. Ms an, el modelo vigente genera serias
dudas sobre la posibilidad de que los mayores
ujos de dinero alimenten disputas y conictos
polticos en torno a su distribucin, poniendo poco
nfasis en lo que realmente se entrega a cambio.
Lo que se necesita es un enfoque ms estratgico
de las necesidades legislativas, de infraestructura,
econmicas y sociales del pas, especialmente
de las reas rurales, y determinar cmo distintos
mecanismos de nanciamiento, incluyendo
recursos del gobierno central, ingresos recaudados
localmente, fondos de entidades donantes,
aportes de ONGs y la responsabilidad social de
las empresas mineras, pueden complementarse
entre s para atender tales necesidades. Un enfoque
ms estratgico hara recaer la responsabilidad en
las capacidades de planeamiento administrativo
y estratgico de las comunidades locales y en un
enfoque de abajo hacia arriba en lugar del actual
de arriba hacia abajo. Las empresas mineras
y otros grupos interesados pueden contribuir a
generar esa capacidad de planeamiento por medio
de acuerdos de cooperacin encaminados a superar
los actuales problemas originados por acciones
colectivas y las limitaciones legislativas. En el caso
de las empresas mineras, esto exige un enfoque
ms proactivo que reactivo en la incorporacin de la
cuestin social a las estrategias de la empresa.
Agradecimientos

7
 7. Agradecimientos
74 Equipo del ICMM
Kathryn McPhail coordin la iniciativa bajo la
direccin de John Groom y Paul Mitchell, con el
valioso apoyo de Liz Cohen y Victoria Howse y
la orientacin de Wayne Murdy (Presidente del
ICMM y Director Ejecutivo de Newmont Mining
Corporation), Sir Mark Moody-Stuart (Presidente
de Anglo American plc) y Paul Skinner (Presidente
de Rio Tinto plc). El equipo completo del ICMM
agradece la contribucin a este estudio de todas las
personas, gobiernos y organizaciones nombradas a
continuacin.
Equipo Asesor
El equipo asesor de este estudio de caso fue
coordinado por Oxford Policy Management
(OPM) y Environmental Resources Management
(ERM). El equipo de OPM fue dirigido por Evelyn
Dietsche (Universidad de Dundee) e incluy a
Paul Stevens (Profesor de Economa y Polticas
de Petrleo, Universidad de Dundee) y Beatriz
Boza (Ciudadanos-al-Da). El equipo de ERM fue
dirigido por Jonathan Samuel e incluy a David
Elliott (Maxwell Stamp). Tambin contribuyeron los
consultores independientes Aidan Davy y Daniel
Litvin.
Colaboradores del pas
El gobierno peruano, incluyendo a varios
ministerios y organismos semiautnomos; gerencia
de la Compaa Minera Antamina S.A. en Lima, en
Huarmey y en la mina (en particular, Steven Botts,
Ricardo Labo, Pablo de la Flor, Silvia Perea y Gerald
Wolfe); Minera Quellaveco S.A. (Eduardo Rubio);
Southern Copper Corporation (Carlos Aranda);
ONGs locales y grupos de expertos; universidades
nacionales y centros de investigacin;
representantes de gobiernos regionales;
alcaldes y funcionarios de municipalidades;
representantes del pas en instituciones nancieras
internacionales, el PNUD y ONGs internacionales;
representantes de comunidades; representantes
de asociaciones de mujeres; empresas y
representantes de asociaciones empresariales
a nivel nacional y local, incluyendo a la Sociedad
Nacional de Minera, Petrleo y Energa, otras
empresas mineras y proveedores de empresas
mineras; representantes de los medios de
comunicacin; y personas informadas de los
medios poltico, econmico y social.
Expertos Revisores de los estudios de caso de
pases
Personal del FMI, Glen Armstrong (Sustainable
Finance), Aidan Davy (consultor independiente),
Kathryn McPhail (ICMM), Andrew Stoeckel (Centre
for International Economics, Adelaida), Warwick
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
McKibbin (Director Ejecutivo del Centre for Applied
Macroeconomic Analysis y Profesor de Economa
Internacional, Research School of Pacic & Asian
Studies, Universidad Nacional de Australia;
Miembro del Comit Ejecutivo del Banco de la
Reserva de Australia).
Grupo de Trabajo del ICMM
John Groom (Presidente) (Anglo American), Carlos
Aranda (Southern Peru Copper Corporation), Joyce
Aryee (Cmara de Minera de Ghana), Dave Baker
(Newmont), Tim Baker (Placer Dome), Britt Banks
(Newmont), Fred Bantubonse (Cmara de Minera
de Zambia), Stan Batey (Freeport McMoRan),
Roger Baxter (Cmara de Minera de Sudfrica),
Edward Bickham (Anglo American), Steven Botts
(Compaa Minera Antamina S.A.), Reinoud Boers
(Asociaciones de la Industria de Minera del Sur
de frica), Jim Cooney (Placer Dome), Nicols di
Boscio (Rio Tinto), Ian Emsley (Anglo American),
Dorothy Gyam (Newmont), Paul Hollesen
(AngloGold Ashanti), Emmanuel Jengo (Cmara
de Minera de Tanzania), Niks Lesu (Cmara de
Minera de Sudfrica), Holly Lindsay (BHP Billiton),
Helen Macdonald (Newmont), Greg McNee (Placer
Dome), Jim Miller (Freeport McMoRan), Sixtus
Mulenga (Konkola Copper Mines plc), Richard Ness
(Newmont), Gordon Peeling (Asociacin de Minera
de Canad), Dave Rodier (Noranda) y Eduardo Rubio
(Minera Quellaveco S.A.).
Grupo Asesor Internacional
Georg Kell (Director Ejecutivo, Ocina del Pacto
Mundial de las Naciones Unidas), Pedro Pablo
Kuczynski (Ministro de Economa y Finanzas de
Per) (hasta 2005), Hon. Mamadou Lamine Loum
(consultor independiente y ex Primer Ministro de
Senegal), Warwick McKibbin (Director Ejecutivo
del Centre for Applied Macroeconomic Analysis
y Profesor de Economa Internacional, Research
School of Pacic & Asian Studies, Universidad
Nacional de Australia; Miembro del Comit
Ejecutivo del Banco de la Reserva de Australia),
Hon. Flix Mutati (viceministro de Finanzas y
Planeamiento Nacional, Repblica de Zambia), Jane
Nelson (Director de la Iniciativa de Responsabilidad
Social Corporativa, Kennedy School of Government,
Universidad de Harvard, y Director de Estrategia
de Negocios, Foro Internacional de Lderes
Empresarios).
Cooperantes
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo: Olle stensson. Grupo del
Banco Mundial: Craig Andrews, Clive Armstrong,
Kent Lupberger, Rashad Kaldany, Leo Maraboli,
Meg Taylor y Peter Van der Veen.
 Report Summary
Bibliografa

Phasede
Estudio 1 Caso
de Pas
Per
75

8
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Anexo 1 - Desempeno de Per segn los
indicadores de gobernabilidad

9
 Anexo 1 - Desempeo de Per segn los
indicadores de gobernabilidad
80 9.1 La gobernabilidad en los ltimos aos
Durante la dcada de 1990, la comunidad
internacional asign creciente importancia a la
calidad de la gobernabilidad como una variable
independiente que explica las diferencias de
resultados socioeconmicos entre distintos pases.
Con respecto a la hiptesis de la maldicin de los
recursos, una serie de estudios cuantitativos han
sugerido que mejores instituciones y estructuras
de gobernabilidad se corresponden con mejores
resultados de desarrollo. En este estudio, los
investigadores utilizaron indicadores sobre la
calidad de gobernabilidad reportados por una serie
de institutos de investigacin, grupos de expertos,
ONGs y organizaciones internacionales, que fueron
compilados sobre la base de las percepciones
obtenidas de un gran nmero de empresas,
ciudadanos y expertos entrevistados. Esta seccin
aborda la calidad de la gobernabilidad en Per, en
comparacin con otros pases de Amrica Latina,
segn los indicadores del Banco Mundial y la
Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la UNU. La
mayor parte de estos indicadores apareceran en la
condicionalidad de la gobernabilidad propuesta por
la Revisin de las Industrias Extractivas (EIR).
9.2 Indicadores de Gobernabilidad del Banco
Mundial
Desde nes de la dcada del 90, el Banco Mundial
ha compilado seis indicadores de gobernabilidad
que combinan varios cientos de variables
individuales que miden las percepciones de
gobernabilidad obtenidas de 25 bases de datos
distintas creadas por 18 organizaciones diferentes.
Los indicadores miden tres dimensiones de
gobernabilidad, cada una de las cuales tiene dos
indicadores.
La primera dimensin mide el proceso mediante
el cual los gobiernos son elegidos, controlados y
reemplazados. El indicador Voz y Rendicin de
Cuentas se reere al grado de participacin de
los ciudadanos en la eleccin de sus gobiernos
y tambin mide diversos aspectos del proceso
poltico, las libertades civiles y los derechos
polticos. El indicador Estabilidad Poltica y
Ausencia de Violencia mide la percepcin sobre
la probabilidad de que el gobierno en el poder
sea desestabilizado o depuesto por medios
posiblemente inconstitucionales y/o violentos.
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
La segunda dimensin mide la capacidad del
gobierno de formular e implementar con ecacia
polticas adecuadas. El indicador Efectividad
Gubernamental resume las percepciones sobre
la calidad de prestacin de los servicios pblicos,
la calidad de la burocracia, la competencia de
los funcionarios pblicos, la independencia de
la administracin pblica con respecto a las
presiones polticas y la credibilidad del compromiso
del gobierno con respecto a las polticas. El
indicador Calidad Regulatoria se centra en las
polticas mismas, incluyendo hasta qu grado el
gobierno interviene en el mercado (controles de
salarios/precios, barreras comerciales, normas de
importacin/exportacin).
La tercera dimensin resume el respeto de la
ciudadana y del Estado por las instituciones que
rigen sus interacciones econmicas y sociales.
El indicador Estado de Derecho mide hasta qu
grado los distintos actores confan y respetan las
leyes de la sociedad. En esta categora se incluyen
percepciones sobre la incidencia de crmenes
violentos y no violentos, la previsibilidad del
Poder Judicial y la aplicabilidad de los contratos.
Finalmente, el indicador Control de Corrupcin
mide la percepcin de la corrupcin, denida
como el ejercicio del poder pblico para benecio
personal. En este marco, la corrupcin representa
una falta de respeto por, y de legitimidad de, las
instituciones formales, reejando as un fracaso de
la gobernabilidad.
Estos indicadores de gobernabilidad compuestos
miden en valores numricos que van de 2.5 (el
peor) a +2.5 (el mejor) y estn sujetos a mrgenes
de error, que se sealan claramente. Se enfatiza
que los indicadores son referenciales y no debern
ser utilizados para inferir clasicaciones precisas
de un pas.
En el caso de Per, el perodo de ocho aos
cubierto por los indicadores de gobernabilidad del
Banco Mundial coincide con los principales cambios
polticos que se produjeron desde los ltimos aos
del gobierno de Fujimori hasta el gobierno de
transicin de Paniagua y los primeros dos aos del
gobierno de Toledo.
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Tabla A1.1 Indicadores de gobernabilidad de Per, de 1996 a Figura A1.2 Promedios de Per en comparacin con otros 81
2004 pases latinoamericanos

1996 1998 2000 2002 2004

Voz y Rendicin de
-0.73 -0.79 -0.01 0.11 -0.04
Cuentas
Estabilidad Poltica -0.9 -0.47 -0.46 -0.69 -0.68
Efectividad
-0.18 0.3 -0.27 -0.46 -0.58
Gubernamental
Calidad Regulatoria 0.65 0.89 0.59 0.19 0.17
Estado de Derecho -0.35 -0.48 -0.53 -0.5 -0.63
Control de Corrupcin -0.1 -0.17 -0.07 -0.23 -0.35

La Tabla A1.1 y la Figura A1.1 muestran que los dos

indicadores que miden la capacidad del gobierno
de formular e implementar con ecacia polticas
adecuadas Efectividad Gubernamental y Calidad
Regulatoria experimentaron cierta mejora de
1996 a 1998, perodo durante el cual el gobierno de
Fujimori enfrent crecientes crticas por volverse
ms autoritario. Sin embargo, ambos indicadores
disminuyen luego de la cada del gobierno de
Fujimori y durante el gobierno de transicin que
llev a la eleccin de Toledo en 2002. El deterioro de
la capacidad del gobierno parece ser el reejo de la
mejora del indicados Voz y Rendicin de Cuentas
a partir de 1998, que mide el proceso de eleccin,
control y reemplazo de los gobiernos. En menor
medida, tambin mejora el indicador Estabilidad
Poltica.
Figura A1.1 Indicadores de Gobernabilidad de Per de 1996
a 2004
Los dos indicadores -Estado de Derecho y Control
de Corrupcin- que miden el respeto de los
ciudadanos y el Estado por las instituciones que
rigen el proceso de interaccin econmica y social,
permanecieron prcticamente inalterados durante
el perodo de ocho aos, con un leve descenso
en los dos ltimos aos. Esto podra causar
sorpresa porque el gobierno de Fujimori cay por el
escndalo de corrupcin de Montesinos.
(Figura A1.2 en orden descendente: Voz y Rendicin
de Cuentas, Estabilidad Poltica, Efectividad
Gubernamental, Calidad Regulatoria, Estado de
Derecho y Control de Corrupcin. Comparacin con
el promedio sub-nacional (de Latinoamrica) (barra
inferior) Rango Percentil del Pas (0-198).
Con respecto a los estndares absolutos de
gobernabilidad de Per, la informacin muestra
continuas deciencias en los seis indicadores
(recurdese que el mximo puntaje es +2.5). En
comparacin con otros pases latinoamericanos,
parecera que Per queda detrs en la calidad del
proceso de eleccin, control y reemplazo de los
gobiernos, medido por los indicadores de Voz y
Rendicin de Cuentas y Estabilidad Poltica. Con
respecto a la capacidad de formular e implementar
con ecacia polticas adecuadas, la Efectividad
Gubernamental muestra que el gobierno de Per
no es tan ecaz, pero su Calidad Regulatoria es un
poco mejor que la de muchos pases de la regin. El
indicador Estado de Derecho, que mide el respeto
de los ciudadanos y el Estado por los procesos de
interaccin econmica y social, deja mucho que
desear. Con respecto al Control de Corrupcin,
parecera que el desempeo de Per est en el
mismo nivel que sus vecinos continentales.
Advirtiendo que la compilacin estadstica de los
Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial
no respalda una clasicacin precisa de los pases,
la Tabla A1.2 ordena los pases latinoamericanos
segn sus valores generales de gobernabilidad. Se
puede ver que Per est ligeramente por debajo
de muchos pases de la regin y ciertamente por
debajo de Chile73.
73
Per fue recientemente sobrepasado por Argentina y Nicaragua, que en
2002 tenan un nivel de gobernabilidad menor.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
82 Tabla A1.2 Per comparado con otros pases
latinoamericanos

Voz y
Poblacin Estabilidad Ecacia del Calidad Control de Gobernab.
Pas Rendicin de Est. de Dere.
(milones) /1 Poltica Gobierno Regul. Corrupcin Totals /2
Cuentas
Chile 15.8 1.09 0.89 1.27 1.62 1.16 1.44 7.47
Puerto Rico 3.9 1.02 1.07 1.05 0.75 0.74 0.88 5.51
Costa Rica 4.0 1.11 0.98 0.49 0.67 0.57 0.78 4.60
Uruguay 3.4 1.00 0.49 0.52 0.30 0.42 0.50 3.23
Trinidad y Tabago 1.3 0.49 0.04 0.47 0.61 0.17 0.02 1.80
Panam 3.0 0.54 0.29 0.01 0.22 -0.04 -0.06 0.96
Mxico 102.3 0.36 -0.13 -0.02 0.55 -0.26 -0.27 0.23
Brasil 176.6 0.34 -0.13 0.02 0.19 -0.21 -0.15 0.06
Jamaica 2.6 0.54 -0.28 0.13 0.15 -0.32 -0.52 -0.30
El Salvador 6.5 0.26 -0.23 -0.22 0.56 -0.34 -0.39 -0.36
Repblica 8.7 0.27 -0.01 -0.46 -0.28 -0.54 -0.50 -1.52
Dominicana
Nicaragua 5.5 0.06 -0.15 -0.71 -0.15 -0.65 -0.34 -1.94
Argentina 38.4 0.49 -0.24 -0.33 -0.81 -0.71 -0.44 -2.04
Per 27.2 -0.04 -0.68 -0.58 0.17 -0.63 -0.35 -2.11
Bolivia 9.0 -0.01 -0.65 -0.63 0.05 -0.55 -0.78 -2.57
Honduras 7.0 -0.02 -0.69 -0.68 -0.33 -0.61 -0.71 -3.04
Colombia 44.4 -0.47 -1.69 -0.18 -0.12 -0.70 -0.16 -3.32
Guatemala 12.3 -0.39 -0.85 -0.87 -0.07 -0.96 -0.74 -3.88
Ecuador 13.0 -0.19 -0.83 -0.85 -0.60 -0.71 -0.75 -3.93
Paraguay 5.6 -0.23 -0.71 -1.07 -0.60 -1.09 -0.99 -4.69
Cuba 11.3 -1.88 0.18 -0.47 -1.81 -1.12 -0.62 -5.72
Venezuela 25.6 -0.46 -1.10 -0.96 -1.24 -1.10 -0.94 -5.80
Hait 8.4 -1.50 -1.87 -1.90 -1.11 -1.66 -1.49 -9.53
Los pases sombreados en gris son pases mineros, segn se dene en el Informe del ICMM de la Fase 1.
1 No se han incluido aquellos pases que tienen menos de 1 milln de habitantes y pases asociados (esto es, Guadalupe, Martinica,
Islas Vrgenes).
2 Suma de los cinco indicadores de gobernabilidad.

La Sociedad Civil vincula las unidades sociales

9.3 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la
UNU
Con una visin alternativa, la Encuesta Mundial de
Gobernabilidad de la Universidad de las Naciones
Unidas (UNU) propone un enfoque desde el proceso
poltico para medir las reglas de funcionamiento en
uso. En la actualidad, la encuesta abarca 16 pases,
incluyendo tres de Amrica Latina, Per, Chile y
Argentina. La denicin de gobernabilidad de la
UNU se centra en las reglas formales e informales
del juego poltico, que constituyen el marco dentro
del cual tienen lugar los procesos polticos. La
Tabla A.1.3 muestra cmo se divide el proceso
poltico en seis reas institucionales, a saber:
ms pequeas (i.e. familias, comunidades) al
Estado. Aqu se forman y expresan los valores y
se articulan los intereses.
La Sociedad Poltica es el rea donde los
ciudadanos son representados y sus puntos
de vista son incorporados a demandas y
propuestas de polticas especcas. Los
principales componentes de la sociedad poltica
son los partidos, los sistemas electorales,
las autoridades y las legislaturas nacionales,
sub-nacionales o locales. La legitimidad de la
sociedad poltica depende en gran medida de la
credibilidad individual de los legisladores.
El Gobierno, como expresin del poder ejecutivo,
es responsable de tomar las decisiones polticas

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
y establecer un clima poltico que garantice la paz La Encuesta Mundial de Gobernabilidad se basa en 83
y la seguridad. Esto incluye la relacin con los cuestionarios que son respondidos por una amplia
militares, la prevencin de la extrema pobreza y gama de representantes del pas. La encuesta
el manejo eciente de la administracin pblica. incluye cinco preguntas en cada una de las seis
La Burocracia es la maquinaria administrativa reas, tal como se resume en la Tabla A1.4 ms
que pone en prctica las polticas. Participa en la abajo. Los entrevistados calican cada tema en
formulacin e implementacin de las polticas y una escala de 5 puntos: muy alto, alto, moderado,
en la entrega de los bienes y servicios. Algunos bajo o muy bajo. El ndice oscila entre un mnimo
de los aspectos ms importantes de esta rea son de 5 puntos y un mximo de 25 puntos para cada
la contratacin de los servidores pblicos, sus una de las 6 reas de gobernabilidad. La Tabla A1.5
procesos de rendicin de cuentas y de toma de muestra los resultados de Per, en comparacin
decisiones en este marco. con Chile y Argentina.
La Sociedad Econmica representa las relaciones
entre el Estado y el mercado. Esto incluye En el caso de Per, la opinin de los entrevistados
las normas e instituciones que regulan la en las seis reas de gobernabilidad mejor
forma cmo las empresas y los trabajadores
signicativamente de 1996 a 2000. En comparacin,
independientes operan, el sistema de propiedad
y la proteccin de los derechos de propiedad, la la opinin sobre Chile y Argentina de los
forma de realizar las transacciones de capital y entrevistados ha variado muy poco durante dicho
de conducir el comercio. perodo. La Encuesta del ao 2000 se realiz
despus de la huida de Fujimori del pas y reeja el
El Poder Judicial abarca la solucin de conictos optimismo poltico de ese perodo.
y pendencias dentro del sector privado y entre
entidades privadas y pblicas. Esto incluye el
Estado de derecho, pero tambin afecta los Son impresionantes las mejoras en las reas de
mecanismos informales de solucin de conictos. la Sociedad Poltica (el Legislativo) y la Sociedad
Civil, donde los entrevistados sentan que tanto
Tabla A.1.3 Dimensiones funcionales de la gobernabilidad y
sus reas institucionales
el rol del Congreso como la participacin civil en
la elaboracin de las polticas pblicas haban
avanzado. En estas reas, Per tambin se haba
Dimensin del rea institucional Propsito de las nivelado con Chile y Argentina. Se percibieron
proceso reglas asimismo mejoras signicativas en las reas del
Socializacin Sociedad Civil Moldear la forma Poder Judicial y el Gobierno, aunque las diferencias
cmo la ciudadana an son obvias, especialmente en comparacin con
toma conciencia de y
planica los distintos Chile.
asuntos en pblico.
Agrupacin/ Sociedad Poltica Moldear la forma
Incorporacin cmo los distintos Se registraron mejoras menos signicativas en las
asuntos son
incorporados a las
reas de la Burocracia y la Sociedad Econmica. En
polticas por las ambos casos, los niveles de 1996 fueron parecidos
instituciones polticas.
a los de Argentina. Sin embargo, con respecto
Ejecutivo Gobierno Moldear la al rea de la Sociedad Econmica, la brecha
forma cmo las
instituciones contina siendo signicativa en comparacin
gubernamentales con Chile, seguida de las reas del Gobierno y el
elaboran las polticas.
Poder Judicial, en las que Chile ha registrado las
Gerencial Burocracia Moldear la forma
cmo el sector mejoras ms signicativas. En conjunto, parecera
pblico administra que Per contina siendo ms dbil en lo que a
e implementa las
polticas. Burocracia y Poder Judicial se reere. La calidad de
Regulador Sociedad Econom. Moldear la forma
la Burocracia, seguida por las del Poder Judicial y
cmo el Estado y el la Sociedad Poltica, son las ms dbiles en los tres
mercado interactan pases latinoamericanos.
para promover el
desarrollo.
Adjudicatario Sistema Judicial Moldear los
mecanismos de
solucin de conictos
y pendencias-

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
84 Tabla A1.4 Gobernabilidad, cdigos y preguntas

rea Preguntas y cdigos

Sociedad Civil FREX: Hasta qu punto existe libertad de expresin individual?
FPAA: Hasta qu punto existe libertad de reunin y asociacin pacca?
DIPO: Hasta qu punto existe discriminacin en la poltica?
GFPD: Hasta qu punto los gobiernos facilitan la discusin pblica sobre cambios importantes en
las polticas?
CIRE: Hasta qu punto la ciudadana respeta el sistema de elaboracin de las normas?
Sociedad Poltica LREP: Hasta qu punto el Poder Legislativo es representativo de la sociedad?
COPP: Hasta qu punto existe competencia real por el poder poltico?
PUPR: Hasta qu punto el proceso de elaboracin de polticas reeja con delidad las preferencias
de la ciudadana?
LEFU: Hasta qu punto la funcin legislativa afecta el contenido de las polticas?
LEAP: Hasta qu punto los legisladores son responsables ante la ciudadana?
Ejecutivo PSEC: Hasta qu punto el gobierno est comprometido en garantizar la seguridad personal de los
ciudadanos?
STOL: Hasta qu punto el gobierno est comprometido en garantizar un nivel de vida adecuado para
la poblacin?
NATI: Hasta qu punto se alienta a los lderes a tomar decisiones difciles que sean de inters
nacional?
MISU: Hasta qu punto los militares aceptan subordinarse a un gobierno civil?
PRIC: Hasta qu punto el gobierno est comprometido en la solucin pacca de los conictos
internos?
Burocracia HICS: Hasta qu punto los empleados de mayor jerarqua de la administracin pblica son parte del
proceso de formulacin de polticas?
MEBA: Hasta qu punto existe un sistema basado en mritos para la contratacin de funcionarios
en la administracin pblica?
ACCO: Hasta qu punto los empleados de la administracin pblica son responsables de sus actos?
DEPR: Hasta qu punto existen procesos claros de toma de decisiones en la administracin pblica?
EAPS: Hasta qu punto existen condiciones de igualdad en el acceso a la administracin pblica?
Sociedad Econmica PRPR: Hasta qu punto los funcionarios pblicos promueven el respeto de los derechos de
propiedad?
REFI: Hasta qu punto las normas econmicas se aplican de manera equitativa a las empresas?
COTR: Hasta qu punto la obtencin de una licencia comercial est asociada con prcticas
corruptas?
CPPP: Hasta qu punto existen consultas polticas entre los actores del sector pblico y del privado?
GLTR: Hasta qu punto el gobierno toma en cuenta las nuevas normas de comercio, nanzas y ujos
de tecnologa globales al momento de formular las polticas?
Judicial JUCI: Hasta qu punto la ciudadana tiene acceso a la justicia en condiciones de igualdad?
DMJS: Hasta qu punto existen procesos claros de toma de decisiones en el sistema judicial?
JUOA: Hasta qu punto los funcionarios judiciales son responsables de sus actos?
ILHR: Hasta qu punto estn siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de
derechos humanos?
ILHR: Hasta qu punto estn siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de
derechos humanos?
NJPC: Hasta qu punto existen procesos no judiciales para la solucin justa de los conictos?

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Tabla A1.5 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de Per, en comparacin con Chile y Argentina 85
Sociedad Civil Sociedad Poltica Gobierno
FREX5 FPAA5 DIPO5 GFPD5 CIRE5 suma LREP5 COPP5 PUPR5 LEFU5 LEAP5 suma PSEC5 STOL5 NATI5 MISU5 PRIC5 suma
Argentina 3.89 4.43 3.00 1.77 2.46 15.5 2.14 3.46 2.21 2.36 2.20 12.4 2.60 2.51 2.41 4.17 3.77 15.5
Chile 3.37 4.10 2.57 2.53 3.77 16.3 2.70 3.63 2.77 3.30 2.30 14.7 3.43 3.33 2.70 2.43 3.93 15.8
Per 2.05 2.89 3.16 1.65 1.77 11.5 1.92 1.92 2.24 1.76 1.46 9.3 2.22 2.54 2.57 1.59 2.35 11.3
Burocracia Soc. Econmica Judicial
HICS5 MEBA5 ACCO5 DEPR5 EAPS5 suma PRPR5 REFI5 COTR5 CPPP5 GLTR5 suma JUCI5 DMJS5 JUOA5 ILHR5 NJPC5 suma
Argentina 2.83 1.63 2.03 1.80 2.57 10.9 2.74 2.17 1.83 3.13 3.56 13.4 2.43 2.01 1.99 3.51 2.77 12.7
Chile 3.03 2.43 2.63 2.87 3.20 14.2 3.83 3.77 3.77 3.25 3.98 18.6 2.50 2.50 2.63 3.13 2.43 13.2
Per 2.76 2.14 1.84 1.68 2.57 11.0 2.84 2.59 2.62 1.97 3.11 13.1 1.46 1.43 1.49 1.70 2.16 8.2
Sociedad Civil Sociedad Poltica Gobierno
FREX FPAA DIPO GFPD CIRE suma LREP COPP PUPR LEFU LEAP suma PSEC STOL NATI MISU PRIC suma
Argentina 3.97 4.49 2.77 1.86 2.43 15.5 2.17 3.51 2.33 2.77 2.20 13.0 2.69 2.66 2.40 4.23 3.89 15.9
Chile 3.70 4.27 3.43 2.87 3.60 17.9 2.73 3.93 2.83 3.40 2.40 15.3 3.70 3.63 2.87 3.20 4.20 17.6
Per 3.43 4.05 3.19 2.81 1.97 15.5 2.27 3.46 2.84 3.27 2.00 13.8 3.03 2.64 2.51 2.97 3.38 14.5
Burocracia Soc. Econmica Judicial
HICS MEBA ACCO DEPR EAPS suma PRPR REFI COTR CPPP GLTR suma JUCI DMJS JUOA ILHR NJPC suma
Argentina 2.94 1.70 2.11 1.86 2.77 11.4 2.74 2.36 1.91 3.16 3.54 13.7 2.43 2.16 2.21 3.80 2.91 13.5
Chile 3.00 2.47 2.83 2.93 3.37 14.6 3.87 3.83 3.80 3.50 4.18 19.2 2.67 3.00 3.03 3.70 2.67 15.1
Per 3.00 2.16 2.54 2.14 2.65 12.5 2.70 2.78 2.88 2.41 3.16 13.9 1.92 1.78 2.05 3.68 2.68 12.1

Nota: El puntaje mximo de las sumas de la tabla es 25.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
86 No es posible comparar directamente
los resultados de la Encuesta Mundial de
Gobernabilidad de la UNU con los resultados
de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco
Mundial. Sin embargo, en trminos generales, las
preguntas individuales de la Encuesta Mundial
pueden ser reagrupadas a grandes rasgos para
corresponderse con los seis indicadores del Banco
Mundial. Al hacerlo, tal como sugieren los autores
de la encuesta de la UNU, los resultados son en
cierta medida similares a aquellos obtenidos por
el Banco Mundial74. Las respuestas a las preguntas
relacionadas con Voz y Rendicin de Cuentas y
Estabilidad Poltica son bastante ms positivas,
mientras que las mejoras con respecto a los
otros cuatro indicadores son ms moderadas,
especialmente para Control de Corrupcin y
Calidad Regulatoria.
plantean importantes preguntas, pero no brindan
respuestas.
No distinguen entre los niveles verticales del
gobierno (nacional, sub-nacional, provincial,
distrital) y, de esta manera, brindan pocas
luces sobre la forma como las debilidades de la
autoridad pblica van descendiendo verticalmente
hasta impactar la calidad del sistema de
gobierno en su conjunto. Resulta de crucial
importancia identicar las debilidades verticales
del sistema de la administracin pblica y
cmo stas se relacionan con las estructuras y
procesos polticos a n de resolver los problemas
originados por las acciones colectivas y redisear
los incentivos para alcanzar mejores resultados.

9.4 Consecuencias

Ambas encuestas cubren slo un breve perodo.

Muestran que la transicin poltica de inicios
del siglo XXI origin una mayor participacin y
conanza de la sociedad en el proceso poltico
(Sociedad Poltica y Voz y Rendicin de Cuentas) y
tambin mejor los derechos polticos. Pero siguen
pendientes reales mejoras en la administracin
pblica (Burocracia, Efectividad Gubernamental y
Calidad Regulatoria) y en el sistema legal (Poder
Judicial y Estado de Derecho). Estas mejoras
son cruciales para prestar mejores servicios a la
ciudadana y permitir que la poblacin aproveche
las oportunidades econmicas. Tambin son
la clave de la cadena de transmisin entre los
ingresos que el gobierno central percibe de los
pagos efectuados por las empresas mineras y los
benecios sociales y econmicos que la ciudadana
recibe a cambio.

Los indicadores de gobernabilidad tienen dos

desventajas, a saber:

Proporcionan muy poca informacin sobre

los procesos sociopolticos subyacentes
que generaron los cambios observados en
el desempeo de gobernabilidad del pas.
No explican cmo estos procesos han sido
producidos por, o cmo han generado, cambios
institucionales, ni qu oportunidades existen
para lograr mayores cambios institucionales.
Por lo tanto, los indicadores de gobernabilidad

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Hyden, G., Court, J. and Mease, M., 2004.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Anexo 2 - Comentarios del Gobierno

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 Anexo 2 - Comentarios del Gobierno

88 Ministerio de Energa y Minas

22 de marzo de 2006

Estimado Sr. Mitchell:

La presente es en respuesta a su pedido de comentarios con respecto al contenido del informe del Proyecto
sobre Dotacin de Recursos de su organizacin sobre el estudio del caso peruano.

En general, estamos de acuerdo con la evaluacin global de que las reformas polticas y econmicas de
aproximadamente los ltimos diez aos en Per han sido muy ecaces para atraer y fomentar importantes
inyecciones de capital y know-how en muchas actividades productivas exitosas, las que a su vez impulsaron
la estabilidad macroeconmica que es siempre crucial como cimiento para el desarrollo de un pas.

Lamentablemente, tambin estamos de acuerdo en que en el caso de Per estas reformas no fueron
sucientes para asegurar un verdadero desarrollo conducente al alivio de la pobreza y el avance social. Por
lo tanto, como bien alega el estudio, el dilema y el desafo para ste y futuros gobiernos ser reejar las
exitosas reformas macropolticas en curso en la capacidad de implementar polticas y normativas en los
niveles subnacionales.

En este sentido, el estudio es particularmente til al sealar temas y aspectos clave que merecen una
atencin especial. Yo concuerdo particularmente con la armacin de que slo una perspectiva de largo
plazo podr conducir a soluciones sustentables y que esta perspectiva debera ser la responsabilidad
compartida por todos en la sociedad peruana, no slo por el gobierno y la industria. Sin duda, la accin
primordial que deberamos estar llevando a cabo en el corto plazo en Per es comenzar a trabajar en
estrategias y polticas de largo plazo.

El riesgo de no hacer nada es grande, y especialmente evidente en estos tiempos de muy altos precios de las
materias primas minerales.

Para concluir, en nombre del Gobierno de Per, quisiera elogiar la iniciativa que condujo a este fructfero
estudio en el que se demuestra que la dotacin de recursos naturales, el desarrollo econmico y el progreso
social pueden y deberan ser conceptos complementarios.

Sinceramente,

Glodomiro Snchez Meja

Ministro de Energa y Minas

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible