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1 author:
Ignacio Lozano-Moheno
Centro de Investigacion y Docencia Economicas (CIDE)
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Importante
Los Documentos de Trabajo del CIDE son una herramienta para fomentar la discusin entre las
comunidades acadmicas. A partir de la difusin, en este formato, de los avances de investigacin se busca
que los autores puedan recibir comentarios y retroalimentacin de sus pares nacionales e internacionales
en un estado an temprano de la investigacin.
De acuerdo con esta prctica internacional congruente con el trabajo acadmico contemporneo, muchos
de estos documentos buscan convertirse posteriormente en una publicacin formal, como libro, captulo de
libro o artculo en revista especializada.
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NOVIEMBRE 2015
D.R. 2015, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas A.C.
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Resumen
Palabras clave:
Racionalidad, accin social, burocracia, especializacin, eficiencia, Estado,
economa, Derecho, dominacin, legitimidad, poltica, coaccin.
Abstract
Keywords::
Introduccin
E
ncontrar el soporte terico necesario para asentar las ideas sobre el concepto de
modelo de organizacin pblica, pasa, necesariamente, por la obra de Max
Weber. En particular, su elaboracin terica acerca del tipo ideal que explica el
comportamiento humano y su conduccin bajo el tipo de dominacin legal-
burocrtica. El anlisis consiste en un recuento del tipo ideal racional que encuentra en
la burocracia se mejor expresin. No obstante, se har un repaso expedito de la
racionalidad con arreglo a valores, que Weber considera vigente, por sus obvios
reflejos en la economa y el Derecho modernos. Pero nada ms. El modelo de
organizacin pblica en torno a la eficiencia pretende ajustarse, metodolgicamente
hablando, al concepto weberiano de tipo ideal. Tarea nada cmoda, porque la
sociologa comprensiva de Weber, por lo menos, en su obra de madurez, Economa y
sociedad, no pretende hacer historia sta "aspira al anlisis y a la imputacin causal
de acciones, de constelaciones, de personalidades individuales de importancia cultural"
sino identificar y destacar los aspectos comunes que, tericamente hablando,
comparten los hombres en sociedades y pocas distintas, conformando con esa masa
histrica de hechos "paradigmas" de la conducta. 1
Tampoco resulta cmoda la tarea, en virtud de que el tipo ideal que se pretende
esbozar aqu le adeuda ms a la dominacin legal-burocrtica y, por ende, a la
racionalidad de fines, que a los tipos basados en el patrimonialismo, la tradicin o el
carisma, aunque en este ltimo caso es inevitable, como se ver en su momento, hacer
referencia porque quedan residuos rutinizados del mismo. A falta de un conocimiento
exhaustivo y detallado de la obra de Weber, una corazonada justifica este
procedimiento. Mientras [l]a sociologa construye conceptos-tipo y se afana por
encontrar reglas generales del acaecer [la historia] se esfuerza por alcanzar el anlisis e
imputacin causales de las personalidades, estructuras y acciones individuales
consideradas culturalmente importantes. Por un lado, Weber busca ahondar en las
concordancias sociolgicas de la experiencia humana en torno a las categoras ms
salientes de su obra (dominacin, racionalidad, tica, economa capitalista, orden
jurdico racional, religin, Estado); por el otro, no renuncia a la historia porque en
ella la sociologa encuentra, esencial aunque no exclusivamente, el material
paradigmtico para construir sus conceptos. 2 Por eso, quiz inconscientemente,
Weber nos presenta una versin lineal de aqulla. Como si los hados se las hubieran
ingeniado para conducir al mundo hasta aqu, el saldo, por lo menos en Occidente, no
podra haber sido otro: Estado racional legal-burocrtico y economa capitalista.
1
Max Weber, "El uso de los tipos ideales en sociologa", en Pierre Bourdieu, El oficio de socilogo. Presupuestos epistemolgicos
(Mxico: Siglo XXI Editores, 2008 [1975]), 281. En este ensayo reproducido por Bourdieu, Weber clarifica la cuestin: la
sociologa "se aleja de la realidad y contribuye al conocimiento de sta explicitando el grado de aproximacin del fenmeno
histrico respecto de los conceptos que permiten situarlo." Ibd.
2
Max Weber, Economa y sociedad (Mxico: FCE, 2012), 16.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
1
Ignacio Lozano Moheno
3
Y an en otro momento, mi intencin es desarrollar modelos de eficacia y legitimidad de las organizaciones pblicas que
tambin hallan en Weber soporte terico, as sea de manera limitada.
4
Enrique Cabrero Mendoza, Del Administrador al Gerente Pblico. Un anlisis de la evolucin y cambio de la administracin pblica,
(Mxico: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1997).
CIDE
2
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
5
Cuando Enrique Cabrero escribi el libro, el presupuesto de egresos del gobierno federal no se adscriba a un enfoque de
resultados. Esto vino despus, pero no se ha podido probar que los resultados hayan sido el faro que guiara el esfuerzo, ao tras
ao.
6
Racionalidad, racionalismo y racionalizacin son conceptos no necesariamente intercambiables en Weber, y se prestan a una
amplitud de posibilidades explicativas. No hace falta penetrar en ello, salvo por ocasionales aclaraciones. En todo caso, en este
ensayo el nfasis se coloca en el concepto de racionalidad. Ver: Nora Rabotnikof, Max Weber: Desencanto, poltica y democracia
(Mxico: UNAM, 1989).
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
3
Ignacio Lozano Moheno
slo en el contexto dual del capitalismo y el Estado moderno. Por lo tanto, es razn
instrumental, razn como instrumento del clculo, que encuentra su mejor
expresin en la frmula que equilibra medios y fines materiales. 7
Slo en Occidente, como veremos despus, esta racionalidad con arreglo a fines se
extiende por todos sus rincones. Sociedad racional le llama Aguilar que, en el
capitalismo, se ha organizado, gracias a la readopcin del Derecho romano, en el
Estado. No importa tanto la incorporacin de las formalidades jurdicas propias del
Derecho, sino su papel como garante del contrato en el que se cifra la bsqueda del
inters por agentes racionalmente calculadores y, desde luego, portadores de
derechos subjetivos comparables. Importa ms la uniformidad que presta a las
transacciones econmicas y, con ello, la solidez necesaria, por virtud de la coaccin,
monopolizada legtimamente por el Estado, a la que puede recurrirse para hacerlas
valer. Un fenmeno adicional completa este cuadro de homogeneizacin de las
unidades de clculo que permiten a su vez la calculabilidad universal: el dinero en el
cual se concentra el valor homogneo, intercambiable y sustituible de unidades
equivalente que, en trminos de clculo, est anlogamente al alcance de todos los
agentes. Mientras que el clculo y los elementos que a su alrededor lo hacen posible
vuelve a todos los participantes iguales entre s, el Derecho, que garantiza las
posibilidades de la accin racional derivada del clculo, tambin los coloca en una
condicin de desigualdad, gracias al efecto de subordinacin al Estado, entendido ste
como expresin ltima de la asociacin de dominacin en que la sociedad misma se ha
convertido y, en ese sentido, erigido en una estructura administrativa con capacidad
para ejercer la coaccin fsica. 8
Que el proceso de racionalizacin descrito brevemente descanse en el proceso de
burocratizacin del mundo y en su desenlace irreductible, la burocracia, apenas ocupa
una explicacin. Tanto del lado econmico cuanto del poltico (entendido en su
estrecha versin de Estado), la racionalidad del clculo y la necesidad de la coaccin
requieren de la especializacin profesional y la divisin del trabajo. La eficiencia as lo
exige, en ambos casos. Y en ambos casos, tiene lugar la expropiacin de los medios
administrativos para realizar las tareas. El trabajador en la empresa capitalista y el
funcionario gubernamental dejaron de ser dueos de las herramientas y los arreos que
antes requeran para sus labores. El empresario y el Estado los proveen, lo cual ofrece
las mayores garantas para el desempeo eficiente. Pero es necesario agregar un doble
evento para entender a cabalidad el problema racional del clculo en el Estado: la
centralizacin del sistema monetario y del sistema fiscal. Para asegurarle los medios
que le permitan realizar sus funciones, el Estado concentra los mecanismos de
tributacin y abandona aquellos mtodos de administracin honorfica por la que
algunos destacados cobraban los impuestos a nombre del soberano y, en el camino, se
apropiaban de una porcin. Y el dinero, desde su emisin hasta su distribucin y
control, tena que ser concentrado en oficinas especializadas para dotar a la economa
7
Luis F. Aguilar Villanueva, Poltica y racionalidad administrativa (Mxico: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1982), en
especial, II. Racionalidad Administrativa y Decisin Poltica en el Estado Contemporneo.
8
Ibd.
CIDE
4
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
de una base firme y aceptable para todas las unidades econmicas, incluido el Estado
que, en la era moderna, ha asumido un papel activo en la economa.
En este documento, se asume, con Weber, que los tipos ideales son situaciones en
la frontera: en la realidad, la accin social, si bien puede ser adscrita, analticamente
hablando, a algn tipo ideal (patrimonial, carisma, racionalidad), se presenta
irremediablemente entreverada en sus manifestaciones externas con ms de un tipo
ideal. En ese sentido, la realidad, la accin concreta, observable, del individuo, no
presenta los atributos puros de aqul, sino los rasgos imperfectos de sta. A pesar de
ello, o quiz por eso mismo, en este trabajo se echa mano del tipo ideal como una
suerte de introduccin a las premisas de los modelos especficos mencionados. El tipo
ideal mismo es ya una explicacin amplia de la conducta humana en sendos ambientes
(patrimonialista, carismtico o legal-racional) en los trminos y con las dimensiones
que permiten comparar el comportamiento real contra el cartabn normativo del tipo
ideal. Y sin embargo, no cabe duda de que ste y, por ende, el modelo, no son sino una
representacin, una interpretacin, fabricada por nosotros mismos para comprender la
realidad. He ah su valor y su utilidad. Como dicen Hawking y Mlodinow,
5
Ignacio Lozano Moheno
eficiencia en la organizacin pblica est condicionada por normas precisas que regulan
el funcionamiento de la estructura burocrtica y que hace posible una serie de
operaciones de clculo tanto para el agente en el marco de la empresa capitalista,
cuanto para el Estado en su conjunto. La hiptesis, no obstante, es provisional, porque
difcil aunque no imposiblemente, podr distinguirse la nocin de autoridad en la que
descansa el modelo de eficiencia y, slo de manera indirecta, es posible detectar los
prerrequisitos para la cooperacin, indispensable, si queremos un orden eficiente. En
cualquier caso, la eficiencia es condicin de cualquier organizacin. Esto es lo que se
sostiene aqu, a partir de Weber.
La casustica sociolgica slo es posible a partir el tipo puro (ideal). Es evidente que la
sociologa tambin emplea ocasionalmente el tipo medio anlogo a los tipos empricos
surgidos de la estadstica, nocin que no requiere una aclaracin metodolgica particular.
Pero cuando habla de casos "tpicos", constantemente invoca el tipo ideal que puede ser
racional o irracional, las ms de las veces racional (siempre, por ejemplo, en la teora de
la economa poltica), pero en todo caso definido por el hecho de que est construido por
referencia a un mximo de adecuacin significativa. 12
6
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
tipo ideal nos permite distinguir lo que hay de racional en la accin en medio de un
tumulto de factores, obstculos y problemas que sin el tipo ideal slo apareceran
como una masa sin mucho sentido, sin direccin. 13
Detrs de la idea de univocidad yace, precisamente, la arquitectura del tipo ideal. Si
logramos aislar, dice Weber, las conexiones de sentido irracionales, afectivamente
condicionadas, del comportamiento que influyen en la accin [en tanto]
desviaciones de un desarrollo de la misma construido como puramente racional con
arreglo a fines, entonces podemos arribar al tipo ideal. 14 Puesto de manera
ligeramente distinta, y para el caso del tipo racional, se trata de extraer analticamente
la conducta estudiada (un pnico burstil, como uno de los ejemplos de Weber) del
entorno en el que tiene efecto, separndola de cualesquier otros factores
irracionales (afectivos o tradicionales). De ese modo, al introducir despus este tipo
de factores irracionales como perturbaciones del comportamiento investigado, surge
la conducta social desprovista de, por as decir, estas impurezas. 15
El tipo ideal se coloca en las antpodas de la realidad, la cual no se nos presenta
claramente separada en los elementos conceptuales el anlisis sociolgico permite
distinguir. La realidad aparece frente a nosotros en toda su complejidad: mltiple,
variada, inconexa, concreta De ah que para que con esos elementos conceptuales
se pueda expresar algo unvoco la sociologa debe formar tipos puros (ideales) de
esas estructuras que muestren en s la unidad ms consecuente de una adecuacin de
sentido lo ms plena posible. Y, de nueva cuenta, por unvoco o univocidad, hay que
entender cierta unidad en la interpretacin, cuando todos entienden la misma cosa o
consiguen la misma conclusin a partir de un hecho o conjunto de hechos. Dos cosas
conviene destacar de lo anterior: la accin social tiene una direccin
significativamente comprensible que no slo se refiere al agente que la lleva a cabo
en lo individual, sino tambin, al elenco de personas que la realiza; el tipo ideal no es
necesariamente puro, pese a que Weber en ocasiones los intercambie, si bien, como
se ver ms adelante, la presencia de notables y seores carismticos en la parte ms
alta del cuerpo jerrquico de la burocracia, constrie el tipo ideal legal-racional basado
en sta slo a los funcionarios profesionales.
Es decir, tenemos que hacer un esfuerzo por separar los componentes que vienen
mezclados en la realidad y tratar con ello de unirlos en una estructura conceptual y
terica del tipo ideal. Por lo tanto, la adecuacin de sentido con esa caracterstica de
univocidad significa que la conducta humana, en su dimensin social, debe poder
alinearse o, mejor, obedecer a un tipo ideal, o todava mejor, encontrar de qu manera
ese comportamiento colectivo responde a los trminos del tipo ideal. En ello descansa
la conexin de sentido en la accin social: cuando las personas orientan su propio
13
Ibd., 5-7. Ya desde la Primera parte. Teora de las categoras sociolgicas (I. Conceptos sociolgicos fundamentales),
Weber se adentra en el problema de la racionalidad y el mtodo cientfico en torno a los tipos ideales.
14
Ibd., 7.
15
Pongo irracional entre comillas porque para Weber, en efecto, lo son a la luz de la conducta propiamente racional basada
en el clculo medios-fines. Weber entrecomilla perturbaciones para indicar que, metodolgicamente hablando, los factores
afectivos o tradicionales debemos considerarlos como tales, pese a que en la realidad se nos presentan imbricados y, en ese
sentido, perturban el desarrollo de la accin puramente racional. Ver: Ibd., 7. Por cierto, los tipos carismtico (basado en el afecto
al lder) y tradicional (basado en las costumbres) responderan, por su parte, a sendos tipos ideales.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
7
Ignacio Lozano Moheno
accionar con referencia a los otros. La utilidad del tipo ideal consiste en afinar nuestra
mirada para destacar lo que es propio de la accin social (racional, afectiva o
tradicional). 16
Una aclaracin de mtodo permitir comprender la relacin entre el tipo ideal
weberiano y la idea de modelo en la que se sustenta este trabajo. La relacin es, de
algn modo, inversa. Weber procede, abiertamente, de la realidad. Desde luego, se
trata de una realidad emprica no protagonizada por la persona en tanto individuo, sino
como conducta de una o varias personas individuales. 17 Este es el sentido de
accin como tal, de la que importa no el motivo que le da su conexin de sentido
como efecto de la relacin entre sus elementos a tenor de los hbitos mentales y
afectivos medios. Por el contrario, importa de la accin, para que adquiera su carcter
social, la probabilidad de que ocurra como una sucesin de hechos causalmente
adecuada segn reglas de experiencia [que aseguren] que siempre transcurra de
igual manera. 18 Como dicen Gerth y Mills, a Weber no le interesa Julio Csar, sino el
cesarismo; no Calvino, sino el Calvinismo. 19 Los ingredientes de la accin social son,
entonces,
16
Hay que advertir, con Weber, sobre la diferencia entre racional y racionalista. Antes de que nadie acuse a la sociologa
comprensiva de un prejuicio racionalista debido a su aparente inclinacin hacia un predominio en la vida de lo racional,
aclara que se trata de un recurso metdico, pues nada garantiza que la accin real sea, en efecto, racional con arreglo a fines.
Por un lado, Weber apela a nuestra capacidad racional de comprensin para proponernos una herramienta metodolgica, el tipo
ideal, que nos permita entender lo que de nico y comprensible tiene para nosotros, observadores, la accin social con un sentido
mentado (intencional, explicativo). Por el otro, la racionalidad se entiende como esa suerte de consistencia interna que subyace a
la accin para aquel que la ejecuta. Y, en ese sentido, la accin puede explicarse en trminos de la relacin mediosfines, o en
trminos de los valores o fines ltimos, tal vez trascendentales, buscados por el agente. Ibd., 8-9.
17
Ibd., 12.
18
Ibd., 11.
19
H.H. Gerth, y C. Wright Mills, From Max Weber: Essays in Sociology, Introduction: The Man and His Work, From Max Weber:
Essays in Sociology (Nueva York: Oxford University Press), 55.
20
Weber, Economa y sociedad, 11.
CIDE
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
premisa fundamental, para explicar la accin colectiva. En este sentido, para todo
efecto prctico, el modelo es un tipo ideal en tanto sirve de referencia para
comprender una realidad determinada.
Para decirlo en pocas palabras, los conceptos de la sociologa, en este caso, los que
dan pauta para los tipos ideales, son relativamente vacos frente a la realidad concreta
de lo histrico, en donde Weber vea el acontecer fluido de la accin social, pero a
cambio, ofrecen una univocidad acrecentada. Sin tipo ideal, los eventos transcurriran
ante nuestros ojos tumultuosamente sin poder identificar sus causas ms relevantes.
De ah la pertinencia de la pregunta weberiana qu motivos determinaron y determinan
a los funcionarios y miembros de [una] comunidad a conducirse de tal modo que ella
pudo surgir y subsiste? 21 para llegar a un sitio tericamente firme. La pregunta marca la
lnea divisoria entre el cmo se llega al tipo ideal, que se ha resumido en los prrafos
anteriores, y su aplicacin prctica posterior para comprender la accin y la relacin
sociales. Ah empieza, como el mismo Weber dice, la investigacin emprico-
sociolgica. 22 Y ah, en esa interseccin, reside el modelo: como herramienta para
aproximarse a la realidad, una vez que se le ha construido del modo descrito. La mejor
manera de responder a la pregunta anterior radica en el rasgo, precisamente, ideal del
tipo (por ende, del modelo) que se quiere construir. Accin: los motivos del agente
Ntese que la pregunta planteada por Weber sobre los motivos determinantes de
la conducta, hace mencin de funcionarios y miembros de una comunidad. Su inclusin
no es fortuita. Weber tiene en mente conducirnos a tipos ideales de dominacin
legtima lo cual entraa la presencia de autoridad, poder y comunidad que
expliquen los fundamentos de la conducta humana en un contexto colectivo bajo
condiciones nicas o extraas. Para hablar con propiedad, se trata del concepto de
accin social que, extrado ahora de la fluidez del acontecer histrico, se halla al pie del
tipo ideal. Corresponde ahora explicarlo, pues, en tanto concepto, es la puerta de
entrada a los tipos ideales de dominacin y que, en buena medida, tambin sirven a los
modelos de organizacin pblica.
Pieza clave en el concepto de accin social es la orientacin por las acciones de
otros, sean stos individualizados y conocidos o una pluralidad de individuos
indeterminados y completamente desconocidos, y sean aqullas pasadas, presentes o
esperadas como futuras. Este condicionamiento colectivo de la accin, que tambin
incluye la conducta, por as decir, pasiva de los otros, como la tolerancia y la omisin,
Weber lo ejemplifica, en cuanto hace a acciones por individuos conocidos, en la
revancha por ataques sufridos en el pasado, la resistencia contra embates en el
presente, o las medidas de proteccin defensiva frente a posibles ataques en el futuro;
y en cuanto a acciones de un conjunto de individuos indeterminados y desconocidos,
en el dinero, cuya admisin por el agente como medio de cambio est orientada por
la expectativa de que otros muchos, ahora indeterminados y desconocidos, estarn
dispuestos a aceptarlo tambin, por su parte, en un cambio futuro. 23
21
Ibd., 15.
22
Ibd.
23
Ibd., 18.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
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Ignacio Lozano Moheno
Si las acciones de otros condicionan la accin social en los trminos que Weber
propone, entonces no toda accin ejecutada por un individuo o por ms de uno, tiene
la caracterstica de social, por ms que se parezcan. Hay varias formas de distinguirlas.
La actividad econmica de un individuo, formal o material, requiere, para ser accin
social, considerar la actividad de terceros. Una relacin contractual por la que el
agente se obliga a respetar el derecho de propiedad de terceros, o el ahorro de ese
agente que restringe su consumo hoy y que, de alguna manera, servir para el consumo
de otros en el futuro, son actividades econmicas que califican como accin social. No
es accin social, por lo tanto, un accidente entre dos automovilistas, como tampoco lo
son aquellos comportamientos homogneos como el paraguas que en la calle abren
simultneamente muchas personas cuando empieza a llover; o las conductas que se
explican por la psicologa de masas o por la imitacin. Sin la presencia de una
relacin significativa entre la conducta del individuo y el hecho de su participacin en
una situacin de masa, o entre la pura reaccin de aquel que con su proceder imita
una conducta ajena, no hay accin social. Es indispensable, para afirmar que sta existe,
una orientacin con sentido de la propia accin por la ajena. 24
En los comportamientos anteriores hay entre s transicin, fluidez (por la masa y
por la imitacin) que hace que se confundan: es imposible saber cundo el agente
orienta su actuacin por la conducta de otros y cundo movido por el influjo de la
masa. Para evitar la confusin, hay que ir al dato constitutivo, el dato central, de la
sociologa comprensiva que se encuentra, precisamente, en la conducta que distingue a
los tipos ideales que, en contraste con los anteriormente citados, obedecen a la validez
de un orden (tradicional, afectivo, racional) y, por lo tanto, renen las cualidades de la
accin social. Weber distingue cuatro clases de accin social, las cuales se ajustan a
tres tipos ideales: 25
Estos tipos de accin social, a su vez, se conforman con elementos especficos que
les dan su carcter nico y excluyente desde un punto de vista analtico (recordando
que son casos lmite que en la realidad pueden presentarse entremezclados). La accin
social con arreglo a fines se entiende a partir de la relacin entre medios y fines. Los
medios son descritos como expectativas en el comportamiento futuro de los agentes
en dos sentidos: respecto de objetos del mundo exterior y respecto de otros
individuos. La puesta en marcha de los medios, por su parte, permite el logro de los
fines propios que, necesariamente, son racionalmente sopesados y perseguidos. De
modo que, para decirlo en resumen, el agente se plantea racionalmente ciertos fines
para cuya consecucin desata ciertos recursos que el mundo exterior y otros agentes
24
Ibd., 18-19.
25
Ibd., 19-20.
CIDE
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
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Ignacio Lozano Moheno
accin social econmica por "postulados de valor" de cualquier tipo (ticos, polticos,
utilitaristas, hedonistas, ascticos, estticos, estamentales, igualitarios) a la luz de los
cuales se ponderan los resultados de la accin o gestin econmica. No importa que,
en efecto, esta gestin econmica pueda ser sometida a clculo. Lo relevante aqu
descansa en que las consecuencias de la accin se midan en trminos de los valores
que le sirven de fundamento a efecto de imprimirle sentido, en el contexto de una
colectividad determinada, a esa accin. 30
Que el actor soslaye los medios (entendidos desde el punto de vista econmico)
no significa la inexistencia de un vnculo consecuente de la accin con el fin ltimo.
Implica, nada ms (aunque tampoco, nada menos), que el costo de los medios pasa a
segundo trmino. Ni que decir tiene que, desde el punto de vista de la accin con
arreglo a fines, la accin con arreglo a valores ser siempre irracional, acentundose
tal carcter a medida que el valor que la mueve se eleve a la significacin de absoluto,
aun cuando tambin est orientada hacia el futuro. El acto, esto es, adquiere valor
propio en su carcter de absoluto. En otras palabras, la racionalidad axiolgica se
centra, exclusivamente, en los medios, en la tarea objetiva, de modo que los fines
materiales (y, por lo tanto, efmeros) pasan a segundo trmino. Lo cual entraa, a su
vez, una menor reflexin sobre las consecuencias de la accin: el agente procede de
acuerdo con su conviccin, sin perder de vista, no obstante, sus consecuencias. 31 Para
resumirlo,
30
Ibd., 64-65.
31
Ibd., 20 y 21.
32
Ibd.
33
Vid: Infra.
CIDE
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
Hasta aqu, se han cernido, un tanto de manera tosca, los fundamentos de la accin
social, que nos llevarn al tipo ideal. Pero hace falta atender otros conceptos que nos
acerquen, an ms, al mismo. Pues Weber concibe el tipo ideal como forma
caracterstica de dominacin, cuyo rasgo fundamental es la legitimidad con la que
34
Hay que subrayar el nexo entre medios litrgicos y valores o fines absolutos, pues en ciertas religiones del Oriente, las
profecas msticas de salvacin [se transformaron] en seguida en puro ritualismo al hacerse cotidianas. Y esto ocurre porque
ah se aspira a un estado de nimo, pasajero por definicin, como propsito fundamental y, con ello, el habitus del nimo
[convertido ya en ritualismo] que, en ltimo trmino se persigue, desva y esto es lo que importa de la actividad racional.
Quiere decir, en otras palabras, que el puro ritual, particularmente en los cultos misteriales, en que la salvacin de la culpa [se da]
en virtud de la santidad de la manipulacin en cuanto tal, se separa de la vida cotidiana y, por lo tanto, no influye en ella. Esto no
ocurre en otras religiones, y no ciertamente en el protestantismo puritano, en donde acceden a la salvacin los ticamente puros
ante dios, pero no por gracia del sacramento de la comunin o la confesin, sino porque el rito, en cuanto tal, prcticamente
considerado, no es ms que el vehculo para influir sobre la accin extra-ritual, y esta accin es la que importa, porque es la que
ejerce moralmente sus efectos sobre el modo de vida, un modo de vida aceptable a los ojos de Dios. Ibd., 421-422. Vid: Infra.
35
Ibd., 20.
36
Ibd.
37
Ibd.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
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Ignacio Lozano Moheno
aqulla se ejerce sobre los agentes de la accin social. 38 Hay que pasar, pues, del
concepto de accin social al de relacin social. sta no puede entenderse aislada de la
idea de lo colectivo, lo plural, y en esa medida, se le debe entender como la
probabilidad de que aparezca una conducta social, con sentido indicable. Pero,
adems, ese comportamiento ha de ocurrir de manera recproca y, por ende, bilateral,
pues se trata de acciones que tienen efecto en un contexto plural ms o menos
compartido por los participantes. Lo fundamental, aqu, descansa en la bilateralidad de
la relacin recproca y sin importar si se da por solidaridad o por la adversidad entre
los agentes. En el plano conceptual, la bilateralidad recproca es una condicin mnima
que, sin embargo, toma formas distintas en cuanto a su contenido segn la relacin
tenga lugar en el marco de la fe, el amor, la economa, el mercado o el contrato, y
segn se refiera a la colectividad a nivel de nacin, estamento o clase. 39
Nada ms lejos de esta concepcin de relacin social que cualquier nocin de
justicia, desde el punto de vista normativo o, desde la perspectiva de la filosofa, de
verdad. La relacin social hay que entenderla, siempre, a ras del suelo macizo de lo
emprico, y bajo la condicin de que la accin responda a un sentido indicable por los
actores, aun si se equivocan en pensar que el otro agente orienta su proceder bajo las
mismas consideraciones (basta que las presupongan para que haya consecuencias y, por
lo tanto, relacin social). 40 Por eso dice Weber que La relacin social consiste sola y
exclusivamente aunque se trate de formaciones sociales como estado, iglesia,
corporacin, matrimonio, etc. en la probabilidad de que una forma determinada de
conducta social, de carcter recproco por su sentido, haya existido, exista o pueda
existir. 41 Para estar seguros de la presencia de la relacin social tenemos, por un lado,
la bilateralidad recproca y, por el otro, la probabilidad de ocurrencia de la conducta
con sentido indicable.
Un Estado, por ejemplo, dejar de existir cuando la probabilidad de un
determinado tipo de conducta bilateral recproca con sentido indicable desaparezca.
Pero se trata de su desaparicin sociolgica y no, necesariamente, de su desaparicin
real en cuanto tal. Ocurre que ese estado podra continuar existiendo, pero ya sin el
acompaamiento de aquella probabilidad (lo que efectivamente no es menor, si bien
este no es el sitio para discutirlo). La probabilidad de ocurrencia de cierta forma de
comportamiento social est estrechamente vinculada a la legitimidad de la dominacin
correspondiente, de modo que la prdida de esa probabilidad entraa un quebranto en
la legitimidad (aunque esto no importa todava). Por lo pronto, es suficiente con que
exista la probabilidad de ocurrencia de la accin social con referencia recproca. 42
La permanencia de una relacin social depende de la medida en que se fundamente
en la racionalidad. Para ello, Weber introduce el trmino mximas con el objeto de
38
El solo concepto de dominacin remite, a un tiempo, al poder poltico y a la autoridad en el que ste se funda. La presencia
de ambos conceptos (poder y autoridad) en los escritos de Weber es un tanto plstica. Sin abordarse ex profeso, de cualquier
manera, como sombra obstinada, acompaan su teora.
39
Weber, Economa y sociedad, 21-22.
40
Ibd., 22.
41
Ibd.
42
Ibd., 22-23.
CIDE
14
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
43
Carl J. Friedrich editor, The Philosophy of Kant. Immanuel Kants Moral and Political Writings (Nueva York: The Modern Library,
(1993). En especial, ver: Fundamentals of the Metaphysics of Morals.
44
Para el observador, interesa la relacin social apegada a una mxima slo en razn de la expresin visible de la conducta y no
de las inclinaciones ntimas del actor.
45
Weber, Economa y sociedad, 23, 49.
46
Ibd.
47
Ibd., 24-25.
48
No es difcil, es ms, es lo normal, que haya trasvases entre los distintos tipos de conducta. De hecho, la racionalidad con
arreglo a valores, puede confundirse con la accin orientada por los afectos, lo mismo que la accin con base en fines, puede
hallarse cerca de la conducta basada en las costumbres. En este respecto, la costumbre con frecuencia se vuelve norma de
Derecho y, en ese sentido, fundamento de la accin social con arreglo a fines. Ver: Weber, Economa y sociedad, 24, aunque este
problema de equivocidad del concepto de racionalizacin de la accin aparece a menudo en la obra.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
15
Ignacio Lozano Moheno
acomodo en funcin de los intereses del otro agente. De no hacerlo, corre el riesgo
de que no haya concurrencia en la accin por la resistencia provocada, de
consecuencias no deseadas y, en ltima instancia, de no obtener los beneficios
esperados. 49
La superioridad de la accin y la relacin racional sobre las de la costumbre no
proviene de algn atributo intrnseco. Cuando Weber plantea la cuestin de validez de
uno y otro gnero de accin/relacin, soslaya que, desde su propia perspectiva, a la
accin y, para el caso, la relacin racional, tampoco les asisten, per se, medios de
coaccin para garantizar la validez de las mismas. Porque, como se ver en un
momento ms, la validez corresponde, propiamente, a un orden determinado y lo que
le da ventaja a la accin y la relacin racional sobre la costumbre o la tradicin es la
presencia de un cuadro especializado de hombres encargados de asegurar la
obediencia (jueces, fiscales, funcionarios administrativos, legisladores), 50 algo que no
forma parte, en cuanto tal, de la descripcin de la accin y relacin social, en general,
ni de la accin y relacin social racional, en particular. En efecto, el problema de la
validez lleva al de la presencia de un orden, cuya probabilidad, a su vez, conduce a la
legitimidad del mismo. Quiere decir que habr validez de un orden siempre que haya
probabilidad de que los participantes (los dominados) orienten su comportamiento (en
los mrgenes conceptuales de la accin y la relacin social) en trminos de ese orden
legtimo. 51
Ya se haba sealado que la existencia de una conducta constitutiva, propia, de un
orden determinado por la racionalidad, la costumbre o el afecto remite al problema de
validez de ese orden. Aunque la conducta se repita la accin puede orientarse, como
dice Weber, por una variedad de motivos todava falta algo para asegurar su validez:
el carcter obligatorio del orden, entendido ste como la accin orientada segn
mximas que pueden ser sealadas, 52 ya sean convenciones (que reprueban las
conductas discordantes) o Derecho (que castiga la transgresin de manera
coactiva). 53 Cuando adems del inters o la costumbre el agente se comporta en aras
del deber, la accin se apega a ese orden y, por lo tanto, se acrecienta la probabilidad
de que la accin se oriente por l y eso en un grado considerable. 54 Es decir, no se
trata nada ms de la regularidad de la accin social, sino su desarrollo por el deber
segn el cual la persona la lleva a cabo. En suma, a la probabilidad de encontrar una
conducta orientada en funcin de un orden determinado, se le llama validez. O para
decirlo en palabras de Weber, se llama validez de un orden cuando
49
Ibd., 24 y 25
50
Cuando en una relacin social cerrada ("en que la participacin en la accin social recproca" est sometida a condiciones u
ordenamientos de exclusin, limitacin o sometimiento interno), existe, segn Weber, este cuadro de hombres y un dirigente,
estamos ante una asociacin. Ver: Ibd., 37 - 39.
51
Ibd., 25.
52
Con anterioridad, se abord el tema de la mxima en trminos de la relacin social en tanto conducta voluntaria a la que el
actor se adscribe respecto de la expectativa que l mismo se ha hecho de la conducta del otro actor.
53
Me atengo, en comparacin con el uso al que recurre Weber, a la diferenciacin que Manuel Atienza hace entre Derecho y
derecho, consciente l de que esta convencin, que estaba vigente no hace muchos aos, se est perdiendo rpidamente El
primero se refiere a la ciencia del Derecho y el segundo a cualquiera de los derechos que asisten a las personas dentro de un
contexto determinado. Manuel Atienza, Introduccin al Derecho (Mxico: Distribuciones Fontamara, S.A., 2005), 16 - 17.
54
Weber, Economa y sociedad, 25.
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
la orientacin de hecho por aquellas mximas tiene lugar porque en algn grado
significativo (es decir, en un grado que pese prcticamente) aparecen vlidas para la
accin, es decir, como obligatorias o como modelos de conducta. 55
55
Ibd.
56
Ibd., 26.
57
Ibd.
58
Ibd., 27-28. Independientemente de que Weber se refiera aqu especficamente a la "costumbre estamental", l entiende por
estamentos a los poseedores por derecho propio de medios militares, o de medios materiales importantes para la
administracin, o de poderes de dominio personales. Ibd., 1063.
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59
Ibd., 27.
60
Ibd., 30.
61
Ibd.
62
Ibd., 29, 30
63
Ibd., 29.
64
Ibd.
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65
Ibd., 49.
66
Ibd., 35.
67
Ibd., 30.
68
Ver: Ferdinand Tnnies, De la comunidad a la sociedad, en Amitai y Eva Etzioni, Los cambios sociales. Fuentes, tipos y
consecuencias (Mxico: FCE, 1968).
69
Weber, Economa y sociedad, 33.
70
Ibd.
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19
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71
Ibd.
72
Ibd., 695.
73
El espritu, dice Weber, no es ni alma ni demonio ni siquiera dios, sino algo indefinido, ese algo material pero invisible,
impersonal pero a lo que se atribuye una especie de voluntad, que presta al ser concreto su fuerza de accin especfica, que
penetra en l y de la misma manera lo abandona para desaparecer o para entrar en otro hombre o en otro objeto. Ibd., 329.
74
Ibd.
CIDE
20
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
toda vez que ha tomado a su cargo la sistematizacin de dogmas y normas (la doctrina)
con el propsito de proteger la permanencia de la divinidad y su culto. 75 Ambos
factores, sacerdocio y culto, conducen a una "metafsica racional y una tica religiosa"
definida que se resuelve en una concepcin sistematizada de Dios que vincula al
hombre con la divinidad. Esta sistematizacin tiene su fundamento en el carcter
profesional del cuerpo sacerdotal y, de manera definitiva, en la estructura burocrtica
que asume.
Pero aquel "racionalismo prctico" que haca de la vinculacin entre Dios y los
hombres una suerte de transaccin comercial, 76 por la que stos ofrecan sacrificios y
oraciones para conseguir de aqul beneficios materiales y dividendos econmicos, pas
a otra relacin en la que la devocin se centra slo en fines extramundanos. La
conducta religiosa se plastifica, ahora, en los medios litrgicos y su contenido sagrado
trascendente, 77 racionalidad que se centraliza en lo espiritual (lo "extraeconmico") y
depende, ms que nunca, del crculo de profesionales del sacerdocio. En efecto, ellos
aseguran la persistencia del ritual, ya no como mecanismo para concitar el favor de los
dioses, sino para mantener una doctrina, un "sistema intelectual religioso-racional," una
tica religiosa basada en la revelacin del Dios bueno ante los demonios malignos. La
responsabilidad de las desventuras materiales se revierte: pasa de la divinidad y sus
posibles fallas "[e]l grado de adoracin de que gozan los dioses no depende de su
bondad y ni siquiera de su importancia universal" 78 a los seres humanos, cuyos
errores e impiedad los condena a la adversidad.
Cualquier duda sobre el poder divino se ha borrado. Ahora Dios reina supremo
sobre el mundo. Vuelta de tuerca que es posible porque los hierofantes, custodios del
nuevo orden organizado en torno a ese dios todopoderoso e infalible, han instaurado
las reglas del ceremonial y el comportamiento humano al que todos los miembros de
la comunidad deben ceir su comportamiento. tica religiosa, envuelta en la apologa
del Dios bondadoso, que convierte al hombre, si osare transgredir las normas divinas,
en la causa de los males del mundo. Si as fuere, el pecador tiene que expiar sus
pecados. Toda moneda tiene dos caras. Una simboliza el mal, responsabilidad del
hombre; la otra, el bien, que tiene en Dios a su guardin. Ha surgido el dios tico, que
ya no es exigido por los hombres como en aquellos tiempos de magos y espritus
tornadizos que si fallaban perdan el fervor de sus fieles, sino que les exige un proceder
conforme a las buenas costumbres. La tica religiosa implica, entonces, la
subordinacin del individuo a un conjunto de obligaciones de carcter moral que hace
ms previsible su conducta. Se trata de un orden tico, tan providencial como
impersonal, que Dios tambin obedece, porque su contenido normativo lo ha creado
l mismo y expresa su propia voluntad. La adscripcin divina a los mandatos de este
75
"[P]uede designarse con el nombre de 'sacerdotes' a aquellos funcionarios profesionales que influyen en los 'dioses' mediante
la adoracin a los funcionarios de una 'empresa' permanente, organizada en reglas, para influir en los dioses [y para cuyas
funciones existen] lugares de culto [e] instalaciones culturales [que] estn al servicio activo de una asociacin, sea de la clase
que fuere, es decir, que son sus rganos o funcionarios y sus prcticas benefician a sus miembros [y que] poseen un saber
especfico, una doctrina firmemente establecida y una cualificacin profesional" Ibd., 345.
76
Sustentada en el do ut des o quid pro quo.
77
Ibd., 344.
78
Ibd., 348.
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21
Ignacio Lozano Moheno
orden tico, que por extensin es tambin jurdico, asegura el funcionamiento regular
y ordenado de la naturaleza y el cosmos. 79
Un doble proceso conduce a ese resultado: la congregacin laica de fieles
seguidores del profeta y la congregacin de profesionales del sacerdocio encargados de
elaborar, regular, escribir y dogmatizar el carisma 80 del profeta y su mensaje en la
doctrina sagrada y la liturgia. Weber observa en ello la sistematizacin de un modo de
vida comunitario, es decir, de una totalidad con un sentido religioso especfico que
provee al hombre la posibilidad de la salvacin mediante su relacin con lo absoluto. 81
Pero la salvacin corre peligro cuando, por culpa del pecado, se transgrede el orden
creado por la divinidad. Se trata de un "pecado 'tico'" que se manifiesta en la
conciencia del transgresor quien, si implora la gracia de Dios, acaso acceda a la
salvacin, esa puerta que le permitira expiar sus faltas y librarse de las desgracias que
el pecado ha trado a su vida. La conducta de los creyentes transcurre dentro de este
robusto armazn de la fe: una tica racional 82 con un dios tico, ultramundano, en la
cspide, de donde emana una verdad salvfica revelada personalmente.
La estancia del hombre en el mundo, entonces, es provisional y transcurre a cuenta
de su creador, el dios tico que dispone en el paraso de un lugar para l. El ms all se
ha vuelto el destino de la pasajera vida humana en la tierra: "esta vida queda
orientada por el destino en la otra" El razonamiento, sin embargo, encierra una
contradiccin. Si la vida en la tierra es creacin divina, cmo puede ser, al mismo
tiempo, imperfecta? La relacin entre Dios y el mundo, por lo tanto, ha quedado
atrapada en un dilema igualmente tico y racional. 83 En otros trminos, aunque el
pecado merece castigo eterno por faltas en este mundo, resulta un tanto incoherente
que el dios tico, providencial, creador de este mundo, sea, en ltima instancia, el
responsable de lo que ocurra en el mundo. Abrase, as, un abismo entre los hombres,
habitantes de un mundo imperfecto, y la perfeccin de Dios. La teodicea del Deus
absconditus es el puente que libra el vaco: este dios todopoderoso [est] ms all de
todas las pretensiones ticas de sus criaturas sus consejos [son] tan inasequibles al
entendimiento humano, su poder absoluto sobre sus criaturas [es] tan ilimitado, y tan
imposible el intento de aplicar criterios humanos de justicia a su propio hacer 84
Desde la eternidad, el dios sabio, todopoderoso, perfecto, soberano, inescrutable, ha
79
Ibd., 349-350. Ni que decir tiene que tal orden es, en los hechos, engendrado por una burocracia racionalista religiosa.
80
Ms adelante se ofrecen elementos adicionales para entender el carisma. Sirva, por el momento, indicar, y no es menor, que
la cuestin del carisma es inicialmente irracional, en contraste con el modelo burocrtico e, incluso, con la experiencia axiolgica
sostenida en la religin o en cualesquiera otras expresiones humanas como la esttica. Se trata, sin embargo, de una irracionalidad
que en el mundo moderno, a la luz del tipo burocrtico, adquiere matices racionales por virtud de la rutinizacin del carisma.
Vid: Infra.
81
Ibd., 364, 366, 368, 370.
82
Ibd., 354-355. El contenido especfico de la idea de salvacin por un ms all puede significar ms bien la liberacin de los
sufrimientos fsicos, psquicos o sociales de la existencia terrestre, o la liberacin del absurdo desasosiego y caducidad de la vida en
cuanto tal, o la liberacin de la inevitable imperfeccin personal, lo mismo si se entiende sta como mancha crnica o como
inclinacin aguda al pecado o, de un modo ms espiritual, como destierro en la oscura confusin de la ignorancia terrenal. Ibd.,
419.
83
Ibd., 414.
84
Ibd., 414-415.
CIDE
22
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85
Ibd., 415.
86
Ibd., 387, 392-393.
87
Ibd., 450.
88
Ibd., 392-393.
89
Ibd., 398.
90
Ibd., 418.
91
Ibd., 419-420.
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92
Vid: Supra, nota 42.
93
Intramundano significa que el creyente orienta su proceder asctico religioso hacia el mundo, en lugar de involucrarse en un
ascetismo que niega al mundo. Weber, Economa y sociedad, 429.
94
Ibd., 424-426, 430.
95
Ibd., "III. Tipos de comunidad y sociedad", "IV. Comunidad tnicas" y "V. Tipos de comunidad
religiosa". Ver tambin: Matthew Adams, "Hybridizing Habitus and Reflexivity: Towards an
Understanding of Contemporary Identity?", en Sociology, Vol. 40, No. 3 (JUNE 2006): 511-528.
CIDE
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
Por eso, para hablar con exactitud, no es que las prcticas extticas no tuvieran
lugar en la religiosidad. Pero hay una diferencia entre hacer de ellas la va primordial
hacia el estado de gracia, tenerlas como medios ocasionales de acceso a la salvacin o
racionalizarlas en una tcnica de salvacin que transforma los ejercicios de exaltacin
orgistica en formas de control de la higiene corporal y psicolgica con una
regulacin metdica de todo pensar y hacer, segn manera y contenido, en el sentido
del dominio ms alerta, volitivo, enemigo de los institutos, de los propios procesos
anmicos y corporales y una reglamentacin sistemtica de toda la vida subordinndola
al fin religioso. 98 Al contrario del mstico contemplativo, que huye del mundo, el
asceta protestante lo niega pero sin renunciar a l. Si bien es un virtuoso de la fe y, en
ese sentido, igualmente elegido, encuentra en el trabajo la mejor expresin de su
llamado: en el trabajo descansa su misin contra el pecado y la tentacin que habitan el
mundo. Sin embargo, Dios le ha impuesto la obligacin no de separarse del mundo
sino de negarlo, enfrentndolo, introducindose en l (de ah el carcter intramundano
96
Pierre Bourdieu y Loc J. D. Wacquant, An Invitation to Reflexive Sociology, (Chicago y Londres: The University of Chicago Press,
1992), 120-128.
97
Pierre Bourdieu, Outline of a Theory of Practice (Cambridge, U.K.: University Press, 2004 [1977]), 72. (La traduccin es ma.)
98
Weber, Economa y sociedad, 427.
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99
Ibd., 428-429.
100
Ibd., 430.
101
Ibd., 433.
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107
Ibd., 441, 442.
108
Subordinacin de las propias convicciones a (entendida tambin como confianza en) la autoridad instituida, en este caso, la
Iglesia. Ibd., 445. Y es un grado especfico "antirracional" porque "[t]oda piedad fidesta, sea cual fuere su modo de ser, incluye,
directa o indirectamente, en algn punto, el 'sacrificio del intelecto' a favor de aquella cualidad del sentir, colocada por encima del
intelecto, de la entrega absoluta y de la plena confianza: credo, non quod, sed quia absurdum est [creo porque es absurdo]." Ibd., 446.
109
Ibd., 442, 443.
110
Ibd., 423.
111
Ibd., 449.
112
Ibd., 450.
113
Ibd., 452.
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
sagrado sino un sentido sagrado que penetra en cada rincn de la vida cotidiana y
condiciona toda clase de principios de conducta. 114
Romper con el orden provedo por ese derecho sagrado y sus reglas
estereotipadas es una revolucin que acarrea, no obstante, la nmesis de la tica de
conviccin. Su sistematizacin permite al hombre, desde el punto de vista de los
postulados religiosos a los que se adscribe, apropiarse de la vida de un modo
totalizante en la medida en que coloca la relacin con Dios en un plano racional,
humanamente demostrable: Dios deja de ser un ente cuya voluntad insondable puede
explicar las imperfecciones de este mundo. Pero, por otro lado, la vida particular del
creyente se halla envuelta en unas relaciones sociales tambin sistematizadas pero,
ahora, conforme el orden legal de la sociedad. Del encontronazo de la tica de
conviccin sistematizada en normas religiosas, con las realidades del mundo
sometidas al orden jurdico, surgen tensiones que, sin embargo, sirven de acicate del
desarrollo. 115
Sobre dos vas tiene lugar tal desarrollo: una econmica y otra poltica. La va
econmica que, de alguna manera, se resuelve en la tensin entre la tica religiosa de
conviccin y las relaciones mundanas se manifiesta en la validez del lucro; la va poltica,
en un orden jurdico estatal que habr de justificar la violencia como legtimo
mecanismo impersonal para el mantenimiento de las relaciones internas y externas de
poder 116 Y en ambas salidas hay, sin duda, un timbre de racionalidad. El lucro
comercial se enfrent, en un principio, con una virtuosa religiosidad caritativa,
"negacin antieconmica del mundo", por la que se prohiba (aunque no se cumpliera)
el cobro de intereses y la utilidad mercantil. En Occidente, la Iglesia, defensora de esa
tica de la caridad, termin abandonndola ante la imposibilidad prctica de oponerse
al lucro. En el fondo, como sostiene Weber, la verdadera razn religiosa de la caridad
descansaba en el afn de sostener la tradicional posesin de la riqueza concentrada en
manos de los privilegiados y basada en una relacin caritativa personal del rico para
con el desposedo. El lucro, caracterstico de la economa racional basada en relaciones
impersonales, era una amenaza al statu quo de la tradicin. 117 Esto, evidentemente,
cambi.
En su momento, si el protestantismo asctico tiene involuntariamente xito en
hacer de la tica capitalista la raison d'tre de la economa moderna, se debe a "los
elementos ms piadosos y ms rigoristas [del ascetismo intramundano], 118 que
buscaban el xito en los negocios como fruto de una conducta racional de vida." No es
que los puritanos no creyeran en la caridad; su tica de conviccin empataba con ella.
Pero la caridad protestante tena alcances concretos. El lucro era legtimo si se le
acompaaba de caridad, lo cual se tradujo en la organizacin racional de sta, sobre
114
Ibd., 453.
115
Ibd., 453-454.
116
Ibd., 469.
117
Ibd., 458.
118
O, como dice Hannah Arendt, la "fuente ms profunda de la nueva mentalidad capitalista." Explica la alienacin del mundo en
trminos de "una actividad enorme, estrictamente mundana [que] es posible sin ninguna atencin o disfrute del mundo, una
actividad cuya motivacin ms honda, por el contrario, es la preocupacin y el cuidado de uno mismo." Hannah Arendt, The
Human Condition (Londres y Chicago: The University of Chicago Press, 1958), 251, 254. La traduccin es ma.
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119
Una perspectiva de la seriedad poltica e intelectual con la que cierta tradicin puritana inglesa trataba el problema del
vagabundeo y la improductividad laboral, la encontramos en John Locke. En el opsculo Labour (Trabajo), Locke discute contra
el ocio injustificado y a favor del trabajo (fsico e intelectual, en las proporciones correctas en cuanto al tiempo dedicado a ambos
tipos, dependiendo de la posicin social y econmica de la persona), y dice desde el comienzo: Debemos mirarlo como una
marca de la bondad de Dios que nos ha puesto en esta vida bajo la necesidad del trabajo: no slo para proteger a la humanidad de
los daos que hombres inmorales sin trabajo son capaces de cometer, sino que incluso es un beneficio para los hombres buenos y
virtuosos que gracias al trabajo son preservados de los males del ocio Y en Draft of a Representation Containing a Scheme of
Methods for the Employment of the Poor, fechado en 1697 pero publicado en 1789, propone la expedicin de una ley para
solucionar el problema creciente de los pobres (incluidos los menores de 14 aos) que, para vergenza del cristianismo,
vagabundean por todos lados, a travs de su incorporacin forzada a escuelas y centros en los que trabajarn y sern disciplinados.
El crecimiento de los pobres [tiene como causa] la relajacin de la disciplina y la corrupcin de las maneras: la virtud y la
laboriosidad son los compaeros constantes de una parte, como el vicio y el ocio lo son de la otra. John Locke, Political Writings of
John Locke, edicin e introduccin David Wooton (Nueva York: Mentor, 1993), 440-442, 446-461. La traduccin es ma.
120
Ibd., 459-461.
121
Ibd., 461.
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Ibd., 462- 463.
123
De acuerdo con la conocida definicin weberiana, la violencia es el medio especfico del Estado moderno, es decir, de la
poltica. Vid: Infra.
124
Ibd., 463-464, 466.
125
Ibd., 469.
126
Ibd.
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Ibd., 43.
130
Ibd., 40.
131
La empresa moderna, sin embargo, es slo en parte heternoma, pues su ordenacin se halla prescrita parcialmente por el
Estado, aunque completamente heterocfala, en la medida en que la coaccin es ejercida por cuerpos estatales de carcter
judicial y policial. Ibd., 707.
132
Weber, Economa y Sociedad, 42.
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133
Ibd.
134
Tal posibilidad, con tales caractersticas, constituye un instituto. Por lo tanto, el Estado es un instituto o, a la inversa, Un
instituto es, ante todo, el estado si sus ordenamientos han sido establecidos de manera racional, en el sentido weberiano de
este trmino, es decir, segn la lgica de la accin con arreglo a fines. Ibd., 42, 43. No se puede definir al Estado, en tanto
asociacin poltica, en funcin de sus fines, porque son demasiados, como se desprende de la relacin con arreglo a fines, sino por
sus medios, o, mejor, por el que le es especfico: la coaccin fsica. Weber, El poltico y el cientfico, 82-84. Sin embargo, hay un par
de actividades del Estado que, en la lgica de la relacin con arreglo a fines, ste ha centralizado y que resulta fundamental para
entender el aspecto racional de su funcionamiento: los sistemas monetario y fiscal. Sin esta concentracin, sera imposible hacer
previsibles las tareas de la burocracia pblica y, sobre todo, viables en un sentido estrictamente econmico. Vid: Infra.
135
Weber, Economa y Sociedad, 696-699.
136
Ibd., 699.
137
Ibd., 699-700.
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Queda por ver si los contenidos de los tipos ideales tradicional y carismtico sirven para explicar la autoridad sin necesidad
de la coaccin. En el contexto de la dominacin de tipo racional no tienen cabida, pero tratndose, en los hechos duros, de
realidades fluidas, es seguro que haya manifestaciones de las mismas. Sin embargo, aqu sostengo que las razones detrs de la
autoridad hacen acto de presencia bajo un esquema estrictamente racional, las cuales no pertenecen ni derivan de la tradicin o
del carisma, aunque puede involucrar elementos de las mismas. En efecto, desde la mirada de Platn, la verdad de la que se sirve el
filsofo-rey para proyectar su autoridad poco tiene que ver con la costumbre o el carisma, si bien de algn modo, sirvan acaso
para repujar la verdad.
139
Weber, Economa y sociedad, 193. Pero, llegados a este punto, conviene acudir a la definicin de Weber: Debe entenderse
por carisma la cualidad, que pasa por extraordinaria (condicionada mgicamente en su origen, lo mismo si se trata de profetas
que de hechiceros, jefes de cacera o caudillos militares), de una personalidad, por cuya virtud se la considera en posesin de
fuerzas sobrenaturales o sobrehumanas o por lo menos especficamente extracotidianas y no asequibles a cualquier otro, o
como enviados del dios, o como ejemplar y, en consecuencia, como jefe, caudillo, gua o lder. Fundamental en esta definicin es
la percepcin positiva de los seguidores, de los dominados, del lder carismtico, y no la posesin real de virtudes extraordinarias.
Ibd., 706.
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levedad de los intereses materiales individuales. Y son las normas jurdicas, el Derecho,
el que provee los fundamentos de la legitimidad a ese orden racional.
Weber entiende por legitimidad un proceso de autojustificacin, presente en
cualquier ejercicio de dominacin, por el cual el o los ubicados en una situacin de
mando sobre otros, se sienten apremiados a presentar su condicin privilegiada como
autntica en razn de sus mritos (superioridad), y la de los subordinados, como
efecto de la culpa. "La subsistencia de toda 'dominacin' (dice Weber) se manifiesta del
modo ms preciso mediante la justificacin que apela a principios de legitimidad." En el
caso del orden racional, sta emana del Derecho, del conjunto de normas establecidas
"las cuales encuentran obediencia en tanto que normas generalmente obligatorias
cuando las invoca 'quien puede hacerlo' en virtud de esas normas," 140 algo que vale
tanto para el dominado como para el funcionario que, obediente de ese Derecho, lo
ejerce a nombre del orden de dominacin.
Pero detrs de la legitimidad de la dominacin yacen motivos especficos, de
acuerdo con el tipo puro del cual se trate. No basta que quienes obedezcan lo hagan
por la utilidad, la costumbre o el afecto, segn se trate de una dominacin legal,
tradicional o carismtica, respectivamente. Es necesaria la disposicin a creer en el
mandato, una inclinacin a la obediencia, por motivos que se encuentran en el orden
mismo del que brota la legitimidad. As, la tradicin no slo descansa en la fuerza del
hbito inveterado; la dominacin tradicional se sustenta en la santidad de los
ordenamientos seoriales que provienen desde el fondo de los tiempos y que
encuentra en la figura patriarcal el smmum de su poder. El afecto como eje
articulador de la dominacin carismtica produce la entrega personal al seor por sus
dotes sobrenaturales (de ah la nocin de carisma), que coagulan en sus rasgos
heroicos, mgicos, intelectuales o elocuentes; se trata del caudillo del profeta, del
hroe guerrero y del gran demagogo que manda por virtud de esa suerte de aura
de excepcionalidad que concita adhesin devota de sus seguidores. 141
El orden de dominacin legal, en su tipo ideal, ha purgado los restos de tradicin y
carisma para quedarse en el puro hueso del Derecho. Los integrantes de la asociacin
de dominacin estn subordinados respecto del crculo de administradores, los
funcionarios, que configuran lo que todos aceptan como autoridad y que, en su
momento, han sido designados. Pero la obediencia de aqullos no se da por atributo
especial alguno de los funcionarios, aunque el conocimiento especializado los haya
puesto ah. Se obedece a la regla estatuida, la cual establece al propio tiempo a
quin y en qu medida se deba obedecer, y no a la persona. Es ms, el mismo
funcionario ha de obedecer a la norma, que tiene todas las caractersticas de
formalidad en su hechura, su aprobacin y su emisin. 142 De modo, pues, que una
doble obediencia permite la dominacin legal-racional: la del funcionario hacia el
soberano legtimo (y hacia quienes reproducen esa legitimidad, y la del dominado
140
Ibd., 705-706.
141
Ibd., 711.
142
Ibd., 707.
CIDE
36
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
143
Ibd., 1058.
144
Ibd., 42, 43, 44, 45.
145
Ibd., 45.
146
Actividades que Weber no detalla, pero que podemos inferir: poltica fiscal, poltica econmica, poltica financiera, poltica de
educacin, poltica de salud, poltica de empleo, desarrollo industrial, desarrollo rural, desarrollo urbano, justicia, seguridad
nacional y el consabido largo etctera.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
37
Ignacio Lozano Moheno
objeto de alcanzar sus fines materiales. Se trata de los fines econmicos acordados en
un contrato, cuya importancia ha aumentado a la luz de un mercado mucho ms
amplio e intenso y de la utilizacin del dinero, 147 y que no es sino la expresin jurdica
de relaciones comerciales que, con la certeza de la posible intervencin coactiva del
Estado, los agentes consienten entre s.
Puesto de manera ligeramente distinta, en el Estado moderno y, con l, en el tipo
ideal legalracional, el medio especfico de la coaccin fsica debe entenderse como la
seguridad no slo de que el Estado persiga sus fines concretos y variables. Tambin se
traduce en garanta de que los agentes, dentro de una relacin social racional, busquen
la satisfaccin de sus propios fines econmicos a sabiendas de que hay una probabilidad
de que el acuerdo mutuo ser respetado, gracias a la amenaza de la coaccin. 148
Amenaza que ha sido monopolizada por el Estado y a la que pueden recurrir los
agentes para hacer valer, en caso de incumplimiento, los compromisos plasmados en el
contrato. Sin embargo, es necesario subrayar que la economa o, como dice Weber, la
"gestin econmica", entendida como la prctica de poderes de disposicin en un
sentido fundamentalmente econmico, 149 no implica, per se, el ejercicio de la fuerza.
Quiere decir que se trata de una exigencia propia de la economa moderna "para
asegurar el mantenimiento y la ejecucin de la garanta de los poderes jurdico
formales de disposicin." 150
Que el Estado recurra a la coaccin fsica legtima, su medio especfico y ltima
ratio, para lograr sus fines, no significa que no disponga de otros medios que son, por
cierto, los ms recurrentes: los servicios mediante los cuales implementa un amplio
repertorio de actividades (apoyado en los organismos que conforman la estructura de
la administracin pblica). En trminos de la racionalidad de la que hemos hablado, lo
relevante consiste en que el poder de coaccin posee un rasgo definido que permite
que los agentes persigan sus fines conforme a plan, pero no forma necesariamente
parte del clculo racional. En efecto, Weber distingue entre lo especficamente estatal,
la coaccin, y lo recurrentemente estatal, la administracin pblica y los servicios que
presta. La utilidad encarna en el clculo de medios para obtener ciertos fines a la que
el Estado tambin recurre en la bsqueda de sus fines concretos y variables. Por eso,
Weber afirma que "[t]oda 'poltica' racional se sirve de la orientacin econmica en los
medios y toda poltica puede ponerse al servicio de finalidades econmicas." 151
Tanto en la esfera de los agentes como en la del Estado, la coaccin juega un papel
central, pero, de nuevo, no para determinar el contenido y la lgica misma de las
relaciones racionales con arreglo a fines. Porque lo relevante de la racionalidad con
arreglo a fines estriba en su carcter econmico y, como se sigue de ello, en la
ponderacin de fines entre s y respecto de los costos (implicados en los medios), para
147
Ibd., 536. No hay que extraar, por lo dems, que Weber denomine a los contratos comerciales en la economa moderna
"contratos determinados por su fin."
148
Ibd., 47.
149
Gestin que ser racional siempre que ocurra en funcin de un plan. Ibd., 46.
150
Ibd., 47, 49, 708.
151
Ibd., 48, 49.
CIDE
38
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
luego el agente seleccionarlos y materializarlos, 152 a travs del ejercicio del poder de
disposicin en uso de su autonoma. 153 Entraa, tambin, como puede colegirse, la
presencia de un plan 154 y, por lo tanto, un poder directivo, es decir, direccin de la
accin hacia los fines seleccionados. 155 Desde luego, en cualquier caso, la posibilidad de
la coaccin necesita del Derecho, a efecto de regular o, en su expresin pura, apenas
servir de "rbitro" entre las conductas individuales autnomas. 156
Quiz se distinga de mejor manera el sentido de la coaccin en las relaciones
marcadas por el inters, haciendo explcito el entorno de economa capitalista (de
mercado o, tambin, como una de sus versiones, economa de cambio) 157 en el que
descansa la dominacin racional basada en el clculo. En una economa de mercado, la
negociacin, entendida como competencia y pugna por los precios, y el compromiso
alrededor de los intereses de los agentes, 158 juegan un papel definitivo. La economa de
mercado adquiere el nivel de complejidad propio de la era moderna, sobre todo, por la
bsqueda de la utilidad en condiciones de rendimientos decrecientes, y del capital, esa
versin del dinero convertido en medios [o bienes] adquisitivos disponibles para los
fines de la empresa que el clculo permite expresar en los balances contables de la
misma. 159 La probabilidad de la coaccin en este contexto de mercado no se expresa
en la batalla y la concurrencia de los agentes en torno a los precios en dinero. Ah no
hay coaccin, sino forcejeo, negociacin. 160
Para entender la dominacin racional en su carcter plenamente poltico, es decir,
como una caracterstica del Estado moderno, hay que comprender entonces el papel
del dinero y, ms apropiadamente, del dinero como punto de conexin entre la
economa y el Estado. Por s misma, la lgica econmica del capital detrs de la
racionalidad del clculo, se traduce, como ya vimos, en un proceder del agente en pos
de la utilidad ("la actividad de los interesados"), 161 de la rentabilidad, conducta que, como
juego de recprocas probabilidades de cambio, si bien se gesta en condiciones de
paz, 162 necesita de una dosis de coaccin para que el contrato, el medio jurdico a
152
Ibd. Conviene precisar, en este punto, que Weber no plantea tal relacin como algo explcito. Se deduce del carcter
racional de la accin social, por un lado, y de la "gestin econmica" que, en la economa moderna, tiene carcter racional. El
cemento que las une es la disposicin jurdicamente garantizada para los actores en una relacin social, garanta que es externa a la
misma a travs de la coaccin.
153
Ibd., 55.
154
La economa racional, en la perspectiva de Weber, tiene cuatro normas tpicas: 1. Distribucin con arreglo a plan de las
utilidades en la forma de ahorro; 2. Distribucin con arreglo a plan de las utilidades disponibles en el margen (utilidad marginal); 3.
Obtencin con arreglo a plan de utilidades segn el poder de disposicin del sujeto econmico; 4. Adquisicin con arreglo a
plan de los poderes de disposicin o de codisposicin [de] utilidades Ibd., 52.
155
Ibd., 50-52
156
Ibd., 55.
157
Sobre la economa de cambio, Weber dice que representa la clase ms importante de todas las acciones sociales, tpicas y
universales, orientada por la situacin de intereses, es decir, por la racionalidad con arreglo a fines, gobernada por el dinero,
aunque no necesariamente por el capital. Ibd., 85, 87.
158
Ibd., 70.
159
Ibd., 68.69. La contabilidad racional y, como veremos despus, la separacin jurdica del patrimonio industrial y los
patrimonios personales de los empleados, es decir, la expropiacin de los medios de produccin que el empresario luego pone a
disposicin del trabajador, son propios del capitalismo occidental y sus establecimientos industriales modernos. Max Weber, La
tica protestante y el espritu del capitalismo, Trad. Luis Legaz Lacambra, Ed. e introduccin Francisco Gil Villegas (Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 2014), 61.
160
Ibd., 82, 83.
161
Ibd., 157.
162
Ibd., 58.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
39
Ignacio Lozano Moheno
travs del que se formalizan las relaciones de inters, alcance su validez. Lo cual es
posible gracias al orden dominante con su probabilidad de obediencia. Sin embargo,
todava carece del aura poltica 163 que slo el Estado y su mecnica legal y, sobre todo,
coactiva pueden otorgarle. Y, en efecto, slo cuando el Estado ha monopolizado la
ordenacin jurdica del dinero, lo cual incluye, desde luego, su creacin, 164 es posible
identificar ese momento en el que la racionalidad con arreglo a fines encuentra pleno
sentido. 165
Una de las claves de la racionalidad econmica moderna reside, entonces, en la
monopolizacin del dinero por el Estado, 166 es decir, en su legalizacin. Al instituirse
como medio de pago legal se ha vuelto obligatorio, incluso para el Estado, darlo y
recibirlo. Significa, en otras palabras, que la legislacin y los funcionarios del Estado
moderno dominan el sistema monetario, 167 en el que el papel del dinero debe
entenderse en funcin tanto de su validez formal cuanto de su validez material. La
primera, o tambin validez legal, es medio de pago que, por virtud de la coaccin,
obliga legalmente a su aceptacin precisamente formal por todos los agentes en el
mercado que lo demandan como medio de pago y de crdito; la segunda, como la
probabilidad de cambio del dinero por otros bienes cuyo valor est determinado por
el mercado. 168 La validez formal y la material explican la racionalidad econmica del
clculo, pero slo bajo la condicin de que aparezcan juntas. Lo cual ocurre nada ms
bajo la estructura de la economa y el Estado modernos.
Pero el monopolio de la ordenacin jurdica del dinero (el ordenamiento del
sistema monetario) y, con l, la comercializacin de efectos y valores, 169 es tan
fundamental para entender el contexto poltico de la racionalidad econmica moderna,
como la regulacin del sistema tributario. ste es el factor que le da estructura a la
dominacin racional y que permite su conservacin. 170 Puede haber monopolio del
dinero, pero sin monopolio impositivo, sera improbable la racionalidad del Estado.
Independientemente de las formas que ha adoptado el sistema tributario a travs del
tiempo y bajo tipos diversos de dominacin, en los que pudo haber habido exacciones
en especie y, en su expresin moderna, definitivamente en dinero, lo esencial de este
163
Con esto me refiero al manto que la intervencin del Estado echa sobre las transacciones recprocas de los agentes en busca
de ganancia. Slo cuando hay injerencia del Estado podemos hablar de poltica, pese a la estrechez semntica que este uso implica.
Y, por supuesto, debe alejarse cualquier suposicin sobre el capitalismo poltico, que Weber desprecia como experiencia
irracional. Ver: Infra, referencia 114.
164
Ibd., 132 135.
165
Ibd., 134. En este punto, es necesario distinguir el capitalismo de orientacin poltica, el cual tiene un significado incluso
irracional ajeno por completo al alcance que aqu se pretende, del contexto poltico de la racionalidad econmica moderna.
Weber tenda a ver en otras pocas un fenmeno capitalista que, por las condiciones en las que se daba, difcilmente podra
considerarse tal en el sentido que hoy se le da. Para estar seguros, l mismo entrecomilla el trmino (capitalista). El aspecto
poltico observado por Weber explica, como algo esencial y no slo accesorio, el carcter no capitalista de ese capitalismo de
orientacin poltica. Estos casos irracionales, que se han ofrecido por todo el mundo desde hace miles de aos se refieren,
en particular, a la orientacin econmica por las probabilidades de lucro del botn (guerras o revoluciones y financiamientos a jefes
militares y de partido); de la dominacin poltica de tipo colonial y de tipo tributario; de la prestacin de suministros
extraordinarios a determinadas asociaciones polticas. Ibd., 132.
166
En virtud de ste haberse convertido en el principal colector de pagos (por tributos y empresas propias) y el pagador ms
importante. Ibd., 135.
167
Ibd., 137.
168
Ibd., 138, 157.
169
Ibd., 134.
170
Ibd., 695.
CIDE
40
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
171
Ibd., 157-159.
172
Ibd., 163.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
41
Ignacio Lozano Moheno
por el soberano. Y todo poder central no rigurosamente organizado tiene que recurrir a
ello de un modo espontneo u obligado por los mismos funcionarios. 173
No slo estaba en el inters del funcionario ese estado de cosas. Ambos factores
(los tributos en especie y las dificultades para el pago continuado y conveniente a los
funcionarios) se servan mutuamente en el entorno de una economa natural, con el
efecto de impedir el desarrollo de una organizacin burocrtica estable. En trminos
de Weber, toda cesin a los funcionarios, con vistas a su explotacin, de las
utilidades, derechos y servicios correspondientes al soberano en cuanto tal equivale a
una desvirtuacin del tipo de la organizacin burocrtica, lo cual conduce a la
apropiacin del cargo por el funcionario y a la versin prebendaria del
patrimonialismo, por la adjudicacin vitalicia de rentas fijadas por el soberano
mismo. 174 Con el advenimiento de la economa monetaria, el soberano pudo garantizar
emolumentos sostenidos a su cuerpo administrativo, en tanto que la estructura
burocrtica ganaba en organizacin y estabilidad, debido a la seguridad de la
remuneracin. Desde luego, la expresin moderna se acompaara, adems, de las
condiciones para perseguir una carrera administrativa que dependiera de la disciplina
sustentada en las responsabilidades del cargo, no del arbitrio del soberano (y, en
nuestro tiempo, del superior), de la supervisin y del honor que supone el ejercicio del
cargo. 175
Si el dinero, en su acepcin moderna, codifica en buena medida la burocratizacin
del Estado, la expansin de la burocracia explica el impulso al gran Estado. (Es cierto,
tambin el partido de masas, en la perspectiva de Weber, contribuy al fenmeno,
pero no forma parte del estudio.) Los Estados que supieron aumentar sus dominios, lo
hicieron junto con y gracias al ensanchamiento concomitante de su burocracia, en
buena medida soportado por el aumento del ejrcito. 176 El proceso en realidad es
doble. Weber le llama dilatacin extensiva y cuantitativa: 177 expansin espacial, de un
lado, y crecimiento de la cantidad de funcionarios, del otro. Este fenmeno se
acompaa, asimismo, de la ampliacin intensiva y cualitativa y el desarrollo interno de
las tareas administrativas, algo que en el Estado moderno Weber atribuye a las
crecientes exigencias administrativas motivadas por la complicacin cada vez mayor de
la cultura. 178
El aumento cualitativo de la burocracia moderna, en los trminos en que se ha
sugerido, entraa un aumento de las tareas administrativas del Estado, pero en una
direccin desconocida hasta entonces. Todo se explica, al parecer, por los fines
polticos y sociales que ahora persigue, ya por razones ideolgicas o, incluso,
imperialistas, ya por razones fundadas en el abandono de ciertas actividades por la
sociedad. Los fines polticos se detonan, al parecer, por la exigencia de una
173
Ibd., 723-724,
174
Ibd., 725.
175
Ibd., 726. En lo que viene, se entrar en ms detalles sobre la cuestin.
176
Ibd., 727-729.
177
Ibd., 729.
178
Ibd., 729.
CIDE
42
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
Con la burocracia lleg una forma ms compleja de organizacin formalmente libre del
trabajo y, a no dudar, eficiente, pese a que, precisamente por su complejidad, las
actividades efectuadas por la administracin burocrtica resultaran ms costosas. La
eficiencia se explica no slo por las erogaciones que debe hacer el Estado para sufragar
el costo de los servicios. Tambin debe tomarse en cuenta la mejora sustancial de
procedimientos que, ahora, deben realizarse de manera ms rpida, precisa, unvoca y
179
Ibd., 729-730. Es imposible no percibir un dejo de asombro en Weber ante la velocidad, cada vez mayor, de las
comunicaciones. Alvin Toffler (en su libro ya icnico, El shock del futuro) ilustra los avances en las comunicaciones y la admiracin
que provocaban con datos sobre la reproduccin de la velocidad alcanzada por el transporte: en el ao 6000 a.C. la velocidad
promedio de la caravana de camellos era de 12 kilmetros por hora; en el 1600 a.C., la carreta se desplazaba a 30 kilmetros por
hora, aproximadamente; en el ao 1825 d.C., la primera locomotora a vapor alcanz una velocidad media de 20 kilmetros por
hora; la siguiente locomotora de vapor de la dcada de 1880 pudo elevar la velocidad a 150 kilmetros por hora; hasta aqu, el
hombre haba tardado varios miles de aos para este logro; en 1938, alrededor de 60 aos despus, volaron los primeros aviones
que rebasaron los 600 kilmetros por hora y 20 aos ms tarde esa velocidad se duplic; hoy, las cpsulas espaciales pueden
alcanzar velocidades de varios miles de kilmetros por hora. Alvin Toffler, El shock del futuro (Barcelona: Plaza & Jans, S.A.
Editores, 1976), 30-50. Ilustra, tambin, el avance de las comunicaciones el contenido asombro de un mexicano coetneo de
Weber, al comentar sobre la formacin del (concepto de) pblico (como una realidad poltica ms all de la mera multitud y, con
ello, de la opinin pblica, necesaria para la democracia) a travs del telgrafo, el tren y los peridicos que, gracias a las vas de
comunicacin, permitan, a principio del siglo XX, conocer todo lo que suceda en cualquier parte del mundo. Querido Moheno,
Hacia dnde vamos? Bosquejo de un cuadro de instituciones polticas adecuadas al pueblo mexicano (Mxico: Talleres de Lara, 1908),
97.
180
Weber, Economa y sociedad, 731.
181
Ibd., 730-731.
DIVISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
43
Ignacio Lozano Moheno
182
Es el caso del rgimen manejado por honoratiores, para quienes la atencin de los asuntos era accesorio, o el trabajo de tipo
colegiado, el cual se presta a discusiones, retrasos, conflictos e imprecisiones. Ibd. Vase, tambin, Weber, La tica protestante, 60,
62.
183
Weber, Economa y sociedad., 731.
184
Ibd., 731-732.
185
Max Weber, Escritos polticos (Madrid: Alianza Editorial, 2008), 168-169. Esto lo plantea Weber en su discusin sobre la
superioridad del parlamento como mecanismo democrtico, si bien oligrquico, en el que los partidos polticos pueden contribuir
a contrarrestar el excesivo poder del funcionariado gubernamental, pero que la Alemania de su poca todava tena que sufrir.
186
Weber, Economa y sociedad, 731.
187
Ibd., 92. Aqu cabe precisar el concepto de explotacin, porque contiene el componente trabajo como parte de la
especializacin. Como concepto econmico es en s una categora tcnica, que designa la manera de estar coordinadas
permanentemente determinadas prestaciones de trabajo, tanto entre s como con los medios materiales de produccin. Ibd., 89.
CIDE
44
Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
las instalaciones, los medios para desarrollar las tareas, la mano de obra y la direccin
tcnica. 188 Pero cuando Weber habla de tcnica, quiere indicar algo distinto a
economa y, ms importante an, al acervo de medios empleados en la accin, "en
contraposicin al sentido o fin por el que (en concreto) se orienta." El grado mximo
de la tcnica es el racional y "significa una aplicacin de medios que conscientemente y
con arreglo a plan est orientada por la experiencia y la reflexin, y en su ptimo de
racionalidad por el pensamiento cientfico." 189 En su sentido ms racional, la tcnica se
resume en la idea siguiente: el ptimo en los resultados, en comparacin con los
medios aplicables (no con el medio en absoluto ms pequeo). 190
De hecho, tcnica y economa parecen estar irremediablemente unidas. Cada vez
que, ante la consideracin tcnica de seleccionar los medios adecuados, y siempre
pensando en el uso ms econmico de los mismos, 191 en aras, ceteris paribus (de la
perfeccin, seguridad y duracin), de un resultado ptimo, entendido ste como el
fin indiscutible a conseguir despus de haber sopesado los distintos fines posibles a la
vista, se opte por la alternativa menos costosa en trminos de energas o fuerzas
necesarias para llevar a cabo la tarea, habida cuenta de que se busca el resultado ms
completo, estamos ante una conducta tcnica y, a la vez, econmica. Dicho de otro
modo, en palabras de Weber, [d]esde el punto de vista de la gestin econmica los
problemas tcnicos significan que deben tenerse en cuenta los costos. Y tener en
cuenta los costos implica la calculabilidad de la utilidad econmica. Pero con una base
cientfica, la que Occidente pudo prestar a travs de las ciencias naturales exactas y
racionales, de base matemtica y experimental. 192
En resumen, la tcnica se refiere slo a los medios; la economa, en cambio, a los
fines. As, conseguir los fines que se buscan en una determinada explotacin con el
mayor ahorro de fuerzas (o sea, de medios) sin que ello ponga en peligro los fines
buscados, es un asunto tcnico. Tambin ser un asunto econmico cuando se pongan
en la balanza distintos fines para, tras compararlos, decidirse por uno. Que la
economa se [oriente] primariamente hacia los fines a realizar [y] la tcnica por el
188
Ibd., 90.
189
Ibd., 47. Con todas las ventajas y toda la esperanza con la que la ciencia parece envolver en su (a pesar de todo) mstico
manto al mundo moderno, est condenada a perecer cada vez que un nuevo hallazgo, un avance, una nueva aportacin prueba su
superioridad sobre el conocimiento anterior, hasta que, en otro momento, algo ms lo sustituye, en una espiral sin fin. Weber se
pregunta, Por qu ocuparse de algo que, en realidad, no tiene ni puede tener nunca fin? Y responde, porque la ciencia persigue
un objetivo prctico, es decir, tcnico: para poder orientar nuestro comportamiento prctico en funcin de las expectativas que
la experiencia cientfica nos ofrece, aun cuando el cientfico no busque eso sino, por virtud de su pasin profesional, por su tica
de conviccin, dedique su vida a la ciencia por ella misma. Weber, El poltico y el cientfico, 197-199.
190
Ibd., 48.
191
Weber dice, literalmente, la manera de emplear esos medios con la mayor economa de fuerzas posible Ibd., 48.
192
Weber, La tica protestante, 63. En trminos de la ciencia per se, sta compendia lo que Weber llama intelectualizacin, es
decir, el esfuerzo humano por el conocimiento cientfico contrado en conceptos, mtodos, experimentos, teora y en la
obtencin de un resultado digno de ser sabido. Intelectualizacin y racionalizacin significan que se sabe o se cree que en
cualquier momento en que se quiera se puede llegar a saber que, por tanto, no existen en torno a nuestra vida poderes ocultos e
imprevisibles, sino que, por el contrario, todo puede ser dominado mediante el clculo y la previsin. Amn de que la ciencia le ha
ganado la partida a los dioses que mantenan al mundo bajo su caprichosa voluntad, y a Dios mismo, Weber resume la cuestin de
la ciencia en tres aspectos: proporciona conocimientos sobre la tcnica que, mediante la previsin, sirve para dominar la vida;
proporciona mtodos para pensar, instrumentos y disciplina para hacerlo; ofrece claridad para distinguir los dilemas ticos del
conocimiento cientfico; y obliga a asumir una responsabilidad por la postura tomada ante una u otra perspectiva cientfica. Weber,
El poltico y el cientfico, 200-208, 221-223.
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Ignacio Lozano Moheno
problema de los medios aplicables (dado un fin) 193 sintetiza el problema de la eficiencia
y del papel de la organizacin burocrtica del trabajo en las explotaciones econmicas
lucrativas y, por extensin, como se explic antes, la tecnificacin y su corolario, la
especializacin del trabajo, fue tambin asumida por el cuadro administrativo del
Estado.
Burocracia y Derecho
193
Weber, Economa y sociedad, 48.
194
La definicin ms completa y, sin duda, apropiada, que Weber ofrece, dice: Sin miramiento a la persona, sine ira et studio,
sin pasin y, por consiguiente, sin amor, sin arbitrio y, por consiguiente, sin gracia, como obligacin profesional objetiva y no en
virtud de una relacin concreta personal, lleva a cabo hoy el homo politicus, al igual que el homo economicus, su misin,
precisamente cuando la realiza en la medida ms ideal en el sentido de las reglas racionales del moderno orden poltico. Ibd.,
468-469.
195
Ibd., 48.
196
Hannah Arendt, The Human Condition, 40. "Como sabemos de la burocracia el gobierno de nadie no es necesariamente
no gobierno; podra en efecto, bajo ciertas circunstancias, incluso llegar a ser una de sus versiones ms crueles y tirnicas."
197
Weber, Economa y sociedad, 732.
198
Ibd. 732. Vase, tambin, Weber, La tica protestante, 63-64.
CIDE
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47
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206
Ibd., 18-23.
207
Ibd., 22
208
Ibd., 23-24.
209
Weber, Economa y sociedad, 736-737, 888.
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
Por todo ello, el tipo de dominacin que surge de la relacin medios-fines, el clculo
econmico, la objetividad y especializacin de la funcin burocrtica y la predictibilidad
de las reglas, es indiscutiblemente legal y racional. Pero en aras de entender cmo
funciona la burocracia y la dominacin legal-racional que en ella se funda, procede
ahora el anlisis de su fisonoma y por qu responde a una lgica de| eficiencia. Su
cualidad quiz ms importante se manifiesta en los servicios que presta el Estado. En
otras palabras, los administradores de la asociacin dominante (el Estado), elegidos o
210
Ciertamente, como dice Weber, el Estado moderno es una empresa con el mismo ttulo que una fbrica: en esto consiste
precisamente su rasgo histrico especfico. Es ms, la dependencia jerrquica del obrero, del empleado de escritorio, del
empleado tcnico, del asistente acadmica de instituto y del funcionario estatal y el soldado [descansa] exactamente del mismo
modo, en el hecho de que los utensilios, existencias y medios pecuniarios indispensables para la empresa y su existencia
econmica estn concentrado bajo la facultad de disposicin de del empresario, en un caso, y del soberano poltico en el otro
En este ensayo, no obstante, se ha evitado utilizar la palabra empresa para referirse al Estado, slo en un afn de mantener el
lxico lejos de cualquier posible confusin. Ibd., 1061. Ver tambin: Weber, Escritos polticos, 98-99.
211
Weber, Economa y sociedad, 739.
212
Ibd., 738-739, 743, 1058. Barreras al poder burocrtico son [l]a admisin de otros interesados o de otros especialistas no
funcionarios o, al revs, de representantes de profanos ajenos a toda especializacin, la creacin de rganos locales, interlocales o
centrales de tipo parlamentario, corporativo o de otros rganos representativos Ibd., 744.
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Ignacio Lozano Moheno
disponer sine ira et studio, o sea sin la menor influencia de motivos personales y sin
influencias sentimentales de ninguna clase, libre de arbitrariedad y capricho y, en
particular, sin consideracin de la personalidad, de modo estrictamente formal segn
reglas racionales o bien, all donde sta fallan, segn puntos de vista de conveniencia
objetiva. 213
213
Vale, al margen, una prevencin respecto de la empresa capitalista. Por un lado, es cierto, sta no se gobierna de manera del
todo autnoma, porque el Estado le impone ciertas ordenaciones que restringen su actuacin, pero por el otro, depende en todo
de s misma para organizarse administrativamente y para regular sus relaciones laborales internas en funcin de las condiciones del
mercado y por virtud del contrato. Ibd., 707.
214
Ibd., 716-719.
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
ms altos y mejor pagados, que un salario acorde con el nivel del cargo, del tiempo de
servicio y de los resultados en los exmenes. 215
El poder que con este bagaje tcnico y jurdico puede acumular la burocracia es
enorme. Esto explica, en parte, los frenos que las instituciones democrticas (sobre
todo, en la opinin de Weber, el parlamento) le imponen a su dominio. Pero tambin
explica los escarceos permanentes entre el soberano, representado por la autoridad
electa, hereditaria o constitucional, y los funcionarios burocrticos. La informacin de
que stos disponen es un arma potente que, aparte el hecho de la secreca a la que da
lugar, coloca a aqul en la misma posicin que el diletante frente al especialista. No
slo es, entonces, la adhesin estricta a normas y la disciplina en la ejecucin lo que
sita al funcionario en una posicin ventajosa ante el soberano (sea el pueblo o una
aristocracia a travs del parlamento, sea un monarca absoluto o constitucional, sea un
presidente o un primer ministro). Es el expediente y su integracin, control, gestin y
resguardo lo que otorga ese amplio poder a la burocracia, informacin que tiene su
sustento en el conocimiento especializado que ha puesto al funcionario ah. O dicho de
otro modo, se trata de informacin que ms le vale mantener alejada de los reflectores
de la publicidad, pue ah esconde los saberes especializados y las decisiones en las que
descansa su poder.
Esta aversin a la crtica y a la publicidad, quiz justificable en la empresa frente a su
competencia econmica o en el Estado ante otros Estados eventualmente enemigos, es
en general compartida por cualquier organizacin y, ms, conforme ms se ha
burocratizado. Slo una suerte de diplomacia interior, metdica y continuada, entre el
jefe de la burocracia y el soberano, aun en gobiernos constitucionalmente instituidos, o
la configuracin de colegios de especialistas como consejeras para la toma de
decisiones Domina a un especialista por medio de otro e intenta formarse una
imagen clara y amplia de la situacin con el fin de que no le sean atribuidas decisiones
arbitrarias puede atemperar ese poder en favor del soberano. 216 Pero, por otro
lado, el parlamento puede tambin hacer mucho por abrir esa caja negra de la
burocracia. Weber se inclina por el parlamento como una institucin que, aliada con la
democracia, puede equilibrar fuerzas ante el poder burocrtico.
No es que el parlamento fuese expresin arquetpica de una democracia
participativa en la que la masa toda se involucrara directamente en las decisiones. Eso
no existe. Weber est convencido de que la burocracia ejerce su dominio sobre la vida
de las personas de un modo inevitable, y que el parlamento funciona como el fiel de
una balanza mal calibrada. El juego, ms complejo y en el que aqul tiene un papel
relevante, consiste en la conjugacin intrincada de intereses burocrticos. Por un lado,
se ubican los ms obvios del funcionariado profesional del Estado; por otro, los de las
burocracias partidistas que se dan cita en el parlamento y que, a travs de sus
dirigentes, lucharan por la posicin ms alta de conduccin del gobierno (primer
ministro o, en el caso alemn, canciller del Reich); y por otro, el parlamento en cuanto
tal, que puede oponer resistencia poltica al poder de la burocracia gubernamental.
215
Ibd., 719-722, y sobre las pruebas especiales, 749-751.
216
Ibd., 747, 748.
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
El burcrata y el poltico
Pero si bien estamos, para decirlo en una palabra, ante el fenmeno de la burocracia,
en el cual se resume el tipo de dominacin legal-racional, su presencia en el mundo
moderno no coincide a la perfeccin con el tipo puro. Weber hace notar que ninguna
dominacin se fundamenta de manera exclusiva en administradores por contrato,
porque la cspide de la pirmide jerrquica la habitan monarcas (soberanos
carismticos hereditarios), o bien presidentes elegidos por el pueblo (o sea seores
carismticos plebiscitados), o elegidos por una corporacin parlamentaria, en la
que los miembros o, mejor dicho, los jefes ms o menos carismticos o ms o
menos honoratiores de los partidos son los verdaderos seores. (Incluso, el
organismo burocrtico mismo no lo es en un sentido puro, pues participan en l
individuos cuya posicin ah no obedece a los principios legales ya mencionados, sino a
su condicin de honoratiores, de notables, o de representantes de intereses.) 223 Lo
importante estriba en que la burocracia, el elemento burocrtico, que se hace cargo
de modo predominante y progresivo de las actividades administrativas cotidianas, ha
recibido un nombramiento en virtud de haber satisfecho un nmero de requisitos.
Habra que remover los liderazgos carismticos y a los notables de la cima de la
jerarqua y del cuerpo burocrtico para desplegar, sin mcula que lo contamine, el tipo
ideal legal-racional. En estricto sentido, la exhibicin ms pura de este modelo de
eficiencia basado en el enaltecimiento de la norma, se resuelve ah donde el fenmeno
de la burocracia es ms denso: en sus reglas y su disciplina, en su obediencia al
mandato legal y su apego a la jerarqua, en su exigencia de profesionalismo y
especializacin y su observancia a los deberes del cargo. La precaucin de Weber en el
sentido de que el fenmeno burocrtico viene con el aadido de personajes
carismticos (que, pese a ello, ocupan su posicin gracias a normas generales), 224 y, por
lo tanto, es necesario expurgarlo, resulta por dems oportuna para hacer una rpida
mencin al modelo de eficacia que se presentar en el captulo correspondiente de
este ensayo.
El modelo de eficiencia se basa en el tipo burocrtico de dominacin, pero se
acompaa del modelo de eficacia que Weber, en una suerte de acto freudiano, expone
222
Ibd., 749. 752. Y donde Weber aborda el tema del Estado racional y su expresin nacional, dice que el Estado nacional es el
que proporciona al capitalismo las oportunidades de subsistir y que de la coalicin del Estado nacional con el capital surgi
la burguesa en el sentido moderno del trmino. Ibd., 1047.
223
Weber entiende por honoratiores a los portadores de un honor social especfico adscrito a cierta forma de vida son los
que obtienen ingresos sin tener relativamente necesidad de trabajar o los que obtienen ingresos de tal forma que pueden
desempear las funcionar de gobierno al margen de su (eventual) actividad profesional en tanto que al mismo tiempo ... adoptan,
en virtud de su posicin econmica, un modo de vida que les otorga el prestigio social de un honor estamental y los destina al
ejercicio de la dominacin. Ibd., 702, 709.
224
Ibd., 858.
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225
Ibd., 720.
226
Weber, Escritos polticos, 139.
227
Ibd., 115. Ya se sabe que Talcott Parsons tradujo "jaula de hierro" donde deca "caparazn duro como el acero," que en
alemn reza stalhartes Gehuse. La figura ha quedado perdurablemente grabada, sobre todo, en la literatura sociolgica, filosfica
y organizacional anglosajona, pese a su infidelidad con el sentido original. Weber, La tica protestante, 248. En cualquier caso,
aquella afinidad electiva que permite dotar al espritu del capitalismo de una tica, la protestante, se ha coagulado volvindose ese
caparazn de acero o jaula de hierro, desprovisto ya del ascetismo intramundano que, con su nfasis en la tica del trabajo y su
consecuente llamado (vocacin) a la profesin, a la actividad, haba desaparecido, dejando la acumulacin de capital sin aquellos
referentes espirituales. El capitalismo y la burocracia reinan sin reservas. Vase el estupendo estudio de Francisco Gil Villegas
(Introduccin del editor), as como sus notas, en Weber, La tica protestante. Vase, tambin, Gerth and Mills, From Max Weber,
62-63. Ellos entienden las afinidades electivas como los momentos en que las ideas embonan con los intereses de un estrato social
y, por lo tanto, son seleccionadas por ste, si bien no necesariamente de manera deliberada. Antes bien, tal vez, la coincidencia
ocurre cuando las ideas, que habran rondado por ah un tiempo sin que nadie les prestara atencin, se vuelven oportunas para
proteger y propulsar los intereses de un grupo.
228
Sheldon S. Wolin, Poltica y perspectiva. Continuidad y cambio en el pensamiento poltico occidental (Buenos Aires: Amorrortu
Editores, 2001 [1974]), 242. Con la imagen del prncipe, dice Wolin, Maquiavelo "nos ha dado algo ms que el retrato
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
unidimensional de una figura vida de poder. Tenemos, en cambio, el retrato de un hombre poltico moderno, trazado, con
dramtica intensidad; si haba herosmo, tambin haba angustia; si haba creatividad, tambin haba soledad e incertidumbre."
229
Weber, El poltico y el cientfico, 95, 96.
230
Weber, Escritos polticos, 119-120, 143, 184.
231
Traducida al espaol como El poltico. Ver: Weber, El poltico y el cientfico.
232
Ibd., 95 y ss.
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233
Weber, Escritos polticos, 163, 173.
234
Weber, El poltico y el cientfico, 168.
235
Ibd., 174.
236
Ibd., 174-176.
237
Ibd.,153-154.
238
Weber, Economa y sociedad, 869. El proceso mediante el cual [u]na gracia rigurosamente personal se convierte en una
cualidad [objetiva] tambin puede ser efecto, adems de la vinculacin al cargo, de su transferibilidad por consanguinidad y linaje,
por ordenacin sacerdotal y coronacin o consagracin del rey, etc.; o de la probabilidad para su adquisicin por medios
educativos e iniciticos tendientes al renacimiento del aprendiz. Ibd., 869-876
239
El carisma encuentra validez en ese reconocimiento, y no en los rasgos extracotidianos del notable. Ibd., 194.
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240
Ibd., 882.
241
Vase: Gerth y Mills, From Max Weber: Essays in Sociology, "Introduction: The Man and his Work", 54, 56.
242
Ibd. 883.
243
Ibd..
244
Ibd., 194-195. Ver: captulo dedicado a la Dominacin carismtica.
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separacin del cargo burocrtico, como oficio, de la vida privada, de la oficina con
respecto a la hacienda privada del funcionario, del patrimonio particular, de la gestin
pblica con respecto a la gestin privada. 245
245
Ibd., 310.
246
Ibd.
247
Ibd. Es necesario recordar que el capitalismo para Weber se presenta en pocas y lugares tan remotos histricamente como
la Grecia clsica, o geogrficamente como en China. Son mas las comillas en el adjetivo moderno, porque quieren destacar esta
diferencia que Weber, en todo caso, resuelve con los adverbios cuantitativamente, para el caso del capitalismo no moderno, y
cualitativamente para el moderno.
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Racionalidad burocrtica. Prolegmenos para un modelo de eficiencia
mayor parte de los casos por instinto o costumbre. Slo ocasionalmente se eleva a
conciencia un sentido (sea racional o irracional) de la accin. 248 As, aparecen ante
nosotros eventos hundidos en la historia pero que, agrupados en los conceptos con las
que se construyen los tipos ideales, asumen un semblante prctico. Burocracia, accin
y relacin social, utilidad, vocacin, carisma, especializacin profesional, probabilidad de
obediencia, coaccin son, entre los ms conspicuos, las categoras que capturan una
realidad inquieta, beligerante, evasiva.
Con una pizca de irona, el poder y la autoridad, categoras que hoy nos son
familiares en nuestra comprensin de los fenmenos Estado, burocracia y poltica, se
presentan acaso slo entre lneas. El porqu del funcionamiento burocrtico
econmico o estatal, ms all de la utilidad o la coaccin, se detecta por su ausencia en
la narrativa weberiana. Quiz se deba a que a nadie escapa que la legitimidad y la
validez con la que el Derecho reviste la accin del Estado, y la consecuente
probabilidad de obediencia a su mandato, son hoy razones persuasivas que, a manera
de fetiches modernos, no necesitan ms explanacin. Y el para qu de la accin del
Estado tampoco requiere mayores aclaraciones, porque se entiende que persigue fines
dirigidos a su poblacin, fines para los cuales se ponen en marcha todos aquellos
medios recurrentes (no especficos, adjetivo que le corresponde nada ms a la
coaccin) que componen su parafernalia burocrtica. No hay nada explcito al
respecto. El poder que entraa la accin estatal y sus probabilidades prcticas no
precisa carta de presentacin, como tampoco la autoridad que yace detrs de la accin
del Estado y que contribuira a entender el porqu de la misma. De nuevo, autoridad y
poder slo encuentran aproximaciones implcitas.
Ms que sealar una deficiencia, la idea aqu es advertir sobre la importancia de
esas dos categoras como principios, una, del modelo de eficiencia, otro, del de
eficacia. Las dos, contenidas en las ideas de Weber, mantienen una relacin cercana en
la prctica, por lo menos como se deduce de la relacin entre poltico profesional y
funcionario profesional, pero tericamente apartadas, en cuanto al rango de posibles
estrategias de accin al alcance de cada uno. De hecho, el poltico profesional, con su
carga rutinizada de carisma, se aproxima (pero slo se aproxima) al prncipe, el
protagonista del modelo de eficacia. En cuanto a la legitimidad, si bien de manera
implcita, tambin aparecen sus ingredientes, aparte el Derecho como vertedor de
certidumbre, propio, asimismo, del modelo de eficiencia, en la autojustificacin de los
que mandan de su propia posicin de mando; en la probabilidad de obediencia, es
decir, en la credibilidad que los subordinados muestran al orden de dominacin; y de
modo an ms indirecto, en la democracia parlamentaria como espacio de la
pluralidad.
La distincin entre autoridad y poder es pertinente porque la primera sostiene al
modelo de eficiencia, el de la racionalidad del clculo propia de la dominacin legal-
burocrtica, porque remite al porqu de la accin. Si como se afirma en este
documento el tipo ideal racional con base en los fines requiere un orden legtimo capaz
248
Ibd., 18.
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de coaccionar para que los agentes puedan dedicar sus esfuerzos al lucro, lo cual
entraa libertad para el clculo econmico, entonces, cualquier estructura burocrtica,
con sus procedimientos y rutinas internas, debe orientarse segn un principio de
autoridad: en la autoridad misma. En cambio, la eficacia exige un comportamiento
basado en el poder, el cual se orienta por el para qu del mismo. Si la eficiencia
persigue fines econmicos y, en ese sentido, efmeros, la eficacia pretende fines
ltimos. La primera requiere concertacin, acciones con un cierto sentido compartido
y, en consecuencia, colectivo, la segunda se resuelve en la soledad del tomador de
decisiones.
En cuanto a la legitimidad, valga slo mencionar que si bien la credibilidad y la
probabilidad de obediencia a un mandato determinado sirven de soporte para explicar
cualquier tipo de dominacin propuestos por Weber, mi intencin va un poco ms
all. Por legitimidad, si el orden de los modelos tiene sentido, entiendo legitimidad
democrtica, es decir, mecanismos de deliberacin e incorporacin de preferencias,
objeciones, propuestas, participaciones, crticas, informacin y conocimientos en el
ejercicio de gobierno. Slo as el estricto orden eficiente de la burocracia y el poder
del poltico podran conciliarse y, en efecto, atenuar sus efectos puros sobre la
sociedad ampliando los vasos comunicantes entre los modelos.
Desde luego, llegados a este punto de la lectura, es posible notar que el tipo ideal
que nos presenta Weber, no constituye una construccin terica colocada en un
apartado especfico de su obra. En Economa y sociedad, el tipo ideal est diluido, por
decirlo as, en el mtodo mismo de presentacin de categoras y conceptos. Adems,
aparte de los captulos en los que explcitamente Weber habla del tipo ideal racional
con arreglo a fines, hace constantes referencias comparativas a ste, como si quisiera
subrayar el eplogo, aqu s histrico, de toda su propuesta terica. Y es que las
probabilidades de que algn tipo de accin social ocurra del modo previsto, de manera
comprensible segn sus causas tpicas y dadas ciertas condiciones especficas,
encuentran en el tipo de accin social racional con arreglo a fines condiciones
ptimas. 249 Por ello, y para entender el modelo de eficiencia que se propondr en otro
trabajo, el desarrollo del anlisis que antecede se inclina hacia esta clase de racionalidad
basada en el clculo. Con todo, el modelo de eficacia se asoma tmidamente en el
poltico profesional y en esos seores carismticos que, como honoratiores modernos,
ocupan las capas ms altas de la jerarqua burocrtica. As, eficiencia y eficacia se
presentan unidas pero ocupando su propio espacio y obedeciendo su propios
principios, dentro de la organizacin pblica.
249
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Bibliografa
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