Estado, Democracia y Seguridad Ciudadana

PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD
Estado, democracia
Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el debate

y seguridad ciudadana
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD
Aportes para el debate
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Alejandro Álvarez
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Julián Bertranou
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Fernando Calderón
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Damián Fernández Pedemonte
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Sabina Frederic
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Diego Galeano
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Emilio García Méndez
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Alejandro Isla
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Gregorio Kaminsky
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Gabriel Kessler
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Darío Kosovsky
Inés Mancini
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Gloria Manzotti
Gustavo Palmieri
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Marcela Perelman
Marcelo Saín
ISBN 978-987-22328-8-7 PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD
9 789872 232887 PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD
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ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
APORTES PARA EL DEBATE

Alvárez, Alejandro
Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el
debate / Alejandro Alvárez; Julián Bertranou; Damián Fernández
Pedemonte. - 1a ed. - Buenos Aires: Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo - PNUD, 2008.
304 p. ; 23x16 cm.
ISBN 978-987-22328-7-0
1. Estado. 2. Democracia. I. Bertranou, Julián II. Fernández

Pedemonte, Damián III. Título
CDD
© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Esmeralda 130, Piso 13, C1035ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Argentina
http://www.undp.org.ar
ISBN 978-987-22328-7-0
Primera edición: 1000 ejemplares

Diseño y armado: Rosario Salinas
Hecho el depósito que establece la ley 11.723
La información contenida en este libro no refleja necesariamente la opinión

del PNUD. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su
almacenamiento en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquier
forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros
métodos, sin el permiso previo del PNUD.
ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
APORTES PARA EL DEBATE

ÍNDICE
Prólogo ............................................................................................................... 9
Carlos Felipe Martínez
Introducción ....................................................................................................... 11
Julián Bertranou / Fernando Calderón
1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD ........................... 11
2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana .... 20
3. Organización del libro ............................................................................. 24
El estado de la seguridad en América Latina ..................................................... 31

Alejandro E. Álvarez / Gloria C. Manzotti
I. La situación de la violencia y el delito ...................................................... 34
II. El estado de las instituciones de seguridad pública .................................. 44
III. ¿Cómo revertir la situación? Las políticas de seguridad ciudadana ............. 54
Situación de la seguridad pública en la Argentina. Análisis de coyuntura

y Pprospectiva..................................................................................................... 61
Marcelo Fabián Saín
I. La problemática criminal en la Argentina................................................. 61
II. El sistema institucional de seguridad pública en la Argentina.................. 69
III. El desempeño del sistema de seguridad pública en la Argentina............. 76
IV. Prospectivas de la seguridad pública en la Argentina.............................. 84
V. Lineamientos básicos para una seguridad pública democrática ............... 90
Anexo I ........................................................................................................102
Anexo II.......................................................................................................103
Anexo III......................................................................................................104
Anexo IV .....................................................................................................105
Anexo V.......................................................................................................106
Inseguridad subjetiva: nuevo campo de investigación y de políticas públicas......107

Gabriel Kessler
1. Introducción ............................................................................................107
2. El miedo al crimen ...................................................................................110
6 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
3. Consecuencias del miedo al crimen..........................................................113

4. Pasado y presente del temor en la Argentina............................................117
5. Victimización y temor ..............................................................................119
6. Victimización y temor: una relación compleja .........................................123
7. Paradojas de la victimización ...................................................................125
8. El impacto de los medios .........................................................................128
9. Ciudad e “incivilidades” ..........................................................................131
10. Políticas frente al miedo.........................................................................132
Referencias bibliográficas.............................................................................137
Bajo sospecha: orden y seguridad en sectores populares de Buenos Aires ...........143

Alejandro Isla / Inés Mancini
1. Introducción ............................................................................................143
2. El orden desbordado................................................................................146
3. El delito y la violencia en la vida cotidiana..............................................148
4. La desconfianza en las instituciones.........................................................152
5. La Policía .................................................................................................154
Algunas notas conclusivas............................................................................161
Editar la violencia. Dimensión ideológica de las noticias sobre inseguridad .......165

Damián Fernández Pedemonte
1. Introducción: contexto del discurso periodístico sobre inseguridad .........165
2. La dimensión ideológica de la edición periodística ..................................168
3. Una tipología de casos periodísticos ........................................................171
4. Casos mediáticos conmocionantes ...........................................................176
5. Blumberg como caso mediático conmocionante.......................................187
6. Algunas conclusiones ...............................................................................191
Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda de seguridad

en la Argentina ...................................................................................................195
Gustavo F. Palmieri / Marcela Perelman / Emilio García Méndez
1. Introducción ............................................................................................195
2. Derechos humanos y seguridad ciudadana...............................................198
3. El trabajo del CELS: la denuncia y la incidencia en políticas públicas .....199
4. El litigio estratégico: elección de casos testigo..........................................202
5. Diferentes estrategias de la línea de trabajo de control civil del accionar
policial en el marco de manifestaciones públicas y gestión del espacio
público.....................................................................................................206
6. Conclusión...............................................................................................218
ÍNDICE 7
Profesionalización y reforma policial: concepciones sobre las prácticas de la

Policía de la Provincia de Buenos Aires ..............................................................221
Sabina Frederic / Marcelo Fabián Saín
La profesión policial ....................................................................................221
La reforma de la Policia Bonaerense ............................................................223
Capacitación, control interno y purgas ........................................................226
Policia Comunitaria .....................................................................................231
Perspectivas sobre el abuso de la fuerza .......................................................234
La permeabilidad policial: desigualdad social y transformación del mundo
criminal........................................................................................................239
Reflexiones finales .......................................................................................240
Hacer saber: la entrada de la seguridad ciudadana en la formación universitaria

argentina.............................................................................................................245
Gregorio Kaminsky / Diego Galeano
La cuestión policial entre nuevos saberes sociales ........................................246
Seguridad, campo académico y saberes expertos..........................................249
La formación policial como problema académico........................................254
Seguridad ciudadana y formación universitaria en la Argentina ..................259
Las armas de fuego y los dos demonios en la seguridad pública.........................267

Darío Kosovsky
1. ¿Armas para atacar y armas para defender? ............................................267
2. Las armas de fuego en la Argentina. Dimensiones del problema..............270
3. ¿Por qué nada cambia? El enquistamiento en un punto de equilibrio
negativo ...................................................................................................279
4. Hacia una política de armas enmarcada en una política integral de
seguridad pública.....................................................................................289
5. La punta del iceberg. Los cambios adoptados y los que se vienen ...........297
Acerca de los autores ..........................................................................................301

PRÓLOGO
Tengo el enorme gusto de poder presentar este libro de contribuciones

al debate sobre la seguridad ciudadana en la Argentina. En él podrá encon-
trarse aportes de algunos de los más destacados especialistas en la materia,
que actualmente desarrollan su actividad en el sector público, en institucio-
nes académicas o en organizaciones de la sociedad civil. Con esta publica-
ción, el PNUD en la Argentina cumple su rol de apoyar el enriquecimiento
del debate alrededor de la formulación e implementación de políticas públi-
cas en todos los niveles de gobierno, con especial atención en aquellas polí-
ticas como la de seguridad ciudadana, en las que la ciudadanía solicita se
desplieguen los esfuerzos más eficaces.
El problema de la inseguridad se ha ubicado en estos últimos años en el
tope de las preocupaciones ciudadanas, desplazando incluso a los problemas
de pobreza y desempleo. En este cambio en el ordenamiento de las priorida-
des ciudadanas ha influido ciertamente la mejora significativa en los indica-
dores socioeconómicos desde el año 2003, como el recrudecimiento de las
percepciones de inseguridad por parte de los habitantes, en especial en los
centros urbanos. No quedan dudas de que este campo de política pública,
dada su creciente relevancia, debe recibir un prioritario tratamiento político
y técnico por parte de toda nuestra comunidad.
La perspectiva del PNUD es inscribir permanentemente el abordaje de
estas políticas desde nuestros enfoques integrales de seguridad y desarrollo
humano, estableciendo los nexos necesarios entre la mejora sostenida de las
condiciones de vida de los ciudadanos como marco ineludible para pensar
en la disminución de la emergencia de conductas delictivas. Al mismo tiem-
po, implica considerar a las políticas de seguridad como políticas públicas
con todos los rasgos inherentes: información pública accesible, debate abier-
to y democrático, garantía de protección de los derechos humanos, fortale-
cimiento de la capacidad estatal, participación de los ciudadanos y de las
organizaciones de la sociedad civil, y rendición de cuentas pública y trans-
parente.
Dentro de este marco más general del desarrollo humano y de la produc-
ción de políticas públicas, el PNUD ofrece su cooperación técnica a los
gobiernos para actuar en distintos frentes: el apoyo a políticas de atención
a los sectores vulnerables, la promoción de una cultura de resolución pací-

fica de conflictos, la promoción del debate público alrededor de las diversas
dimensiones que componen la seguridad ciudadana, el fortalecimiento de las
estructuras estatales de gestión de la seguridad, el fortalecimiento de la coor-
dinación interjurisdiccional (federal) y la promoción de la participación de
la sociedad civil.
Este libro, así como otras iniciativas enumeradas en la introducción al
volumen, conforman nuestro aporte inicial a este campo de acción pública.
Esperamos poder profundizar nuestro apoyo en los próximos años. Agra-
dezco a todos los expertos por sus contribuciones a esta edición y espero que
la misma sea de utilidad para todos los lectores y en particular, para aque-
llos que tienen responsabilidad pública y social por el mejoramiento de las
condiciones de seguridad.
Carlos Felipe Martínez

Representante Residente del PNUD y
Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en la Argentina
INTRODUCCIÓN
Julián Bertranou
Fernando Calderón
Con la colaboración de
Tomás Bril y Caterina Colombo
Durante los últimos quince años, la inseguridad ciudadana ha incremen-

tado su relevancia entre las preocupaciones de los ciudadanos de América
Latina en general y de Argentina, en particular. De hecho, según el Informe
Latinobarómetro 2006, la inseguridad es la principal preocupación de los
argentinos.
Sobre la base de estas prioridades el PNUD está llevando a cabo diver-
sas acciones con el propósito de ayudar a la comprensión y análisis del
problema así como al diseño de posibles soluciones. Este libro sobre seguri-
dad humana, que cuenta con las contribuciones de expertos en el tema,
forma parte de la agenda estratégica del PNUD para América Latina.
La presente introducción explica, en primer lugar, el marco conceptual
que organiza este documento. A continuación se describen algunas acciones
que se están desarrollando en materia de seguridad humana y por último, se
presenta el contenido de los capítulos que integran este libro.
1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD
Tradicionalmente, la agenda del PNUD se ha centrado en la promoción

del desarrollo humano. Y la seguridad ciudadana era abordada como tema
clave sólo en los países víctimas de conflictos o crisis humanitarias. Sin
embargo, en 1994, el Informe de Desarrollo Humano Las nuevas dimensio-
nes de la seguridad humana, incorpora de forma explícita el concepto y
busca integrar en un mismo marco analítico los diversos riesgos presentes en
la vida social y sobre los cuales deben desarrollarse acciones promocionales,
protectivas, preventivas y de mitigación.
La seguridad humana es definida de la siguiente manera en el IDH 1994:
“(…) tal vez sea útil contar con una definición más explícita. Se pude
decir que la seguridad humana tiende dos aspectos principales. En primer
lugar, significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la
enfermedad y la represión. Y en segundo lugar, significa protección contra
alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en
el empleo o en la comunidad”. (p. 26).
“Para definir la seguridad es importante que no se equipare la seguridad
humana al desarrollo humano. El desarrollo humano es un concepto más
amplio, definido en anteriores Informes sobre Desarrollo Humano como un
proceso de ampliación de la gama de opciones de que dispone la gente. La
seguridad humana significa que la gente puede ejercer esas opciones de forma
segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidades
que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana”. (pp. 26 y 27).1
Este concepto de seguridad humana reemplaza y supera la noción previa

de seguridad nacional, propia de los tiempos de la guerra fría. El foco de la
seguridad ya no se centra en el Estado, sino en la vida cotidiana de las perso-
nas y en los lazos sociales que ellas establecen. En otros términos, la seguri-
dad humana se refiere a la construcción en paz de la vida de la gente como
la principal garantía para lograr la estabilidad y el progreso. Más aún, es
producto de un desarrollo económico que genere integración social y que
promueva la participación política.
Desarrollo humano y seguridad
De acuerdo con Amartya Sen (1999) el desarrollo es la expansión de las

libertades que posee la gente para vivir de acuerdo con valores que aprecia2.
En particular, para Sen, el desarrollo humano requiere
“(…) de la remoción de grandes fuentes de ausencia de libertad: la

pobreza tanto como la tiranía; las oportunidades económicas limitadas
tanto como la marginación social sistemática; el deterioro de las facilidades
públicas tanto como la intolerancia o la intromisión de estados represivos”.
En efecto, lo que provee de originalidad y potencia ética al concepto de
1 PNUD (1994): Informe sobre Desarrollo Humano 1994, México D.F., Fondo de Cultura
Económica.
2 Sen, A. (1999), Development as Freedom. Nueva York: Alfred A. Knopf y Sen, A. (2005),
“What is it like to be a human being?” En: Third Forum on Human Development. Cultural
Identity, Democracy and Global Equity. Paris.
INTRODUCCIÓN 13
desarrollo humano es su insistencia en entenderlo como un proceso de

expansión de las libertades efectivamente disfrutadas por las personas.3
Entre las libertades, Sen destaca la “libertad real”, la cual se asocia a la

expansión de capacidades de las personas en función de sus valores y aspi-
raciones culturales; en otras palabras, se trata de que las personas elijan el
tipo de vida que desean llevar a partir de sus capacidades y subjetividades.
Las libertades, que son antes que nada políticas, constituyen a la vez un
medio instrumental y un fin sustantivo del desarrollo, y están asociadas con
oportunidades socio-económicas, transparencia institucional y seguridad,
son complementarias entre sí y se refuerzan unas a otras para incrementar
las capacidades integrales de las personas. Este enfoque supone que los acto-
res tienen capacidad de hacer propuestas (lo que Sen denomina “agencia”),
es decir, capacidad para actuar en sociedad y producir cambios. Pero ello, a
su vez, supone el logro de umbrales básicos de una vida digna y un empleo
decente (es decir, inclusión social). El desarrollo humano requiere, pues,
dignidad y libertad política. Y, por lo tanto, la seguridad en la vida cotidia-
na es impensable sin el desarrollo humano.
En efecto, el entonces Secretario General de la Organización de las
Naciones Unidas Kofi Annan expresó en 2005: “no tendremos desarrollo
sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni
seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos”4.
Luego del IDH global de 1994, se han realizado numerosos informes
regionales y nacionales que abordan la seguridad humana sobre la base de
las particularidades de cada región o país5. En América Latina, varios
informes se han centrado en la seguridad humana. El primero de ellos fue
el Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) de Bolivia de 1995,
seguido por el informe temático de 1996 La seguridad humana en Bolivia.
En Chile se elaboró en 1998 el INDH Paradojas de la modernidad: seguri-
dad humana, mientras que en Colombia los INDH de 1999 y de 2003 se
centraron en el conflicto armado y la seguridad humana en dicho país. El
más reciente de estos esfuerzos es el INDH de Costa Rica de 20056, en el
3 PNUD Costa Rica (2006): Venciendo el temor. (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano
en Costa Rica. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, San José, PNUD, pp. 28-29.
4 “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para
todos. Informe del Secretario General”, Asamblea General de las Naciones Unidas, 21 de
marzo de 2005, p. 6 (documento A/59/2005).
5 Véanse, por ejemplo, IDH Europe & the CIS (2005), IDH África (1998); así como IDH
Filipinas (2005), IDH Afganistán (2004), IDH Letonia (2003), IDH Albania (2000),
6 PNUD Costa Rica (2006), op. cit.
cual se destaca que la inseguridad ciudadana es un obstáculo para el desa-

rrollo humano, ya que restringe las posibilidades de los individuos para
concebir y materializar un proyecto de vida y erosiona la cooperación
social y la vida cívica. La retracción de la libertad individual que provoca
la inseguridad —percibida o fáctica— impacta negativamente sobre el
potencial de desarrollo humano del individuo, en primer lugar, y de la
sociedad, en segundo término.
La inseguridad también tiene consecuencias indirectas: el incremento de
los recursos que los estados de América Latina deben destinar a paliar la
violencia reduce la disponibilidad de fondos públicos para otras áreas clave
como salud y educación, en especial, en contextos de restricción financiera.
En otras palabras, uno de los efectos indirectos de la inseguridad es el costo
de oportunidad que supone asignar recursos a la prevención y el combate de
la inseguridad ciudadana en vez de destinarlos a esferas relacionadas con el
desarrollo humano.
Por ejemplo, en 2004 se calculó que el estado costarricense asignaba
más fondos públicos a mantener a un presidiario promedio que a la educa-
ción de un estudiante desde la etapa preescolar hasta la graduación univer-
sitaria. En el mismo sentido, en 2004 se calculó que el estado costarricense
invertía más fondos públicos para mantener a un presidiario promedio que
para costear la educación de un estudiante desde la etapa preescolar hasta
su graduación universitaria. Por otra parte, se estima que en 2005 el costo
de la violencia en El Salvador era cercano a 11,5% del PIB; es decir, el equi-
valente a la recaudación tributaria total y a dos veces el gasto público en
salud y en educación7.
Como ha observado la Oficina Regional de América Latina y el Caribe
del PNUD8, los costos de la violencia y de la inseguridad ciudadana no sólo
afectan a los sistemas sanitarios, de administración de justicia, y de gestión
de la seguridad, sino también suelen desincentivar la inversión —tanto
nacional como extranjera directa—, ocasionar la destrucción de bienes
públicos y privados, reducir la producción e incrementar los gastos en segu-
ridad privada.
El PNUD ha enfatizado el hecho de que las personas más pobres son las
más golpeadas por la violencia: en general las áreas de mayor concentración
de comportamientos violentos de tipo callejero son, a su vez, barrios de bajo
7 PNUD Costa Rica (2006), op. cit.

8 Herramienta de conocimiento producida por el equipo de Justicia y Seguridad del PNUD LAC
SURF, “La seguridad ciudadana: un problema de desarrollo humano y de gobernabilidad
democrática”, 2005. Disponible en: www.lac-workspace.undp.org.co
INTRODUCCIÓN 15
desarrollo humano9. La violencia es percibida por las personas con escasos

recursos como un obstáculo para superar su situación de pobreza10.
Hasta aquí se han mencionado algunos de los efectos del déficit de segu-
ridad sobre el desarrollo humano. Ahora bien, como sucede con muchos fenó-
menos sociales, el orden de la causalidad puede ser invertido. De hecho, los
bajos niveles de desarrollo humano son también causa de la inseguridad
ciudadana. Según se ha señalado en un documento conjunto del PNUD y de la
OMS, la pobreza, la desigualdad de ingreso, las deficientes condiciones de vida
o la migración urbana poco planificada operan, entre otros fenómenos, como
factores catalizadores de la proliferación de la violencia en una sociedad11.
En América Latina muchas de estas causas sociales de la violencia y de
la inseguridad se han profundizado durante los años en que se implementa-
ron las reformas estructurales. En la región, a los factores catalizadores ya
citados se han agregado la creciente dificultad de los jóvenes de ingresar al
mercado laboral, el hacinamiento en las metrópolis y la ruptura de ciertos
lazos sociales y familiares que en épocas anteriores habían servido de
contención de la violencia12.
Gobernabilidad democrática y seguridad
El IDH de 2002 señala que la gobernabilidad democrática no es sólo un

valor per se, es un medio necesario para el desarrollo13. Para el PNUD la
gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano,
9 En el caso de Argentina, Rafael Di Tella, Sebastián Galiani y Ernesto Schargrodsky demues-

tran que el crecimiento de la victimización de los sectores de bajos ingresos ha crecido 50%
más que la de los sectores de bajos ingresos. Para mayor detalle véase Di Tella, R., Galiani,
S. y Schargrodsky, E. (2006), Crime Distribution and Victim Behavior during a Crime Wave.
Documento de trabajo N° 44. CEDLAS.
10 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.
11 UNDP y WHO (2005): The Global Armed Violence Prevention Programme (AVPP). Phase I:
Support for the Development of a Framework to Address the Impacts of Armed Violence on
Human Security and Development. Documento de proyecto, 2 de junio.
El informe cita, asimismo, otros factores catalíticos como la debilidad de la regulación esta-
tal, la institucionalización de la violencia en la sociedad, la proliferación y la disponibilidad
de armas, y la precariedad del capital social. Para el tema específico del impacto negativo de
las armas pequeñas véase UNDP (2005): Securing Development: UNDP’s support for addres-
sing small arms issues, Nueva York, UNDP.
12 Estos elementos han sido remarcados por los especialistas del LAC SURF.
13 Para mayor detalle véanse PNUD (2002): Informe de Desarrollo Humano 2002. Profundizar
la democracia en un mundo fragmentado, Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa, y PNUD

(2003): Informe de Desarrollo Humano 2003. Los ODM: un pacto entre las Naciones para
eliminar la pobreza. Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa.
puesto que mediante la política es posible generar condiciones más equitati-

vas e incrementar las opciones de la gente. La democracia es el medio propi-
cio para generar espacios de participación política y social, especialmente
para los grupos vulnerables y las minorías éticas y culturales. En la medida
que la democracia fomente diálogos que comprendan a todos los grupos
sociales y que se fortalezcan las instituciones, mayores serán las posibilida-
des de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio.14
La gobernabilidad puede entenderse como la compatibilización de entre
los conflictos sociales y la preservación del régimen político y también como
la capacidad para gestionar la política. La gobernabilidad puede ser afecta-
da por numerosos factores, como conflictos sociales que pongan de mani-
fiesto necesidades insatisfechas y falencias del gobierno en el diseño e imple-
mentación de políticas públicas, entre otros.
Una pregunta central del vínculo entre seguridad y gobernabilidad
democrática es cómo desarrollar las distintas dimensiones de la seguridad
humana en condiciones de gobernabilidad. Preservar la gobernabilidad es
fundamental para el mantenimiento de la democracia. Esto se va tornando
cada vez más complejo, por el proceso de inflexión y cambio que está expe-
rimentando América Latina.
La democracia debe ser vista no sólo como un régimen institucional,
sino como una forma de vida. El concepto de seguridad humana, al reem-
plazar al de seguridad nacional, se llena de contenido democrático.
Desarrollar la idea de democracia a partir de la equidad, una de sus princi-
pales dimensiones, permite entender la complementariedad de la seguridad
humana con el desarrollo humano. La seguridad humana se logra con
democracia; es decir, con gobernabilidad democrática. Sin embargo, debe
tomarse en cuenta que la gobernabilidad democrática será más compleja en
la medida que no esté garantizada la seguridad humana, sobre todo en
países como los latinoamericanos con importantes rezagos en pobreza y
desigualdad.
La gobernabilidad democrática ha alcanzado gran relevancia en la agen-
da tanto global como regional del PNUD Sin embargo, aún son insuficientes
los esfuerzos por encuadrar a la seguridad como problema central dentro de
esta agenda. El PNUD Argentina ha comenzado a orientarse hacia el recono-
cimiento de que la inseguridad afecta negativamente a la gobernabilidad
democrática y que, al mismo tiempo, las iniciativas vinculadas al fortaleci-
miento de la gobernabilidad democrática pueden tener efectos positivos
sobre la seguridad.
14 Para mayor detalle véase PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.
INTRODUCCIÓN 17
Las deficiencias institucionales de los estados de América Latina se han

convertido en causas del aumento de la violencia15. Por lo general, la segu-
ridad ciudadana ha sido un área de política pública que los gobiernos han
delegado casi por completo en las fuerzas policiales, las cuales, a su vez, han
tenido amplias libertades para definir la orientación de sus intervenciones en
los problemas sociales de seguridad. Además, las políticas de reforma de las
organizaciones de policía son más bien un fenómeno reciente. La ausencia
de programas de carácter más holístico ha redundado en la incapacidad de
los estados latinoamericanos para dar respuesta al creciente problema de la
inseguridad ciudadana, lo que a su vez ha erosionado la credibilidad de las
instituciones democráticas.
En este escenario, las administraciones latinoamericanas —aun cuando
en su totalidad han llegado al poder mediante elecciones democráticas—
han tendido a obstaculizar uno de los principios clave de la gobernabilidad
democrática: el fortalecimiento de la participación ciudadana en los asuntos
públicos y la generación de mecanismos de accountability que trasciendan
la esfera electoral. Mediante la circunscripción del problema a de los límites
de las fuerzas policiales se ha excluido la participación de la comunidad y
de los gobiernos locales.
Frente a la posición marginal que históricamente han ocupado estas
preocupaciones en los programas de gobierno, parece importante señalar que
(…) la seguridad —o su ausencia— no es sólo una cuestión de conflic-

to, de crimen o de desorden público sino que, al menos tan importante
como aquello, es una cuestión de buen gobierno. Allí donde los sectores de
la justicia y de la seguridad no rinden cuentas (is not accountable) a las
instituciones democráticas de gobierno, el desarrollo humano no resulta
sostenible. Dicho de otro modo, el control civil democrático sobre las fuer-
zas estatales de seguridad, lejos de perjudicar la seguridad de las personas,
es esencial para lograrla.16
Mientras la participación ciudadana se presentaba como elemento

secundario del debate, las políticas de “mano dura”, en cambio, gozaron de
amplia difusión. Como se sostiene en un documento de la Oficina Regio-
nal17, el PNUD considera que dicha línea de acción es inapropiada y que las
alternativas de “mano dura” contribuyen a la neutralización de un conjun-
to de derechos humanos básicos, lo cual a su vez debilita al Estado de

16 UNDP (2003): Security Sector Reform and Transitional Justice. A Crisis Post-Conflict
Programmatic Approach. P. 4.
Derecho y a la democracia misma. Según el mismo informe, no hay ningún

caso en la región donde este abordaje de la seguridad haya producido resul-
tados positivos: por el contrario, tras la implementación de políticas de
“mano dura” se constata el agravamiento de la sobrepoblación carcelaria,
la desnaturalización de las funciones de las fuerzas armadas —que en muchas
ocasiones pasan a actuar en el ámbito interno—, el creciente descrédito de la
acción estatal como vía de control de la inseguridad y la evidente contradic-
ción con la normativa internacional referida a los derechos humanos.
Como tendencia contemporánea, y en parte concomitante, de las políticas
represivas de “mano dura”, en años recientes se ha presenciado el surgimien-
to de la privatización de la seguridad que, en la mirada de sus defensores,
apuntaba a suplir las carencias e incapacidades de las políticas gubernamen-
tales. Por el contrario, el aumento de firmas privadas en el campo de la segu-
ridad pública es una muestra más del impacto negativo de la violencia sobre
la democracia, la vigencia de la ley y sobre los derechos humanos.
En definitiva, el PNUD aboga intensamente por el surgimiento de una
mirada amplia sobre la seguridad en la que ésta no se encuentre desligada
de la democracia en su sentido más profundo. Asimismo, pone de manifies-
to la necesidad de analizar la seguridad ciudadana y la gobernabilidad
democrática como mutuamente dependientes y de tomar iniciativas en el
terreno que logren incorporar esta perspectiva renovada.
Algunos elementos que caracterizan los enfoques del PNUD para la formu-
lación de políticas de seguridad ciudadana
Las políticas de seguridad ciudadana, de acuerdo con el PNUD, son aqué-

llas que se orientan tanto a prevenir y a controlar la violencia y el delito como
a reformar las instituciones vinculadas18. En este sentido, existen diversas
iniciativas concretas y trabajos analíticos en los que distintas unidades del
PNUD han aportado su visión para la formulación de estas políticas.
Desde la perspectiva de este libro, las políticas de seguridad ciudadana
deben tener carácter holístico, estar dotadas de estrategias sensibles al contex-
to y a las situaciones particulares, comprender tanto las causas sociales como
las institucionales de la inseguridad y de la violencia, y combinar acciones
preventivas que apunten a los factores estructurales con acciones de control o
de interrupción que sean capaces de poner fin a los ciclos de violencia19.

19 UNDP y WHO (2005), op. cit.
INTRODUCCIÓN 19
Detrás de esta concepción subyace la necesidad de superar las dicotomías

que, frecuentemente, han caracterizado a las políticas públicas del sector: en
un lado se encuentran aquellas estrategias, cuyos únicos focos son las insti-
tuciones directamente asociadas al fenómeno —es decir, las fuerzas policia-
les y los sistemas judiciales—, y en el otro, las acciones que sólo buscan
modificar las causas sociales de la inseguridad y que, por ende, en su afán
por modificar las condiciones estructurales, carecen de estrategias que
contemplen el corto plazo.
Esta perspectiva tiene otros aspectos clave. En primer lugar, el carácter
multidimensional de la seguridad pública requiere información actualizada,
confiable robusta para efectuar los análisis que conducen a la formulación
de políticas públicas referidas al sector. Esta información debería incluir
reportes provistos por los sistemas de salud, por el sistema judicial, así como
estudios de las políticas implementadas por los diversos niveles del Estado y
de las acciones comunitarias vigentes de prevención de la violencia . Sólo
debates informados —en los que se lleven a cabo esfuerzos concretos para
comprender mejor las causas, la distribución, la naturaleza y el impacto de
la inseguridad— pueden conducir a políticas públicas con potencial para
modificar positivamente el status quo20.
En segundo lugar, el enfoque holístico de la seguridad considera impres-
cindible la integración de las medidas destinadas a reducir la violencia dentro
de marcos más amplios de políticas públicas de desarrollo. En el diseño de
las políticas de seguridad ciudadana debe prestarse atención a las ventajas de
las acciones multisectoriales. Por ejemplo, para que un programa de preven-
ción de la violencia armada tenga éxito, sería recomendable que estuviese
incluido en la estrategia nacional de seguridad y que, a la vez, tuviera víncu-
los con los programas de desarrollo económico y social —estrategias de crea-
ción de empleo, de reformulación de la estructura urbana, de reformas
educativas, entre otras—.
Tercero, en lo que se refiere específicamente a las fuerzas de seguridad y
al sistema judicial, el PNUD promueve el siguiente enfoque:
“Rescribir leyes y reglas administrativas puede ser un necesario primer

paso, pero la cuestión central en la reforma de los sectores judicial y de
seguridad es un cambio en el comportamiento, las acciones, las operaciones
y en las estrategias del personal y de las instituciones de estos sectores (…).
Consecuentemente, (esta reforma) es un programa de desarrollo de largo
plazo (…). La reforma no puede ser medida en semanas y meses sino que
toma años y requiere de lenta y paciente atención en la medida en que
20 UNDP y WHO (2005), op. cit.

frecuentemente se necesita reconstruir la confianza de la población en las

instituciones del sector, en sus operaciones y actividades.21
Por último, esta perspectiva postula que el control y la participación de

la sociedad civil pueden ser de gran efectividad para lograr que el Estado no
se convierta en fuente de la inseguridad sino en parte de la solución.
A modo de conclusión parcial, conviene destacar los atributos de las
políticas que han sido exitosas en América Latina:
• Todas contaron con una adecuada conducción política del proceso —es
decir, una autoridad a cargo del diseño, implementación y evaluación de
las medidas—.
• Los resultados positivos están asociados a políticas que han logrado
integrar la prevención y el control —por un lado, se consiguió conte-
ner el avance de la violencia y del delito mediante políticas de preven-
ción social (abordando las causas estructurales de la criminalidad) y
de prevención institucional (multiplicando los obstáculos para que se
comentan delitos), pero al mismo tiempo se hizo más eficiente la
respuesta a los delitos cuando éstos ya habían sido cometidos (mejor
investigación criminal e identificación de los responsables, reducción
de la impunidad)—.
• Todas estas políticas estuvieron complementadas por iniciativas de
reforma institucional del sector de la seguridad.
• Y, por último, estas políticas eran sostenibles y contaban con mecanis-
mos de rendición de cuentas22.
2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana
La participación directa de la Oficina de Argentina del PNUD en temas

de seguridad ciudadana data de unos pocos años. En términos generales, el
accionar del PNUD en un país se enmarca en un Programa de Cooperación
aprobado por las autoridades nacionales, reflejando este programa, las prio-
ridades que en materia de política pública y de cooperación para el desarro-
llo este país le demanda a los organismos internacionales.
El PNUD en Argentina en los últimos años, viene paulatinamente
cambiando su rol y convirtiéndose en un organismo de cooperación técnica,
más que en un proveedor de servicios administrativos para el desarrollo.
Este giro estratégico en su contribución al país, ha sido confirmado por las
21 United Nations Development Programme (2003), op. cit., pp. 8-9.

INTRODUCCIÓN 21
autoridades nacionales, y ha permitido desplegar un abanico de iniciativas

de cooperación técnica para el desarrollo en diversas áreas de incumbencia
pública, además de relanzar con cierta periodicidad, la producción de los
Informes Nacionales de Desarrollo Humano23.
Ante la emergencia de la inseguridad como fenómeno de preocupación
pública y ciudadana en la última década, el PNUD ha sido invitado por auto-
ridades nacionales, provinciales y municipales a involucrarse en forma más
activa, apoyándose en la vasta experiencia que el organismo tiene en diversos
países de la región. A partir del año 2002 entonces, el PNUD ha podido apoyar
o activar una serie de iniciativas que si bien preliminares o acotadas, como un
todo, representan el inicio de su aporte a la comunidad argentina.
A continuación, se precisarán algunas de estas iniciativas:
a) Mesa de Seguridad Ciudadana del Diálogo Argentino

El Diálogo Argentino (DA) fue una convocatoria del Presidente
Duhalde a los actores sociales y políticos en el momento más agudo de
la crisis de principios de 200224. Esta convocatoria contó con el respal-
do inicial de la Iglesia Católica (que ya en tiempos de De la Rúa había
alentado este tipo de llamado) y la asistencia técnica del PNUD. El
espacio institucional que se creó, le permitió al gobierno nacional
canalizar aportes de diversos actores de nuestra comunidad en un
contexto de gran conflicto social y político. En un principio, el gobier-
no fue parte de esta propuesta multiactoral, pero una vez que la misma
produjo algunos resultados en términos de políticas públicas y el
contexto social se fue encaminando hacia cierta normalización, dejó al
DA sólo integrado por instituciones sociales y religiosas25.
El DA produjo diversos documentos que inauguraron su aporte al
debate nacional. El 30 de enero se difundió el documento Bases del
Diálogo, en el que se proponen medidas en los planos político, econó-
mico e institucional. A partir de allí se crean las Mesas Sectoriales
dentro del DA para favorecer un análisis más específico de la realidad
social. El 28 de febrero fue entregado al Presidente el documento
23 PNUD (2002): Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina, 2002, Buenos Aires,
PNUD.
PNUD (2005): Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Argentina después de la crisis. Un
tiempo de oportunidades, Buenos Aires, PNUD
24 La convocatoria fue realizada el 14 de enero de 2002.
25 El PNUD Argentina realizó una evaluación del Diálogo Argentino durante el primer semes-
tre de 2004, con la ayuda de prestigiosos especialistas argentinos y extranjeros, que ofreció
evidencia muy interesante acerca de su funcionamiento.
denominado Construir la transición, que resume los acuerdos logra-

dos en el marco de las Mesas Sectoriales en términos de propuestas de
política pública, y define las etapas para su implementación.
Un poco más tardíamente, en julio de 2003 y cuando el DA ya esta-
ba sólo integrado por actores sociales y religiosos, se crea la Mesa
sectorial de Seguridad Ciudadana (MSC), presidida por Ricardo Gil
Lavedra, dada la creciente relevancia que la temática iba logrando en
la consideración pública26. La Mesa preparó inmediatamente un
Documento Base y dividió su trabajo en cinco Submesas: Conducción
y controles políticos de la seguridad; Participación Ciudadana;
Formación en Seguridad; Prevención de la violencia; y Seguridad
Regional.
Las principales propuestas que rápidamente encontraron cauce en los
organismos públicos fueron: mejoramiento de la actuación interjuris-
diccional, en especial en el Gran Buenos Aires, a partir de la firma de
un Convenio Interjurisdiccional de Seguridad Metropolitana, firma-
do el 22 de enero de 2004 a instancias de la MSC entre los gobiernos
Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos
Aires; la ampliación de espacios de participación ciudadana; la pues-
ta en marcha de número único de emergencias, con recepción directa
en el máximo nivel ministerial (*911); y el fortalecimiento de las
Dirección Nacional de Inteligencia Criminal.
Con el apoyo del PNUD, la MSC relevó experiencias sobre participa-
ción comunitaria en el país, promovió encuentros ciudadanos para la
discusión de políticas de seguridad y apoyó la conformación y forta-
lecimiento de Foros de Seguridad Ciudadana en la Provincia de
Buenos Aires (San Isidro, Lomas de Zamora y San Martín).
b) Formulación de políticas de seguridad ciudadana a nivel local

Dada la gran experiencia regional que el PNUD tiene en materia de
promoción del involucramiento de los gobiernos locales en temas de
seguridad ciudadana27, la oficina de Argentina apoyó una experien-
cia en el conurbano bonaerense28.
26 La información ofrecida sobre la MSC proviene de trabajos internos elaborados por José
Manuel Ugarte y Hernán Petrelli. Este último actuó como secretario de la Mesa y como coor-
dinador de un proyecto PNUD de apoyo a la misma. Agradecemos a ambos su colaboración.
27 Particularmente en Colombia.
28 De esta experiencia participaron especialistas locales reconocidos como Marcelo Saín y
Germán Montenegro, entre otros.

INTRODUCCIÓN 23
El contexto institucional era el adecuado, en la medida en que la

Provincia de Buenos Aires había sancionado en octubre de 2004 la
Ley 13.210, que establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales
de la Policía Comunal en el ámbito de los distritos municipales de
menos de 70.000 habitantes. Los municipios que adhirieran a la Ley
tendrían competencias para el diseño de políticas preventivas y estra-
tégicas en la conformación de un Plan Municipal de Seguridad y para
la conducción delos elementos de la Policía Provincial en el distrito.
Paralelamente, la Resolución Nº 1625/04 del Ministerio de Seguridad
provincial crea la jefatura policial en cada distrito municipal del
conurbano (que no hubiera adherido a la Ley 13.210), para facilitar
la articulación de acciones directas con el municipio.
En este marco el PNUD lanza el Proyecto de formulación, organiza-
ción y preparación para la implementación de una política de seguri-
dad preventiva a nivel local, y encuentra eco para su desarrollo en los
municipios de San Isidro, Morón y Florencio Varela. Los componen-
tes de este proyecto de fortalecimiento de la capacidad local de invo-
lucramiento en temas de seguridad fueron:
• El desarrollo de un diagnóstico local y de un diagnóstico de mate-
ria de violencia y conflictividad social.
• El desarrollo de un sistema de recolección, procesamiento y análi-
sis de información sobre incidentes.
• El diseño y puesta en marcha de un Observatorio sobre Violencia y
Seguridad Pública.
• El diseño de un organismo municipal de planificación y coordina-
ción de labores preventivas.
• El asesoramiento sobre intervenciones focalizadas en áreas vulnera-
bles.
• Capacitación a actores públicos y de la sociedad civil.
El proyecto pudo fortalecer instituciones públicas locales, así como
favorecer la discusión de los temas de seguridad en el marco de foros
con participación de la sociedad civil. Los distintos avances del
proyecto fueron discutidos en las distintas instancias que cada uno de
los municipios tiene para facilitar la participación social.
c) Proyecto con el Consejo Federal de Seguridad Interior

El PNUD ha mostrado interés en fortalecer los organismos federales
de coordinación interjurisdiccional, para facilitar la coherencia
estructural del sistema de políticas públicas en todo el país. Uno de
los ámbitos adecuados para poder efectivizar este apoyo fue el
Consejo Federal de Seguridad Interior.
Junto a esta institución, y con el respaldo de la Secretaría de Seguridad

Interior de la Nación, el PNUD lleva a cabo un Proyecto (ARG/06/013)
cuyo objetivo central es el de proveer estándares para la formación
policial y para la presupuestación en materia de seguridad pública.
Al ser la Argentina un país federal donde las provincias gozan de
autonomía para implementar políticas de seguridad, entre otras, una
de las formas de establecer coherencia y coordinación interjurisdicio-
nal para el desarrollo de las políticas, es desarrollar parámetros de
gestión aprobados por el Consejo Federal que sirvan de referencia
para cada uno de los gobiernos provinciales.
Dos de las materias en donde hay una gran dispersión de prácticas
entre las provincias es la formación policial y las modalidades de
preparación e ejecución del presupuesto. El proyecto proporcionará
estándares para ambos casos que propondrá para su aprobación al
Consejo Federal. Las provincias tendrán opción para adherir o no a
estos estándares, pero su formulación estudiada y consensuada y su
remisión al Consejo Federal, facilitará la adhesión y por lo tanto la
posterior homogeneización de las prácticas en todo el país.
d) Campaña de Fútbol en Paz

Durante el primer semestre de 2006 se desarrolló junto a la
Subsecretaría de Seguridad en Espectáculos Futbolísticos del Minis-
terio del Interior, una campaña audiovisual y gráfica de No Discri-
minación y de Promoción de la No Violencia en el Fútbol, que contó
con el respaldo de diversos medios de comunicación, de organizacio-
nes de la sociedad civil ligadas a la lucha contra violencia en el fútbol
y de la Asociación del Fútbol Argentino (AFA).
3. Organización del Libro
El presente libro agrupa contribuciones que abordan diferentes dimen-

siones alrededor de la seguridad ciudadana. Los especialistas invitados, y en
función de su experiencia académica o institucional, ensayan descripciones,
interpretaciones y explicaciones sobre aspectos culturales, sociológicos,
institucionales y pedagógicos de nuestra inseguridad.
En este sentido, se intenta a través de este conjunto de contribuciones,
realizar un aporte a un debate multidimensional, que rompa con las expli-
caciones reduccionistas tanto economicistas como meramente policíacas.
Los primeras dos contribuciones realizan una caracterización del estado
de la inseguridad en América latina y Argentina, apelando a estadísticas
INTRODUCCIÓN 25
objetivas y subjetivas disponibles, y aportan elementos para un abordaje

integrado del problema.
El artículo de Alejandro Álvarez y Gloria Manzotti actualiza la informa-
ción sobre el crecimiento de los hechos delictivos en América Latina, esta-
bleciendo comparaciones estadísticas entre los diferentes países. En una
segunda parte, presenta el enfoque integral de abordaje de los problemas
seguridad que ofrece el PNUD en América Latina y que está aplicando en
diversos países como Colombia, Brasil, República Dominicana, Ecuador y
El Salvador, entre otros.
El trabajo de Marcelo Saín “Situación de la seguridad pública en la
Argentina. Análisis de Coyuntura y Prospectiva”, presenta evidencia empí-
rica del crecimiento reciente en la Argentina tanto de la delincuencia como
de la criminalidad organizada. Luego se hace un repaso de las condiciones
sociales del delito: a la profundización de la pobreza durante la década de
1990 se sumaron factores como la creciente heterogeneidad de la pobreza
urbana y el surgimiento de “guetos de ricos” en los countries del Gran
Buenos Aires. Sin embargo, el artículo sostiene que no se puede establecer
una causalidad directa entre la pobreza y la delincuencia y, por ende, propo-
ne observar las deficiencias institucionales que pesan sobre el sistema de
seguridad pública y de justicia penal. En efecto, determinadas agencias o
sectores estatales —especialmente, policiales—, por omisión, por complici-
dad o por participación directa en su desenvolvimiento han favorecido signi-
ficativamente la expansión de la criminalidad organizada. La segunda
sección del trabajo describe profundamente el sistema institucional de segu-
ridad pública en la Argentina para luego dar paso a un tercer apartado que
analiza su desempeño. En este sentido, el sistema de seguridad pública se ha
caracterizado por: a) el desgobierno político sobre los asuntos de la seguri-
dad pública y policiales; b) el autogobierno policial de la seguridad pública
y del sistema policial mismo; c) la deficiencia de la justicia penal en la perse-
cución penal de los delitos conocidos y en la administración de la ejecución
penal; y d) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguridad pública.
En la cuarta sección, el artículo presenta su perspectiva institucionalista,
centrada en la postulación de un proceso de reforma y modernización de las
áreas claves del sistema de seguridad pública.
El libro prosigue con aportes provenientes de investigadores cualitati-
vos que bucean en las motivaciones subjetivas alrededor de la criminalidad.
Gabriel Kessler, en su “Inseguridad Subjetiva: nuevo campo de investiga-
ción y de políticas públicas”, incursiona en algo novedoso en los países
centrales y poco desarrollado en América Latina, la inseguridad subjetiva
o el miedo al crimen (fear of crime), considerándola como un problema
autónomo respecto de la seguridad objetiva o tasas de delito “reales”. Aquí
reside el interés central del tema ya que las consecuencias políticas del
miedo al crimen son preocupantes: el creciente consenso hacia políticas
penales más punitivas en las últimas décadas en un gran número de países
está vinculado, entre otros factores, al aumento del temor en la sociedad.
Luego, el artículo revisa la literatura clásica y reciente sobre el miedo, al
tiempo que sitúa el miedo al crimen en la Historia y señala las dificultades
teórico-metodológicas de la sociología para estudiar el miedo y conceptua-
lizarlo. Los análisis bibliográficos se complementan con una investigación
del autor en barrios del conurbano bonaerense en la cual se reconoce el
lugar del miedo en la regulación de la vida local. En efecto, el miedo pare-
ce ocupar el lugar vacante que antes había ocupado la organización fabril
como principio regulador: ésta marcaba sus rutinas diarias, los horarios de
los hogares, determinaba períodos especiales, y mantenía en vilo a la comu-
nidad cuando acontecía algún conflicto.
Alejandro Isla e Inés Mancini (“Bajo Sospecha: orden y seguridad en
sectores populares de Buenos Aires”) realizan un trabajo etnográfico en
una villa de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires, y analizan, desde las
voces de sectores populares, la violencia, el imaginario del delito y las
representaciones sobre la policía. En una elaboración que surge de las
entrevistas presentadas, los autores señalan entre otros, los siguientes
puntos: las instituciones de control social son percibidas en la villa como
productoras de delitos; existen vínculos frecuentes entre la policía y activi-
dades delictivas en la villa, muchas de ellas relacionadas con la venta de
drogas; abundan ejemplos de la arbitrariedad policial que refieren a los
malos tratos, a golpes a los detenidos e incluso a muertes; la desconfianza
en las instituciones no es exclusiva de aquellas que son externas sino que
también afecta a las internas: el comedor, los centros de salud (“salitas”)
e incluso el hospital más cercano; el rasgo más saliente de las percepcio-
nes de las violencias en la villa —el robo con armas, el hurto y las lesio-
nes en peleas— es que las mismas no son conceptualizadas como algo exte-
rior a usos y costumbres sino que son naturalizadas. el artículo concluye
señalando que la ideología “seguritaria” plantea una polémica estéril entre
“garantistas” y “duros” que se traslada automáticamente al debate del
papel que debe jugar la policía: entre “prevención” y “represión”. En el
Estado de Derecho, en cambio, la seguridad debe buscarse en el equilibrio
entre prevención y represión.
Las contribuciones que siguen en el libro abordan áreas específicas.
Damián Fernández Pedemonte (“Editar la violencia. Dimensión ideológica
de las noticias sobre inseguridad”), busca describir dos estrategias actuales
de edición de noticias sobre inseguridad, identificadas en una muestra de
diarios argentinos: los casos conmocionantes y las olas de violencia. Se
INTRODUCCIÓN 27
analizan, luego, las implicancias ideológicas de estas rutinas de producción

de actualidad. Los casos pueden lograr una drástica renovación de la agen-
da pública y conseguir que afloren cuestiones estructurales soterradas, que
el tratamiento sucesivo de los medios tematiza o vuelve a enterrar. Las olas
pueden contribuir a crear un clima de opinión pública y a orientar el deba-
te en una dirección o en otra, de acuerdo con el uso que se haga de la infor-
mación y de las opiniones cualificadas. Las implicancias ideológicas de estas
estrategias se analizan con ocasión de una ola de violencia y del caso de la
irrupción en 2004 de la figura de Juan Carlos Blumberg como portavoz de
los reclamos de la opinión pública sobre inseguridad.
El artículo de Gustavo Palmieri, Marcela Perelman y Emilio García
Méndez, “Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda
de seguridad en Argentina. El caso de los estándares del accionar estatal en
el marco de manifestaciones públicas”, se divide en dos ejes centrales: en
primer lugar presenta una descripción sobre las características y las trans-
formaciones recientes de la intervención pública del Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS); y en segundo término, hace un recuento de las
acciones del mismo en pos de incidir en la formulación de los estándares del
accionar estatal en el marco de manifestaciones públicas. Uno de los focos
de las acciones de denuncia de violaciones de los derechos humanos (desde
la época de la dictadura) ha sido las instituciones policiales: el CELS intenta
revertir la impunidad con la que en general se enfrentan los casos de tortu-
ras, detenciones arbitrarias y homicidios. Al tiempo que se denuncian patro-
nes de violaciones de derechos humanos, se impulsan investigaciones y
reformas para establecer adecuados mecanismos institucionales de control
para asegurar sistemas policiales y de seguridad más eficaces y respetuosos
de los derechos humanos.
La formación policial es abordada en dos trabajos. El artículo de Sabina
Frederic y Marcelo Saín (“Profesionalización y reforma policial: concepcio-
nes sobre las prácticas de la Policía de la Provincia de Buenos Aires”) confir-
ma que la Policía Bonaerense es la fuerza de seguridad más grande del país
—con casi 46 mil miembros— y ha sido la fuerza policial más observada y
cuestionada. Los innumerables intentos de reformarla condensan las
concepciones predominantes sobre la profesión policial, hasta erigirse en
punto de referencia e incluso paradigma de las transformaciones necesarias
de la fuerza en el resto del país. El análisis del problema policial en el marco
de las reformas ha estado centrado en iniciativas referidas a: la depuración
institucional mediante las denominadas “purgas policiales”; la formulación
y el desarrollo de nuevas modalidades de capacitación policial de base; la
ampliación de la participación comunitaria en los asuntos de la seguridad
pública tradicionalmente gestionados por la policía; y las reformas legales
del marco normativo de la institución policial. Cada una de estas herramien-

tas supone una ley, de la que deriva un conjunto de dispositivos que procu-
ran que la norma se convierta en acto. Pero, al mismo tiempo, como el artí-
culo pone de relieve, cada uno de ellos entreteje una mirada sobre la policía.
A lo largo del trabajo se intenta objetivar las representaciones sobre la poli-
cía tomando como ejemplo la reforma policial instrumentada en la
Provincia de Buenos Aires y llevada adelante por el Ministro Arslanian, así
como las investigaciones académicas sobre las policías del mundo. Los
términos de la visión aplicada en la reforma bonaerense señalan la necesi-
dad de profesionalizar la policía introduciendo en ella valores sociales
ausentes en una institución supuestamente cerrada, corporativa y custodia
de principios de corte militar. La renovación propiciada por esta concepción
tiene en la formación educativa, en el control interno y en la relación fluida
con la comunidad los pilares de la denominada modernización policial. Sin
embargo, existen según los autores dos problemas asociados a esta concep-
ción, los cuales derivan en parte de la ausencia de estudios empíricos sobre
el mundo policial ordinario y práctico. El primero es que la reforma se
sustenta en una representación normativa general sobre lo que debe ser la
policía que procura imponer sobre el mundo práctico la lógica de esa repre-
sentación. El segundo problema es cuánto se puede trasladar la idea del
aislamiento y encapsulamiento moral de la policía, detectado en las policías
donde se ha aplicado el modelo profesional racionalista, a una policía
aparentemente desprofesionalizada. La pregunta que se plantea, entonces,
es cuáles son las condiciones actuales de la profesionalización policial,
cómo, por ejemplo, la desigualdad social y la transformación del mundo
criminal encarnan en la práctica policial cotidiana.
Gregorio Kaminsky y Diego Galeano (“Hacer Saber: la entrada de la
seguridad ciudadana en la formación universitaria argentina”) presentan
una introducción a la problemática de la formación académica en seguridad
ciudadana en la Argentina, para lo cual realizan un breve recorrido a través
de los cambios producidos en los últimos años en materia de producción del
denominado “conocimiento experto” en seguridad, y de los nuevos circui-
tos de circulación de saberes académicos. El inmenso descrédito social de las
instituciones policiales argentinas puso en cuestión la legitimidad de sus
dispositivos de formación y capacitación. Sin embargo, las universidades
públicas —que tradicionalmente habían denegado la cuestión de la seguri-
dad ciudadana— no contaban con una trayectoria que les permitiera ocupar
el lugar de vacancia dejado por la corrosión de la educación policial tradi-
cional. Esta tendencia según los autores, ha comenzado a revertirse en años
recientes: no sólo la universidad se involucró en la temática sino que aque-
lla se integró en una compleja trama formada por agencias estatales de
INTRODUCCIÓN 29
gobierno, comisiones especiales de las cámaras legislativas, ONGs, organis-

mos internacionales de financiamiento, instituciones privadas —como
fundaciones y centros de investigación—, y grupos de trabajo. De esta plura-
lización y fragmentación de las instancias de producción de conocimientos
resulta que la seguridad comienza a ser desplazada como asunto exclusivo
del circuito “endopolicial”.
Finalmente, el libro aborda la temática de las armas de fuego pequeñas
y livianas a través del artículo de Darío Kosovsky, “Las armas de fuego y
los dos demonios en la seguridad pública”. Este artículo parte de reconocer
que en los reclamos referidos a la cuestión de la seguridad es frecuente
encontrar discursos o análisis que interpretan a la inseguridad como una
situación en la que se genera una divisoria social de aguas entre dos grupos.
De un lado se posiciona a quienes se autocalifican como los ciudadanos
honestos que se consideran las víctimas de la inseguridad. En una vereda
opuesta se ubica a quienes afectan la seguridad porque atacan al primer
grupo en su integridad física o en sus bienes. Estas concepciones según al
autor, tiñen el debate sobre las armas de fuego, diferenciando las armas en
legales e ilegales, buenas y malas, y armas para defenderse y armas para
matar, según quién las utiliza (“el buen ciudadano” o “el delincuente”). Así,
“las armas de los delincuentes” parecen ser las únicas que se fabricaron para
matar y, por tanto, las que realmente deben preocupar al Estado, que debe
perseguir su acceso y uso porque provocan inseguridad. El artículo provee
evidencia empírica acerca de la cantidad de armas en el país así como anali-
za los usos de las mismas y establece que no siempre se reconoce suficiente-
mente que las armas de fuego no sólo se utilizan para cometer delitos contra
las personas y la propiedad sino también para actuar en conflictos interper-
sonales no vinculados con la comisión de un hecho delictivo previo —fenó-
meno novedoso y en crecimiento en el país—.
Este libro contó con valiosas colaboraciones, entre las cuales se destaca
la de Sabina Frederic, quien contribuyó con la identificación de algunos de
los posibles aportes y con la primera edición del volumen. Tomás Bril y
Caterina Colombo brindaron un significativo apoyo de edición en la última
etapa de confección del libro. En todo momento, esta iniciativa contó con el
respaldo y la promoción de Carlos Felipe Martínez, Representante
Residente del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de las Naciones
Unidas en la Argentina, y de Pablo Vinocur, Coordinador de Programa del
PNUD.
EL ESTADO DE LA SEGURIDAD
EN AMÉRICA LATINA
Alejandro E. Álvarez
Gloria C. Manzotti
Desde hace algunos años la seguridad ocupa un lugar de gran relevan-

cia en la mayoría de los debates de América Latina. En las ciudades, en las
primeras planas de los periódicos, así como diversas encuestas de opinión,
muestran que la falta de seguridad es una de las preocupaciones principales
de los habitantes de la región, junto con el desempleo y la educación. Se ha
convertido en un tema necesario de las agendas políticas de los países de
América Latina. En buena parte de las elecciones presidenciales celebradas
recientemente, la seguridad ha sido tema de campaña electoral. En efecto,
aunque a menor velocidad que sensación de inseguridad, los índices de cier-
tos crímenes violentos (tales como el homicidio) han aumentado, sobre
todo, en el último decenio.
Este aumento tiene efectos negativos en el desarrollo humano y también
sobre la dinámica democrática. La gran importancia porcentual del gasto
asociado a la violencia en relación con el PBI1 que podría traducirse en una
menor asignación de recursos a inversiones productivas o a los sectores
sociales, así como la progresiva erosión de la credibilidad en las institucio-
nes democráticas, dan cuenta de la relevancia del problema.
En efecto, la violencia y la inseguridad son condicionantes del desarro-
llo y de las estrategias de reducción de la pobreza. Los países y las personas
más pobres son los más expuestos a los hechos de violencia (quizás con la
excepción de los secuestros). Los pobres ven la inseguridad como un obstá-
culo para superar su situación de desventaja y los países pobres enfrentan
mayores dificultades para resolver los problemas de violencia e inseguridad
que aquellos con mejores índices de desarrollo humano. Algunos estudios
realizados en Latinoamérica intentan mostrar el efecto negativo de la violen-
cia y el delito en el crecimiento del PIB. La violencia es, en consecuencia, un
1 Cf. Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD El Salvador, 2005.

obstáculo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDGs, por
sus siglas en inglés). Un ejemplo son los abordajes sobre el costo de la
violencia de Guatemala, El Salvador así como el Cuaderno de Seguridad y
Desarrollo Humano de Paraguay.2 La prevención de la violencia y la refor-
ma del sector de seguridad constituyen un factor clave de la lucha contra la
pobreza y la promoción del desarrollo humano.
La violencia y la inseguridad son, además, un obstáculo para la consoli-
dación de la gobernabilidad democrática en la región. Las dificultades del
sector de seguridad para reducir los niveles del delito han incentivado la adop-
ción de políticas o prácticas por fuera del Estado de Derecho, como las expe-
riencias de acciones de “limpieza social” que se llevan adelante en ciertas
ciudades. De igual forma, el desgobierno político y las dificultades del poder
civil para ejercer control sobre las fuerzas de seguridad pueden generar retos
futuros para la estabilidad democrática de la región. En definitiva, se advierte
la falta de prácticas institucionalizadas y culturalmente establecidas de trans-
parencia y de rendición de cuentas, tradicionales en las agencias que forman
parte de los sistemas de seguridad pública —como las fuerzas de seguridad
latinoamericanas— y la confianza de los ciudadanos en las instituciones.
Una primera distinción que debe mencionarse es que, a los efectos de
este documento, la noción de seguridad ciudadana se entiende como la
situación institucional y social en la cual las personas pueden ejercer y gozar
plenamente sus libertades y derechos. En este contexto, la seguridad ciuda-
dana comprende las acciones institucionales y sociales orientadas a resguar-
dar y garantizar las libertades y los derechos de las personas a través de la
prevención, conjura e investigación de los delitos, las infracciones y los
hechos que vulneran el orden público3.
El PNUD considera que la seguridad ciudadana es un área de gran
importancia para incrementar los niveles de desarrollo humano de las
sociedades latinoamericanas4. Con el objeto de apoyar una reflexión infor-
mada sobre la situación de la seguridad ciudadana en América Latina, el
2 PNUD Paraguay. Documento en edición.

3 Cf., por todos, Saín, Marcelo; Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en
América Latina, FCE, 2002.
4 La seguridad ciudadana (o seguridad pública) es sólo uno de los componentes del sector de
seguridad (Cf., para mayor detalle, la definición de Security System Reform de la OCDE, DAC
Guidelines and Reference Series, Security System Reform and Governance, 2005,
http://www.oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf). Este trabajo se concentrará en la seguri-
dad ciudadana aunque, cabe señalar, que un diagnóstico completo del sector requiere poner
en relación los problemas y las instituciones de seguridad ciudadana con las del resto del
sector de seguridad, tal como lo propone el documento PNUD, Guía para la Evaluación de
la Seguridad Ciudadana en América Latina, 2005.
EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA 33
PNUD ha desarrollado indicadores para observar la seguridad en la región,

en asociación con el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia
(ILSED)5. Este trabajo incluye adelantos de los principales alcances de dicho
informe6.
Para observar la situación de la seguridad ciudadana se ha elegido una
metodología centrada en dos dimensiones: i) análisis de la situación de la
violencia y del delito comparada entre los países de la región7 y ii) evalua-
ción institucional; es decir, una fotografía de los principales aspectos del
funcionamiento y la organización de las instituciones del sector seguridad
pública.
Evaluación situacional Evaluación institucional
Dimensión objetiva de la seguridad Gobierno de la Seguridad
Dimensión subjetiva de la seguridad Sistema de prevención social

de la violencia y el delito
Sistema policial
Sistema de persecución penal
Sistema de seguridad privada
En primer lugar, se abordará, la situación de la violencia y el delito,

mediante la comparación de datos sobre ocurrencias de los delitos más
importantes. Esto permitirá contar con una aproximación cuantitativa
sobre la actividad criminal en el continente. También se analizará la percep-
ción sobre la violencia y el delito, y sobre las respuestas del Estado. En
segundo lugar, se evaluará las instituciones del sector y la forma en qué los
países del continente responden al fenómeno de la violencia y el delito.
5 El equipo de investigación del ILSED fue dirigido por Marcelo Saín, coordinado por Darío
Kosovsky y compuesto por Carola Cóncaro, Alan Iud, Sidonie Porterie, Santiago Fernández,
Ariel Cagnola, Nuria Becu, Hermann Ruiz Salgado. Mariano Ciafardini, Hernán Olaeta y
Carina Müler asesoran al equipo de investigación; Cf www.ilsed.org
6 Los resultados del Informe son actualmente presentados en entregas en la Revista
Latinoamericana de Seguridad y Democracia. www.revistaseguridadydemocracia.org
En este espacio se publicarán las actualizaciones periódicamente.
7 No se presentan datos de Ecuador por no encontrarse disponibles al momento de la elabo-
ración del informe.
I. La situación de la violencia y el delito
a. La situación objetiva de la violencia y el delito
Para reflejar situación objetiva del delito se ha elegido los índices de

homicidios, porque en general, el sub-registro es menor que en otros delitos,
y las denuncias por robos de automóviles. La selección de estos índices se
debe a que ofrecen una aproximación tanto a la actividad criminal “común”
como a la actividad criminal organizada, ya que los robos de automotores,
al requerir actividades de organización e involucrar a varias personas, son
de mayor complejidad8. Por último, estos datos han sido cruzados con el
Índice de Desarrollo Humano (IDH)9.
En cuanto a los homicidios, la tasa anual registrada por cada cien mil
habitantes es:
Gráfico 1
América Latina y el Caribe, países seleccionados
Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003
Fuente: ILSED, PNUD.
8 Las fuentes de información utilizadas son: UNFPA (habitantes de cada país); ILSED-PNUD
(tasas de homicidios por cada 100.000 habitantes); y PNUD (IDH 2002).
9 El Índice de Desarrollo Humano es un índice compuesto por: la esperanza de vida, la tasa de
escolarización y el ingreso per cápita ajustado por el índice de paridad de poder de compra.
La información también se presenta en valores absolutos:
Cuadro 1
América Latina y el Caribe, países seleccionados
Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003
País Cantidad de homicidios Tasa de Fuente

dolosos registrados Homicidios
(absolutos) dolosos
Chile 281 1,85 Ministerio del Interior.

División de Seguridad Ciudadana
Perú 1.316 5,13 Instituto Nacional de Estadísticas
Uruguay 197 5,90 Ministerio del Interior
Departamento de Datos,
Estadísticas y Análisis
Costa Rica 300 7,46 Poder Judicial
Departamento de Planificación,
Sección de Estadística.
Área de Estadísticas Policiales
Argentina 2.876 7,77 Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos
Dirección Nacional de Política Criminal.
Panamá 338 11,83 Ministerio de Gobierno y Justicia
CONADEC
Nicaragua 635 12,52 Policía Nacional
Ecuador 1.621 12,82 Dirección Nacional de la Policía Judicial e
Investigaciones - Sección Estadística
Paraguay 973 17,70 Dirección General de Estadísticas,
Encuestas y Censos
Bolivia 1.521 18,11 Instituto Nacional de Estadísticas
Rep. Dom 1.649 19,69 Procuraduría General de la República
Departamento de Estadísticas
Brasil 40.666 23,86 Secretaría Nacional de Seguridad Pública
México1 28.330 28,65 Secretaría de Seguridad Pública
Honduras2 2.155 33,58 Observatorio de la Violencia
El Salvador 2.172 34,60 Policía Nacional Civil
Guatemala 4.237 35,80 Policía Nacional Civil
Venezuela 11.342 46,93 Ministerio del Interior y Justicia
Colombia 23.523 55,87 Policía Nacional de Colombia
Revista de Criminalidad
Nota: 1 Contempla homicidios dolosos y culposos. Por esta razón no está incluido en el gráfico.
2 Datos correspondientes a 2004. Por esta razón no se incluyen en el gráfico.
Como puede observarse, los países del triángulo norte de

Centroamérica (Honduras, Guatemala y El Salvador), junto con Colombia
y Venezuela se encuentran entre los más violentos de la región y entre los
más violentos del mundo, ya que según datos de la Organización Mundial
de la Salud (OMS), Latinoamérica es la región más violenta. En el otro
extremo se encuentran Chile, Perú, Uruguay y Costa Rica. Sin embargo,
estos datos no permiten observar las diferencias al interior de cada país.
Por ejemplo, en Brasil, cuyo índice es similar al promedio de Latinoamé-
rica, hay regiones o Estados con un alto índice de homicidios como el
Estado de Espirito Santo (57 por cada 100 mil Habs.), mientras que otras
regiones registran índices muy por debajo del promedio, como Santa
Catarina (9.7 por cada 100 mil Habs.)10.
La situación del triángulo norte de Centroamérica es particularmen-
te crítica porque los índices no han cesado de aumentar. Según datos
preliminares de 2004, 2005 y 2006 los homicidios han aumentado en los
tres países. Es interesante destacar que Nicaragua registra índices infe-
riores a los de sus vecinos centroamericanos, a pesar de compartir con
ellos el haber sido un país traumatizado por la guerra y con fuertes simi-
litudes culturales. Es posible que la explicación de tal diferencia se deba
a la respuesta institucional al fenómeno de la violencia y el delito en
Nicaragua. Desde los años 80 la policía nicaragüense cuenta con una
mejor política de acercamiento a la comunidad y una cultura cercana al
‘policiamiento’ por resolución de problemas, que ha permitido prevenir
la proliferación de bandas juveniles y mayor eficacia en la investigación
criminal.
Colombia, a pesar de sus altos índices de homicidios, presenta una situa-
ción inversa a la del triángulo norte de Centroamérica, ya que en los últimos
años se ha producido un importante descenso de los índices de homicidios,
sobre todo porque algunos programas han sido exitosos en la reducción de
la violencia y el delito. Los índices de México y Venezuela, en cambio, son
elevados y la tendencia no parece modificarse. En el caso de México, el
vínculo de los homicidios con el crimen organizado parece ser la razón más
plausible para explicar el fenómeno.
En el otro extremo, Chile es el único país de la región con índices compa-
rables a los de Europa Occidental. Perú y Uruguay también poseen bajos
índices homicidios y según datos recientes con cierto grado de estabilidad.
10 Datos para 2003. Fonte: Ministério da Justiça do Brasil - MJ/ Secretaria Nacional de
Segurança Pública-SENASP/ Secretarias Estaduais de Segurança Pública/ Departamento de
Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública -
Coordenação Geral de Pesquisa/ Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
El cruce de los índices de homicidios con los Índices de Desarrollo

Humano (IDH) por país, permite elaborar algunas conclusiones adicionales.
En el siguiente gráfico se muestra el cruce entre el IDH de los países de
América Latina de 2002 y los índices de homicidio:
Gráfico 2
Países en función al IDH (2002) y tasa de homicidios dolosos
cada 100.000 hab. (2003)
Fuente: elaboración propia.
Como puede observarse, existiría una relación inversa entre el IDH y los
índices de homicidios. Costa Rica, Chile, Uruguay y Argentina se encuen-
tran entre los países con mejores índices de desarrollo humano de la región
y, a la vez, con los menores índices de homicidio; mientras que Guatemala,
Honduras o El Salvador, poseen bajos índices de desarrollo humano y altos
índices de homicidios. Asimismo, Brasil, República Dominicana, Paraguay
y Panamá, se encuentran en una situación intermedia.
Las razones que explican los índices de homicidios de cada país son
diversas y responden a razones históricas, sociales e incluso culturales. Por
lo tanto, no es posible concluir que el nivel de desarrollo humano puede
explicar por sí sólo el índice de homicidios. No obstante, en la medida que
el IDH refleja un conjunto de situaciones que incide en la capacidad de elec-
ción de modelos de vida, es probable que los países con menores índices de
desarrollo humano puedan ser más vulnerables a situaciones de violencia
extrema (como el homicidio).
Los comportamientos violentos también son influenciados por las
modalidades crecientes de ciertos tipos de urbanización, de socialización, de
la disponibilidad de armas de fuego y de otros elementos no incorporados
en el IDH. A pesar de ello, es posible avanzar dos ideas: i) una mejora en las
áreas que integran el concepto de desarrollo humano podría estar acompa-
ñada por una mejora en los niveles de violencia y; ii) es probable que, en la
medida que el IDH refleje la eficacia de las políticas sociales, es posible supo-
ner que la capacidad institucional de responder a la violencia y el delito sea,
en consecuencia, menor.
Este ejercicio permite entender el vínculo entre el IDH y el índice de
homicidio, ya que los componentes del IDH nos acercan a una apreciación
acerca de las condiciones de vida de un país, y el índice de homicidios puede
interpretarse como una aproximación a las amenazas al desarrollo humano.
Asimismo, es importante señalar que los delitos relacionados con el
crimen organizado son cada día más complejos, e incluso capaces de alterar
la institucionalidad de los estados. Un ejemplo son los episodios ocurridos
en la ciudad de Sao Paulo, Brasil, a mediados de 2006.
Una fotografía completa de la situación de la criminalidad, además de
mostrar los delitos interpersonales como los homicidios, debe incluir refe-
rencias de la delincuencia que requiera mayor organización para ser come-
tida. Esto se debe a que una política de seguridad; es decir, una política
pública que prevenga y pueda responder efectivamente a los comportamien-
tos delictivos debe contemplar las diferencias entre delincuencia “común” y
delincuencia “organizada”. De hecho, la gestión directiva y operacional en
las agencias del estado encargadas de controlar tales tareas requiere el mane-
jo diferenciado de la información, de las necesidades logísticas y de los
recursos, al igual que distintos tipos de entrenamiento y de uso potencial de
la fuerza.
Entonces, para diseñar políticas públicas de seguridad es necesario
contar con información sobre el crimen organizado. Como aproximación,
en este informe se utilizan las denuncias por robo de vehículos, ya que dicha
actividad requiere cierta organización para falsificar títulos, desarmar los
automotores y venderlos por piezas e, incluso, traspasar fronteras interna-
cionales.
Gráfico 3
Tasa de robo de vehículos por 100 mil habitantes por país, 2003
Otro dato que puede permitir completar los datos de actividad criminal
organizada, vinculado al tráfico de drogas ilegales, son los decomisos o
capturas de sustancias prohibidas, como la cocaína. Al respecto, a continua-
ción se presentan las incautaciones de cocaína por país:
Gráfico 4
Incautaciones de cocaína por país, 2003
Fuente: Observatorio Interamericano sobre Drogas.

Por su parte, el robo de vehículos se presenta como un índice útil para

observar la criminalidad organizada. Su tasa de sub-registro relativamente
baja puesto que, en casi todos los países analizados, se debe hacer una
denuncia ante la policía o la justicia para poder cobrar los seguros contra
robos11. El robo de vehículos es un delito, cuyo objetivo puede relacionarse
con modalidades criminales más complejas en el sentido el robo de autos
puede utilizarse como medio de obtención de recursos para otras finalida-
des delictivas. Al igual que con las tasas de homicidios, se han cruzado las
tasas de robos de vehículos con el IDH:
Gráfico 5
Países en función del IDH (2002) y tasa de robo de vehículos
cada 100.000 hab. 2003
Nota: No hay información sobre Chile en esta sección del informe.
11 Cabe mencionar la dificultad del índice tomado dado que existen países en los que no se
presenta tal actividad como modus operando delictivo recurrente y sostenido.
En valores absolutos los datos son los siguientes:
País Tasa de Robo de Vehículos IDH 2002

cada 100.000 hab.
Guatemala 79,69 0,649

Nicaragua 4,25 0,667
Honduras 36,34 0,672
Bolivia 58,48 0,681
El Salvador 25,34 0,720
Paraguay 48,19 0,751
Perú 33,98 0,752
Colombia 65,44 0,773
Venezuela 170,19 0,778
Panamá 6,09 0,791
Uruguay 134,07 0,833
Costa Rica 126,24 0,834
Argentina 126,6 0,853
Puede observarse, que estos datos se relacionan de forma inversa con el

IDH, a diferencia de los homicidios. En efecto, mientras en los homicidios la
mayor tasa correspondía a los países con menores IDH, en los robos de vehícu-
los los índices más altos se presentan en los países con mejor nivel de desarro-
llo humano. Argentina, Costa Rica y Uruguay presentan, en este caso, los
mayores índices de robos de vehículos por cada cien mil habitantes.
De acuerdo con estos datos, pareciera entonces que a mayor nivel de
desarrollo humano, la actividad criminal tiende a mutar y a tornarse más
compleja y organizada.
b. Situación subjetiva de la seguridad
Para tener un panorama completo de la situación de seguridad, no son

suficientes los datos objetivos sobre violencia y delito. También deben cono-
cerse las percepciones de las personas al respecto, así como el grado de
confianza en las instituciones del sector de seguridad y en sus responsables.
La percepción de los ciudadanos es un dato de gran relevancia al momento
de diseñar políticas públicas. En efecto, es posible que, en un país determi-
nado, la situación de la violencia y el delito se mantenga estable mientras la
percepción de población sobre el fenómeno se deteriore, por lo que deben
contemplarse acciones concretas en cualquier diseño de política pública de
seguridad.
A continuación se presentan los resultados de una encuesta de opinión,

realizada en mayo de 2005, sobre la confianza de la población en la policía
de sus países.
Gráfico 6
Porcentaje de individuos que confían en la policía por país, 2005
Fuente: Barómetro Iberoamericano.
Para realizar la selección de la muestra por países se tomó como referen-

cia a las instituciones policiales con jurisdicción nacional12.
Del gráfico se desprende que la confianza de los latinoamericanos en sus
policías es baja. Salvo en Chile —donde más de 60% de la población confía
en la fuerza policial—, en los demás países más de la mitad de la población
desconfía de la policía. El caso extremo se observa en Paraguay: nueve de
cada diez ciudadanos no confía en su policía.
La urgencia proviene del hecho de que las sociedades modernas son alta-
mente dependientes de la función policial. Las fuerzas policiales son las
12 En países federales como Argentina, Brasil, México y Venezuela también hay policías esta-
duales o provinciales.
encargadas de mantener el orden público y del control de comportamientos

violentos. No obstante, las fuerzas policiales prácticamente no han sido
objeto de procesos de reforma y continúan ejerciendo la función de forma
reactiva, sin capacidad para brindar las respuestas que requieren los tiem-
pos actuales. A lo sumo, las fuerzas policiales han experimentado cambios
ligados al proceso de reclutamiento y formación y, a veces, la modernización
del equipamiento, incluyendo los sistemas de información.
Como se aprecia en el gráfico, no sólo la policía sufre de falta de
confianza de la población. Los poderes ejecutivos de la región —representa-
dos por los presidentes en la encuesta— también son objeto de malas califi-
caciones ante la pregunta sobre cómo manejan los asuntos de seguridad. A
continuación se presentan los resultados de la encuesta de opinión sobre el
desempeño de los presidentes en temas de seguridad.
Gráfico 7
Porcentaje de opinión positiva (muy buena o buena)
sobre la actuación presidencial en materia de seguridad, 2005
Fuente: Barómetro Iberoamericano.

En la mayoría de los países, la opinión buena o muy buena sobre la

actuación presidencial en materia de seguridad es menor a 30%. Aún en el
caso de presidentes con altos índices de apoyo popular, la opinión sobre el
manejo de los asuntos de seguridad es desfavorable.
La insatisfacción con respecto al desempeño del Poder Ejecutivo es, de
alguna manera, consecuencia de la falta de liderazgo civil en la región en
materia de políticas públicas para el sector. La población no percibe que los
poderes ejecutivos den respuesta a sus problemas de seguridad. Esto se
traduce en un aumento del descrédito de las autoridades públicas para resol-
ver los problemas de inseguridad y la generación de un ambiente más propi-
cio para respuestas demagógicas que prometen acabar con la delincuencia
en poco tiempo o planes de tolerancia cero o mano dura.
II. El estado de las instituciones de seguridad pública
Los datos sobre la situación de la violencia y el delito por si solos, no

permiten contar un panorama detallado sobre cómo un Estado nacional o
local puede elaborar políticas efectivas de prevención y control de la insegu-
ridad. Para ello también es necesario conocer el estado de las instituciones
que conforman el sector de seguridad, puesto que cualquier política pública
debe considerar las posibilidades reales de que las instituciones vigentes
puedan implementar dichas políticas e identificar las necesidades de refor-
ma o modernización del sector.
Para comprender la dimensión de las instituciones del sector, se ha utili-
zado la Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América
Latina elaborada por el PNUD13. Según dicha Guía, una revisión completa
de instituciones debería incluir los siguientes aspectos:
13 PNUD (2005), Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina.
Marcelo Saín fue consultor principal para la elaboración de este texto. La Guía describe cada
uno de los ámbitos que deben ser evaluados y sugiere metodologías para su observación.
Contexto normativo e institucional del Bases normativas generales

sistema de seguridad pública Contexto institucional general
Gobierno de la seguridad Gobierno administrativo

Legislatura
Gobierno local
Sistema de prevención social de la violen- Prevención situacional

cia y el delito Fomento de la convivencia comunitaria
Reducción de factores de riesgo y de situaciones
de violencia
Mecanismos de resolución pacíficas de conflictos
Modalidades de vigilancia preventiva
Intervención en zonas vulnerables de alto riesgo
Sistema policial Estructura del mando policial

Estructura del personal policial
Sistema policial de seguridad preventiva
Sistema policial de seguridad compleja
Régimen de profesión policial
Sistema de control policial
Sistema de persecución penal Asignación presupuestaria y recursos disponibles

Equipos técnicos y policiales disponibles
Desempeño de la investigación y resultados
procesales
Control externo e interno
Coordinación interinstitucional
Participación comunitaria Foros y juntas de participación comunitaria

Defensoría de la seguridad pública
Movimientos sociales y grupos de interés
Opinión pública
Sistema de seguridad privada Entidades y empresas de seguridad privada

Agencia estatales de control de la seguridad
privada
Interacción con el sistema policial
En este documento —a diferencia del informe PNUD— sólo se muestra

información de América del Sur sobre las dos primeras dimensiones: marco
normativo de la seguridad ciudadana y gobierno de la seguridad.
a. Marco normativo de la seguridad ciudadana
Para que las instituciones del sistema de seguridad ciudadana tengan

capacidad para dar respuesta a la inseguridad, es imprescindible conocer las
normas que regulan el sector, su jerarquía, su completitud y también su cali-
dad democrática.
En primer lugar, es fundamental saber si existe —o no— en el
país/estado/provincia una ley marco que regule el sistema de seguridad
ciudadana. Un sistema de seguridad ciudadana estará mejor integrado y
tendrá mayores probabilidades de funcionar correctamente, si cuenta con
un marco normativo que defina las funciones de cada instancia de gobier-
no; es decir, los roles del Presidente, del Ministerio del Interior, de la
Policía, del Parlamento, así como la participación ciudadana y el rol de los
municipios.
En algunos casos, no existe ley marco especial para regular el sistema
de seguridad ciudadana. En tales casos es importante saber si existe alguna
ley que regule la seguridad y otros sistemas (como defensa o como la orgá-
nica policial), o si la regulación del sistema de seguridad se basa en decre-
tos o normas administrativas dictadas por el Poder Ejecutivo. Este segun-
do indicador, se utiliza para medir la calidad del marco normativo de la
seguridad.
Como tercer indicador, se emplea la existencia y amplitud de los siste-
mas de control, tanto externos como internos, del sistema de seguridad:
control parlamentario, controles administrativos por parte del área ejecu-
tiva encargada, controles comunitarios y control interno previsto en la
misma norma regulatoria. La calidad democrática de un marco normativo
está ligada a la claridad que la norma regulatoria otorga a los sistemas de
control.
Por último, es preciso saber si el sistema de seguridad ciudadana está
claramente separado, conceptual y orgánicamente, del sistema de defensa
nacional e inteligencia de Estado. Esto es particularmente importante no
sólo por razones históricas sino también porque es un paso necesario y de
suma importancia para la profesionalización tanto del sector militar como
del policial.
Conforme a estos criterios, es posible sintetizar la información de la
siguiente forma:
Calidad democrática del estatuto normativo del sistema de seguridad pública
País Existencia Tipo de norma Grado de Diferenciación entre

de una predominante institucionalización y defensa nacional y
ley marco en el estatuto alcance de los dispositivos seguridad ciudadana
normativo de control institucional previsto en el
previstos en el estatuto estatuto normativo
normativo
ARGENTINA SI LEY MEDIO FUERTE
BOLIVIA SI LEY MEDIO DEBIL
BRASIL NO ACTO ADM. DEL PE NO PREVISTO NO PREVISTO
CHILE NO LEY MEDIO NO PREVISTO
COLOMBIA NO ACTO ADM. DEL PE MEDIO DEBIL
ECUADOR NO LEY NO PREVISTO NO PREVISTO
MÉXICO SI ACTO ADM. DEL PE MEDIO FUERTE
PARAGUAY NO LEY NO PREVISTO FUERTE
PERÚ SI LEY MEDIO DEBIL
URUGUAY SI LEY DÉBIL NO PREVISTO
VENEZUELA SI ACTO ADM. DEL PE DÉBIL NO PREVISTO
A partir de esta información puede señalarse que el marco normativo regu-

latorio de la seguridad ciudadana de los países de América Latina sujetos a
estudio, muestra serias debilidades. En primer lugar, sólo la mitad de los países
posee normas que establecen las competencias y funciones de cada institución
del sector. En segundo lugar, las normas que regulan total o parcialmente el
sector no siempre tienen la jerarquía de ley. A veces las normas son implemen-
tadas mediante decretos del Poder Ejecutivo, como en el caso de México.
En tercer lugar, es clara la falta de tradiciones de control sobre el sistema
de seguridad ciudadana. En ninguno de los países observados el marco regula-
torio prevé un adecuado control adecuado del sistema que incluya los cuatro
controles mencionados previamente. Un marco regulatorio se considera medio
cuando algunos de los cuatro controles son prescritos en las normas o cuando,
a pesar de la presencia de alguna forma de control ésta es escasamente regula-
da. El control es clasificado como no previsto cuando el marco del sistema de
seguridad no establece ninguno de los sistemas de control considerados.
Por último, es de gran relevancia saber si el marco normativo distingue
claramente entre el sistema de seguridad ciudadana y el de defensa nacional. La
ausencia de previsión legal permitiría que fuerzas de defensa fuesen desplega-
das para tareas de seguridad interna —con el riesgo que esto implica, debido a
que su formación y el equipamiento resultan inadecuados para hacer frente a
estas tareas—. Sólo en Argentina, Paraguay y México se advierte una separa-
ción fuerte entre estas dos áreas del sistema de seguridad, mientras que Chile,
Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela no tienen normas que separen explícita-
mente los sectores defensa y seguridad ciudadana.
b. El gobierno de la seguridad ciudadana
El gobierno de la seguridad ciudadana comprende las capacidades reales de

un gobierno nacional o estatal/provincial para diseñar, implementar y evaluar
políticas integrales de seguridad ciudadana. La presencia, o ausencia, de capa-
cidades institucionales para gobernar el sistema de seguridad ciudadana se
vincula directamente con las posibilidades reales que ese país o estado/provin-
cia tendrá para controlar y revertir el fenómeno de la violencia y del delito.
La seguridad en América Latina ha sufrido un histórico desgobierno. La
seguridad ciudadana es una de las áreas de política pública que ha carecido de
planificación estratégica de la atención de los sectores políticos. El área ha sido
históricamente encargada a las fuerzas policiales. Los gobiernos han delegado
en la policía sus responsabilidades como autoridad de las políticas públicas.
Esto ha provocado que las fuerzas policiales definan la intervención de las fuer-
zas de seguridad según sus prioridades corporativas y su enfoque del problema.
Más aún, a pesar de importantes reformas institucionales, efectuadas en la
región en distintos componentes (administración pública, justicia), son pocas
las experiencias de reforma de las fuerzas policiales. Las fuerzas de seguridad
conservan, en su gran mayoría, una organización antigua e inapropiada para
afrontar el fenómeno criminal de estos tiempos.
Como consecuencia de este desgobierno histórico, y de la limitación de las
políticas de seguridad a un tema estrictamente policial, se excluyó la participa-
ción de la comunidad, de los gobiernos locales y, en general, la seguridad fue
circunscrita a técnicas de reacción ante comportamientos ilegales, sin capaci-
dad de desarrollar políticas preventivas como muestran los altos índices de
criminalidad de la región.
El gobierno de la seguridad es imprescindible para el diseño y la implemen-
tación de una política de seguridad que tenga éxito en el control y la disminu-
ción de la violencia y el delito. Con el objeto de identificar el estado del gobier-
no de la seguridad en la región, se muestran algunos indicadores que permiten
observar si en los diferentes países, existen las condiciones para que un plan de
seguridad pueda ser llevado adelante con éxito.
Entre los indicadores seleccionados, se encuentran los siguientes:
1. Existencia y ubicación institucional dentro del Poder Ejecutivo de un
órgano, en manos de funcionarios civiles, con capacidad de gestionar la
seguridad. La capacidad de gestión será alta cuando el órgano encarga-
do de la seguridad tenga un alto rango dentro de la jerarquía del gobier-
no (por ejemplo, Ministerio de Seguridad o equivalente); será intermedio
cuando la conducción de la seguridad se encuentre a cargo de una instan-
cia relevante en términos jerárquicos pero dentro de una estructura con
competencias políticas adicionales (dentro del Ministerio del Interior que
también se encarga de las relaciones con el Parlamento y con otros pode-

res del Estado); débil, cuando se trate de una instancia con grado menor
dentro de la autoridades ejecutivas; e inexistente cuando la conducción
de la seguridad se encuentre en manos de las fuerzas policiales.
2. Existencia y carácter de un área técnica de carácter civil encargada de
elaborar y actualizar el cuadro de situación de la violencia y el delito
(observatorios del delito, direcciones de información, etc.). Para diseñar
un plan de seguridad ciudadana y medir sus avances, es imprescindible
contar con información geo-referenciada sobre la violencia y el delito.
Sin información, la actividad policial tendrá bajas o nulas probabilida-
des de éxito.
3. Saber si la autoridad civil de gobierno cuenta con un órgano especial a
cargo de la dirección estratégica de las fuerzas de seguridad. La direc-
ción estratégica alude a que la instancia civil controle las doctrinas y los
preceptos básicos de actuación, las líneas generales de aplicación de la
carrera profesional y la coordinación con las demás agencias ejecutivas
que implementan políticas ligadas a la seguridad, entre otros.
4. Información sobre la existencia de asesoramiento a la autoridad
ejecutiva, que incluso puede funcionar como órgano de consulta o
cogestión. Se trata de organismos como los consejos nacionales de
seguridad, abiertos a la participación de las distintas agencias de
seguridad, de otras autoridades del Poder Ejecutivo ligadas al tema de
seguridad e, incluso en algunos casos, de representantes del Parla-
mento o de la sociedad civil.
5. Tipo y grado de intervención de la población en los asuntos de seguri-
dad. La participación será alta, cuando esté prevista en todo el territo-
rio nacional, sea abierta y tenga cierto grado de continuidad; será media
cuando la participación no alcance el nivel nacional, esté intermediada
o se encuentre limitada a ciertas organizaciones; Y será baja en los
demás casos.
6. Existencia y competencias de comisiones parlamentarias especializadas
en temas de seguridad ciudadana, El Parlamento es una pieza clave para
el control democrático de la seguridad ya que su rol es evaluar los resul-
tados de los planes de seguridad diseñados e implementados por el
Poder Ejecutivo. El control parlamentario será fuerte cuando exista una
comisión parlamentaria permanente en materia de seguridad que
contemple el seguimiento activo y continuo de los planes de seguridad y
del desempeño de las autoridades competentes en el gobierno de la segu-
ridad pública. Será débil cuando las comisiones parlamentarias no
tengan carácter permanente o cuando sus facultades se limiten al segui-
miento presupuestario, será inexistente en los demás casos.
50
Carácter civil e integral del gobierno institucional del Sistema de Seguridad Pública en los países de la región
País Órgano de Existencia de un área/s Existencia y ubicación del Instancias de Participación Existencia y faculta-
conducción del técnica/s encargada/s del órgano encargado de la direc- asesoramiento, consulta Comunitaria des de comisiones
SecurityCorregidobis
gobierno de la cuadro de situación de la ción político institucional y/o cogestión de la parlamentarias

seguridad violencia y el delito superior de la policía seguridad pública especializadas
ARGENTINA Intermedio Áreas a cargo de conduccio- Área a cargo de una Sí Medio1 Fuerte
4/8/08
nes civiles y policiales, disper- conducción civil centraliza-

sas en agencias de diferente da en el órgano de gobier-
conducción ejecutiva no de la seguridad
2:04 AM
BOLIVIA Intermedio Inexistencia2 Inexistencia Sí Bajo3 Fuerte
BRASIL Intermedio Área a cargo de una conduc- Inexistencia Sí Bajo Fuerte

Page 50
ción civil centralizada en el

ESTADO,
órgano de gobierno de la
seguridad
CHILE Intermedio Área a cargo de una conduc- Área a cargo de una Sí Medio Débil
ción civil centralizada en el conducción civil ubicada
órgano de gobierno de la en una agencia de diferente
seguridad conducción ejecutiva
COLOMBIA Débil Áreas a cargo de conduccio- Inexistencia Sí Bajo Inexistente

nes civiles y policiales, disper-
sas en agencias de diferente
conducción ejecutiva
DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
País Órgano de Existencia de un área/s Existencia y ubicación del Instancias de Participación Existencia y faculta-
gobierno de la cuadro de situación de la ción político institucional y/o cogestión de la segu- parlamentarias
seguridad violencia y el delito superior de la policía ridad pública especializadas
ECUADOR Débil Inexistencia Área a cargo de una No Bajo Inexistente

4/8/08
conducción policial centra-

lizada en el órgano de
gobierno de la seguridad
2:04 AM
MÉXICO Fuerte Área a cargo de una conduc- Área a cargo de una Sí Bajo Débil
ción civil centralizada en el conducción civil centraliza-
órgano de gobierno de la da en el órgano de gobier-
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seguridad no de la seguridad
EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA
PARAGUAY Débil4 Inexistencia Área a cargo de una Sí Medio Débil

conducción policial centra-
lizada en el órgano de
gobierno de la seguridad
PERÚ Intermedio Inexistencia5 Área a cargo de una Sí Medio Fuerte

conducción civil centraliza-
da en el órgano de gobier-
no de la seguridad
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País Órgano de Existencia de un área/s Existencia y ubicación del Instancias de Participación Existencia y faculta- 52
gobierno de la cuadro de situación de la ción político institucional y/o cogestión de la segu- parlamentarias
seguridad violencia y el delito superior de la policía ridad pública especializadas
URUGUAY Intermedio Área a cargo de una conduc- Área a cargo de una Sí Medio Inexistente
4/8/08
ción policial civil centralizada conducción civil centraliza-

en el órgano de gobierno de da en el órgano de gobier-
la seguridad no de la seguridad
2:04 AM
VENEZUELA Débil Área a cargo de una conduc- Área a cargo de una Sí Medio Fuerte
ción policial centralizada en conducción policial centra-
el órgano de gobierno de la lizada en el órgano de
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seguridad gobierno de la seguridad

ESTADO,
1 Si bien no existe un plan específico de participación ciudadana en asuntos de seguridad pública, se analizaron las referencias a instancias de
participación ciudadana en el marco del Plan Nacional de Prevención del Delito, el cuál se gestiona en base a un modelo participativo.
2 Existe una Dirección de Seguimiento y Evaluación al interior de la Dirección Nacional de Seguridad, área a cargo de la Secretaría Técnica.
No se pudo acceder a información sobre el responsable a cargo ni sobre las funciones de la Dirección, por lo cual, no se la ha tomado en
cuenta como dato.
3 Si bien no existe un plan específico de participación ciudadana en asuntos de seguridad pública, se analizaron las referencias a instancias de
participación ciudadana en el marco del Plan Nacional Integral de Seguridad Ciudadana y Orden Público.
4 El análisis se basa en la lectura del estatuto normativo identificado como regulatorio de los asuntos de seguridad pública. Fue imposible el
acceso a la página web del Ministerio del Interior para profundizar en la evaluación.
5 El Ministerio del Interior maneja estadísticas que solamente reúnen números de las dependencias del sector. No presenta, sin embargo, indi-
cios de una elaboración de un cuadro de situación de la violencia y el delito. Existe una Oficina Sectorial de Planificación, sobre la cual no
se cuenta con información, y que, por lo tanto, no se ha tomado como dato.
DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
Como puede observarse, el gobierno de la seguridad muestra serias

debilidades en la región.
En primer lugar, la jerarquía institucional de las instancias de gobierno
de la seguridad, por lo general, no ha sido ni fortalecida ni consolidada. Son
pocos los poderes ejecutivos que cuentan con información actualizada sobre
violencia y delito. Esto confirma que la seguridad ciudadana ha sido, por
largo tiempo, descuidada como política pública y que los esfuerzos por dise-
ñar políticas para el sector se enfrentan con la debilidad sistémica de los
organismos ejecutivos responsables del área. En efecto, los ministerios del
interior o de gobierno carecen del personal civil y los conocimientos técni-
cos necesarios para gestionar la seguridad ciudadana.
En segundo lugar, la conducción civil de las fuerzas policiales es muy
pobre, lo que genera que la operación policial esté desvinculada del resto de
las actividades de prevención y control de la violencia y el delito. En aque-
llos países con más de una agencia policial, la falta de una conducción civil
de las fuerzas de seguridad suele contribuir a la descoordinación estratégica
y operativa de tales fuerzas.
La complejidad es aún mayor para el caso de los países federales:
Argentina, Brasil, México y Venezuela14, ya que. cada provincia o estado,
tiene su propio sistema de gobierno de la seguridad ciudadana. El panora-
ma en todos estos países es bastante irregular y varia de estado a estado. No
obstante, es probable que —dado que en nivel federal existen debilidades de
gobierno de la seguridad— en los gobiernos provinciales las complicaciones,
en general, aumenten. Distinto es el caso de Colombia, donde los alcaldes
municipales tienen amplias competencias que incluyen a las fuerzas policia-
les. Esta circunstancia ha permitido que en Colombia exista mayor desarro-
llo del gobierno de la seguridad en el ámbito municipal (en especial en las
grandes ciudades como Bogotá y, más recientemente, Medellín).
Puede observarse también que los mecanismos de control externo de la
seguridad ciudadana son particularmente débiles, tanto en lo referido a la
participación ciudadana como al control parlamentario. En cuanto a la
participación, las experiencias en la región son heterogéneas y, en general,
poco sistemáticas. Sólo recientemente se han desarrollado programas que
favorecen la participación de organizaciones sociales ya existentes.
Con respecto al control parlamentario de la seguridad ciudadana, los
resultados son mixtos. En países como Argentina, Bolivia, Brasil, Perú y
Venezuela, existen comisiones parlamentarias permanentes dedicadas a la
seguridad; lo que revela un ambiente institucional más propicio para el
14 Como se mencionó previamente, este documento sólo presenta información del ámbito fede-
ral y no del ámbito provincial o estadual.
control parlamentario. En los demás países la situación es diferente, ya que

el Parlamento no parece tener un rol significativo en las discusiones sobre
seguridad ciudadana.
En síntesis, la información recogida y sistematizada muestra que la
región debe hacer serios esfuerzos para fortalecer el gobierno de la seguri-
dad en los aspectos estratégico-políticos (órgano de conducción de la segu-
ridad), operativos (dirección de las fuerzas de seguridad), técnicos (sistema
de información) y también en aquellos relacionados al control externo del
sistema de seguridad (control social y parlamentario).
En la medida en que América Latina no cuente con instituciones capa-
ces de diseñar, implementar y evaluar políticas de seguridad, será difícil que
la región logre reducir los actuales índices de violencia y delito. La fotogra-
fía actual del estado del gobierno de la seguridad muestra, en definitiva, que
esta débil capacidad de gestión de la seguridad no permite ser optimista en
el futuro cercano.
III. ¿Cómo revertir la situación? Las políticas de seguridad ciudadana
En síntesis, América Latina sufre, por una parte, de altos índices de

criminalidad violenta y de una creciente actividad de criminalidad organiza-
da. A esto se suma una baja confianza por parte de la población en las
instancias gubernamentales de control de seguridad ciudadana. Por otra
parte, el análisis del marco normativo y del gobierno de la seguridad ciuda-
dana muestra una marcada debilidad que lleva a pensar que, en las actuales
circunstancias, los gobiernos de la región poseen pocos instrumentos a su
alcance para controlar y revertir la situación.
Por tanto, una política exitosa de seguridad ciudadana debe tener dos
componentes fundamentales: en primer lugar, un conjunto de políticas diri-
gidas a prevenir y controlar la violencia y el delito en sus distintas manifes-
taciones (políticas sustantivas) y, en segundo lugar, políticas dirigidas a
modernizar y reformar el sistema institucional de seguridad ciudadana (polí-
ticas instrumentales).
Sobre estas dos áreas, imprescindibles para una política exitosa, puede
decirse que en escasas oportunidades han trabajado de forma conjunta y
simultánea. En efecto, con relación a las políticas sustantivas, la experiencia
ha demostrado que no existen fórmulas mágicas, respuestas rápidas ni,
menos aún, que los anuncios populistas de mano dura redunden en una
reducción del delito. Las políticas de seguridad ciudadana deben ser multi-
dimensionales y pluridisciplinarias. Además, deben ser ejecutadas desde
distintos niveles de responsabilidad.
La tradición latinoamericana ha creído que las políticas de seguridad

son esencialmente reactivas a comportamientos delictivos, y lideradas casi
exclusivamente por el sistema policial. Sin embargo, es fundamental desta-
car que la mera acción policial no es suficiente para abordar problemas
socialmente complejos. Más aún, el modo de intervención policial reactivo
es desaconsejado para enfrentar ciertos comportamientos. Las políticas de
seguridad ciudadana requieren, en consecuencia, un abordaje multidimen-
sional, esto es, una aproximación desde políticas preventivas de carácter
social y también políticas institucionales de prevención y de control de la
violencia y el delito, incluyendo las respuestas del sistema de justicia. A
modo de ejemplo, puede reseñarse los siguientes programas:
Políticas sociales de prevención Favorecer la inserción laboral de los jóvenes y facilitar las
de la violencia y el delito condiciones para el mejor uso del tiempo libre
Fomentar el auto-cumplimiento de normas
Reducir las manifestaciones de violencia de género y contra
los niños y niñas
Neutralizar los factores de riesgo (alcohol - estupefacientes)
Mejorar los contextos urbanos
Políticas institucionales de Estrategia de policiamiento en seguridad preventiva

prevención y control de la Estrategia de policiamiento en seguridad compleja
violencia y el delito (para ambos, identificación de problemas delictivos, diseño
de estrategias operacionales policiales, diseño e implemen-
tación de necesidades logísticas)
Políticas para mejorar la Estrategia para mejorar la eficiencia de la investigación

respuesta del sistema de justicia criminal
al delito Fomentar y maximizar las alternativas al proceso penal y a
la pena
Mejorar el acceso a la justicia y fomentar el uso de sistemas
restaurativos
Las competencias para la implementación de este conjunto de iniciativas

deben recaer sobre más de una autoridad. De hecho, las alcaldías o munici-
palidades suelen tener a su cargo la mejora de los contextos urbanos, mien-
tras que los ministerios del área social deben ocuparse de facilitar la inser-
ción laboral de jóvenes y ejecutar políticas de inclusión social Por su parte,
en la implementación de una estrategia de seguridad preventiva, la policía
junto con otras agencias de seguridad (como aduanas y migraciones, entre
otras) son las encargadas de coordinar acciones para responder al crimen

organizado; por último la justicia debe incrementar la eficiencia de las
respuestas al delito.
Por estas razones, una política de seguridad ciudadana que tenga posi-
bilidades de éxito debe contemplar los distintos niveles de gobierno (nacio-
nal, intermedio, local), así como los distintos niveles de responsabilidad de
las autoridades del sector de seguridad y de las áreas sociales de gobierno.
Esta complejidad en la implementación pone de manifiesto la necesidad de
la conducción política y estratégica de los planes de seguridad, tarea que
recae en la máxima autoridad civil del área; es decir, Ministerio del Interior
o de Gobierno.
Es importante destacar que, de acuerdo con la evaluación de las institu-
ciones del sistema de seguridad ciudadana de la región, los mejores progra-
mas de prevención y control del delito y la violencia tendrán muchas dificul-
tades para ser llevados a cabo adecuadamente en el actual estado de cosas.
Las instituciones del sistema de seguridad ciudadana de América Latina
deben modernizarse para poder implementar políticas exitosas.
Estas políticas incluyen:
Políticas de reforma y moder- Fortalecimiento del gobierno de la seguridad

nización del sistema de seguri-
dad ciudadana Modernización y reforma del sistema policial
Estrategia de descentralización y fortalecimiento de los
gobiernos locales en materia de seguridad
Fortalecimiento del control de la seguridad privada
Modernización de la investigación criminal y de la perse-
cución penal pública
La reforma y modernización del sistema de seguridad ciudadana requie-

re una serie de acciones que incluyen:
a) fortalecimiento del gobierno de la seguridad, esto es, un mejor encua-
dramiento normativo del sistema de seguridad
b) fortalecimiento de los sistemas de información (cuadro del delito)
c) mejora en la formación del personal, una mejor dirección estratégica
civil de las fuerzas policiales; y
d) fortalecimiento del control parlamentario, entre otras acciones.
En cuanto a la modernización policial, la mayoría de las policías de

América Latina muestran serios desequilibrios en las estructuras de mando
(cúpulas policiales sobredimensionadas), deficiencias en la estructura opera-

cional (excesiva centralización), serios problemas de formación policial, e
incluso falencias en los mecanismos de control interno y externo de desem-
peño y disciplina.
La seguridad es, además, un bien común que debe ser administrado desde
las políticas locales, cuyos buenos resultados han sido demostrados en varios
municipios de la región. Es preciso, por ende, fomentar que los gobiernos
locales, en buena posición para identificar problemas y soluciones en mate-
ria de seguridad, desarrollen capacidades para diseñar e implementar accio-
nes en materia de seguridad ciudadana. A su vez, los gobiernos provin-
ciales/estatales y nacionales deben desarrollar capacidades para asistir a los
gobiernos locales en el desarrollo de acciones para prevenir la violencia.
En los países latinoamericanos, las empresas de seguridad privada han
crecido significativamente en los últimos tiempos. De hecho, en algunos
países el número de agentes de seguridad privada dobla la cantidad de agen-
tes policiales. Por la importancia de la tarea que estas empresas desarrollan
y por la necesidad de asegurar su complementariedad con la fuerza pública,
es necesario: fortalecer el control de las empresas de seguridad privada y de
sus socios, asegurar el adecuado registro de su equipamiento y la adecuada
formación del personal.
Asimismo, la respuesta del sistema de justicia debe ser eficaz, es decir
que se cumplan las penas contempladas en la ley para aquellas personas que
la infrinjan. La credibilidad de los sistemas de justicia se ve afectado sobre-
manera por los altos índices de impunidad de algunos de los países de
América Latina; en especial de aquellos delitos con cierta complejidad.
Mientras los sistemas de enjuiciamiento penal han sido modernizados en la
región (reformas de los códigos procesales penales), la policía de investiga-
ción, las fiscalías y demás agencias ligadas a la inteligencia y la respuesta a
delitos específicos (sistema financiero, drogas, aduanas) continúan con
serias debilidades para recolectar pruebas adecuadamente y llevar a cabo
investigaciones que permitan condenar a los involucrados. Por otra parte, si
bien las respuestas alternativas al juicio y a las penas han sido incrementa-
das en los últimos diez años, la cultura del sistema penal todavía resiste estos
mecanismos que siguen relegados a sistemas residuales.
En definitiva, las políticas de seguridad ciudadana requieren un aborda-
je comprehensivo, que incluya políticas sustantivas de prevención y control
de la violencia y del delito; políticas de reforma de las instituciones del
sector para que puedan implementar estas políticas en el marco de la ley y,
por último, un Poder Ejecutivo (en sus distintos niveles de gobierno) en
condiciones de dotar de sentido común a las distintas acciones para imple-
mentar una estrategia eficaz.
Aproximaciones finales
Aun cuando la información presentada es parcial, puede arribarse a dos

conclusiones principales:
1. Los niveles de violencia delictiva en la región son muy altos, lo que
compromete seriamente el desarrollo humano y, eventualmente, a la
gobernabilidad democrática de la región. Como ha podido observar-
se, los problemas de violencia delictiva se agravan en aquellos países
con menores IDH, mientras que, en los países con mayor desarrollo
humano, el delito tiende a volverse más complejo y, por lo tanto,
potencialmente de mayor impacto. Por su parte, el sistema de seguri-
dad ciudadana y, especialmente, las fuerzas policiales cuentan con
baja credibilidad por parte de la población.
2. Las instituciones del sistema de seguridad en América Latina, presen-
tan debilidades estructurales que demandan acciones decididas. Todo
parece indicar que, salvo algunos países que han logrado mantener
los índices de violencia y delito a niveles aceptables, las instituciones
a cargo de la seguridad ciudadana requieren ser modernizadas. En
este sentido, es necesario que las autoridades civiles desarrollen o
fortalezcan sus capacidades para diseñar, implementar y evaluar polí-
ticas públicas de seguridad ciudadana de carácter comprehensivo e
integral. La situación crítica de la violencia y el delito y el grado de
deterioro de las instituciones del sector llevan a pensar que las políti-
cas de seguridad ciudadana para la región deben estar dirigidas tanto
a prevenir la violencia y el delito como a modernizar el marco insti-
tucional que implemente estas políticas.
Finalmente, es importante señalar que existen distintas corrientes teóri-

cas sobre la relación o coincidencia entre marginalidad y criminalidad. Sin
embargo, la mayoría coincide en que los grupos más vulnerables son los más
afectados por la inseguridad. En este escenario es posible advertir que la
respuesta de los poderes públicos a la pobreza y a la violencia oscila entre
la criminalización de la miseria y de los barrios más vulnerables, y la politi-
zación del problema. En estos extremos que el autor Wacquant15 simboliza
como la “prisión” y la “urna” ocurren procesos de penalización de la pobre-
za o bien de acercamiento de programas sociales del Estado con el objeto de
obtener réditos políticos. Esta descripción analítica invita a reflexionar
sobre los procesos de gobernabilidad democrática y de cómo inciden en ellos
15 Wacquant, L. (2007), Los condenados de las ciudades: gueto, periferias y Estado, Buenos
Aires, Siglo XXI.
el problema de la inseguridad. Es necesario que los estados, además de

contar con políticas integrales de seguridad ciudadana, sean capaces de arti-
cular políticas públicas sostenibles con otros ámbitos relativos al bienestar
de las personas, a fin de reducir las desigualdades y de favorecer los escena-
rios que brinden mejores posibilidades para el desarrollo humano.
SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA

ANÁLISIS DE COYUNTURA Y PROSPECTIVA1

Con la colaboración de Mariana Analía Domenighini
I) La problemática criminal en la Argentina
1.1) El aumento del delito y de la violencia criminal
A lo largo de los últimos años, la violencia y el delito han aumentado

significativamente en la Argentina. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa
de hechos delictuosos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde
los años 70, aunque, a partir de los 90, dicha tasa ha aumentado hasta el
punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las décadas
anteriores.
En 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos delictivos registra-
dos en todo el país cada 100.000 habitantes, mientras que esa misma tasa
en el año 2003 fue de 3.504,47 delitos cada 100.000 habitantes y en el 2004
alcanzó los 3.430,29 delitos cada 100.000 habitantes. Esto significa que,
durante los últimos 14 años se ha producido un aumento de la tasa de
hechos delictuosos registrados equivalente a casi un 100% (ver Anexo I y
II). En términos absolutos, en 2004, se registraron un total de 1.243.827
hechos delictivos, de los cuales el 19,26% fueron delitos contra las personas
(239.607 hechos delictivos) y el 63,75% fueron delitos contra la propiedad
(792.889 hechos delictivos; ver Anexo III).
Por su lado, en las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo
registrado durante los últimos años ha estado acompañado de un significa-
tivo aumento de los niveles de violencia. Durante 2003, en la Ciudad de
Buenos Aires, el 37,5% de la población fue víctima de, al menos, un delito.
1 Este trabajo es una versión actualizada y revisada del informe “Situación de Seguridad
Pública en la Argentina. Análisis de Coyuntura y Prospectiva” elaborado y presentado por
el autor al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Argentina (PNUD-
Argentina) en julio de 2004.
El porcentaje de población que ha resultado víctima de algún delito contra

la propiedad alcanzó un 28,4% y, dentro de este rubro, el porcentaje mayor
es el que correspondió a los robos con violencia, un registro de un 10%. Este
es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos que impli-
can el uso directo de violencia física contra las personas. En segundo térmi-
no, se ubicó el robo de objeto en vehículo con un 7,2%, seguido por los
hurtos personales con un 6,6%, la corrupción con un 5,8%, el robo en
vivienda (incluye tentativa) con un 5,6%, el robo de bicicleta con un 4,2%,
el vandalismo con 4,1%, las lesiones y amenazas con un 3,6%, el robo de
vehículo con un 2,1%, otros delitos con un 1,9%, las ofensas sexuales con
un 1,3% y el robo de moto con un 0,5%.
Asimismo, en la Provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos han
sido altísimos, pese a la caída registrada durante el año 2004. En efecto,
durante ese año, se produjeron 296.977 hechos delictivos, entre los cuales
se cometieron 1.006 homicidios dolosos; 795 violaciones; 91.078 robos
(incluye tentativa) sin lesiones o muertes; 6.035 robos (y tentativas de robo)
que terminaron en lesiones o muertes; 62.045 hurtos (incluye tentativas); y
38.342 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violaciones y deli-
tos contra la libertad, durante 2003, los registros delictivos fueron sensible-
mente mayores al 2004. Por cierto, durante ese año, se cometieron 328.027
hechos delictivos, entre los cuales se produjeron 1.375 homicidios dolosos;
757 violaciones; 122.132 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes;
9.846 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes;
74.994 hurtos (incluye tentativa); y 34.689 delitos contra la libertad.
1.2) La criminalidad organizada
Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuen-

cia común, sino que también creció la criminalidad protagonizada por orga-
nizaciones delictivas que cuentan con un amplio desarrollo logístico y
operativo, y cuya actividades ilegales apuntan a la generación de un alto
nivel de rendimiento económico. Las modalidades delictivas de estas asocia-
ciones ilícitas poseen un importante despliegue territorial —en algunos
casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional—
y su grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcio-
nal, profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes grupos
y subgrupos componentes le otorgan una relativa gravitación social. Entre
las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos y consorcios se
destacan el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y venta ilegal de
armas, el robo, “doblaje” y desarme de automóviles, y venta ilegal de auto-
partes, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por
SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA 63
los denominados “piratas del asfalto”, el secuestro de personas, el contra-

bando y otros delitos conexos.
El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales —en particular,
de cocaína y de marihuana— constituye la actividad ilícita más importante y
de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos. Por cierto, durante los últi-
mos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha incrementado
notablemente, en particular, la marihuana, la cocaína y sus derivados prove-
nientes de países vecinos, dando lugar a la conformación de mercados alta-
mente estructurados y expandidos entre diferentes sectores sociales.
El tráfico y venta ilegal de armas no configura una actividad delictiva de
alta rentabilidad pero su relevancia está dada por el hecho de que este circui-
to provee la logística de armas para gran parte de la criminalidad violenta.
El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmente por el armamen-
to ligero y pequeño —pistolas y revólveres— robados o ilegalmente trafica-
dos desde los lugares de custodia policial o judicial de las armas secuestra-
das o decomisadas judicialmente y por el reciclado de las armas declaradas
en desuso por las fuerzas policiales, que no son destruidas y son ilegalmen-
te colocadas en el mercado negro.
El robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de autopartes cons-
tituye una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y
rentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes urbes de la
Argentina, en particular, en la Provincia de Buenos Aires. Este problema
delictivo ha conllevado, además, altísimos niveles de violencia, particular-
mente, en la ocasión del robo del automóvil, ya que durante 2002 y 2003
ha sido una de las principales causas de los homicidios dolosos. Asimismo,
ha implicado una compleja interrelación entre los diferentes grupos que
participan del negocio, esto es, los encargados del robo del vehículo, los que
regentean los “desarmaderos” en donde los vehículos robados son desarma-
dos y se lleva a cabo la venta de autopartes, las denominadas “empresas
recuperadoras” de autos robados y el sistema policial. Este tipo de empren-
dimientos han sido limitados recientemente a partir de la acción conjurati-
va del Estado pero sigue constituyendo una problemática significativa.
Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado incipiente-
mente durante los últimos años, en particular, en el Gran Buenos Aires y en
el resto de la Provincia de Buenos Aires son los robos calificados bajo las
modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del asfal-
to”, esto es, el robo de mercadería en tránsito. Es una modalidad delictiva
no violenta, de carácter mayoritariamente local pero que está presente en
diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad
económica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y
comerciales lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas
encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribución

minorista a comercios encargados de su venta.
Otra modalidad delictiva novedosa que ha tenido un desenvolvimiento
considerable, principalmente en la Provincia de Buenos Aires, ha sido el
secuestro y la privación de la libertad. En gran medida, este tipo de hechos,
en particular, los secuestros extorsivos parecen haberse desarrollado duran-
te 2002 y 2003 con evidente patrocinio policial y como forma de neutrali-
zar ciertos intentos políticos de introducir cambios en el ámbito policial o
de presionar a las autoridades gubernamentales para obtener prebendas o
para neutralizar intromisiones. Esa modalidad de secuestros ha sido signifi-
cativamente neutralizada pero no así los secuestros bajo la modalidad deno-
minada “express” en cuyo marco la víctima es privada de la libertad por un
corto período de tiempo a cambio del pago de un rescate menor, problemá-
tica que ha crecido notablemente en los últimos años.
Finalmente, tanto el contrabando de mercancías así como otros delitos
de impronta marcadamente transnacional, como el tráfico ilegal de personas
ha tenido un notable incremento durante la dos últimas décadas al amparo
de la ausencia de un Estado eficiente en los controles así como de la corrup-
ción pública y privada que ha signado el desempeño de las principales agen-
cias estatales abocadas a la supervisión y control de estas problemáticas y a
los actores sociales y compañías privadas que operan en el sector.
1.3) Las condiciones sociales e institucionales del delito
Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001

realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), la
Argentina cuenta con una población de 36.260.130 personas, de las cuales
17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres. El 89,3% de la pobla-
ción habita en zonas urbanas mientras que el 10,7% vive en zonas rura-
les.
En el segundo semestre del 2005, de acuerdo con los resultados de la
Encuesta Permanente de Hogares llevada a cabo por aquel instituto, en los
28 aglomerados urbanos más importantes del país, el 12,2% de la pobla-
ción se encontraba por debajo de la línea de indigencia —pobreza extre-
ma— y el 33,8% por debajo de la línea de pobreza. En estos mismos aglo-
merados, el 45,9% de la población es económicamente activa y de ella el
41,3% está empleada mientras que el 10,1% está desocupada y el 11,9% se
encuentra en situación de subocupación. Además, la desocupación y
subocupación es mayor entre la población joven, masculina y pobre.
Si a esta situación se la compara con la brecha de pobreza existente a
comienzos de los años 90 se puede apreciar que el actual deterioro social de
la población argentina se ha profundizado significativamente durante esa

década y a lo largo de los primeros años de la actual. Este proceso ha sido
similar en todo el país pero en los grandes centros urbanos ha sido aún más
profundo, tal como puede apreciarse en la región metropolitana de Buenos
Aires, es decir, la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires.
Pero, además, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas y
expresiones. En efecto, se diversificaron y se hicieron más heterogéneas, tal
como pudo apreciarse en el Gran Buenos Aires. En el primer cordón del
Gran Buenos Aires —anillo urbano inmediatamente lindante con la Capital
Federal—, los segmentos pobres de la población llevan décadas habitando
los mismos lugares de residencia —hoy mucho más desmejorados y fuerte-
mente pauperizados— y su aglutinamiento en ellos impidió el asentamien-
to de la nueva oleada de pobres provenientes del interior de la provincia,
de la Ciudad de Buenos Aires y del país durante los últimos años. En
cambio, en el segundo cordón, a la población pobre tradicional se le ha
incorporado los nuevos pobres asentados generalmente en terrenos inapro-
piados para ello. En el tercer cordón, se fueron conformando asentamien-
tos compuestos por los inmigrantes internos tardíos, mucho más pobres
que en los aglomerados anteriores y en situación de mayor marginalidad.
Y, en el cuarto cordón, conviven grupos de pobreza y marginalidad extre-
ma conformada por migrantes de los tres cordones anteriores y de la propia
Ciudad de Buenos Aires.
Al mismo tiempo, en las mismas franjas espaciales ocupadas por el
tercer y cuarto cordón poblacional, se han construido prolíficamente los
llamados countries y barrios cerrados habitados por sectores de la clase
media alta y clase alta que, pese a la cercanía física con los asentamientos
pobres de la zona, se encuentran aislados y son intencionalmente segregados
de aquellos. En la actualidad, existen unos 252 countries y 139 barrios
cerrados en los que habitan unas 13.500 familias aproximadamente.
Así, a los guetos de pobres e indigentes se les suman los guetos de ricos
y adinerados, todo lo cual asemeja al Gran Buenos Aires con otras ciudades
de América Latina y la distancia dramáticamente de aquella sociedad local
signada durante los años 50 y 60 por altísimos niveles de empleo e integra-
ción social.
Esta compleja situación no solamente podría explicarse a partir del proce-
so de transformación social iniciado desde mediados de los años 70 —profun-
dizado en los 80 y ampliado en los 90— y que estuvo signado por el empo-
brecimiento de vastos sectores medios y la extrema pauperización de los
sectores bajos. Ello también fue una consecuencia del fracaso de un conjunto
de políticas de corte asistenciales y marcadamente clientelísticas que, sin pers-
pectiva productiva de ninguna índole, atenuaron tal proceso pero no lograron
revertirlo. La consecuencia de ello ha sido la configuración de una sociedad

más fragmentada, polarizada y profundamente empobrecida.
Una gran parte de la población pobre del Gran Buenos Aires como
también de la Ciudad de Buenos Aires habita en numerosas villas de emer-
gencia. Estas configuran espacios altamente marginalizados en los que, al
compás del marcado deterioro de sus condiciones de vida, los lazos sociales
tradicionales se han ido quebrando. La violencia y el dominio coactivo del
crimen signan la cotidianeidad de estos territorios aislados y relegados. El
temor corriente de sus habitantes a aquella violencia que los tiene como
principales víctimas, la estigmatización negativa frente al resto de la socie-
dad y la alta conflictividad existente en los planos individual y grupal son
moneda corriente en ellos. A su vez, la presencia estatal en estos ámbitos es
esporádica y parcial. Supone un doble juego de distribución esporádica de
recursos materiales escasos y de intervenciones policiales meramente repre-
sivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las acti-
vidades delictivas allí desarrolladas. Los lugareños son, así, víctimas de la
marginalidad social y económica, de la violencia delictiva y, casi siempre, del
accionar policial que no discrimina al delincuente del vecino honesto y que
en numerosas ocasiones alienta al delito.
Ahora bien, ¿este contexto social permite establecer un vínculo directo
entre la pobreza y la delincuencia? Todo parece indicar que no.
En 2001, el 33% de la población de la provincia del Chaco poseía nece-
sidades básicas insatisfechas, es decir, estaba sumida en una situación de
pobreza e indigencia. Ese mismo año, allí se registraron un total de 43.444
hechos delictuosos alcanzando una tasa de 4.563,43 delitos cada 100.000
habitantes. En Formosa, provincia en la que el 33,6% de la población pose-
ía las necesidades básicas insatisfechas, se registraron 13.087 delitos y se
alcanzó una tasa de 2.595,67 delitos cada 100.000 habitantes. En Salta, el
31,6% de la población atravesaba por necesidades básicas insatisfechas y se
registraron 32.791 hechos delictivos, llegando a una tasa de 3.072,20
hechos delictivos cada 100.000 habitantes. Por su parte, también en ese
mismo año, las tasas de delito en las provincias de Buenos Aires, Córdoba
y Santa Fe, en las que solamente el 15,8%, 13% y 14,8% de sus respectivas
poblaciones poseían por entonces las necesidades básicas insatisfechas,
fueron de 2.113,80, 4.004,40 y 3.091,63 hechos cada 100.000 habitantes,
respectivamente. Vale decir, en las tres primeras provincias, en las que las
necesidades básicas insatisfechas duplicaban a las existentes en las provin-
cias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, las tasas de delitos fueron entre
2.500 y 4.500 hechos registrados, mientras que en las tres últimas provin-
cias dichas tasas fueron entre 2.100 y 4.000 hechos delictivos, es decir, casi
el mismo rango que en el de aquellas provincias con pobreza extrema. Este
ligero panorama no dice nada acerca de las causas de los delitos cometidos
en estos lugares pero permite invalidar como erróneo la maliciosa ligazón
establecida entre pobreza y delito, de lo contrario en Chaco, Formosa y
Salta la tasa delictiva debería haber duplicado a la existente en Buenos
Aires, Córdoba y Santa Fe.
Por cierto, lo que dio lugar a la conformación de situaciones de violen-
cia y, en su marco, de delincuencia violenta es la desigualdad social extre-
ma existente en determinados ámbitos urbanos aceleradamente desagrega-
dos y deteriorados y, en cuyo contexto durante las dos últimas décadas se
fueron desarrollando un abarcativo proceso de rápida marginación de gran
parte de la población de estos lugares. En ellos, sí se han constatado eleva-
dos niveles de violencia delictiva pero que tienen a esa misma población
como la principal víctima. Desde luego, la creciente situación de margina-
lidad extrema de vastos sectores pobres, fundamentalmente de jóvenes
desocupados, y la profunda y acelerada polarización social dada en deter-
minados ámbitos urbanos como los existentes en el Gran Buenos Aires y en
la Ciudad de Buenos Aires, pero también en el Gran Rosario y en el Gran
Córdoba —lugares históricamente caracterizados por la alta integración
social de sus estratos bajos y medios—, ha contribuido a crear y reprodu-
cir relaciones signadas por la violencia interpersonal, ya sea en el ámbito
familiar como en el espacio barrial. Ello, en efecto, ha favorecido el aumen-
to de los delitos violentos, muy particularmente en los mencionados espa-
cios favelizados en los que las actividades criminales forman parte del
ámbito cotidiano. Pero esto no permitiría sostener que la pobreza es la
causa inmediata del aumento de determinadas modalidades delictivas
violentas claramente inscritas en la delincuencia común. Dicho aumento
parece derivar, más bien, de la ya mencionada marginalidad y desigualdad
existentes en estos contextos urbanos.
De todos modos, este conjunto de factores no está entre las principales
causas de la enorme expansión y diversificación de las actividades propias
de la criminalidad organizada que se ha observado en nuestro país y, espe-
cíficamente, en el Gran Buenos Aires. El negocio del tráfico y comercializa-
ción de drogas ilegales, el de los secuestros, el de los robos de mercancías en
tránsitos perpetrados por los denominados piratas del asfalto, el de los asal-
tos a bancos o a camiones de caudales y el del robo de vehículos para su
posterior desguace en los desarmaderos y la venta ilegal de autopartes cons-
tituyen complejas empresas económicas ilegales que no crecieron como
consecuencia de la pobreza o la marginalidad sino, más bien, de la existen-
cia de un sistema policial y judicial deficiente en su detección, represión y
desarticulación cuando no directa o indirectamente connivente con tales
emprendimientos.
En efecto, el reciente incremento de esta modalidad delictiva no sola-

mente ha sido una expresión de la nueva situación sociocriminal existente
en nuestro país sino también de las enormes deficiencias institucionales que
pesan sobre nuestro sistema de seguridad pública y de Justicia Penal. A este
respecto, la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuenta
del crecimiento y la complejización del delito y para prevenir, enfrentar,
conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones así como también la
intervención de determinadas agencias o sectores estatales —especialmente,
policiales— en la producción y reproducción de estas modalidades delicti-
vas, ya sea por omisión, por complicidad o por participación directa en su
desenvolvimiento, han favorecido significativamente la expansión y conso-
lidación de la criminalidad organizada.
En concreto, el significativo despliegue territorial de este conjunto de
actividades, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como
bases operativas y logísticas para su desarrollo, la intervención en ellas de
diferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento
de las distintas funciones de la organización y el gran desarrollo operativo,
logístico y de inteligencia de las bandas que lo protagonizan indican que el
enorme crecimiento de este tipo de criminalidad ha sido favorecido directa
o indirectamente por la regulación policial, ya sea por impericia, por
complicidad o por intervención directa en el negocio delictivo.
El panorama se completa con la acentuada ineficiencia judicial en la
persecución penal de este tipo de emprendimientos criminales. Ello respon-
de a una serie de factores entre los que despuntan la ausencia de una asis-
tencia técnico policial especializada en la problemática en cuestión; la
inexistencia de inteligencia criminal compleja que abreve información siste-
matizada y una base de datos referida a la problemática; la falta de cuer-
pos técnicos, periciales y científicos especializados en cuestiones de las dife-
rentes modalidades del delito organizado; la impericia del grueso de los
fiscales y jueces de instrucción en el tratamiento jurisdiccional de estas
cuestiones; la falta de un área especializada en la persecución penal del deli-
to organizado en el ámbito del Ministerio Público nacional o provinciales;
la despreocupación en la formación internacional de recursos humanos
especializados en la persecución penal del delito organizado; la ausencia de
una cooperación ágil y dinámica entre los diferentes agentes de la Justicia
criminal y el poder administrativo en la represión del delito organizado.
Además, en un contexto de alta politización de ciertas instancias de la
Justicia federal y provinciales, han sido recurrentes y públicos los hechos de
protección judicial a grupos y bandas de delincuentes protegidos política-
mente, en particular, vinculados a hechos de corrupción, fraudes, lavado de
dinero y narcotráfico.
II. El sistema institucional de seguridad pública en la Argentina
2.1) Los parámetros constitucionales y legales del sistema federal de segu-

ridad
De acuerdo con la Constitución de la Nación Argentina, la Argentina

conforma una nación que adopta para su gobierno “la forma representati-
va, republicana y federal” (CN, art. 1). De este modo, la organización polí-
tica de la Argentina es de carácter federal y está integrada por 23 provincias
y la Ciudad de Buenos Aires que posee un gobierno autónomo. Cada una de
las provincias cuenta con autonomía política y jurídica y, en función de ello,
excepto la Ciudad de Buenos Aires, pueden organizar su propia policía
provincial a los fines de desenvolver las funciones de seguridad preventiva y
de investigación criminal dentro de su territorio. Asimismo, el sistema poli-
cial federal está conformado por la Policía Federal Argentina, la Policía de
Seguridad Aeroportuaria, la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería
Nacional.
El sistema institucional de seguridad interior está instituido en la Ley
24.059 de Seguridad Interior —promulgada en 1992— en cuyo marco,
además, se establecieron los parámetros legales fundamentales del sistema
nacional de policía. Allí se definió a la seguridad interior como “la situación
de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la
libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías
y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republica-
no y federal que establece la Constitución Nacional” (art. 2) y se estableció
que la misma implica “el empleo de los elementos humanos y materiales de
todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación” (art. 3). Asimismo,
se fijó que “la seguridad interior tiene como ámbito espacial el territorio de
la República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo” (art.
4) y se le dio a la misma ley el carácter de convenio tendiente a regular “la
acción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran
a la misma” (art. 5).2
2.2) El gobierno de la seguridad en el ámbito federal
El Presidente de la Nación Argentina es el titular del Poder Ejecutivo

Nacional y, en consecuencia, es “el jefe supremo de la Nación, jefe del
2 En la actualidad, las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires han adherido a la Ley de

Seguridad Interior
gobierno y responsable político de la administración general del país” (CN,

art. 99, inc. 1). En razón de ello, “expide las instrucciones y reglamentos que
sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación” (CN, art. 99, inc.
2). Los despachos de los asuntos de la administración pública y de los nego-
cios de la Nación son llevados por el Jefe de Gabinete de Ministros y los
demás ministros —cuyo número y competencia son establecidos por una ley
especial—, los que refrendan y legalizan con su firma los actos del
Presidente (CN, art. 100). El Jefe de Gabinete de Ministros ejerce “la admi-
nistración general del país” (CN, art. 100, inc. 1).
Los asuntos relativos a la seguridad interior son tratados y desarrolla-
dos por el Ministerio del Interior a través de la Secretaría de Seguridad
Interior. Ello deriva básicamente de la Ley de Ministerios (texto ordenado
por Decreto 438/92), y modificatorias, y de la Ley 24.059 de Seguridad
Interior, en cuyo marco se le fija a esta cartera ministerial el ejercicio de la
“conducción política del esfuerzo nacional de policía”, mediante la coordi-
nación del accionar de las fuerzas federales entre sí y con las policías provin-
ciales, así como también la “dirección superior de los cuerpos policiales y
fuerzas de seguridad del Estado nacional” (art. 8).
A través de la Ley de Ministerio —modificada al respecto por el Decreto
1.066/04 y del Decreto 1.067/04, ambos del 20 de octubre de 2004—, el
Poder Ejecutivo Nacional transfirió la Secretaría de Seguridad Interior y los
cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales desde el ámbito del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos hacia la órbita del Ministerio
del Interior, de quien dependieron hasta el año 2002. Allí, con relación a la
seguridad interior, se le fijó a este ministerio la función de asistir al
Presidente de la Nación, y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus
competencias, en todo lo inherente a la seguridad interior y al ejercicio
pleno de los principios y garantías constitucionales, asegurando y preservan-
do el régimen republicano, representativo y federal. Para ello, se lo dotó de
funciones fundamentales referidas al ejercicio del gobierno sobre la seguri-
dad interior y el sistema federal de policía, en particular, (i) entender en la
formulación de las políticas de seguridad interior así como en la ejecución
de los planes, programas y proyectos del área; (ii) entender en el ejercicio del
poder de policía de seguridad interna y en la dirección y coordinación de
funciones y jurisdicciones de las policías y fuerzas de seguridad nacionales,
provinciales y territoriales; (iii) dirigir el esfuerzo nacional de policía, plani-
ficando y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las fuerzas
de seguridad y policiales; atendiendo todo lo concerniente a su preparación,
capacitación, doctrina y equipamiento así como a su organización, doctri-
na, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos y a la producción de
inteligencia e información; y supervisando su accionar individual o conjun-
to; y (iv) formular el diagnóstico de la situación de la seguridad interior en

el MERCOSUR e impulsar la coordinación de políticas de seguridad conjun-
tas con los países miembros.
Por su parte, mediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior, se creó el
Consejo de Seguridad Interior con la misión de asesorar al ministro del
ramo en la “elaboración de las políticas correspondientes al ámbito de la
seguridad interior” así como también en la “elaboración de los planes y la
ejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de segu-
ridad interior” (art. 9). Actualmente, este Consejo está integrado por (i) el
Ministro del Interior, en calidad de presidente; (ii) el Secretario de
Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el
Narcotráfico; (iii) el Secretario de Seguridad Interior; (iv) y los titulares de
la Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria; la
Prefectura Naval Argentina; la Gendarmería Nacional y cinco jefes de poli-
cía de las provincias que adhieran al sistema, los que rotarán anualmente de
acuerdo con lo que se establezca en la reglamentación, procurando que
queden representadas todas las regiones del país (art. 12).
Finalmente, un aspecto destacable es que los gastos de la administra-
ción nacional en materia de seguridad se han ido incrementando a lo largo
de los últimos años, particularmente, en todo lo referido al incremento del
personal policial y a la adquisición de medios técnicos y operacionales (ver
Anexo IV).
2.3) El sistema policial
Como ya se indicó, el sistema policial argentino está conformado por los

cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales y por las 23 policías
provinciales. Los primeros están conformados por la Policía Federal
Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Gendarmería Nacional
y la Prefectura Naval Argentina, las que dependen orgánica y funcionalmen-
te del Ministerio del Interior a través de la Secretaria de Seguridad Interior.
Asimismo, cada provincia cuenta con una policía provincial que dependen,
en general, del Gobernador a través del Ministro de Gobierno o, en algunos
pocos casos, del Ministro de Seguridad.
En su conjunto, en la actualidad, los cuerpos policiales y fuerzas de
seguridad federales están integrados por un total de 84.582 efectivos, mien-
tras que las policías provinciales en el 2004 agrupaban un total de 138.034
efectivos. En su conjunto, el sistema policial argentino concentra 222.616
efectivos (ver Anexo V).
Según el Decreto-Ley 333/58 —convalidado por la Ley 14.467— que
establece la “Orgánica de la Policía Federal Argentina”, esta institución
policial constituye un cuerpo policial civil armado que cumple funciones

de “policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en la
Capital de la Nación, dentro de la jurisdicción del gobierno nacional” (art.
1). Vale decir, ejerce funciones de seguridad preventiva y de investigación
criminal en auxilio judicial en jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires
—con excepción de la zona portuaria y del Aeroparque Metropolitano—,
y en el ámbito federal de todo el país —con excepción de zonas de fronte-
ras terrestres, pasos fronterizos y túneles internacionales, zonas de fronte-
ra marítima y fluviales, puertos, lagos y otras vías navegables y aeropuer-
tos nacionales e internacionales—. En la actualidad, la Policía Federal
Argentina cuenta con un total de 39.646 efectivos con estado policial, lo
que la convierte en la mayor institución civil armada existente en la
Argentina.
Asimismo, tal como se establece en la Ley 19.349, la Gendarmería
Nacional constituye una “fuerza de seguridad militarizada” que tiene como
misión el desarrollo de servicios de policía de seguridad y judicial en el
ámbito federal dentro de las “zonas de seguridad de fronteras” así como la
custodia de objetivos estratégicos (art. 2), y ejerce otras funciones afines
tales como labores de policía auxiliar aduanera, de migraciones y sanitarias;
de policía de prevención y represión del contrabando, las inmigraciones
ilegales y las infracciones sanitarias; de policía de tránsito terrestre interna-
cional e interjurisdiccional de medios de transporte de personas y cargas,
residuos y cargas peligrosas; de policía forestal y de policía preventiva ante
la alteración del orden público (art. 3). Actualmente, la Gendarmería
Nacional está integrada por unos 25.349 cuadros de oficiales y suboficiales.
Por su lado, tal como lo establece la Ley 18.398, la Prefectura Naval
Argentina es una fuerza de seguridad encargada de prestar el “servicio de
policía de seguridad de la navegación” y el “servicio de policía de seguri-
dad y judicial” en mares, ríos, canales y demás aguas navegables, en las
costas y playas marítimas, a bordo de buques en aguas jurisdiccionales
nacionales o de buques de bandera argentina en mar libre o en puertos
extranjeros, en zonas de seguridad frontera marítima y márgenes de los ríos
navegables, así como ante cualquier requerimiento de la justicia federal
como policía judicial o del poder ejecutivo nacional para “el establecimien-
to del orden y la tranquilidad pública fuera de su jurisdicción” (arts. 2, 4 y
5). También ejerce parcialmente la “jurisdicción administrativa de la nave-
gación” y labores propias de policía de preservación del medio ambiente,
policía de la caza y pesca marítima y fluvial y, por delegación, funciones de
policía auxiliar aduanera, migratoria y sanitaria (arts. 2 y 5). Actualmente,
la Prefectura Naval Argentina está integrada por unos 17.210 cuadros
oficiales y suboficiales.
Finalmente, mediante el Decreto 145/05 del 22 de febrero del 2005, el

Poder Ejecutivo Nacional transfirió orgánica y funcionalmente a la ex
Policía Aeronáutica Nacional desde el ámbito del Ministerio de Defensa a la
esfera del Ministerio del Interior, constituyéndola en la Policía de Seguridad
Aeroportuaria, incorporándola al sistema de seguridad interior establecido
mediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior y atribuyéndole las funciones
de “policía de seguridad y judicial” en el “aeroespacio”, en “las aeronaves,
aeródromos, pistas de aterrizaje e instalaciones terrestres, radicadas en los
mismos o que sirvan de apoyo a las operaciones aerospaciales, en lo que no
afecta a la jurisdicción militar” y “en los casos de infracciones de competen-
cia federal que compromete el empleo del medio aéreo o la seguridad de la
aeronavegación”. Asimismo, se ordenó la intervención de la Policía de
Seguridad Aeroportuaria a través de la designación de un funcionario civil
a los efectos de que ejerza las competencias, facultades y atribuciones
propias del Director Nacional de la ex PAN y efectúe y/o proponga las rees-
tructuraciones que considere pertinentes a los fines de proceder a la norma-
lización del funcionamiento de la citada institución. Se trata, pues, de la
primera experiencia nacional de conformación de una institución policial
conducida por un mando civil no policial. En la actualidad, la Policía de
Seguridad Aeroportuaria está conformada por 2.377 efectivos.3
2.4) La Justicia Penal
Dado el carácter federal del sistema institucional argentino, tanto el

gobierno nacional como cada provincia organiza su propio sistema de
Justicia Penal y, en su marco, su propio sistema penitenciario.
En materia penal, el Poder Judicial de la Nación está integrado por (i)
la Corte Suprema de Justicia de la Nación; (ii) la Cámara Nacional de
Casación Penal; (iii) los Tribunales Orales en lo Criminal, en lo Penal
Económico, de Menores, en lo Criminal Federal de la Capital Federal y con
asiento en las provincias; (iv) las Cámaras Nacionales de Apelaciones en lo
Criminal y Correccional, en lo Penal Económico, en lo Criminal y
Correccional Federal de la Capital Federal y Cámaras Federales de
Apelaciones con asiento en las provincias; (v) los Juzgados Nacionales en
lo Criminal de Instrucción, Correccionales, en lo Penal Económico, en lo
3 Desde el inicio de la gestión de la Intervención Civil de esta institución policial, los oficiales,
suboficiales y agentes civiles de inteligencia de la Fuerza Aérea Argentina que estaban desti-
nados en la ex PAN siguieron dependiendo orgánicamente de dicha fuerza pero pasaron a
depender funcionalmente del Interventor, esto es, pasaron a reportar en comisión de servicio
a esta nueva institución policial hasta que el Congreso de la Nación sancione una nueva ley
orgánica y dicho personal pueda ser transferido orgánica y funcionalmente a la misma.
Penal Tributario, de Menores, en lo Criminal y Correccional Federal de la

Capital Federal y Federales con asiento en las provincias; (vi) el Juzgado
Nacional de Ejecución Penal; y (vii) el Juzgado Nacional en lo Penal de
Rogatorias.
En el ámbito de la Capital Federal, el poder judicial de la Nación se
estructura en materia penal a través de la Justicia Nacional en lo Criminal
y Correccional de la Capital Federal; la Justicia Nacional de Casación Penal;
la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal; y la Justicia
Nacional en lo Penal Económico.
Por su parte, la justicia federal del interior del país se organiza en 15
jurisdicciones, a saber, Bahía Blanca; Comodoro Rivadavia; Córdoba;
Corrientes; General Roca; La Plata; Mar del Plata; Mendoza; Paraná;
Posadas; Resistencia; Salta; Santa Fe; San Martín; y Tucumán.
La persecución penal pública es ejercida por el Ministerio Público que
funciona como persecutor penal estatal distinto de los jueces y que está
encargado de practicar ante ellos la acción penal pública. Constituye un
órgano extrapoder, es decir, independiente, con autonomía funcional y
autarquía financiera, conforme la Constitución Nacional, tiene por función
“promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad, de los inte-
reses generales de la sociedad” (CN, art. 120). Está integrado por el
Procurador General de la Nación, el Defensor General de la Nación y los
demás miembros del Ministerio Público, tales como los Procuradores
Fiscales ante la Corte Suprema, los Fiscales Generales, los Fiscales Generales
Adjuntos, los Fiscales y los Fiscales Auxiliares. El primero de ellos ejerce la
titularidad del ministerio público fiscal federal.
En su conjunto, el personal al servicio del Poder Judicial de la Nación se
conforma con magistrados, funcionarios y empleados. En el 2000, el Poder
Judicial de la Nación contaba con 5.280 magistrados, de los cuales 4.106
eran jueces, 674 eran fiscales y 406 eran defensores. También contaba con
11.661 funcionarios, de los cuales 9.646 eran funcionarios del Poder
Judicial, 1.225 eran funcionarios del Ministerio Público fiscal y 160 eran
funcionarios del Ministerio Público de la defensa. Y la estructura de perso-
nal se completaba con 39.769 empleados, de los cuales 32.761 eran emplea-
dos del Poder Judicial, 2.831 eran empleados del Ministerio Público fiscal y
546 eran empleados del Ministerio Público de la defensa.
Asimismo, en 2000, ingresaron un total de 3.580.531 causas judiciales,
de las cuales el 45% —1.613.108— eran causas de carácter penal. Ello
significaba la existencia de 4.476 causas penales cada 100.000 habitantes y
2.393 causas penales cada un fiscal.
En cuanto al desempeño de la Justicia criminal, lo que se ha observado
durante los últimos años es una pronunciada deficiencia expresada en el
bajo número de sentencias condenatorias dictadas por la Justicia con rela-

ción con los hechos delictivos registrados en el país. En 2001, el porcentaje
de sentencias condenatorias con relación a hechos delictuosos fue apenas de
1,96%. En 1991, ese porcentaje había sido de 3,87% mientras que en 1999
ese valor alcanzó el 1,25%, todo ello en un contexto signado por el aumen-
to del delito.
2.5) El sistema penitenciario nacional
El sistema penitenciario nacional está conformado por el sistema peni-

tenciario federal y por los sistemas penitenciarios provinciales. El sistema
penitenciario federal se estructura sobre la base del Servicio Penitenciario
Federal, que es una fuerza de seguridad federal abocada a la custodia y
guarda de los procesados, la ejecución de las sanciones privativas de la
libertad y facilitar la reinserción social de los internos, conforme las dispo-
siciones legales y reglamentarias vigentes, y de un conjunto de unidades e
instituciones penitenciarias ubicadas en todo el país. Asimismo, cada
provincia cuenta con un sistema penitenciario provincial organizado sobre
la base de un servicio penitenciario provincial —o estructura análoga que
generalmente funciona en el marco del sistema policial provincial— y de
un conjunto de unidades de detención dependientes de los gobiernos
provinciales.
El Servicio Penitenciario Federal depende de la Dirección Nacional del
Servicio Penitenciario Federal que funciona en la órbita de la Subsecretaría
de de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios de la Secretaría de Justicia
y Asuntos Penitenciarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Cuenta con 8.088 efectivos —personal permanente y transitorio— a cargo
de 30 establecimientos de detención ubicados en la Capital Federal y en
varias provincias, y que en 2002 alojaban a 8.963 personas detenidas y en
2003 alojaban a 9.087 personas.
En su conjunto, en octubre de 2002, en el conglomerado de unidades de
detención del sistema nacional penitenciario se alojaban 46.984 personas
detenidas, de las cuales el 62,7% —29.490 detenidos— estaban en condi-
ción de procesados, el 35,5% —16.689 detenidos— estaban cumpliendo
una condena y el 1,8% —804 detenidos— eran menores.
En los 30 lugares de detención pertenecientes al Servicio Penitenciario
Bonaerense se alojaba la mayor cantidad de personas detenidas, es decir,
18.758 internos. En cantidad de personas detenidas, le seguían las depen-
dencias pertenecientes a las provincias de Córdoba (5.022 internos),
Mendoza (2.558 internos) y Santa Fe (2.323 internos).
III. El desempeño del sistema de seguridad pública en la Argentina
3.1) Las deficiencias estructurales del sistema de seguridad pública argen-

tino
La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática crimi-

nal en la Argentina ha puesto en evidencia las deficiencias institucionales
existentes en su sistema de seguridad pública y, muy particularmente, aque-
llas deficiencias derivadas del desempeño de los decisores gubernamentales,
de las agencias policiales y de la Justicia penal que los componen.
En su conjunto, la organización y el funcionamiento del sistema de segu-
ridad pública en la Argentina, del que el sistema policial configura apenas
una dimensión particular del mismo, se estructuró sobre la base de un
conjunto de parámetros tradicionales que resultaron de un largo proceso
histórico. Sus características más importantes están centradas en (i) el desgo-
bierno político sobre los asuntos de la seguridad pública y policiales; (ii) el
autogobierno policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo;
(iii) la deficiencia de la Justicia penal en la persecución penal de los delitos
conocidos y en la administración de la ejecución penal; y (iv) la exclusión
comunitaria de los asuntos de la seguridad pública.
En primer lugar, el modelo tradicional estuvo signado por un recurrente
desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública a través del
cual la dirigencia política y, en particular, las autoridades gubernamentales
“delegaron” a las agencias policiales el monopolio de la administración de la
seguridad pública. Es decir, la seguridad pública configuró una esfera institu-
cional exclusivamente controlada y gestionada por la Policía sobre la base de
criterios, orientaciones e instrucciones autónoma y corporativamente defini-
das y aplicadas sin intervención determinante de otras agencias estatales no
policiales. En consecuencia, la dirección, administración y control integral de
los asuntos de la seguridad pública así como la organización y el funciona-
miento del sistema policial quedaron en manos de las propias agencias poli-
ciales, generando así una suerte de “policialización” de la seguridad pública.
Por su parte, esta impronta de desgobierno político y de delegación a
las agencias policiales del ejercicio de la administración de la seguridad
pública trajo aparejado la autonomización política de la Policía, permitien-
do que ésta definiera sus propias funciones, misiones y fines instituciona-
les, se proporcionara sus propios criterios y medios para cumplirlos o
alcanzarlos y, en ese marco, también estableciera los objetivos y orientacio-
nes generales de la seguridad pública en su conjunto. De cara al interior de
las agencias policiales, ello apuntaló una marcada independencia doctrinal,
orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucional frente al
gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió que estas

agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y más allá
de la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez más sus
logros e intereses autodefinidos y resistiendo con relativo éxito a todo tipo
de iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dicha
autonomía.
En segundo término, como consecuencia del desgobierno político y de
la impronta delegativa señalada, el modelo tradicional ha supuesto el “auto-
gobierno policial” sobre la seguridad pública y el sistema policial mismo.
Tal como se dijo, en nuestro país, la institución policial contó con amplios
márgenes de autonomía para autogobernarse orgánica y funcionalmente y,
desde allí, ejercer el gobierno de la seguridad pública general.
En este marco, las agencias policiales de nuestro país se conformaron
sobre la base de una estructura orgánico-funcional centralista. Esta estruc-
tura ha supuesto, por un lado, la unicidad funcional dada por la concentra-
ción en un mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y de
investigación criminal, bajo la conducción institucional y la dependencia
orgánica de un único mando policial. Por otro lado, implicó un centralismo
organizacional basado en la existencia de una conducción policial centrali-
zada y ejercida por un “estado mayor” de carácter castrense, con una
estructura cerrada, hiperjerarquizada y militarizada. Además, ello se asentó
en un régimen de personal militarista signado por una carrera policial y un
sistema de personal, pases y ascensos de corte netamente castrense.
Con relación a las prácticas policiales regulares, en la mayoría de las
policías de nuestro país, éstas estuvieron caracterizadas por un trazo auto-
conservador, es decir, estuvieron centralmente orientadas a reproducir las
condiciones de delegación gubernamental y de autogobierno policial
mencionadas y a preservar la institución policial en forma autodefinida y
autosustentada, más que al desarrollo de una labor eficiente en la preven-
ción y represión del delito.
En este marco, los tipos tradicionales de “policiamiento” estuvieron
generalmente orientados al ejercicio de formas de control social extra insti-
tucional no encaminadas principalmente a la seguridad preventiva sino, más
bien, a la inspección y disciplinamiento de todo tipo de conducta no delicti-
vas —generalmente inscritas en conceptos amorfos de salubridad y morali-
dad social— considerada y estigmatizadas por la propia Policía como vulne-
ratorias de una cierta noción autoimpuesta de orden público. Vale decir, la
Policía, antes que prevenir delitos, se autoproyectó como una instancia de
resguardo institucional de una concepción de orden público no delimitado
al sistema penal y contravencional positivo sino, más bien, determinado por
los criterios de criminalidad, decencia pública y/o seguridad autodefinidos
por la propia agencia y generalmente expresados en resoluciones y normas

administrativas adoptadas autónomamente por la institución policial.
Asimismo, esta orientación se concretó a través del predominio de una
forma de “policiamiento” disuasivo y reactivo centralmente asentado en el
uso directo de la fuerza y en criterios de “mano dura”. En este sentido, en
el modelo tradicional, la asimilación de la prevención con la “disuasión” se
ha basado en la consideración de que una adecuada tarea preventiva requie-
re básicamente de un número elevado de policías en la calle llevando a cabo
“intervenciones reactivas y de choque” basadas en el “uso directo de la fuer-
za”, más que intervenciones planificadas sobre la base de la recolección y
tratamiento analítico de información fidedigna sobre la dinámica delictiva.
Por cierto, esta modalidad de “policiamiento” ha favorecido el uso regular
de la fuerza como método predominante de intervención policial táctica y el
recurrente desarrollo de ciertas formas de violencia de parte de las agencias
policiales en el desempeño cotidiano de sus tareas.
Ahora bien, la legitimación de modalidades de actuación policial
asentadas en el predominio de la violencia innecesaria ha creado condi-
ciones propicias para la producción sistemática de formas de violencia
extralegal y ello, en parte, fue diluyendo el límite entre el delito y la acti-
vidad policial, entre los delincuentes y la Policía, ya que ha implicado la
utilización de medios ilegales durante el desempeño de las labores poli-
ciales ordinarias. Asimismo, en numerosas ocasiones, esta impronta de
extralegalidad ha conllevado la participación policial directa e indirecta
en actividades ilícitas desenvueltas por diversas organizaciones o grupos
criminales, mediante diferentes formas de complicidad, encubrimiento y
protección de dichos grupos o a través de la intervención regular de poli-
cías en los mismos, conformando de este modo un verdadero sistema
penal subterráneo.
De este modo, en la Argentina, la recurrente estructuración de prácticas
policiales asentadas en el empleo regular de estas formas de violencia extra-
legal ha contribuido, por cierto, a la conformación de una modalidad de
“policiamiento regulatorio del delito”, cuya consecuencia más significativa
ha sido el establecimiento de un circuito estable de autofinanciamiento poli-
cial generado en un conjunto de dádivas y fondos provenientes de diversas
actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabo por los
propios agentes policiales y avaladas políticamente.
En tercer lugar, el modelo tradicional de seguridad pública estuvo signa-
do por el desempeño deficiente de la Justicia criminal en sus labores de
persecución penal del delito y en la organización y funcionamiento del siste-
ma penitenciario encargado de la ejecución institucional de las penas
impuestas por aquella.
En general, tanto en el ámbito de la Justicia federal como en el de la

Justicia criminal y correccional de la Capital Federal y de las diferentes juris-
dicciones provinciales, solamente una ínfima parte de las causas penales
conformadas en dichas instancias han llegado a ser elevadas a juicio mien-
tras que otras pocas han finalizado por suspensión del juicio a prueba o por
juicio abreviado. Ello configuró una desvirtuación del juicio como instancia
y etapa fundamental del proceso penal y, al mismo tiempo, ha sido una clara
expresión de la ineficiencia que ha primado en el período de instrucción
previa el juicio, es decir, en la investigación penal preparatoria del hecho
delictivo conocido y registrado por el sistema jurisdiccional o, dicho de otra
manera, en la investigación preliminar.
Estas deficiencias han sido el resultado del predominio entre los prin-
cipales agentes judiciales encargados de la investigación preliminar de una
concepción institucional marcadamente formalista y conservadora de un
conjunto de prácticas y ritos institucionales tradicionales y profundamen-
te anacrónicos, pese a algunos cambios en el diseño procesal llevados a
cabo en la mayoría de las jurisdicciones del país y con la celeridad proce-
sal que se impone a partir del significativo aumento y complejidad de las
causas penales iniciadas en los últimos años. Todo ello, además, se ha
visto ponderado por el carácter enteramente escrito, rutinario y altamen-
te burocratizado de la etapa de instrucción así como también por la
exacerbada valorización de las pruebas producidas durante de instrucción,
la incorporación a través de la mera mención o de la lectura de los actos
probatorios de la instrucción en la etapa del plenario en forma ordinaria
—y no excepcional— y el fraccionamiento de la audiencia en detrimento
de la unidad del juicio.
Como consecuencia de estas deficiencias en la etapa de la investigación
preliminar, gran parte de las actividades propias de ésta, fundamentalmente
las atinentes al desarrollo de los sumarios de prevención y a la investigación
misma de los hechos delictivos objetos del proceso, han sido entera o
parcialmente delegadas por los jueces de instrucción o por los fiscales a las
propias fuerzas policiales.
Por su parte, la administración de la ejecución penal por parte de la
Justicia criminal también es significativamente deficiente. En nuestro siste-
ma institucional, es el juez quien toma la decisión de la sentencia y, cuando
ésta supone la aplicación de una pena de prisión, la ejecución o efectiviza-
ción de la misma está en manos del sistema penitenciario que depende orgá-
nica y funcionalmente del poder administrativo. De hecho, los jueces no han
ejercido ningún tipo de control sobre el cumplimiento de la pena, su dura-
ción, las condiciones de detención, etc. Ello ha dado lugar a una endeble
judicialización de la ejecución de la pena signada por la inexistencia de
mecanismos procesales concretos y eficientes de vigilancia judicial del

cumplimiento de la pena de prisión.
En cuarto término, en el modelo tradicional de nuestro país, la relación
existente entre la comunidad y la Policía ha estado caracterizada por la
ausencia de toda modalidad e instancia de intervención o participación
comunitaria en los asuntos de la seguridad pública y, particularmente, en el
diseño, implementación y evaluación de las políticas de seguridad y en el
control del desempeño policial. Ello configuró, por cierto, una consecuencia
previsible del desgobierno político sobre la seguridad pública y, en particu-
lar, del autogobierno policial.
En el modelo tradicional, el principal contacto establecido entre la
Policía y la ciudadanía estuvo dado históricamente por la formulación de
denuncias por parte de la población en general y las solicitudes —básica-
mente, por vía telefónica— de intervención policial frente a hechos delicti-
vos consumados. Sin embargo, la desconfianza relativa de parte de la pobla-
ción acerca del accionar policial y, en particular, la creencia o sensación
generalizada de que gran parte de los delitos menores se producen bajo el
amparo policial directo o indirecto, han puesto en tela de juicio inclusive a
la denuncia como un medio fiable y eficaz para prevenir o luchar contra el
delito. De todos modos, las solicitudes de intervención policial formuladas
por las víctimas o testigos de algún delito solamente han dado lugar a un
tipo de intervención policial de carácter exclusivamente reactivo, ya que
aquel requerimiento se ha producido generalmente durante la comisión de
hechos delictivos o en el momento inmediato posterior de los mismos.
3.2) Las deficiencias en la respuesta gubernamental ante las problemáti-

cas de seguridad pública
Desde la instauración democrática producida a fines de 1983, lo que ha

primado, tanto en el ámbito del gobierno nacional o de la mayoría de los
gobiernos provinciales, ha sido la ausencia de políticas de seguridad públi-
ca de carácter integral y eficiente a la hora de formular e implementar estra-
tegias de prevención, conjuración y represión del delito en todas sus mani-
festaciones o de neutralización o atenuación de situaciones y hechos de
violencia vulneratorios de las libertades ciudadanas y los derechos humanos.
Ello ha favorecido la permanente delegación de la administración de los
asuntos de seguridad a favor de las fuerzas policiales y de seguridad, dando
lugar a una suerte de desgobierno político de la seguridad pública y de auto-
gobierno policial.
Estas tendencias han impedido en forma regular que el sistema de segu-
ridad pública de la Argentina cuente con:
1. Un diagnóstico apropiado acerca de las situaciones de violencia, sus

determinantes sociales y sus condicionantes institucionales, su diná-
mica y evolución, sus particularidades y dimensiones, y, en su marco,
de la problemática criminal desarrollada en las diferentes regiones y
ciudades del país, su crecimiento y complejidad y sus diferentes
dimensiones y modalidades;
2. Un cuadro de situación real acerca del desarrollo institucional del
sistema de seguridad pública, particularmente, acerca del sistema
policial, del sistema de Justicia criminal y de su sistema penitenciario,
que brinde un correcto conocimiento y evaluación del verdadero esta-
do organizativo y funcional de estos sistemas.
3. La formulación e implementación de estrategias generales y focaliza-
das de prevención —situacional y específica—, conjuración y neutra-
lización de las situaciones de violencia y de la problemática criminal,
no solamente adecuando y haciendo uso de los diferentes componen-
te del sistema de seguridad pública sino también de instancias de
intervención social, económica y cultural.
4. La incorporación de los diferentes actores y grupos sociales y comu-
nitarios en la formulación, implementación y control de aquellas
estrategias, en particular, de los sectores sociales más vulnerables a la
violencia así como de empresarios y organizaciones no gubernamen-
tales perfiladas al tratamiento de algunos de estos asuntos.
En este marco de desgobierno político de la seguridad, los abordajes que

las sucesivas gestiones gubernamentales han hecho de los asuntos de la segu-
ridad pública ha estado signado por ciertas tendencias tales como (i) un
recurrente “normalismo penal” basado en la promoción de reformas legales
en materia penal y procesal penal como basamentos centrales de las inicia-
tivas y políticas de seguridad; (ii) un exacerbado “coyunturalismo reactivo”
dado por la adopción de iniciativas y medidas decididas como respuestas o
reacciones puntuales a hechos o situaciones específicas de crisis de fuerte
impacto en la opinión pública pero que, en general, no se inscriben en inicia-
tivas o políticas de mediano y largo plazo referidas a las cuestiones estruc-
turales de la seguridad —puesto que estas están ausentes—; (iii) una perma-
nente “fragmentación formulativa” asentada en la formulación de políticas
y medidas parciales, diversificadas y desconexas entre sí sobre las mismas
problemáticas o sobre cuestiones y aspectos vinculados o determinados
entre sí; (iv) una sistemática “compartimentalización institucional” expresa-
da en la constante desvinculación y/o descoordinación organizativa y
funcional entre los organismos y agentes encargados de la implementación
de las políticas y medidas decididas. Todo esto, por cierto, ha estado ponde-
rado por la falta de un funcionariado gubernamental especializado en la

dirección y administración de los asuntos de la seguridad.
Por su parte, a ello se añade una cuestión fundamental, a saber, duran-
te los últimos años, la clase política y, en particular, las autoridades guber-
namentales encargadas del gobierno de los asuntos de la seguridad pública
han tenido un desempeño deficiente, ya sea por desinterés, por impericia o
por beneficiarse del sistema institucional de seguridad pública existente.
En este sentido, fueron insignificantes y parciales las iniciativas tendien-
tes a ejercer un gobierno eficiente en materia de seguridad pública, lo que ha
vulnerado sistemáticamente la posibilidad de que los lineamientos estratégi-
cos de la seguridad pública fuesen fijados por el poder político, particular-
mente en todo lo atinente a (i) la elaboración, conducción e implementación
de la política de seguridad pública, así como también de las directivas gene-
rales y específicas necesarias para su administración, ejecución y control; (ii)
la formulación y conducción de los planes de acción de gobierno en materia
de seguridad pública y, en su marco, de los planes de acción de los cuerpos
componentes del sistema policial; (iii) la determinación y disposición de la
estructura organizativa, operativa y logística, de la doctrina, del despliegue,
de las comunicaciones y del equipamiento de los cuerpos componentes del
sistema policial; (iv) la dirección operativa y coordinación del accionar espe-
cífico y conjunto de los cuerpos componentes del sistema policial, así como
del accionar combinado con otros cuerpos y/o fuerzas policiales o de segu-
ridad nacionales o pertenecientes a otras provincias; (v) el planeamiento,
dirección y coordinación de las actividades de recolección de información y
producción de inteligencia criminal para la prevención e investigación de
delitos; (vi) la organización y dirección del sistema de formación, capacita-
ción y especialización del personal integrante de los cuerpos componentes
del sistema policial; (vii) la elaboración e implementación de los planes de
prevención del delito y la coordinación de la intervención de la comunidad
en esas tareas; (viii) el control de la efectiva implementación de las medidas
y actividades conducentes a la finalidad del sistema de seguridad pública.
En este marco, la ausencia de una cartera ministerial específicamente
abocada al gobierno de asuntos de la seguridad pública obstruye severamen-
te la posibilidad de abordar los mismos con un sentido integral y estratégi-
co las problemáticas del sector. Éstos, en el ámbito del Ministerio del
Interior, se diluyen entre otras cuestiones relevantes pero que, casi siempre,
terminan relegando las cuestiones referidas a la seguridad pública y los
asuntos policiales.
Ello, a su vez, se refuerza por la ausencia de una burocracia civil
compuesta por funcionarios y agentes gubernamentales especializados,
encargada del ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del sistema
policial, particularmente, del diseño y aplicación de las políticas criminales

y de seguridad, del gerenciamiento político institucional del sistema de segu-
ridad pública en su conjunto y, específicamente, de la dirección superior del
sistema policial.
3.3) La sociedad ante los problemas de la seguridad
La seguridad pública se ha convertido en la Argentina en un asunto polí-

ticamente relevante y en una cuestión altamente sensible para nuestra socie-
dad. No por la importancia que la clase política argentina le ha adjudicado
a estos asuntos sino, más bien, debido al hecho de que el colapso y la crisis
de los sistemas de seguridad locales han pasado a ocupar una de las princi-
pales preocupaciones colectivas y, por ende, a cercenar la legitimidad y la
proyección política de numerosos dirigentes y funcionarios gubernamentales.
Así, pues, durante los últimos años, el crecimiento objetivo del delito y la
complejización de las actividades criminales —en un país considerado segu-
ro hasta hace poco más de una década—, el notable incremento de la violen-
cia delictiva, el aumento significativo de la corrupción estatal y su conoci-
miento público, la participación policial en la regulación de gran parte de las
actividades delictivas desarrolladas en el país y la consecuente disminución
de la confianza social en la policía han favorecido el estrepitoso aumento de
la sensación de inseguridad, y ello ha contribuido significativamente a erosio-
nar la imagen pública de los gobiernos y de las instituciones policiales en el
cumplimiento de sus tareas y la confianza social en el Estado.
En este contexto, a fines de los años 90, gran parte de la sociedad argen-
tina avaló y justificó una orientación asentada en el aumento de las penas
para los delitos y la atribución de mayor poder discrecional a la Policía,
todo ello en el marco de una concepción de “mano dura” contra el delito y
de la legitimación de estrategias institucionales claramente violatorias de los
derechos humanos básicos.
Ahora bien, este clima político, así como los crecientes abusos y extra-
limitaciones observados en las labores de la mayoría de las fuerzas policia-
les del país a lo largo de los últimos años, fueron erosionando el aval social
dado a aquellas orientaciones y políticas de “mano dura”. El conocimiento
público de numerosos hechos que daban cuenta de la dilución del límite
existente entre la actuación policial y la actividad delictiva, y la consecuen-
te incursión de ciertos agentes policiales en dichas actividades así como el
desarrollo de comportamientos delictivos durante el desempeño de sus
funciones, contribuyó significativamente a ello.
Asimismo, la sociedad tuvo una percepción clara de que aquellos
desajustes institucionales eran una manifestación tangible de la impericia
política de las sucesivas autoridades gubernamentales a la hora de reformar

institucionalmente a fuerzas policiales que se iban convirtiendo paulatina-
mente en una fuente de abusos e ilicitudes más que en instancias de protec-
ción ciudadana. La indiferencia, el miedo y la incapacidad signaron las
orientaciones de la mayoría de los gobernantes argentinos en materia de
seguridad. Sólo algunos de ellos tuvieron una estrategia y consistió en otor-
garle todo el manejo de la seguridad a las propias fuerzas policiales con la
ingenua esperanza de que éstas, a cambio de la no ingerencia gubernamen-
tal en los negocios delictivos de alta rentabilidad regulados y llevados a cabo
por los sectores más activos de la propia fuerza, controlara el delito común
y violento y generara una situación de tranquilidad pública y de aceptación
social. Durante los años 90, la provincia de Buenos Aires fue una clara
manifestación de esa situación.
Sin embargo, en este marco, el delito creció hasta alcanzar niveles histó-
ricos desconocidos en el país, al mismo tiempo que aumentó la violencia
delictiva y los emprendimientos de la criminalidad organizada como el
narcotráfico, el abigeato, el robo de autos, los “piratas del asfalto”. Esas y
otras modalidades criminales tuvieron un desarrollo inusitado. Todo esto
produjo una abarcativa descomposición institucional de las policías y ello,
por cierto, trajo aparejado la profundización de la brecha existente entre
éstas y la comunidad.
En este escenario, el abarcativo reclamo colectivo de mayor seguridad a
las autoridades gubernamentales no solamente conlleva una fuerte crítica al
desempeño policial sino también a la impericia de aquellas en la administra-
ción de los asuntos de la seguridad pública.
IV. Prospectivas de la seguridad pública en la Argentina
4.1) Los enfoques políticos sobre la seguridad pública
Desde la instauración democrática, en general, los sectores políticos

dirigentes de la Argentina, en particular, las autoridades gubernamentales
—nacionales y provinciales— así como los partidos políticos, han desaten-
dido los asuntos de la seguridad pública. Ya sea por indiferencia, desinte-
rés o incompetencia frente a la problemática de la seguridad pública, estos
asuntos no formaron parte de la agenda política argentina. El gobierno de
la seguridad pública, el sistema policial, la Justicia criminal, el sistema peni-
tenciario o las cuestiones delictivas no fueron asuntos considerados estra-
tégicos ni primaron enfoques integrales en la materia sino que fueron, más
bien, sistemáticamente relegados a abordajes triviales, coyunturalistas,
parciales y desprovistos de todo tipo de impronta tendiente a dar cuenta de

su complejidad y diversidad.
Estas temáticas se convirtieron en un asunto políticamente relevante
cuando la creciente sensación de inseguridad existente en la población
comenzó a tener gravitación en la opinión pública y empezó a incidir en el
desempeño electoral y en la proyección político electoral de numerosos
gobernantes y dirigentes nacionales y provinciales. Esto ocurrió hacia fines
de los años 90. En efecto, bastó que durante los últimos años el pedido gene-
ralizado de resolver el auge de la delincuencia pasara a ocupar uno de los
primeros lugar entre las principales demandas sociales de la ciudadanía,
junto con el desempleo, para que la seguridad pública se convirtiera en uno
de los asuntos prioritarios de la agenda política nacional, provincial y hasta
municipal. Sin embargo, esa atención no se tradujo aún en enfoques integra-
les ni en políticas públicas estratégicas en la materia.
A lo largo de los últimos años, ciertos sectores políticos y sociales de la
Argentina han sostenido insistentemente que la principal causa de la crisis
de los asuntos de la seguridad reside en el aumento del delito y de la violen-
cia criminal directamente derivada del crecimiento de la pobreza. Esta visión
sirvió para postular políticas, medidas y orientaciones de seguridad de
impronta “autoritaria” basadas centralmente en la postulación del incre-
mento de las penas para los delitos, la criminalización de nuevas conductas
y la anulación de ciertas normas y garantías procesales en materia penal
que, según indican, constituyen verdaderos obstáculos e impedimentos para
el desarrollo de estrategias exitosas de lucha contra el delito y son, más bien,
recursos al servicio de la delincuencia.
Sin embargo, los seguidores de esta interpretación no parecen tener en
cuenta que una reforma legal asentada en el aumento de penas para ciertos
delitos, la creación de nuevas figuras penales y la derogación de determina-
das garantías legales y procesales, en medio justamente de un marco institu-
cional signado por la ineficiencia de la Justicia criminal, difícilmente podría
producir por sí mismo cambios en la realidad sociodelictiva o podría
proyectarse como una instancia preventiva o disuasiva de delitos o de acti-
vidades criminales que se perpetúan exitosamente a partir de la ineficaz
reacción estatal persecutoria. En ese sentido, sustentan la ilusión óptica de
que un cambio legal es suficiente para encarrilar a la compleja vida social.
Por su parte, otras vertientes de esta orientación autoritaria proclaman
y demandan con vehemencia el aumento de los poderes discrecionales de la
Policía y hasta reivindican el uso de la fuerza extralegal como modalidad
predominante y legítima de actuación policial. Al delito se lo “combate” con
una Policía fuerte y brava, se dice. De todos modos, ellos hacen vista gorda
al hecho evidente de que gran parte de los delitos cometidos y de las activi-
dades criminales de alta complejidad y amplia rentabilidad económica se

llevan a cabo como consecuencia de la ineficiencia policial o, peor aún, de
la complicidad, protección y hasta participación de algunos uniformados en
esos hechos y actividades, lo que en los últimos tiempos en la Argentina ha
adquirido una envergadura inusitada.
Frente a ello, algunas perspectivas críticas, generalmente encasilladas en
el denominado progresismo, denuncian a aquella visión vernácula como una
opción falaz e intolerable y postulan la necesidad de introducir profundos
cambios en el sistema de seguridad pública y policial pero sobre la base del
desarrollo exclusivo de un sistema integral de control interno de los abusos
y la corrupción policiales. Para estos exponentes, la mejor política de segu-
ridad es aquella que se asienta en la fiscalización del desempeño policial, sin
considerar las problemáticas criminales y cómo éstas vulneran los derechos
y las libertades ciudadanas. Ciertas alternativas más recientes dentro de
estas perspectivas reivindican sin más a la participación de la comunidad en
los asuntos locales de la seguridad como la panacea de un nuevo paradigma
democrático de la seguridad. Postulan que a través de la intervención comu-
nitaria en el gobierno de la seguridad y en el control de la Policía será posi-
ble reformular las deficiencias del sistema de seguridad vigente y nada seña-
lan cuando en ciertas experiencias comunitarias se postulan y aprueban
lineamientos propios del paradigma autoritario, como se ha observado recu-
rrentemente en la Argentina.
No obstante, estas orientaciones —la autoritaria y la crítica— tienen,
sin embargo, algunos puntos de coincidencias. Por cierto, ninguna de ambas
visiones presta atención ni aborda a la problemática criminal, su dinámica
y diversidad, sus referencias territoriales, su desarrollo histórico, sus diferen-
tes factores determinantes y condicionantes y su impacto sobre la situación
de inseguridad. En la perspectiva autoritaria, el delito y su incremento es la
justificación única para endurecer la reacción policial y penal del Estado, sin
diferenciar la enorme diversidad de facetas que la problemática delictiva
posee y sin dar cuenta de los distintos factores sociales, económicos, cultu-
rales e institucionales que la determinan en determinados contextos históri-
cos. En la perspectiva progresista, casi ni se menciona el delito como parte
del problema de la seguridad.
Tampoco ninguno de estos dos enfoques da cuenta del núcleo central del
problema institucional, esto es, las formas y los estilos políticos de adminis-
tración de los asuntos de la seguridad pública y los defectos orgánicos
funcionales que portan las agencias policiales para prevenir e investigar los
delitos. La posición autoritaria “policialista”, al postular la necesidad de
reforzar los poderes discrecionales de la Policía sin introducir cambios en
sus formas tradicionales de funcionamiento y organización de la seguridad,
profundiza tales anacronismos y desajustes. Entretanto, la posición crítica

no incursiona en el interior de la institución policial ni tiene en cuenta que
su estructura organizativa y sus dinámicas funcionales condicionan signifi-
cativamente el conjunto de prácticas y perspectivas producidas y reproduci-
das por sus componentes, inclusive sus comportamiento abusivos y hasta
delictivos. Para el grueso del progresismo, la Policía es un mero aparato
represivo y corrupto.
En consecuencia, la ausencia de consideraciones acerca de la problemá-
tica criminal y su total desconexión con la reacción estatal frente a ella le
impide advertir a sendas perspectivas que ambas dimensiones se condicio-
nan mutuamente, lo que, en nuestro caso, les impide apreciar cuan alto es el
grado de politización existente en las agencias policiales argentinas y cuan
profundo es el aval político —por acción u omisión— al vínculo perverso
articulado históricamente entre ciertos sectores policiales y el delito en nues-
tro país.
Una alternativa superadora de estas perspectivas parciales podría basar-
se en una perspectiva institucionalista centrada en la postulación de un
proceso de reforma y modernización de tres áreas claves del sistema de segu-
ridad pública, a saber, (i) las modalidades de gobierno político de la seguri-
dad; (ii) las estructuras organizativas, funcionales y doctrinales de la institu-
ción policial y, particularmente, y el tipo de desempeño policial en materia
de prevención delictiva e investigación criminal así como también en las
mecanismos de conducción y mando policial, la carrera profesional policial
y las formas de control de la policía; (iii) de la organización y funcionamien-
to de la Justicia criminal y del sistema penitenciario; y (iv) la descentraliza-
ción de la seguridad pública en el plano local, sobre la base de la participa-
ción comunitaria en asuntos de la seguridad.
4.2) La evolución de las problemáticas de la seguridad pública en la

Argentina
En la actualidad, en la Argentina, existen una serie de factores estructu-

rales que inciden en forma significativa sobre la situación de seguridad
pública, favoreciendo o apuntalando una serie de conflictos vulneratorios de
esa situación o cercenando la capacidad estatal de prevención o conjuración
de dichos conflictos. Entre esas condiciones se destacan:
1. Las condiciones sociales que determinan o favorecen la emergencia y
generalización de situaciones de violencia social en ciertos estratos o
sectores sociales como resultado del profundo deterioro y desagrega-
ción social y cultural que dan lugar a la conformación de bolsones de
alta marginalidad urbana. En ese contexto, se reproducen un conjun-
to de prácticas e interacciones violentas y se crean condiciones favo-

rables a ciertas modalidades de delincuencia común violenta.
2. Las condiciones simbólico culturales que apuntalan la expansión y
validación entre determinados sectores sociales de prácticas y
conductas inscritas en la ilicitud, la corrupción y proclives a licuar las
prescripciones estatales tendientes a prevenirlas o conjurarlas. Así, el
incumplimiento de las normas y el desdén por los mecanismos insti-
tucionales de control y regulación signan las prácticas cotidianas de
importantes sectores sociales alto, medios y bajos.
3. Las condiciones institucionales que enmarcan la existencia de un
Estado fallido, es decir, endeble y deficiente en la aplicación de sus
leyes y en el cumplimiento de sus disposiciones y políticas, moldean-
do con ello un escenario en el que las relaciones entre ese Estado y la
sociedad pasaron a estar signadas en muchos aspectos por un bajo
grado de institucionalización. Se trata, pues, de un Estado con un
bajo nivel de gobernabilidad, básicamente derivada de una eficiencia
administrativa y de gestión limitada y de una legitimidad social
erosionada.
Sobre estas condiciones estructurales, que están en la base de los

problemas de la seguridad, el sistema institucional de seguridad no puede
incidir de ninguna manera o lo puede hacer marginalmente. Vale decir, el
grado de incidencia del sistema de seguridad pública —especialmente, del
sistema policial y del uso de la fuerza— en la transformación de estas
condiciones es exiguo, extremadamente limitado y de carácter exclusiva-
mente reactivo frente a las conflictividades y delitos favorecidos o enmar-
cados en dichas condiciones. Una política eficiente y una estrategia integral
en materia de seguridad pública no podría revertir este conjunto de facto-
res estructurales, los que, en verdad, están marcadamente determinados
por el tipo de estructuración social, política e institucional de nuestro país.
No obstante, dichos factores deben conformar supuestos básicos subyacen-
tes de toda política y estrategia de seguridad pública ya que todo indica que
los mismos persistirán en el tiempo y no podrán ser revertidos en el corto
plazo en la Argentina.
En este marco, resulta fundamental advertir que en la Argentina los
actuales niveles del delito y de violencia delictiva se mantendrán a los
largo de la presente década y su reproducción en el tiempo no podrá ser
conjurada por el sistema de seguridad pública y, menos aún, por las estra-
tegias de seguridad preventiva llevadas a cabo por el sistema policial. Ello
será así dado que, como se dijo, los factores y condiciones que favorecen
a la problemática delictivas, sus tendencias, nivel de violencia y manifes-
taciones fenomenológicas no derivan del desempeño de ese sistema ni de

la Policía.
De todos modos, frente a ello, el desarrollo de estrategias instituciones
eficientes en materia de seguridad preventiva son necesarias puesto que inci-
den sustantivamente en la reducción de la sensación social de inseguridad,
muy especialmente, si dichas estrategias se asientan en acciones preventivas
sectorizadas focalizadas en los delitos violentos que victimizan a los secto-
res medios y bajos, cuyo impacto en la sensación de inseguridad es signifi-
cativo.
Asimismo, algún grado de incidencia en la atenuación de la magnitud
de la criminalidad directamente derivada de las situaciones de alta margi-
nalidad social y del grado de violencia que ella conlleva podría lograrse
siguiendo estrategias de intervención social focalizadas y básicamente
asentadas en una abarcativa y permanente acción social estructurada
sobre la base de planes de alimentación, educación y salud, emprendi-
mientos laborales, la construcción de vías públicas y calles adecuadas así
como de circuitos de iluminación, de plazas y de centros de recreación, la
radicación de establecimientos de salud y el saneamiento ecológico. Para
ello, además, es clave la labor estatal conjunta con las organizaciones y
asociaciones barriales existentes en estos territorios. No obstante, la
presencia e intervención policial es indispensable, pero debe ser planifica-
da, conducida y controlada por las autoridades políticas encargadas de la
seguridad pública y debe focalizarse exclusivamente en la prevención y
conjuración delictiva. El riesgo de “policializar” la intervención estatal en
estos singulares espacios sociales de alta marginación social constituye
una tentación autoritaria siempre alentada por aquellos sectores proclives
a criminalizar la pobreza.
Ahora bien, el delito organizado, que en el caso argentino abreva en las
deficiencias estatales en su conocimiento, persecución y desarticulación y
también en la connivencia policial con relación a su expansión y consolida-
ción, constituye una dimensión de la problemática criminal en el que la
capacidad de incidencia del sistema de seguridad pública en su prevención y
represión es sustancialmente alta, siempre que se desarticulen las condicio-
nes instituciones que lo apuntalen. En razón de ello, la reestructuración y
modernización del sistema de seguridad pública y de Justicia penal y, en
particular, del sistema policial mediante el logro de mayores niveles de
eficiencia en la prestación del servicio policial y la erradicación de los exten-
didos bolsones de corrupción institucional, constituye una condición funda-
mental para reformar aquella capacidad de lucha contra la criminalidad
organizada. En este aspecto, los logros institucionales podrían ser inmedia-
tos y tangibles en el mediano plazo.
V. Lineamientos básicos para una seguridad pública democrática
La reforma y modernización del sistema de seguridad pública en la

Argentina debería suponer la construcción de un liderazgo político eficien-
te sobre la seguridad pública y, muy particularmente, sobre las policías, y,
al mismo tiempo, debería conllevar un profundo cambio en las formas
tradicionales de funcionamiento y organización del sistema policial, espe-
cialmente, en lo referido al desempeño de sus labores preventivas e investi-
gativas así como estructurar instancias dinámicas de prevención social de
la violencia y del delito y de participación comunitaria en asuntos de la
seguridad en el marco de un proceso de descentralización del gobierno de
la seguridad en el plano local, y lograr mayores niveles de eficiencia en el
desempeño de la Justicia criminal y en la administración del sistema de
ejecución penal.5
5.1) La construcción de un liderazgo político eficiente sobre la seguridad

pública
En el sistema legal e institucional vigente en la Argentina, la formulación

e implementación de los lineamientos estratégicos y de las directivas genera-
les de la política de seguridad pública es de exclusiva responsabilidad del
gobierno nacional y de los gobiernos provinciales. A sus carteras específica-
mente abocadas a estos temas les compete particularmente la conducción
político-institucional del sistema de seguridad pública y la dirección supe-
rior de las policías que lo componen.
Desde la instauración democrática, el desgobierno político de los asun-
tos de la seguridad pública en la Argentina impone la necesidad de reforzar
todos los aspectos vinculados a la conformación de un funcionariado civil
especializado en el ejercicio de la conducción político-institucional del siste-
ma de seguridad pública y de la dirección superior de las policías y cuerpos
de seguridad a su cargo, en particular, en todo lo atinente al diseño y apli-
cación de las políticas criminales y de seguridad, a la planificación estraté-
gica, a la administración y ejecución presupuestaria del sistema de seguridad
pública y al gerenciamiento político institucional del sistema de seguridad
pública y de la participación ciudadana.
5 Los lineamientos establecidos en esta parte del trabajo forman parte de las versiones preeli-
minares del “Manual sobre Gobierno del Sector de Seguridad para América Latina y el
Caribe” que está siendo desarrollado en Latin America and Caribbean Sub-Regional
Resource Facility (LAC-SURF), United Nations Development Programme (UNDP), Ciudad de
Panamá, Panamá.
En este marco, la construcción de un liderazgo político eficiente sobre la

seguridad pública debe apuntar a reforzar y apuntalar al gobierno de la
seguridad mediante u conjunto de lineamientos generales tales como:
1. La creación del Ministerio de Seguridad y Convivencia Pública
responsable de la gestión gubernamental de los asuntos de la seguri-
dad pública, particularmente, todo lo referido a la formulación,
implementación y evaluación de las políticas y estrategias del sector y
a la coordinación institucional general con otras áreas del gobierno
administrativo, el Parlamento, el Poder Judicial o la comunidad en lo
concerniente a dichas políticas y estrategias. Dado el carácter multi-
dimensional, plurisectorial y complejo de los asuntos de la seguridad
pública, dicha cartera ministerial debería integrarse orgánicamente a
través de un conjunto de áreas básicas responsables del desarrollo de
las funciones esenciales de dicha dependencia:
a) La elaboración de las políticas de seguridad pública en sus diferen-
tes dimensiones y la planificación estratégica derivada de ella,
particularmente en todo lo relativo a la formulación de la estrate-
gia institucional —diagnóstico institucional y planes de reforma y
modernización institucional— y de las estrategias de control de las
diferentes modalidades delictivas.
b) La gestión del conocimiento en materia de seguridad pública a
través de la planificación, producción, coordinación y evaluación
del conocimiento institucional (referido a la situación y el desem-
peño institucional de los componentes del sistema de seguridad
pública) así como del conocimiento criminal (referido a la situa-
ción del delito y la violencia en el nivel estratégico), a través de (i)
la gestión de la información recolectada por la dependencia
mediante medios propios o provista por los organismos de infor-
mación e inteligencia pertenecientes a las fuerzas integrantes del
sistema policial o por otras agencias estatales que detenten infor-
mación sensible para la seguridad pública; y (ii) la producción de
los análisis y estudios necesarios para ello.
c) La dirección y control de la gestión administrativa del sistema de
seguridad pública —incluidos los diferentes componentes del siste-
ma policial, por cierto— en todo lo relativo a la dirección adminis-
trativa del sector; la gestión económico-financiera y, en su marco,
la diagramación y ejecución presupuestaria; la gestión logística
tanto ministerial como policial —incluyendo las adquisiciones y
compra—; y la gestión de los recursos humanos —civiles y policia-
les—.
d) La dirección político institucional del sistema policial en cuanto a

su estructuración doctrinal y organizativa y a su funcionamiento,
mediante la conducción y coordinación estratégica de las diferen-
tes dependencias y áreas ministeriales y policiales abocadas a este
conjunto de labores, particularmente, aquellas dedicadas en
forma diferenciada a la seguridad preventiva y a la seguridad
compleja.
e) La dirección y coordinación del sistema de prevención social de la
violencia y el delito responsable de la formulación, implementa-
ción y/o evaluación de las estrategias de prevención social de la
violencia y el delito, o de algunos aspectos parciales de dichas
estrategias, actuando en forma directa o indirecta sobre las condi-
ciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones
de violencia que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y
delitos derivados de esas condiciones y factores.
f) La coordinación integral de la participación comunitaria en asun-
tos de seguridad pública en todo lo referido a la identificación de
los problemas de seguridad; la intervención en las estrategias socia-
les de prevención del delito y la violencia así como en las estrate-
gias de seguridad preventiva de la Policía; la supervisión y control
del sistema de seguridad pública y sus diferentes agencias y compo-
nente (control de legalidad y de eficiencia); y la formulación de
recomendaciones y sugerencias.
g) La regulación y fiscalización del sistema de seguridad privada en
todo lo referido al establecimiento de las pautas regulatorias de los
servicios de seguridad privada legalmente establecidos; la conce-
sión y administración de la habilitación a las entidades y empresas
prestatarias del servicio de seguridad privada; la inspección y
supervisión de dichas entidades y empresas, de sus actividades y de
su funcionamiento; y la administración del régimen de infracciones
y sancionatorio.
2. La constitución de un servicio civil de seguridad pública constituido

por funcionarios y empleados profesionales específicamente aboca-
dos y entrenados en la dirección, gestión y evaluación de los asuntos
de la seguridad pública, sobre la base de dos parámetros básicos:
a) El diseño y establecimiento de un sistema de empleo público espe-
cializado en seguridad pública, ya sea adaptando y focalizando el
sistema de empleo público vigente en la jurisdicción o creando un
sistema específicamente abocado a los asuntos de la seguridad
pública dentro de la propia administración pública.
b) La integración de dicho servicio por agentes gubernamentales espe-

cializados en el ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del
sistema de seguridad pública, particularmente, del diseño y aplica-
ción de las estrategias de control de delito, de la gestión político
institucional del sistema de seguridad pública en su conjunto y,
específicamente, de la dirección superior del sistema policial.
3. La conformación en el ámbito del ministerio del ramo de un sistema

institucional de “gestión directiva superior del sistema policial” asen-
tado en el ejercicio de dos labores fundamentales históricamente
desarrolladas por las cúpulas policiales pero que son una responsabi-
lidad indelegable de las autoridades gubernamentales del sector, a
saber:
a) La dirección superior del sistema policial, que comprende las
siguientes tareas:
i. La gestión del conocimiento acerca de la seguridad pública que
consisten en producir y actualizar el conjunto de conocimien-
tos indispensables para planificar la labor policial, tales como
el cuadro de situación acerca del delito y los conflictos vulne-
ratorios del orden público democrático así como el diagnósti-
co institucional policial acerca de la estructuración organizati-
va y funcional real de los principales componentes y prácticas
del sistema policial.
ii. El diseño y formulación de las estrategias policiales, en parti-
cular, las estrategias de modernización institucional de la
Policía, las estrategias de seguridad preventiva y las estrategias
de seguridad compleja.
iii. La conducción funcional superior del sistema policial median-
te la conformación de un centro de análisis, planificación y
control operacional policial responsable de producir la inteli-
gencia criminal estratégica y táctica; diagramar, dirigir y
evaluar las operaciones e intervenciones policiales —preventi-
vas y complejas—; y programar el desarrollo logístico y de
infraestructura policial en función del accionar de la Policía.
b) La administración general del sistema policial que abarca:
i. La planificación y ejecución presupuestaria del sistema poli-
cial, sus componentes, subjurisdicciones y del conjunto de los
programas presupuestarios atinentes a las funciones corres-
pondientes a ser llevadas a cabo por la Policía.
ii. La gestión económica, financiera, contable y patrimonial del
sistema policial, de sus diferentes componentes y dependencias.
iii. La planificación y gestión logística y de infraestructura del

sistema policial a partir de los requerimientos surgidos desde
las instancias institucionales y policiales encargadas de la
dirección y el desarrollo de las labores de seguridad preventiva
y compleja.
iv. La gestión administrativa del sistema policial mediante la
conformación y administración de la mesa de entrada única y
el circuito y sistema de despacho y los archivos de expedientes
y actuaciones administrativas.
v. La gestión de los recursos humanos del sistema policial, excep-
to la planificación y decisión de la ocupación de los cargos y
destinos policiales que deberán ser llevada a cabo por las
instancias institucionales encargadas de la conducción opera-
cional de la fuerza.
vi. La asistencia jurídica del sistema policial mediante el asesora-
miento jurídico-legal; la intervención previa en los actos admi-
nistrativos; la producción de los dictámenes jurídicos; el dili-
genciamiento de los oficios judiciales; la sustanciación de los
sumarios administrativos disciplinarios; y la denuncia ante la
Justicia penal competente de los eventuales delitos de acción
pública conocidos.
vii. La dirección de las relaciones institucionales del sistema poli-
cial a través de la gestión de las relaciones y la coordinación
institucionales con otros organismos, empresas prestatarias
de servicios generales y de seguridad; y con toda otra instan-
cia pública o privada, nacional o extranjera, siempre que no
se trate de las propias labores policiales de carácter operacio-
nal.
5.2) La modernización del sistema policial argentino
La modernización del sistema policial argentino y su adecuación a la

imperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes en materia de
prevención y conjuración delictiva y en las labores de investigación criminal
requiere la implementación de una serie de políticas y medidas que tiendan
a superar los mencionados anacronismos y a construir verdaderas “policías
ciudadanas”. Se trata de lineamientos de corto, mediano y largo plazo cuya
implementación debe ser gradual pero duradera en el tiempo.
La superación de estas deficiencias debería centrarse en el cambio y
modernización de las formas de trabajo policial en el ejercicio de sus funcio-
nes preventivas e investigativas así como en la vida institucional de la agen-
cia policial en todo lo referido a sus estructuras de mando y sus carreras

profesionales.
En este marco, la modernización policial debería centrarse en los
siguientes ejes básicos:
1. La reforma y modernización del sistema policial de seguridad preven-
tiva, mediante programas de racionalización de la estructura del
personal policial para dedicar el grueso del personal al desarrollo de
labores de “policiamiento preventivo”; la estructuración de un siste-
ma de mapeo delictivo preventivo y la articulación de nuevas moda-
lidades de intervención preventivas de carácter táctico y focalizado; y
la conformación de una sección de Policía Comunitaria.
2. La reforma y modernización del sistema policial de seguridad
compleja e investigación criminal, a través de la conformación de un
área de inteligencia criminal compleja, la articulación de grupos de
investigación altamente profesionalizados y especializados en deter-
minadas modalidades delictivas, la informatización de la labor de
inteligencia e investigación criminal compleja y la paulatina confor-
mación de la Policía Judicial.
3. La reestructuración de la profesión policial, mediante la reformula-
ción de la estructura de personal y de la carrera policial sobre la base
de la conformación de un nuevo régimen escalafonario asentado en la
diferenciación del agrupamiento policial —abocado a las labores
policiales de carácter operativas y en cuyo marco se diferencie, a su
vez, al escalafón de seguridad compuesto por el personal policial que
desempeñan las labores de la seguridad preventiva, del escalafón de
investigaciones, compuesto por el personal policial dedicado a las
tareas de investigación e inteligencia criminal— con relación al agru-
pamiento técnico administrativo dispuesto para la atención de las
funciones, profesionales, técnicas y administrativas del sistema poli-
cial, la institucionalización de carreras profesionales policiales especí-
ficas correspondientes a cada agrupamiento y escalafón, la supresión
de las categorías de oficiales y suboficiales y la creación de una cate-
goría única para el personal policial, en cuyo marco se estructure un
sistema propio de jerarquías para cada una de las carreras policiales
específicas que, además, cuente con menos grados —todos ellos de
oficiales—, y la conformación de nuevos parámetros de formación y
capacitación del personal policial.
4. El fortalecimiento de los mecanismos de “control policial”, a través
del establecimiento de un nuevo régimen disciplinario y de ética poli-
cial que garantice el ejercicio pleno del derecho de defensa, el debido
proceso, la exigencia material absoluta de predeterminación norma-
tiva de las conductas y sanciones correspondientes, y la conformación

de un mecanismo de control de los abusos funcionales sobre el perso-
nal policial mediante la institucionalización de una defensoría poli-
cial.
5.3) La descentralización del gobierno de la seguridad en el plano local
La descentralización de la seguridad en el plano local conlleva a la

conformación de un consorcio institucional abocado al gobierno de la segu-
ridad ciudadana local constituido por el gobierno municipal, el sistema poli-
cial y la comunidad, en función de estructurar un sistema eficiente de reso-
lución de los conflictos y de prevención de delitos en dicho ámbito, todo ello
sobre la base de los siguientes parámetros:
1. El fortalecimiento del gobierno local en la gestión de la seguridad
pública en torno de los siguientes ejes:
a) La conformación y/o el fortalecimiento en el ámbito del Municipio
de una Secretaría de Seguridad Pública en cuyo marco se regulen y
dirijan las actividades preventivas generales, las estrategias e inicia-
tivas institucionales formuladas e implementadas al respecto y el
vínculo regular con las policías que desarrollan sus labores en el
ámbito local y con las diferentes instancias de participación comu-
nitaria en los referidos asuntos, en particular:
i. La gestión de la información y planificación estratégica de la
seguridad pública local y, específicamente, (i) la gestión de la
información y la producción de los análisis referidos a las
problemáticas relevantes de la seguridad pública local; (ii) la
producción y actualización permanente de un cuadro de situa-
ción del delito y la violencia en el ámbito local; y (iii) la plani-
ficación estratégica asentada en la formulación de la estrategia
institucional —diagnóstico institucional y planes de reforma y
modernización institucional— y de las estrategias de control de
las diferentes modalidades delictivas y de violencia.
ii. La coordinación y/o dirección político institucional del sistema
policial local abocada al enlace y la labor conjunta con las
policías locales o, si éstas dependen orgánica y funcionalmen-
te del gobierno local, a la conducción institucional de la misma
en el desarrollo de las estrategias policiales de prevención del
delito y la violencia.
iii. La dirección y coordinación del sistema local de prevención
social de la violencia y el delito responsable de la formulación,
implementación y/o evaluación de las estrategias de prevención
social de la violencia y el delito, o de algunos aspectos parcia-

les de dichas estrategias, actuando en forma directa o indirec-
ta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes
de ciertas situaciones de violencia que favorecen o apuntalan
una gama de conflictos y delitos derivados.
iv. La coordinación de la participación comunitaria en asuntos de
seguridad pública local en todo lo referido a la identificación
de los problemas de la seguridad local; la intervención en las
estrategias sociales de prevención del delito y la violencia así
como en las estrategias de seguridad preventiva de la Policía; la
supervisión y control del sistema de seguridad pública y sus
diferentes agencias y componente (control de legalidad y de
eficiencia); y la formulación de recomendaciones y sugerencias.
b) La conformación en el ámbito de los gobiernos locales de un servi-
cio civil constituido por funcionarios y empleados profesionales
específicamente abocados y entrenados en la dirección, gestión y
evaluación de los asuntos de la seguridad pública local, particular-
mente, en todo lo referido a las experiencias comparadas locales e
internacionales de gobierno y administración de los sistemas loca-
les de seguridad pública; la identificación, análisis e interpretación
de los problemas relativos a la seguridad local —tales como los
desórdenes, conflictos, manifestaciones de violencia social y la
criminalidad—, sus causas, manifestaciones, envergadura, tenden-
cias y consecuencias en el escenario local; el diseño y aplicación de
las estrategias de control de delito y la violencia; y el gerenciamien-
to político institucional del sistema de seguridad pública local en su
conjunto y, específicamente, la dirección superior del sistema poli-
cial local, si éste dependiese del gobierno local, o la coordinación de
labores conjuntas, si dependiese del gobierno provincial, estadual o
nacional, para lo cual es fundamental el conocimiento y la forma-
ción del mencionado funcionariado local en todo lo atinente a la
organización y funcionamiento de las policías locales, sus estructu-
ras de mando, sus carreras profesionales y el control del desempe-
ño concreto de las mismas en el ámbito de los vecindarios.
c) La conformación de una “Junta Municipal de Seguridad Pública”
abocada a la gestión estratégica de la seguridad pública local a
través de la elaboración de un cuadro de situación de los problemas
relativos a la seguridad local existentes en el ámbito municipal y
vecinal; el diseño y la formulación de estrategias sociales y/o poli-
ciales preventivas o conjurativas; y la supervisión y avaluación del
funcionamiento del sistema local de seguridad pública. Dicha Junta
debería integrarse con las autoridades municipales —Intendente o

Delegado y los funcionarios de la dependencia especializada en
seguridad pública—; los representantes del poder legislativo local
—si lo hubiera—; las autoridades policiales locales; y los represen-
tantes de los foros o asociaciones vecinales.
d) La constitución en el ámbito de las legislaturas o concejos delibe-
rantes de los municipios o alcaldías de la región de una “Comisión
Legislativa de Seguridad Pública Local” abocada al abordaje y
tratamiento legislativo de todos los asuntos referidos o relaciona-
dos con la materia, con la finalidad de establecer el marco de regu-
laciones normativas en seguridad pública local —en el ámbito de
su competencia— así como fiscalizar en el desempeño del gobier-
no local y de los actores sociales en materia de seguridad e interve-
nir en la formulación de políticas e iniciativas al respecto.
e) La formulación, implementación y evaluación de las estrategias
locales de prevención social de la violencia y el delito a través de
un conjunto de iniciativas que podrían nuclearse en un conjunto de
estrategias tales como:
i. Las estrategias locales de prevención situacional centradas en
la recuperación y mantenimiento de espacios y vías públicas
altamente deterioradas o que sirven de lugares de desarrollo de
situaciones desorden público, de violencia o delictivas.
ii. Las medidas locales de fomento de la convivencia comunitaria
tales como la promoción del cumplimiento de normas de
convivencia, los guías cívicos de fomento de buenas prácticas
y conductas sociales, las campañas publicitarias de difusión
para estimular comportamiento favorables a la convivencia
social o al cuidado del espacio público, etc.
iii. Las estrategias locales de reducción de factores de riesgo y de
situaciones de violencia mediante iniciativas tendientes a la
desarticulación, disminución o limitación de aquellos elemen-
tos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgo
o violencia, tales como políticas de desarme y control de
armas, programas de prevención y control de adicciones,
planes y medidas de prevención y reducción de la violencia
intrafamiliar, programas de control y disminución de acciden-
tes viales, etc.
iv. Los mecanismos locales de resolución pacífica de conflictos
tales como la conformación y/o fortalecimiento de los juzgados
de paz, las unidades de mediación y conciliación, las fiscalías
locales o descentralizadas, las guardias municipales.
v. Las modalidades locales de vigilancia preventiva mediante el

establecimiento y gestión de mecanismos de vigilancia de espa-
cios públicos y vías de circulación y de alerta temprana a través
de sistemas de circuitos cerrado de televisión, dispositivos de
vigilancia local y aviso temprano o el número único de emer-
gencias.
vi. Las estrategias focalizadas de intervención en zonas vulnera-
bles de alto riesgo a través de intervenciones sociales focaliza-
das sobre comunidades vulnerables y la desarticulación de
redes y grupos delictivos allí desplegados; entre otras.
2. El fortalecimiento de la participación comunitaria en la seguridad

pública local sobre la base de los siguientes ejes:
a) La conformación o fortalecimiento de foros o juntas de participa-
ción comunitaria en la seguridad pública local como canales y
prácticas institucionales articuladas a los efectos de garantizar la
acción y la intervención de ciertos actores sociales y comunitarios
—asociaciones, organizaciones no gubernamentales, entidades de
la sociedad civil y agrupamientos vecinales— en los asuntos de la
seguridad pública, particularmente, en todo lo atinente a:
i. La identificación de los problemas locales de seguridad públi-
ca, en particular aquellos referidos a los conflictos, faltas y
delitos existentes en la jurisdicción actuante.
ii. La participación en la formulación, implementación y control
de las políticas y estrategias de prevención —social y policial—
de la violencia y el delito desarrolladas por los actores institu-
cionales en el ámbito local.
iii. La supervisión y control de legalidad y de eficiencia del siste-
ma de seguridad pública y de sus componentes y actores.
iv. La formulación de recomendaciones y sugerencias normativas,
políticas y estratégicas a las instancias gubernamentales, parla-
mentarias, policiales y/o sociales relativas a las cuestiones de la
seguridad pública.
b) La creación de la figura del “Defensor Local de la Seguridad
Pública”, elegido directamente por la comunidad o indirectamente
por los foros o juntas de participación comunitaria, con la misión
de defender los derechos individuales y colectivos de los habitantes
frente a los hechos u omisiones de los gobiernos locales o de otros
organismos y dependencias oficiales así como de los cuerpos poli-
ciales y fuerzas de seguridad actuantes en el ámbito local, siempre
que impliquen el ejercicio ilegítimo, irregular, abusivo, arbitrario,
negligente o delictivo de sus funciones, pudiendo en tal caso reali-

zar denuncias, recomendaciones u otros tipos de acciones.
3 La desconcentración y/o descentralización del sistema policial en el
ámbito local mediante la conformación de unidades o secciones poli-
ciales especializadas en el “policiamiento” comunitario o de proximi-
dad, dependientes funcional y/o orgánicamente de las autoridades
gubernamentales locales.
5.4) La reforma de la justicia penal
La reestructuración de la Justicia criminal y del sistema penitenciario

debe partir de (i) el establecimiento de un nuevo sistema procesal penal que
instituya un sistema de investigación criminal eficiente, asignando a los
fiscales la responsabilidad exclusiva de la investigación criminal y dotando
al Ministerio Publico fiscal de una organización flexible y eficiente; (ii) la
jerarquización y profesionalización de la Policía abocada a asistir a los fisca-
les en la investigación criminal, a través de la conformación de un cuerpo
funcionalmente dependiente del Ministerio Público, altamente calificado y
especializado en la utilización de los medios adecuados para labores genera-
les, operativas, técnico -científicas de la investigación criminal; la conforma-
ción de un cuerpo de fiscales e investigadores especializados en la persecu-
ción de aquellos delitos que producen un grave daño social y que están
básicamente referidos a la criminalidad compleja; (iii) la creación de un
servicio de asistencia, protección y patrocino a las víctimas de delitos; así
como también (iv) la conformación de mecanismos de mediación, compen-
sación y reparación del damnificado en el proceso penal destinado a aque-
llos delitos de menor gravedad que alteren gravemente la convivencia social;
(v) el establecimiento de un sistema de alcaldías para el alojamiento de
contraventores y detenidos y la conformación de nuevos espacios institucio-
nales de ejecución de las penas privativas de la libertad, de acuerdo con
todos los requisitos establecidos por la normativa constitucional, nacional
e internacional en la materia, garantizando su ubicación geográfica de
manera de asegurar el cumplimiento del principio jurídico de la inmedia-
ción del condenado con respecto a su medio familiar y social; y (vi) la
promoción de una política criminal basada en el principio de la privación
de la libertad como último recurso, privilegiando las alternativas a la pena
privativa de la libertad en los diversos niveles —judicial y ejecutivo— e
impulsando la apertura de la institución penitenciaria a través de diversos
mecanismos de inserción activa del detenido en la vida social, con la cola-
boración de empresas, organizaciones no gubernamentales, instituciones
educativas públicas y privadas.
A esos efectos, la reforma judicial podría asentarse en tres ejes funda-

mentales:
1 La reforma del Código Procesal Penal de la Nación asentado en el
establecimiento de un sistema de investigación criminal basado en la
asignación a los fiscales de la responsabilidad exclusiva de la investi-
gación criminal y en el juicio oral.
2 El fortalecimiento de la labor del Ministerio Publico Fiscal en el ámbi-
to de la Procuración General de la Nación mediante la capacitación
y la organización adecuada a la reforma procesal planteada, la
conformación de cuerpos de fiscales especializados en determinadas
modalidades delictivas y la conformación de la Policía Judicial.
3 La reconversión del sistema penitenciario federal y, en ese marco, la
construcción de cárceles.
Anexo I
Evolución de la distribución de hechos delictuosos desde 1990 a 2004
Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual de estadís-

ticas policiales. Año 2004, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos
Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2006.
Anexo II
Evolución de tasas de delitos años 1992 - 2004
Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual de estadísticas

policiales. Año 2004, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires,
Sistema Nacional de Información Criminal, 2006.
Anexo III
Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual. Año 2004,

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de
Información Criminal, 2006.
Anexo IV
Presupuesto Nacional Ejecutado

En millones del pesos
Año Servicio de Defensa Defensa Seguridad Sistema penal

y Seguridad
1993 3.249,4 2.006,0 1.110,3 133,1

1994 3.442,8 2.011,0 1.281,3 150,5
1995 3.451,7 1.987,1 1.317,1 147,5
1996 3.398,6 1.982,1 1.274,1 142,4
1997 3.354,3 1.975,8 1.244,7 133,8
1998 3.368,2 1.970,0 1.258,7 139,5
1999 3.498,8 2.032,5 1.321,8 144,5
2000 3.381,8 1.891,0 1.318,5 172,3
2001 3.245,1 1.853,3 1.227,1 164,7
2002 3.504,5 2.013,8 1.326,8 163,9
2003 4.210,3 2.300,0 1.705,2 205,1
2004 4.915,1 2.453,6 2.152,0 309,5
2005 5.457,3 2.702,0 2.307,8 447,5
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.

Anexo V
Instituciones policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina
Número de efectivos
PROVINCIA Efectivos Superficie Población Policía por
(km2) habitante
Buenos Aires 44.240 307.571 13.755.993 311

Catamarca 2.025 102.602 330.996 163
Córdoba 11.141 165.321 3.052.747 274
Corrientes 4.333 88.199 926.989 214
Chaco 3.824 99.633 978.956 256
Chubut 2.563 224.686 408.191 159
Entre Ríos 6.832 78.781 1.152.090 169
Formosa 3.141 72.066 489.276 156
Jujuy 3.451 53.219 609.048 176
La Pampa 1.769 143.440 298.772 169
La Rioja 2.570 89.680 287.924 112
Mendoza 5.790 .148.827 1.573.671 272
Misiones 3.571 29.801 961.274 269
Neuquén 4.140 94.078 471.825 114
Río Negro 3.710 203.013 549.204 148
Salta 4.685 155.448 1.065.291 227
San Juan 2.887 89.651 617.478 214
San Luís 1.451 76.748 367.104 253
Santa Cruz 1.898 243.943 196.876 104
Santa Fe 14.100 133.007 2.975.970 211
Santiago del Estero 3.697 136.351 795.661 215
Tierra del Fuego 1.005 21.571 100.313 100
Tucumán 5.211 22.524 1.331.923 256
Subtotales 138.034
Prefectura Naval Argentina 17.210
Gendarmería Nacional 25.349
Policía Federal Argentina 39.646
Policía de Seguridad Aeroportuaria 2.377*
Subtotales 84.582
TOTAL GENERAL 222.616
Fuente: Con relación a las policías provinciales: Ministerio de Justicia, Seguridad

y Derechos Humanos, República Argentina, Abril de 2004. Con relación a las
policías y fuerzas de seguridad federales: elaboración propia sobre la base de la
Ley de Presupuesto Nacional de 2006.
* Estos datos corresponden a febrero de 2006.
INSEGURIDAD SUBJETIVA:
NUEVO CAMPO DE INVESTIGACIÓN Y DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Gabriel Kessler
1. Introducción
Este capítulo presenta los ejes principales de un campo de investigación

relativamente novedoso en los países centrales y poco desarrollado en
América Latina; la inseguridad subjetiva o miedo al crimen, “fear of crime”,
tal como se lo denomina en los países anglófonos. Parto de considerar a la
inseguridad subjetiva como un problema autónomo respecto de la seguridad
objetiva o de las tasas de delito “reales”. El miedo al delito en una sociedad,
en un período determinado, es el resultado de un proceso sociocultural cuya
relación con la inseguridad objetiva no es del orden “representación-reali-
dad”. Esto exige ir más allá de preguntarnos si el temor es o no ajustado a
la situación del delito en una sociedad, e intentar elucidar la cultura de segu-
ridad de una sociedad y de sus distintos grupos (según sexo, clase, edad e
inscripción política, entre otros). Cultura de seguridad que comprende un
nivel de aceptación —y eventualmente naturalización— de ciertos niveles de
inseguridad objetiva, concernientes a algunos delitos pero no a otros; que
promueve ciertos comportamientos para controlar el sentimiento de insegu-
ridad y está conformada por narrativas locales explicativas del delito, de sus
causas y soluciones y, de este modo, se articula con determinadas demandas
políticas. Aquí reside, en el marco de este libro, el interés central del tema;
ya que las consecuencias políticas del miedo al crimen son preocupantes: el
creciente consenso hacia políticas penales más punitivas en las últimas déca-
das en un gran número de países está vinculado, entre otros factores, al
crecimiento del temor en la sociedad.
Distintos trabajos demuestran que el miedo al delito posee una autono-
mía relativa frente a los vaivenes de la inseguridad objetiva. En Estados
Unidos e Inglaterra, el temor al crimen se mantiene muy alto, a pesar de la
disminución de los delitos en la última década; también las políticas más
punitivas aparecen años o décadas más tarde de los picos más altos de victi-
mización (Garland, 2005). En rigor, el temor al crimen es hoy elevado en

casi todas las grandes ciudades del mundo, más allá de las tasas de crimina-
lidad. En América Latina, mientras las ciudades de Guatemala y de San
Salvador tienen tasas de homicidios cada 100.000 habitantes veinte veces
mayor (103 y 95 respectivamente) que Buenos Aires y Santiago de Chile
(alrededor de 5)1, en las cuatro ciudades los indicadores de inseguridad
subjetiva no son muy diferentes. Si nos guiamos por las Encuestas de
Victimización de cada ciudad, ellas nos informan que en Buenos Aires el
66% de la población entrevistada afirma sentirse insegura (2003); el 53%
en Santiago (2003); el 50% en San Salvador (2004) y el 61% en ciudad de
Guatemala (2005).
Si la existencia de un campo de estudios sobre el miedo al crimen tiene
alrededor de cuatro décadas, el miedo en general, emoción humana y animal
central, ha sido objeto de estudio no sólo de la psicología y de la etología,
sino también de la historia y de la filosofía. J. Delumeau, el gran historiador
del tema (1978, 1989, 2002), señala que se trata de una emoción de shock,
a menudo precedida por la sorpresa y toma de conciencia de un peligro
inminente. Las reacciones fisiológicas y somáticas son diversas: desde la
aceleración hasta la reducción de latidos, respiración rápida o lenta, inmo-
vilidad o, al contrario, hiperactividad casi incontrolable. En tanto adverten-
cia de una probable amenaza, es una emoción útil para la legítima defensa,
aunque no siempre es aprovechada por el organismo. De emoción indivi-
dual, se transforma en pánico al volverse un sentimiento colectivo; la histo-
ria de la humanidad presenta innumerables ejemplos de tales características.
Tres décadas atrás, S. Cohen (1972) desarrolló el concepto de “pánico
moral” para dar cuenta de procesos sociales durante los cuales se identifica
a un hecho como temible y amenazante y a un enemigo interno que lo encar-
na, constituyendo un peligro para la “gente común”. Los medios juegan un
rol central en la construcción del pánico moral, al ubicar en agenda ciertos
temas y también al reemplazarlos por otros nuevos. Angustia y miedo apare-
cen también diferenciados, el primero como una ansiedad más global, difu-
sa, sin un objeto determinado, mientras que en el segundo se puede caracte-
rizar un objeto, real o imaginario, de temor. Todo temor posee un carácter
individual y colectivo a la vez; como afirma R. Reguillo, se trata de “una
experiencia individualmente experimentada, socialmente construida y cultu-
ralmente compartida. Como forma de respuesta, se trata del plano de lo
individual; sin embargo, la sociedad es la que construye las nociones de ries-
go, amenaza y peligro, y genera modos de respuestas estandarizadas, reac-
1 Datos del BID 1999-2003.

INSEGURIDAD SUBJETIVA 109
tualizando ambos —nociones y modos de respuestas— según los diferentes

períodos históricos” (1998:5).
A pesar de tratarse de un sentimiento central en la vida humana, gozó
de escaso prestigio en el pensamiento clásico, al asociarse miedo con cobar-
día y temeridad con coraje y valentía, en contextos culturales que valoraban
las hazañas militares. Señala J. Delumeau (2002) que tempranamente el
miedo era “evidencia de un nacimiento bajo” según la fórmula de Virgilio,
luego retomada por pensadores posteriores, que atribuían a los pobres una
propensión a la cobardía y, de este modo, legitimaban su dominación.
Recién con la Revolución Francesa los sectores populares adquirieron “el
derecho a la valentía”, pero por eso mismo se transformaron en un objeto
privilegiado de temor para la burguesía. Los miedos han cambiado a lo
largo de la historia, aunque en su trasfondo se advierte la permanencia del
miedo a la muerte. La noche, el mar, las pestes, el hambre, el interior de un
cuerpo humano incognoscible, la brujería y las herejías fueron los miedos
previos a la Modernidad, en imaginarios sociales que amalgamaban la
dimensión material y espiritual; la furia divina y las catástrofes naturales.
Los poderes terrenales, por su parte, también atizaron algunos miedos, en
particular aquel que designa una alteridad amenazante. Delumeau elabora
una hipótesis general que recorre la historia de la humanidad: cuando más
amenazado se siente un poder, más señalará enemigos externos —pero sobre
todo internos— como fuente de temor y peligro y, de este modo, la necesi-
dad de controlarlos, someterlos o lisa y llanamente eliminarlos. En contra-
partida, en períodos de mayor tranquilidad, donde la sensación de peligro
para el poder se atenúa, también se morigera la constitución de un otro
amenazante.
Marcando un punto de ruptura con el pensamiento clásico, Hobbes
(1980 [1651]) fue el primer filósofo que comprendió la intrínseca naturale-
za humana del miedo; un miedo a la muerte, a nuestra condición de morta-
les. Para Hobbes, el miedo está en el origen de la política, en cuanto no
habría política sin miedo. El temor al otro, a ser violentados por el prójimo,
es lo que lleva a firmar el contrato originario de adscripción al Leviatán.
Como afirma R. Espósito (2003) Hobbes logra, por un lado, trasponer el
miedo de sentimiento vergonzoso a primer motor de la actividad política y,
por otro, a ubicarlo en el origen no de las formas más defectuosas de Estado
sino de las más legítimas y positivas. El miedo no se debe confinar al univer-
so de la tiranía y despotismo, sino al lugar fundacional del derecho y la
moral; no sólo genera fuga y aislamiento, sino también es constructivo y
generador de comunidad. R. Bodei (1995) señala que para Hobbes, lejos de
ser una pasión irracional, miedo y razón son indisociables: la razón es impo-
tente sin el miedo, porque la adhesión voluntaria a Leviatán encubre el
miedo a la muerte y, por su parte, el miedo es ciego sin la luz del cálculo
racional, el único medio del que disponen los hombres para reconocer en
Leviatán el único margen de solución pacífica de los conflictos entre los
hombres.
2. El miedo al crimen2
El temor al crimen no se destaca entre los miedos previos a la

Modernidad. La muerte violenta a manos de un prójimo conocido era un
elemento omnipresente en las relaciones interpersonales hasta el final de la
Edad Media: que una disputa, una fiesta popular o un simple encuentro
entre conocidos terminara en una muerte no causaba casi sorpresa ni conde-
na (Lagrange, 1995). La confluencia de una serie de condiciones explica la
emergencia del temor al crimen en su forma moderna: la disminución de las
violencias interpersonales y el mayor auto-control implicó una renovada
sensibilidad hacia la violencia. El incremento de la esperanza de la vida
permitió pensar el pasaje por la tierra como un período a ser valorado y, en
lo posible, extendido. En el pensamiento jurídico, por su parte, comienza a
cobrar centralidad la idea de intención y responsabilidad individual en los
actos. Eran tiempos de conformación de una burguesía urbana al final del
Renacimiento, de mayores períodos de paz entre guerras: así, a la vez que se
valorizaban los bienes, dando lugar al nacimiento de la industria de los
seguros, el grueso de los delitos pasa de ser rurales a urbanos, emergiendo
la ciudad como espacio de temor. El tipo de delito conoce asimismo una
mutación: de resultado de una pasión henchida, ofensa al honor o amenaza
de infamia, sin intención de dolo, cometido entre conocidos en pequeñas
comunidades, va mutando en un acto cometido en el anonimato de la
ciudad entre desconocidos, donde el cuerpo del otro es sólo un obstáculo
para obtener el bien deseado. Así, la emergencia del sentimiento de insegu-
ridad subjetiva se da, paradójicamente, cuando se produce la pacificación de
la vida social.
La Revolución Francesa marca un punto de inflexión, cuando la preo-
cupación por la seguridad va a confundirse con el temor a la insurrección de
los pobres, convirtiéndose en una de las formas de oposición entre proleta-
riado y burguesía. La peligrosidad de las clases trabajadoras irá amenguán-
2 En este apartados y algunos subsiguientes se retoman ideas de mi trabajo “Inseguridad subje-

tiva, sociedad y política: aportes para un debate latinoamericano” publicado en Moro, J.
Juventudes, violencia y exclusión. Desafíos para las políticas públicas, Guatemala, INDES-
INAP, 2006.
dose a medida que su situación mejore y cambiando de forma al organizar-

se en sindicatos: del temor a los desmanes ligados al pauperismo a la amena-
za de la acción colectiva de una clase revolucionaria. En las últimas décadas
del siglo XX, aumentará la inseguridad subjetiva en casi todas las regiones.
Algunos rasgos atraviesan las distintas sociedades: una creciente sensibili-
dad frente a todas formas de riesgo e inseguridad, una mayor experiencia
del delito para los sectores medios. Esto se combina con elementos propios
de cada sociedad, que contribuye a configurar localmente al otro amenazan-
te, jóvenes en general, si es posible étnicamente identificable. Grupos de
jóvenes de ascendencia latina o afroamericana en Estados Unidos; los hijos
de la inmigración del Norte de Africa en Francia, combinándose de manera
particular con el temor al terrorismo, que genera un nivel de confusión y
oportunismo político tal que recientemente se ha debatido en los gobiernos
centroamericanos la eventual relación entre Al Qaeda y Las Maras de
América Central.
El miedo al crimen es una experiencia cotidiana en la América Latina
actual. En las últimas décadas, se observa un pasaje de la tematización de
los miedos ligados a las dictaduras, violencias del Estado y guerras civiles al
crecimiento del sentimiento de inseguridad frente al delito. Sin embargo, es
aún un campo de investigación incipiente en la región (por ejemplo Rotker,
2002; Villa Martínez, 2003, para el caso de Medellín) donde se destacan los
trabajos de Rosanna Reguillo (1997, 1998, 2000, 2001) cuya obra es capi-
tal para comprender diversas facetas del fenómeno en las urbes modernas.
En la Argentina, la preocupación por el delito tiene desde hace algunos años
un lugar central en la agenda de preocupaciones de la sociedad. Sin embar-
go, hay que recordar que no se trata de una preocupación totalmente nove-
dosa. Ya en los primeros años de la reinstauración democrática, las investi-
gaciones de opinión pública destacaban su presencia, sobre todo en el
conurbano bonaerense y, en gran medida, vinculados con la “mano de obra
desocupada”, vinculada con los represores de la última dictadura militar
que protagonizaron hechos de gran resonancia.
Estudiar el miedo al crimen es problemático: por un lado, como toda
emoción o sentimiento de difícil abordaje, sólo se accede a un discurso
posterior o a acciones con el que se lo relaciona. Además, en una tradición
más bien racionalista de la sociología, no hay suficientes elementos para
tratar emociones y sentimientos colectivos. Se trata de un concepto polisé-
mico (para el investigador y para los individuos): con un gran parecido de
familia a otras nociones, como angustia pero también incertidumbre o ries-
go. Pero más particularmente, desde los primeros estudios, el miedo al
crimen era sospechoso de expresar otras cosas: angustias urbanas difusas o
temores poco nombrables que se cristalizaban en el temor a la victimización.
En las primeras investigaciones realizadas en Estados Unidos, a fines de los

años sesenta, la creciente preocupación por la seguridad era interpretada
como una expresión de la inquietud por los incipientes procesos de integra-
ción de los afroamericanos (Furstenberg, 1971). Se debe sortear también un
problema: puesto uno a mirar la sociedad a través de esta lente, debe resis-
tirse la tentación de concluir qué estamos sumidos en una infinidad de temo-
res, sin diferenciar entre efímeros y permanentes, ni entre sus gradaciones
diversas.
Si el miedo no ha sido tematizado profundamente en la teoría social, si
lo ha sido uno de sus conceptos cercanos, el riesgo. Dos han sido las formas
principales en que se ha declinado tal término. En un principio, tal como lo
señala F. Ewald (1996) en su obra de referencia sobre el “estado de bienes-
tar”, la noción de riesgo está en la base del derecho laboral moderno. A fines
del siglo XIX, los accidentes de trabajo comienzan a ser considerados un mal
inherente a la industrialización, que no genera culpables aunque si un dere-
cho preestablecido administrativamente de resarcimiento para quienes lo
sufren. El riesgo se convierte en un peligro de tipo particular, aleatorio, sin
causa. Paradójicamente, su predicción es posible, justamente, por su carác-
ter aleatorio, a partir del cálculo de probabilidades: la fijación de regulari-
dades en torno a esperanzas de vida de distintos grupos laborales, acciden-
tes probables o, en otros orden de cosas, robo o pérdida de bienes, serán la
base de la expansión moderna de los seguros. La noción de riesgo reapare-
ce en el pensamiento social hace más de una década, aunque con un sentido
un tanto diferente. U. Beck (1998) y A. Giddens (1994) lo consideran un
rasgo de la Modernidad tardía. Para ellos, la sociedad actual se caracteriza
por la existencia de un sistema económico que genera riesgos tecnológicos,
ecológicos y sociales desconocidos hasta el momento, de una magnitud tal
que no pueden ser asegurables. Para Beck, en un mundo donde se ha gene-
rado una intensa división del trabajo, se diluye la responsabilidad sobre el
riesgo, dado que cada eventual responsable puede descargar su culpa en
otras de las partes interdependientes. Una diferencia frente al pasado, es que
la humanidad, en la Modernidad tardía, está sometida a la reflexividad,
entendida entre otras características, como auto-confrontación frente a los
resultados futuros de las propias elecciones y la posibilidad de ir reorientan-
do la propia biografía en cada ocasión; por lo cual hay una mayor respon-
sabilización por las consecuencias de las propias elecciones.
Ahora bien, ¿puede considerarse un riesgo ser víctima de un delito? En
términos estrictos diríamos que sí: las mediciones de victimización permiten
calcular, según la categoría de edad, sexo y “tasa de exposición”, —léase la
presencia en los espacios públicos—, los riesgo que cada uno corre; de hecho
los seguros por distintos tipos de robo y la pérdida de la vida muestran que
ellos entran dentro de los riesgos asegurables. Sin embargo, desde un punto
de vista cultural, la victimización es un riesgo particular. Como se dijo, cada
cultura de seguridad define que riesgos son tolerables y cuales no. Así, el
miedo al delito hace presente, sobre todo, el miedo a la muerte —propia y
de los seres queridos—, a la violencia sexual y delinea un otro amenazante
de los bienes y de la vida. Por ello es un riesgo difícil de aceptar y que fácil-
mente ayuda a legitimar rétoricas de todas las formas de “defensa”. En tal
sentido, el delito como riesgo genera una demanda más férrea de control
que otros riesgos, como por ejemplo, la seguridad vial, causante de un
número mucho mayor de muertes y lesiones que los delitos dolosos.
3. Consecuencias del miedo al crimen
D. Garland (2005) muestra como la centralidad del temor en la expe-

riencia cotidiana de las clases medias de Estados Unidos e Inglaterra a partir
de los años setenta, debilitó el sostén que las elites progresistas dieron
durante décadas al welfarismo penal y generó un consenso hacia las políti-
cas de corte más punitivo. Hale (1996) sistematiza distintas investigaciones
que dan cuenta de la forma en que el temor afecta la vida en sociedad. En
primer lugar, fractura el sentido de comunidad y vecindad al ir vedando el
uso de espacios públicos considerados peligrosos. En los barrios donde reina
el temor, se genera un mayor aislamiento entre las personas, que comienzan
a desconfiar unas de otras. En segundo lugar, la reputación de área peligro-
sa genera una espiral de degradación socio-económica: los habitantes más
prósperos se van, disminuyendo así la capacidad de recaudación local, la
vida asociativa se debilita, los principales negocios cierran, decaen las inver-
siones y el valor de la propiedad, entre otras consecuencias. Amén de ello,
la Policía y otras agencias públicas comienzan a desertar. Al naturalizarse la
peligrosidad del área, a su vez, puede reforzar que se cometan más delitos
cuando disminuye el control formal e informal. En tercer lugar, el temor está
en la base de un incremento de la inequidad: si los habitantes de barrios más
pudientes adoptan medidas privadas de protección y presionan a la Policía
para una mayor presencia local, esto también desplaza el delito a las áreas
de menor poder socioeconómico y capacidad de presión política, implican-
do una nueva desventaja para los más pobres, menos protegidos por las
fuerzas públicas.
En cuarto lugar, a partir de nuestra investigación en barrios del conur-
bano de la ciudad de Buenos Aires (Kessler, 2004) observamos el lugar del
miedo en la regulación de la vida local. El miedo parecía ocupar el lugar
vacante que antes había ocupado la organización fabril como principio
regulador: ésta marcaba sus rutinas diarias, los horarios de los hogares,
determinaba períodos especiales (las vacaciones, los aguinaldos y su impac-
to en el comercio local), mantenía en vilo a la comunidad cuando acontecía
algún conflicto (la huelga, el cierre o disminución de las fuentes de trabajo).
La desestabilización del mundo obrero-popular también implicó la desregu-
lación de la vida local. Nuestra hipótesis es que la sensación de inseguridad
vino de algún modo a llenar ese vacío. El temor compartido llevaba a regu-
lar horarios de entrada y salida del hogar, marcaba circuitos de pasaje y
evitaba otros; la amenaza, se transformaba en un tema central de conversa-
ción entre vecinos y servía como criterio de demarcación y exclusión inter-
na, entre peligrosos y sus potenciales víctimas. No obstante, estos criterios
de demarcación no llegaban tampoco a estabilizarse, ya que las nuevas
formas de delito quiebran un principio del pasado: no robar en el propio
barrio. Así, cuando el mismo hijo del vecino es visto como peligroso, se
plantea la difícil pregunta de cómo marcar nuevas fronteras y distancias con
ese otro cercano.
En el párrafo anterior se introduce un tema inherente al miedo; la alte-
ridad en el delito: ¿quien teme a quien? La inseguridad conlleva, en general,
un incremento de la intolerancia, del temor y, muchas veces, el odio hacia
ese otro amenazante, la mayoría de las veces imaginario. Los trabajos de
Rosanna Reguillo muestran una diversidad de figuras que generan miedo y
desconfianza en las urbes latinoamericanas: drogadictos, borrachos, prosti-
tutas, jóvenes que escapan a la definición normalizada, travestis, homose-
xuales, figuras imaginadas como portadoras de los antivalores. El otro del
delito tiene en casi todas las ciudades una apariencia reiterada: el joven
varón de sectores populares, que aparentemente no estudia ni trabaja, segu-
ramente se droga, un neo-marginal moderno.
Ahora bien, si hay una serie de figuras de temor comunes a distintas
sociedades, otras cambian según el país y el sector social. En nuestra investi-
gación sobre Buenos Aires, se plantea una redefinición de la alteridad. Es el
“otro urbano” al que se teme, sin embargo, la definición de ese otro no es
simple. No hemos observado, en general, por parte de las clases medias y
altas, una criminalización masiva de la pobreza; tampoco que sea tan poten-
te como en el pasado la oposición tradicional, al interior de los sectores
populares, entre “barrio y villa”, organizando las representaciones de alteri-
dad y temor. Como dijimos, en los barrios estudiados, el otro estaba también
adentro: era el hijo del vecino quien robaba, no era posible externalizarlo por
completo, no estaba sólo afuera. Por su parte, entre los jóvenes, pero también
en varios adultos, el mayor temor era a la Policía y a los servicios de seguri-
dad privado, en particular de los lugares de esparcimiento (los “patovicas”
de las discotecas). En cuanto a los sectores medios y altos, nuestra investiga-
ción está mostrando, por un lado, una relación entre ruptura de confianza y
temor. Aparecía un temor nuevo a trabajadores de servicios con los que se
tiene vínculo cotidiano: trabajadoras domésticas y otros empleados de
mantenimiento que podrían ser amenazantes. Por el otro, detectamos un
temor difuso, a veces no muy legítimamente nombrable, a figuras urbanas
percibidas en una posición social tal que podrían pasar de lo legal a lo ilegal.
Así eran percibidos, para algunos, los cartoneros, piqueteros, jóvenes que
limpiaban vidrios en los semáforos. En varias entrevistas se expresaba la
sospecha sobre sus posibilidades de franquear, más por necesidad que por
carácter, el límite frágil que separaría lo legal de lo ilegal.
La centralidad del temor en la experiencia urbana actual lleva al proce-
so de “dangerization” (Lianos y Douglas, 2000), traducible por el neologis-
mo de “empeligrosamiento”. “Dangerization” es la tendencia a evaluar
cada contexto con categorías de amenaza de diverso tipo. Se produce una
continua detección de amenazas; una prevalencia de percepciones defensivas
sobre otras de carácter optimista y la dominación del miedo y la ansiedad
sobre la ambición y el deseo. La amenaza se convierte en un criterio legíti-
mo para evitar al otro; para impedir que se acerque y, si es posible, mante-
nerlo lo más alejado posible. En una era donde la sociedad democrática está
institucionalizada, la frontera radical con el otro sólo puede legitimarse si
éste es peligroso. De este modo, la alteridad amenazante se vuelve un nuevo
criterio de estratificación legítimo, pues pareciera respetar el mandato
democrático de no discriminar por raza o etnia, cuando en los hechos lo
hace. En segundo lugar, el temor urbano está caracterizado por la deslocali-
zación de las percepciones de inseguridad (Reguillo, 2000); es decir, la sensa-
ción que no hay ya zonas de inseguridad y de seguridad claramente defini-
das, sino que la amenaza puede estar en cualquier parte. En efecto, en el
pasado, la posibilidad de localización jugaba un papel central para estable-
cer las diferencias y demarcaciones entre lo inseguro y lo seguro, entre lo
bueno y lo malo. En las urbes actuales, la sensación mayoritaria es que el
peligro, la amenaza, está en todas partes y, por ende, se hace difícilmente
controlable.
Así, la angustia que genera un temor omnipresente, tanto como las retó-
ricas mediáticas que lo institucionalizan, va erosionando pilares de las cultu-
ras democráticas: por un lado, favorece el consenso de políticas de “mano
dura”; promueve el uso de armas para autodefensa; deslegitima la Justicia
penal al considerarla blanda y puede favorecer la aprobación de la “justicia
por mano propia”. Con todo, la relación entre preocupación securitaria y
cultura política no es lineal. Robert y Pottier, en un trabajo realizado sobre
la base de encuestas de opinión y publicado en 1997, muestran la persisten-
cia durante dos décadas de un “síndrome conservador-autoritario” en el que
iban juntas la preocupación securitaria, la xenofobia y el apoyo a la pena de

muerte. Ciertos atributos hacían las veces de “antídoto” durante todo ese
tiempo en contra de tal síndrome: ser de izquierda, tener mayor capital
cultural, ser ateo o agnóstico. Esto cambia en un estudio recientemente
publicado (2004) por los mismos autores. Emerge un nuevo grupo, los
“neoinseguros”, para quienes se autonomiza la cuestión securitaria de los
otros elementos del síndrome autoritario y se ubican dentro de los grupos
antes exorcizados de tal preocupación. La extensión de la preocupación
securitaria parecería tener un poder de corroer diferenciaciones políticas
persistentes hasta hoy. En nuestro trabajo, se observaba la forma en que los
sectores políticamente “progresistas”, consideraban estar realizando una
suerte de “resistencia cultural cotidiana” al contradecir a sus amigos con
discursos securitarios; intentar contextualizar su temor en una explicación
sociológica que atenuara la culpabilidad de potenciales o reales agresores y
mantener ciertas rutinas cotidianas de uso del espacio público, cuestionadas
en sus grupos de referencia al considerarlas riesgosas. En todo caso, la
sensación que tenían de estar contradiciendo a las mayorías, testimonia la
hegemonía actual de los discursos más punitivos sobre el delito.
Una segunda dimensión de lo político concierne a la cuestión de la
confianza. Como lo ha señalado N. Lechner (2000), la inseguridad expresa
un incremento de la desconfianza en las relaciones sociales. Coincidimos con
esta idea, aunque es preciso ahondar en su relación específica con el miedo al
crimen. En todo caso, Lechner nos lleva a preguntarnos sobre las formas de
reconstrucción de confianza en nuestras sociedades como salida democrática
del miedo, como forma de oponerse al incremento de la criminalización de
las “incivilidades” y de las distintas manifestaciones de diversidad y discon-
formidad inherentes a una sociedad democrática. También la cuestión de la
confianza y el delito puede pensarse a partir de los trabajos de N. Luhmann
(1996). Para este autor, la función de la confianza es disminuir la compleji-
dad propia a la vida social estableciendo un horizonte de certidumbre coti-
diano; la desconfianza, en contrapartida, incrementa la complejidad. Ahora
bien, una situación de desconfianza extrema también reduce complejidad
porque se evitan toda una serie de transacciones. Puesto en los términos que
nos interesan, en una situación de inseguridad extrema, la desconfianza
podría llevar a evitar todo tipo de salida al espacio público. Sin embargo,
como esto en general no sucede, ya que la vida social no se paraliza, el
aumento de la inseguridad y, por ende de la desconfianza, aumenta la
complejidad de la vida cotidiana: una serie de operaciones exigen ser revisa-
das y modificadas; se incorporan dispositivos de seguridad (encender alarmas
antes de salir de casa, mayores reparos en la movilidad, no dejar que los hijos
se desplacen solos, etc.). La vida social con bajos márgenes de confianza por
la inseguridad se vuelve más compleja y, siempre dentro del marco teórico

luhmanniano, podría pensarse a la demanda securitaria también como un
intento de disminuir la complejidad, imperativo sistémico universal.
4. Pasado y presente del temor en la Argentina3
Hay un consenso actual de que la inseguridad frente al delito en la

Argentina es un problema de los últimos años. Esto está presente tanto en los
medios como en el trabajo cualitativo que hemos desarrollado (Kessler, 2007).
En efecto, casi todos las personas entrevistadas en distintos lugares del país
consideran que la inseguridad comienza, a lo sumo, a principios o mediados de
los noventa. Nunca antes. La dictadura militar es, por supuesto, un capítulo
aparte. A pesar de la imagen prevaleciente, las encuestas realizadas durante la
década del 80 muestran que no se trata de una inquietud nueva. Ya en una
investigación de 1985 la mitad de los entrevistados de los principales centros
urbanos temían “ser asaltados en la calle”, y en 1987 el 96 por ciento conside-
raba muy o bastante importante el problema de la “violencia callejera”4. Las
percepciones actuales no guardan memoria de esa situación. Cierto es que
hubo un cambio cualitativo en las formas de referirse al delito que sin duda
tiene su impacto en las percepciones y temores. Hasta hace unos años, el deli-
to se expresaba en los medios sobre todo a partir de “casos”, hechos policiales
específicos; pero la noción de “inseguridad” como una situación constante, con
manifestaciones particulares en cada momento que confirman su omnipresen-
cia, es una forma de relatar el delito que comienza a mediados de los noventa
y que contribuye a configurar la estructura de sentimientos personales
Si se habla de la “explosión de la inseguridad” y se la sitúa hacia 2004,
los datos de serie del Latinobarómetro desde 1995 nos permiten elaborar
algunas hipótesis sobre los procesos que fueron conformando esta percep-
ción. En 1995, el delito es poco elegido entre las múltiples opciones que
tienen los entrevistados para señalar cuál es el principal problema del país.
Las mayores preocupaciones están ligadas al desempleo, luego a la pobreza
y a la inestabilidad económica; sólo un 2,1% considera a la delincuencia en
primer lugar (el promedio regional era 5,4%)5. Esto cambia en poco tiem-
po: en 1997 es elegido como el principal problema por el 8,7% de los entre-
3 El punto 4 y 5 retoman ideas de mi artículo “Miedo al delito y victimización en Argentina.

Tendencias e hipótesis a partir de las Encuestas de Victimización”, en AA.VV, Tendencias del
delito en Argentina, Fundación Ebert Buenos Aires, en prensa.
4 Fuente: IPSA-Estudios de Opinión Pública.
5 Sin duda, si se hubiera dado más de una opción, el temor al delito hubiera sido mayor.
vistados; ahora si cercanos al promedio regional. La preocupación por el

delito sigue su tendencia ascendente hasta 2002, cuando tras la caída de la
Convertibilidad, las preocupaciones vuelven a concentrarse en la situación
socioeconómica. Pasado el pico de la crisis, el delito como problema vuelve
a ser importante en 2003 y 2004, alcanzando su mayor registro, por enci-
ma de la media regional.
Distintas encuestas nacionales, por su parte, señalan que en 2003 es la
primera vez que la preocupación por el delito supera a la del desempleo. O
sea, hay un incremento paulatino de la preocupación por el delito y una suer-
te de “competencia” con los problemas socioeconómicos. Los datos muestran
un efecto de vasos comunicantes: cuando disminuye uno de éstos, —como
sucede en la actualidad, por la mayor estabilidad económica—, el otro cobra
mayor protagonismo. Se puede hipotetizar entonces que desde mediados de
los 90 se fue gestando una demanda securitaria que, eclipsada por la crisis del
desempleo en 1995 y los sucesivos vaivenes que desembocaron en la crisis de
2001, recién cuando la situación económica parecía controlada hace eclosión.
Otro dato que proporciona el Latinobarómetro y reafirma nuestra hipótesis
es que a pesar de la baja preocupación señalada en 1995, ya un 87% de los
entrevistados está de acuerdo con la afirmación de que “la delincuencia está
en aumento“, valor que sigue aumentando hasta la última medición de 2002
cuando alcanza al 95%. También en 2002, ante la pregunta “se habla tanto
de delincuencia, ¿para ud. es real o la gente exagera?”, el 96,4% se inclina por
considerar que el problema es real. En síntesis, la amplia mayoría de la pobla-
ción considera desde hace 10 años que se trata de un problema en aumento.
Ahora bien, más allá del temor, es innegable que durante la década de
los noventa hubo un incremento muy significativo del delito, pero también
fueron cambiando el alcance del temor y las figuras de lo amenazante. En la
Argentina de la transición democrática, las imágenes del delito se asociaban
con la herencia maldita de la dictadura. El tema de la época era la “mano
de obra desocupada”: ex represores que en democracia se dedicaban a delin-
quir, al haber aprovechado los años de la dictadura para quebrar conforma-
ciones delictivas de larga data y apropiarse de su especialización delictiva,
como los “piratas del asfalto” o secuestros extorsivos (ver Isla, 2002, 2007).
La asociación con la dictadura se va desdibujando durante los 90 a medida
que se incrementa en paralelo la pobreza, el desempleo y el delito. Como
decíamos, las formas de enunciación así como las actitudes y acciones de la
sociedad fueron cambiando. Al menos si nos concentramos en los grandes
medios nacionales y la televisión, las imágenes mediáticas en los últimos
años se estructuran en torno a dos ejes: uno cambiante, la repentina apari-
ción, rápida difusión y posterior decrecimiento de formas de delito novedo-
sas tituladas como “olas”. Primero fueron los robos en taxis, luego los
“secuestros express”, más tarde hombres arañas que entran por la noche en
los edificios, el asalto teñido de sadismo contra ancianos desprotegidos y,
más recientemente, los “motochorros”. El segundo eje, a diferencia del
primero, se mantiene estable: se consolida la imagen de la “nueva delincuen-
cia”: de ladrones muy jóvenes, producto de la crisis económica y social, de
la desestructuración familiar, incapaces de dosificar la violencia al no adscri-
bir a los códigos de comportamiento de los ladrones profesionales de anta-
ño. Sería necesaria, claro está, complementar y comparar estas imágenes con
lo que aparece en los medios provinciales.
La relación entre temor y desconfianza a las instituciones de seguridad
y la Justicia, también se verifica en la Argentina. Dammert y Malone (2002)
demuestran la correlación entre desconfianza en la Policía, altos niveles de
corrupción y sensación de inseguridad para el caso argentino. No es lo
único: la imagen de los jueces, según un estudio reciente, era sólo en un 9%
positiva (La Nación 30/07/07). Apenas un 14% de los encuestados confía
en la igualdad de trato ante la Justicia y un 46% opina que es muy o bastan-
te probable sobornar a un juez (Latinobarómetro 2004). La opinión sobre
la Policía no es mejor. La confianza en la Policía está en el 19% en 2001 y
26% en 2002. La “cifra negra”, la tasa de delitos no denunciados, indica-
dor de baja confianza en la eficiencia policial, es también muy alta como lo
muestra la Encuesta de Victimización.
En resumen, los datos permiten elaborar la hipótesis de una demanda de
inseguridad que venía gestándose desde hacía años. En los 90, no sólo
aumenta el delito, sino que cambia su forma de representación mediática, al
pasarse de los “casos” específicos a la inseguridad como situación omnipre-
sente. En fin, también están presentes otros factores clásicos explicativos de
la inseguridad, como la baja confianza en las instituciones encargadas de
brindar seguridad ciudadana: la Policía y la Justicia.
5. Victimización y temor
En este punto. presentamos un panorama de la situación actual y parti-

cularmente de la relación entre victimización y temor, a partir de los datos
de las Encuestas de Victimización realizadas por la Secretaría de Política
Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación6
6 Las encuestas de victimización se realizan a la población en general e intentan determinar los

delitos sufridos por los individuos y que no necesariamente se han declarado, lo que se ha
llamado la “cifra negra” de la criminalidad. Para un exhaustivo análisis de las Encuestas de
Victimización en Argentina ver Sozzo, M. s/f.
desde 1997. El siguiente cuadro presenta la relación entre evolución de la

victimización, percepción de probabilidad de ser victimizado y sensación de
inseguridad en las calles entre 2003 y 2005.
Cuadro 1
Evolución victimización, temor en la calle y percepción de probabilidad 2003-2005
Ciudad de Buenos Aires Gran Buenos Aires

Victimización general 2003 37,5 42,2
Victimización general 2005 29,4 33,0
Percepción de probabilidad 2003 37,8 57,0
Percepción de probabilidad 2005 57,5 58,7
Sentirse inseguro en las calle 2003 62,9 69,8
Sentirse inseguro en la calle 2005 63,0 67,3
Fuente: Encuesta de victimización 2003-2005. Dirección Nacional de Política Criminal.
La lectura del cuadro muestra claramente que la disminución de la

victimización no se acompaña de una disminución del temor en las calles
ni de la percepción de ser victimizado. La hipótesis sobre un acomoda-
miento en el tiempo de las percepciones a las tasas de seguridad objetivas
puede resultar demasiado optimista. En efecto, la experiencia de diversos
países muestra que la dinámica del temor y de la victimización tienen un
grado de cierta autonomía y dado que la victimización no disminuye drás-
ticamente, no es inexorable una disminución de la inseguridad subjetiva.
Un punto en el que la Argentina coincide con otros países es que la victi-
mización no implica necesariamente un temor mayor. El cuadro 2 muestra
un mayor temor entre los victimizados, pero sin que sean diferencias muy
significativas.
Cuadro 2
Consideran muy inseguro su barrio por la noche según tipos de victimización
Capital Federal GBA Mendoza

Victimizado 30,3 38,6 30,9
No victimizado 26,0 28,0 22,3
Victimizado propiedad 32,1 40,5 32,0
No victimizado propiedad 25,9 28,3 22,9
Víctima robo violento 31,8 41,0 27,3
No víctima robo violento 27,0 30,7 26,3
Distintas teorías que se desarrollarán en el próximo apartado se esboza-

ron para explicar este hallazgo, en apariencia sorprendente. Otro tema
central es el temor en los distintos grupos. Los estudios internaciones coin-
ciden en una regularidad: la aparente paradoja de que el miedo al crimen es
mayor entre aquellos grupos, como mujeres y ancianos, que sufren menor
victimización, o sea, menor probabilidad de ser atacados. Por el contrario,
los más victimizados, los jóvenes varones, son los que expresan un menor
temor. Sin embargo, el caso argentino presenta particularidades. Las estadís-
ticas de la Encuesta de Victimización de 2005 indican que no hay grandes
diferencias de victimización entre mujeres y varones en ninguna de las ciuda-
des estudiadas. Donde se dan fuertes diferencias es en la victimización por
nivel socioeconómico: a mayor nivel socioeconómico, mayor victimización.
La mayor victimización de sectores altos es una característica particular de
las ciudades argentinas, ya que, en general, son los sectores más bajos los
más victimizados. Se trata de un tema que merece mayor indagación, en
particular, si no hay subregistros o subdeclaración de delitos sufridos en los
grupos de menor nivel socioeconómico. En todo caso, los datos existentes
muestran que en los sectores de bajos ingresos tienen una probabilidad de
victimización de dos cada diez personas: mientras que para los altos ascien-
de a tres de cada diez. En el Gran Buenos Aires, las diferencias entre secto-
res de bajos y altos ingresos son de tres a cuatro cada diez personas y en
Mendoza de cuatro a cinco.
Cuadro 3
Victimización general por nivel socioeconómico. Año 2005
Promedio Bajo Medio Alto

Capital Federal 29,4 22,5 30,2 35,6
GBA 33,0 27,4 32,3 39,3
Mendoza 46,3 39,6 48,0 51,5
Fuente: Encuesta de victimización 2005. Dirección Nacional de Política Criminal.
Tampoco son muy significativas las diferencias de victimización entre

edades, con excepción de los mayores de 65 años, cuyas tasas de victimiza-
ción son mucho más bajas. Una primera cuestión, es la necesidad de ponde-
rar estas tasas de victimización por tasa de exposición, esto es, por el tiem-
po que los distintos grupos pasan fuera del hogar, pues esto muestra de
forma más precisa la vulnerabildiad de cada grupo. De hecho, la menor tasa
de victimización de los ancianos se explica por su menor tasa de exposición,
al ser un grupo que está menos tiempo fuera de su hogar. Ahora bien, posi-
blemente a modo de hipótesis, si se ajustara la victimización por tasa de

exposición, las mujeres tendrían mayores niveles de victimización que los
registrados actualmente, puesto que, en general, por una tasa de actividad
laboral más baja que los hombres, tienden en conjunto a estar menos tiem-
po fuera del hogar. En la Encuesta de Victimización tenemos la posibilidad
de saber cuánto salen de noche como un proxy de tasa de exposición. Vemos
en primer lugar, que a mayor tasa de exposición nocturna, mayor victimiza-
ción:
Cuadro 4
Victimización por frecuencias de salidas a la noche. Año 2005
promedio casi todos una vez una vez menos nunca

los días por semana por mes
Capital 29,4 36,4 34,6 25,7 24,7 23,3
GBA 33,0 40,4 32,4 39,0 32,7 25,5
Mendoza 46,3 52,6 45,8 51,4 45,2 39,4
Sin embargo, esta mayor victimización de los que más salen de noche,
no implica más temor. Por el contrario, a menor salida nocturna, mayor
temor. Este hallazgo parece corroborar que el temor es, muchas veces, una
conducta preventiva, por lo cual, como se dijo, no necesariamente la victi-
mización y el temor están asociados.
Cuadro 5
Siente muy inseguro el barrio de noche por frecuencia de salida. Año 2005
promedio sale todas una vez una vez menos nunca

las noches semana mes
Capital 27,3 14,9 18,0 31,3 37,4 40,6
GBA 31,5 19,4 22,3 31,5 35,2 42,3
Mendoza 26,3 13,9 10,7 24,9 28,1 36,0
Yendo ahora a las diferencias de temor entre los grupos, el cuadro 5

permite comparar la situación de hombres, mujeres, grupos de edad y nive-
les socioeconómicos a partir de la pregunta sobre la sensación de inseguri-
dad en las calles durante la noche.
Cuadro 6
Se siente muy inseguro caminando sólo en su barrio de noche por sexo,
grupos de edad y nivel socioeconómico. Año 2005
total HombresMujeres 16-29 30-49 50-65 más bajo medio alto

de 65
Capital 27,3 15,8 36,8 19,2 25,3 28,4 40,3 32,1 29,5 23,5
GBA 31,5 20,4 42,0 26,9 31,9 32,3 40,9 31,9 29,0 34,0
Mendoza 26,3 16,9 34,9 17,7 27,3 34,4 32,9 25,2 26,8 26,8
En primer lugar, se observa una importante diferencia en el temor

expresado por varones y mujeres. Se trata, de hecho, de un tópico de discu-
sión central presentado en el próximo apartado. En relación con la edad, el
cuadro muestra un incremento paulatino, alcanzando los mayores niveles
en los mayores de 65 años, los menos victimizados. Por otro lado, en rela-
ción con el nivel socioeconómico, salvo en la ciudad de Buenos Aires,
donde hay una clara diferencia y los sectores más bajos tienen un mayor
temor, no hay en los otros distritos tendencias claras. Recuérdese, sin
embargo, que la victimización es mayor al aumentar el nivel socioeconómi-
co. En resumen, comparando el cuadro anterior con el de victimización, se
reafirma que el mayor temor no está vinculado necesariamente con la
mayor victimización.
6. Victimización y temor: una relación compleja
Los datos presentados no deben llevarnos a un apresurado diagnóstico

sobre la idea de una población que vive en pánico constante como tampoco
de la “irracionalidad” de aquellos grupos en apariencia menos victimizados
y más temerosos. Más bien, nos obliga ante todo a preguntarnos sobre las
formas de construcción mediante encuestas del “estado de la opinión públi-
ca” y la percepción de la realidad que implican. En efecto, la inclusión en
las encuestas de victimización en Estados Unidos primero y en otros países
más tarde de preguntas sobre el temor al crimen, contribuyeron a instalar la
idea de sociedades atemorizadas por el crimen. Sin embargo, un análisis de
las preguntas sobre las que se construyó tal creencia son un ejemplo de
cómo las encuestas son “artefactos” que prefiguran las respuestas y, de este
modo, una imagen determinada de la sociedad. Veamos uno de los enuncia-
dos más habituales: “¿cuan seguro/inseguro se siente o sentiría caminando
sólo por la calle a la noche en su barrio?”. Se esboza una escena atemori-
zante por antonomasia: sólo en la oscuridad de la noche. Cómo es de espe-

rar, en toda sociedad y momento, las respuestas afirmativas son muy altas.
Ahora bien, ¿qué es válido interpretar y cuál es su relación con el delito? La
formulación es vaga: no hay referencia explícita al crimen ni tampoco clari-
dad acerca de qué se entiende por barrio. Más que temor al crimen, una
respuesta afirmativa habla de una sensación difusa de amenaza en el
ambiente, más abstracta que específica (Garófalo y Laub, 1978).
A partir de ésta y otras preguntas similares, los estudios adjudicaron
temor diferencial a los grupos, en particular según el sexo, edad y nivel
socioeconómico, adoptando en forma implícita presupuestos determinados
sobre el temor. El miedo es declinado como un atributo fijo de los indivi-
duos en lugar de un fenómeno cambiante, efímero y contextualizado: sería
propiedad de algunos (mujeres y ancianos, sobre todo) tener miedo y de
otros —los hombres— no sentirlo (Fattah y Sacco, 1989). Se lo presenta en
forma binaria: tener o no tener miedo, sin discernir entre los grados de
temor. Las preguntas se orientan exclusivamente a los pequeños crímenes
callejeros, raramente a los delitos de cuello blanco, la polución del medio
ambiente o el fraude fiscal. Se contribuye así a invisibilizar su importancia,
en todo caso, a que no formen parte de las preocupaciones cotidianas de los
ciudadanos. Por último, se ha criticado la asociación mecánica entre miedo
y crimen, ¿por qué no presuponer otros sentimientos? Estudios recientes
muestran que el enojo resulta más generalizado que el miedo ante la victi-
mización (Ditton et al., 1999). Los sentimientos atribuidos a un objeto son
también cambiantes: un crimen pudo causar temor en un principio, ira
pensando un tiempo más tarde y serenidad o alivio al compararlo con expe-
riencias de otros, con consecuencias más graves.
Si nos interesan estas críticas metodológicas, es porque permiten cues-
tionar las bases del consenso reinante sobre sociedades atemorizadas, obli-
gando a establecer distinciones más precisas. De hecho, esto está sucedien-
do en el campo criminológico; en las encuestas de victimización se tiende
hacia una diferenciación del sentimiento de inseguridad en tres dimensio-
nes, tal como se sintetizan en el cuadro 7: preocupación, temor y percep-
ción de riesgo (concern, fear and risk perception: en Ferraro y LaGrange,
1987). Lo primero da cuenta de la preocupación por la inseguridad como
problema de sociedad; lo segundo el temor por ser víctima de un delito uno
mismo o sus allegados, temor altruista en ese caso (Maxfield, 1984) y lo
tercero, la percepción de las probabilidades de ser víctima. Cada una de
estas dimensiones no necesariamente coinciden, ni en la misma persona ni
en los grupos sociales. Como veremos en el próximo punto, las caracterís-
ticas socioculturales de cada grupo y los procesos de socialización influyen
en estas distinciones.
Cuadro 7
Clasificación de las percepciones del delito
Juicios Valores Emociones
General Riesgo de otros; evalua- Preocupación por el Miedo “altruista”:

ción de riesgo o seguri- delito como problema temor por otros.
dad general público
Personal Riesgo propio; evalua- Preocupación y toleran- Miedo por victimiza-

ción de seguridad cia ante victimización ción personal
personal personal
Fuente: en Ferraro y La Grange (1987).
En otra dirección, se intentó determinar la morfología del temor a partir

del análisis de las reacciones a cada tipo de crimen. Rountree y Land (1996)
encuentran que las escalas personales de temor resultan de una ponderación
subjetiva entre la percepción de su mayor probabilidad y de mayor seriedad.
Esto es, a igual probabilidad, por supuesto que causan más miedo los más
serios. Sin embargo, en el tope de los temores está el robo al hogar, cuya serie-
dad percibida es moderada, pero su percepción de probabilidad muy alta.
En esta línea de indagación se ha observado que, cuando se especifican
más los crímenes y se los ubica espacio-temporalmente en el contexto real
de los individuos, los índices de temor descienden y la imagen de una socie-
dad atemorizada se morigera. Algo similar sucede en experiencias de trian-
gulación. Entrevistas con un abordaje cualitativo a individuos que encuestas
de victimización con cuestionario cerrado caracterizaban como altamente
temerosos, llevaban a desmentir el diagnóstico previo (Farrall et al., 1997).
Esto nos lleva a reflexionar sobre la respuesta del encuestado en tales cues-
tionarios. Parece ser más una expresión de descontento o incomodidad con
la situación que un reflejo de sus creencias más profundas. En esta dirección
crítica a las declaraciones de temor, hay investigadores que consideran que
el miedo puede ser abordado sobre todo por las acciones que se emprenden
para conjurar la sensación, más que por las aseveraciones de las personas
(Fattah y Sacco, 1989).
7. Paradojas de la victimización
Todos estos estudios están atravesados por una aparente paradoja: el

miedo al crimen es mayor entre aquellos grupos, como mujeres y ancianos,
que sufren menor victimización, o sea, menor probabilidad de ser atacados.

Por el contrario, los más victimizados, los jóvenes varones, son los que
expresan un menor temor. Las controversias han sido enormes. En términos
generales, se intentó ver por qué la victimización no implicaba mayor temor.
Se argumentó que temor y precaución están relacionados, esto es: el miedo
reduce la exposición a eventuales riesgos, lo que explicaría la menor victi-
mización. Se coloca así al temor como temporalmente previo y no como una
consecuencia de la victimización. Para algunos autores, ser víctima y sobre-
vivir pareciera reducir la ansiedad sobre las consecuencias de los ataques
(Sparks, Genn y Dod, 1977). Agnew (1985) hipotetiza que la victimización
está en el origen de técnicas de neutralización para disminuir la disonancia
cognitiva que produce el crimen. Habría así una argumentación que tiende
a negar el daño sufrido (“no me pasó nada”), disminuir la sensación de
vulnerabilidad (“después de lo que pasó, sé como manejarme”), adjudica-
ción de responsabilidad (“es en parte mi culpa por no haberme cuidado”),
entre otras.
El eje de la discusión, sin embargo, gira en torno de la acusación de
“irracionalidad”, en particular contra las mujeres, por un temor discordan-
te con sus menores tasas de victimización. Una primera controversia es
sobre la acusación misma de “irracionalidad”. La crítica feminista se
pregunta si la irracionalidad a estudiar no debería ser, en lugar del temor de
las mujeres, la baja tasa de temor de los jóvenes varones cuando su victimi-
zación es tan elevada. Otros ponen la mirada en los regímenes de expresión
del temor, en particular en los procesos de socialización que llevan a que las
mujeres sean más propensas a expresar su temor, a sentirse vulnerables fren-
te al crimen; mientras que los varones son llevados a callar o transformar su
temor en otros sentimientos, por ejemplo, la ira. Los estudios sobre los
procesos de socialización de género muestran la génesis de lo que luego se
transforma en imágenes naturalizadas e internalizadas de hombres y muje-
res. Goodey (1997) encuentra que hasta la pubertad, los niños expresan más
miedo que las niñas, lo que luego va decreciendo al punto que en la mitad
de la adolescencia, los varones predicen que todavía sienten miedo pero que
“cuando sean adultos” ya no lo sentirán. No obstante, la anticipación del
ideal de masculinidad al que suponen adscribir, también les pesa la ausencia
de un espacio seguro donde hablar de sus miedos tanto como de un lengua-
je emocional connotado masculinamente con el cual expresarlos (Mac y
Ghaill, 1994).
Ferraro (1996) también cuestiona la validez del mayor temor femenino
mediante el estudio de lo que llama “variables en sombras”. Preguntando
por distintos tipos de crímenes por separado, muestra que las mujeres son
más temerosas en aquellos crímenes donde pueda suponerse una probabili-
dad de sufrir un ataque sexual, mientras que en los que no (por ejemplo, el
robo de un auto o de la casa cuando están ausente), el temor es similar al
expresado por los hombres. En relación con los ancianos, también aparecen
como muy temerosos cuando se usan indicadores generales, pero esa rela-
ción cae significativamente cuando se refieren a crímenes específicos
(Ferraro y La Grange, 1992, Hale et al., 1990). Otros estudios han introdu-
cido una variable nueva: la tasa de exposición, que permite ajustar el cálcu-
lo de victimización en relación con las horas en que la persona está en el
espacio público. Ciertos estudios muestran que, al controlar por tasa de
exposición, las mujeres son igual de victimizadas que los hombres (Stafford
y Gale, 1984).
De todos modos, el debate principal se da en torno a quienes que sostie-
nen que las encuestas no captan la extensión de la victimización femenina.
Como sostiene Sacco (1990), las ofensas donde las mujeres son sobre todo
víctimas: delitos sexuales, acosos, violencia doméstica, están muy subdecla-
rados. Amén de ello, diversas situaciones cotidianas no violatorias de la ley,
son amenazantes para las mujeres. Ciertas formas de acercamiento en las
calles, conductas agresivas de parte de los hombres y otras experiencias coti-
dianas para las mujeres, tienden a hacerlas sentir que los espacios públicos
pueden ser inseguros para ellas (Stanko, 1988).
Hay, sin embargo, una mirada crítica, desde autoras feministas, a las
consecuencias del hincapié en la inseguridad de las mujeres en los espacios
públicos. El análisis de Gardner (1990) sobre libros y consejos muestra que
en ellos subyace la idea de que la seguridad sólo puede lograrse al precio de
una degradación identitaria en los espacios públicos: la mujer debe mostrar-
se poco atractiva, temerosa, desconfiando de todo hombre, sin entablar
ningún contacto y estando —o haciendo como que está— siempre acompa-
ñada por un hombre: una mujer no vista siendo controlada por un hombre
específico, puede ser controlada por cualquier hombre. El impacto sobre la
subjetividad es exacerbar la sensación de fragilidad femenina así como una
desconfianza hacia todos los hombres, en tanto potenciales agresores.
El concepto de vulnerabilidad física y social también se ha utilizado para
explicar las paradojas de la victimización. Según Killias (1990), la vulnera-
bilidad está compuesta por las siguientes dimensiones: exposición al riesgo,
sensación de falta de control en caso de ser atacado y percepción de serie-
dad de riesgos. Cada grupo que aparece más temeroso, es porque al menos
una de las dimensiones de la vulnerabilidad está enfatizada. En las mujeres
y ancianos, el acento está puesto en la sensación de falta de control y percep-
ción de seriedad. Frente a lo primero, los trabajos hacen hincapié en las
formas de socialización femenina que las hacen sentir poco seguras física-
mente: el 80 por ciento de las mujeres entrevistadas en una investigación se
siente más indefensas y menos competentes que la “mujer promedio” (Riger

y Gordon, 1980). Los ancianos, por su parte, temen más un ataque físico por
las consecuencias físicas, que los jóvenes y los más pobres, por la dificultad
de reponer lo robado y la menor confianza y sentimiento de protección por
parte de la policía, a lo que se suma, en los casos de los hispanos y afroame-
ricanos en Estados Unidos y de extranjeros en Europa, por las muestras de
racismo y xenofobia de la policía (Hale, 1996). Otros estudios desarrollan la
idea de vulnerabilidad psicológica, en particular, como la sensación de impo-
tencia, de fatalidad y de estar a merced de otras personas más poderosas.
Esto aparece correlacionado o aparece como explicación complementaria de
la vulnerabilidad social de los más pobres (Sacco y Glackman, 1987).
Si la victimización directa no implica mayor temor, si pareciera generarlo
la llamada victimización indirecta (por ejemplo, Box et al., 1988; Skogan y
Maxfield, 1981): escuchar a gente cercana, amigos, vecinos haber sido victi-
mizados, puede ser mayor fuente de temor que la propia experiencia, en parti-
cular porque no aparecen la posibilidad de estrategias cognitivas para dismi-
nuir la sensación de vulnerabilidad. Ahora bien, la fuente principal de
victimización indirecta es la exposición de los medios, en especial la televisión.
8. El impacto de los medios
No es una novedad la alta presencia de delitos violentos en los medios,

sin embargo, menos claro es el impacto que esto tiene en la población. Sobre
lo primero, vale la pena plantear las reflexiones de Lagrange (1993) acerca
de la acusación a los medios de transmitir una realidad deformada. Se
pregunta sobre el ideal de transparencia mediática subyacente en tales
acusaciones. Argumenta que los criterios de selección de los medios respec-
to del crimen no es muy distinta a la que los guía en otros ámbitos: se narra
lo que sale de la cotidianeidad. Como lo demuestra Sherizen (1978), la
probabilidad de la cobertura mediática de un delito es proporcional a su
rareza y no a su frecuencia. Lagrange se pregunta entonces: ¿por qué los
medios deberían guiarse por la frecuencia?, ¿por qué deberían decidir su
elección por la distribución estadística? Afirma que los medios deben elegir
hechos que permitan comprender la realidad; en tal sentido propone aban-
donar la idea de “deformación” y pensar de otro modo, la relación entre
medios y delitos. Una de sus preocupaciones es la disociación de cada noti-
cia de su contexto y su puesta en uno construido donde, por ejemplo, un
ataque de un joven a un anciano será un síntoma de problemas generacio-
nales; varios hechos con un vago parecido serán considerados una “ola” de
un tipo de delito.
La televisión, en tanto experiencia vicaria central de la actualidad, es

una de las formas de victimización indirecta más importante. Una primera
cuestión, es que si bien es aceptado que la exposición en los medios contri-
buye a aumentar la preocupación por el crimen, al contribuir a la configu-
ración de una agenda societal, no es tan claro el impacto sobre el temor
personal. Los distintos estudios tienden a coincidir en la centralidad de los
contextos de validación intersubjetiva. Para que haya temor, debería
cumplirse en primer lugar, una condición de resonancia: que la víctima sea
alguien”común”, parecida a uno, azarosamente elegida, que viva en un
barrio comparable al propio. En tal dirección, Liska y Baccaglini (1990) en
su investigación sobre el impacto de las noticias en diarios en distintas
ciudades norteamericanas, acuñaron el concepto de “sintiéndose seguro por
comparación”. Los delitos dan temor cuando las noticias son locales; cuan-
do han sucedido en otros lugares, contribuye a reforzar la idea de que “acá
no es tan malo como en otros lados” y, por ende, se consolida la sensación
de seguridad del hábitat.
Una segunda línea de estudio se preocupa por el tipo de mundo que el
consumo televisivo en general promueve7. Los trabajos de Gerbner mostra-
ron la correlación entre mayor audiencia de televisión y el sentimiento de
vivir en un mundo mezquino y riesgoso (Gerbner y Gross, 1976). Con todo,
no es un efecto mecánico: estos estudios también subrayan el imperativo de
resonancia: el efecto de la televisión es amplificado cuando la experiencia
personal es similar a la que se ve en la televisión. Heath y Petraitis (1987)
muestran que esa imagen negativa del mundo es aplicable a todo el mundo,
excluyendo el propio, que aparece, al menos parcialmente, preservado de la
degradación moral. Las hipótesis de Gerbner también fueron criticadas:
Sparks (1992) argumenta que la visión de crímenes ficcionalizados contri-
buye a una idea de un mundo con un final donde la justicia se restaura y,
por ende, esto ayuda a hacer frente al temor en lugar de acrecentarlo.
La televisión cambia las reglas del juego político y, de este modo, también
contribuye a institucionalizar y reforzar las experiencias de temor en la
población. Garland (2005) afirma que la focalización de la televisión en noti-
cias nacionales, en lugar de locales, la afinidad con el delito como tema, su
representación de las víctimas, su simpatía frente a quienes han sufrido y han
sido defraudados por el sistema judicial, todo esto ha contribuido al cambio
de la experiencia del delito en distintos sectores. Por otro lado, las entrevis-
tas en directo y la dinámica de la conferencia de prensa en el “lugar del
hecho”, han llevado a que sea más difícil para los funcionarios públicos
7 En relación con los diarios, Williams y Dickinson (1993) encuentran una alta correlación
entre lectura de periódicos sensacionalistas y mayor miedo al crimen.
eludir la emoción generada por un crimen. Por su parte, el cambio de las

reglas del juego político impuesto por la televisión también contribuye a que
las políticas del delito entren en la lógica del slogan pegadizo (“tres strikes y
afuera”, “tolerancia cero”, “la cárcel funciona” en Estados Unidos y en
Inglaterra). En América Latina, un caso paradigmático es El Salvador, donde
la política represiva ligada a las “leyes antimaras” a partir de 2003 reciben
los nombres de Plan Mano Dura, Plan Super Mano Dura y los operativos
“puño de hierro”. El efectismo ligado a estos nombres son la punta del
iceberg de políticas punitivas y ciertamente demagógicas, cuya eficacia en la
reducción del delito ha sido nulo y hasta han contribuido a su agravamien-
to, como lo demuestran Cruz y Carranza (2006) para el caso de El Salvador.
Los medios juegan también un rol destacado al lado de las víctimas en
la politización de la cuestión del delito en Estados Unidos e Inglaterra.
Garland (2005: 241) señala que desde los años ochenta, las víctimas
comienzan a participar de las campañas, acompañando candidatos, apor-
tando sus nombres para leyes punitivas. Una vez planteado un juego de
suma nula entre víctimas y delincuentes, cualquier compasión ante los delin-
cuentes, cualquier intento por hablar de sus derechos, cualquier esfuerzo por
humanizar su castigo pueda ser fácilmente descalificado como un insulto a
las víctimas y a sus familias.
En cuanto a los medios en América Latina, G. Rey (2004) realiza un
valioso estudio comparativo de las noticias policiales en 14 periódicos lati-
noamericanos. Entre sus hallazgos, señala la inexistencia de una relación
directa entre países con mayor tasa de victimización y mayor presencia de
delitos en los medios considerados. Así, si la mayor frecuencia de noticias
policiales es en La Prensa Gráfica en San Salvador, urbe con las mayores
tasas de inseguridad objetiva; en segundo término está Clarín, el diario
argentino de mayor difusión nacional, a pesar de que la ciudad de Buenos
Aires tenga bajas tasas relativas de delito. En tercer lugar aparece un diario
limeño, El Comercio, ciudad con valores intermedios de inseguridad. Entre
los diarios con menor presencia se destacan los de México, San Pablo y
Bogotá a pesar de ser ciudades donde la inseguridad es un tema candente.
No se trata de juzgar a los medios por no “reflejar” la realidad, sino tan sólo
de dejar planteado que en nuestra región tampoco la lógica de presencia
mediática del crimen responde a la dinámica de la inseguridad objetiva.
En cada ciudad, las formas de presentación del delito cambian: en
Buenos Aires el eje parece estar puesto en la representación del cuerpo lace-
rado; en San Salvador en la construcción del hecho judicial, en Caracas en
la inscripción de cada delito en la fuerte polarización política existente,
mientras que en Medellín y Bogotá, cada suceso parece enmarcado en el
conflicto armado interno, lo cual nos permite hipotetizar que las gramáticas
de recepción y puesta en sentido de la información policial adquieren su

sentido particular en cada ciudad y entre cada comunidad de lectores.
Investigadores de comunicación de la Argentina han señalado característi-
cas de la presencia del delito en los medios gráficos. Se destaca la centrali-
dad de los jóvenes de sectores populares como victimario central (Arfuch,
2001), la descripción de “olas de violencia” centradas sucesivamente en
distintos tipos de crímenes (Fernández Pedemonte, 2001) y un formato de
las noticias policiales de tipo “denuncista” al referirse al delincuente y
“pietista” al hablar de las víctimas (Martini, 2002).
En resumen, respecto del impacto de la victimización directa e indirec-
ta, tal como concluye Hale (1996), se diría que son las experiencias de rango
intermedio las que impactan en el miedo al crimen: conocer personas, en
particular localmente, que han sido victimizadas o escuchar sobre victimiza-
ción en el barrio, ya sea por comentarios, por noticias locales, parece tener
mucho más impacto que haber sido víctima directa o escuchar algo que pasó
muy lejos, en un lugar sin resonancia con el propio y donde la gente no se
parece a uno mismo.
9. Ciudad e “incivilidades”
Sentimiento de inseguridad y miedos urbanos están emparentados. A

diferencia de lo que había sucedido durante siglos, cuando la violencia era
sobre todo rural, las ciudades generan hoy más temor. El miedo urbano es,
en gran medida, temor al otro. Los encuentros son con desconocidos, dife-
rentes a uno; distintos trabajos empíricos muestran como la diversidad
racial y social suscitan desconfianza y resquemor (Merry, 1981; Taylor y
Covington, 1993). Es así como el miedo al crimen puede entrar en colisión
con una de las cualidades mayores de la ciudad moderna, la celebración de
la diferencia. Preocupa entonces que si las formas de disminuir el miedo son
con un mayor control de los espacios públicos, ¿significa entonces que para
satisfacer la demanda de seguridad es necesario restringir los espacios demo-
cráticos en las ciudades?
De hecho, se han desarrollado esquemas de análisis para los que el temor
al delito expresa o se acrecienta por la percepción de “desorden y degrada-
ción urbana”. En el centro de esta polémica se encuentra la idea de las “inci-
vilidades”. Los modelos explicativos del miedo llamados de “desorden perci-
bido” (e.g. Garófalo y Laub, 1978) o de “desorganización social” (Hunter,
1978) consideran que el miedo al crimen es la cristalización de una incomo-
didad sobre el ambiente, en particular la percepción de incivilidades sociales
(por ejemplo, jóvenes reunidos en la calle bebiendo alcohol) y físicas (por
ejemplo, degradación edilicia, propiedades y coches abandonados, basura en

las calles) (Sampson y Groves, 1989). Idea que ha sido retomada por los ideó-
logos del paradigma de “broken windows” (ventanas rotas), publicitado
mundialmente junto a la idea de “tolerancia cero” como explicación de la
disminución del crimen en Nueva York en la década del 80. En uno de los
artículos más difundidos sobre el tema, se asegura que el temor es causado
“no por gente violenta ni, necesariamente criminales, sino gente ruidosa, de
mala reputación o impredecibles” (Wilson y Kelling, 1982: 30).
Es necesario detenerse en esta caracterización de la desviación social,
que no tiene relación con la violación de la ley. En efecto, ninguna de las
figuras mencionadas en el párrafo anterior realizan un acto ilegal, sin
embargo, son consideradas temibles, amenazantes y, por ende, pasibles de
control y regulación pública y privada. Ser peligroso aparece como un nuevo
criterio central de estratificación social al interior de sociedades creciente-
mente atemorizadas. La tipificación de variadas acciones legales como inci-
vilidades va reduciendo el margen para aquellas conductas disconformes
pero legales, que forman parte de la diversidad en las sociedades libres y, de
este modo, el temor contribuye así a la erosión de las bases de la vida demo-
crática.
10. Políticas frente al miedo
Quisiera finalizar este artículo discutiendo las estrategias para disminuir

el temor, a partir de evaluaciones específicas sobre el tema que se han reali-
zado en los Estados Unidos e Inglaterra. Lamentablemente, hasta donde
alcanza mi información, no hay en nuestra región evaluaciones sobre el
tema para que puedan ser incluidas en este punto. Llegado a estas páginas,
es evidente que dada la autonomía analítica del temor al delito, no necesa-
riamente las políticas que impactan en la disminución del delito lo harán
sobre la inseguridad subjetiva. En tal sentido, las estrategias para reducir el
temor deben influir en la percepción del miedo, por lo cual, están mediadas
por la complejidad que intentamos plantear. Ante todo, hay sobre este tema,
tres cuestiones básicas que merecen ser debatidas. La primera, es discutir el
lugar que deben ocupar las políticas para disminuir el temor en una agenda
pública y los límites para la acción. En efecto, que sea un tema preocupan-
te no debe evitar la discusión sobre sí es un objeto de políticas públicas legí-
timo o no, sobre todo, porque rápidamente la acción para evitar el temor en
unos puede implicar más temor en otros o, cuando menos, una restricción
de sus libertades. En segundo lugar, los individuos tienden a sobreestimar la
frecuencia de crímenes más extraños y espantosos, lo cual genera una situa-
ción complicada para toda política dirigida a disminuir los temores, puesto
que habrá un alejamiento creciente entre los miedos de la población y la
inseguridad objetiva. En tercer lugar, la consabida crisis de confianza en las
instituciones afecta también a las estadísticas oficiales. Por eso, en la elabo-
ración de “mapas cognitivos” sobre el delito, hay una preeminencia de las
propias percepciones frente a los datos oficiales. Argumentar a partir de
cifras de inseguridad objetiva sobre la irracionalidad de las tasas de temor o
preguntarse si no es éste desmesurado frente a la “realidad” no parece ser
suficiente para disminuir los temores de la población. Es más, muchas veces,
la presencia de información pública en un contexto de crisis de confianza
refuerza la sensación de ocultamiento y tergiversación de la realidad por
parte de los poderes públicos.
Pasando a las políticas, así como vimos que las explicaciones sobre el
temor están relacionadas con la victimización directa o indirecta y con el
ambiente socio-espacial, las estrategias también se inscriben en esas temáti-
cas. Una primera cuestión es que las estrategias de prevención de la victimi-
zación, en cuanto implican intentos individuales de protección, por interme-
dio de dispositivos, de profusión de guardias privados, de murallas y
alambradas, conllevan una imagen de la ciudad, como un lugar peligroso.
Un paisaje urbano, como se observa en muchas urbes de la región, atestado
de dispositivos de seguridad privada, contribuyen a la sensación de que se
vive bajo amenaza y que sólo aquel que puede gozar privadamente de
protección está seguro y; ni siquiera tanto: la omnipresencia de dispositivos
de seguridad es una forma de recordar a cada momento, sobre todo para sus
poseedores, que se vive, supuestamente, amenazado y, por ende, que es
imprescindible la protección en todo momento, al mismo tiempo que, en el
fondo, se sabe que ningún dispositivo de seguridad es totalmente eficaz.
Sobre las estrategias de prevención del delito por parte de la Policía a
nivel local, su impacto en la disminución del temor parece depender de la
composición social del área, al menos en los casos evaluados en los Estados
Unidos. Hale (1996) señala que ellas funcionan donde el crimen es visto
como un problema autónomo, no vinculado con la situación social del lugar
y, por lo general, que proviene de otras áreas. Por el contrario, en los barrios
más pobres, cuando el delito es considerado como un problema local, inte-
rrelacionado con problemas sociales, la mera prevención comunitaria no
parece eficaz y puede vérsela amenazando la concordia local, al introducir
la sospecha en el interior de la comunidad. Sólo aparecen como eficaces
para disminuir la inseguridad subjetiva, la implementación de estrategias
preventivas articuladas con programas sociales, planes de recreación y
formación; en suma, la combinación de programas de seguridad con otros
de contenido social.
Otros tipos de programas bajo la mira han sido los de “alerta ciudada-
no”: programas de colaboración entre Policía y comunidad para reducir el
delito, uno de cuyos objetivos secundarios o implícitos es la reducción del
temor. Una de las formas es preventiva, reduciendo las “oportunidades” de
delito. En tal sentido, se busca incrementar la tasa de denuncias para detener
sospechosos. Asimismo, en el caso norteamericano e inglés, ha habido un
intento también de reducir las incivilidades (ruidos, grafitis, etc.) como una
forma de evitar la sensación atemorizante de un hábitat degradado. La expe-
riencia europea y norteamericana muestra que en estas estrategias de colabo-
ración entre Policía y comunidad han participado sólo los sectores medios,
en áreas donde el temor es alto pero el crimen relativamente bajo, mientras
que en los barrios más pobres, con más heterogeneidad étnica, la participa-
ción es muy baja. Algunas enseñanzas son interesantes para América Latina.
Una, que las estrategias de participación comunitaria pueden potenciar el
temor hacia un otro amenazante, ya sea del interior como del exterior de la
propia comunidad. Así, por ejemplo, en las iniciativas de diseño participati-
vo de “mapas del delito” la pregunta sobre quiénes participan en la construc-
ción de tales mapas no es un tema menor. Existe el riesgo de que una “comu-
nidad moral” imponga sus prejuicios para delinear un otro peligroso —los
jóvenes, las prostitutas o todo grupo que se aleje de la definición local de
“normalidad” que no necesariamente implica el quiebre de la ley—, lo cual
refuerza estigmas, genera fracturas internas y puede atentar contra los dere-
chos de los grupos e individuos señalados como peligrosos.
En contraposición, resultan interesantes algunas estrategias realizadas
en Brasil, por ejemplo, donde las comunidades entablan un diálogo con
aquellos a quienes temen. En algunos casos, puede ser útil para disminuir los
prejuicios, como en el caso señalado de jóvenes que no realizan ninguna
acción ilegal. En otras experiencias se trata de apuestas más arriesgadas: se
trata de negociar la situación de inseguridad con actores que sí pueden
cometer delitos; lo cual plantea un tema complejo pero interesante. Sin que
obviamente implique aceptar el delito, ha sido en algunos casos una mane-
ra eficaz de pacificar la vida en una comunidad. En todo caso, las experien-
cias muestran que no necesariamente las acciones de “alerta ciudadano”
funcionen en barrios de menores ingresos, con mayores tasas de crimen, por
lo cual es necesario pensar alternativas novedosas. Por otro lado, hay un
tema central, más allá de las políticas, que es pensar en profundidad sobre
las implicancias de la participación en un tema que hace a la acción básica
del Estado. Sin duda, es una participación que puede conllevar grandes ries-
gos; en el punto anterior señalamos el reforzamiento de la estigmatización.
Otro tema a tomar en cuenta es el siguiente ¿cómo hacer para no crear un
cuerpo de “justicieros privados” que crean que la ley y la verdad están en
sus manos? Las retóricas sobre los beneficios de la participación ciudadana

en este tema deben ser sopesados con suma responsabilidad política.
La cuestión de la Policía y la reducción del temor es un tema complejo,
en particular por la baja confianza policial y el temor que ella genera. La
evidencia internacional muestra que si bien la acción policial bien ejercida
puede tener un rol en la disminución del delito, no está tan claro cómo dismi-
nuye el temor. Hay, en principio, un consenso que ninguna acción policial
puede disminuir el temor si previamente no hay un aumento de la confianza
en la institución. Si las cifras de desconfianza a la institución policial son muy
altas en casi toda América Latina, como nota optimista puede alegarse que,
al menos en nuestras investigaciones cualitativas, la actitud frente a la Policía
tiende a ser ambigua. Si se desconfía de la institución en general y de sus altos
mandos, se tiende en muchos casos a salvaguardar la imagen del “policía del
lugar”, con quien hay vínculos establecidos en la cotidianeidad. En cuanto a
las acciones, en el caso norteamericano se señala que la mera presencia de
policías en las calles, siempre que medie una confianza en su acción, ayuda a
reducir el temor, al contribuir a la sensación de un delito controlable y de un
cierto reaseguro simbólico. En tal sentido, es más favorable la existencia de
patrullas a pie que en auto, puesto que es una presencia menos violenta. En
algunas experiencias, se intentó articular acciones de la Policía para rease-
guar a la población que parecen haber tenido un efecto positivo en el temor:
recontactar víctimas, dar información certera sobre la situación local, trans-
formar las estaciones de Policía en lugares donde se brinden otros servicios,
no sólo ligados a seguridad; generar oficiales de enlace entre la Policía y la
comunidad, entre otras. Sin embargo, el tema central es cómo trabajar con la
Policía el respeto a grupos que aparecen estigmatizados, defendiendo el
respeto a la diversidad, a la presencia y apropiación de los jóvenes de los
espacios públicos; en suma, los derechos de todo/as a la disconformidad,
consustanciales en la vida democrática; un tema pendiente en la formación y
actuación de las policías de nuestros países.
Otra serie de estrategias tiene que ver con intervenciones en el espacio
urbano. En ese sentido, hay varias líneas que afectan favorablemente la vida
ciudadana sin implicar juicios, violencias ni estigmas sobre los grupos,
aunque tampoco sin interesarse por tratar las causas del delito. Una primer
cuestión, simple pero con impacto beneficioso, es la iluminación. El miedo
a la noche, como afirma Delumeau, quizás es el más antiguo de los miedos,
y en ese sentido, la iluminación es un tema central, de impacto positivo. En
segundo lugar, una serie de intervenciones se basan en la idea de “espacios
defendibles” del arquitecto O. Newman (1972) para quien el miedo y el
crimen se incrementan por el diseño de espacios que quedan fuera de la vista
y sobre el control de la comunidad, sin que sea claro a quien pertenece,
como, por ejemplo, grandes espacios de estacionamiento, largos corredores,

áreas que no favorecen ni la interacción entre vecinos ni una actitud de
apropiación de los espacios. En tal sentido, la reapropiación por parte de la
comunidad de espacios públicos o privados que aparecen como áreas degra-
dadas tiene un impacto en la disminución del temor, al mismo tiempo que
favorece la interacción entre individuos. Un tema central es el tráfico. Una
fuente de inseguridad objetiva tremenda en muchos de los países latinoame-
ricanos son los accidentes de autos en plena ciudad. Autos a toda velocidad
no respetando señales ni transeúntes es un problema de seguridad mayor,
poco presente en nuestras agendas de seguridad ciudadana y que reclaman
un mayor tratamiento por parte del Estado y de la opinión pública. A su vez,
en relación con el temor, la pacificación del tránsito, disminuye el temor a
transitar, cruzar y morir en la ciudad y, por ende, ayuda a sentirla global-
mente más segura.
En relación con los medios G. Rey (2004) en su trabajo sobre los diarios
de América Latina propone alternativas: unas referidas a incrementar las
iniciativas para la calidad periodística y otras centradas en las interacciones
entre la sociedad y los medios. Entre las primeras propone el uso de manua-
les de estilo y de cobertura de temas de seguridad con recomendaciones espe-
cíficas sobre la forma de tratar los crímenes. Esto ya ha sido adoptado por
algunos medios de la región: se trata de respetar la presunción de inocencia,
la reserva de sumario, la formación de periodistas dedicados a temas policia-
les, la adscripción a códigos de manejo visual de la violencia, entrevistas a
criminales, uso de estadísticas para contextualizar la importancia relativa de
un hecho, entre otras. En cuanto a la interacción medios-sociedad, se han
planteado en algunos medios de la región la importancia de la figura del
Defensor del Lector, mediando entre sugerencias y críticas del lector y la
Redacción; la existencia de veedurías de comunicación, Consejos de lectores,
debates públicos sobre la forma en que los medios deben tratar estos temas
y sus responsabilidades sobre la cuestión. Hay un largo camino por recorrer
al respecto, pero sin duda es necesaria por parte de los directivos de los
medios una profunda reflexión sobre su papel y responsabilidad en la gene-
ración de los elevados niveles de temor de nuestra región; y si esto es válido
para los periódicos, por supuesto que mucho más importante en relación con
la televisión.
Una tarea pendiente es analizar el eventual impacto en la disminución
de la inseguridad subjetiva de acciones de seguridad ciudadana que se han
llevado a cabo o que se realizan en el presente en nuestra región en general
y en la Argentina, en particular. A modo de ejemplo, sería interesante cono-
cer el impacto de las acciones tendientes a disminuir el delito y pacificar la
vida ciudadana realizadas en Bogotá. Allí, según afirman sus gestores, se
generó una idea de corresponsabilidad entre instituciones y ciudadanía y se

implementaron medidas ligadas a la convivencia urbana, registrándose una
disminución de la población pro-justicia por mano propia. También podría
ser interesante evaluar las implicancias en el temor de las estrategias de
desarme en distintas ciudades de Colombia, de los programas de integración
urbana realizadas en Río de Janeiro, de Consejos Locales de Seguridad en
Perú y en el caso argentino, detenerse en la experiencia piloto de los Foros
de Convivencia en la ciudad de Rosario; el Programa Comunidades Vulne-
rables en la Ciudad de Buenos Aires, los Foros de Seguridad en la Provincia
de Buenos Aires y las experiencias locales de algunas jurisdicciones que
intentan reorganizar su área judicial para incentivar la resolución de conflic-
tos por vía no penal, como en el caso del partido de San Martín en la
Provincia de Buenos Aires.
Para concluir, luego de este recorrido por el tema, no nos quedan dudas
de que si la inseguridad subjetiva es una dimensión de gran importancia en
la vida de las sociedades latinoamericanas actuales, se trata de un campo de
investigación y de acción aún poco desarrollado en la región. En particular,
se debería comenzar por indagar la configuración particular de la cultura de
seguridad en nuestro país, según sus distintos sectores, poniéndola en rela-
ción tanto con las mutaciones en las últimas décadas como con la historia
autoritaria de nuestra sociedad. Amén de ello, habría que estudiar con
cuidado las formas en que las encuestas de victimización de nuestro país y
de otros de la región, mensuran el fenómeno, en principio para evitar imáge-
nes de sociedades aterrorizadas que, muchas veces, son el resultado obvio de
las formas de formulación de las preguntas. En cuanto a las políticas, urge,
por un lado, incluir en las evaluaciones de las políticas de seguridad ciuda-
dana indicadores de inseguridad subjetiva, diferenciados de los de seguridad
objetiva pero, por sobre todo, abrir un campo de indagación y formulación
de políticas específicas para el sentimiento de inseguridad, debatiendo ante
todo qué lugar le cabe en una agenda pública democrática.
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Wilson, J. Q. y Kelling, G. L. “Broken Windows”, Atlantic Monthly, Marzo, 29-38,
1982.
BAJO SOSPECHA: ORDEN Y SEGURIDAD EN

SECTORES POPULARES DE BUENOS AIRES
Alejandro Isla
Inés Mancini
1. Introducción
Frente al incremento de la violencia delincuencial que se verifica en la

Argentina en las últimas décadas, en ocasiones amplificado por los medios y
algunas voces socialmente calificadas, la percepción de la inseguridad públi-
ca crece de manera exponencial. El incremento real, resaltado por la percep-
ción subjetiva (pero no menos real) de inseguridad, constituye en la actuali-
dad el primer problema de agenda política de cara a la inquietud social. Este
fenómeno, que no tiene lugar exclusivamente en la Argentina, va acompaña-
do por la emergencia de una ideología que llamaremos“seguritaria” basada
en la manipulación del miedo, la crítica a las instituciones legales en nombre
de una concepción individualista de la autodefensa1, el aliento de la seguri-
dad privada, la elección de la represión por encima de la prevención. Esta
ideología que impregna muchos medios masivos, se olvida de considerar las
relaciones que tiene el delito con las diferentes crisis padecidas, dentro de las
cuales “la social” ocupa un rango destacado. Los “seguritarios” también
olvidan marcar las estrechas relaciones entre pobreza y delito, y entre éste y
la fragmentación social como producto de varias oleadas de neoliberalismo
que desde mediados de los ’70 transformaron las relaciones“estado-socie-
dad” y afectaron especialmente a los sectores populares2.
Es posible escuchar últimamente la reiteración de algunos discursos que
hablan de caos y de una supuesta ruptura del orden social, únicamente atri-
buible al incremento de los delitos. En esa clave, suele plantearse que las
1 Recordar sólo el caso del ingeniero Santos, resaltado como ejemplo entre los formadores de
opinión.
2 No nos podemos detener en los efectos sociales del neoliberalismo, de por sí bastante estu-
diados entre otros por Canitrot (1979), Villarreal (1985), Isla-Lacarrieu Selby (1999) y más
recientemente por Eduardo Basualdo (2001)
villas —al igual que otros enclaves de pobreza urbanos— han perdido sus
posibilidades de “habitabilidad” para sus residentes. Al mismo tiempo, se
sostiene que constituyen un peligro para el resto de la sociedad, dado que
allí se encontraría el principio del mal. Estos juicios, muy asentados en el
sentido común, que guarda valores racistas y discriminatorios, olvidan
además de lo dicho, los delitos que se cometen en otros sectores sociales (por
ejemplo, el delito llamado de “guante blanco”) como los que tienen lugar en
el seno mismo del Estado.
Pero además de la crisis social —que tuvo para la memoria colectiva sus
picos más altos en 1989/90 y en diciembre de 2001— asentada no sólo en
los indicadores de pobreza, desocupación, precarización, sino en la disolu-
ción de lazos esenciales para la constitución de la subjetividad en nuestras
tierras, como lo fue el trabajo estable, se produjeron otras crisis en forma
simultánea. Una de éstas, que no le va en saga a “la social” es la del Estado
en términos institucionales, administrativos y culturales. Basta recordar el
levantamiento popular contra la Policía en Tres Arroyos, el 31 de diciembre
1989, a raíz de la violación y el asesinato de una niña. Esos levantamientos
tumultuosos, con quemas de patrulleros y asaltos a comisarías se repitieron,
por motivos similares, hasta el registrado en 2006 en una pequeña localidad
de la provincia de Córdoba.
Desde nuestra perspectiva, esos levantamientos, entre otras cuestiones3,
evidencian cierto divorcio entre algunas instituciones del Estado, cuyos
objetivos se encuadran en el mantenimiento de la ley y el orden, con la socie-
dad. En este artículo, analizaremos desde las voces de sectores populares,
una de las representaciones paradigmáticas de la “la ley y el orden” del
Estado: la Policía con su aparente contra cara, el imaginario que ocupa el
delito y la violencia en esos mismos sectores.
Veremos la importancia que se le atribuye al “al orden” y las prácticas
que nos permiten pensar cómo se entiende la “la seguridad”. Uno de nues-
tros postulados se basará en que la dupla “seguridad/inseguridad” no debe
entenderse en sentido restringido (como los efectos del delito sobre personas
y bienes). En un Estado de derecho, la seguridad debe pensarse como bien
social amplio: o sea, como derecho y constitución de ciudadanía.
Para la comprensión de los aspectos que producen la percepción subje-
tiva de la inseguridad, debemos proponer un concepto menos abstracto que
legitimidad, y más ligado a prácticas y sentimientos. Por el momento, nos
parece más útil la idea que expresa “confianza”; que se podría definir como
3 Por ejemplo, la aparición de policías exonerados en el secuestro del joven Hernán Ianone a
fines del 2006, para citar sólo el ejemplo del día. La cuestión del Estado como productor de
delito, idea central en este análisis lo hemos tratado en otra parte (Isla - Míguez, 2003).
BAJO SOSPECHA: ORDEN Y SEGURIDAD EN SECTORES POPULARES DE BUENOS AIRES 145
la creencia y expectativa de que una institución determinada cumpla con sus

objetivos explícitos. Esta relación de confianza es producida por los actores
y las instituciones recíprocamente.
La confianza entonces es un capital social4 que se coproduce entre la
actuación específica de los miembros de una institución, como la Policía, y
el barrio o localidad donde actúa. Por eso titulamos a este artículo “bajo
sospecha”, para señalar que los recelos son mutuos, se producen de forma
recíproca cuando los sentimientos de confianza se encuentran fuertemente
dañados y la acción estatal es cuestionada. Humores sociales, a los que esta-
mos habituados.
Desde otra perspectiva, este trabajo reflexiona sobre los modos en que
se piensa el orden social en territorios donde abunda la pobreza. También
en el papel que se le atribuye a las instituciones de control social en la
producción y sostenimiento de ese orden en las representaciones de los acto-
res. Tal como lo señaló Hall5 (1978) para la Inglaterra de Thatcher, y
Lechner (1995) en sus análisis de Chile, lo que plantea la inseguridad o el
miedo6 es, en definitiva, la cuestión del orden.
Desde las ciencias sociales, entendemos al orden como una construcción
social. En este sentido, diferentes teorías analizarán la relación entre indivi-
duo, sociedad y orden de distintos modos. Pero resulta innegable que el
orden es producto de una construcción y que cada formación social se orga-
niza en función de reglas que son contingentes, históricas. Uno de los apor-
tes teóricos más importantes en este sentido es el realizado por Durkheim,
quien debió reconocer7 que el crimen constituye un hecho normal y además,
la imposibilidad de la existencia de una sociedad que no lo contemple. “[…]
el crimen consiste en un acto que ofende determinados sentimientos colecti-
vos, dotados de una energía y una firmeza particulares. Para que en una
sociedad dada pudiesen cesar de cometerse los actos reputados criminales,
4 Como tal podría “operacionalizarse” mediante su referencia territorial para medir los
cambios que se producen en la relación de una institución con su inserción social local.
5 Como “pánico moral”.
6 No estamos hablando de temores definidos individualmente, sino de miedos colectivos,
entendiendo por ello el hábito que tiene un grupo humano de temer a determinadas amena-
zas, sean éstas reales o imaginarias. Estos miedos, históricamente, han demandado acciones
de orden (Delumeau, 1978). Si el miedo es aquello que libera un tipo de energía tendiente a
constituir una defensa frente a una amenaza percibida, podría suponerse que es una reacción
espontánea o “natural”. Sin embargo, esta alarma es activada a través de procesos de socia-
lización no homogéneos, anclados en las diferencias de sexo, clase, género o grupo.
(Reguillo, 2000).
7 En su primer obra, base de su tesis de doctorado a fines del XIX De la division du travail
social, el eminente sociólogo serefería al “delito” como cáncer a extirpar, y lo situaba más
allá de su concepto de anomia.
sería, por tanto, preciso que los sentimientos que ofenden se encontrasen en
todas las conciencias individuales sin excepción, y con el grado de fuerza
necesaria para contener los sentimientos contrarios” (Durkheim, 1981: 64).
Este artículo es resultado de distintos trabajos de campo. Principal-
mente, nos referiremos a uno de carácter etnográfico realizado en una villa
de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires8 que llamaremos “Los
Pájaros”. El mismo será complementado con otros trabajos de característi-
cas similares en distintos enclaves del país.
2. El orden desbordado
En diferentes lugares del país, el orden parece amenazado o haberse

perdido recientemente, según las percepciones de los actores. Se denuncia a
los extranjeros, a las drogas o a los jóvenes como causantes de la pérdida de
una paz, recientemente extraviada. Nos concentraremos para tratar estas
cuestiones en nuestros trabajos de campo.
Pero más allá de lo que se diga acerca de la pérdida del orden o del exce-
sivo peligro para la vida de sus habitantes, la villa suele ser para los jóvenes
(y para sus residentes en general) un lugar más seguro que el exterior. Este
se presenta como amenazante y desconocido9.
Para comprender mejor este punto, es preciso tener en cuenta la vincu-
lación con la sociedad que tienen sus miembros. En general, la inserción
laboral es escasa, sólo dos egresados del Programa Comunidades
Vulnerables han conseguido trabajo en blanco. El resto de los jóvenes consi-
gue de tanto en tanto una changa (en general con los coreanos10 o dentro de
la villa), cartonea o no ha trabajado nunca. En este contexto, los planes
sociales constituyen un ingreso fundamental para muchos hogares como en
otros sectores de alta pobreza del país, donde “tener un plan” es una meta
importante.
8 El trabajo de campo se realizó en una villa a partir de la inserción en el Programa

Comunidades Vulnerables del Plan Nacional de Prevención del Delito. Este programa tiene
por objeto la inserción social de jóvenes en conflicto con la ley. En la práctica, esto se tradu-
ce en que distintos funcionarios del gobierno, que se denominan operadores, tienen a su
cargo la realización de actividades diversas con grupos de chicos que habitan en barrios
carenciados. Se asistió a reuniones coordinadas por ‘operadores’ en una de las villas de emer-
gencia más pobladas de la Ciudad de Buenos Aires, realizando así mismo, entrevistas fuera
de las reuniones.
9 Como han señalado otros trabajos sobre villas, por ejemplo Puex, 2003.
10 Un barrio aledaño a la villa.
Una de las consecuencias de esta escasa inserción laboral es que la vida

cotidiana trascurre en su mayoría dentro de los límites de las villas. Máxime
cuando la mayoría de los que estudian, lo hace en instituciones ligadas a
ellas. Así, las salidas son, en la medida de lo posible, evitadas11. Entonces,
la villa, el barrio, el lugar de pertenencia puede ser considerado peligroso al
mismo tiempo que se constituye como un espacio más seguro que otros
desconocidos.
Sin embargo, la villa no constituye un todo homogéneo. Por el contra-
rio, sus habitantes distinguen zonas más peligrosas que otras en las que se
sienten más o menos seguros. En general, estas distinciones están ligadas a
las relaciones sociales que en cada microzona tienen lugar: en aquellas
partes donde uno es conocido por los vecinos es posible sentirse más segu-
ro que en otras. Además, hay relaciones de enfrentamiento que dificultan la
libre circulación de las personas por toda la villa. Así, es frecuente escuchar
que los jóvenes no puedan ir a la casa de alguien o a ciertos lugares en los
que afirman que sus rivales podrían ocasionarles un daño físico.
Tanto la idea de la inseguridad que puede sentirse en el exterior de la
villa como la diferenciación de zonas y de relaciones sociales más o menos
peligrosas hablan de la representación de un tipo de orden que, por más que
pueda ser cuestionado, muestra la existencia de una confianza en los espa-
cios conocidos y una desconfianza en los lugares desconocidos u hostiles.
Debemos tener presente que las instituciones de control social son perci-
bidas en la villa, al igual que en otros lugares del país, como productoras de
delitos. Al mismo tiempo, se señala la ineficiencia de estas instituciones al
referirse a su ausencia en los momentos en los que son necesarias: se alude
frecuentemente a la Policía con la idea de que cuando tiene que estar, no
está. Entonces, algunas funciones de control que el ordenamiento jurídico
del país adjudica a instituciones específicas, son administradas por los
propios vecinos en el espacio de la villa. Estas prácticas son concebidas
11 En el contexto del programa, hay que señalar que cada vez que “los operadores” proponen
alguna salida (ir al cine, a un parque, etc.), los jóvenes se entusiasman. Pero cuando llega el
día del encuentro afuera de la villa sólo concurren tres o cuatro beneficiarios. Esta situación
se revierte en los casos en los que los operadores proponen encontrarse en la villa para ir todos
juntos al lugar. Estas ausencias pueden ponerse en relación con lo que los jóvenes más de una
vez dicen acerca de cómo se sienten mirados afuera. En principio, señalan que si uno sale, sale
para algo: “no vas a ir al centro porque el aire es lindo”. Además sostienen que son mirados,
a veces por su color de piel y otras por su vestimenta “algunos dicen que los que se visten
deportivos son todos rastreros. Si vas de traje, no te pasa nada”. Entonces, el afuera se presen-
ta como un lugar hostil, sobre todo porque también se sabe la representación que desde los
medios de comunicación se hace de las villas como un lugar excesivamente violento.
como lógicas que obedecen a una carencia: la imposibilidad de contar con

las instituciones correspondientes para resolver conflictos.
Ahora bien, esto no quiere decir que las instituciones de control social
no estén presentes en las representaciones del orden. Por el contrario, es
llamativo observar que a esas mismas entidades que se considera corruptas
o ineficientes se les demanda acción y en el caso de algunas madres, se les
confía a los hijos considerados fuera de control. Así, se espera que, en buena
medida, el orden social provenga de la cuestionada Policía.
Esta ambigüedad expresada en el rechazo y, al mismo tiempo, en el
reclamo, es difícil de explicar sin acudir a algunas teorizaciones sobre la
Policía realizadas más allá de nuestras fronteras. Se sostiene que “la Policía
obedece a una necesidad donde la legitimidad es asegurada por un poder en
sí mismo legítimo” (Gleizal, 1993: 63) O sea, que Gleizal nos está propo-
niendo una doble legitimidad de la Policía: de una parte, la legitimidad que
le confiere su pertenencia al Estado (en nuestro caso, bastante vapuleado);
de otra parte, la legitimidad que le confiere la relación directa con la socie-
dad, a partir del imaginario de orden presente en su cultura. El poder de
policía entonces, se desplegaría sobre una doble legitimidad, con una auto-
nomía relativa del Estado12. En las sociologías clásicas de la Policía (como
la de Westley, 1972),13 se muestra cómo se va generando un “espíritu de
cuerpo” que tiende a la autorregulación con dinámicas que generan normas
propias con mayor peso que el reglamento o los objetivos institucionales
explícitos. Su actuación y las moralidades que los respaldan son autojustifi-
catorias.
3. El delito y la violencia en la vida cotidiana.
El rasgo más saliente sobre las percepciones de las violencias para los
habitantes de la villa, es que no son conceptualizadas como algo exterior a
usos y costumbres, sino que son naturalizadas, como en los demás enclaves
urbanos en los que hemos trabajado. Nos referiremos a los delitos y violen-
cias que inciden en la vida cotidiana de los jóvenes. Estas prácticas violen-
tas, como el robo con armas, el hurto y las lesiones en peleas constituyen
una parte de la vida y no son necesariamente vivenciados como hechos
disruptivos.
12 Para una genealogía de las funciones y el desarrollo del “poder de policía” desde el
Medioevo hasta el XIX en Europa, ver el exhaustivo desarrollo de Foucault en sus clases
(2003).
13 En nuestro país escasean, con algunas recientes excepciones, como las de Saín (2002) y
Al inicio del trabajo de campo en Los Pájaros, se produjo un enfrenta-

miento en una calle aledaña que ocasionó muertos y heridos. Este suceso
tuvo una amplia cobertura en los medios de comunicación. Pero cuando se
llegó a la villa y se preguntó qué había pasado, todos se refirieron al hecho
sin sorpresa como si fuera algo frecuente. Explicaron que esto era algo
normal y que la villa era un lugar tan violento que “hasta los bolivianos
tienen armas”.
Otro modo de ilustrar la naturalización del delito, es la percepción de la
venta de productos robados, que no es cuestionada por los beneficiarios,
aun por aquellos que reprueban moralmente el robo. Cuando se preguntó si
vendían cosas robadas dentro de la villa, respondieron que todo lo que se
vende adentro es robado:
—Acá a la vuelta tenés un “Frávega”, comprás el electrodoméstico que

vos quieras, el otro día me compré un DVD por 100 pesos.
—Pero ¿de dónde lo sacan, lo roban en las casas?
—Noooo, es todo nuevo. Se lo roban a los camiones. Lo que sí le sacan
a la gente y después se vende más barato acá son los celulares.
(Notas de campo de Inés Mancini, en adelante: NC de IM)
Esta naturalidad con la que pueden ser vividos algunos hechos condena-
dos por la Ley, no significa que no haya reglas. En principio, hay que desta-
car que no cualquiera puede robar adentro de la villa. Martín se queja de
que le roban todo el tiempo la ropa que se compra con la plata que cobra
con el plan, a tal punto que a veces se pregunta para qué tener el plan. Al
mismo tiempo, reconoce que él no podría hacer lo mismo porque “acá en la
villa, hay que tener huevos para afanar, porque casi todos los pibes de la
villa se hacen solos. […] Un nene de mamá no sirve para afanar porque acá
en la villa, uno siempre quiere ser más que el otro”.
Tampoco se puede robar a cualquiera. En más de una ocasión han refe-
rido que alguien estaba escondido, que no salía de la casa, porque segura-
mente se había metido con alguien más “pesado”. En una de estas ocasio-
nes, se trataba de uno de los beneficiarios que, sin darse cuenta de quién se
trataba, había robado a alguien relacionado con la venta de drogas en la
villa. En esa oportunidad, la violación de la norma produjo consecuencias
más serias: el chico fue amenazado de muerte y tuvo que irse de su casa por
algunos meses, al mismo tiempo que sus amigos eran hostigados para que
brindaran información sobre su paradero.
Por más que la violencia y el robo están naturalizados, ello no implica
que no existan reacciones y castigos para quienes transgreden las normas en
determinadas situaciones. Frente a la frecuencia con la que se verifican prác-

ticas consideradas violentas, hay un abanico de respuestas posibles que
también están socialmente constituidas y que hablan de valores sociales
propios de la vida en la villa. Todos aseguran que frente a hechos que serí-
an condenables por el Derecho Penal establecido en el país, no pueden recu-
rrir a las instituciones estipuladas para resolverlos: dicen que no tiene senti-
do llamar a la Policía, por ejemplo, cuando alguien está siendo robado,
simplemente porque la Policía no acudirá al lugar. Ahora bien, esto no quie-
re decir que esta imposibilidad signifique un vale todo y que los robos no
sean condenados y acaso respondidos.
En principio, una reacción posible es la de no responder a la violencia
que se ejerce contra uno. Pancho es uno de los beneficiarios mayores del
grupo y es considerado un referente para sus compañeros. En una charla, les
dijo en tono solemne a los otros beneficiarios: “[…] todos sabemos lo que
es vivir en una villa; a veces para no meterte en problemas, tenés que bajar
la cabeza […]”. Para Pancho, bajar la cabeza es una práctica producto de
un aprendizaje, pero no siempre se manejó de este modo; es algo que fue
aprendiendo luego de haberse metido en muchos problemas por los que reci-
bió, en diferentes oportunidades, más de cinco balazos. Pero su caso es
distinto al de Martín, él puede eludir los conflictos con el orgullo de decla-
rar tener más vidas que un gato; en cambio, Martín es robado frecuente-
mente y su no contestación es leída en términos de cobardía, lo que implica
que no sea respetado por otros jóvenes del barrio.
También explicitan, sobre todo las mujeres, que frente a los hechos de
violencia que no las involucran directamente, la reacción más sensata consis-
te en “no meterse” y quedarse en la casa. En este sentido, las peleas entre “las
bandas” más organizadas y los consecuentes muertos que dejan no son espe-
cialmente lamentados, salvo que en ellas ocurra que muera alguien que “no
tenía nada que ver” con el conflicto, especialmente si se trata de un niño.
Así, la posibilidad de “no meterse” es pensada como una protección
eficiente. Cuando se preguntaba si la noche era más peligrosa que el día,
explicaban que la noche y los fines de semana son más peligrosos, porque
“la gente está más loca”. Matías contaba que había ido a una fiesta al aire
libre organizada por “los peruanos”14 y que en ella todos tenían “un
fierro”, sin embargo él sabía que no corría peligro pues no tenía problemas
con nadie en ese lugar.
Esta idea llega a funcionar como un mandato que, a veces, hasta pres-
cribe cuándo y en qué lugares se puede estar. Hablando con Victoria sobre
Andersen (2002).
un tiroteo que hubo una noche de un día de semana dijo que, en realidad,
eso no era peligroso para los que no formaban parte del problema, porque
había sido a la noche.
—¿Pero no puede haber gente caminando a la noche?, pregunté.

—¿Y vos estarías ahí?, me respondió.
—No sé.
—No, no estarías. Hay menos gente a la noche. Si vos te levantás
temprano para ir a trabajar, no vas a estar ahí a la noche. Si no tenés nada
que ver, no vas a estar. (NC de IM)
En otras ocasiones, hay hechos de violencia que son, “porque deben ser”,
contestados. Frente a la imposibilidad de recurrir a la institución policial,
cuando se les pregunta cómo se protegen, aluden a otra institución: “la fami-
lia”. Por ejemplo, Luciano se define a sí mismo como miembro de una fami-
lia que es conocida y respetada en la villa y sostiene que por eso, a él no van
a robarlo. Sin embargo, alguna vez ha ocurrido un robo en la casa de algún
pariente y en este caso, los varones de la familia respondieron, yendo a
buscar armados a quien el damnificado señalaba como el ladrón. Esta acción,
no es relatada por Luciano como una reacción casual que emprendió su fami-
lia, sino como una respuesta que hay que dar frente a estas situaciones. Si no
hubieran hecho esto, en sus palabras “hecho cagar” al que los robó, no se
habrían hecho respetar, colocándose en una posición de víctimas constantes.
Este modo, uno de tantos, de resolver los conflictos es compartido colec-
tivamente. Por más que se produzcan robos dentro de la villa y que no se
pueda recurrir a la Policía para denunciarlos, hay una moralidad colectiva
que los condena y que establece normas de resolución de estos hechos.
Entonces, hay que destacar que si bien se evidencia un acostumbramien-
to a los delitos dentro del barrio, las reacciones no son infrecuentes. Al
mismo tiempo, aparecen otros modos de reacción, como el uso de alarmas
y la recolección de firmas de vecinos preocupados por establecer lazos de
ayuda mutua que los protejan contra la violencia.
Ahora bien, el hecho de que existan modalidades autónomas de resolver
conflictos, no quiere decir que los habitantes de la villa consideren que el
Estado debería permanecer al margen. De hecho, existe una demanda para
que el Estado, y en especial la Policía, se presente cuando es necesario y no
para producir hechos de corrupción o cometer excesos. De este modo, los
hechos delictivos encuentran diferentes respuestas de acuerdo con las situa-
ciones y posibilidades de los actores implicados.
Como señalamos al comienzo, el otro delincuente está “racializado” y
es frecuente estereotipar e identificar culpables. En el caso de Los Pájaros,
los actores de la violencia son distinguidos, en buena medida, por sus nacio-
nalidades. En la villa, conviven argentinos, peruanos, bolivianos y paragua-
yos. El grupo de beneficiaros está compuesto mayoritariamente por argen-
tinos, aunque hay algunos peruanos y otros beneficiarios argentinos tienen
vínculos familiares con vecinos de otras nacionalidades. En el grupo es
frecuente escuchar que los peruanos son responsables, en buena medida, de
la creciente violencia del barrio. Aunque esto puede ser “relativizado” por
algunos beneficiarios, que contestan a estos dichos mediante acusaciones
hacia la violencia que pueden ejercer los argentinos o los paraguayos.
También se identifican lugares de la villa que son considerados más peli-
grosos que otros, aunque siempre uno se encuentra con constataciones dife-
rentes. “En una ocasión, una de las mujeres que trabaja en el comedor me
preguntaba cómo me sentía yendo cerca de la Iglesia que era un lugar peli-
groso, al que ella nunca quería ir. Después de darme varias explicaciones por
las que creía que ese lugar era más riesgoso que la zona en la que ella habi-
ta y de desmentirlas una por una, diciendo que en realidad en donde ella
vivía pasaba lo mismo, me dijo que en realidad era porque “los de allá no
vienen para acá y nosotros no vamos para allá”(NC de IM).
En el caso de los jóvenes, hay lugares a los que no pueden ir por razo-
nes de declarada enemistad. En una ocasión, cuando le comentaron a un
beneficiario que podía hacer el curso de electricidad que a él le interesaba en
una ONG situada adentro de la villa, dijo “que para llegar hasta esa zona
debería contar con un chaleco antibalas y cuatro o cinco chumbos”. En otro
caso, un beneficiario comentó que no podía acudir a la casa de su madre a
buscar una documentación porque tenía “problemas en esa zona”. Así las
villas, contrariamente a lo que se supone, son territorios heterogéneos y
fragmentados territorialmente.
Por último, la extensión del consumo de drogas, sobre todo la pasta base,
es entendida como un factor que produce y agrava situaciones de violencia.
Esto sumado a “las malas compañías” y “la vagancia” aparece para estos
jóvenes como situaciones que reconocen que los podrían llevar y los han lleva-
do a cometer delitos. Este reconocimiento se concreta aunque en la misma
conversación en la que refieren esto hayan condenado moralmente el robo.
4. La desconfianza en las instituciones
Dentro de este contexto de carencias económicas y fragmentación, la

desconfianza hacia las instituciones es generalizada: todo actor que tenga la
capacidad de distribuir recursos de cualquier índole deberá cargar con el
peso de la sospecha.
Esto se hace más evidente en instituciones como los comedores, que

tienen la particularidad de estar insertos en el barrio, son manejados por
habitantes de la villa y distribuyen un beneficio tan concreto como la comi-
da. Desde la perspectiva de sus beneficiarios o de la de sus aspirantes, las
encargadas son sospechadas de no entregar el alimento correctamente.
Cuando a alguien se le niega la comida por aducir que no hay vacantes, se
sospecha inmediatamente de un engaño.
Las mismas sospechas recaen sobre otras instituciones insertas en la villa
como los centros de salud, “las salitas”. Allí, se señala que hay sólo algunos
profesionales que son buenos, mientras que se duda de la calidad de la aten-
ción que ofrecen otros y se cuestiona, principalmente, a la persona que
reparte los turnos porque les daría prioridad a los amigos y parientes. Las
sospechas entonces, no recaen sólo sobre personas o instituciones externas
al territorio de la villa, sino que alcanzan, a quienes internamente las repre-
sentan.
El hospital más cercano tampoco es valorado, es frecuente que se quejen
de las esperas o de los supuestos malos tratos que allí reciben.
Ahora bien, es posible —y ocurre a menudo— que confíen en algunas
personas, pero esta confianza no es trasladable a la institución que repre-
sentan ni a otros miembros que la integran. Este es el caso de algunos
“operadores” que resultan confiables para los beneficiarios pero ello no
implica necesariamente que se confíe en la agencia estatal a la que perte-
necen.
Cuando alguien se refiere a instituciones más abstractas —que no
tienen una presencia, al menos visible, en la villa— la desconfianza es
más generalizada y no se hacen distinciones jurisdiccionales. Por ejemplo,
se alude al Gobierno tanto para referirse a cuestiones que tienen que ver
con el Estado nacional como con el Gobierno de la Ciudad, al Poder
Ejecutivo, al Legislativo. Pero se sospecha que mientras más poder se
tiene, más se roba.
Esto se hace evidente en un diálogo que se tuvo con varios beneficiarios
en el que se discutía la naturaleza del delito. “Cuándo les preguntaba qué
era un delito, hacían referencia a ejemplos concretos (principalmente el robo
y la violación). Pero cuando les pregunté quién decidía que un hecho cons-
tituía un delito tardaron mucho en contestar hasta que David (uno de los
pocos avanzado en sus estudios secundarios) preguntó tímidamente si lo
decidían los diputados. Enseguida, Silvina se mostró indignada y dijo “pero
si los diputados son todos chorros”. Cuando le pedí que se explicara me dijo
que “los diputados roban “psicologiando” porque te dicen una cosa y hacen
otra. Ellos hacen una tramoya con la plata: entre ellos lo “chamuyan” y se
reparten la plata” (NC de IM).
5. La Policía
a) La desconfianza
Al igual que el resto de las instituciones, la Policía no despierta confian-

za entre los pobladores de la villa y tampoco entre los jóvenes beneficiarios.
Cada vez que se propuso hablar con ellos sobre el tema, los comentarios
sobre la institución fueron negativos, tanto como las opiniones que despier-
tan otras instituciones que se configuran como ajenas a la vida cotidiana de
los jóvenes. La Policía se configura para ellos como ‘otro’, pero se trata de
una alteridad que tiene una presencia concreta en sus vidas cotidianas. Es
posible ver policías en la villa muy frecuentemente y también es posible
identificar relaciones directas entre los policías y los villeros.
De este modo, la institución policial no resulta tan abstracta y ajena
como la Justicia o los diputados. Esa presencia muestra la contradicción
entre el estereotipo de la representación institucional y los agentes de la
misma. Por ello se desconfía de la Policía, al mismo tiempo que reconocen
a policías individualizados que escapan del estereotipo de la institución.
Pero también este contacto cercano permite identificar a otros policías que
concentran en su andar todas las lacras, reforzando la idea de “que no
sirven para nada” o de “que son todos chorros”. Pero veamos en qué aspec-
tos está fundada esta desconfianza que, como dijimos, remite a hechos
mejor conocidos por los actores que aquellas cuestiones que generan la
desconfianza más generalizada en “la política”.
b) “Cuando tienen que estar, no están”
Cuando caminábamos en los alrededores o en la misma villa en compa-

ñía de algún joven y encontramos policías discutiendo, charlando o simple-
mente circulando, siempre escuchamos el mismo comentario: “cuando
tienen que estar, no están”. Se desprendía de la lógica popular que esos
agentes no estaban haciendo nada útil para la comunidad y se mencionaba
como antecedente, algún hecho reciente en el que la Policía hubiera debido
y podido estar, pero no estuvo.
La convicción de la “ausencia policial” es mucho más frecuente entre las
mujeres que suelen identificar situaciones en las que estuvieron expuestas al
peligro con sus hijos u otros niños, y la Policía no apareció.
En una oportunidad, tres efectivos entraron en una de las reuniones del
“programa” buscando a un testigo de varios homicidios. Al verlos, los
“operadores” se alarmaron pues supusieron que estaban detrás de alguno de
los beneficiarios, que tendría una causa pendiente. Varios beneficiarios
sentados en un banco miraban atentamente la escena de los policías hablan-

do con los operadores. “Sin que se preguntara nada, una de las jóvenes me
dijo, sin dejar de mirarlos, “cuando tienen que estar, no están. Ayer tiraron
tiros adentro de la casa de mi hermano y eso que tiene cinco hijos, y a nadie
le importó, nadie hizo nada, ellos no vinieron” (NC de IM).
Como anteriormente anticipamos, los jóvenes señalan modalidades de
acción alternativas al recurso de seguridad que podría ofrecer la Policía para
protegerse de los robos que ocurren en el barrio.
En efecto, la idea de que no era posible llamar a la Policía había sido
reiterada en varias oportunidades, pero una ocasión fue propicia para
preguntarlo directamente en el curso de una charla informal con dos varo-
nes y tres mujeres beneficiarios del plan. “Esta vez, les planteé la situación
hipotética de encontrarse en la casa, escuchar que alguien estaba entrando
a robar y tener un teléfono en la mano: ¿llamarían a la Policía? La respues-
ta fue en principio una risa generalizada, al mismo tiempo que, todos al
unísono, decían que no. “¿Y para qué? Ni van a venir, los vas a esperar toda
la vida” (NC de IM).15
Entonces, más allá de la desconfianza que es posible evidenciar entre
otros sectores sociales hacia la Policía, en este lugar la Policía es difícilmen-
te pensable como recurso.
Ahora bien, estas creencias, cargadas de sospechas, no implican que se
considere la “ausencia policial” como poco significativa, sino que es un
problema identificado como una de las dimensiones de sus condiciones
desventajosas. Las prácticas alternativas a la Policía (como las venganzas
por los robos) no obturan la idea de que la Policía debería trabajar también
para ellos. Este es un reclamo asentado en todos los sectores populares urba-
nos del país.
c) Alguien los tiene que controlar
Además, hay otras funciones por las que se puede interpelar a la Policía,
el sistema carcelario o la Justicia. Se trata del control que las madres dicen
que ya no pueden ejercer sobre sus hijos. En efecto, hay madres de jóvenes
que se acercan a los operadores para pedir ayuda con sus hijos que parecen
haberse escapado de su control y plantean esas instituciones (que para otros
14 Asociados a la venta de drogas.

15 La idea de que la Policía no llegará se hace evidente en el caso de las emergencias médicas:
si alguien padece una emergencia médica durante la noche y llama una ambulancia, ésta debe
entrar a la villa acompañada de un patrullero, lo cual en muchas ocasiones significa demo-
ras fatales; resulta más práctico que se traslade al enfermo, por medios locales, hasta el
sectores sociales serían el peor lugar pensable para sus hijos) como una
alternativa válida16.
En este punto, es importante tener en cuenta que los roles de género más
comunes en el barrio prescriben que las mujeres o las madres son quienes
deben y pueden ejercer alguna influencia sobre el comportamiento de los
jóvenes. Estas ideas son compartidas tanto por algunas madres que ejercen
activamente esos roles y que, como veremos, se sienten en la obligación de
justificar la demanda de la intervención institucional porque ellas ya no
pueden hacer nada más, como por los jóvenes que dice querer “rescatarse”17
para no darle “disgustos a la vieja” o a la pareja18.
La madre de Nacho apareció un día desesperada a hablar con uno de
los operadores pues su hijo, consumidor de pasta base, “estaba de gira” y
ella no podía encontrarlo. Se acercaba para preguntar cómo tenía que hacer
para que la Policía lo buscara. El operador se sintió en la obligación de acla-
rarle que esta búsqueda dejaría un antecedente para su hijo y le sugirió que
sólo recurriera a esto si creía que su hijo estaba en verdadero peligro. Ella le
respondió que había tenido trece hijos, que se le habían muerto dos y que
no iba a soportar que se le muriera otro.
“Conocí a la mamá de César mientras él estaba en un instituto de meno-
res pues tenía una causa por robo. Su hijo tenía la posibilidad de salir y ella
tenía que realizar algunos trámites para que esto ocurriera. Mientras char-
lábamos acerca de esos trámites, me contó que tenía muchas ganas de tener
de vuelta a César, pero que también tenía miedo de lo que pudiera pasar
afuera: él “adentro” estaba bien, había terminado la primaria y cuando
vivía acá no había manera de que estudiara. Una semana más tarde, cuan-
hospital más cercano.

16 Ver también Puex (2003 b) para una villa del Conurbano sur, en la que se menciona como
‘rabiosos’ algunos casos considerados extremos, especialmente para sus madres.
17 Evitar el consumo de drogas (o el consumo excesivo) y las conductas delictivas.
18 En efecto, desde la perspectiva de los jóvenes la madre o la pareja pueden ser pensadas como
figuras a partir de las cuales es posible desear “rescatarse”, al mismo tiempo que se les adju-
dica la responsabilidad de ayudar a quien esté “bardeando”. Natalia cree que el problema
del delito podría ser solucionado ‘si se resolvieran los problemas de los más chicos, que se
están drogando los pibitos, hasta de 8 años’ y esto suele relacionarlos con el delito. Para ella,
esto es un problema porque “de chiquito se hace la maña. Si la madre no les habla, si ya se
acostumbran al robo, ya está”. (NC de IM). Julián llegó al programa a los 27 años porque
quiere cambiar. Estuvo preso (durante un mes “bien guardadito”) y dice tener problemas con
el alcohol. Sostiene que quiere “rescatarse” principalmente porque su mujer, que se tiene que
quedar con sus cuatro hijos cada vez que él “está de gira”, algún día va a perder la pacien-
cia. Así, hizo distintos esfuerzos por cambiar: primero recurrió a los evangelistas “pero no
creí sus mentiras, porque para mí son mentiras” y después fui a psicólogo “pero no me
cabió”. En última instancia, se acercó al programa por su mujer.
do César ya había salido del instituto, me la encontré y cuando le pregunté

si estaba contenta me dijo que no, estaba muy cansada y ya quería mandar-
lo de vuelta. Frente a mi cara de asombro, me explicó que su hijo no se daba
cuenta de todo lo que ella estaba haciendo, que con los 150 pesos que cobra
gracias a un plan no le alcanza el dinero, que tiene su trabajo en la salita y
que atender también a sus otros dos hijos (uno de los cuales tiene serios
problemas de salud por los que ha sido operado 16 veces en 16 años), mien-
tras su hijo pasa tiempo en la calle y ella tiene miedo de las malas compañí-
as de las que su hijo puede rodearse y repite todo el tiempo que eso es muy
peligroso” (NC de IM).
En este contexto, la posibilidad de que un joven esté un tiempo en
prisión o en un instituto no es vivenciada como algo terrible19, sino que es
frecuente y a veces hasta puede vivirse con cierto alivio, por sentir que es un
lugar en el que los jóvenes están controlados. Esta creencia, aunque en
menor medida, también es escuchada entre los propios jóvenes. César, por
ejemplo, le contó a un operador que quiere ser ingeniero, pero no tiene estu-
dios secundarios, en tono de lamento dijo “que si se hubiera quedado en el
instituto hubiera terminado la secundaria”.
d) El chorro legal
Mientras que las mujeres enfatizan más la ausencia intencionada de la

Policía, los varones aluden con más frecuencia a los actos de corrupción
(que como veremos no denominan de ese modo) que la Policía comete. Esto
no quiere decir que no haya acuerdo entre varones y mujeres20 sino que las
mujeres tienden a privilegiar los relatos que muestran a la Policía como una
fuerza que no está a su servicio y los varones como un grupo que está para
sacar provecho de las múltiples situaciones que puedan presentarse en el
barrio.
En una ocasión, cuando se preguntó por ejemplos que permitieran
entender por qué la Policía tenía la mala imagen que todos señalan en el
barrio, Emilio dijo: “esos son más chorros que nosotros”. En general, siem-
pre que se propone el tema de la Policía, la primera respuesta que aparece,
sobre todo entre los varones, es alguna referencia a la idea de que los “poli-
cías son chorros”.
19 Por ejemplo, la tía de un joven con una causa abierta sostenía que era preferible que estuvie-
ra preso durante el juicio antes que pagar la caución.
20 De hecho se celebraron varias reuniones informales sobre la policía con grupos mixtos y
acordaban en sus posiciones.

Algunos ejemplos que refirieron para sostener esta postura aluden a las
coimas o directamente a los robos. Pero todos estos hechos son categoriza-
dos con la idea de que la Policía “les saca plata”; tanto cuando se trata de
una “coima” como cuando se queda con lo robado cuando detiene a
alguien. “Los policías le sacan plata a los remiseros, a los chorros, a cual-
quiera”.
“Cuando pregunté cuál era entonces la diferencia entre un chorro y un
policía, Matías me dijo que “ellos son chorros legales”.
—¿Y por qué legales?

—Y porque vos, ¿qué les vas a hacer? Si te saca algo, se lo tenés que
dar. Son chorros legales.
—Pero si un policía le saca algo a alguien que robó ¿no es también un
delito?
—Y qué importa, si no podés hacer nada, ¿qué vas a hacer?”
(NC de IM)
Entonces, la condición de legalidad que Matías le imprime a los delitos

que la Policía comete está centrada en la imposibilidad de actuar una vez
que el delito ha sido cometido. Esos delitos son legales, en tanto que Matías
considera que no existe una instancia (institucional o barrial) en la que éstos
puedan repararse.
Sin embargo, hay ocasiones en las que estos “rebusques” de la Policía
para obtener plata de los vecinos pueden ser contestados. En ocasión de
observar en los alrededores de la villa, en la puerta de un supermercado, a
una pareja discutiendo a los gritos con unos policías, uno de los jóvenes
beneficiarios sobrino de los que litigaban acudió a los operadores, ya que
sabíaque algunos son abogados. Inmediatamente, los operadores se acerca-
ron a la escena y se presentaron como abogados. La discusión había surgi-
do a raíz de que la policía le había pedido al hombre la documentación de
la moto que manejaba21. Como no los tenía consigo, querían llevarlo dete-
nido por considerar que circulaba en una moto robada. La mujer gritaba
que estaban haciendo esto porque les habían pedido 10 pesos, que ella se
negaba a entregar y agregaba que conocía al policía y que siempre hacía lo
mismo. La intervención de los operadores derivó en que se hiciera solo una
multa por manejar sin documentación. Mientras tanto, el resto de los jóve-
nes seguía atento la escena y comentaban lo que estaba pasando. Por ejem-
21 Esta es una práctica muy frecuente. De hecho, uno de los beneficiarios del programa tiene
una causa abierta por haber dado una vuelta en la moto de un amigo sin saber que era roba-
da en las inmediaciones de la villa.
plo, Flavia decía: “yo le doy toda la razón al señor. Cuando los policía ven
que se cagan a tiros no hacen nada, pero después se ponen a molestar a la
gente” (NC de IM). Entonces, es posible imaginar que esta frase tan frecuen-
temente escuchada de “cuando tienen que estar, no están” se complementa
con su opuesta: “cuando no tienen que estar, están”.
Además de estas relaciones de extorsión, se comentan vínculos frecuen-
tes entre la Policía y actividades delictivas que tienen lugar en la villa. Ellos
arreglan con quienes venden droga, “los transas”. Esto es presentado como
verdad evidente aunque no se pudieran —o quisieran— presentar ejemplos
concretos que dieran cuenta de estos arreglos. De este modo, es importante
señalar que el “mundo del delito” no es concretamente escindible de la
acción de los policías. No es posible pensar el delito como mundo separado
de la actuación policial.
Por otro lado, como en todas las villas y asentamientos del Conurbano,
abundan los ejemplos que refieren a la “viaba”: malos tratos, golpes a los
detenidos e incluso a muertes. Es extendida la idea de que los policías tiene
la libertad de obrar arbitrariamente: “si ellos quieren, te matan. Total, van
a decir que estabas robando”.
e) La vida es más aburrida
Cuando se conoció a un grupo de jóvenes (catalogados por los operado-

res como más pesados), Natalia contó que el barrio en la actualidad es
mucho “más tranquilo que antes, que ya no hay más joda”. Cuando se
preguntó qué quería decir esto o cómo había ocurrido, su amiga dijo angus-
tiada y gritando: “¡porque están todos presos o muertos!”. Los amigos con
los que solían juntarse a escuchar música ya no estaban. Eduardo agregó:
“lo que pasa es que se está muriendo gente que no se tiene que morir”.
Esta idea de que el barrio “ahora es más tranquilo, o más aburrido”, fue
reiterada por otros jóvenes. Esta transformación, que perciben en los últi-
mos años, alude a la falta de algunos amigos que, en el caso de estos jóve-
nes que no tienen fuertes relaciones con la escuela o con el trabajo, implica
además de la pérdida de seres queridos, la desaparición de ámbitos de socia-
bilidad, como escuchar música por las noches. Estos pueden estar presos o
muertos por la Policía o incluso por los propios vecinos. Práctica que ocurre
en ocasiones cuando algún joven está fuera de control y “bardea” perma-
nentemente en el barrio, robando a los vecinos en reiteradas ocasiones. En
tales casos, se los denomina “perros rabiosos”, como en otros lugares del
Conurbano (Puex, 2003 b).
La vida de Natalia ha sido fuertemente transformada desde que la
Policía mató a su hermano en un pasillo de Los Pájaros hace dos años.
Contó (y otros coincidieron con su versión) que señalaron que estaba roban-
do, lo cual no era cierto. Lo que sí reconoció Natalia, sin que se le pregun-
tara, es que estaba drogado. También agregó, que en otras ocasiones, pero
no cuando lo mataron, el “bardeaba” en el barrio.
Desde entonces, ella con su marido e hija, sus otros tres hermanos y su
madre viven afuera de la villa “por seguridad”, dice Natalia; mientras mues-
tra el nombre de su hermano tatuado en su mano, lo cual implica un
compromiso por encontrar reparación digna, por ese hecho que ella consi-
dera un asesinato injusto. La mudanza de su familia lejos de la villa22 se
debe a que el policía acusado de homicidio por ese hecho, sigue “andando”
en la villa. En sus vueltas a su antiguo territorio se encuentra seguido con
aquel policía, a quien insulta sin temor, según relata.
Las tensiones y conflictos cotidianos entre vecinos, y entre éstos (en
especial los jóvenes) y la Policía con su presencia local, y por tanto con quien
conviven, son permanentes. Todos conviven ‘bajo sospecha’ y así conforman
sus identidades mediante estereotipos caricaturales: los villeros serán siem-
pre chorros, y los policías siempre chorros legales.
El acudir en “última instancia” a la Policía, marca un límite, una fron-
tera moral que normalmente no se puede atravesar, quien lo hace se convier-
te en “buchón” o informante policial: una especie estigmatizada en la villa
y mucho más en la cárcel. Sin embargo, en el caso límite del “rabioso” es
posible atravesar esa frontera sólo por un familiar directo del mismo; más
específicamente, su madre. Allí se reconoce —o sea, la villa reconoce— la
legitimidad del reclamo; entonces, la Policía reprime (detiene al “rabioso”)
desde un lugar positivo para la perspectiva local. Pero hay que resaltar que
es una instancia decisiva donde los lazos de parentesco, la familia, la vecin-
dad, las organizaciones barriales no alcanzan. En estos casos, cuando la
familia del “rabioso” no lo puede controlar, ni acude a la Policía por cual-
quier razón, es alguno de sus damnificados, quien con el consentimiento
general, toma la medida extrema de eliminar al “rabioso”. Entonces el
barrio, en silencio, aprueba y la Policía no se mete; asume también en silen-
22 Mientras el juicio prosiga, un programa de protección de testigos le brinda un departamen-

to a toda la familia. Pese a esta mudanza, ella sigue yendo todos los días a la villa. A veces
va a vender en alguna de las ferias las cosas que su marido consigue cartoneando, otras veces
a visitar a alguien, otras veces a las reuniones del programa y en otras oportunidades porque
cuando tiene que viajar hacia algún lugar prefiere ir primero a la villa porque sabe cómo
viajar desde allí. Además, recientemente comenzó dentro de la villa un curso de alfabetiza-
ción porque en sus 20 años nunca fue a la escuela, “ni a primer grado” repite cada vez que
sale el tema. En realidad, dice que en el departamento se aburre, que es muy chico para
todos, los vecinos se quejan de que hacen ruido y no tiene nada que hacer allá. Su deseo es
volver a la villa, pero no lo hacen porque su mamá tiene miedo.
cio, la aprobación general de la eliminación. Pero allí la Policía es criticada,

pues ese era su papel y “no estaba”.
Algunas notas conclusivas
La ideología “seguritaria” plantea una polémica estéril entre “garantis-

tas” (quienes perdonarían los delitos) y “duros”(quienes combaten el deli-
to), que se traslada automáticamente al debate del papel que debe jugar la
Policía: entre “prevención” y “represión”. En el Estado de derecho en
cambio, la seguridad en cuanto al rol de la Policía, debe buscarse en el equi-
librio entre “prevención” y “represión”. Por lo que deben arbitrarse los
mecanismos y procesos para aumentar la confianza de la sociedad en la
Policía y las otras instituciones del Estado, como disminuir la sospecha
sobre determinados sectores sociales (villeros, negritos, migrantes de países
limítrofes) que en esas instituciones constituyen estereotipos de “malvivien-
tes” grabados en su cultura.
La confianza en las instituciones (como la Justicia, la Policía, el sistema
político) constituye el capital social más preciado relacionado directamente
con la “percepción de la inseguridad”. Se podría postular que independien-
temente del crecimiento o la disminución del delito, la seguridad o su inver-
so, el sentimiento de inseguridad, se relaciona con la confianza en las insti-
tuciones.
No es que la desconfianza entre sectores populares y Policía (o en el caso
tratado, villeros) tuviera su origen bajo la última dictadura militar. No es
posible sostener que los patrocinadores del último ”“golpe” fueron quienes
crearon esas desconfianzas recíprocas, o ‘estado de “sospecha” que hemos
denominado. Pero lo cierto es que durante ese período se intensificaron dos
procesos. En primer lugar, las violencias en todas sus modalidades: por
ejemplo la pública discriminación de migrantes, como otros “cabecitas” y
su expulsión; también la intensificación de razias en las villas y barrios
populares en busca de “subversivos”, que terminaron con el secuestro y
desaparición de numerosas personas23 que no tenían nada que ver con la
militancia de los ‘70. El segundo proceso lo constituyó la profundización de
23 Muchas de estas desapariciones no se denunciaron en la CONADEP u otros organismos de

derechos humanos, porque hasta hoy existe poco acceso a “la Justicia” desde los sectores
sociales que tratamos en este artículo, además de desconocer sus procedimientos; pero
también porque algunos de los secuestrados eran considerados socialmente como “ratas”
(gente sin códigos, por ejemplo que roba a sus vecinos) o ladrones que por su trayectoria se
la debían aguantar como en otras razias.
la impunidad con la suspensión de todos los derechos, menos el “derecho de

la fuerza” que se ejerció además, de manera descoordinado entre “las fuer-
zas”, más parecido a bandas autónomas que se disputan territorio y su
botín. Esto produjo heridas en los procedimientos y la cultura institucional,
muy difíciles de subsanar.
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EDITAR LA VIOLENCIA. DIMENSIÓN IDEOLÓGICA

DE LAS NOTICIAS SOBRE INSEGURIDAD1
Damián Fernández Pedemonte
Sintesis: El artículo busca describir dos estrategias actuales de edición de

noticias sobre inseguridad, identificadas en una muestra de diarios argenti-
nos: los casos conmocionantes y las llamadas olas de violencia. Se analizan
luego las implicancias ideológicas de estas rutinas de producción de la actua-
lidad. Los casos pueden lograr una drástica renovación de la agenda públi-
ca y conseguir que afloren cuestiones estructurales soterradas, que el trata-
miento sucesivo de los medios convierte en tema o vuelve a olvidar. Las olas
pueden contribuir a crear un clima en la opinión pública y orientar el deba-
te en una u otra dirección, de acuerdo con el uso que se haga de la informa-
ción y de las opiniones calificadas. Las implicancias ideológicas de estas
estrategias se analizan en ocasión de una ola de violencia y en el caso de la
irrupción de la figura de Juan Carlos Blumberg como portavoz de los recla-
mos de la opinión pública sobre inseguridad en 2004.
1. Introducción: contexto del discurso periodístico sobre inseguridad
Cualquier reflexión sobre la forma en que el discurso periodístico puede

incidir sobre la percepción de la violencia en la sociedad, requiere de una
necesaria contextualización. Los supuestos contenidos de la pregunta acer-
ca de si el periodismo puede contribuir a crear un clima de violencia, o más
bien puede ayudar a canalizar la violencia adecuadamente, han cambiado
1 Parte del contenido de las secciones 4 y 5 de este artículo fue publicado previamente en:
Fernández Pedemonte, Damián. (2005) “Las olas de violencia y el conflicto de las agendas
públicas”. Oficios Terrestres 17 y Fernández Pedemonte, Damián (2006) “La reacción
impensada. El discurso del gobierno ante los casos periodísticos conmocionantes”. Elizalde,
Luciano, Damián Fernández Pedemonte y Mario Riorda. La construcción del consenso.
Gestión de la comunicación gubernamental (Buenos Aires: La Crujía).
radicalmente después de 2001. Es fácil apreciar que ese año representa un

hito, tanto global como local, en la memoria social de la violencia. Es más,
se podría decir respecto de este tema que sólo tienen vigencia aquellos análi-
sis que superen “la prueba del 2001” (Fernández Pedemonte, 2003), es
decir, que ofrezcan observaciones fecundas más allá de los cambios de la
percepción pública sobre la seguridad registrados desde ese año.
En lo que respecta a la dimensión global, la omnipresencia de la insegu-
ridad es la novedad introducida a partir de los atentados terroristas contra
Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001 y de la respuesta del gobier-
no estadounidense y de sus aliados. Es, justamente, esa ubicuidad de la inse-
guridad lo que torna más pertinente la dimensión global del análisis para
referirse a un caso local como el que se va a desarrollar en este artículo.
Junto con la experiencia de la violencia surge un marco para poder pensar-
la, en cuya construcción el discurso periodístico tiene un rol central. En
términos muy generales se puede hablar de una lectura prevalente promovi-
da por el mainstreem de los medios occidentales que coincide con el discur-
so, sobre el origen de la violencia y la forma de reaccionar frente a ella, de
la administración del presidente George W. Bush. Teum van Dijk sostiene
que los periodistas se esfuerzan en construir las noticias de acuerdo con el
modelo que ellos mismos emplean para interpretar los hechos. Llama mode-
lo prevalente a esta perspectiva que se deja ver, entre otras estrategias, en los
criterios empleados para jerarquizar las noticias o para asignarles una rela-
ción causal. (Van Dijk, 1994)
En este análisis, sólo me interesan los aspectos de ese modelo que afec-
tan a la posibilidad de pensar cuál debe ser la reacción de un Estado demo-
crático frente a una agresión violenta. Desde esa perspectiva señala Judit
Butler dos notas de la mencionada lectura prevalente, relevantes para nues-
tro tema.
En primer lugar, esta autora concuerda con varios otros importantes
intérpretes de los acontecimientos contemporáneos acerca del sistema de
oposición binario que encuadra el pensamiento sobre la respuesta a la
violencia (ver también Badiou, 2002). “El binarismo que propone Bush, por
el cual sólo dos posiciones son posibles —‘O se está con nosotros o se está
con los terroristas’—, vuelve insostenible una posición que rechace las dos
y que cuestione los términos que articulan la oposición” (Butler, 2006: 26).2
2 Me parece interesante a este respecto sumar algunos argumentos de una entrevista a Any
Abu-Assad, el director de la película “Paradise Now” respecto de la dificultad que entraña
entender al problema del terrorismo en términos de reacción contra una agresión. La pelícu-
la relata con ecuanimidad la historia de dos terroristas suicidas de la Palestina ocupada por
Israel.
EDITAR LA VIOLENCIA. DIMENSIÓN IDEOLÓGICA DE LAS NOTICIAS SOBRE INSEGURIDAD 167
En segundo lugar, y siempre dentro de las notas que identifica Butler, me

interesa especialmente destacar la referencia a la “habilitación” de una
respuesta violenta que el acto violento pareciera engendrar. Cuando, en
realidad, en opinión de la autora, “de cierto modo y paradójicamente, el
hecho de haber estado expuestos a la violencia del otro aumenta nuestra
responsabilidad. Actuaron violentamente sobre nosotros, y parece que nues-
tra capacidad para fijar el rumbo en una situación como ésta ha sido seve-
ramente afectada. Sólo cuando hemos sufrido semejante violencia estamos
obligados, éticamente, a pensar cómo debemos responder por el daño sufri-
do” (Butler, 2006: 41).
Además de este contexto global, antes de emprender el análisis de un
caso del tratamiento periodístico de la inseguridad argentina, es importante
poner de relieve cómo han cambiado también las condiciones locales para
pensar la violencia. Desde 2001, en la Argentina es cada vez más notable el
crecimiento de dos determinaciones sociales que, según Luciano Elizalde,
presionan sobre la estructura del Estado. Por un lado, el sistema mediático
de la sociedad, o como dice Eliseo Verón la sociedad mediatizada, es decir,
ese tipo de sociedad en la que las prácticas sociales se modifican por el hecho
de que hay medios de comunicación (Verón, 1992). Por otro lado, el aumen-
to de la protesta social.
—¿Cree que tendrá problemas con grupos israelíes y judíos que puedan considerar que la
película está demasiado a favor de los suicidas?
Sinceramente, espero que no. Con esta película sólo quiero dar pie al debate, un debate signi-
ficativo referente a los temas reales que nos ocupan. Al parecer, hay mucha inquietud por lo
que la gente pueda pensar, pero espero que la película sirva para estimular el pensamiento.
Me parece bastante obvio que la película no apoya la violencia. Creo que todo esto ha surgi-
do a partir de la idea de la película, pero no de la película en sí. Es una reacción automáti-
ca. Sólo espero que la gente vea la película antes de hacer comentarios. No pido más. Lo
curioso es que mientras rodábamos, estábamos muy preocupados por lo que pudieran pensar
los palestinos. Es verdad, que pongo un rostro humano a los suicidas, pero también soy muy
crítico con ellos. Sin embargo, nadie me pregunta si me preocupa la reacción palestina.
Ahora bien, ¿qué hace la ocupación con los seres humanos?, ¿qué es esta realidad? Aunque
no se esté de acuerdo con ellos, ni con lo que hacen, no podemos olvidar que son seres huma-
nos.
¿Sugiere que existe una equivalencia moral entre los ataques israelíes en Gaza y Cisjordania
y los atentados suicidas?
Es imposible mostrar la totalidad y la complejidad de la tragedia palestina en una película.
No se puede tomar partido alegando cierta moralidad, simplemente porque matar es inmo-
ral. La situación está fuera de lo que llamamos “moralidad”. Creo que no me equivoco al
decir que la ocupación ha creado a los suicidas. Algunos israelíes se empeñan en que los
palestinos deben abandonar la violencia para que empiece el proceso de paz. Me parece un
argumento cíclico. Ningún pueblo merece ser ocupado. (“La ocupación creó a los suicidas”,
Página 12, 25 de junio de 2006)
Estos dos factores no son independientes, sino que se acoplan: “El hecho
de que aumente la densidad y el uso de la estructura de producción, circu-
lación y consumo de información y de conocimiento permite que personas,
grupos, movimientos sociales y organizaciones puedan utilizar esta estruc-
tura de medios para imponer, gestionar y hacer más eficaces sus reclamos,
pedidos y presiones sobre las estructuras del Estado —sobre cualquiera de
los tres poderes— aunque principalmente sobre el área ejecutiva, ya que es
la encargada y la responsable de las decisiones a corto plazo” (Elizalde,
2006: 160).
La percepción social de la violencia y de la respuesta que merece, puede
entonces verse afectada por un contexto global de gran precariedad y por un
contexto local de tensión social, como consecuencia de la multiplicación de
la protesta social y de su canalización y su reproducción a través de los
medios.
2. La dimensión ideológica de la edición periodística
El propósito de este artículo, es describir ciertas rutinas de producción

de noticias sobre violencia de los medios informativos argentinos, que
podrían contribuir a crear un clima de opinión favorable a la reacción
contra la violencia mediante un incremento de la violencia.
El foco del análisis estará puesto en las rutinas de producción periodís-
tica, particularmente de la edición de noticias, bajo la hipótesis de que se
trata de un conjunto de hábitos que arrastran una carga ideológica. Defino
a la edición como el proceso de selección, jerarquización y disposición del
contenido, dentro de una publicación, para ser leído. En lo que respecta
específicamente a los procesos de edición periodística en los medios gráfi-
cos, seguiré los análisis del Grupo de Investigación sobre Temas de
Producción Periodística de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), que
ha trabajado este tema de manera continuada.
Se puede caracterizar a la actividad periodística como un rol socialmen-
te legitimado para producir construcciones de la realidad públicamente rele-
vantes (Alsina, 1989: 30).
Los acontecimientos periodísticos, entonces, son el producto que elabo-
ran los medios a través de sus patrones de creación de noticias. Indu-
dablemente, esos acontecimientos periodísticos se originan en eventos que
son anteriores a las noticias, tanto cronológica como ontológicamente, pero
no son socialmente distribuidos como tales acontecimientos periodísticos,
hasta la difusión de las noticias. Así, la noticia es una forma reglada de
segmentar el continuo de la realidad. Efectivamente, “la noticiabilidad está
estrechamente vinculada a los procesos de rutinización y estandarización de

las prácticas productivas: equivale a introducir prácticas productivas esta-
bles sobre una ‘materia prima’ (los acontecimientos en el mundo) de natu-
raleza extraordinariamente variable e imprevisible” (Wolf, 1991: 216).
Stella Martini y Lila Luchesi (2004), a partir de una investigación basada en
entrevistas a cuarenta y cinco periodistas de trayectoria de la ciudad de
Buenos Aires, también arriban a la conclusión de que “la rutinización de lo
excepcional es la marca distintiva de la profesión, porque desde esa lógica
operatoria se hace la noticia” (110).
Sostiene Rodrigo Alsina (1989) que la delimitación del acontecimiento
responde a ciertos hábitos de percepción de la realidad que gobiernan el
trabajo de los periodistas, algunas de cuyas características son las siguientes:
1. Todo acontecimiento lo es en relación con un sistema.
2. La variación del sistema supone la ruptura de la norma.
3. Toda variación se da con relación al tiempo: tiene un inicio y un final.
4. Un acontecimiento que dure excesivamente en el tiempo pierde su
categoría de acontecimiento.
5. Esta variación del sistema para obtener la categoría de acontecimien-
to debe ser espectacular.
6. Una categoría apriorística con relación al acontecimiento es la impre-
visión. (98)
A partir de estas premisas, me gustaría plantear en este artículo pregun-

tas como las siguientes: ¿Qué tipo de noticias sobre inseguridad son las que
se incluyen en los medios gráficos argentinos? ¿A partir de qué criterios se
las selecciona? ¿Qué factores determinan la relevancia relativa que se le
otorga a esas noticias? ¿Qué elementos inciden en la determinación de la
duración de la noticia en la agenda mediática? ¿Cómo se articulan las noti-
cias de violencia en la agenda pública? ¿Qué temas se relacionan con las
noticias de violencia? ¿Qué debate genera este tipo de noticias? ¿Qué reac-
ciones públicas se pueden recoger desde los mismos medios como conse-
cuencia de la difusión de las noticias de violencia? ¿Cómo se vinculan la
relevancia y la duración de las noticias de violencia con las estadísticas de
violencia en la sociedad? ¿Cómo se vinculan las noticias de violencia con la
percepción social de la violencia? ¿Qué tipos de argumentos sobre la
respuesta que se debe dar a la violencia se priorizan en los medios gráficos?
Para empezar a responder a algunas de estas preguntas, voy a analizar
la cobertura periodística de dos casos consecutivos: una ola de violencia
difundida por los medios en los primeros meses de 2004 y la irrupción en la
escena pública de Juan Carlos Blumberg, padre de un joven secuestrado y
asesinado para la misma época, como líder social que representa los recla-
mos al Estado por la inseguridad de una porción de la ciudadanía. El traba-

jo es un intento de combinar una perspectiva crítica con el conocimiento y
el respeto a las condiciones profesionales y empresariales de funcionamien-
to de la institución periodística.
Al decir de Walter Miceli (1999: 23; 2002: 91): “La consideración del
contexto de generación y legitimación de las noticias y del contexto de
producción, procesamiento de información y diferenciación mediática,
conlleva asumir la elaboración de nuevos saberes desde una posición críti-
ca, nutrida de información empírica y con pretensiones de ser socializada
con los sectores de la comunidad que ven en su apropiación una herramien-
ta para mejorar la calidad de vida y democratizar la toma de decisiones en
todos los órdenes”.
Concretamente, más que tratar de detectar la ideología expresada por
los diferentes medios informativos, me interesa poner de manifiesto algunas
actitudes ideológicas que se dejan ver en las estrategias de edición de noti-
cias de una muestra de diarios.
Sigal y Verón (1986) distinguen entre dos acepciones de la noción de
ideología. Por un lado, la consideración sustantiva de la ideología, como
categoría pre-teórica, entendida como una etiqueta para referirse al conte-
nido de enunciados que caracterizarían sistemas de creencias muy comple-
jos (como cuando llegamos a la conclusión de que una serie de enunciados
se corresponde con la ideología socialista o liberal). Por otro lado, la ideo-
logía como una serie de operaciones discursivas recurrentes, es decir de
estrategias, que reflejan en los enunciados la dimensión ideológica que los
atraviesa. Esto ocurre porque las estrategias permiten vincular estos enun-
ciados con sus condiciones de enunciación, en particular, con la construc-
ción de entidades tales como la figura discursiva del enunciador y de sus
diversos destinatarios, junto con la propuesta de una relación entre ellos a
través del discurso. Esta acepción del término ideología no se corresponde
con el contenido de ningún enunciado, sino que es una dimensión implícita
en las huellas que las condiciones de producción imprimen en el conjunto de
los textos.
En el discurso periodístico, concretamente, puede suceder que la posi-
ción sobre un tema que el diario quiere expresar a través de las páginas de
opinión, en particular de los editoriales, sea contradicha por la actitud que
se puede inferir del análisis de las estrategias de producción de noticias sobre
el mismo tema en el resto del diario. Así, en dos ocasiones he verificado
cómo en un diario como La Nación lo que se infiere de la cobertura (dimen-
sión ideológica) puede contradecir lo que se afirma en las páginas editoria-
les (ideología). Por ejemplo, en el llamado “rebalanceo” de las tarifas tele-
fónicas de inicios de 1997, La Nación narra desde el punto de vista de un
consumidor enfrentado con las empresas el mismo conflicto en el que en las

páginas editoriales asume el modelo interpretativo propuesto por las empre-
sas (Fernández Pedemonte 1999: 104).
En el caso concreto de las noticias sobre acontecimientos violentos, me
interesa analizar las estrategias más generales y frecuentes de selección,
jerarquización y agrupamiento de noticias, porque dan cuenta de una
dimensión ideológica incorporada al sistema de producción de noticias que
puede afectar a la percepción de la violencia y que requerirían para su supe-
ración, además de la reflexión crítica no sólo de los académicos sino princi-
palmente de los profesionales, de un trabajo de elaboración de rutinas de
producción alternativas.
3. Una tipología de casos periodísticos
De tanto en tanto, los medios informativos difunden noticias que los

lectores, sin saber bien por qué, intuimos que son cualitativamente diferentes.
Se trata de relatos de acontecimientos que, si bien responden a los criterios de
noticiabilidad y se ajustan a las secciones temáticas de los medios, implican,
en varios sentidos, rupturas de las rutinas. No sólo de las rutinas de las
audiencias, sino también de las de cada medio, que debe arbitrar procedimien-
tos extraordinarios para cubrir estos hechos mejor que la competencia.
Los medios pronto denominan a este tipo de noticias “casos”, y así las
identifican en volantas o antetítulos. Dentro de esta descripción general del
caso periodístico, podemos distinguir tres tipos de noticias, dos de las cuales
ya han sido estudiados precedentemente en el campo de la comunicación
pública.
3.1. Acontecimientos mediáticos
En primer lugar, el estudio de los casos periodísticos se vincula con el de

las ceremonias televisivas. En sentido estricto, Dayan y Katz (1992) reser-
van la denominación de acontecimientos mediáticos para los eventos no
rutinarios que demandan la interrupción de la programación televisiva regu-
lar, que son transmitidos “en directo” y que aferran la atención de gran
cantidad de espectadores. Son organizados por instituciones públicas en
cooperación, al menos tácita, con la televisión. Los autores hablan de
“Competiciones” (el Mundial de Fútbol de 2006, por ejemplo), “Conquis-
tas” (el viaje del papa Benedicto XVI a Turquía) y “Coronaciones” (la asun-
ción del presidente Néstor Kirchner en la Argentina), y excluyen en forma
explícita la cobertura directa de un acontecimiento no planificado. Sin
embargo, cabría ampliar a los casos periodísticos inesperados el papel asig-

nado por estos autores a los acontecimientos mediáticos. Esto es, desde el
punto de vista sintáctico: la interrupción del flujo de la programación, el
monopolio de la atención del público y la toma “en directo”; desde el punto
de vista semántico: la expresión de la grandeza del evento; y desde el punto
de vista pragmático: la suspensión del fluir normal de la vida.
Daniel Dayan (1992) completa el modelo presentando dos tipos de
acontecimientos mediáticos en relación con el espacio público: los interrup-
tivos cíclicos, inscriptos en el calendario; y los singulares, únicos, inespera-
dos, que pueden consistir tanto en iniciativas del actor político como en
respuestas a crisis o acontecimientos dramáticos. Del primer tipo, se pueden
considerar las elecciones que en abril de 2003 llevaron a Kirchner a la presi-
dencia de la Nación, después de veinte meses de gobiernos provisionales.
Del segundo tipo, se puede considerar el discurso del presidente interino
Adolfo Rodríguez Saá, en diciembre de 2001, en el cual anunció durante la
Asamblea Legislativa la cesación de pagos de la deuda externa de la
Argentina (default).
El espacio privado de recepción de los acontecimientos mediáticos
singulares no es la antítesis del espacio público, sino que puede ser también
un ámbito en el que se generan posiciones públicas alternativas.
Efectivamente, algunos acontecimientos aproximados por los medios
pueden servir de trampolín a lo público. El 19 de diciembre de 2001, en
medio de una grave crisis económica y social, después de un día de presen-
ciar en la televisión a miles de personas llevándose desesperadamente
alimentos de supermercados, una multitud de porteños salió a la calle en
señal de protesta, inmediatamente después de ver por televisión el discurso
mediante el cual el presidente Fernando de la Rúa decretaba el estado de
sitio. Es un vertiginoso ejemplo de cómo la televisión de emergencia puede
constituir una experiencia colectiva, y provocar el tipo de sociabilidad que
Katz y Dayan llaman “comunidades de proyección”. Desde esta sociabili-
dad mediática, puede llegarse a la condición de público, que a diferencia de
la mera audiencia, debe emerger de un debate, manifestarse a través de la
presentación a otros públicos, caracterizarse por la lealtad a ciertos valores
en relación con el bien común, ser capaz de transformar sus gustos en
demandas, existir, en fin, de manera reflexiva (Dayan, 2001).
3.2. Escándalos mediáticos
En segundo lugar, otros casos periodísticos que provocan conmoción

pública son los escándalos mediáticos. Estos consisten en derrumbes de
reputación de personas públicas provocados por la trasgresión a la morali-
dad, como los famosos casos protagonizados por los presidentes estadouni-
denses Richard Nixon en Watergate o Bill Clinton en su affaire con la beca-
ria Mónica Lewinski.
John Thompson (2002) señala algunas condiciones sociales necesarias
para la proliferación de escándalos mediáticos. La existencia de una atmós-
fera publica tirante, de conflicto y confrontación, debida a que los políticos
conciben su actividad como la planificación de ataques contra sus oponen-
tes. El hecho de que la reputación tenga importancia, por la existencia de un
proceso de elección institucionalizado al que los líderes deben someterse en
intervalos regulares. Es indispensable para la difusión de estos escándalos
mediáticos, además, la autonomía de la prensa.
Heriberto Muraro (1997) considera que el crecimiento del periodismo
de investigación, debido a la independencia de las empresas de comunica-
ción en la Argentina, fue una de las causas de la difusión de tantos casos de
corrupción del Gobierno, durante la década de la presidencia de Carlos
Menem. Pero la independencia de la prensa no hubiera bastado si no se
hubiesen sumado las filtraciones, desde fuentes políticas, de informaciones
referidas a prácticas deshonestas, originadas por el fenómeno de la “colu-
sión”, es decir, por la relación cruzada entre una fracción de la corporación
política, enfrentada con otro sector de la corporación política, y un sector
del periodismo.
La extensión de los escándalos mediáticos es una función de la nueva
forma de sociabilidad que la comunicación mediada introdujo en la moder-
nidad. Para quien quiera difundir su imagen a través de los medios resulta
difícil evitar que se filtren conductas que se quieran tapar. Para explicar esto,
Thompson lleva al ámbito de la comunicación mediada el análisis de Erving
Goffman sobre la interacción. Del mismo modo que ocurre en la relación
cara a cara, en la comunicación a través de la televisión quedan definidas,
para el actor político, dos regiones. La región frontal, que es la de la zona
que barre la cámara, y la región trasera: la de aquellos gestos que se quieren
ocultar a la cámara. Después de la debacle económica argentina, el presiden-
te uruguayo Jorge Battle declaró a la agencia de noticias Bloomberg que los
uruguayos eran distintos de los argentinos porque eran honestos. Aunque
las frases agraviantes hacia los argentinos fueron capturadas “off the
record”, cuando las cámaras supuestamente estaba apagadas, se difundie-
ron rápidamente y dieron origen a un entredicho diplomático. Los involu-
crados en escándalos quedan enredados en un proceso, en el que las prime-
ras acciones pueden quedar establecidas con fijeza por los medios,
constituyéndose en evidencias para cuando llega la desaprobación mediáti-
ca (así operaron las cintas grabadas en el edificio Watergate en el caso que
afectó a Richard Nixon o la grabación de las conversaciones de Mónica
Lewinski con Linda Tripp en el caso en el que se vio involucrado Bill

Clinton).
La proliferación de escándalos mediáticos guarda relación con la expan-
sión del negocio de los medios. Desde el auge de la prensa masiva, los escán-
dalos suministraron a los medios relatos con los que atraer la atención de
los lectores. La inclinación al beneficio, sostiene Thompson, influye no tanto
sobre la tarea de los periodistas como sobre la estructura del negocio, que
garantiza que este tipo de noticia se convierta en un rasgo fundamental de
la producción. No sólo los ideales de la fidelidad a los hechos, sino también
los del entretenimiento moldearon los hábitos del periodismo. Patrick
Chareaudeau (2003) concuerda con este autor en que los medios informati-
vos basculan entre dos lógicas contradictorias: la del servicio público y la
comercial.
En los escándalos políticos, Silvio Waisbord (2002) practica una subdi-
visión. Forman un primer tipo los de corrupción oficial, que en la era de
Menem se sucedieron en los medios con profusión, a partir de que Página
12 reveló, en 1991, que el embajador estadounidense en la Argentina había
denunciado un pedido de coimas del Gobierno a la empresa Swift. Luego se
difundieron casos de vinculación de funcionarios al lavado de dinero proce-
dente del narcotráfico o de la compra por parte del Gobierno de leche en
mal estado para planes de alimentación infantil. Como en gran parte del
mundo, estos casos son denotados por el periodismo con el sufijo “gate”.
Waisbord considera que el segundo tipo de escándalos políticos de la
Argentina es el de violaciones a los derechos humanos. A diferencia de los
primeros, protagonizados por la élite, éstos tiene como protagonistas a las
víctimas, ciudadanos normales.
La prolongación en el tiempo de estas noticias genera un estado de
protesta pública que se manifiesta a través de marchas, como las organiza-
das por la monja Marta Pelloni, directora del colegio donde estudiaba
María Soledad Morales, la joven por cuyo asesinato se responsabilizaba a
allegados al gobierno de Catamarca. Los escándalos derivados de violacio-
nes a los derechos humanos producen su forma de movilización y de memo-
ria. Apenas fue asesinado el fotógrafo José Luis Cabezas, con la sospecha de
que podría estar involucrado el empresario Alfredo Yabrán (sindicado como
jefe de una corporación con prácticas “mafiosas”, aliada al Gobierno), los
medios comenzaron a publicar diariamente la leyenda: “No se olviden de
Cabezas”, para resistir el olvido que la misma aceleración mediática suele
ocasionar en la memoria social. Pero a la memoria social suelen adherirse
imágenes mediáticas: la de la hermana Pelloni en la “marchas de silencio”
por María Soledad, o la de los fotógrafos levantado las cámaras en las movi-
lizaciones por el crimen de Cabezas.
El ciclo de vida de los escándalos mediáticos se inicia con la investiga-

ción periodística. Hay consenso entre los autores en que la revelación de la
corrupción es condición necesaria para que se desate el escándalo.
Comienza, entonces, con la exposición pública de una acción de transgre-
sión moral que pone en marcha el proceso de alegaciones. Así, el diario
Clarín publicó el 6 de marzo de 1995 la noticia de que la Argentina había
vendido armas a Ecuador cuando estaba en guerra con Perú (un aliado de
la Argentina, que además era garante de un tratado de paz firmado por los
dos países), noticia a partir de la cual un juez federal inició una investiga-
ción penal contra funcionarios del Gobierno. Las desmentidas estimulan la
perspectiva de que hubieran podido existir transgresiones de segundo orden,
como mentiras o destrucciones de pruebas, y, entonces, se intensifica la
búsqueda de datos reveladores por parte de las organizaciones mediáticas.
En una segunda instancia, los acusados comienzan una batalla con los
medios, con arreglo a la creencia de que si niegan sistemáticamente la acusa-
ción, el público se irá cansando, o de que deben más bien ellos acusar a los
periodistas de rebuscar en el barro. Como consecuencia de una batalla de
ese estilo, el diario Clarín, por ejemplo, pidió y consiguió la renuncia del
ministro de Defensa de Menem Oscar Camilión a causa del caso de contra-
bando de armas.
El escándalo alcanza su culminación con la admisión de culpabilidad,
dimisión, despido, o proceso del inculpado, o con la muerte, como en el caso
del suicidio del empresario Alfredo Yabrán. Este desenlace puede dar lugar,
a su vez, a un acontecimiento mediático, como fue en la Argentina el juicio
a allegados al gobierno provincial catamarqueño por el crimen de María
Soledad, transmitido por la televisión en directo. Luego sobreviene la refle-
xión y la narración de historias relacionadas, algunas de las cuales pueden
provocar un giro en la narración. Así, la complicidad entre los jueces del
caso María Soledad que pudo captar la cámara o las dudas sobre la muerte
de Yabrán (Carlón, 2004; Wiñaski, 2004).
3.3. Olas de violencia
Así como los medios de comunicación segmentan el continuo de la reali-

dad por medio de una matriz de interpretación —ideológica y empresarial—
llamada noticia, también suelen almacenar varios acontecimientos violentos
en paquetes de noticias, que se distribuyen a lo largo del ciclo de vida de la
agenda de información. Estos paquetes de noticias sobre acontecimientos
violentos son las llamadas olas de violencia. Mucho más que una forma de
darse la violencia en la sociedad, las olas de violencia constituyen una matriz
que emplea la institución periodística para categorizar y agrupar aconteci-
mientos violentos. Si la violencia en la sociedad es constante, en los medios

de comunicación, sin embargo, se concentra en estas unidades relativamen-
te discretas. Las olas de violencia conforman, entonces, el tercer tipo de
noticias que los medios informativos rotulan como “casos”, y a su vez
pueden constituir el contexto de aparición de un nuevo caso.
4. Casos mediáticos conmocionantes
Entonces, me reservo el nombre de caso mediático conmocionante para

referirme al género de noticia que rompe con las rutinas de producción,
circulación y recepción de las noticias. Dentro de este género encuentro las
especies: Acontecimiento mediático, Escándalo mediático y Ola de violen-
cia, cada una con sus sub-especies, pudiéndose discriminar el grupo de espe-
cies basadas en un acontecimiento (Acontecimientos mediáticos y
Escándalos mediáticos) de las basadas en una serie de acontecimientos (Olas
de violencia). “Caso”, efectivamente, remite a la interrupción de una suce-
sión, de una secuencia previsible. Una ruptura de la “normalidad”, asocia-
da a la casualidad o a la desgracia. Aníbal Ford (1994) postula que en la
Argentina este tipo de casos periodísticos ha generado más debate político
sobre issues sociales que el promovido desde las instancias oficiales de deli-
beración pública, como el Congreso de la Nación. Alcanzando muchas veces
consecuencias institucionales. Así, por ejemplo, además de la caída de una
dinastía que gobernaba una provincia por verse involucrada en el crimen de
la joven María Soledad, acontecimiento, ya comentado, largamente cubier-
to por los medios3; el servicio militar obligatorio se suprime por la presión
de la opinión pública después de las investigaciones periodísticas sobre la
cadena de encubrimientos, dentro del Ejército, de la responsabilidad por la
muerte del soldado Omar Carrasco. La sociedad debate en torno a casos
periodísticos. El aporte genuino de los medios de comunicación, uno de los
tres actores de la comunicación política, es, para Dominique Wolton (1992),
la información-acontecimiento. Efectivamente, cuando el caso periodístico
irrumpe en la agenda pública, los otros dos actores (los políticos y los
sondeos de opinión) son obligados a expedirse sobre el issue que se relacio-
na con el caso.
3 Situación que se reproduce en 2004 en Santiago del Estero con las noticias sobre “el doble
crimen de La Dársena”, en el que aparecen como involucrados allegados al gobernador
Carlos Juárez.
Un caso se constituye cuando la representación en los medios de unos

acontecimientos hace que emerja en el discurso público un conflicto estruc-
tural latente, tapado hasta entonces por un discurso público dominante (de
los políticos o de los mismos medios), que insiste en un conflicto coyuntu-
ral manifiesto de signo contrario (Fernández Pedemonte, 2001: 193).
4.1. Ejemplo de Ola de violencia: Ola de violaciones
El específico contexto de aparición de casos conmocionantes llamado

“ola de violencia” se da cuando un tipo de delito reclama la atención de los
editores de manera privilegiada, relegando la cobertura informativa de deli-
tos de otro tipo. Esto suele suceder cuando un delito de un tipo —por ejem-
plo, el secuestro— resulta especialmente impactante por la singular crueldad
del hecho de violencia o por las peculiaridades de sus protagonistas. Por
ejemplo, el secuestro y asesinato de un joven discapacitado por parte de sus
compañeros congéneres.4 En general, en los días subsiguientes al aconteci-
miento conmocionante, los editores parecen tener un sentido especialmente
preparado para detectar otros hechos similares. La primera coincidencia de
dos acontecimientos estremecedores de similares características parece alen-
tar la búsqueda de más acontecimientos semejantes. El editor tiene presen-
te, para seleccionar las noticias, una doble temporalidad. La hora de cierre
(deadline) de la noticia, con la información reunida al momento de publi-
carse, tiene una vigencia diaria. Pero el editor anticipa también el posible
ciclo de vida de las noticias referidas al mismo acontecimiento. Esta segun-
da temporalidad, seguramente, ejerce su presión a la hora de buscar infor-
maciones similares.
“La misma conciencia de la caducidad de la “ola” obliga a los periodis-
tas a aguzar su ingenio para encontrar noticias que se puedan incluir dentro
de ella, a demandar notas de opinión o sacar a relucir material de archivo,
que había sido conservado después de haber sido seleccionado de acuerdo
con los mismos criterios que las noticias, ya que los archivos de los diarios
están regidos por los mismos valores que las redacciones. La ola de violen-
cia es un efecto cascada de los medios, ampliación y distorsión de un
conjunto de acontecimientos aislados. La totalidad resulta en un sentido
mayor y en un sentido menor que la suma de las partes. Mayor, porque
pareciera que repentinamente quedamos a merced de hordas violentas;
menor, porque no hay un intento de comprensión de la magnitud de cada
4 “Secuestran y matan a puñaladas a un joven en Chascomús”, La Nación, 2 de marzo de

2005.
caso. Se trata de un fenómeno de efecto de agenda setting intermediática”

(Fernández Pedemonte, 2001: 128-129).
El análisis de un caso me permitirá ilustrar las propiedades de la ola de
violencia. A comienzos de 2004, los diarios de la ciudad de Buenos Aires
dieron cuenta de una serie de violaciones ocurridas en el área metropolita-
na (aunque también se incluyó algún delito ocurrido en Mar del Plata). Si
en diciembre de 2003, las noticias de La Nación (versión on line) cuyo enca-
bezamiento (titular, bajada o volante) contenía referencias expresas a deli-
tos sexuales se reducían a dos, en enero de 2004 pasaron a ser 9 y en febre-
ro, 20. En marzo, los encabezamientos con menciones de delitos sexuales
volvieron a disminuir (fueron 12) y para abril la ola de violaciones ya había
terminado. La comparación de la distribución de las noticias completas por
delito, dentro del total de noticias policiales permite observar el decreci-
miento de febrero a marzo y, además, cómo en febrero se privilegia la cober-
tura del delito violación y en marzo, en cambio, la del secuestro (ver gráfi-
co).
Gráfico 1
Noticias de Información General de La Nación sobre delitos personales
violación secuestro deportación asesinato evasión robo otros

Febrero 36 26 6 16 4 8 15
Marzo 16 43 6 13 7 16 10
Hay que tener en cuenta, además, que muchas de las noticias de marzo
se referían a acontecimientos anteriores a ese mes (por ejemplo, avances en
la investigación sobre el crimen de Natalia Di Gallo, una joven violada y
asesinada en La Plata, en enero). Sobre el final del mes de marzo (el día 24),
ocurre el secuestro y asesinato del joven Axel Blumberg, cuyo padre comen-
zó una campaña de denuncia pública de la inseguridad. El hecho desata una

serie de notas que, se puede conjeturar, reemplazan como caso a la serie de
violaciones, en un mes en el que, además, una ola de secuestros sucede a la
ola de violaciones.
La repetición de noticias de un tipo de crimen con un espectro muy amplio
de posibles víctimas, como es la violación, contribuye a crear una sensación
de indefensión social. El diario no distingue entre abusos sexuales de un tipo
o de otro y enlaza las noticias mediante el adjetivo “otro” (“otro caso”, “otra
menor violada”) o mediante una volanta que alude a “Delitos sexuales” (Ver
titulares en el Anexo). Sin embargo, los abusos cometidos en el ámbito fami-
liar se vinculan mucho más con problemas de promiscuidad y falta de educa-
ción, que con las cuestiones de seguridad pública a las que remiten las accio-
nes de agresores sexuales en la calle. Durante marzo, además, La Nación
publicó estadísticas de denuncias de violaciones (“Se denunció una violación
cada 48 horas”, titula el 7 de marzo) cuyos datos, sin embargo, no pertenecen
al año 2004 sino al 2003. Publicadas en el contexto de una ola de violaciones,
esas estadísticas refuerzan la percepción de inseguridad, aunque en el texto se
aclare que las denuncias de delitos sexuales registradas en enero de 2004
fueron menos que las de enero de 2003: “Según cifras oficiales a las que tuvo
acceso La Nación —dice expresamente—, en enero último, en las 53 seccio-
nales de la Policía Federal hubo ocho denuncias de violaciones. En el mismo
mes, pero de 2003, 18 personas dijeron ser víctimas de abusos sexuales”.
Efectivamente, a pesar de que en la sección de Información General de
La Nación pareciera que en los meses de enero, febrero y hasta marzo
irrumpió en la esfera pública una horda de violadores (que luego desapare-
ció) de acuerdo con datos del relevamiento de denuncias en las comisarías
de Buenos Aires llevado a cabo por el Ministerio del Interior, las denuncias
de violaciones se mantuvieron constantes entre enero de 2002, enero de
2003 y enero de 2004 (17 y 18 denuncias), sólo aumentaron en una denun-
cia entre enero y febrero de 2004 (de 18 a 19 denuncias) y, en cambio, no
disminuyeron en marzo de 2004 (19 denuncias). Las denuncias de violacio-
nes representan un valor equivalente a las de homicidios dolosos (17 en
enero de 2002, 16 en enero de 2003, 14 en enero de 2004; 14 en febrero de
2002, 16 en febrero de 2003, 8 en febrero de 2004), exponencialmente por
debajo de las denuncias del delito de hurto (3.291 denunciados en enero de
2004 y 3038 en febrero de 2004). Es verdad que la violación es uno de los
delitos menos denunciados, pero de la comparación entre las noticias y los
registros, se deja ver claramente que en la representación noticiosa el delito
tiene unas fluctuaciones que no tiene su correlato en la estadística criminal.
Además de la difusión confusa de estadísticas al promediar la ola, La
Nación publicó también sondeos de opinión que registraban un aumento en
la percepción de inseguridad por parte de la gente (“Crece la percepción de

inseguridad”, titula el 20 de marzo). En la interpretación de Nueva
Mayoría, una de las encuestadoras citadas en la nota, el crecimiento de la
preocupación por la inseguridad va acompañado de un decrecimiento de la
preocupación por el desempleo y se aclara que “si bien puede no haber teni-
do lugar un aumento significativo de la inseguridad en términos cuantitati-
vos, la difusión de delitos aberrantes como las violaciones influye en la
percepción de la opinión pública respecto de la inseguridad”. En esta inter-
pretación se podría advertir un círculo vicioso: no crecieron las denuncias
sino las noticias sobre violaciones y esta difusión fomenta el clima general
de inseguridad. Hay que agregar que es habitual que los medios dediquen
mayor espacio al conflicto que a su solución (Borrat, 1997, Fernández
Pedemonte, 2001), y así, por ejemplo, en relación con la ola de violaciones
de inicios de 2004, el 30 de marzo La Nación publica una noticia breve cuyo
texto completo, de sólo tres líneas, dice: “Atraparon a un hombre acusado
de 14 violaciones”. “Un hombre fue detenido en Caseros por la Policía
Federal acusado del asalto y violación de 14 mujeres, que ocurrieron en los
domicilios de los barrios porteños de Flores, Floresta y Villa Pueyrredón. La
policía informó que el sujeto se hacía pasar como inspector de distintas
empresas de servicios públicos para ingresar en las viviendas”.
La acumulación de noticias sobre el mismo tipo de delito, que absorbe
la atención de la sección de noticias policiales, el enlace de las diversas noti-
cias sobre el mismo tipo de delito, la anexión de notas con estadísticas o
sondeos de opinión, el “rebote” de estas noticias de un medio a otro, los
pedidos de opinión a expertos sobre el asunto por parte de los medios, alte-
ran el clima de opinión dentro del cual tienen que actuar los poderes del
Estado.
La sola lectura de los titulares del diario La Nación acerca de la serie de
violaciones permite ver cómo la recepción de una noticia sobre la excarce-
lación de un violador viene “preparada” por una serie de noticias previas de
repetidas violaciones, incluyendo el abuso y asesinato de dos niñas, presu-
miblemente por parte de un familiar con antecedentes de violación. La cuer-
da fue tensada como para que la excarcelación anticipada de un delincuen-
te, de acuerdo con la ley vigente, no pudiera menos que escandalizar a la
opinión pública, de la que el diario pareciera hacerse eco. Así, se suceden los
siguientes titulares: “Polémica: otorgan la libertad transitoria a un violador”
(26 de febrero de 2004), “Buscan evitar la salida de violadores” (27 de
febrero), “Liberaron con anticipación a otro violador” (27 de febrero), “La
Corte bonaerense analizará el caso del violador liberado” (28 de febrero),
“La Corte ordenó revisar el fallo que otorgó la libertad de un violador” (28
de febrero). La secuencia de noticias predispone a juicios rápidos por parte
de la audiencia y a ejercer presión sobre la institución que debe aplicar la ley

vigente. No es improbable que, en un proceso de doble hermenéutica, las
noticias hayan influido sobre la Suprema Corte de Justicia bonaerense en el
momento de definirse sobre el fallo que otorgó la libertad del violador.
En este caso nos encontramos frente a una situación de alianza de los
medios y la opinión pública contra la institución política. Algo que se repi-
te en la estructura del caso mediático conmocionante. Por ejemplo, antes del
asesinato de dos delincuentes y dos rehenes de esos delincuentes en Villa
Ramallo por parte de la policía, la alianza entre los medios y la opinión
pública presionó sobre la institución política para que promoviera la repre-
sión policial del delito.
A propósito del caso de Ramallo, también entonces hubo falta de
correspondencia entre ola de violencia y la realidad. Como señala Stella
Martini (2002): las abundantes noticias policiales se suspendieron cuando
ganó la Alianza las elecciones de 1999, pero el delito creció un 5 por ciento
en 2000. La aparición y desaparición de la inseguridad como tema de preo-
cupación social es una constante relacionada con el uso político que
Gobierno y oposición realizan de las noticias sobre delitos.
Como en los relatos policiales, introduzco aquí un flashback para ilus-
trar la última aseveración. El 20 de julio de 1999, en plena campaña electo-
ral asesinaron a un remisero en Escobar y 300 colegas hicieron una mani-
festación frente al despacho del intendente, Luis Patti, ex comisario. En
varios medios se recogieron sus declaraciones enardecidas. “No voy a dejar
que maten a los vecinos. Si se hacen los sordos vamos a tener que hacer
algo”, expresó en referencia a León Arslanian, que entonces era el Ministro
de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, y quien había encarado una
purga de efectivos policiales sospechados de cometer delitos. A principios de
agosto, murieron dos policías en 48 horas. Las encuestas de opinión sobre
las próximas elecciones nacionales mostraban una preferencia creciente por
el intendente, candidato a gobernador, y los analistas veían a estos votos
como robados al peronismo. El lunes 2, Carlos Ruckauf, candidato a gober-
nador por el Partido Justicialista, expresó en un acto: “Cuando un asesino
se tirotee con un policía siempre estaré respaldando a los efectivos, para que
quede claro que la bala que mató al asesino es una bala de la sociedad que
está harta de que desalmados maten a mansalva a gente inocente.” Y al día
siguiente declaró ante los medios: “Hay que meterle bala a los ladrones,
combatirlos sin piedad”. Este tenor de discurso es una de las causas del
desenlace de la toma de rehenes de Ramallo, y en la causa de este tenor de
discurso pueden contabilizarse las noticias policiales de los medios.
El discurso de la “mano dura”, entonces, cuenta entre los enunciados
que provocaron la masacre de Ramallo. Pero sobre el discurso de la “mano
dura” ha influido la “inflación de violencia” provocada por el discurso

periodístico. Un caso no se convierte en issue si el relato periodístico en
torno a él no se ubica a su vez en una serie mayor. Debe contarse entre los
hechos que hay que poner en relación con el caso Ramallo para que surja
un issue, la politización durante la campaña de la percepción pública sobre
la seguridad. Pero también en la base de esa percepción reaparecen los
medios, que al amplificar la violencia, contribuyen al pánico social
(Fernández Pedemonte, 2001: 143-193)
Para muchos investigadores de comunicación, los medios ritualizan las
tres funciones que Durkheim señala que tiene el crimen en la sociedad: la
construcción de la moralidad, la promoción de la cohesión contra el crimi-
nal, la imposición del control social que atemoriza a los criminales poten-
ciales. Sin embargo Gerbner, uno de los investigadores de los medios masi-
vos de comunicación que más se ha preocupado por la representación de la
violencia, se opone a la idea de que el crimen y su mediación es una parte
saludable del sistema social. “En cambio, ve las narrativas de historia de
crimen (ficcionales o no ficcionales), sostiene María Elizabeth Grabe, como
cultivando una opresiva ‘visión atemorizante’ del mundo, que es mantenida
por el poder policial y en último caso ayuda a mantener el ‘status quo’
(Grabe, 1999).”
La presión social, entonces, puede alterar la racionalidad interna de las
instituciones políticas. Mi hipótesis es que la ola de violencia caldea de tal
manera la opinión pública que la propuesta de soluciones drásticas para el
delito (el tipo de soluciones que el lugar común rubrica como de “mano
dura”) llega a tener un predicamento en la sociedad, del que carece en perío-
dos normales de debate racional y quedan relegadas las voces expertas que
se oponen a este tipo de soluciones. Esto es lo que sucedió, por ejemplo, con
el petitorio de medidas contra el delito que el padre de Axel Blumberg entre-
gó a los legisladores, con amplia publicidad en los medios. Juan Carlos
Blumberg pidió a los medios que mostraran cómo votaba su petitorio cada
legislador para que la opinión pública pudiese fiscalizarlo. Poca publicidad
se le dio, en ese contexto, a la opinión contraria de los expertos a algunas
de las medidas pedidas en el documento.5
5 Por ejemplo, en un contexto muy favorable al petitorio de Juan Carlos Blumberg, La Nación
publicó dos columnas de opiniones de expertos que objetaban el cambio del régimen de
imputabilidad de los menores: “De nada sirven los raptos de opinión” de Florencio Varela
(ex director del Organismo Nacional de Protección de Menores) y “Responsabilidad, la pala-
bra clave” de Mary Beloff, Profesora de Derecho Penal Juvenil, de la UBA.
4.2. Ejemplo de caso en la ola: “Horror en Avellaneda”
En el clímax mismo de la ola de violaciones de 2004, a la que se hace

alusión en el apartado anterior, irrumpió un nuevo caso conmocionante, de
ese tipo de crímenes que resultan cognitivamente disonantes por salirse de
cualquier lógica de sentido común. En otra sede he propuesto que el sensa-
cionalismo no es privativo de los medios populares, ni va inevitablemente
unido a temas tabú, sino que responde a malas prácticas periodísticas que
construyen un lector modelo al que alojan en un ámbito de experiencia simi-
lar al del entretenimiento, en vez de promover la reflexión que la gravedad
del tema demanda (Fernández Pedemonte, 2001: 113-143).
Esto se puede observar al comparar la cobertura que produjeron los
diarios La Nación y Crónica de la violación y homicidio de dos niñas,
ocurridas a fines de febrero de 2004.
Con la volanta “Horror en Avellaneda” informa Crónica del hecho en
la 5ª edición del viernes 20 de febrero de 2004. Expresa: “Vejan y matan a
nena de 13 años”, con titulares tipo catástrofe: amarillos sobre fondo negro.
La bajada conecta el crimen con la conocida desaparición de una niña de la
zona. “El asesino —aún prófugo— podría estar también involucrado en el
`Caso Marela´, la piba desaparecida desde el Día de la Madre. Conmoción”.
Ilustran la portada fotos del pozo ciego en el que fue encontrado el cuerpo
asesinado, fotos del padre de Marela y de esa niña. El titular sensacionalis-
ta suele combinar referencias temáticas muy generales con calificativos y
circunstancias (“Horror en Avellaneda”, “Espanto en Avellaneda”) (Núñez
Ladevéze, 1991).
El lugar, en esta ocasión un barrio popular del conurbano bonaerense,
enviste al hecho de una acentuación nueva, dada su proximidad con el
mundo de los lectores. La fascinación por el lugar obedece a la tradición del
relato policial y las fotos y descripciones detalladas de él cumplen el efecto
de realidad de narrar desde “el lugar de los hechos”. Así, el titular “La casa
del horror” aparece rodeado de fotos del frente, del pozo ciego y del inte-
rior del sitio con epígrafes como el siguiente: “El lugar del horror; la casa
usurpada en que se habría cometido la violación y el crimen”. La casa es un
tópico que acentúa el aspecto misterioso del acontecimiento: “es un verda-
dero misterio la actividad en el interior de la finca”, “la casa del horror sigue
albergando misterios más que tenebrosos”.
“Muchos de los habitantes de Villa Tranquila estaban al tanto de que la
vivienda usurpada de Deán Funes 391, donde fueron encontrados los peque-
ños cuerpos de una adolescente de 13 años y de otra infortunada criatura,
era un execrable tugurio donde podrían darse cita las peores sombras de la
condición humana. Los hermanos Sánchez, con sus respectivas parejas, eran
moradores del tétrico conventillo desde hacía más de dos años. Para muchos
vecinos estaba claro que no eran gente de trabajo como los demás. Algo
había detrás de esa fachada, en el interior de esa ‘casa del horror’, por lo que
nadie se explica cómo es que la Justicia no se decidió, desde el primer
momento de la desaparición de ‘Marela’, a investigar más a fondo a sus
habitantes. Esta gente formaba parte del entorno de la nena y todo lo que
se decía sobre ese lugar maldito proyectaba fuertes sospechas sobre sus
moradores”.
Con su estilo manierista, Crónica sostiene que la casa es un ámbito
anómalo al barrio y que sus habitantes son excepcionales, no “gente de
trabajo como los demás”.
Los medios son generadores de certezas. No pueden dejar de dar una
explicación. Porque eso es lo que mejor se adapta a la rutina de trabajo de
los periodistas y porque los editores suponen que es lo que espera la gente.
En el terreno de las noticias sobre crímenes, los medios siguen una estrate-
gia de tenaza: por un lado, seleccionan los acontecimientos violentos “fuer-
tes” porque su negatividad y novedad se ajusta a los valores de la noticia,
pero por otro reducen la extrañeza del fenómeno, de tal manera que se
muestre siempre como algo externo al sistema, anómalo y fácil de condenar.
“Rutinización de lo excepcional”.
Desde el primer día, se acumulan recursos que procuran mantener el
nivel de dramatismo: los detalles morbosos “el cuerpo masacrado… a
golpes de caño de hierro” (…) “muy similar a los que sirven para sostener
las piletas de lona” (primer día), “Mariela fue localizada…tapada con
excremento y sumergida en una cloaca” (segundo día); el empleo afectivo de
sobrenombres y designaciones coloquiales, que ubican al enunciador en una
posición cercana y solidaria con los mundos de los destinatarios y de las
víctimas, que, a su vez, se suponen próximos. Se habla de “Marela”, de “el
cuerpito” de “la piba”, de que “la pequeña… aunque cueste creerlo era la
sobrina de la pareja (del presunto asesino)”, frase con una cláusula inciden-
tal, que es un guiño hacia el lector. Con un tono anacrónico, el diario se
constituye en portavoz, al mismo tiempo, de las víctimas, de los vecinos y
de los lectores: repite el sustantivo “conmoción”, y consigna: “los vecinos
están conmocionados”. Los vecinos son erigidos, además, en importante
fuente. El diario asume el punto de vista de las víctimas y amplifica las
denuncias del padre de Mariela: él había pedido que se investigara la casa
de Sánchez y de la hermana de la otra víctima, cuñada del sospechoso, quien
no duda que éste sea un violador y asesino.
La Policía es, por lejos, la fuente principal y protagonista, algo que se
deja ver en la posición de sujeto de las acciones que se le reserva y en las
fotos y epígrafes que ilustran las noticias (“Varios móviles policiales se hicie-
ron presentes”). “La policía busca a un familiar de la víctima como acusa-

do del crimen, indicaron fuentes policiales”, se dice, y se intercalan una
entrevista al comisario de la seccional 1ª de Avellaneda (el primer día), y
fotos de los efectivos policiales excavando en búsqueda de más cuerpos ente-
rrados en la casa (el segundo día): “los efectivos policiales utilizaron másca-
ras”, “decenas de efectivos realizaron…nuevas excavaciones”. “Las excava-
ciones eran celosamente custodiadas por un espectacular dispositivo de
seguridad”, se agrega, en oposición a lo que había sucedido el día anterior
en que “cualquier persona podía ingresar a la casa usurpada sin ningún tipo
de impedimento” por ausencia del juez. Muchas acciones son efectivamen-
te cumplidas por la Policía: “científicos de la policía hallaron pelos en el
colchón”, “los investigadores lograron la detención del albañil”. Policía y
vecinos se unen en la investigación: “Convocan a especialistas para rastrilla-
je completo”: “Estas tareas fueron seguidas muy de cerca por los propios
vecinos, que se mostraron particularmente interesados en las tareas que
realizaban los bomberos y el personal especializado de la policía.”
El tópico del relato es la violación, en primer término, y el crimen, en
segundo: “Vejan y matan”, “Violan y asesinan”, “la violación y el crimen”.
En la dosificación de la información, los clímax con los que cierra cada
edición vespertina producen el efecto textual del suspenso: el primer día se
supone que puede haber más cadáveres y se busca al sospechoso prófugo, el
segundo día encuentran un segundo cadáver de una niña que los padres de
Mariela irán a reconocer (“Incertidumbre: ¿es o no Marela?”), el tercer día
ya se sabe que el segundo cadáver es de Mariela y atrapan al sospechoso.
La satanización se mezcla con la inculpación del sospechoso, desde el
primer día el diario sindica como “acusado” al “Nene” Sánchez, tío de la
víctima, que habitaba en la casa lindera de los padres de “Marela”, la niña
desaparecida. El segundo día la tapa trae una foto (en “Exclusivo”) del
“Nene” Sánchez acompañada de un titular en tipografía catástrofe blanca
sobre fondo rojo que reza: “Este es el monstruo de Avellaneda”6. “El rostro
de Héctor ‘El Nene’ Sánchez, quien es buscado por toda la Policía Bonae-
rense como principal acusado de la masacre de criaturas en el conventillo de
Avellaneda”. Desde entonces se lo designará con esta acuñación: “monstruo
de Avellaneda”. El estilo de las noticias policiales, dice Martini (2002),
presenta una modalidad “denuncista” (cuando se habla del delincuente) o
“pietista” (cuando se habla de la víctima). Del delincuente se ignora todo
salvo el prontuario, y la víctima pobre no puede resguardar su privacidad.
El doble asesinato de Avellaneda es el clímax de la ola de violaciones:
“Crímenes aberrantes. Conmociona la sucesión de hechos sádicos con veja-
6 Vínculo intertextual entre el diseño del diario y las placas de la señal de cable de Crónica.
ción de pequeños”, expresa una nota. Los vecinos intentan linchar al sospe-
choso, y en esa situación la abuela de una de las víctimas muere de un sínco-
pe. El dramatismo alcanzado en esta serie de noticias filtra mejor los ideo-
logemas de la mano dura: “Queremos la pena de muerte para los
responsables”, dicen los padres de Marela. Reaparece una foto de la niña
asesinada con un epígrafe que es una apelación al sentido vindicativo de la
justicia: “Para pensar. Marela, con su muñeco de peluche, una imagen dulce
y tierna, que clama por justicia”. En ese entorno el diario anuncia en titular
tipo catástrofe: “Un tribunal dejó libre a violador”, curiosamente este titu-
lar no es apelativo como los que predominan en el diario, dado que la cali-
ficación, que se supone compartida con el público, por evidente no necesita
exponerse. La información sobre la excarcelación semeja la información
sobre un crimen.
Para contar estos mismos sucesos La Nación, por su parte, titula el
primer día: “Hallan dos cuerpos enterrados en una casa”. “Uno de los cadá-
veres es de una menor, Mónica, prima de los habitantes de la finca; temen
que el otro sea de Yésica Martínez”. Por este encabezamiento no sabemos
de qué crímenes han sido víctimas. Aunque se habla de víctimas no aparece
el término asesinato y, recién en el cuarto párrafo, se dice de una de ellas que
tenía “signos de violación”, perífrasis eufemística de “haber sido violada”.
El lenguaje coloquial y afectivo de Crónica es sustituido en La Nación
por el formal: “chica de 13 años”, “menor”, “la pequeña vecina”, a quien
nunca designa por su sobrenombre sino por su nombre, “finca”, “parien-
tes”. El lenguaje formal (“las casas lindan”, “dio aviso a la policía”, “el
fiscal libró una orden de captura”, “asiduamente”, “inacción”, “impericia”,
“deceso”, “infructuosa búsqueda”) alterna con calificaciones semejantes a
las sensacionalistas (“una escena macabra”, “el espantoso hallazgo de la
madrugada”, “crimen atroz”, “horrendo doble crimen”, y, varias veces, la
volanta: “Horror en Avellaneda”).
Los vecinos aparecen caracterizados como “exaltados” cuando intentan
linchar al “principal sospechoso” y a la muerte de la abuela de una de las
víctimas sólo se le destina un párrafo. Esto contrasta con el punto de vista
cercano a la gente de Crónica. La relevancia que se le asigna a la descripción
y registro fotográfico del lugar en Crónica es reemplazada en La Nación por
la cláusula eufemística: el asentamiento de emergencia conocido como Villa
Tranquila.
Aunque se cuida de inculpar, ya que habla de “sospechosos” o de “dete-
nidos”, el primer día La Nación mezcla a los dos hermanos, el llamado
Nene y el llamado Bebe, que fue quien avisó al padre de Mariela del crimen.
Esto no había sucedido en Crónica que transmite la perspectiva de los fami-
liares y vecinos que distinguían con claridad entre uno y otro hermano a la
hora de asignar responsabilidades. Aún al día siguiente los hermanos

quedan equiparados por La Nación en frases del tipo: “La casa usurpada
por los hermanos “Nene” y “Bebe” Sánchez.”
La inculpación, sin embargo, no es privativa del medio amarillista. Los
diarios “serios” incurren con frecuencia en lo que Leonor Arfuch denomina
“inversión veridictiva”, es decir, el hecho de que, a veces, en lugar de ir de la
presunción de culpabilidad a una confirmación basada en alguna prueba,
parten de una inculpación que en los días sucesivos va a desmentirse, típica-
mente en noticias donde los sospechosos de los actos delictivos son niños y
con el paso del tiempo los inculpados terminan siendo adultos (Arfuch, 2001).
Desde el segundo día, el diario se hace eco, en vez del parecer de la
Policía, del parecer del ministro de Justicia de la Nación. Gustavo Beliz
“quiere saber quien fue la persona que permitió que el ‘Nene’ Sánchez salie-
ra en libertad tras cumplir cuatro años de una condena por violación de una
menor”. El diario divulga los reclamos de Beliz, que pidió apartar a los poli-
cías bonaerenses y poner a personal de la Policía Federal y la contestación
del gobernador Felipe Solá. “El tenor de las expresiones preanuncia un
nuevo duelo entre la Nación y la provincia por la actuación de la policía,
como ya ocurrió meses atrás con los casos de secuestros extorsivos, cuando
Beliz denunció la connivencia de la Policía Bonaerense”. También en La
Nación el caso de las dos niñas de Avellaneda enmarca la noticia titulada
“Polémica por la liberación de un violador”.
Crónica y La Nación difieren en su posición enunciativa. Ambos
medios, con ocasión de un caso policial, presentan dos mundos enfrentados:
el del orden y el del crimen. Pero en el caso de Crónica esta separación se da
dentro de un sector social que coincide con el sector social de la situación de
enunciación: su punto de vista es el de los vecinos —“gente de trabajo”— y
de la Policía (el orden); el lenguaje, la empatía y el conocimiento del lugar
muestran que se narra desde adentro de ese grupo social; y aunque también
el asesino pertenezca a ese sector, él es un monstruo. Para La Nación, en
cambio, el sector en el que orden y crimen se enfrentan no es el mismo que
el del enunciador y del destinatario, el productor del discurso se acerca a un
lugar y a unas personas extrañas y habla de ellas en su propio lenguaje.
5. Blumberg como caso mediático conmocionante
Me interesa analizar ahora el caso Blumberg, como culminación simbó-

lica de las olas de violencia del primer año de gobierno de Kirchner y como
contexto dentro del cual se puede apreciar cómo se articulan los casos perio-
dísticos con la agenda pública. A partir del 24 de marzo de 2004, los medios
empiezan a informar sobre el secuestro y posterior asesinato del joven Axel

Blumberg. En los días subsiguientes, hay dos noticias políticas excepciona-
les, que llegan a la portada de los diarios La Nación y Clarín y son cubier-
tas con mayor extensión que el resto de las noticias de la sección: un acto
conmemorativo del golpe de Estado de 1976 en la Escuela de Mecánica de
la Armada (ESMA), en ocasión de inaugurarse allí un Espacio de la
Memoria, y el primer congreso del Partido Justicialista desde la asunción del
presidente Kirchner. El acto de la ESMA se llevó a cabo el 24 de marzo (de
lo que se informó en los diarios el día 25) en un contexto de tensión políti-
ca debida a dos razones: las críticas recibidas por el Presidente desde algu-
nos sectores políticos sobre la inoportunidad del acto y el enfrentamiento
con cinco gobernadores peronistas que, vetados por organismo de derechos
humanos, no asistieron a la ceremonia y publicaron una solicitada en los
principales diarios nacionales denunciando “una discriminación ideológi-
ca”. También el congreso peronista de Parque Norte, reunido el 26 de
marzo (de lo que se informó el 27), se concretó en un clima de enfrentamien-
tos políticos. En la jornada en la que se eligieron nuevas autoridades, a la
que faltó el Presidente, se desató una fuerte discusión entre sectores kirch-
neristas y no kirchneristas del partido sobre la interpretación de la historia
partidaria durante los años setenta.
Mientras tanto, en la serie “ola de violencia”, la novedad de que se
hubiera encontrado asesinado a un joven que había estado cinco días secues-
trado se publica en La Nación en la portada del día 24. Sólo por dos días
Blumberg logra una cuarta parte de la superficie inferior de la tapa del
diario, dominada por las noticias políticas que protagoniza el Presidente,
sobre todo por la secuela del enfrentamiento entre facciones peronistas en el
congreso partidario. El padre del joven asesinado, Juan Carlos Blumberg,
había comenzado a pronunciar declaraciones ante los medios con críticas a
la Policía, la Justicia y el Gobierno (por ejemplo: “Blumberg: ‘Hay contra-
dicciones en la investigación’. El padre del chico dice que tiene ‘dudas’. Se
quejó de que no figure en la causa que su hijo fue torturado y que le arran-
caron las uñas. Dijo que ‘hay impunidad’ y una ‘terrible falta de profesiona-
lismo’. Pidió leyes duras”). De repente, el viernes 2 de abril, La Nación
destina la mitad de la parte superior de la tapa a la movilización al Congreso
convocada por Juan Carlos Blumberg, con un titular a seis columnas: “Un
gran clamor: seguridad”, acompañado de una foto de la multitud, calcula-
da en 150 mil personas. La excepcionalidad de la noticia, dada por las
dimensiones de la manifestación, no se preanuncia en la asignación de los
espacios realizada por La Nación, a pesar de que el medio había seguido las
declaraciones polémicas de Blumberg (por ejemplo, el domingo precedente
le había publicado una entrevista).
Otro tanto sucede en Clarín, que el día siguiente a la marcha consigna

en tapa, con un título catástrofe: “La gente dijo basta”. Ambos medios reali-
zan una caracterización de los participantes de la movilización que recuer-
da a la de los “caceroleros” de diciembre de 2001, en las jornadas de protes-
ta que culminaron con la renuncia del presidente De la Rúa: “gente”
independiente y autoconvocada.
“¿Pero quién es ‘la gente’? ¿La sociedad? ¿Todos? ¿La clase media? En
esa misma tapa hay un título pequeño en rojo que aclara un poco quién es
la gente y quién es el otro, es decir, de quién se diferencia la gente, a quien
se opone ese colectivo ‘la gente’. Y lo hace a través de una cita del discurso
de Juan Carlos Blumberg: ‘la fuerza de los ciudadanos obligará a los funcio-
narios a proteger a la sociedad’. Es decir, que se trata de la sociedad, la
gente, nosotros contra ellos: los funcionarios, la clase política (…) A la
representación de los políticos como una entidad fundamentalmente escin-
dida de la sociedad, se sigue que el interés de los políticos difiere esencial-
mente del interés general de la sociedad” (Kirtzberger, 2005: 55).
El día de la movilización, Blumberg entrega un petitorio de medidas que
deberían ser aprobadas para mejorar la seguridad. Sólo una semana después
de la marcha, el Congreso aprueba leyes más duras contra el delito, tales
como aumentar las penas por robos con armas y el castigo a la tenencia y
portación ilegal de armas de fuego. Durante esa semana, estalla la presencia
de Blumberg en los medios, exigiendo la consideración de su petitorio. El 19
de abril el Gobierno presenta un ambicioso “Plan estratégico de Justicia y
Seguridad 2004-2007”, que se asegura se venía estudiando desde hacía
meses. Inversión de 1000 millones en tres años para el área, incorporación
de 212 patrulleros para la Policía Federal, proyectos para reestructurar los
fueros penales federales, impulso de los juicios por jurados y de una ley para
bajar la edad de imputabilidad a los 14 años, creación de una fuerza para
delitos complejos, son algunas de las muchas medidas anunciadas en un
discurso de casi una hora de duración pronunciado por el Ministro de
Justicia y Seguridad, Gustavo Beliz.
El debate, el brusco cambio de agenda, las consecuencias institucionales
hacen un caso de las noticias referidas a Juan Carlos Blumberg. Mientras el
Gobierno y los medios acordaban una agenda concentrada en los discursos
en torno a los actos de la ESMA y el congreso peronista, la gente se movili-
za para reivindicar otra jerarquización en los temas públicos. Hay que tener
en cuenta que la de Blumberg fue también una campaña mediática y que
algunos medios, desde un primer momento, la promovieron por razones
ideológicas, comerciales o por ambos motivos a la vez (por ejemplo, los
medios del grupo del periodista y empresario Daniel Hadad: Canal 9,
Infobae y Radio 10). Sin embargo, la mayor parte del sistema de medios
debe girar bruscamente su foco a partir del dato incontrastable del éxito de
Blumberg en la convocatoria de la movilización al Congreso. Otro tanto
sucede con el discurso del Presidente. La movilización es ignorada por el
canal oficial. El Presidente declara el mismo día que se realiza: “hay que
limpiar la Policía Bonaerense” y concentra así la responsabilidad de la situa-
ción de violencia en las fuerzas de seguridad, cuando era la política de segu-
ridad de su gobierno la que estaba recibiendo las mayores críticas. Luego el
Presidente guarda silencio hasta que presenta el ambicioso plan que reúne
desde proyectos estudiados hasta meros enunciados y cuyo centro de grave-
dad es la reforma integral de los sistemas policiales, judiciales y penales, en
consonancia con medidas educativas y sociales. La Nación destina al anun-
cio del plan la misma superficie que le había asignado a la marcha, inclu-
yendo un título a seis columnas: “Lanzan un megaplan contra el delito”.
Ante los reclamos públicos, Kirchner tuvo que acelerar un plan en un
momento en el que su preocupación política era el enfrentamiento con algu-
nos sectores del peronismo. A juzgar por sus palabras y acciones previas,
Kirchner no tenía el problema del delito en la misma consideración que la
gente de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Se puede conjeturar que su
discrepancia con la agenda del público está relacionada también con la
convicción de que el problema de la seguridad está atado a cuestiones
estructurales. Esta hipótesis, es coherente con el carácter general e ideológi-
co que tienen los párrafos destinados a la seguridad en su discurso inaugu-
ral del Presidente. Efectivamente, allí se afirma que se “deben tener presen-
te las circunstancias sociales y económicas que han llevado al incremento de
los delitos en función directa del incremento de la exclusión, la marginali-
dad y la crisis que recorren todos los peldaños de la sociedad”. Sin ninguna
alusión a medidas concretas, se afirma que no debe descargarse la tarea en
la Policía, sino que el Estado y la sociedad deben prevenir, detener, reprimir
y castigar la actividad ilegal. “Una sociedad dedicada a la producción y
proveedora de empleos dignos para todos resultará un indispensable apoyo
para el combate contra el delito”. Pero además de convicciones de largo
plazo, el público y los medios reclaman medidas inmediatas.
Algunas medidas del megaplan se enlazan con esa idea que vincula la
seguridad con procesos políticos, sociales, educativos y judiciales, como
también lo hace la insistencia en la lucha contra cualquier forma de impu-
nidad, incluso con misteriosas advertencias, que se trasladan desde el discur-
so de asunción hasta el discurso de anuncio del plan estratégico de seguri-
dad. Aquí se afirma que no va a ser “víctima de presiones inducidas de
sectores de poder” y en el primer discurso ante la Asamblea Legislativa
había dicho: “El Estado (…) no puede aceptar extorsiones de nadie, ni de
quienes aprovechan una posición de fuerza en cualquiera de los poderes del
Estado o en la economía, ni de quienes usan la necesidad de los pobres para

fines partidistas”. En este caso, Kirchner recupera el protagonismo a través
de medidas que atienden el reclamo por la inseguridad, las cuales, aunque
fueron más grandilocuentes que reales, reparan la alianza con la gente que
funda el capital político del Gobierno. Además, las medidas se presentan
con el fin de reconducir el debate sobre la inseguridad hacia planteamientos
estructurales, como si la divergencia con la gente no se hubiese debido a una
falta de interés por el tema, sino a una diferencia de criterio acerca de los
tiempos y los modos de superar el problema. Como sucederá otras veces
más adelante, Kirchner salió fortalecido de la crisis.
Una de las medidas del megaplan de seguridad fue la propuesta de la
disminución de la edad de imputabilidad, reclamada en el petitorio de
Blumberg, resistida por los expertos y disonante con la perspectiva del
Gobierno de anteponer las garantías ciudadanas a la represión del delito. En
algún sentido, cuando las olas de violencia culminan en algún tipo de medi-
da extrema, se reproduce en la sociedad un rito por el que los órganos de
gobierno le entregan al público conmocionado una decisión legal que prome-
te canalizar la potencial violencia social a través de un chivo expiatorio. Un
escenario así puede ser explicado a través de las teorías que inscriben la
violencia en la estructura misma de la sociedad. La comunidad es protegida
de su propia violencia por el sacrificio. La comunidad separa de sí un punto
de su interior sobre el cual hace converger el mal colectivo, de modo que se
aleje del resto del cuerpo, explica Roberto Espósito cuando trata de recons-
truir un paradigma inmunitario del derecho, desde la perspectiva de Girard.
“Un cambio de lugar de la violencia, de lo propio a lo otro. De todos a uno:
todos menos uno. Uno, en lugar de todos” (Espósito, 2005: 59). El sistema
judicial racionaliza la venganza, cambia el sujeto de la venganza concreto e
individual por un mecanismo institucional abstracto y general. De la violen-
cia externa, sostiene también Espósito, ahora siguiendo a Benjamin, el dere-
cho no quiere eliminar la violencia sino lo “externo”. Lo que amenaza al
derecho no es la violencia, sino que pueda existir fuera del derecho. La
violencia deriva su legitimidad, no de su contenido, sino de su ubicación.
Para ilustrar cómo el sistema incluye la violencia dentro de sí piénsese sola-
mente el tipo de experiencias al que condena el sistema carcelario argentino.
6. Algunas conclusiones
En un momento histórico de especial susceptibilidad de los ciudadanos

frente a la inseguridad, instaurado un discurso que pretende reducir la esca-
lada de violencia global a un esquema de acción violenta injusta - reacción
violenta justa, en un contexto local en el que se multiplica la protesta social

a través de los medios de comunicación, agravando la percepción de tensión
social y de inoperancia de quienes tienen responsabilidad en el Estado para
reducirla, la forma en que se propaguen las noticias sobre inseguridad puede
acrecentar un clima de opinión proclive a medidas drásticas de represión del
delito en detrimento de los derechos personales.
La edición de las noticias de violencia en la Argentina, la forma en que
éstas se seleccionan, agrupan y jerarquizan, parece responder a dos modelos
fundamentales que se ubican dentro de una tipología más amplia de casos
periodísticos. Esos modelos están constituidos por las olas de violencia, en
las que la agenda mediática es absorbida durante un lapso no muy extenso
por un tipo particular de delito, y los casos conmocionantes, que irrumpen
y provocan un cambio abrupto de la agenda pública, trayendo a la superfi-
cie cuestiones estructurales latentes desatendidas. En una y otra oportuni-
dad, para poner fin a la ola o por la indignación que produce el delito parti-
cularmente aberrante, los mismos medios informativos reproducen reclamos
de reacción más enérgica contra la violencia. Este clima de opinión presio-
na sobre las instituciones del Estado, sobre todo cuando un nuevo caso
mediático (como el éxito de la convocatoria popular de Juan Carlos
Blumberg para reclamar seguridad) pone en evidencia la discrepancia entre
las preocupaciones ciudadanas y las de los políticos (y de los propios medios
que primero se ajustan a la agenda del poder político y, sólo después del
reclamo popular, a la agenda ciudadana).
Los medios ponen al Gobierno frente a esos reclamos de seguridad
(nutridos de tópicos sobre la eficacia de la “mano dura” difundidos desde
los mismos medios) que, aún contra sus principios, se siente obligado a
ceder garantías constitucionales para satisfacer a la gente. Falta debatir si el
repliegue de la función de policía del Gobierno no contribuye a generar el
clima de desprotección social y el consecuente pedido desesperado de medi-
das menos racionales de control del delito.
Algunos elementos que integran las estrategias periodísticas de cobertu-
ra de acontecimientos violentos, tales como el criterio para demarcar “olas”,
el enlace y la acumulación de diversos delitos, el manejo impreciso de esta-
dísticas del crimen, la difusión de ideologemas, las descripciones morbosas y
las interpelaciones sensacionalistas, la inculpación injustificada, la sataniza-
ción de los delincuentes, el extrañamiento respecto del mundo de víctimas y
victimarios, la irrupción dramática de noticias previsibles, entre otros, debe-
rían ser objeto de un trabajo de crítica entre académicos y periodistas.
Apremia una reflexión sobre modos alternativos de edición de noticias sobre
inseguridad en donde pareciera que la inclusión de la voz de los expertos y la
atención a los problemas estructurales deberían jugar un papel fundamental.
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INCIDENCIA DE LOS ORGANISMOS DE DERECHOS HUMANOS

EN LA AGENDA DE SEGURIDAD EN LA ARGENTINA
El caso de los estándares del accionar estatal

en el marco de las manifestaciones públicas
Gustavo F. Palmieri
Marcela Perelman
Emilio García Méndez1
1. Introducción
Durante los 25 años que van desde el restablecimiento del orden consti-
tucional, en 1983, las problemáticas de la violencia policial y la seguridad
ciudadana han mantenido un lugar central en la agenda política de la
Argentina. Algunos de los componentes de esta agenda han sido la participa-
ción de las instituciones de seguridad en redes de ilegalidad vinculadas con
los más graves delitos, el incremento de las tasas de delito durante la década
del 90, la necesidad de realizar reformas en instituciones policiales fuerte-
mente marcadas por la dictadura, las manifestaciones masivas en reclamo de
mayor seguridad y las renovadas formas de protesta en el espacio público en
una sociedad que padeció una crisis económica e institucional fortísima.
Los reclamos relacionados con estos problemas no siempre han coinci-
dido y en muchas ocasiones han confrontado. Por un lado, propuestas de
solución que buscaron profundizar las líneas de acción más autoritarias y,
por otro, iniciativas vinculadas con la democratización de las instituciones
1 Este trabajo busca articular el relato de una serie de estrategias de incidencia de la sociedad
civil y ejemplificarlas con casos concretos. En este sentido, retoma algunas descripciones
anteriores de dichas estrategias y casos: diferentes líneas de análisis expuestas fueron traba-
jadas por Gustavo Palmieri y Cecilia Ales en el documento “Crime and Human Rights in
Argentina” (2002); las secciones 3 y 4 fueron elaboradas a partir del documento de Andrea
Pochak (2005) “El papel de la sociedad civil en la reforma de la justicia en Argentina: El
trabajo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)”; el acápite 5.3 retoma la descrip-
ción de los hechos de Gerardo Fernández en “La Plaza vallada” (2005) y la descripción de
algunos casos fue extraída de diferentes Informes Anuales del CELS.
y las políticas. Desde una perspectiva de derechos humanos, a los graves

abusos por parte de los funcionarios de las instituciones de seguridad deben
sumarse, entre otras, las vulneraciones de derechos a partir de políticas de
seguridad marcadamente excluyentes y discriminatorias, la crítica situación
que sufren las personas privadas de libertad y los problemas de acceso a la
Justicia.
Desde la recuperación democrática, las demandas frente a la violencia
institucional y otras violaciones a los derechos fundamentales en el marco
de las políticas de seguridad han ocupado un lugar importante en el accio-
nar de las organizaciones de derechos humanos. Y, a su vez, estas acciones
—con mayor o menor éxito— han tenido un considerable peso en la deter-
minación de las políticas de seguridad. Tanto que resultaría difícil explicar
la evolución de las políticas e instituciones de seguridad durante estos años
sin mencionar las acciones desarrolladas por organizaciones de derechos
humanos o por alianzas sociales donde estas organizaciones ocuparon un
lugar importante. Son ejemplos de estas organizaciones o redes, algunos
organismos tradicionales de derechos humanos, como el Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS), la Asamblea Permanente por los Derechos
Humanos (APDH), la Comisión de Familiares de Víctimas Indefensas de la
Violencia Social (COFAVI), institutos universitarios como el Centro de
Estudios e Investigación sobre Derechos Humanos (CEIDH) de la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario o redes de abogados y
víctimas como la Coordinadora Contra la Represión Policial e Institucional
(CORREPI). Con estrategias y concepciones variadas, la historia de las insti-
tuciones de seguridad se ha visto influida —nuevamente, con diversos
grados de éxito— por los reclamos y propuesta de estas organizaciones
(Palmieri y Ales, 2002).
Entre las acciones centrales que en este campo lleva adelante el CELS, se
destacan el litigio en causas judiciales ante tribunales locales e internaciona-
les, la investigación sobre políticas e instituciones de seguridad pública, la
sistematización —desde hace más de diez años— de información en una
base de datos sobre hechos de violencia con participación policial, la elabo-
ración de indicadores para monitorear el cumplimiento de la ley por parte
de las instituciones de seguridad, los reclamos por acceso a la información,
las movilizaciones y concentraciones para reclamos específicos o generales y
la presentación de propuestas y lineamientos sobre políticas e instituciones
de la seguridad pública. Entre las líneas de trabajo sobre cuestiones de
violencia institucional y seguridad ciudadana, se destacan las relativas a la
violencia policial y al uso de la fuerza, las políticas de seguridad ciudadana,
las políticas de privación de la libertad y el accionar policial en el marco de
la protesta social y la gestión del espacio público. Algunas de estas activida-
INCIDENCIA DE LOS ORGANISMOS DE DERECHOS HUMANOS EN LA AGENDA DE 197
des y estrategias se llevan adelante en coordinación con otras organizacio-

nes nacionales y del exterior2.
El presente artículo aborda en primer lugar, y brevemente, algunas
tensiones que se presentan desde la perspectiva de derechos humanos al
momento de intervenir en la amplia agenda de las instituciones y políticas
de seguridad. Esto, desde una perspectiva de las organizaciones que persi-
guen la modificación de las políticas estatales a partir de sus acciones.
Las secciones 3 y 4 resumen brevemente las estrategias desarrolladas
desde una organización de la sociedad civil, en este caso el CELS, para inci-
dir en políticas públicas.
Luego de las variadas acciones desarrolladas, el artículo se concentra en
la quinta sección en la actividad realizada en el campo de la regulación y
control del accionar estatal, en particular del policial, en el contexto de mani-
festaciones públicas. Hemos seleccionado esta experiencia porque permite ver
la diversidad de variables implicadas en el trabajo de las organizaciones de
derechos humanos en el contexto de las políticas de seguridad. En este caso
no se trata sólo de fijar estándares de actuación o, en otros términos, de esta-
blecer los límites del accionar estatal para el respeto de los derechos, sino de
un accionar conjunto con otras organizaciones que implicó, por una parte,
perseguir el reconocimiento de las personas que protestaban como ciudadanos
—en sentido amplio— que ejercían sus derechos de reunión, expresión y peti-
ción ante las autoridades. Ello implicó el reclamo de acciones positivas que el
Estado debía realizar no sólo para no agredirlos, sino más bien para proteger-
los en el ejercicio de sus derechos. Un tema fundamental fueron los esfuerzos
realizados para señalar que no se trataba de una situación de hecho que debía
ser tolerada, sino de derechos relacionados con circunstancias de hecho3.
2 El CELS ha comenzado a trabajar también junto a otras organizaciones de la región en una

iniciativa para lograr estándares regionales en materia de políticas de seguridad y derechos
humanos. El 14 de octubre de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
concedió una audiencia sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, en la que las organiza-
ciones presentaron una compilación de decisiones de la CIDH y de otros organismos regionales
e internacionales sobre temas de seguridad y la labor de las instituciones de Policía, y se expu-
sieron diagnósticos acerca de la relación entre derechos humanos y seguridad en los países lati-
noamericanos. Esta alianza presentó también una propuesta de trabajo a la CIDH, que consiste
en la elaboración de un estudio hemisférico sobre seguridad ciudadana y derechos humanos
como modo de trabajar de forma sistemática sobre estas problemáticas. La propuesta fue reci-
bida e impulsada por la Comisión y actualmente se encuentra en su etapa de implementación.
3 La obligación de las instituciones del Estado es garantizar el libre y pleno ejercicio de los
derechos y no sólo “respetarlos”. En este sentido, debe organizar las estructuras a través de
las cuales se manifiesta el poder público a fin de asegurar el ejercicio de los derechos: “Esto
implica […] que no sólo se deje de lado la censura previa, sino que además se procure asegu-
rar que las distintas voces (demandas, quejas) presentes en la sociedad puedan ser escucha-
2. Derechos humanos y seguridad ciudadana
Es evidente la frontal oposición entre derechos humanos y políticas de

seguridad ciudadana en el contexto de las dictaduras, donde las políticas públi-
cas promueven un orden de hecho construido desde la vulneración de derechos.
Sin embargo, las tensiones entre los reclamos de seguridad ciudadana y
los derechos humanos no dejan de existir durante la democracia más allá del
grado de institucionalidad o desarrollo que ésta alcance. Estas tensiones
pueden llegar a desdibujarse en el campo conceptual, pero se presentan de
diversas formas en el accionar cotidiano. De hecho, si la seguridad de los
habitantes puede ser entendida como una situación que implica el respeto y
la posibilidad de ejercicio de los derechos, no queda claro el origen de la
tensión. Sin embargo, persiste la idea de que la seguridad puede garantizar-
se tanto mediante el respeto a los derechos humanos como sin respetarlos.
La difundida expresión que sostiene que las organizaciones de derechos
humanos defienden “los derechos de los delincuentes” muestra que las
concepciones de seguridad que confrontan con las perspectivas de derechos
humanos están vigentes (AA.VV., 2004: 3-7).
Las organizaciones de derechos humanos en la Argentina no han igno-
rado estas tensiones y han lidiado con ellas de diversas maneras. En tal senti-
do, uno de los modos de leer las acciones de estas organizaciones es anali-
zando el modo en que fueron resolviendo estas tensiones en momentos
particulares e, inclusive, cómo esas intervenciones han influido en las formas
en que se configuraron tanto el debate, como las políticas de seguridad.
Es evidente que desde el trabajo contra la violencia institucional, la discri-
minación y la persecución de amplios sectores sociales en el marco de las polí-
ticas de seguridad, las organizaciones de derechos humanos han incorporado
a su trabajo el análisis sobre el funcionamiento de las instituciones y políticas
de seguridad y han promovido políticas de reforma. En tal sentido, estas orga-
nizaciones han desarrollado distintas acciones para demostrar que la insegu-
ridad ciudadana se relaciona con la violencia y la ilegalidad de las institucio-
nes de seguridad. Ahora, si bien es cierto que los reclamos por una política de
seguridad más efectiva confluyen en muchos puntos con los desafíos de las
organizaciones de derechos humanos, ellos no se superponen exactamente.
Aunque parte de la inseguridad se relaciona con las prácticas policiales bruta-
les e ilegales, también es cierto que no toda la problemática de seguridad se
subsume en la violencia institucional. Al mismo tiempo, los reclamos de las
organizaciones relacionadas con la violencia policial y la discriminación
das, que […] reciban una protección privilegiada (una sobreprotección) por parte del
Estado” (Gargarella, 2001: 53).
suelen ser más amplios que la dimensión que les asignan las prácticas y los
discursos del campo de la seguridad. Precisamente, parte de lo interesante del
aporte de la perspectiva de derechos humanos al debate y a las políticas sobre
la seguridad, proviene del desafío de incidir en el campo de la seguridad ciuda-
dana bajo la tensión de no transformar la seguridad en el centro de su agen-
da. Lo que, evidentemente, también implica serias limitaciones.
Las tensiones entre derechos humanos y seguridad se han presentado de
diferentes formas y con diversa intensidad en los últimos años. De hecho, en
momentos de incremento de delitos se ha impulsado, en ocasiones, intere-
santes procesos de reforma institucional como el iniciado en la Provincia de
Buenos Aires en 1997. En otros casos, ese incremento ha sido utilizado para
promover políticas autoritarias en la misma jurisdicción, como las de 2000.
En forma opuesta, los masivos reclamos por mayor seguridad que tuvieron
lugar en la Argentina durante 2004 y 2006, que promovieron las reformas
penales más brutales del período democrático, se produjeron en momentos
de claro descenso de los niveles de la criminalidad y la violencia. Estos ejem-
plos permiten observar la necesidad de problematizar conceptos como el de
“eficiencia de las políticas” y reconocer que, junto con el papel ferozmente
excluyente que tienen los reclamos de “lucha contra la delincuencia”,
también presentan un perfil engañosamente integrador.
Precisamente, porque el modo de presentarse del discurso de seguridad
hace visibles ciertas vulneraciones de derechos pero oculta otras, las políti-
cas de derechos humanos en esta materia han tenido el múltiple desafío de
valerse de los principios y estándares de derechos humanos para hacer más
completos y complejos los discursos sobre seguridad, colaborar en el agre-
gado y “visibilización” de los actores que los reclamos tradicionales de segu-
ridad ocultan y, al mismo tiempo, articular estos reclamos con criterios de
eficiencia que permitieran transformar esas demandas en políticas posibles.
3. El trabajo del CELS: la denuncia y la incidencia en políticas públicas4
La creación del CELS en 1979 respondió a la necesidad central de enca-

rar acciones rápidas y decisivas para detener el genocidio que estaban
llevando adelante las Fuerzas Armadas argentinas. Para quienes integraban
el grupo fundacional —en su mayoría padres y madres de presos políticos y
de detenidos desaparecidos—, lo más acuciante en esos años trágicos era
informar a la opinión pública nacional e internacional y denunciar que lo
4 Una reflexión sobre el trabajo del CELS, específicamente respecto de la reforma de la Justicia
en la Argentina, puede verse en Pochak, (2005).
que ocurría en la Argentina obedecía a un plan metódicamente diseñado y

sistemáticamente aplicado por el gobierno militar. Desde su fundación, el
CELS recurrió a tres líneas de trabajo que hoy se mantienen: la recopilación
de información y la investigación con vistas a documentar las violaciones de
derechos humanos; la práctica jurídico-legal ante tribunales nacionales e
internacionales; y la denuncia pública.
Desde un primer momento, la institución consideró que poseía vocación
de permanencia y que debía, por ello, diseñar y llevar adelante las políticas
adecuadas al contexto político en el que le tocara desarrollarse. Al igual que
para las restantes organizaciones de derechos humanos nacidas durante la
dictadura militar, para el CELS la transición hacia el régimen constitucional
abrió una gama de oportunidades y desafíos. Diseñar y llevar adelante polí-
ticas pertinentes para la nueva etapa que comenzaba en la Argentina, con la
recuperación de las instituciones democráticas, no era algo sencillo, más aun
teniendo en cuenta el complicado contexto político y social del país.
Dichas políticas se basaron —y se basan— en dos premisas fundamen-
tales: la fidelidad al principio institucional de lograr la verdad y la justicia
con respecto a los crímenes aberrantes perpetrados por la dictadura militar;
y la convicción de que una primera garantía de la vigencia plena de los dere-
chos humanos se funda en la consolidación del sistema constitucional, lo
que llevó al CELS a emprender acciones que contribuyeran a reforzar y
ampliar la democracia, manteniendo una posición de independencia respec-
to de los sucesivos gobiernos.
Así, desde la restauración del Estado de Derecho, el CELS mantuvo su
compromiso con la búsqueda de verdad y justicia de los crímenes cometidos
por la dictadura militar y, a la vez, impulsó programas referidos a las viola-
ciones de derechos humanos propias de la democracia en la Argentina.
Como hemos visto, ejemplos de esta clase de violaciones son los abusos
cometidos por las instituciones de seguridad; la inacción del Estado frente a
la violación de derechos económicos, sociales y culturales; la falla en la apli-
cación de estándares internacionales sobre derechos humanos por parte de
los tribunales locales; la discriminación de sectores en situación de vulnera-
bilidad; las limitaciones arbitrarias a la libertad de expresión y al derecho al
acceso a la información pública.
Otra de las características del trabajo del CELS es que éste no sólo se
orienta a denunciar las violaciones de derechos humanos sino también a
conseguir cambios y mejoras en el funcionamiento de las instituciones
democráticas. En otras palabras, al trabajo de defensa de derechos y de
protección de víctimas, se le suma el de incidencia en políticas públicas.
En este sentido, la misión tradicional de defensa de derechos se presen-
ta como limitada para apuntar hacia los problemas estructurales que están
detrás de las violaciones concretas de los derechos. Es que en general, las

violaciones de derechos humanos son producto de la debilidad de las insti-
tuciones democráticas y su capacidad para la elaboración e implementación
de políticas públicas adecuadas. Por ello, el CELS se ha planteado como
esencial avanzar también en la fiscalización de las políticas públicas y, en
algunos casos, en la formulación y presentación de propuestas concretas.
Ello implica una nueva relación con las autoridades públicas. El Estado
se presenta como el agente que viola derechos humanos pero, a la vez, como
el que puede protegerlos y garantizarlos. En esta nueva relación, como orga-
nización de derechos humanos se lo sigue denunciando por aquellas acciones
ilegales; pero también, en ciertos casos, se dialoga con él a fin de incidir sobre
qué podría hacer para garantizar derechos. Es claro que esto significa un
cambio en la lógica del trabajo de las organizaciones de derechos humanos5.
Por lo demás, el movimiento de derechos humanos cuenta con una
herramienta muy útil para el monitoreo de las políticas públicas: el derecho
de los derechos humanos. A medida que se consolidaron ciertos estándares
jurídicos básicos, se fueron fijando además algunos contenidos mínimos
para la definición de políticas. Así, el derecho de los derechos humanos no
sólo fija límites al abuso del poder sino que puede, en ciertos contextos,
constituirse en un programa de acciones positivas de los Estados, un progra-
ma para desarrollar políticas concretas que apunten a los problemas estruc-
turales desde los cuales emanan esas violaciones.
El activismo legal original, vinculado con el reclamo por verdad y justi-
cia de los crímenes cometidos por la última dictadura militar, se ha extendi-
do a otras problemáticas de la democracia, tales como la violencia policial.
Desde 1983, el CELS estableció la importancia de presentar “casos testigo”;
estrategia jurídica que se describe en el siguiente punto.
El CELS lleva adelante proyectos específicos sobre las organizaciones
estatales más problemáticas. Este es el caso, por ejemplo, de las institucio-
nes policiales. Se intenta revertir la impunidad con la que en general se
enfrentan los casos de torturas, detenciones arbitrarias y homicidios en
nuestro país. En tal sentido, desde hace varios años viene analizando y
denunciando el uso arbitrario de la Justicia Penal para criminalizar la
protesta social o para no investigar ni sancionar las muertes provocadas por
5 Muchas organizaciones de derechos humanos en la región, que se crearon fundamentalmen-

te para defender derechos, han comenzado en los últimos años a reorientar su trabajo hacia
el monitoreo de políticas públicas en áreas como seguridad, Justicia, seguridad social. Para
ello se recurre a ciertas herramientas del derecho de los derechos humanos, que permiten
monitorear también políticas públicas. Este nuevo trabajo requiere también una formación
distinta de sus miembros y una mirada más compleja del contexto político de la relación con
el Estado.
la represión contra las protestas. Pero junto con denunciar patrones de

violaciones de derechos humanos, se impulsan investigaciones y reformas
para establecer mecanismos institucionales de control adecuados para
asegurar sistemas policiales y de seguridad más eficaces y respetuosos de los
derechos humanos.
4. El litigio estratégico: elección de casos testigo
El CELS, desde sus inicios, estableció la importancia de presentar “casos

testigo”; esto es, casos que reflejaran patrones de violaciones de derechos
humanos y que, por su similitud con otros, los resultados pudieran ser apro-
vechados para la tramitación de nuevas causas. En otras palabras, los casos
que se llevan desde el CELS implican violaciones significativas por su concre-
to o potencial impacto en la comunidad, de modo que su tratamiento legal
permite implementar alternativas que tiendan a resolver problemas que
afectan a amplios sectores sociales.
Otra de las características que reúnen los casos litigados por el CELS es
que mediante su litigio se intenta discutir la adecuación de alguna política
pública con los estándares internacionales en materia de derechos humanos.
En este sentido, es preciso tener en cuenta que la Argentina ha ratificado la
mayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos. A partir
de la reforma constitucional de 1994, varios de los tratados más importan-
tes tienen jerarquía constitucional6.
6 El artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional (reformada en el año 1994) establece:

“[…] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo
Facultativo; la Convención sobre la Prevención y Sanción de Genocidio; la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos o
Degradantes; la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño; en las condiciones
de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera
parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías
por ella reconocidos…”. Se debe aclarar que, con posterioridad a la reforma constitucional,
el Congreso Nacional también reconoció idéntica jerarquía a la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas (por ley 24.820, del 30 de abril de 1997 se le otor-
gó jerarquía constitucional a la Convención que ya había sido aprobada el 13 de septiembre
de 1995, por ley 24.556); y a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de
Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad (por ley 25.778, del 3 de septiembre de 2003,
aunque la Convención ya había sido aprobada por ley 24.584 varios años antes).
Por ello, el CELS ha orientado su trabajo jurídico a lograr la plena apli-

cación de los estándares de derechos humanos reconocidos en los tratados
por los tribunales locales, procurando mediante el litigio ante los tribunales,
discutir la adecuación de las políticas públicas sobre derechos humanos7.
Para tal fin, se recurre a diversas estrategias jurídicas, en muchos casos
con la búsqueda de vías novedosas.
Así, podemos mencionar la utilización frecuente del instituto del “amicus
curiae”. Los “amici curiae” consisten en presentaciones que pueden realizar
terceros ajenos a una disputa judicial —pero con un justificado interés en la
resolución final del litigio—, con el fin de expresar sus opiniones en torno a
la materia, a través de aportes de trascendencia para la sustentación del
proceso judicial. El “amicus curiae” permite aportar en el debate del proce-
so nuevos argumentos jurídicos, a la vez que garantizar un mecanismo de
participación ciudadana que vuelve la búsqueda de la justicia una actividad
colectiva, no circunscripta a la decisión del juez y a los argumentos de las
partes. Además, la oportunidad de agregar estos “amici” al expediente
opera como mecanismo de control al propio tribunal que no podrá pasar
por alto argumentos que le fueron acercados por actores de la comunidad,
individuos u organizaciones no gubernamentales de reconocido prestigio. Si
bien en la Argentina todavía no hay una ley respecto de este instituto,
muchos tribunales lo han aceptado en el marco de causas sobre interés
público e, incluso, la Corte Suprema de Justicia ha reglamentado8 esta figu-
ra y la ha implementado.
Otro de los mecanismos generalmente utilizados por el CELS es la
presentación de casos ante los organismos internacionales de derechos
humanos, en particular la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos
7 Mediante algunos casos, por ejemplo, se intenta discutir la política en materia de planes
sociales del gobierno. Uno de los planes sociales más importantes del país es el “Plan Jefes y
Jefas de Hogar”, que consistía en la asignación de 150 pesos a cada jefe o jefa de hogar
desempleado a cargo de hijos. Si bien el gobierno lo había presentado como un plan univer-
sal, lo cierto es que en su aplicación estableció fuertes límites para acceder a él. Con la
presentación de un amparo, se discutieron algunos de estos límites y se logró la inscripción
de personas que cumplían con todos los requisitos impuestos por la ley pero que por inscri-
birse luego del plazo de inscripción no les permitían acceder a este plan social.
8 Acordada 28/04, del 14 de julio de 2004. Los requisitos que impone para la presentación de
“amicus” son los siguientes: ser una persona física o jurídica con reconocida competencia en
la cuestión debatida; fundamentar el interés para participar de la causa e informar sobre la
existencia de algún tipo de relación con las partes del proceso; expedirse exclusivamente a
favor de la defensa de un interés público; presentarse dentro de los 15 días hábiles del llama-
do de autos para sentencia y limitar la exposición a un máximo de veinte carillas tamaño
oficio. Los “amigos del tribunal” no tienen calidad de parte, derechos procesales ni derecho
a cobrar honorarios judiciales.
Humanos9. Actualmente, patrocina más de treinta casos ante el Sistema

Interamericano de Protección de Derechos Humanos. Estos mecanismos son
herramientas fundamentales para la incidencia en políticas públicas y en el
diseño institucional.
Las organizaciones de derechos humanos históricamente han recurrido
a la denuncia internacional10 como forma de presión de los gobiernos para
el respeto de los derechos humanos en períodos de dictadura. Como indicó
el actual director ejecutivo del CELS, Gastón Chillier, los mecanismos inter-
nacionales de protección de derechos humanos se presentan como herra-
mientas idóneas para desestabilizar las dictaduras y, en contextos de demo-
cracia, estos mecanismos pueden desempeñar un rol muy importante en la
consolidación del Estado de Derecho.
La presentación de denuncias por casos individuales o colectivos, o de
situaciones generales ante los mecanismos internacionales de derechos huma-
nos es esencial ante el fracaso de los mecanismos locales de protección. A la
vez, permite que estos órganos contribuyan a fortalecer las instituciones demo-
cráticas del país y a destacar la prioridad de los derechos humanos en las agen-
das nacionales y multilaterales de los Estados. El sistema internacional de
protección de derechos humanos actúa entonces como última instancia en la
protección de las víctimas de violaciones de derechos humanos pero, a la vez,
como fuente de principios y estándares de derechos, mínimos y comunes a
todos los países, que permiten impulsar y orientar procesos de fortalecimiento
de la democracia en los países. Nuevamente, en cuanto a los casos individua-
les, es esencial realizar una buena selección con el fin de que los organismos
internacionales no sólo protejan a las víctimas del caso individual sino también
activen procesos de cambios institucionales y legales en el país y la región.
9 En adelante, Comisión Interamericana o CIDH; y Corte Interamericana o Corte IDH, respec-

tivamente.
10 Existen distintos mecanismos internacionales de protección de derechos humanos. Algunos
requieren la presentación de denuncias por casos concretos (ya sea individuales o colectivos),
tales como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, o el Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas. Otros, supervisan la situación general de derechos
humanos periódicamente, como el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Algunos de estos mecanismos fueron creados y regulados en tratados adheridos por el
Estado, y se dedican a supervisar las obligaciones asumidas en materia de derechos humanos
en ese instrumento internacional (por ej. la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos vigilan el respeto de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica); otros mecanismos,
en cambio, fiscalizan la vigencia de los derechos humanos —en general o en particular, de
cierto derecho o de cierto país— de todos los Estados parte de determinada organización
internacional, como la Organización de Naciones Unidas (ONU) —tales como la Comisión
de Derechos Humanos de la ONU, los grupos de trabajo o los relatores especiales—.
A modo de ejemplo, algunos de los casos litigados por el CELS ante el

sistema interamericano han permitido, entre otras cosas: que los tribunales
argentinos reconocieran el derecho a la verdad de los familiares y víctimas
del terrorismo de Estado11; que el Congreso Nacional derogara la ley de
migraciones sancionada durante la última dictadura militar, y sancionara
una nueva ley migratoria en consonancia con los estándares internaciona-
les12; que se debatieran posibles reformas al Código de Justicia Militar para
garantizar el derecho al debido proceso de los integrantes de las Fuerzas
Armadas13; que se planteara la necesidad de adaptar las leyes y prácticas en
materia de detención de personas sin orden judicial por parte de las fuerzas
policiales14; y que se garantizara el acceso de las víctimas a los sumarios
administrativos instruidos contra los policías bonaerenses involucrados en
casos de violencia y abusos15. Mediante otros casos en trámite se intenta que
la Argentina modifique el Código Penal, para adecuar la tipificación de deli-
tos de calumnias e injurias a los estándares en materia de libertad de expre-
sión16 y que se revierta la práctica que permite la impunidad en los casos de
torturas17.
11 CIDH, “Alejandra Lapacó”, caso Nº 12.059. Ver el acuerdo de solución amistosa firmado en
el caso, avalado por la CIDH mediante el Informe 21/00.
12 CIDH, “Juan Carlos De la Torre”, caso Nº 12.306, Argentina. Este caso aún se encuentra en
proceso de solución amistosa.
13 CIDH, “Rodolfo Correa Belisle”, caso Nº 11.758, Argentina. Este caso aún se encuentra en
proceso de solución amistosa.
14 Corte IDH, “Walter Bulacio”, caso Nº 11.752, Sentencia del 18 de septiembre de 2003. En
este caso se ha firmado un acuerdo de solución amistosa, mediante el cual el Estado recono-
ció su responsabilidad internacional por las violaciones a los derechos humanos del joven
Walter Bulacio y su familia; y las partes acuerdan que sea la Corte Interamericana la que fija-
ra las reparaciones. La sentencia sobre reparaciones se fija el 18 de septiembre de 2003. Entre
las medidas de reparación, la Corte Interamericana ordena al Estado argentino adaptar la legi-
slación argentina sobre causas y condiciones de detención a los estándares internacionales.
15 CIDH, “Sergio Andrés Schiavini”, caso Nº 12.080, Argentina.
16 CIDH “Verbitsky, Sanz, Acher”, caso Nº 12.128, Argentina; y “Eduardo Kimel”, caso Nº
12.218, Argentina. Es importante tener en cuenta que hace unos años, gracias a la presenta-
ción de otro caso ante la CIDH (“Verbitsky”, caso Nº 11.012), la Argentina derogó del
Código Penal el delito de desacato, que establecía una pena para quienes emitieran opinio-
nes o reprodujeran información que lesionara el honor de los funcionarios públicos (ver
CIDH, Informe 22/94, del 20 de septiembre de 1994). Pero además, como parte del acuerdo
de solución amistosa al que se arribó, la Comisión dictó un informe en el que declaró en
forma explícita la incompatibilidad de estas leyes con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (cf. CIDH, Informe sobre la compatibilidad entre las leyes de desacato y
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, OEA,/Ser.L/V/II.88, doc. 9, 17 de febre-
ro de 1995), que se aplica a todos los Estados de la región, y que motivó reformas legales en
al menos 14 países más.
17 CIDH, “Christian Daniel Domínguez Domenichetti”, caso Nº 11.819, Argentina.
Otra vía es el litigio de interés público como parte de la estrategia de

incidencia en políticas públicas. Diversos casos que el CELS litiga ante los
tribunales apuntan a corregir políticas públicas contrarias a derechos huma-
nos; a implementar medidas que el Estado ha omitido para garantizar dere-
chos humanos; o a definir un contenido de las políticas públicas acorde con
los estándares de derechos humanos. Estos casos también demuestran hasta
qué punto no deben considerarse antagónicas las estrategias de incidencia
política y las estrategias de litigio; por el contrario, ambas deben articular-
se. El Poder Judicial, claro está, no tiene la tarea de diseñar o implementar
políticas públicas. No debe confundirse el margen de actuación de las
instancias políticas con el de las instancias judiciales. Los jueces no tienen
legitimidad para ello. Sin embargo, muchas veces, mediante el litigio de
casos sobre derechos humanos, los tribunales pueden confrontar si el dise-
ño de alguna política pública se adecua o no a los estándares jurídicos; y en
caso de no adecuarse, ordenar a las autoridades políticas responsables la
reparación del daño causado y la corrección de la política pública (los jueces
controlan y ordenan corregir políticas públicas)18.
5. Diferentes estrategias de la línea de trabajo de control civil del accionar

policial en el marco de manifestaciones públicas y gestión del espacio
público
Una sostenida experiencia de control de la sociedad civil sobre las insti-

tuciones de seguridad se ha relacionado con el accionar policial en el marco
18 Un ejemplo es la acción de hábeas corpus colectivo que interpuso el CELS en 2001 en recla-
mo por las condiciones de detención de los presos en la provincia de Buenos Aires. La Corte
Suprema de Justicia de la Nación el 3 de mayo de 2005 falló, en el marco de esta acción, y
declaró que las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el tratamiento de los reclusos
deben considerarse contenidos mínimos para interpretar el artículo 18 de la Constitución
Nacional que establece que las cárceles deben ser sanas y limpias, interpretándolas como los
estándares básicos a los que debe adecuarse toda detención y consideró que la legislación en
materia de prisión preventiva y excarcelaciones que rige en la provincia no se ajusta a prin-
cipios constitucionales e internacionales. Sin embargo, el fallo va más allá del establecimien-
to de estándares básicos de las condiciones de detención y del pronunciamiento acerca del
uso abusivo de la prisión preventiva, ya que avanza sobre cuestiones de igual relevancia
como el acceso a la justicia en casos de incidencia colectiva; la articulación de instancias fede-
rales y provinciales en temas de derechos humanos; la aplicación de estándares internacio-
nales en el ámbito interno y el margen de control judicial de políticas públicas, cuando estas
afectan el ejercicio de derechos (Resolución de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
la causa V856/02 “Verbitsky, Horacio” representante del Centro de Estudios Legales y
Sociales, s/ Hábeas Corpus”).
de manifestaciones públicas y las formas de gestión del espacio público. Las

organizaciones de derechos humanos, junto a otras organizaciones sociales,
han promovido importantes modificaciones en la respuesta estatal frente a
las manifestaciones públicas. Con base en esos reclamos, el Estado nacional
ha impulsado cambios que priorizan estrategias de disuasión y procuran
evitar actos de represión o, al menos, de lesión de la integridad física de
quienes manifiestan. Indudablemente, estos cambios en la política oficial no
se encuentran exentos de contradicciones, y este proceso se ha fortalecido en
diferentes instancias por la intervención de la sociedad civil.
5.1 El contexto de movilización social
Hacia mediados de la década del 90 y, con el surgimiento de los pique-

tes, grupos excluidos del modelo socio económico lograban llamar la aten-
ción de la prensa y recibir algún tipo de respuesta o asistencia estatal a sus
reclamos, situación que frecuentemente no estaba exenta de violencia. El
incremento de la pobreza y la exclusión durante la segunda mitad de los
noventa y comienzos de este siglo, y las respuestas dadas por el Estado a los
reclamos que se hacían visibles, multiplicaron estas formas de protesta ante
la crisis, ya no sólo en zonas alejadas de los centros de decisión, sino
también en la Provincia y en la Ciudad de Buenos Aires.
Las respuestas estatales también incluían acciones de represión y crimi-
nalización de estas formas de protesta. Las posiciones más autoritarias se
atrevieron a encuadrar estas acciones dentro del delito de sedición. Desde
sus comienzos, diversos sectores académicos y organizaciones de derechos
humanos acompañaron a las organizaciones sociales en sostener que estas
formas de acción y reclamo debían ser protegidas dentro del marco de los
derechos de petición, reunión y la libertad de expresión19.
19 Uno de estos casos fue la presentación en febrero de 2004, del CELS y la Academia de
Derechos Humanos del Washington College of Law American University ante la Corte
Suprema, en la que solicitaron ser tenidos como “amicus curie” en la resolución del recurso
presentado por Marina Schifrin, una maestra de la ciudad de Bariloche que había sido
condenada por el juez federal de esa localidad Leónidas Moldes, por participar en una mani-
festación que había cortado la circulación de la ruta nacional 237. La condena, a tres meses
de prisión en suspenso, fue como coautora del delito de impedir y entorpecer el normal
funcionamiento de los medios de transporte por tierra y aire sin crear una situación de peli-
gro común (194 CP). Asimismo, el juez federal le impuso como regla de conducta “abstener-
se de concurrir a concentraciones de personas en vías públicas de comunicación interjuris-
diccionales en momentos en que se reúnan más de diez, durante el plazo de dos años a partir
del momento en quede firme el fallo”. La Cámara Nacional de Casación Penal confirmó el
fallo y la defensa recurrió ante la Corte Suprema. En su presentación, el CELS y la American
University señalaron, ente otras cosas, que el Estado argentino no podía desconocer la obli-
Las protestas sociales en el espacio público se multiplicaron en el marco

de la crisis institucional que sufrió la Argentina y tuvieron lugar gravísimos
hechos de represión de protestas sociales. En primer lugar, vale recordar que
al menos treinta personas murieron como resultado de la violencia desple-
gada los días 19 y 20 de diciembre de 2001. Se decretó la suspensión de las
garantías constitucionales a través de una muy cuestionable declaración del
Estado de Sitio y el presidente Fernando De La Rúa presentó su renuncia al
Congreso de la Nación. En la represión policial que marcó las últimas horas
de su gobierno, al menos cinco personas perdieron la vida y más de cincuen-
ta recibieron disparos de armas de fuego sólo en la Ciudad de Buenos Aires.
Luego de una acelerada sucesión de autoridades, el 1º de enero de 2002
la Asamblea Legislativa eligió como presidente a Eduardo Duhalde, con un
mandato de dos años. Sólo cinco meses después, el 26 de junio, organizacio-
nes de desocupados impulsaron una movilización para bloquear los princi-
pales accesos de la Ciudad de Buenos Aires para manifestar su rechazo a la
política económica del nuevo gobierno y obtener respuestas oficiales para
sus reclamos de planes sociales y ayuda alimentaria. Al mediodía, más de
dos mil manifestantes intentaron cortar el Puente Pueyrredón que une la
Provincia con la Ciudad de Buenos Aires. En el marco de una cruel repre-
sión murieron, bajo balas policiales, los jóvenes manifestantes Darío
Santillán y Maximiliano Kosteki. Ambos homicidios conmovieron profun-
damente a la sociedad por la brutalidad de los hechos y la revelación indis-
cutible de los abusos en la violencia policial.
La movilización de agrupaciones de desocupados se inscribía en una
tradición de acciones colectivas, precedida por la lucha de las organizacio-
nes de clase y políticas y, luego, por la acción de movimientos sociales o de
reclamos de derechos (Schuster y Pereyra, 2001: 41-63; CELS, 2003)20. Esta
situación fue seguida por el escenario actual, en el que la acción y moviliza-
gación internacional asumida de otorgar al derecho a la libertad de expresión en la vía públi-

ca la más alta protección posible, ya que representa “la expresión más profunda y primaria
de la acción política en una sociedad democrática y pluralista”. Asimismo, se destacó que
“en el caso de Marina Schifrin el poder coercitivo del Estado ha sido utilizado por la admi-
nistración de justicia como una auténtica herramienta de control sobre manifestaciones
sociales. En rigor, en el caso, se ha desplegado un inadmisible control penal sobre la acción
política”. (Ver CELS, 2004).
20 “Estos reclamos y estas formas de organización reflejan también la conservación de una
memoria del trabajo sostenida por las organizaciones de piqueteros y sectores desempleados.
Espacios donde, contrariamente a lo que cierto sentido común sostiene, se elaboraron estra-
tegias de diálogo entre viejas y nuevas generaciones, conservando experiencias e imaginarios
basados en la condición de trabajador en un contexto de ausencia de trabajo” (Svampa y
Pereyra, 2003).
ción colectivas han recuperado demandas “clásicas”, como reclamos sala-

riales y sindicales que, de esta manera, se han presentado en el espacio y
opinión públicos en forma paralela a los reclamos de organizaciones de
desocupados y piqueteros.
En definitiva, la respuesta del Estado frente a estos hechos fue disímil.
Partiendo de una tradición autoritaria y violenta de intervención de las insti-
tuciones de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas, el accio-
nar estatal implicó graves violaciones a los derechos humanos pero también
el dictado de nuevas regulaciones que implicaron importantes avances hacia
el establecimiento de la noción de que el rol de las instituciones públicas no
es sólo el de no agredir a los manifestantes sino también el de proteger los
distintos derechos en juego, incluyendo los de reunión, expresión, etc.
Idéntica situación se ha verificado en relación con la criminalización de los
manifestantes: por un lado, la articulación de acciones policiales y judicia-
les ha causado prolongadas privaciones arbitrarias de la libertad de mani-
festantes, mientras que en otros casos la Justicia ha establecido claros lími-
tes a la judicialización de manifestantes.
5.2 Acciones emprendidas hacia un protocolo de regulación de operativos

policiales en el marco de protestas sociales
Un canal de intercambio entre la sociedad civil y el Gobierno en torno

de cuestiones de regulación del accionar policial en el marco de protestas
sociales tuvo lugar a través de la solicitud de acceso a la información, de
denuncias y propuestas, que fueron constituyendo un corpus que puede leer-
se como una sostenida acción de control e incidencia de la sociedad civil
hacia el establecimiento de protocolos de actuación policial en el marco de
manifestaciones públicas.
Cuando se acercaba el primer aniversario de los hechos ocurridos en
diciembre de 2001, diversas organizaciones políticas y sociales anunciaron
que marcharían por las calles y organizarían distintos actos en espacios
públicos, los cuales tendrían un carácter masivo y gran repercusión, tanto a
nivel nacional como internacional.
En ese contexto, diversos organismos de derechos humanos21, se dirigie-
ron al entonces Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la
Nación Juan José Alvarez para solicitarle que permitiera el acceso a infor-
mación de carácter público referente a las medidas que se adoptarían para
21 Servicio Paz y Justicia - SERPAJ, Madres de Plaza de Mayo Línea Fundadora, Abuelas de
Plaza de Mayo, Comité de Acción Jurídica, Asamblea Permanente por los Derechos
Humanos - APDH, Secretaría de Derechos Humanos, CTA Nacional, Amnistía Internacional.
controlar el uso de la fuerza del personal policial asignado en tareas de

prevención en las inminentes manifestaciones populares.22 La solicitud de
acceso a la información, en verdad, desnudaba la inexistencia de una regu-
lación adecuada que permitiera controlar y regular el accionar policial en el
contexto de concentraciones. Por lo cual, parte de las normas a las que se
pedía acceder fueron dictadas o adoptadas el día previo a la manifestación.
Diferentes antecedentes de control civil sobre el accionar policial sirvieron
para delinear los puntos claves a tener en cuenta a fin de prevenir conductas
violentas e ilegales por parte de los funcionarios afectados a operativos de
seguridad en el marco de manifestaciones públicas. Entre ellos se destacaba el
trabajo sobre el uso abusivo de la fuerza letal, el análisis de las causas judicia-
les en torno de los mencionados hechos de diciembre de 2001 y de junio de
2002. Gran parte de esas propuestas se elaboraron a partir de las prácticas que
se habían observado en la investigación judicial sobre la represión de diciem-
bre de 2001, en la cual distintas organizaciones de derechos humanos, inclui-
do el CELS, participaban en representación de las víctimas.
Además, se requirió al Estado que se adoptaran una serie de medidas
básicas preventivas:
1. Individualización del personal interviniente, del armamento y de los
vehículos.
2. Exclusión del personal comprometido con la represión ilegal de mani-
festaciones. En particular, se exigió que no tuvieran participación
alguna en los operativos de control de las reuniones públicas, oficia-
les —quienes fueron identificados— con responsabilidad durante la
represión del 20 de diciembre anterior.
Este tipo de control de antecedentes e idoneidad de los funcionarios
afectados a los operativos ha reafirmado su importancia a partir del
homicidio de Carlos Fuentealba en abril de 200723 —cuyo principal
acusado es un funcionario policial con diversos antecedentes de viola-
22 Es interesante destacar parte de la génesis de estas solicitudes. Días antes de la solicitud

impulsada por organizaciones de derechos humanos, por orden de un Juzgado Federal se
había obstaculizado el ingreso de manifestantes a la Ciudad de Buenos Aires si éstos no acep-
taban ser requisados por la Policía. El reclamo por manifestaciones sin violencia estaba en el
origen de ese reclamo. Aprovechando las protestas frente a esa medida pero, al mismo tiem-
po, el hecho de que las únicas personas asesinadas en manifestaciones lo habían sido por el
accionar policial, los organismos de derechos humanos transformaron ese reclamo en una
especie de requisa o control sobre la identidad, elementos e instrucciones con que las policías
acudían a las manifestaciones.
23 Carlos Fuentealba fue asesinado el 4 de abril de 2007 por miembros de la Policía de la
Provincia de Neuquén durante la represión contra docentes que realizaban un corte en la

ruta 22 en reclamo de aumentos salariales.
ción a los derechos humanos—, que muestra claramente la necesidad

de disponer de mecanismos que obliguen a excluir en forma efectiva
a funcionarios de instituciones de seguridad condenados por violacio-
nes a derechos humanos, o a modificar las tareas asignadas a aque-
llos que están siendo investigados.
3. Control en el uso de armamento, en relación con el tipo de armas y
municiones, control de que no se portaran armas no reglamentarias y
de que contaran con un adecuado equipo de protección.
Esta medida ha sido superada por estándares aplicados tiempo
después para los operativos de las instituciones federales de seguri-
dad, que directamente prohíben la portación de armas letales en estos
contextos.
4. Identificación del personal policial, en relación con la utilización del
uniforme reglamentario y placa identificatoria visible.
5. Identificación de vehículos. Al igual que el personal, los vehículos
debían identificarse claramente; se solicitó que sólo se utilizaran
móviles identificables, con los colores correspondientes a la Policía
Federal Argentina, con sus sirenas y números de identificación.
6. Acceso a información de carácter público referente a las medidas que
se adoptarían para controlar el uso de la fuerza del personal policial
asignado en tareas de prevención en las inminentes manifestaciones
populares.
Todavía hoy el diseño de los operativos de seguridad en el contexto
de manifestaciones públicas mantiene su carácter de “secreto”.
Esta primera solicitud inició una serie de intercambios; las autoridades

aceptaron rápidamente algunos de los pedidos y postergaron o negaron
otros. Sin embargo, aun los puntos debatidos probaron la habilitación de un
canal de interlocución y la legitimidad de los organismos de la sociedad civil
para incidir en operativos de seguridad de este tipo.
Estas propuestas fueron presentadas también al presidente Néstor
Kirchner en una audiencia mantenida junto con otras organizaciones de
derechos humanos poco después de su asunción, y compartida por el enton-
ces Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Gustavo Béliz, a
quien se le remitió una segunda propuesta que incluía especificaciones sobre
el trabajo periodístico en el contexto de protestas sociales. La presencia de
reporteros gráficos, junto a la obligación de los policías de identificarse,
colaboraba para evitar hechos de violencia policial.
Cuando en diciembre de 2003 se conmemoraba un nuevo aniversario,
el CELS y otros organismos insistieron con los pedidos. La Secretaría de
Seguridad Interior del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Huma-
nos dictó entonces una Orden del Día Interna24 en la que indicaba al jefe de
la Policía Federal Argentina el acatamiento de los principios propuestos.
Aunque se trató de una medida coyuntural, aquellas disposiciones constitu-
yeron un importante precedente.
En los siguientes meses, el Poder Ejecutivo dictó órdenes expresas de
desarmar a los policías a cargo del control de manifestaciones públicas. Las
propuestas que se venían presentando en cada aniversario, se pusieron siste-
máticamente en práctica a partir de los incidentes ocurridos el 16 de julio de
2004 frente a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires25. Luego de esos
sucesos, el Poder Ejecutivo nacional dispuso que el personal policial asigna-
do al control de las manifestaciones debe estar desarmado.
La presencia de policías sin identificar en manifestaciones posteriores,
generó una nueva solicitud y, como respuesta, el jefe de la Policía Federal
Argentina dispuso en una nueva Orden del Día Interna26 que “el personal
policial que conformando brigadas participe de operativos de seguridad en
ocasión de manifestaciones públicas [deberá] usar gorra y campera identifi-
catoria […]”. Asimismo, se ordenó el uso de placa en donde conste nombre,
apellido y número de legajo del funcionario policial. Estas nuevas órdenes
no tuvieron el carácter coyuntural de las dictadas en 2003, sino que fueron
incorporadas dentro de las regulaciones que organizan el accionar cotidia-
no de la Policía Federal.
En la práctica, la aplicación de los criterios estipulados ha sido irregu-
lar, por ejemplo, la participación de policías sin uniforme ni identificación
es todavía habitual. Sin embargo, es importante señalar que no se ha discu-
tido la conveniencia de estos criterios y que, incluso, la falta de cumplimien-
to de algunos aspectos de la normativa fue admitida por el Jefe de Gabinete
24 Miércoles 17 de diciembre de 2003, Orden del Día Interna Nº231.

25 El 16 de julio de 2004 una manifestación en contra de la reforma del Código
Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, convocada por varias organizaciones socia-
les, culminó con serios incidentes. El edificio de la Legislatura porteña sufrió daños. Algunas
horas después de los incidentes, policías de civil y sin identificación detuvieron a veinticua-
tro personas en las inmediaciones del lugar. Basándose casi exclusivamente en los testimo-
nios de los policías que efectuaron las detenciones y haciendo una utilización abusiva y
desproporcionada del Código Penal, la jueza de instrucción Silvia Ramond dispuso el proce-
samiento con prisión preventiva de quince personas a las que les imputó los delitos de coac-
ción agravada, privación ilegítima de la libertad agravada, daño calificado y resistencia a la
autoridad. Muy rápidamente la Sala V de la Cámara del Crimen confirmó los procesamientos
y los encarcelamientos preventivos. Recién luego de 14 meses de prisión preventiva y casi un
año a la espera del juicio oral tras su liberación, el 13 de noviembre de 2006 el Tribunal Oral
en lo Criminal Nº17 de la Capital Federal dictó sentencia y absolvió a doce de los manifestan-
tes imputados y condenó a los dos restantes a penas leves por el delito de daño agravado.
26 Martes 7 de septiembre de 2004, Orden del Día Interna Nº163.
de Ministros, Alberto Fernández, quien en una visita que realizó al

Congreso Nacional en septiembre de 2004 señaló que la actuación de poli-
cías de civil no identificados es un error que no debe repetirse.
El 2 de octubre de 2006, el jefe de la Policía Federal Argentina dispuso
mediante la Orden del Día Interna Nº 184 la aprobación de las “Reglas de
actuación para el personal policial encargado del mantenimiento del orden
público con motivo o en ocasión de concentraciones de personas”, en las
que “con el objeto de corregir definitivamente inconductas de cierto perso-
nal abocado a la prevención de alteraciones del orden público durante
concentraciones de personas” se dictan una serie de directrices. Entre ellas,
subraya la responsabilidad de los oficiales jefes de impartir instrucciones
precisas (“dicho funcionario responde por los abusos en los que pudiera
incurrir su personal”), la exclusión definitiva del uso de armas letales, la
necesidad de establecer diálogo y negociación con los manifestantes y, final-
mente, establece: “El personal policial afectado a tareas de control, mante-
nimiento y restablecimiento del orden público actuará utilizando el unifor-
me reglamentario y vehículos identificables por el público y no portará
armas letales”. Sin embargo, como la norma permite a los oficiales superio-
res y jefes que no se encuentren directamente al frente de personal, “vestir
ropas de calle y emplear vehículos no identificables”, los efectos concretos
de esta norma en las prácticas y las posibilidades de controlarlas permane-
cen difusas.
5.3 Acciones dispuestas a incidir en la gestión del espacio público27
Las transformaciones en las prácticas de las instituciones policiales son

necesarias, pero evidentemente insuficientes para una gestión democrática
del espacio público por parte del Estado en el marco de las manifestaciones
públicas. En este sentido, otra línea de diálogo entre organizaciones de la
sociedad civil y las autoridades tiene que ver con los criterios de uso del
espacio público para el desarrollo de manifestaciones y protestas sociales.
Hacia mediados de 2005, en un contexto pre-electoral, las autoridades
comenzaron a gestionar de forma marcadamente arbitraria el uso del espa-
cio público para manifestaciones opositoras. Así, en agosto de 2005, el CELS
envió notas al ministro del Interior Aníbal Fernández en las que solicitaba
información sobre las órdenes y directivas dadas desde su cartera a los
funcionarios policiales encargados de controlar el orden público durante la
27 Una descripción anterior de estas acciones puede verse en Fava y Fernández, (2005).
manifestación de esos meses. Inicialmente, estos intercambios no fueron

productivos y el Ministerio del Interior endureció su postura. En diferentes
oportunidades se impidió que algunas manifestaciones accedieran a la Plaza
de Mayo, sujetando el desarrollo de movilizaciones a la autorización guber-
namental28 y saturando de policías el centro de la ciudad.
El CELS, junto a otros organismos, se mantuvo en una posición que
reconocía la posibilidad de que el Estado regulara el espacio público, pero
denunciaba ante el ministro del Interior que la prohibición del ingreso de
manifestantes a la Plaza de Mayo constituye una medida ilegal y arbitraria.
En este sentido, acordaba en que el establecimiento de un sistema de avisos
es razonable si se trata de una regla de alcance general debidamente comu-
nicada de modo que cualquier persona sepa qué procedimiento seguir para
manifestarse libremente y destacaba que ninguna norma que supedite la
posibilidad de manifestarse a la existencia de un permiso estatal sería
compatible con la Constitución Nacional. Asimismo, señalaba que los
espacios públicos deben posibilitar, así como el ejercicio del derecho a
circular, aquel de peticionar, con manifestaciones y reuniones de apoyo o
reclamo.
El ministro Aníbal Fernández remitió al CELS un informe realizado por
la Policía Federal y, además, declaró que las regulaciones no serían arbitra-
rias y que se permitirían las manifestaciones hacia la Plaza de Mayo median-
te la diagramación de dispositivos que tuvieran por objeto “balancear razo-
nablemente el ejercicio de los derechos de todos los afectados, esto es, tanto
el de los manifestantes como el de los habitantes en general, dentro del
marco del orden jurídico vigente”. Se informó también que “el personal
destacado para el cumplimiento de operaciones de contención y control de
manifestaciones urbanas, se halla correctamente identificado y vistiendo el
uniforme que reglamentariamente corresponde, a tenor de las reglamenta-
ciones vigentes” [en referencia a la ya mencionada Orden del Día Interna de
2004]. Respecto al control de la no utilización de municiones con poder
letal, se informó que “el personal que cumple funciones de contención y
control en ocasión de manifestaciones públicas no porta armas letales,
circunstancia ésta que es verificada por los responsables de cada grupo y los
funcionarios fiscalizadores”.
El Gobierno procedió a un cambio de estrategia en relación con las
marchas convocadas con posterioridad, aunque dicha regulación no se puso
en funcionamiento de modo claro. Los condicionamientos discrecionales a
28 Las palabras del ministro del Interior fueron: “Cada movilización a Plaza de Mayo deberá
pedir la autorización correspondiente”.
algunas marchas dieron lugar a nuevos reclamos de la sociedad civil y en las

marchas posteriores el ministro del Interior manifestó que por “pedido de
varias organizaciones de derechos humanos” habían encontrado que “la
mejor forma de ordenar la protesta” era no impedir el acceso a la Plaza de
Mayo.
5.4 La intervención en procesos penales en los que se investiga la represión

de la protesta social. El juicio por la represión del 19 y 20 de diciem-
bre de 200129
La intervención en el proceso penal iniciado por los hechos de represión

ocurridos el 19 y 20 de diciembre de 2001, también resultó un elemento
importante para la regulación del accionar estatal en el marco de manifes-
taciones públicas. La colaboración con las víctimas en el esclarecimiento de
los hechos ha estado acompañada de la búsqueda de estándares sobre las
responsabilidades de los funcionarios policiales y políticos responsables de
la dirección de las instituciones de seguridad30.
A cinco años de aquellas jornadas, el fiscal y los querellantes solicitaron
la elevación a juicio de la causa en la que se investiga la responsabilidad
penal de los funcionarios que ordenaron, dirigieron y coordinaron el opera-
tivo policial de represión en la Ciudad de Buenos Aires. Entre las cuestiones
que procuran establecer las querellas en esta causa, se encuentran la identi-
ficación de los autores materiales de los homicidios, la responsabilidad
penal por las detenciones ilegales, la responsabilidad de altos funcionarios
de la Policía Federal Argentina y la responsabilidad de los funcionarios polí-
29 Un detallado análisis del estado de la causa puede verse en el pedido de elevación a juicio
presentado por el CELS en el marco de este expediente, de donde se extrae gran parte de la
información aquí expuesta.
30 El CELS actúa en representación de los familiares de Gastón Riva y Diego Lamagna asesina-
dos por personal policial mientras se encontraban manifestando en las inmediaciones de la

Plaza de Mayo y de Jair Pérez Gaorospe quien se encontraba a disposición del Poder
Ejecutivo Nacional. Además, el CELS representa a los familiares de Rubén Arédes, quien fue
asesinado por la Policía en las cercanías de la villa de emergencia Ciudad Oculta en ocasión
de un saqueo a un supermercado de la zona. En relación con el proceso penal iniciado a raíz
de los acontecimientos ocurridos en las cercanías de la Plaza de Mayo, se indagó y procesó
a altos funcionarios del gobierno y de la cúpula policial. Sin embargo, no ha podido aún
identificarse fehacientemente a los autores materiales de las muertes de Gastón Riva y Diego
Lamagna. Las razones de estas demoras deben rastrearse en las serias dificultades que tienen
jueces y fiscales para desarrollar investigaciones exhaustivas, completas y eficientes, funda-
mentalmente en casos de delitos complejos.
ticos en los operativos. A continuación, destacamos puntos fundamentales

para establecer la responsabilidad penal de los funcionarios políticos
responsables y la inclusión de novedosas estrategias probatorias para iden-
tificar a los autores materiales.
El establecimiento de la responsabilidad penal de los funcionarios polí-
ticos responsables ha funcionado como un elemento para prevenir la ausen-
cia de control por parte de estos funcionarios sobre el accionar policial y
dar vigencia a las leyes de seguridad que durante la democracia establecie-
ron la necesidad del control político de las instituciones de seguridad. La
responsabilidad del entonces secretario de Seguridad, Enrique Mathov, se
sostiene en la jerarquía de la Secretaría de Seguridad Interior sobre la acti-
vidad de la Policía Federal. Dado que las instituciones de seguridad se
encuentran subordinadas al poder civil, jamás podría sentarse un estándar
según el cual las competencias del Secretario de Seguridad no alcanzaran
para configurar una situación de control sobre la Policía. “Afirmar que
Mathov no tenía suficientes potestades normativas para configurar la
actuación policial, conlleva el riesgo de asumir que el poder político no
cuenta con suficientes garantías normativas que le permitan conducir a las
instituciones de seguridad”. Además, el CELS plantea que no fue la conduc-
ción de la Policía la que decidió llevar adelante el operativo, sino que fue
el poder político el que ordenó cuales eran los objetivos a cumplir, uno de
los cuales era impedir manifestaciones y mantener la Plaza de Mayo libre
de personas31.
31 Con similares argumentos normativos se ha solicitado el procesamiento del ex presidente

Fernando De la Rúa, quien hoy se encuentra con falta de mérito por los delitos de homici-
dio y lesiones culposas por las cuales fue indagado. Al confirmar la falta de mérito, la sala I
de la Cámara Federal indicó la necesidad de producir medidas probatorias que permitieran
acreditar que fue De La Rúa quien autorizó el despliegue policial que generó las muertes y
las lesiones de las víctimas. Confirmando así la posibilidad de imputar a responsables polí-
ticos en la medida que se acredite su participación, conocimiento de los hechos o que incum-
plieron obligaciones legales. Ahora bien, en julio de 2005, la sala II de la Cámara Federal, al
confirmar el procesamiento de los ex comisarios Norberto Gaudiero y Raúl Andreozzi desta-
có —en concordancia con la hipótesis que venía sosteniendo el CELS— que debía darse crédi-
to a las versiones de los testigos que refirieron que mantener la plaza despejada era un obje-
tivo del gobierno nacional de entonces para poder tener así mayor poder de negociación con
la oposición para la conformación de un gobierno de coalición. Esta versión resulta incom-
patible con la idea de que De la Rúa, máximo responsable del gobierno nacional en aquellos
momentos, estuviera al margen de la disposición del operativo. Por esa razón, el CELS soli-
citó nuevamente el procesamiento del ex mandatario por cinco homicidios y 234 lesiones
imputados de manera culposa. Al cierre de este documento, la jueza María Servini de Cubría
no se había expedido al respecto.
Respecto de las estrategias probatorias orientadas a identificar a los

autores materiales, se destaca el trabajo conjunto del CELS con el Grupo de
Física Forense del Instituto Balseiro, de Bariloche32. El 26 de octubre de
2006, la jueza federal María Servini de Cubría dispuso elevar a juicio la
causa en la que se encontraba procesado el principal Víctor Manuel Belloni
por los hechos en los que fue herido el manifestante Marcelo Dorado.
Asimismo, Belloni fue procesado por atentar contra la vida de otro manifes-
tante, Sergio Sánchez, quien habría sido herido en la misma secuencia que
Dorado.
La prueba de cargo más importante es un video filmado por un cama-
rógrafo de Canal 13, en donde se ve a Belloni apuntar con su escopeta y
disparar munición de plomo contra un grupo de manifestantes. En la esce-
na inmediatamente posterior se ve la imagen de Marcelo Dorado herido de
bala. La defensa del imputado pretendió restarle valor probatorio al video
aportado por el CELS, aduciendo que la imagen de Belloni disparando su
escopeta no se correspondía temporalmente con la imagen en la que apare-
ce el joven Marcelo Dorado herido33. Un peritaje encomendado por el fiscal
Patricio Evers al Laboratorio de Imágenes de la Gendarmería Nacional le
otorgaba la razón a la defensa de Belloni.
El dictamen del Grupo de Física Forense del Instituto Balseiro señala
que las conclusiones del peritaje realizado por Gendarmería son erróneas y
que la toma en la que aparece Belloni disparando fue filmada aproximada-
mente34 a las 16 horas, como todas las otras tomas que se pueden datar,
incluso aquella en la que aparece Dorado herido de arma de fuego35. De esta
manera, el trabajo del Instituto Balseiro resultó determinante para sostener
32 En los últimos 20 años el Grupo de Física Forense del CAB-IB ha desarrollado su capacidad
en la resolución de casos forenses de alta complejidad. Algunos de los casos más conocidos
en que el GFF ha tenido una participación decisiva son la desaparición del estudiante Miguel
Brú en La Plata, el homicidio de Teresa Rodríguez en Cutral-Có, Neuquén, el homicidio de
Maximiliano Kosteki. El dictamen fue confeccionado por el Dr. Ernesto N. Martínez, quien
falleció en septiembre de 2006.
33 La defensa de Belloni argumentó que un estudio de las sombras que aparecen en esas imáge-
nes permitirían precisar el horario en que se filmó al imputado disparando, y que esto habría
ocurrido horas antes de que fueran heridos Dorado y Sánchez.
34 La pericia elaborada por el Laboratorio de Imágenes del Departamento de Estudios
Especiales de Gendarmería Nacional señalaba que el horario aproximado del fragmento en

el que aparecía Belloni disparando su escopeta era 13.53, mientras que el horario del frag-
mento en el que aparecía Dorado herido era 16.07.
35 En la pericia se destacó que “[p]robablemente la causa de los resultados erróneos fue no
tener en cuenta la deformación que la perspectiva introduce en la longitud aparente de las

sombras”.
sólidamente la imputación contra el oficial Belloni y permitir la elevación a

juicio de este tramo de la investigación.
6. Conclusión
A modo de conclusión pueden destacarse algunos puntos. En primer

lugar, la necesidad de articulación de los organismos de derechos humanos
con otras organizaciones sociales. Como hemos adelantado, en los últimos
años, además de su lugar de denuncia y control, el CELS y otras organiza-
ciones han fortalecido su lugar como referentes a partir de la incidencia en
políticas públicas en materia de derechos humanos. Resulta imposible inci-
dir en políticas sin una inserción en redes y en espacios de articulación de
los principales actores sociales cuyos derechos están comprometidos en las
políticas desarrolladas. En los casos analizados la articulación con
Asociación de Reporteros Gráficos de la Republica Argentina (ARGRA), y
otros medios de comunicación social, con frentes populares, con la Central
de Trabajadores Argentinos (CTA) y otras organizaciones sindicales y socia-
les resulta fundamental.
Por otra parte, en el contexto democrático, el trabajo de incidencia ha
requerido mejorar o, más precisamente, complejizar la interlocución con el
Estado. En materia de derechos humanos, la capacidad de denuncia así como
la intervención en causas judiciales ha sido un factor fundamental para
mantener espacios de interlocución con el Estado. Más aun, en el campo
particular de la regulación del accionar estatal en el marco de manifestacio-
nes, los espacios expresamente generados desde el Estado para promover
iniciativas y reformas han sido los que menos resultados han generado, como
fue el caso de la Comisión para el análisis jurídico de la protesta social36. El
incipiente trabajo de esta Comisión se interrumpió en un contexto en el que
se acentuaron las críticas de la oposición y de importantes sectores de la pren-
sa respecto a una supuesta “pasividad” oficial ante un recrudecimiento de las
36 En 2003 se creo una “Comisión para el análisis jurídico de la protesta social”, en el ámbito
de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos de la Nación. Esta comisión estaba integrada por “representantes del campo
académico y personalidades altamente reconocidas en la defensa de los derechos humanos”.
El objetivo manifestado fue crear un “ámbito plural y democrático” para discutir y propo-
ner líneas concretas de acción que resultaran “aconsejables para garantizar el ejercicio de la
protesta en un marco de respeto irrestricto por los derechos humanos de todas las personas
involucradas, incluidas aquellas ajenas a la misma”.
manifestaciones. Los episodios en la empresa Repsol-YPF37, la toma de una

comisaría en el barrio de La Boca por un sector de desocupados con fuertes
vínculos con el Gobierno38, los ya mencionados incidentes ocurridos frente a
la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la transmisión tele-
visiva de estos hechos, contribuyeron a un cambio de clima en la opinión
pública y, abruptamente, la Comisión dejo de ser convocada por el Gobierno.
En tal sentido, muchas de las acciones descriptas implican el entendi-
miento de que el Estado, más que como una organización única, se presen-
ta en forma concreta como una serie de burocracias más o menos articula-
das, más o menos competitivas. Una realidad que en muchos casos presenta
desventajas y, en otros casos, permite aprovechar fisuras para promover una
mayor institucionalización. No se trata de aprovechar los espacios de debi-
lidad y desarticulación estatal como caminos hacia la colonización del
aparato estatal o la búsqueda de ventajas sectoriales, sino de entender que
en el Estado democrático se dan diversas tensiones que no pueden dejar de
tomarse en consideración. Esa concepción del Estado acompañada de un
conocimiento concreto de lo que ocurre en cada momento permite operar
sobre la aparente paradoja de un Estado que, al mismo tiempo que es
responsable de la violación de derechos humanos, es la entidad capaz de
desarrollar políticas para promoverlos y protegerlos.
37 El 12 de mayo de 2004, integrantes del Movimiento Teresa Rodríguez (MTR), del Frente de
Desocupados Unidos, del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) Aníbal Verón y
de la agrupación 26 de junio, realizaron un acto de protesta que comenzó con la toma del
Puente Pueyrredón, luego se produjeron incidentes frente a las oficinas de Repsol YPF, en la
calle Roque Sáenz Peña al 700 de la Ciudad de Buenos Aires. Allí un grupo de manifestan-
tes prendió fuego unos neumáticos, y arrojaron bombas de alquitrán contra la entrada del
edificio. Las acciones provocaron rupturas de ventanas y daños en la entrada y la persiana
del edificio y la empresa ordenó abandonar el edificio a numerosos empleados ante la inten-
sidad del humo. Luego de los incidentes las organizaciones fueron recibidas por Rafael
Follonier, funcionario de la Secretaría General de la Presidencia y por el ministro de Justicia
Gustavo Beliz quien ratificó ese mismo día la política oficial de no reprimir a los manifestan-
tes. El 14 de mayo el Jefe de Gabinete Alberto Fernández señaló que los hechos eran inad-
misibles y que el Gobierno no había actuado “por que trata de preservar el orden y evitar la
victimización, porque todos estos son actos de provocación y quieren que el Estado reaccio-
ne y generar una víctima, que siempre es inocente”. Ese mismo día, Aníbal Fernández seña-
ló que el Presidente había dado instrucciones al Ministerio de Justicia para que activara la
causa penal para investigar y castigar a los responsables del incidente (La Nación, 14/5/04 y
Clarín, 14/5/04).
38 En la madrugada del sábado 26 de junio de 2004, vecinos e integrantes de la agrupación
piquetera Federación de Tierra y Vivienda (FTV) ingresaron a la comisaría 24, de la Boca, en

protesta por el homicidio del dirigente piquetero Martín “El Oso”En el punto anterior hay
que aclarar también que el caso ya no lo tiene Servini de Cubría.
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PROFESIONALIZACIÓN Y REFORMA POLICIAL:

CONCEPCIONES SOBRE LAS PRÁCTICAS
DE LA POLICÍA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Sabina Frederic
La profesión policial
Habitualmente, se debate y polemiza acerca de la Policía, sus funciones

y su configuración profesional sin distinguir la definición abstracta y norma-
tiva de la profesión policial de sus configuraciones concretas. El plano ideal
del comportamiento policial juzga el plano real sin siquiera considerar el
mundo de las prácticas policiales en sus propios términos, sino de aquello
que debieran ser. Este juego, propio de la sociología crítica (Boltansky,
2000), contribuye, en el caso concreto del campo policial, a anular la inves-
tigación empírica, algo que algunos autores ya han denunciado (Sozzo,
2006). En este sentido, nos proponemos realizar aquí un ensayo reflexivo
sobre los presupuestos que contienen las concepciones dominantes del
problema policial a efectos de establecer la mirada que suscitan sobre el
mundo práctico de la profesión policial, particularmente en el caso de la
Policía Bonaerense1. Entendemos que esta reflexión puede contribuir a
reorientar las bases de la investigación empírica sobre un campo lógicamen-
te atestado de valoraciones resultantes, en buena parte, de la participación
policial en la historia política violenta y en hechos delictivos de gran reso-
nancia pública.
Dicho esto, la respuesta a la pregunta ¿qué es la profesión policial? debe
orientarse en términos de la necesaria distinción entre los planos normati-
vos, ideales y representacionales, y el plano de las acciones (Holy y Stuchlik,
1983). Considerando que la Policía es, como otras instituciones actuales, un
producto socio histórico, cabe explicitar lo que en términos normativos se
1 El uso de las cursivas obedece a la carga negativa que el nombre sugiere. Pese a ello, decidimos
no sustituirlo dado que su cuestionamiento es parte fundamental del objeto de este artículo.
espera hoy en día de su trabajo. En nuestras configuraciones estatales, la

Policía es una institución conformada por personas que están autorizadas a
regular las relaciones interpersonales dentro del grupo social a través de la
eventual aplicación de la fuerza física. A diferencia de otras instituciones
estatales, la competencia exclusiva de la Policía está dada por la autoriza-
ción social que recae sobre ella para hacer uso de la fuerza física, real o
potencial, a los fines de afectar el comportamiento de determinadas perso-
nas, limitando sus derechos y libertades individuales en razón del interés
público, dentro de un contexto social determinado y en ciertas circunstan-
cias específicas. Por lo tanto, lo que distingue a la Policía de otras institucio-
nes estatales no es el uso real de la fuerza, sino el hecho de ser recipiendaria
de la autorización del Estado para usarla internamente, bajo determinadas
circunstancias. Pero la Policía no se manifiesta exclusiva o predominante-
mente a través del uso real de la fuerza, también lo hace mediante la utiliza-
ción de otras modalidades de actuación diferentes de ese uso. Además, la
Policía no es la única institución autorizada a ordenar o conducir el uso de
la fuerza o ciertas medidas coercitivas, pero es a través de ella que dicho uso
se concreta.
En consecuencia, la Policía es una institución que se presume pública,
especializada y profesional. Es pública porque es organizada, dirigida y
financiada por la comunidad, que la autoriza a hacer uso de la fuerza, a
través de las estructuras de su gobierno, y porque actúa colectivamente en
razón del interés público. Es especializada porque sus basamentos doctrina-
les, organizativos y funcionales se estructuran en forma predominante en
función del cumplimiento de su competencia exclusiva o de sus labores espe-
cíficas, referidas al eventual uso real o potencial de la fuerza. Y es profesio-
nal porque se organiza sobre la base de una estructura burocrática y jerár-
quica compuesta por funciones y competencias ejercidas por un
funcionariado especializado —los policías— reclutado, capacitado y condu-
cido conforme normas y reglas impersonales.2
En teoría, ello convierte a la Policía en una institución signada por dos
características fundamentales. En primer lugar, configura una instancia polí-
ticamente subordinada al gobierno estatal, ya que es el Gobierno quien fija
su doctrina, organización y funcionamiento, y quien establece los lineamien-
tos políticos y estratégicos en cuyo marco la Policía desarrolla sus acciones.
Y, en segundo lugar, la Policía integra el sistema de seguridad pública junto
con otras instancias —Poder Judicial, gobierno administrativo— que, en
conjunto, conforman un complejo institucional abocado específicamente a
2 Al respecto, véase: BAYLEY, David, Padrões de policiamento. Uma análise comparativa inter-
nacional, Edusp, São Paulo, 2001. Cap. 1.
PROFESIONALIZACIÓN Y REFORMA POLICIAL 223
abordar y resolver los conflictos que se manifiestan en hechos de violencia

y/o en acciones delictivas, a través de la prevención y conjuración de los
mismos y/o la persecución penal de los responsables de los delitos. Sin lugar
a dudas, esta especificidad normativa de la labor policial en las sociedades
modernas debería configurar las particularidades de la institución policial y
su profesionalización. El debate en la Argentina y en América Latina, ha
intentado dar respuesta a la pregunta recurrente, durante casi dos décadas,
de por qué tales principios estructurales y organizacionales no se expresan
en el comportamiento real de la Policía, particularmente de la Bonaerense3.
Distintos modelos de reforma policial se han sucedido desde entonces en la
Provincia de Buenos Aires y, pese a sus diferencias en cuanto al rol policial
frente al aumento del delito, de seguro acordarían con la definición norma-
tiva ofrecida aquí. Es decir que, desde este parámetro o representación ideal
de la profesión policial, es juzgado el comportamiento real de los efectivos
policiales.
La cuestión que queremos subrayar es que los modelos de reforma poli-
cial fundados sobre esta representación normativa general, están diseñados
para imponer sobre el mundo de lo real la lógica producida por dicha repre-
sentación. Es decir que, no puede introducirse sobre lo real sino a fuerza de
imposición e intervención sobre una lógica que puede ser perversa, violenta
e ilegal, pero cuyas bases de reproducción práctica son más prejuzgadas que
conocidas4. A continuación, tomaremos la reforma de la Policía Bonaerense
instrumentada en la última década para dar cuenta de lo dicho.
La reforma de la Policía Bonaerense
La Policía Bonaerense, que es la fuerza de seguridad más grande de la

Argentina —con 45.960 miembros—, ha sido la fuerza policial más obser-
vada y cuestionada, y finalmente acreedora en los años ’90 del mote de “la
maldita policía”. Los innumerables intentos de reforma de la Policía
Bonaerense condensan las concepciones predominantes sobre la profesión
policial, hasta erigirse en punto de referencia e incluso paradigma de las
transformaciones necesarias de la fuerza en el resto del país (Sozzo, 2006).
3 Si bien, los policías de la Federal también han estado involucrados en actos de uso indebido
de la fuerza son considerados como excepciones y desvíos individuales más que síntomas de
fallas estructurales de la institución. Para un análisis del discurso sobre la reforma policial
en e ámbito de la Policía Federal véase Elbaum (2004).
4 Seguimos acá el planteo que Pierre Bourdieu formula en El Sentido Práctico (1980) respec-
to del problema estructuralista de los modelos teóricos sobre la práctica.
En principio, el notable incremento del delito observado a lo largo de la

última década en la Provincia de Buenos Aires —de más de un 250%—
parece haber sido interpretado en el ámbito político como el resultado casi
exclusivo de la recurrente crisis institucional de la Policía Bonaerense.
Claramente, ésta ya estaba signada por el desempeño deficiente de sus labo-
res y por la pérdida de la reputación y el prestigio institucional para hacer
cumplir la ley. Incluso, la conexión policial en el atentado contra la AMIA,
el asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas, y otros hechos delictivos de
resonada trascendencia pública, terminaron por culpabilizar al conjunto de
la Policía y ampliar su desprestigio. Esto condujo a centrar en la Policía el
problema de la seguridad pública, instalando como eje de la agenda de
gobierno en dicha materia, así como de sus detractores, la reforma policial5.
¿Cuáles son, para este modelo de reforma, las fuentes del problema poli-
cial? Su análisis indica que ha estado centrado en iniciativas referidas a la
depuración institucional mediante las denominadas “purgas policiales”; la
formulación y desarrollo de nuevas modalidades de capacitación policial de
base; la ampliación de la participación comunitaria en los asuntos de la
seguridad pública tradicionalmente gestionados por la Policía; y las refor-
mas legales del marco normativo de la institución policial. En esta fase de
conducción civil de la fuerza, cada una de éstas líneas de acción supone un
diagnóstico más o menos explícito de los factores que contribuyen a forjar
el problema policial y su jerarquía, que subsume ciertas condiciones relati-
vamente inéditas. Así, por ejemplo, poco lugar se asigna en la reforma insti-
tucional a contemplar la incidencia de condiciones y factores determinantes
del aumento y complejización del delito, como lo es el narcotráfico o el
aumento abrupto de la desigualdad social sobre la profesión policial
misma6. Si bien, estos aspectos son conocidos por quienes tienen la respon-
sabilidad de instrumentar la reforma policial, no son contemplados como
condiciones de la práctica cotidiana que inciden en la percepción, evaluación
y juicio que orienta la acción de los policías. Se ve, como este punto ideal de
partida orienta el modelo de reforma y lo aparta del mundo práctico.
Al cumplir dos años de su segunda gestión, el ministro de Seguridad
bonaerense, León Arslanián, a cargo del proceso de reforma mencionado,
dio cuenta de las dificultades encontradas de este modo: se llevó a cabo un
5 Una derivación de esta orientación de la reforma, es la presión sobre la producción de esta-

dísticas policiales que terminan reificando los datos sobre hechos delictivos al convertirlos
en la medida de la eficacia policial.
6 Si bien, estos aspectos son conocidos por quienes tienen la responsabilidad de su implemen-
tación, no son contemplados como condiciones de la práctica cotidiana que podrían incidir
en la percepción, evaluación y juicio que orienta la acción del policía.
“proceso profundo de reforma y cambio institucional” que fue exitoso y en

cuyo marco a la Policía Bonaerense “le cambiamos todo”, es decir, “le
cambiamos el nombre, la organización, la academia, los escalafones, los
grados, todo”, pero admitió que “lo que más cuesta es cambiar la cultura”
(Página/12, 9 de abril de 2006).7 El reconocimiento del ministro, de “la cultu-
ra” como una dimensión difícil de modificar, pone de relieve algunos aspec-
tos claves de esta concepción: 1) la oposición entre cambios normativos y
cambios culturales; 2) el énfasis puesto sobre lo primero en la transforma-
ción de lo segundo; y 3)“la cultura” como esta dimensión inerte que
condensa creencias profundamente encarnadas de los policías. Entonces,
la pregunta que cabe hacer a tal perspectiva de reforma es: si la “cultura
policial” resiste un cambio normativo porque ésta posee una coraza
infranqueable, una suerte de legalidad encapsulada alternativa a la socie-
dad mayor, o porque ese cambio normativo está producido a contramano
de la lógica práctica policial.
En la misma ocasión, Arslanián destacó como ejes de esa reforma la
creación de la “Policía Buenos Aires 2” y la descentralización institucional
asentada en la conformación de la “Policía Distrital” en el conurbano
bonaerense y la “Policía Comunal” en el interior provincial. También colo-
có como fundamental la ampliación de la participación comunitaria en “el
ejercicio de un control efectivo sobre el funcionamiento policial”, en el
desarrollo de “un trabajo de diagnóstico y de proposición de la comunidad
de cómo resolver ciertos problemas”, en especial, “para confeccionar el
mapa vecinal del delito”. Y, finalmente, exaltó como un instrumento del
proceso reformista la vigencia de la Ley 13.188, de Emergencia Policial,
mediante la cual se declaró “el estado de emergencia de las Policías de la
Provincia de Buenos Aires” y, en cuyo marco, se autorizó al ministro de
Seguridad a “poner en disponibilidad simple o preventiva al personal de las
policías”, así como a “declarar la prescindibilidad, jubilar o pasar a retiro
al personal según el caso”.8 Con la convicción gubernamental de que hay
policías que no son aptos para estar en la fuerza, porque lideran o simple-
mente reproducen esa cultura policial negativa se dio continuidad a un
proceso que entre 1991 y 2004 desplazó a 5.667 policías por distintas razo-
nes funcionales, o por la comisión de abusos en el ejercicio de sus labores.9
7 Mediante el Decreto 876/2004, se estableció al Ministerio de Seguridad provincial como la

“autoridad de aplicación” de la Ley 13.188.
8 Mediante el Decreto 876/2004, se estableció al Ministerio de Seguridad provincial como la
“autoridad de aplicación” de la Ley 13.188.
9 Diario Página/12, Buenos Aires, 9 de abril de 2006.
Veamos en detalle cómo las medidas adoptadas asumen una concepción

sobre el problema policial que entraña, tanto una visión de cómo la ley
puede transformar las prácticas, como de las condiciones que habilitan la
reproducción de las mismas.
Capacitación, control interno y purgas
Como señalamos en la sección previa, los instrumentos o líneas de

acción aplicados en el actual proceso de reforma policial han sido la capa-
citación, la prescindibilidad de efectivos, la reestructuración jerárquica, el
control de asuntos internos y el desarrollo de la policía comunitaria. Cada
una de estas herramientas supone una ley, de la que derivan un conjunto de
dispositivos, que procuran que la norma se convierta en acto. Pero, al
mismo tiempo, entreteje una mirada sobre la Policía que nos gustaría poner
de relieve. En esta sección abordaremos cada una de ellas, excepto la que
refiere al policiamiento comunitario, el cual merece una sección aparte de
acuerdo con nuestro argumento.
Durante 2004, el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos
Aires creó la Policía Buenos Aires 2, con el objetivo de constituir una nueva
policía separada de la Policía Bonaerense. Esta diferenciación se fundó en
varios pilares: el reclutamiento y la formación lo harían las universidades
nacionales del Conurbano; es decir, instituciones de enseñanza superior,
neutrales y objetivas en la selección y capacitación de la nueva Policía10. La
“elitización” de la Policía tiene, además de realizarse vía estas casas de altos
estudios, otros tres pilares importantes. Uno de ellos es el perfil de los candi-
datos buscados, el segundo, el programa de capacitación utilizado, y un
tercero, la función de la Policía Buenos Aires 2, una vez cumplida la capa-
citación, es decir, para qué se los capacita. Esto quiere decir que la reforma
distribuye sus efectos selectivamente, diferenciando a la nueva de la vieja
Policía. Mientras, la capacitación ha estado orientada a la nueva Policía, la
vieja Policía o residual —como también gustan en denominarse los policías
de la Bonaerense—, es objeto de purgas y control de asuntos internos, de un
sistema de premios para quienes completen el secundario, entre los que se
incluye la posibilidad de ascenso dentro una única jerarquía, posibilidad
10 La Ley 13.202 y el Estatuto de la Policía Buenos Aires 2 establecieron la descentralización

de la formación básica de sus miembros pudiendo realizar la articulación pertinente con
Instituciones Superiores mediante la suscripción de convenios.
vedada en el pasado para la suboficialidad, y de cursos de reentrenamiento

anuales.11
El perfil de los candidatos a integrar la Policía Buenos Aires 2 ha sido
definido en la misma convocatoria a través de los periódicos de alcance
nacional y mediante folletos distribuidos en distintos centros de enseñanza,
incluso en las Universidades Nacionales del Conurbano. Se trata de la
búsqueda de jóvenes, sin distinción de sexo, de entre 18 y 28 años, con
secundario completo. Un examen psicofísico y la falta de antecedentes pena-
les completan los requerimientos para acceder al curso. Atraídos por la ofer-
ta que los folletos señalaban, un total de 4000 jóvenes fueron reclutados
para su capacitación. La convocatoria resalta en torno informal: “Si tenés
vocación de servir… está abierta la inscripción a la Policía Buenos Aires
2…” y promete la inserción en una “carrera profesional con formación
universitaria, el egreso con un trabajo profesional y un sueldo inicial de
$1142 y el cobro de una beca de $342 mientras dura el curso”. La capaci-
tación posee una duración de 2187 horas reloj y confiere el título a los egre-
sados de Técnico Superior en Seguridad Pública, con Orientación en
Intervención en el Conurbano Bonaerense. Esto significa unas 20 horas de
cursada semanal, durante seis meses. Cabe recordar, que la formación de la
Policía Bonaerense oscilaba entre los 12 meses y los 24, según se tratara de
suboficiales u oficiales. Actualmente, la Escuela Vucetich forma en 24 meses
a los efectivos de la las Policías de Distrito y Comunal, para lo cual se soli-
citan idénticos antecedentes que para integrar la Policía Buenos Aires 2,
aunque los planes de estudios difieren. La dimensión educativa de la refor-
ma policial, por encima del contenido específico que se ofrezca, responde a
una visión muy arraigada en el sentido común que, en términos generales,
describe el nivel educativo de la Policía Bonaerense como extremadamente
bajo en relación, por ejemplo, con la Policía Federal.
La currícula está organizada en dos niveles y parece complementar el eje
central del desempeño policial con cursos que buscan infundir en los
graduados un fuerte sentido de los derechos que concede la ley y una
concepción más amplia de la vida social, que consiga darle sentido a la
garantía de tales derechos. El Nivel I está comprendido por una espacio de
formación básica con los siguientes cursos: Derecho Constitucional,
Derecho Penal y Derecho Procesal Penal, Derechos Humanos y Función
Policial, Cultura y Sociedad, Régimen Legal de la Profesión Policial,
Seguridad Pública I, Mediación y Negociación, y Educación Física para la
11 Ley 13.201 y Decreto 135/05. El programa de formación referido se denomina de

Terminalidad de Estudios Secundarios.
función policial. El espacio de formación específica de este nivel comprende

los siguientes cursos: Tiro I, Defensa Policial I, Criminalística, Conoci-
miento Territorial, Operaciones Policiales I. El de definición institucional
comprende un curso de Desarrollo de Contenidos Vinculados con el encua-
dre profesional; mientras el de articulación curricular transversal compren-
de los cursos de Práctica Instrumental y Experiencia Laboral, y Formación
Etica y Mundo Contemporáneo. En cuanto al Nivel II, fraccionado también
en espacios de formación básica, específica, definición institucional y articu-
lación curricular transversal, recorre la siguiente currícula: Informática y
Tecnología Aplicada, Comunicación, Teoría Método y Práctica de la
Observación, Seguridad Pública II, Educación Física para la Función Policial
II, Tiro II, Defensa Policial II, Operaciones Policiales II, Mantenimiento y
Manejo de Móviles Policiales; desarrollo de contenidos vinculados con el
encuadre profesional, práctica instrumental y experiencia laboral, forma-
ción ética y Mundo Contemporáneo. Esta currícula, como señalamos al
comienzo, pone el acento en la configuración de una profesión policial cuyas
prácticas queden subsumidas por una estricta adhesión a la legalidad social-
mente vigente.
La Policía Buenos Aires 2 comenzó a desarrollar sus funciones en enero
de 2005 en dos distritos policiales del Gran Buenos Aires: Avellaneda y San
Martín. Sus efectivos poseen patrulleros con colores distintivos de la nueva
Policía: verde y naranja, y revistan en las Estaciones de Policía especialmen-
te destinadas a ellos. Si bien patrullan las calles de la ciudad, dependen de
las comisarías cuando deben realizar algún operativo o incluso una deten-
ción, pues la relación con la Justicia es patrimonio de la Policía Bonaerense.
El estrecho margen de acción, el corto período de entrenamiento y alto
ingreso relativo que poseen frente al escalafón de los ex suboficiales, es una
gran fuente de malestar entre los policías cuyas consecuencias sobre la
“cultura policial” son aún un enigma.
La formación instrumentada por el Ministerio de Seguridad de la
Provincia de Buenos Aires, imagina la necesidad de elevar el nivel de forma-
ción de la Policía en cuestiones jurídicas amplias que infundan en los agen-
tes un sentido de la legalidad socialmente legítima. Pero también sostiene la
necesidad de mantener separados a los nuevos policías de los “residuales”,
pues el contacto con éstos puede acabar contaminando a los integrantes de
la Policía Buenos Aires 2 con una cultura policial que reproduce prácticas
sostenidas en nociones de “lo correcto” y “lo bueno”, socialmente impug-
nadas. Los fundamentos del Plan de Estudios de la Policía Buenos Aires 2
expresan en la primera línea que “la formación del personal policial no
puede estar al margen de las transformaciones y emergente propios del
desarrollo de la sociedad”. Así, separación de la Bonaerense y su cultura, y
fusión con la sociedad dan forma a la profesión policial esperada por las
autoridades provinciales.
Para la Policía residual o Policía Bonaerense la reforma ofrece un endu-
recimiento de las sanciones y una agudización de la burocratización de los
procedimientos y de su control. La Ley 13.188 es el instrumento principal
de esta política sancionada en 2004. En la norma se declara “el estado de
emergencia de las Policías de la Provincia de Buenos Aires” por el término
de seis meses, autorizando al Poder Ejecutivo a extender su vigencia por seis
meses más. A la fecha, la ley citada sigue vigente. Esta ley manifiesta la
emergencia organizativa funcional, y laboral de las Policías de la Provincia
de Buenos Aires, lo que instituye el estado crítico de la institución. Pero lo
más importante, es que este estado de emergencia autoriza al Poder
Ejecutivo a “reasignar funciones y destinos a todo el personal de las Policías
de la Provincia, propendiendo al fortalecimiento de la seguridad pública y a
la integración de su personal en un marco de servicio eficiente”, y establece
en sus artículos 4° y 5° que:
“La emergencia es causal suficiente para poner en disponibilidad simple
o preventiva al personal de las Policías…”, exceptuando “…al personal que
se hallare en condiciones de acceder a retiro o jubilación”.
Esta ley permite a los funcionarios civiles declarar la prescindibilidad del
personal policial sin necesidad de fundamento y justificación alguna, más
que “la emergencia”. Así, incluso el personal policial no sumariado corre el
riesgo de ser separado de la fuerza. Los medios de comunicación se encar-
gan de presentar y difundir como “purga”, la decisión gubernamental de
pasar a disponibilidad a policías en forma habitual. En 2005, esta decisión
fue ejecutada media docena de veces. Pero este proceso de “depuración”, no
sólo está dirigido hacia fuera de la institución, al público en general, sino
fundamentalmente hacia adentro. Aquí opera tanto sobre quien es separado
de la fuerza como sobre quien permanece en ella. En este caso, habría que
explorar cómo la eventual arbitrariedad de algunas sanciones, cuya razón y
fundamento no quedan plenamente justificadas, incide sobre la práctica
policial ordinaria. Es que, entre los efectos sociológicos, bien podría suceder
que se instalara entre los policías en actividad una sospecha generalizada
sobre ‘el otro’, convertido en eventual denunciante de una falta, reafirman-
do una doble moral que distingue claramente la ética interna de la externa.
Este fenómeno sin duda reproduciría el encapsulamiento cultural de la
Policía contra el que la reforma desea intervenir.
Es interesante ver como esta doble moral se desliza en los propios funda-
mentos de la ley que instituye la actuación de la Auditoría General de
Asuntos Internos. En la actualidad, el estado de emergencia actúa en sinto-
nía con la oficina de Asuntos Internos, aunque ésta fue creada con anteriori-
dad a la Ley 13.188. En la Ley 12.155 las autoridades encuentran el modo

de darle una solución jurídica al problema de la corrupción, el abuso funcio-
nal y las violaciones a los derechos humanos en el ejercicio de la función poli-
cial. Crean así, la Auditoría General de Asuntos Internos cuya función es:
“planificar y conducir las acciones tendientes a prevenir, identificar,
investigar y sancionar aquellas conductas vinculadas con la actuación del
personal con estado policial perteneciente a las Policías de la Provincia de
Buenos Aires, que puedan constituir faltas éticas y abusos funcionales graves
que por su magnitud y trascendencia afecten a la Institución y a sus inte-
grantes” (Artículo 45°. Ley 12.155).
Casi diez artículos dan forma a esta dependencia cuya organización
debe depender, según la norma, principalmente de personal civil. Ahora
bien, es claro que la Auditoría funciona con un repertorio de faltas y abusos
y un protocolo de procedimientos asociadas a ellas, entre los cuales la
doctrina de los Derechos Humanos resulta sin duda de una validez univer-
sal. Sin embargo, la Auditoría debe resguardar la reputación de la
Institución y de sus integrantes y, en este sentido, los hechos sólo son faltas
o abusos cuando afecten a este colectivo. Esta concepción llevada supone
que la moral primordial es definida por la Policía, es decir, no pone a la insti-
tución al servicio del juicio moral público. Si así fuera, el concepto sería que
la sanción depende de la magnitud del daño que tales faltas y abusos de
personal policial, infrinjan a la sociedad. Es decir, que la falta y el abuso
tiene por unidad de medida la moral policial, tal como el artículo 45 procla-
ma, y no una cierta moral pública, de la que la ética de los DD.HH. es sólo
una parte. Esto le asigna a la Auditoría un propósito de defensa corporati-
va que no aparece claro como se aplica en la práctica. La pregunta que
debiera responderse es que lógica siguen las purgas, pues los medios de
comunicación suelen resaltar causas que no son luego reafirmadas por las
autoridades policiales y de seguridad, con la incertidumbre sobre la prácti-
ca policial que esto pueda tener. La legislación producida para la reforma
policial pone en evidencia este problema, que como mostramos, se reitera
también en otras normas.
La cuestión “ética” o moral está en el centro del problema, pues se trata
de conseguir la adhesión de los policías a valores que infundan en ellos el
respeto por la ley y el objetivo profesional de conseguir su cumplimiento.
Estas reformas, ya sea con educación e instrucción, o con mayor vigilancia,
control y endurecimiento de las sanciones, son los canales elegidos por las
autoridades ministeriales para infundir esos valores y transformar la “cultu-
ra policial”.
Sin embargo, la misma ley es ambigua. Mientras de un lado proclama la
vigencia de los DD.HH. como ética dominante y establece el conjunto de
“principios a los cuales el personal deberá adecuar su conducta” en nueve

incisos, refuerza el sentido corporativo de la institución policial, y los valo-
res que presupone dan existencia a la institución. Veremos en la sección que
sigue como la Policía Comunitaria, otro componente de la reforma en curso,
va en un sentido diferente tratando de, una vez consagrada la corporación
policial, ir en busca de valores sociales más amplios que la moldeen.
Policiamiento Comunitario
El Policiamiento Comunitario ingresa en la Argentina hacia 1998 y se

mantiene en la actualidad como uno de los puntales del desempeño policial
y del sistema de refuerzo de la seguridad pública. La Ley 12.154 es la que
introduce esta figura en la Provincia de Buenos Aires al sancionar los
componentes del Sistema de Seguridad Pública Provincial e integrar a la Po-
licía en un “sistema” sancionado por el Estado y conformado por: a) El
gobernador de la Provincia; b) El Poder Legislativo de la Provincia; c) El Po-
der Judicial de la Provincia; d) El Servicio Penitenciario Bonaerense; e) El
Sistema de Instituciones de Menores; f) El Patronato de Liberados; g) El Sis-
tema de Defensa Civil; h) Las Policías Departamentales de Seguridad; i) La
Policía de Investigaciones Judiciales; j) La Policía de Seguridad Vial; k) Los
Foros Departamentales de Seguridad; l) Los Foros Municipales de
Seguridad; m) Los Foros Vecinales de Seguridad; n) Los Defensores Muni-
cipales de la Seguridad. Entre las partes de este sistema, encontramos a los
denominados Foros Vecinales, Departamentales y Municipales de Seguri-
dad. Estas tres entidades conformadas por organizaciones sociales, repre-
sentantes del Poder Ejecutivo y Legislativo local, y los comisarios, establece
la integración territorial de la Policía a la vida asociativa y política local. Los
Foros Vecinales de Seguridad exigen, desde entonces, la puesta en funciona-
miento de un mecanismo de elección de autoridades salidas de las organiza-
ciones vecinales para que participen y presidan el Foro adscripto a cada una
de las comisarías. Los vecinos, miembros de esas organizaciones, son el suje-
to fundamental de las políticas de seguridad. La Policía debe velar por su
seguridad, para lo cual éstos deben contribuir a la elaboración, implemen-
tación y control de las políticas de seguridad pública.
Desde entonces, los Foros Vecinales de Seguridad son una de las patas de
la política de reforma de la seguridad, en el sentido de que la relación que los
comisarios establecen con el Foro que les corresponde constituye un elemen-
to de peso para la Policía. Sin embargo, este no es el único de los lazos que
el comisario establece con el mundo no policial. Las relaciones del comisario
local con las denominadas fuerzas vivas de cada ciudad tienen, como es sabi-
do, larga data. La diferencia que introdujeron los Foros Vecinales es la obli-
gación jurídica de atender, escuchar y resolver las cuestiones que plantea el
“vecino común”, y no sólo, como se acostumbraba, las de los representantes
de las asociaciones de comerciantes y empresarios locales.
Esta versión vernácula del Policiamiento Comunitario es una aplicación
local de una perspectiva sobre el cambio policial de origen norteamericano
que data de los años ’80 (Tilley, 2003; Pérez, Berg & Myers, 2003). Si
examinamos los fundamentos y el escenario que motivaron su aplicación,
podremos establecer más claramente el carácter asumido en la Provincia de
Buenos Aires. El argumento de los expertos que defienden la iniciativa del
Policiamiento Comunitario indica que, la creciente brecha entre la ética
profesional y burocrática, de un lado, y la moralidad comunitaria del otro,
infunde en la Policía un sentido práctico de lo que es lícito, y de quienes
deben ser considerados criminales y quienes no, ajeno a la sociedad de la
cual forma parte (Sherman, 1986; MacDonald, 2002). De ese modo, el
Policiamiento Comunitario alienta a los policías a mejorar sus relaciones
con la comunidad local a través de la implementación de un proceso deciso-
rio de tipo participativo. Los mecanismos de aproximación social y de diálo-
go entre policías y ciudadanos podría cambiar el sistema de cumplimiento
de la ley. El “cuerpo policial” que se supone altamente militarista, reactivo
y represivo se vería forzado a convertirse en uno responsable, orientado al
servicio y comprometido con los derechos humanos (Marks & Fleming,
2004). La Policía, vista como una institución corporativa y cerrada, podría
abrirse al contacto con la comunidad, poniéndose así a su servicio. En el
mismo sentido, algunos expertos en la Argentina, sostienen este argumento
apelando al concepto de “accountability”; donde es la sociedad —no poli-
cial— la que establece la moralidad policial a partir de fijar con sus deman-
das la responsabilidad de esta profesión pública (Smulovitz, 2003). Así, los
Foros Vecinales creados a instancias de la Provincia se suman a iniciativas
no gubernamentales tales como Familiares de Víctimas de la Represión
Policial, las Organizaciones de DD.HH., las coordinadoras antirepresivas
como la Correpi, o incluso el propio Centro de Estudios Legales y Sociales
(CELS). Las grandes diferencias, status y competencias de estas organizacio-
nes no debe opacar el hecho de que se dirigen a conferirle responsabilidades
a la Policía y a controlar su comportamiento.
Sin embargo, un interesante estudio realizado en los Estados Unidos
sobre las consecuencias de la política del Policiamiento Comunitario aplica-
da allí a lo largo de la década del ’90, llegó a la conclusión de que no se
puede demostrar la relación entre descenso del crimen y esta iniciativa
(MacDonald, 2002). En el estudio, MacDonald describe el proceso que lleva
a la decisión de aplicar dicha política como una respuesta del gobierno fede-
ral a los altos índices criminales y como reacción al régimen de “tolerancia

cero”. Recostada en el modelo profesional de la Policía desarrollado en los
años ’60 por Wilson (1968) la política de “tolerancia cero” excluía la coope-
ración directa con la comunidad. El resultado, señalan sus críticos, fue el
abuso, la discriminación y la violación de las libertades civiles (Klockars,
1985, 1986; Walter, 1984) Más aún, algunos autores han destacado que las
estrategias agresivas de cumplimiento de la ley pueden hasta causar incre-
mentos en la ocurrencia de delitos en el largo plazo, debido a la relación
negativa que se desarrolla entre la Policía y la comunidad (Sherman, 1997).
El Policiamiento Comunitario entonces ha resultado de la tajante separación
entre Policía y comunidad, producida por una racionalidad profesional-
burocrática que derivó en una Policía más abusiva y violenta.
Sin embargo, difícilmente podamos sostener que la Policía Bonaerense
se ha separado de la comunidad por una racionalidad de ese tipo, cuando la
burocratización de sus procedimientos es parte de la reforma en curso. Si,
ha sido cuantificado por los estudios sobre victimización y, en cierto senti-
do, demostrado que existe una profunda desconfianza en la Policía y pesa
sobre ella un hondo desprestigio y estigmatización (Dammert y Malone
2002) ¿Pero acaso esta desconfianza, desprestigio y estigmatización nos
habilita a sostener que los policías están aislados, que constituyen un campo
separado de la sociedad y que, por lo tanto, adolecen de una moral y un
sentido de la legalidad capturado por valores desconocidos para la sociedad
en la que actúan? Claramente, no hay una relación lógica entre estos dos
fenómenos, y las investigaciones en ciencias sociales más bien han demos-
trado que la estigmatización y la desconfianza pueden manifestarse, pese a
lo que los propios actores suponen, en configuraciones sociales en las que la
moralidad de ambos grupos —establecidos y desplazados— es convergente
(Elías, 1998).
Llegados a este punto, y sin tener elementos suficientes para afirmar la
separación o la unidad de la Policía respecto de la sociedad, los que deberán
ser buscados en investigaciones empíricas sobre el mundo de vida de los
policías, estamos en condiciones de afirmar: primero, que las reformas dan
por supuesta y, hasta reafirman, la separación fundamentalmente moral de
los integrantes de la Policía; segundo que la orientación de la profesionali-
zación policial no puede definirse en sí misma sino en relación con alguna
comunidad, o incluso con su negación; tercero, que la reforma policial bajo
las modalidades analizadas: capacitación, control de asuntos internos,
purgas y Policía Comunitaria, está animada por una cruzada moralizadora;
y cuarto, que la moralidad es apreciada como el dominio que puede volver
a la Policía más o menos sensible al cumplimiento de la Ley de tal modo que
su “cultura” no entre en colisión con la legalidad vigente.
Veamos como han considerado los expertos internacionales esta cues-

tión de cómo propender hacia una profesionalización anclada en la legali-
dad, constituida, como mostramos, en el eje de la reforma policial actual en
la Provincia de Buenos Aires. Los estudios sobre abuso de la fuerza o la
brutalidad policial llevados a cabo en otros países, son, tal vez, los que
mejor nos aproximen a los argumentos acerca de qué factores empujan a los
policías a comportarse al margen de la ley, la moralidad pública y la cultu-
ra de la sociedad mayor. Un repaso de la investigación empírica internacio-
nal sobre el fenómeno permitirá comparar sus argumentos con los presu-
puestos que orientan la reforma y abrir la reflexión sobre las condiciones
que imponen ciertos procesos históricamente situados sobre una institución
que como la Policía, es parte misma de la existencia de los Estados naciona-
les contemporáneos.
Perspectivas sobre el abuso de la fuerza
La existencia a escala mundial del fenómeno de la brutalidad policial ha

llevado a los investigadores a buscar las condiciones histórico-sociales que
contribuyen a su presencia y reproducción. En estos estudios, la forma de
gobierno bajo la cual aumenta la probabilidad de los abusos o excesos en el
uso de la fuerza no alcanza ningún valor explicativo (Scolnick y Fyfe, 1993).
Si bien es cierto que los gobiernos dictatoriales propician e incluso legalizan,
en muchos casos, la aplicación excesiva de la fuerza de policías y demás
grupos armados sobre la ciudadanía, los abusos también ocurren en regíme-
nes democráticos. El famoso caso de apaleamiento de Rodney King por efec-
tivos de la Policía de Los Angeles a comienzos de la década del ’90 consti-
tuyó, sin lugar a dudas, un caso emblemático. Demostró que en la sociedad
democrática el abuso policial de la fuerza no es un acontecimiento excepcio-
nal, sino la forma habitual en como son tratados los sectores sociales estig-
matizados, la población negra en el caso de esa ciudad norteamericana.
Al revisar los estudios a partir de los cuales se intenta explicar las prác-
ticas abusivas de la fuerza en las policías del mundo, encontramos que en
aquellos habitan versiones de un argumento común. Este recoge y concen-
tra lo que se consideran rasgos singulares de la profesión policial no
compartidos por la sociedad y que, por ello, producen la insularidad moral
de los integrantes de la fuerza. Así quien más tempranamente estableció las
fuentes de esta insularidad fue Jerome Skolnick (1966). Al examinar las
raíces de la desafectación policial a la ley, el autor encuentra en su investi-
gación sobre desenvolvimiento de la Policía en Europa y Estados Unidos lo
que denomina la “personalidad laboral” del policía. Un conjunto de “ten-
dencias cognitivas únicas al policía” dibujan una visión del mundo que deri-
van de tres elementos del ambiente laboral policial: el peligro, la autoridad
y la eficiencia (Scolnick, 1966:42). El constante riesgo, amenaza y peligro en
el que está inmerso el policía por su entrenamiento y el propio ambiente de
trabajo lo lleva a la permanente sospecha. Esto propicia la desconfianza de
la Policía hacia los civiles, lo cual, dice Scolnik, puede aislarlo de su familia
y de amigos fuera del ambiente policial. La autonomía policial crecería así
contra una comunidad que regularmente se involucra en diversos compor-
tamientos catalogados como ilegales.
Más recientemente, Huggins, Haritos-Fatouros y Zimbardo (2002) a
propósito de una profunda investigación sobre policías torturadores y homi-
cidas en Brasil retoman el argumento de Scolnick para explicar las prácticas
violentas y atroces de los escuadrones de la muerte. Especialmente, conside-
ran el rol de la combinación explosiva de la demanda de “eficiencia” y la
división de los departamentos policiales en pequeñas unidades. La presión
ejercida sobre cada una para capturar criminales lo más rápidamente posi-
ble, esclarecer crímenes y que las calles sean seguras, crea un tipo de prácti-
ca profesional en la que la consideración de la legalidad es mínima, y la
competencia entre unidades insulares aumenta la probabilidad del abuso.
De ese modo, es el propio campo profesional de la Policía el que, para
estos investigadores, crea un mundo secreto y aislado que reconfigura los
valores sociales, los escinde de sus raíces sociales para hacerlos funcionales a
las necesidades profesionales. Las prácticas policiales se tornan así refractarias
a la legalidad, pues la moral que las alimenta depende de un mundo cerrado
ajeno a la sociedad. La ley se desdibuja, frente a la realidad de una moralidad
profesional particular de las prácticas policiales. Incluso, el ambiente ocupa-
cional de la Policía hace suyos y refuerza ciertos valores de género por el hecho
de ser una ocupación predominantemente masculina asentada en el peligro
que demanda la lealtad y mutua protección. Este fenómeno torna la reafirma-
ción de la fuerza y la autoridad no sólo una cuestión de deber inevitable sino
que lo convierte en uno esperable (Heidenshon, 2003; Huggins, et al., 2002;
Waddington, 1999). Estos autores asumen que la moral resulta de la recon-
versión de valores asociados al género que transformados de obligación en
deseo, se encarnan y corporizan en ciertos desempeños. El punto clave al que
refieren es cómo ese deseo se rige más por exigencias internas del mundo
profesional masculino que externas de la vida social.
En las policías de los países centrales, el principio de la racionalización
profesional se introdujo a fines de los años ’60. El propósito era anclar
reformas que permitieran desafiar la solidaridad policial o “código del siste-
ma” (Wilson, 1963). Se esperaba que el profesionalismo como un conjunto
de principios de división del trabajo, jerarquización, y asignación de funcio-
nes racional y científicamente fundadas, operara como un sistema de control

externo que limitara la impronta del código interno e introdujera otra visión
sobre el comportamiento apropiado (White, 1972). Susan White, varias
décadas atrás (1972) criticó los vacíos conceptuales que el modelo de refor-
ma fundado en la profesionalización dejó abiertos en los Estados Unidos y
Europa12.
El modelo mencionado fue trasplantado a América Latina y traducido
al idioma vernáculo luego que, el de la Doctrina de la Seguridad Nacional,
propio de las dictaduras militares justificara, la represión estatal y legitima-
ra la violencia policial. Allí donde las sociedades habían quedado divididas
a los ojos de las Fuerzas Armadas y también de parte de la población en
“subversivos” y “buenos ciudadanos”, la idea de una guerra por una causa
justa, justificaba las atrocidades. Con la democratización, esta justificación
se convirtió en ilegítima, habilitando el espacio para la introducción de otros
campos de legitimidad de la profesión policial. Huggins et al., (2002)
encuentra en Brasil un cambio cultural entre la ideología actual del profe-
sionalismo asentada en la racionalidad, el instrumentalismo y la ciencia, y
aquella en la que la emoción y la pasión orientaban la defensa de una causa
nacional contra el enemigo interno. La cuestión fundamental es que aun
cuando el profesionalismo podría reducir la violencia policial incrementan-
do la acción racional, la realidad brasilera indica que su ethos puede avalar-
la (Huggins et al., 2002:208). El ethos profesionalista avala la autonomía
policial para decidir la aceptabilidad o no de un determinado comporta-
miento:
“Si, es llevado a cabo por un profesional de la Policía actuando profe-
sionalmente, la violencia es aceptable. O como Armando, el jefe de la Policía
Municipal de Río, explicaba, ‘Yo no uso …la violencia fuera del estándar de
mi consciencia como ser humano. Soy un profesional consciente. Se que
hacer y cuándo’”(Huggins et al., 2002:209).
A decir verdad, el argumento recoge la conclusión de la Comisión
Christopher que se constituyó en 1991 para investigar al Departamento de
Policía de Los Angeles (LAPD) a raíz de la golpiza propinada a Rodney King.
Como señalan Scolnick y Fyfe (1993) aquella le atribuyó la violencia policial
a la cultura organizacional basada en la noción de profesionalismo que enfa-
12 Tres son las cuestiones que para Susan White el modelo de reforma fundado en la profesio-
nalización policial deja sin respuesta: primero que el criterio mediante el cual el comporta-
miento es aceptable, no es auto evidente; segundo que no es claro cómo la adhesión a un
código externo limitaría la ventaja que el policía podría sacar de la discrecionalidad propia
de su trabajo; tercero, la necesaria identificación del profesionalismo con un conjunto parti-
cular de percepciones de rol (1972:63-65).
tiza el control del crimen más que la prevención, aislando a la Policía de las
comunidades y las personas que sirven (1993:106). Esta cultura organizacio-
nal insistía tanto en la detección agresiva de esos crímenes mayores y una
respuesta rápida a los llamados a servicio que los policías eran recompensa-
dos por el número de llamadas procesadas y de arrestos realizados al costo
de instalar una “mentalidad de cerco” que los alienaba de la comunidad.
Las diferencias entre los argumentos, no dejan de subrayar los efectos de
un ambiente profesional particular sobre el recurso del abuso de la fuerza.
Dicho ambiente levanta un cerco construido por valores diferenciales que
legitiman prácticas, ilegítimas e incluso ilegales para la sociedad. Incluso,
algunos han llegado a sostener que ese ambiente —también denominado
corporativo— es tan importante para los policías que su sola amenaza o
desafío provoca la reacción violenta de éstos (Chevigny, 1995).
De modo que existe una curiosa coincidencia entre las perspectivas de
estos expertos y la visión que las reformas actuales sostienen. El problema
de la conducta ilegal del policía es su aislamiento social producido por la
propia lógica profesional racionalista y modernizadora, que provoca un
encapsulamiento moral. Pero cabe destacar que si bien el diagnóstico es el
mismo no es posible sostener, para el caso argentino al menos, la existencia
de una eximia profesionalización policial. Al contrario, los expertos locales
encuentran indicios de que lo que sucede es más bien todo lo contrario. Será
por ello que los especialistas argentinos no retoman tales explicaciones y
teorías sobre la fuente de la brutalidad policial y la corrupción.
Al contrario, el comportamiento violento, la ilegalidad e ineficiencia
policial es explicada por ellos como el resultado de la turbulenta historia
política y la debilidad democrática. Uno de los argumentos más fuertes,
convertido ya en parte del sentido común, es que el legado de los tiempos
autoritarios especialmente del último gobierno militar militarizó las prácti-
cas destinadas a hacer efectivo el cumplimiento de la ley (CELS y HRW
1998). Un segundo argumento, le atribuye las causas del desgobierno polí-
tico de la Policía, a la política de laissez-faire propia del neoliberalismo del
gobierno argentino durante los años ’90 (Isla y Míguez, 2003). Un tercer
argumento, considera particularmente en el Gran Buenos Aires, que ese
desgobierno resultó de arreglos o pactos personales entre cúpulas policiales
y políticas, produciendo una suerte de autonomía política policial durante
buena parte de los ’90 (Saín, 2002).
Al margen de sus diferencias, comparten la idea de que la de policía es
una profesión altamente sensible a las orientaciones políticas y, por lo tanto,
depende poderosamente de la impronta de las políticas de Estado, ya sea
nacional o provincial. La política de Estado es la variable que básicamente
explica la orientación profesional de la Policía y los usos o abusos que de su
fuerza haga. Más o menos explícitamente, la política define las prácticas

policiales y sus profesionalización. Probablemente, esta idea común sea el
efecto del hecho de que la profesión policial en la Argentina se fue confor-
mando como una práctica “al servicio de los gobiernos estatales de turno”
y que, por lo tanto, la concepción predominante define, como señala
Marcelo Saín (2004) la seguridad como el deber policial de protección del
Estado y no de protección de los derechos y libertades ciudadanas. En este
sentido, el Estado, lejos de comprender a la sociedad en su conjunto, inclu-
ye a aquellos sectores sociales que quedan del lado de la línea de exclusión
que define históricamente a quienes pertenecen, y los separa y distingue de
los que están en los márgenes y deben, por ello, ser vigilados.13
En suma, el “caso argentino” escapa al modo como la comunidad
académica internacional explica los abusos de la fuerza y la corrupción poli-
cial. Si se quiere, la explicación vernácula enfatiza más la desprofesionaliza-
ción policial por efecto de la apropiación de lógicas militares o políticas del
mundo policial que una profesionalización racional, tendiente a la especia-
lización orgánica y funcional de la fuerza. Esas lógicas son parte misma del
Estado y rechazan la idea de la protección de todos los ciudadanos.
Siguiendo la hipótesis local, la dirección tomada por el estudio histó-
rico de Lila Caimari (2004) constituye una singular ilustración de cómo
concretamente actúa la definición pública y estatal del transgresor en la
actuación policial. En “Apenas un Delincuente” Caimari (2004) retoma la
importancia de considerar la definición estatal del “otro”, y de cómo
determinados grupos intelectuales se disputan la construcción de esa defi-
nición. Su estudio muestra que la línea de exclusión social que identifica
al transgresor no es estable y que depende de las concepciones que los
expertos consiguen imponer, en cada momento, sobre: el límite que define
a un otro y el modo en que el Estado, y la Policía particularmente, deben
tratarlo. Como muestra la autora, es importante identificar las condicio-
nes sociales que en cada momento histórico hacen plausible la configura-
ción e identificación del transgresor, de su sanción y de las instituciones
encargadas de ejecutarla. Se ve cómo las representaciones inciden en la
definición del transgresor, del otro, filtrándose en la actuación policial. El
modo en que esto encarna en la actuación policial permanece como un
terreno que deberá ser estudiado. Por lo pronto, podemos aventurar algu-
nas hipótesis sobre ciertas condiciones que podrían mediar en la actuales
definiciones del transgresor y en la actuación policial y que, en cualquier
13 Lila Caimari (2004) explora justamente el modo en que diferentes sectores intelectuales
disputaron la definición estatal del transgresor entre 1880 y 1955.
caso, podrían mostrar la tendencia de la profesión policial a la permeabi-

lidad de las definiciones morales de la sociedad mayor, más que a su
encapsulamiento.
La permeabilidad policial: desigualdad social y transformación del mundo

criminal
Llama la atención que aun cuando la desigualdad social ha sido identi-

ficada como un factor crucial en la expansión del fenómeno delictivo en
América Latina (Briceño-León, 2002; Adorno, 2002; Wacquant, 2000,
2003; Kessler, 2004), su influencia en el comportamiento policial permanez-
ca desatendida. No nos referimos sólo a la exigencia que esto pueda tener
sobre su actividad al incrementar los sectores sociales desplazados y el even-
tual recurso al delito, sino al hecho de que por ingresos, residencia y/o
rasgos fenotípicos el policía suele integrar el mundo social que combate; un
mundo estigmatizado y criminalizado. Si a nadie escapa que el crecimiento
sin precedentes de la desigualdad en América Latina corre paralelo a la
privación de los derechos de los pobres, su estigmatización y penalización
(Wacquant, 2000; Kessler, 2004), nada se dice sobre el hecho de que las
personas que integran la fuerza policial enfrentan la paradoja de formar
parte de la población que deben vigilar y reprimir (Puex, 2005).
Como hemos señalado, la acelerada polarización social producida en
determinados ámbitos urbanos como el Gran Buenos Aires, donde históri-
camente existía una alta integración social de sus estratos bajos y medios,
ha contribuido a crear y reproducir relaciones signadas por la violencia
interpersonal, ya sea en el ámbito familiar como en el espacio barrial (Saín,
2004). Ahora bien, ¿por qué serían ajenos los policías a esta violencia inter-
personal producida por la remoción de una porción muy significativa de la
población al desempleo formal e informal sostenido? ¿Por qué si comparten
lazos residenciales, familiares o de amistad con esta población y perciben
ingresos que los aproximan y confunden con la población segregada no
pueden ser atravesados también por este fenómeno? La experiencia de
rozar, bordear, caer o aproximarse a las márgenes estatales objetivadas en
las líneas de indigencia y pobreza, subsume a cualquiera en la indignación,
la impotencia y hasta la violencia. Pero la participación de los policías en
este fenómeno se suma al hecho de que deben combatir el crimen que estos
episodios involucren, lo que introduce una paradoja en la profesión poli-
cial que no puede menos que explorarse. La paradoja consiste en que se
trata de una de las profesiones públicas —destinadas a vigilar y detectar a
quienes están fuera de los límites del Estado o de la ley—, que al mismo
tiempo está socialmente próxima a quienes hoy en día el Estado mantiene

en una suerte de destierro público.14
Respecto de las transformaciones del mundo criminal durante la última
década y media, cabe destacar, además del consabido aumento de los actos
delictivos, el incremento de la violencia criminal y de los emprendimientos
del crimen organizado tales como el narcotráfico, el abigeato, o el robo de
autos y camiones por los denominados “piratas del asfalto” (Saín, 2004). La
expansión de este tipo de delitos estuvo asociada a policías habituados a
lidiar con el delito común, el juego y la prostitución. En un doble sentido,
porque la Policía Bonaerense no era inicialmente apta para combatir las
redes de comercialización y porque las disposición de sus prácticas empuja-
ba a muchos de sus integrantes a participar directa o indirectamente del
negocio. Como hasta entonces lo hacían con el juego y la prostitución,
“dejar hacer” y recibir compensación por ello, fue el mismo esquema que
buena parte de la conducción policial utilizó con los otros delitos, sólo que
esta vez la rentabilidad era sustancialmente superior. Pero lo que nos intere-
sa destacar de un fenómeno que hoy circula de boca en boca y que, junto
con otros hechos ocurridos durante los años ’90, contribuye a la desconfian-
za plena de la población en la Policía (Dammert y Malone, 2002), es que
trasluce la permeabilidad de la institución policial al mundo extrapolicial.
Reflexiones finales
A lo largo de este artículo hemos tratado de objetivar las representacio-

nes sobre la Policía tomando como ejemplo la reforma policial instrumen-
tada en la Provincia de Buenos Aires y llevada adelante por el ministro
Arslanian, y las investigaciones académicas sobre las policías del mundo.
En el primer caso, el análisis permite apreciar la visión del problema poli-
cial a partir del conjunto de medidas o instrumentos de política pública que
contiene la reforma en la Provincia de Buenos Aires. Los términos de esta
visión señalan la necesidad de profesionalizar la policía introduciendo en
ella valores sociales ausentes de una institución supuestamente cerrada,
corporativa y custodia de principios de corte militar. La renovación propi-
14 Los planes jefes y jefas de hogar pueden pensarse como un modo de incorporación por parte
del Estado de quienes cayeron en la pobreza. Es un gesto mediante el cual se los reconoce sin
que ello implique plena incorporación. La suma asignada es lo suficientemente pequeña
como para colocar a los beneficiarios por encima de la línea de pobreza. De ahí que el movi-
miento piquetero más radicalizado demande la suba del monto de estos subsidios hasta
alcanzar el límite de ingresos mínimo necesario para no “caer en la pobreza”.
ciada por esta concepción tiene en la formación educativa, el control inter-

no y la relación fluida con la comunidad, los pilares de la denominada
modernización policial.
Pero como señalamos, existen dos problemas asociados a esta concep-
ción, que derivan en parte de la ausencia de estudios empíricos sobre el
mundo policial ordinario y práctico. El primero es que la reforma se susten-
ta en una representación normativa general sobre lo que debe ser la Policía
que procura imponer sobre el mundo práctico la lógica de esa representa-
ción. Las declaraciones del ministro son evidencia de la refracción que la
Policía parece tener a dichas reformas, cuyas causas son atribuidas por el
funcionario a la existencia de una suerte de “cultura policial” atestada de
valores particulares ajenos a la sociedad mayor; un discurso que no hace
sino instituir la imagen de la separación entre sociedad y mundo policial.
Contrariamente, entendemos que deberían analizarse cuidadosamente las
diferencias entre la lógica representacional normativa y la lógica práctica
policial, y sobre todo el modo en que opera esta última. Siguiendo este argu-
mento, el segundo problema es cuánto se puede trasladar la idea del aisla-
miento y encapsulamiento moral de la Policía, detectado en las policías
donde se ha aplicado el modelo profesional racionalista, a una policía
aparentemente desprofesionalizada.
Como señalamos, apoyados en el estudio histórico de Caimari (2004) la
conexión social de la Policía con el Estado y con el modo en que se disputan
a través de él definiciones del transgresor elaboradas, nada más y nada menos
que por los intelectuales, es evidencia de la existencia de ciertos dispositivos
que introducen representaciones en el mundo práctico. La pregunta que se
plantea entonces es cuales son las condiciones actuales de la profesionaliza-
ción policial, cómo, por ejemplo, la desigualdad social y la transformación
del mundo criminal encarnan en la práctica policial cotidiana.
Finalmente, consideramos que este replanteamiento de las cuestiones
asociadas al tema policial podría, a partir de un conocimiento más profun-
do sobre los dispositivos que condicionan la actuación policial, facilitar la
articulación entre el mundo práctico y el mundo de los instrumentos de polí-
tica pública.
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HACER SABER: LA ENTRADA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

EN LA FORMACIÓN UNIVERSITARIA ARGENTINA
Gregorio Kaminsky
Diego Galeano
En este capítulo presentamos una introducción general a la problemáti-

ca de la formación académica en seguridad ciudadana en la Argentina. Para
ello, realizaremos un breve recorrido a través de los cambios producidos en
los últimos años en materia de producción del denominado “conocimiento
experto” en seguridad, y de los nuevos circuitos de circulación de saberes
académicos. Problematizar el lugar de la universidad pública dentro de estas
recientes transformaciones en la vida política argentina resulta una tarea
ineludible.
Vivimos en tiempos en que el discurso de la “seguridad ciudadana” ha
sufrido una inflación considerable, tanto en la Argentina como en buena
parte del mundo occidental. La universidad ha sido históricamente refracta-
ria al tratamiento de estos temas y, en particular, la Policía fue denegada
como objeto de investigación dentro de la agenda de las ciencias sociales y
políticas.
El inmenso descrédito social de las instituciones policiales argentinas
puso en cuestión la legitimidad de sus dispositivos de formación y capacita-
ción, es decir, sus redes de producción, acumulación y transmisión de cono-
cimientos sobre la seguridad. Las universidades públicas, sin embargo, no
contaron con una trayectoria que les permitiera ocupar el lugar vacante
dejado por la corrosión de la educación policial tradicional. A pesar de ese
proceso de deslegitimación de la formación en las academias policiales, la
falta de debate sobre la seguridad ciudadana en sedes académicas (universi-
dades públicas, centros de investigación, etc.) impidió ocupar ese espacio
dejado por las propias corporaciones.
La formación de los policías siempre estuvo encargada a las agencias
policiales, y la universidad no tenía casi ninguna injerencia en sus proce-
sos pedagógicos; es así que el cuerpo docente de esas instituciones no
estuvo casi nunca académicamente calificado al modo universitario. Por
caso, una ostensible comparación es la correspondiente a la formación de
profesionales médicos y abogados. Estos profesionales debieron formar-

se en sede universitaria y no en ámbitos corporativos, tales como los cole-
gios de abogados o asociaciones médicas. Mientras que fueron histórica-
mente las propias corporaciones policiales las encargadas de la formación
del personal de fuerzas de seguridad, constituyendo verdaderos circuitos
endogámicos sin intervención alguna de otras instituciones de educación
superior.
En la Argentina, esos circuitos “endopoliciales” de formación y capaci-
tación comenzaron a desarticularse durante los procesos reformistas inicia-
dos en la década de 1990. En particular, fue la Reforma de la Policía de la
Provincia de Buenos Aires el hecho que constituyó una suerte de bisagra en
la trama del gobierno de la seguridad. Se trató de una reforma política y
jurídica en la cual un grupo de expertos con cierta trayectoria universitaria
se aproximaron a la arena de la política pública. Eso motorizó un cuestio-
namiento de las herramientas conceptuales que circulaban en el campo de la
gestión de seguridad, incluso hubo un llamado a la participación de las
universidades públicas en la transformación del núcleo epistémico de estas
políticas. No obstante, esa demanda de nuevos saberes interpeló un espacio
prácticamente desierto.
La lenta y reciente incorporación de la universidad en el dispositivo de
formación policial insume movimientos que deberían ser analizados con
mayor detenimiento. Resulta de ello una interrogación acerca de la
“misión” social y política de la universidad pública como tal, que ha sido en
general más retórica que efectiva. La miopía de la universidad en materia de
seguridad ciudadana constituye una herencia grave que se arrastra, salvo
algunas pocas excepciones, hasta la actualidad.
La cuestión policial entre nuevos saberes sociales
En la Argentina, a partir del advenimiento de los tiempos post-dictato-

riales, los estudios de ciencia política y sociología se dedicaron en gran
medida a pensar las condiciones de transición hacia un régimen democráti-
co. El proceso de democratización debería alcanzar desde los diferentes
dominios de la política pública hasta los resquicios institucionales y subjeti-
vos de la sociabilidad.
Las concepciones teóricas que primaron coincidieron en ubicar a la
“cuestión militar” en el centro del análisis de los procesos de transición.
Esos estudios conservaron una noción de Estado de sesgo hobbesiano, como
árbitro final de los conflictos sociales, y revalorizaron la definición weberia-
na de monopolio del uso legítimo de la coacción física sobre un territorio.
HACER SABER: LA ENTRADA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 247
Los actores que detentaban los medios para garantizar la efectividad del
monopolio de la violencia (los militares de modo proverbial) debían encon-
trar un lugar apropiado en el nuevo entramado político.
Es tiempo de evaluar que en esas circunstancias se produjo cierta sacra-
lización de una modalidad de democracia con predominio de fuertes conte-
nidos formales, lo que hizo postergar las reflexiones acerca de las condicio-
nes de posibilidad y los modos efectivos de promover ciudadanía. Así, el
problema del uso de la violencia estatal fue pensado en términos de control
y reubicación de las instituciones militares, descuidando otros actores que
quedaron muy relegados en el análisis, como la institución policial.
Si la relación entre el poder policial y el sistema político fue históricamen-
te muy compleja, entonces en tiempos de transición es una grave omisión
encuadrarla en términos de subordinación, especialmente cuando se trata de
reflexionar acerca de los momentos de represión política. Mientras la cues-
tión militar condensó los temores del proceso de transición democrática, las
instituciones policiales fueron ignoradas, o admitidas como agencias subor-
dinadas a los gobiernos de turno, fueran civiles o militares. En consecuencia,
se presuponía, con ingenuidad o ceguera, que domesticando al actor militar
las fuerzas de seguridad quedarían automáticamente controladas.
No es un dato menor, pues, hacer alusión a que se careció de una refle-
xión acerca de la “cuestión policial” y de las agencias encargadas de gestio-
nar la seguridad pública, asuntos que forman parte integral de los proble-
mas de construcción y normatividad del sistema político. En la gran mayoría
de las experiencias comparadas, la institución policial es una referencia
ineludible a la hora de pensar los mecanismos legales de coacción y uso de
la fuerza pública, mientras que, en nuestro caso, la Policía tardó mucho
tiempo en adquirir cierta autonomía analítica.
Más aún, ¿por qué la Policía siempre constituyó un tema marginal
dentro de la investigación en las ciencias sociales y políticas?
En la mayor parte de los debates académicos, la institución policial fue
interpretada como un poder estatal encargado del combate de los delitos
mediante el cumplimiento mecánico de la ley. Esta visión cercaba la cuestión
policial en torno al problema jurídico de la formulación del marco legal, dejan-
do absolutamente de lado el estudio de las prácticas efectivas de la Policía.
Cuando nos referimos al poder policial, no se trata solamente de preven-
ción o combate de delitos, sino de la producción de un orden y del ejercicio
de una autoridad territorial. Son los reglamentos contravencionales y los
sistemas de edictos los que constituyen ejemplos contundentes de las tecno-
logías policiales de control político de la sociedad civil.1 La Policía es bási-
1 Tiscornia, 2004.
camente un poder administrativo ubicado en el núcleo duro de gobierno del

Estado, una técnica de poder puesta en la gestión del orden público, a la cual
le incumbe la vida y la muerte, el bienestar y la riqueza de los hombres. La
Policía, tal como lo ha afirmado Michel Foucault, lo abarca todo.2
El poder de policía se erige como una técnica administrativa de gobier-
no que gestiona el orden público, aunque no concierne tan sólo a las cues-
tiones de seguridad pública. La Policía forma parte de las artes de gobierno
que no distinguen los ámbitos públicos de los privados. Su fuerza se institu-
ye sobre la ausencia de fundamento a escala de la autoridad política.
Giorgio Agamben señalaba, en este sentido, que:
“la Policía, contrariamente a la opinión común que ve en ella una

función meramente administrativa de ejecución del derecho, es tal vez el
lugar en el que se manifiesta al desnudo con mayor claridad la proximidad,
casi el intercambio constitutivo, entre violencia y derecho que caracteriza a
la figura del soberano. (...) Si en verdad el soberano es quien, proclamando
el estado de excepción y suspendiendo la validez de la ley, señala el punto
de indistinción entre violencia y derecho, la Policía se mueve siempre, por
decir así, en un “estado de excepción” similar. Las razones de “orden públi-
co” y de “seguridad”, sobre las cuales debe decidir en cada caso particular,
configuran una zona de indistinción entre violencia y derecho exactamente
simétrica a la de la soberanía”.3
El cuerpo (y el alma) policial configura una máquina burocrática de

administración de prácticas sociales en apariencia insignificantes, pero que
conforman el cemento del poder estatal sobre la vida y la muerte. En una
frontera entre la hostilidad originaria y el derecho instituido, sus prácticas y
discursos habitan una zona opaca entre los límites del derecho, los actos de
la sociedad civil, los dispositivos institucionales y la constitución subjetiva.
El objeto al que conducen los actos de la institución policial es la vida
misma del hombre. No obstante, a pesar de la centralidad política de la
cuestión policial, pocas veces se le ha prestado suficiente atención dentro de
las teorías del Estado moderno. En el campo académico argentino directa-
mente fue un objeto denegado, o al menos opacado por el acento puesto en
la problemática del rol del poder militar en la política interna. Problemática,
es preciso decirlo, de una dramática perennidad a la luz de las doctrinas de
la seguridad nacional.
2 Foucault, 1990 y 1991.

3 Agamben, 1996: 83-84. Traducción propia.
La investigación universitaria comenzó a transitar por el territorio de la

seguridad ciudadana, en la Argentina, desde hace unos pocos años. La Policía
como objeto de estudio convoca actualmente a un puñado de investigadores
en distintas disciplinas académicas. Incluso, algo inesperado hace no tanto
tiempo, existe un pequeño e incipiente campo problemático constituido por
equipos de investigación, revistas especializadas, cursos de postgrado, tesis
académicas, simposios y mesas de discusión íntegramente abocadas a la segu-
ridad y a la Policía como objetos de análisis de las ciencias sociales. Es posi-
ble conjeturar la posibilidad de una interesante mutación epistémica, pero las
evidencias sugieren otra cosa. Estos problemas están siendo abordados
dentro de un heterogéneo mosaico institucional que incluye —pero no exclu-
sivamente— a las universidades públicas. En la constitución misma de sus
sustentos académicos y la lógica específica del campo científico, los estudios
universitarios en seguridad ciudadana participan de una profunda reformu-
lación en el vínculo entre los intelectuales y las intervenciones políticas. Este
aspecto, que complejiza el naciente campo de saberes en torno a la seguridad,
constituye un dominio gestado fundamentalmente por la dinámica de las
políticas públicas enraizadas en tramas institucionales diversas.
Seguridad, campo académico y saberes expertos
En línea con las discusiones acerca de la tensión entre responsabilidad

política y convicciones académicas, un reconocido criminólogo, Stanley
Cohen, expuso el problema de la doble lealtad del científico entre el mundo
intelectual y el mundo de las decisiones políticas. El campo intelectual es
propenso a la duda y el escepticismo, mientras que el campo político exige
acciones y compromisos valorativos inmediatos.4
Cohen analiza el caso de la “criminología crítica” desde mediados de la
década de 1960, presentando una historia de sus ideas, una suerte de biogra-
fía de las teorías criminológicas radicales.
Las primeras corrientes teóricas que inauguraron la criminología crítica
estuvieron movilizadas por el cuestionamiento de las teorías dominantes
acerca del delito y la desestabilización de las estructuras vigentes del control
social penal. No obstante, así como durante la década de 1960 la crimino-
logía radical vivió una época optimista, la primera mitad de los años seten-
ta estuvo marcada por la desesperanza y el descrédito de los ideales anterio-
res. Algunos, entre los liberales de izquierda, aggionaron sus expectativas y
4 Cohen, 1993-1994.
acotaron su horizonte político. Los más radicales sucumbieron, afirma, a un

“cinismo desentusiasmado”, denunciando que las reformas aplicadas
desvirtuaron las premisas originales y que las estructuras burocráticas coop-
taron y tergiversaron sus ideas.
Simultáneamente surgió una corriente (auto)crítica del idealismo crimi-
nológico de los años sesenta, denominada genéricamente “realismo de
izquierda”. Esta corriente instituyó una serie de tópicos novedosos para el
campo intelectual de las criminologías críticas. Por ejemplo, el cuestiona-
miento al descuido del problema “real” del delito, lo que incentivó los estu-
dios estadísticos de las encuestas de victimización. Se instauró, además, una
crítica al instrumentalismo de cierto pensamiento criminológico que consi-
deraba al sistema de justicia penal desde sus orígenes como un instrumento
represivo y un reflejo de intereses de clase. Además, se criticó el supuesto
error de desestimar las reglas del Derecho como una herramienta para la
construcción de una legalidad democrática. Finalmente, argumenta Cohen,
existió una fuerte diatriba contra la ausencia de relevancia política de la
teoría criminológica.
El primer impulso de la criminología radical se habría presentado en socie-
dad como una mera inversión del discurso positivista. Por eso, según la opinión
de este autor, la criminología radical carecía de relevancia política, dejando
lugar a los operadores del sistema penal más conservadores y tecnócratas.
Cohen sugiere que las críticas a la criminología radical en su impulso
original, y en general a los movimientos idealistas de los años 60, no radi-
can tanto en motivos teóricos, sino que se inscriben dentro del problema del
vínculo entre las convicciones epistémicas y la acción política. El problema
de fondo, lo que de hecho cambió la actitud de los criminólogos radicales,
fue que el propio embate contra las estructuras estatales se convirtió en el
eje de la crítica del conservadurismo neoliberal hacia el Estado de Bienestar.
El reformismo —como nueva actitud frente a las agencias estatales— reem-
plazó gradualmente al utopismo revolucionario. Por eso, la crítica del realis-
mo tiene un fuerte anclaje en la constante tensión entre convicciones intelec-
tuales y responsabilidad política.
El campo criminológico se vio afectado por una mutación mas amplia
en las racionalidades políticas que reconfiguró totalmente la función histó-
rica del intelectual liberal. Hacia fines del siglo XX se difundió, tanto en las
ciencias sociales y políticas como en el campo de las políticas públicas, la
figura del “experto”. Este personaje, entre técnico y profesional, política-
mente correcto, desplazó gradualmente al intelectual generalista en el
mercado de las decisiones políticas. La figura del “experto” representa a
quien no padece aquellas tensiones entre convicciones y responsabilidades,
porque simplemente desconoce tal duplicidad. Conforme con los tiempos
políticos y las vicisitudes bélicas, estos expertos irán adquiriendo los atribu-
tos de técnicos especializados, ocupando un espacio muy relevante en
desmedro de las actividades estratégicas de planificación, investigación y
desarrollo.
Estos actores ponderados basan su legitimidad en destrezas —digamos
know how— que, apoyadas en pretendidamente genuinas necesidades, les
autoriza a tomar decisiones instrumentales. Se evidencia, en este escenario,
la crítica e incluso el desdén a las ideas procedentes de instituciones de inves-
tigación científica, y bajo la consigna de obtener resultados inmediatos, se
desconocen y desoyen las contribuciones de no pocas universidades que
comienzan a visualizarse como reservorios de saberes viejos y estancados.
El experto suele fundar sus capacidades en la eficacia de los instrumen-
tos y la eficiencia de medios en el logro de objetivos, más la efectividad de
resultados con los fines alcanzados. Eficacia, eficiencia, efectividad, éstos
son los materiales que sustentan breves consensos sociales. Las apuestas en
las urgencias instrumentales adoptan, sin disimulo, el modo del descrédito
de los saberes racionalmente instituidos.
La problemática de la seguridad ciudadana no escapa a esos sucesos. La
figura del experto y no la del científico-intelectual es predominante en estos
procesos de conocimiento de los tiempos post-correccionales. La criminolo-
gía positivista, tan potente en el terreno de la gestión del sistema penal,
sostuvo durante mucho tiempo un ideal de transformar al delincuente en un
sujeto socialmente útil. El reformismo liberal galvanizó, en muchos países
occidentales, esta certidumbre en la capacidad de las instituciones de la justi-
cia penal para transformar positivamente la realidad, mejorar al individuo
y perfeccionar la sociedad. En ese esquema resulta central el rol de los profe-
sionales operadores del sistema penal (médicos, criminólogos, psicólogos,
asistentes sociales), así como de los científicos e intelectuales-legisladores
que articulaban el fundamento racional de tales intervenciones. Las circuns-
tancias históricas que desarticularon el ideal de reforma en el campo peno-
lógico produjeron a su vez un profundo proceso de deslegitimación de la
autoridad de estos profesionales e intelectuales, y en su lugar, en medio de
una confusión entre viejos y nuevos modelos, aparece en el ámbito temáti-
co de la seguridad un predominio de la nueva forma de “expertise”.5
5 Resulta imposible, porque excede por completo las intenciones de este trabajo, desarrollar el
proceso histórico de declinación del ideal de rehabilitación. Puede consultarse sobre este
tema: GARLAND, 2005:251-254. Para el caso argentino: Diego Galeano: “La seguridad que
se aconseja. Expertos y burócratas en tiempos post-correccionales”, en La Trama. Revista
interdisciplinaria de mediación y resolución de conflictos No. 16, 2005
Se trata de una amalgama de saberes especializados alineados con

nuevos dispositivos institucionales de legitimación. En función de su propia
dinámica institucional, los saberes de expertos en seguridad cumplen un
papel importante en el proceso de gestión de políticas. Ante aludidas neutra-
lidades, las consignas expertas se consuman en discursos de racionalidad
instrumental, políticamente unidimensionales.
En relación con el experto, en la actualidad las reflexiones bien funda-
das son comparativamente menores aunque algo más incipientes. Se advier-
te la presencia de algunas interesantes particularidades, al tiempo que se
admite que las consignas de la acción rápida y eficaz nunca es, ni puede ser,
el resultado de un desprecio del pensamiento. En materia de pensamiento de
la seguridad, todo apresuramiento, aun con honrados fines, puede tener
desquiciantes consecuencias.
En el caso argentino, al tiempo que se aceleran los asuntos que modeli-
zan la trama política del gobierno de la seguridad, se configura la construc-
ción de un campo problemático de conocimiento. Sin embargo, estos asun-
tos no estarán integrados sólo a la vida académica propiamente dicha, sino
a una trama compleja integrada por agencias estatales de gobierno y elabo-
ración de planes y políticas; comisiones especiales de las cámaras legislati-
vas; y organismos internacionales de financiamiento. Instituciones privadas,
como fundaciones y centros de investigación, algunos grupos de trabajo,
cursos de especialización, de complementación curricular y postgrado, y
finalmente el periodismo, desempeñaron todos algún papel relevante en el
proceso de incorporación del tema de la seguridad en la agenda pública.
De esta pluralización y fragmentación de las instancias de producción de
conocimientos resulta que la seguridad comienza a ser desplazada como
asunto exclusivo del circuito “endopolicial”. Por otra parte, el mencionado
conocimiento “experto” en materia de seguridad ciudadana no emana ni
circula solamente entre los muros de las universidades argentinas, sino que
integra un complejo y diversificado entramado institucional de elaboración,
circulación y difusión de saberes.
Uno de los ejes de este diversificado campo, son los organismos públi-
cos que financian investigaciones en la Argentina, instancias de mediación
entre las prioridades temáticas de algunas agencias estatales y el mundo de
la investigación académica. Tanto el Estado nacional como distintos Estados
provinciales coincidieron en promover estudios académicos de seguridad
ciudadana, en estrecha consonancia con el auge de estas cuestiones en la
agenda pública. A finales de los años 90, la Agencia Nacional de Promoción
de Ciencia y Tecnología (ANPCYT), dependiente de la Secretaría de Ciencia
y Tecnología de la Nación, priorizó, fijó y sostuvo líneas de investigación
tendientes a promover el área de “Violencia y Seguridad Ciudadana”. El
mismo camino siguieron algunas agencias provinciales, como, por ejemplo,

la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) de la Provincia de Buenos
Aires, estableciendo como área prioritaria la “seguridad ciudadana” dentro
de sus programas de subsidios para proyectos de investigación y desarrollo.
Las agencias públicas de gobierno abocadas específicamente a la gestión
de la seguridad eran escasas o tenían una estrecha autonomía funcional.
Hacia esos mismos años, no obstante, comenzaron a adquirir cierta inde-
pendencia, originando asimismo un pequeño campo de producción de cono-
cimientos con rúbrica estatal. Inclusive existen algunas experiencias de
“think tanks” estatales, es decir, centros de investigación y elaboración de
políticas que nuclearon equipos de investigadores al interior de ministerios
y secretarías públicas.6
Otro circuito es trazado por las organizaciones no gubernamentales,
fundaciones, institutos de investigación y de planificación de políticas, etc.
En este nivel, aparecen instituciones con cierta trayectoria en temas de
Defensa, Justicia y Derechos Humanos y que dieron paulatinamente cierto
giro hacia temas cercanos a la seguridad. Sólo a título de ejemplo, se puede
mencionar al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), un organismo
que en los últimos años desarrolló diversos proyectos en torno a la proble-
mática de la seguridad ciudadana, orientados fundamentalmente a la inves-
tigación de la institución policial, un área sobre el cual esta institución cuen-
ta con especialistas, bases de datos, publicaciones, etc.7
Otra institución es el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias
Penales y Sociales (INECIP), centro dedicado al estudio de los procesos de
reforma de los sistemas de administración de Justicia Penal, con una larga
trayectoria en la cuestión de la “democratización de la Justicia”, y con inter-
venciones técnicas en distintos países latinoamericanos. Otro caso ha sido la
Fundación Grupo Sophia, un centro de investigaciones que, desde una
6 Por ejemplo, la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la

Nación, donde se constata cierta continuidad de un proyecto de construcción de equipos de
investigación y la elaboración de estadísticas criminales. También, han habido algunas expe-
riencias más breves de agencias públicas con un trabajo de producción de conocimiento
experto, fuera del ámbito del gobierno nacional. Una de ellas fue el Instituto de Política
Criminal dependiente del Ministerio de Seguridad y Justicia de la Provincia de Buenos; otra
fue la Subsecretaría de Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, desde la cual
se intentó impulsar un Plan de traspaso de la Policía a la Ciudad Autónoma, tal como lo
preveía la Reforma Constitucional de 1994.
7 Entre los proyectos del área de “violencia institucional y seguridad” del CELS pueden desta-
carse: los estudios sobre “violencia policial”; “Criminalización y represión de la protesta
social”; “Seguridad ciudadana y control del cumplimiento de la ley por parte de las
Instituciones de Seguridad Pública”, etc. Véase www.cels.org.ar.
orientación política muy distinta a la de las anteriores instituciones, creó un

equipo de especialistas vinculado con un partido político y elaboró el plan
de política de seguridad de un candidato a Jefe de Gobierno capitalino.8
Las universidades públicas también se fueron ubicando como un actor,
que será fundamental, en el campo de la seguridad ciudadana. Sus procesos,
enmarcados en la insuperable tensión entre el profesionalismo y el cientifi-
cismo, revelan diferentes matrices de relación entre universidad, sociedad y
Estado.
No deja de resultar paradójico que la universidad —un ámbito en el cual
todas las cosas se transforman en objetos de conocimiento no logre conver-
tir a la seguridad ciudadana en objeto pleno de estudios para reflexionar
críticamente sobre ella. Sin embargo, es posible advertir algunos trabajos en
este área vacante al verificar la redefinición de sus prácticas “misionales” en
el espectro formativo (docentes) y de los productores cognoscitivos (investi-
gadores).
Desde hace unos pocos años, se están conformando grupos de investiga-
ción, carreras profesionales y circuitos de producción crecientes, que perte-
necen a disciplinas académicas diversas, aunque con predominio de las cien-
cias jurídicas y sociales. La peculiaridad de esos pocos grupos académicos
reside en que las demandas de conocimiento y formación se intentan apun-
talar sobre una base de estructuras disciplinarias con autonomías práctica-
mente nulas.
La formación policial como problema académico
La formación académica en seguridad ciudadana es presentada en nues-

tro país como una novedad de estos tiempos marcados por olas de insegu-
ridad, pero es una creencia inexacta. Ya en el período de entreguerras, en los
Estados Unidos, por ejemplo, las publicaciones de divulgación criminológi-
ca resaltaban la necesidad de que la universidad asumiera los desafíos plan-
teados por la demanda de seguridad de sus habitantes. En 1931, una edito-
rial de la “Journal of Criminal Law and Criminology” afirmaba:
8 Se trata de Mauricio Macri, en las elecciones de 2003. En esta misma línea, existieron otras
experiencias más efímeras, como la Fundación Novum Millenium, creada por Domingo
Cavallo, que instaló un Instituto de Seguridad y Estudios sobre Corrupción, con el propósi-
to de analizar políticas públicas de gestión de la seguridad. Desde allí también salieron algu-
nos planes de gobierno para candidatos políticos.
“El aire está cargado de educación policial. De una punta a la otra del
país tenemos la noticia de que el viejo policía está en desuso y que un nuevo
tipo de policía comienza a desarrollarse. Dentro de un lapso comparativa-
mente corto el viejo policía, quien cree que existe mayor ley en un garrote
que en todos los libros de todas las bibliotecas, desaparecerá y en su lugar
se encontrará un hombre especialmente entrenado para servir a la gente con
mayor inteligencia”.9
El texto da cuenta de una pluralidad de instancias académicas de

convergencia entre la formación universitaria y la educación policial norte-
americana: el Instituto para Oficiales de Policía en el nordeste (Willamette
University), la California Academy of Police Science, que contaba con
expertos universitarios dedicados a la formación de oficiales de policía, los
Cursos de Organización y Administración Policial que en la Universidad de
Chicago se dedicaba a la formación de oficiales de distintos lugares de este
país, etc. Estos puntos de contacto entre dos instituciones en apariencia irre-
conciliables ya constituía desde entonces, según se afirma, una novedad:
“Unos pocos años antes esto habría parecido imposible. Ahora estamos
comenzando a aceptar a la educación policial como un dato de la realidad.
Nadie puede profetizar el futuro, pero cabe conjeturar que dentro de unos
años las escuelas de policía estarán establecidas prácticamente en cada cole-
gio y universidad de esta tierra”.10
Si bien este artículo puede tomarse como un dato aislado, lo cierto es

que —aún durante la Segunda Guerra Mundial— la insistencia en el acerca-
miento de la universidad a la formación policial seguía siendo un tópico
vigente. Una extensa intervención de V. A. Leonard en 1942 (“Educational
Policy and the Police”) subrayaba la necesidad de contar con mayor canti-
dad de personal policial altamente calificado, ante el supuesto incremento
de las tasas de delito en los Estados Unidos. Se reconocía que la formación
policial tradicional (en el interior de las academias policiales) no era sufi-
ciente para afrontar estas nuevas demandas. La universidad debía intervenir
más enfáticamente para hacer frente a este problema y, se argumentaba,
Estados Unidos debía considerarse como un paradigma para el resto del
mundo porque allí “la enseñanza de temas policiales ha sido finalmente
9 August Vollmer, “Police education”, Journal of Criminal Law and Criminology, Vol. 22, No.
1, Mayo 1931.
10 Idem.
considerada lo suficientemente respetable como para ser incluida en las ofer-

tas de las instituciones de altos estudios.”11
Esta demanda manifestaba en tiempos bélicos matices llamativamente
similares a los reclamos de seguridad punitiva de nuestros años de liberalis-
mo avanzado. En ambos, el pedido de incremento en cantidad y calidad de
la formación policial comenzó a articularse con la exigencia de una crecien-
te participación de las universidades en este asunto.12
En América Latina, numerosas instituciones de estudio e investigación
científica dieron recientemente más realidad al concepto de seguridad
ciudadana. Se trata de la configuración o redefinición de un campo que
actualiza temas acuñados antaño, y el estudio de los nuevos problemas
aglutinados en torno a la problemática de la seguridad pública. Muchos
especialistas, nacionales y extranjeros, coinciden en que existe un consenso
acerca de la profundidad de estos problemas, a punto tal que la violencia
social y la seguridad ciudadana han ganado protagonismo por sobre otras
cuestiones vitales y estratégicas, como son la educación o la salud de la
población.13
Ahora, cuando las problemáticas de la seguridad se refundamentan a
partir del concepto democrático de ciudadanía, se reconocen los recurrentes
fracasos de las instituciones destinadas al orden público, la Justicia Penal y
las políticas estatales en general. No pocos de esos fracasos procedieron de
políticas y acciones intencionadas que se enrolaron en la denominada
doctrina de la seguridad nacional. De todos modos, los países latinoameri-
canos que atravesaron dictaduras militares durante las décadas de 1970 y
1980 aún enfocan sus asuntos de seguridad interna bajo el inevitable fantas-
ma: el estigma del autoritarismo y la violencia desde el Estado.
Si hubo interés en dar un paso ulterior y efectivo, ha sido menester
profundizar el estudio e investigación de estos problemas, y resulta indispen-
sable la formación de profesionales capaces de examinar, reformular e inter-
venir en estos campos desde una perspectiva nueva. Formulados en modo
muy sumario, los estudios y acciones que conciernen a la seguridad ciuda-
dana se encuentran, al menos, implicados ante dos fuertes interrogantes: ¿Es
posible formular una ciudadanía democrática sin una responsable seguridad
11 V. A. Leonard, “Educational Policy and the Police”, Journal of Criminal Law and
Criminology, Vol. 33, No. 2, Julio-Agosto 1942.
12 Véase también: G. Douglas Gourley, “In-Service Training of Policemen by Universities and
Colleges”, Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science, Vol. 44, No. 2, Julio-
Agosto 1953.
13 Un caso destacado es el brasileño, que en la actualidad cuenta con numerosos centros unive-
sitarios de investigación y de fundaciones creadas al efecto.

pública? ¿Se puede proponer una consistente política pública de seguridad

fuera de una concepción democrática de ciudadanía?
En la Argentina estos interrogantes adquirieron una enorme visibilidad
tras una serie de acontecimientos poco afortunados que sucedieron en la
década de 1990. La reiteración de hechos delictivos que tuvieron como
protagonistas a miembros de fuerzas de seguridad y la miopía de las autori-
dades políticas de turno derivaron en una coyuntura calificada como de
“crisis de seguridad”. Los medios de comunicación delinearon un imagina-
rio social casi escatológico, y la clase política invocó esos tópicos no sin
escándalos, en tiempos de campañas electorales.
En algunos pasajes, la prensa gráfica comenzó a prestar atención a un
incipiente acercamiento de la universidad hacia los estudios y las interven-
ciones políticas en materia de la seguridad ciudadana. “Las ciencias socia-
les, se lee en una nota de opinión del diario La Nación, no han sido ajenas
a esta preocupación y en los últimos años se está asistiendo gradualmente a
la conformación de un campo de estudios relacionado con estos acuciantes
problemas”.14 Este tipo de intervenciones periodísticas comenzaron a exten-
derse reclamando a la universidad mayor compromiso hacia un problema
que “afecta a la sociedad”, y a la clase política mayor predisposición para
escuchar diagnósticos de expertos. Reclamo efectuado hacia un actor que
discurre en la escena pública con pretensiones de “representar” las necesi-
dades de la sociedad civil en un terreno tumultuoso.
La “ola de inseguridad” era la metáfora utilizada para acompañar una
avalancha de información grandilocuente en la prensa sobre hechos delicti-
vos que supuestamente azotaban el cuerpo social. El propio periodismo
tomó, en su momento, a la “deficiente formación policial” como un eje
problemático. Se destacó la necesidad de que los jefes policiales realizaran
cursos de actualización en sedes universitarias y que, simultáneamente, la
comunidad académica participara activamente en el desarrollo de las políti-
cas públicas de seguridad.15
Un caso emblemático de respuesta política ante estos reclamos fue la
Reforma en el Sistema de Seguridad y Policía de la Provincia de Buenos
Aires. Este proceso, que estuvo integrado en gran medida por reformistas
que provenían del mundo académico, estimuló un leve acercamiento de un
grupo de universitarios hacia el proceso efectivo de las políticas públicas de
14 Diario La Nación, “La seguridad en la mira de los académicos”, Suplemento Enfoques, 26

de diciembre de 2004, página 5.
15 Véase diario Clarín, sábado 5 de junio de 1999, Editorial: “La Universidad y la formación
policial”; y diario Clarín, martes 4 de enero de 2000: Editorial: “La deficiente formación
policial”.
seguridad (especialmente a través del Instituto de Política Criminal creado

en el marco del Ministerio de Seguridad de la Provincia). En la formación
de los equipos de trabajo hubo un énfasis en la incorporación de profesio-
nales provenientes de las ciencias de la educación, subrayando el gesto peda-
gógico de transformar los dispositivos de formación y capacitación de las
fuerzas de seguridad.
El objetivo principal era poner en cuestión por primera vez el circuito
cerrado de formación policial, que en la Provincia de Buenos Aires giraba en
torno a dos academias policiales: la Escuela de Oficiales “Juan Vucetich” y
la Escuela de Suboficiales “Rosendo Matías”. Uno de los cambios operados,
en tal sentido, fue la propia supresión de esta categoría de distinción en la
formación policial (oficiales-suboficiales) y la descentralización en distintas
escuelas localizadas no solamente en los alrededores de la ciudad de La
Plata, sino también en otros puntos de la Provincia. Además, la exigencia de
contar con el colegio secundario completo pasó a ser un requisito general, y
no exclusivo de la carrera de oficial, homologando toda la formación poli-
cial en una única “tecnicatura superior no universitaria”. De este modo, se
pretende que la posibilidad de ascenso en la institución policial dependa de
la formación y capacitación individual a lo largo de la carrera. Se apunta
con ello a que la carrera policial se desprenda de su tradicional militariza-
ción y que comience a funcionar en términos de carrera profesional.16
Estos cambios involucraron, además, un llamado a la participación de
la universidad pública en el proceso de transformación de los dispositivos de
formación y capacitación policial. A partir del segundo ciclo reformista,
iniciado luego de la crisis política que originó el caso Blumberg,17 se tomó
la decisión de crear la “Policía Buenos Aires 2”, que formó 600 nuevos efec-
tivos en sus primeros seis meses.18
16 La Directora General de Formación y Capacitación del Ministerio de Seguridad de la

Provincia de Buenos Aires sintetizó recientemente estos lineamientos en una entrevista otor-
gada al diario Clarín: “En la educación policial debe intervenir toda la sociedad”. Guía de
la Enseñanza, domingo 19 de marzo de 2006, página 3.
17 El “caso Blumberg” constituyó una suerte de hito en la gestión política de la seguridad
argentina. Se trató de una autodenominada “cruzada” contra la delincuencia, convocada por

el padre de un joven asesinado en el marco de un secuestro extorsivo. Durante el año 2004,
se realizaron multitudinarias marchas y concentraciones en Plaza de Mayo, con una estética
particular, cercana a las procesiones religiosas. Una multiplicidad de recursos simbólicos
convirtieron durante un cierto tiempo al padre de este joven, Juan Carlos Blumberg, en un
personaje con fuerte incidencia política. Inclusive llegó a impulsar una reforma legislativa de
endurecimiento de las normas penales.
18 El día 14 de abril de 2004 asumió León Arslanián nuevamente como ministro de Seguridad
de la Provincia de Buenos Aires, y sólo cinco días después (el 19 de abril) se crea la Policía
Buenos Aires 2.
La incorporación de la Universidad Nacional de Lanús fue central en

dicho proceso, puesto que se encargó de toda la primera etapa de formación
teórico-instrumental. Se creó, además, un Plan de Estudios autónomo
respecto del que se utiliza en las academias de la Policía Bonaerense (que a
su vez había sido reformulado por el área de formación y capacitación de la
Reforma), incorporando nuevas herramientas conceptuales tendientes a
desplazar el eje pedagógico del uso de la fuerza.19
Luego, la descentralización de las escuelas de policía también involucró
la participación de otras universidades regionales, ampliando el punto de
convergencia.20 Esta apertura abrió el camino a un novedoso pero áspero
acercamiento entre dos instituciones históricamente reticentes entre sí: la
Policía y la Universidad. A pesar de que sigue siendo un terreno insuficien-
te, actualmente este proceso encuentra espacios de contacto y acercamiento,
en el marco de pluralidad requerida en la actividad universitaria.
Seguridad ciudadana y formación universitaria en la Argentina
En el campo académico argentino existen distintas perspectivas teóricas

y enfoques disciplinares que han abordado, más o menos tangencialmente,
objetos de estudio dentro del área de la seguridad pública. Estas perspecti-
vas podrían resumirse en cinco grupos, que poseen orientaciones y anclajes
institucionales diversos:
1. Los equipos de investigación centrados en el estudio del control penal

y la problemática del delito desde un punto de vista sociológico,
antropológico y hasta criminológico.21
19 Afirma Ana Clement, Directora General de Formación y Capacitación: “Partimos de la base

de que queríamos unos policías que estuvieran cerca de la comunidad y para quienes la fuer-
za fuera la última herramienta: entonces, teníamos que darles herramientas previas, como
negociación, comunicación, trabajo en redes. Por primera vez se discutieron temas de géne-
ro o se revisó el sistema de prejuicios desde la visión de las Ciencias Sociales”. Diario Clarín,
Guía de la Enseñanza, domingo 19 de marzo de 2006, página 3.
20 La descentralización de las escuelas está ligada a un proyecto más amplio de descentraliza-
ción y municipalización de la gestión de la seguridad en territorio bonaerense. Inclusive, el

ministro de Seguridad, León Arslanián, llegó a afirmar que el objetivo último del nuevo
proceso reformista consistía en que cada municipio tengo su propia fuerza policial. Véase,
por ejemplo, la nota en el diario Página/12 del día domingo 23 de enero de 2005, página 14.
21 Por ejemplo, el Programa de Estudios sobre el Control Social del Instituto Gino Germani,
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.

2. Los estudios estadísticos, jurídicos y antropológicos sobre el funcio-

namiento de las instituciones policiales y la violencia institucional.22
3. Los equipos de investigación de temas de Justicia Penal, entre los
cuales se encuentran los abordajes sociológicos y psicológicos de las
prisiones, la minoridad como objeto del sistema penal, etc.
4. La perspectiva jurídico-criminológica del sistema de Justicia Penal,
que gira en torno a los viejos debates del derecho penal.23
5. Las perspectiva historiográfica que se ha ocupado recientemente del
estudio histórico del delito y los castigos en la Argentina.24
Este es —esquemáticamente— el cuadro de los distintos grupos univer-

sitarios que recorren temas de seguridad ciudadana. Es preciso mencionar
también la creación de nuevas carreras académicas de grado y postgrado. El
antecedente más inmediato fueron las Especializaciones en Derecho Penal y
Criminología de distintas facultades jurídicas de universidades nacionales
(Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de La Plata, Uni-
versidad Nacional del Litoral, Universidad de Mar del Plata, Universidad
del Nordeste, etc.) Posteriormente, se crearon algunas carreras de postgra-
dos en el campo específicamente criminológico, por ejemplo, la Maestría en
Criminología en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora y la Espe-
cialización en Criminología en la Facultad de Ciencias Sociales de la Uni-
versidad Nacional de San Juan.
Otras universidades privadas ofrecen una oferta similar en distintos
puntos del país. Algunos ejemplos de ello son:
22 La referencia, en este caso, es el Equipo de Antropología Política y Jurídica de la Facultad de

Filosofía y letras, Universidad de Buenos Aires; y el área de Violencia Institucional y
Seguridad del Centro de Estudios Legales y Sociales.
23 Los Institutos de Derecho Penal y Criminología abundan en las distintas Facultades de
Derecho de las universidades argentinas (Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional

de La Plata, Universidad Nacional del Litoral, etc.). Por otra parte, existen equipos de inves-
tigación que, en esta misma perspectiva, transitan en instituciones vinculadas pero autóno-
mas del sistema universitario.
24 Más allá del tradicional campo de los historiadores del Derecho (existe —cabe mencionar-
lo— un Instituto de Historia del Derecho en la Ciudad de Buenos Aires desde la década de
1970), ha surgido además un área de estudios de historia del delito y las instituciones pena-
les en la Argentina. Quizás esta novedad resida mayormente en iniciativas individuales, pero
también es cierto que se han realizado —muy recientemente— simposios y jornadas acadé-
micas dedicadas íntegramente a estos estudios, y que convocan a un número creciente de
investigadores. Sobre este crecimiento puede consultarse: diario La Nación, Suplemento
Enfoques, 20 de junio de 2004, “Una perspectiva histórica para el delito”.
• Universidad del Salvador (Ciudad de Buenos Aires): Especialización

en Administración y Derecho de la Seguridad Pública.
• Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (Ciudad de
Buenos Aires): Maestría en Seguridad Pública.
• Universidad del Aconcagua (Provincia Mendoza): Maestría en
Criminología.
En cuanto a la formación de grado existen actualmente un conjunto de

instituciones académicas que comenzaron a brindar ofertas dentro del
campo de la seguridad ciudadana. Muchas de esas carreras tienen una fuer-
te articulación con exigencias técnico-profesionales y suelen impartirse en
las denominadas “universidades emergentes” y en algunos institutos supe-
riores privados. Las principales carreras son:
• Universidad Nacional del Comahue (Provincia de Río Negro):

Tecnicatura en Administración y Gestión de la Seguridad.
• Universidad del Salvador (Ciudad de Buenos Aires): Tecnicatura en
Seguridad Pública.
• Universidad de Morón (Provincia de Buenos Aires): Licenciatura en
Seguridad.
• Universidad del Aconcagua (Provincia de Mendoza): Licenciatura en
Seguridad Ciudadana.
• Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (Ciudad de
Buenos Aires): Licenciatura en Seguridad Ciudadana.
• Universidad Nacional de Lanús (Provincia de Buenos Aires):
Licenciatura y Ciclo de Licenciatura en Seguridad Ciudadana.
Esta oferta de grado cuenta con cuatro universidades privadas y dos

universidades públicas nacionales (Universidad Nacional del Comahue y
Universidad Nacional de Lanús). Es ésta última la única que cuenta con el
nivel universitario de “licenciatura”, es decir, con una estructura curricular
completa de al menos cuatro años de cursada en una universidad pública.
La Licenciatura en Seguridad Ciudadana de esta universidad nacional
fue creada en 2004, dentro del Departamento de Planificación y Políticas
Públicas, y actualmente está transitando su cuarto año lectivo. La
propuesta universitaria de formación de grado en seguridad ciudadana
que presenta ha tenido, como principal objetivo, ofrecer una formación
universitaria orientada hacia la gestión y la formulación de políticas públi-
cas de seguridad.
Puesto que las reflexiones dentro de este campo presuponen una
compleja procedencia disciplinaria, la oferta curricular reconoce distintas
áreas de conocimiento. Se trata de cinco áreas que configuran la estructura

básica de su plan de estudios:25
1. Temas jurídicos generales y específicos.

2. Problemas históricos, políticos y sociales.
3. Seguridad y ciudadanía.
4. Métodos, técnicas y prácticas de intervención.
5. Seminarios y talleres específicos.
El área de temas jurídicos reúne conocimientos correspondientes a la

formación en los aspectos normativos y reglamentarios: conjunto de dispo-
siciones y regulaciones formuladas respecto de los problemas de la seguri-
dad ciudadana, elementos de derecho constitucional, derechos humanos,
derecho penal y procesal penal, etc. Asimismo, se pretende integrar los sabe-
res jurídico-sociales correspondientes al campo de la criminología y la
antropología jurídica y forense.
El área de problemas históricos, políticos y sociales reúne los estudios
actuales en Historia Social General y Argentina con debates en la Ciencia
Política y la Sociología. Se incorporan estos conocimientos con el fin de
comprender los alcances de las nuevas características del espacio público y
privado, cuestiones asociadas a las formas de organización e institucionali-
zación de gobierno y las discusiones teóricas acerca del conflicto, la violen-
cia y su impacto en el imaginario colectivo y la subjetividad social.
El plan de estudios muestra, en su diseño, una fuerte opción por la inte-
racción disciplinaria para el abordaje de los temas y problemas asociados
con la seguridad ciudadana. En virtud de ello, se pretende integrar los temas
generales de la ciudadanía junto con los problemas específicos de la seguri-
dad, mediante la articulación de los temas del derecho con los problemas
sociales, políticos y culturales. Es por eso, que en el área de “seguridad y
ciudadanía”, se desarrollan con mayor especificidad, temas y problemas
tales como las formas de organización de las instituciones de seguridad, las
cuestiones comunicacionales, pedagógicas, territoriales, el conflicto social
asociados con el control y el conflicto emergente del delito, junto con cues-
tiones demográficas.
A su vez, la diversidad de conocimientos y su contacto continuado con
los campos de intervención, requiere la incorporación dentro del Plan de
Estudios de ciertos insumos metodológicos para la investigación social,
junto a las técnicas específicas de recolección y ordenamiento de la informa-
25 Universidad Nacional de Lanús, Departamento de Planificación y Políticas Públicas, Plan de

Estudios de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana, página 11.
ción. Se enfatiza de este modo el conocimiento de técnicas de intervención,

como las de mediación, trabajo grupal e institucional, estadístico, etc.
Finalmente, el Plan de Estudios de la Licenciatura reserva un área de
seminarios y talleres específicos para el abordaje de determinados proble-
mas que desarrollan investigadores en ciencias sociales y jurídicas, en
torno al campo de la seguridad ciudadana. Por otra parte, este última área
apunta a brindar herramientas para la elaboración del Trabajo Final de
Licenciatura, instancia con la cual los alumnos finalizan la carrera.26
Esta oferta académica de la Universidad Nacional de Lanús incorpora
insumos de distintas vertientes de las ciencias sociales. En muchos casos se
crearon asignaturas y actualizaron docentes en áreas académicas práctica-
mente vacantes en la Argentina, especialmente desde el punto de vista de la
investigación.
26 A continuación enumeramos las asignaturas de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana,

Universidad Nacional de Lanús, organizadas por áreas:
Área Asignatura
Temas jurídicos generales ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

y específicos DERECHOS HUMANOS, ETICA PUBLICA Y SEGURIDAD CIUDADANA
DERECHO PENAL Y SEGURIDAD CIUDADANA
DERECHO PROCESAL PENAL
CRIMINOLOGIA
CRIMINALÍSTICA Y MEDICINA FORENSE
LEGISLACION Y NORMATIVIDAD EN SEGURIDAD CIUDADANA
Problemas históricos, HISTORIA SOCIAL GENERAL

políticos y sociales HISTORIA SOCIAL ARGENTINA
ANALISIS DE LA SOCIEDAD ARGENTINA
HISTORIA SOCIAL DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD
Seguridad y ciudadanía TEORIA SOCIAL GENERAL

TEORIA DE LAS ORGANIZACIONES Y ANALISIS INSTITUCIONAL
ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD
CIUDADANIA, CONTROL Y CONFLICTO SOCIAL
POLITICAS PUBLICAS Y PLANIFICACIÓN EN SEGURIDAD
POLITICAS COMPARADAS EN SEGURIDAD CIUDADANA
POLITICAS DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN EN SEGURIDAD
GLOBALIZACION, GEOPOLÍTICA Y SEGURIDAD CIUDADANA
SEGURIDAD Y COMUNICACION SOCIAL
Métodos, técnicas y METODOS DE INVESTIGACION APLICADA A LA SEGURIDAD CIUDADANA

prácticas de intervención ELEMENTOS DE ESTADISTICA Y DEMOGRAFIA
MÉTODOS DE RESOLUCION ALTERNATIVA DE CONFLICTOS
Pero no todos los obstáculos fueron de orden cognoscitivo, además

jugaron valores e imaginarios de la comunidad universitaria respecto de
temas poco deseables para la agenda académica, en particular, el contacto
entre la universidad y la institución policial.
Es preciso indicar que muchos de los alumnos que cursan el Ciclo de
Licenciatura en Seguridad Ciudadana (carrera de dos años y medio de dura-
ción que supone como requisito un título terciario en áreas afines) son
funcionarios de alguna fuerza de seguridad o del Servicio Penitenciario.
Muchos policías de una institución paradigmática como es la Policía de la
Provincia de Buenos Aires tomaron esta iniciativa a título individual y no
corporativo.
El sujeto de profesión policial es —como todo el mundo— un sujeto de
derecho a la enseñanza libre y gratuita que provee el Estado: un alumno
universitario. La universidad “ciudadaniza” a este actor social, heredero de
un silencio institucional de décadas y objeto de una satanización social gene-
ralizada. Se caracteriza al ciudadano profesional policial como un exclusivo
integrante del cuerpo policial, un ámbito generador de inseguridad y no de
seguridad. Incluso, hasta se pueden constatar actitudes universitarias refrac-
tarias.
Las investigaciones que se llevan a cabo en la Universidad Nacional de
Lanús comprueban que se trata al menos de actitudes ingenuas, jurídica-
mente cómodas, socialmente improvisadas, e incluso discriminatorias. Es
como si los ciudadanos necesitaran remitir la “misión policial” a una suer-
te de des-ciudadanía que no es sino el rostro denegado de sí mismos, y
propone su auto-indulgencia cuando retratan al policía como la figura del
personaje social maldito de la Nación.
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LAS ARMAS DE FUEGO Y LOS DOS DEMONIOS

EN LA SEGURIDAD PÚBLICA
Darío Kosovsky
1. ¿Armas para atacar y armas para defender?
En los últimos tiempos se ha problematizado, en la Argentina, la cues-

tión de la proliferación de armas de fuego entre la población civil y los efec-
tos que este fenómeno conlleva.
Desde el sentido común no es arriesgado estimar que cualquier análisis
debiera partir del presupuesto de que las armas de fuego se fabrican para
matar, que efectivamente lo hacen en la práctica, quitando la vida a una
enorme cantidad de personas e imposibilitando física y psíquicamente a
otras tantas, generando nefastas consecuencias sociales en el presente y
aniquilando posibilidades de desarrollo futuro.
En ese entendimiento, nadie dudaría en sostener categóricamente que la
reducción del circulante de armas de fuego debiera ser un objetivo priorita-
rio de las sociedades y sus gobernantes, no sólo para la seguridad individual
sino también para una mejor convivencia.
Sin embargo, la sensatez de esta perspectiva se desdibuja por factores
diversos (entre ellos, el mercado y los detentadores de amplios capitales para
su dominación, quienes prácticamente indican qué consumir, a quiénes, y
determinan las sensaciones que generan la necesidad de productos específi-
cos, como las armas de fuego) que, tras una compleja trama de relaciones
dinamizada por intereses para la consecución de objetivos múltiples
(acumulación de dinero, poder sobre otros, visibilidad y “prestigio”, entre
otros) confluyen en un único resultado, la preservación del statu quo.
Esta afirmación puede ser tachada de fundarse en un subjetivismo extre-
mo y hasta pecar de reduccionista. Sin embargo, a la hora de dar debates
sobre políticas de control de armas, se verifica la vigencia de un punto de
equilibrio negativo inercial en el campo de las políticas de seguridad públi-
ca, que fortalece el conservadurismo a pesar de los efectos negativos que
produce en la realidad.
Dado su carácter instrumental para la comisión de hechos delictivos

—específicamente contra la propiedad y contra las personas— las armas
de fuego son usualmente vinculadas con la seguridad e inseguridad. El
arma es concebida, entonces, como un elemento de agresión o protección
de los bienes, la propiedad y la familia y, en consecuencia, coadyuva a la
inseguridad o a la seguridad, según sea su uso ofensivo o defensivo.
No sólo esta difundida vinculación dicotómica de las armas de fuego
con la seguridad encuentra raigambre en una concepción anacrónica, en que
ésta es entendida exclusiva y principalmente como la protección de derechos
y bienes ante agresiones de terceros, sino que su reproducción genera conse-
cuencias desafortunadas en la práctica.
En los reclamos o abordajes referidos a la cuestión de la seguridad es
frecuente encontrar discursos, análisis o afirmaciones que interpretan a la
inseguridad como una situación en la que se genera una divisoria social de
aguas entre dos grupos. De un lado, se posiciona a quienes se autocalifican
como los ciudadanos honestos o “de bien” (que dicen cumplir sus obligacio-
nes y deberes de ciudadanos), que se consideran las víctimas de la inseguri-
dad. En una vereda opuesta, se ubica a quienes afectan la seguridad porque
atacan al primer grupo en su integridad física o en sus bienes. Unos buscan
el orden y otros promueven el conflicto. Esta diferenciación está caracteriza-
da, además, por una nominalidad específica. Se genera en el lenguaje un
“nosotros” y un “ellos” para caracterizar a ambos grupos. En particular
cuando los ofensores son niños se los identifica como “menores” a diferen-
cia de los agredidos que son “nuestros hijos” o directamente “niños”.
Defensa de bienes/propiedad/familia Ataque a los bienes/a la propiedad/a la
familia
Ciudadano de bien –respetuoso de la Delincuente/malo/generador de conflicto

ley/bueno/protector del orden
Armas Buenas / Legales
Armas Malas / Ilegales
Niños/chicos Menores
Víctima Victimario
Nosotros Ellos
Protector de valores/ de la familia/del Sin valores morales/promiscuidad

orden
Queremos seguridad Generan inseguridad

LAS ARMAS DE FUEGO Y LOS DOS DEMONIOS EN LA SEGURIDAD PÚBLICA 269
Estas concepciones y su nominalidad tiñen el debate sobre las armas de

fuego, diferenciando las armas en legales e ilegales, buenas y malas, y en
armas para defenderse y armas para matar, según quién las utiliza, “el buen
ciudadano” o “el delincuente”. Así, “las armas de los delincuentes” parecen
ser las únicas que se fabricaron para matar y que ocasionan muertes en la
realidad y, por tanto, las que realmente deben preocupar al Estado, que debe
perseguir su acceso y uso porque provocan inseguridad1.
Estas concepciones, típicas de nuestras jóvenes democracias, que arrastran
el lastre sociocultural de decenios de dictaduras, cuentan con una incidencia
vigente en la “opinión pública”, ya que suelen sustentar la demanda social en
pos de mayor seguridad, casi siempre al calor de un reciente hecho violento.
La seducción de estos discursos reposa en su arraigo en “valores” que
aparecen amenazados por estos tiempos y en la simplicidad de las solucio-
nes que se plantean. “Propiedad”, “familia” y “orden” suelen decir los dis-
cursos que sostienen posiciones de este tipo. Se afirma la necesidad de prote-
ger la propiedad, “que tantos años de esfuerzo y trabajo costó conseguir”,
y la familia que se encuentra indefensa y “a merced de los delincuentes”. En
este escenario caótico resulta urgente reponer el orden y para ello hay que
acudir “todo el peso de la ley”.
Se entrecruzan, en estos discursos, un temor real de mucha gente a
perder todo o lo poco que conserva, con una absoluta desresponsabilización
personal respecto de la situación social actual, promoviendo ambos factores
una identificación masiva con estas posiciones. Surge, entonces, una especie
de ajenidad que nos ubica por fuera de las relaciones que gestan la situación
social actual. Así se suele afirmar “¿y yo que culpa tengo de que se cometan
delitos violentos?”, denotando una falta de memoria alarmante respecto del
apoyo de una importante parte de la sociedad a las dictaduras militares y a
sus más recientes continuadores en democracia que consolidaron un mode-
lo político, económico, cultural, educativo, destinado a concentrar poder y
a hambrear a poblaciones enteras.
Esta doctrina de enemigos promueve la desesperación y la urgencia,
sustentando políticas de seguridad de emergencia para restablecer el orden
1 Ver “Legítimos Usuarios contra el Plan de Desarme Civil” en www.alutara.org.ar/medios.htm

“...si el proyecto se consolida, todos los LU perderán armas, siendo los únicos perjudicados,
mientras que las ilegales quedarán en manos anónimas, acrecentando inmensamente la inse-
guridad actual.” Ver También “¿Quiénes matan?... ¿Las armas o los asesinos?” en
http://www.fullaventura.com.ar :“Las armas ilegales de los delincuentes son las que atentan
contra el buen ciudadano. El buen ciudadano, el hombre de bien, toda madre y padre de
buena cuna jamás pondrá en peligro a otro padre, madre o sus hijos, cometiendo un hecho
delictivo con armas”.
a cualquier costo. La metodología para la recuperación del orden se repite,

se acude a los “experimentados”, que además están entrenados para hacer-
lo rápido y a cualquier costo. En esta perspectiva, la preservación de la
seguridad es una función policial y en consecuencia las policías deben
contar con un buen entrenamiento y estar dotadas de atribuciones y herra-
mientas que en la práctica sean funcionales a tal fin. Cuando no lo logran
hacer con eficiencia es necesario dotarlas de más poderes para cumplir sus
funciones, como. por ejemplo. facultades para requisar, detener, allanar e
interrogar sin orden judicial o mejores herramientas (armas y tecnología
más avanzada).
Se retroalimenta, así, la policialización de la seguridad (Saín, 2005),
modelo que ha dado sobradas muestras de su ineficiencia, legitimando el
desgobierno civil y conduciendo a la autogestión desesperada de los conflic-
tos sociales a través del uso de la violencia.
Es parte de esta concepción acotada de la seguridad como protección de
los bienes y del enemigo, el derecho a la autodefensa, y consecuentemente al
acceso y uso de armas por civiles, cuando las agencias estatales no lo hacen
debidamente.
En el estancamiento en este punto de equilibrio negativo en los debates
y políticas de seguridad, la universal funcionalidad letal y las nefastas conse-
cuencias que provoca el uso masivo de armas de fuego en la realidad quedan
enturbiadas por la desesperación que provocan las industrias del miedo, y la
ineficiencia estatal caracterizada por una acentuada “policialización” de la
seguridad pública, aspectos que conducen a demandas sociales y políticas
públicas que violentan los derechos humanos y resultan probadamente inefi-
cientes.
2. Las armas de fuego en la Argentina. Dimensiones del problema
2.a) ¿Cuántas hay?
En la Argentina existen 1.251.284 armas de fuego legalmente inscrip-

tas en el Registro Nacional de Armas (RENAR), de las cuales 971.358 se
encuentran en manos de casi 570.000 usuarios individuales. De este total,
371.374 usuarios habitan en la Ciudad y en la Provincia de Buenos
Aires2.
2 Los usuarios individuales “son las personas físicas autorizadas a la tenencia de armas de
fuego, básicamente para la práctica del tiro deportivo, la caza mayor o menor y la defensa
personal individualmente considerada”, los colectivos “son las instituciones que utilizan
Estas cifras oficiales indican que alrededor del 3% de la población de la

Provincia y la Ciudad de Buenos Aires tiene al menos un arma de fuego
registrada en su casa. Este es el circulante en el denominado “mercado
legal”, que engloba las armas adquiridas y conservadas cumpliendo los
requisitos legales preestablecidos.
Para estimar la totalidad de armas circulando en el país deben conside-
rarse también las denominadas “ilegales”3. La cantidad exacta de este tipo
de armas es difícil de determinar, aunque si se toma en cuenta la encuesta de
victimización del año 2003, que indicaba que un 12,2% de la población
porteña y de la provincia de Buenos Aires tenía un arma de fuego en su casa,
el circulante en el país podría ser entre tres y cuatro veces mayor que el
número de armas registradas4 (DNPC, 2004).
La información disponible más actualizada confirma este dato; el
Ministerio de Salud (ENFR, 2005) reveló que, en el 2005, casi un 10% de
los argentinos tenía armas de fuego en su entorno (en la casa, automóvil,
garaje, o depósito). Ello equivale a sostener que existen 2.247.749 de tene-
dores de armas. Si el RENAR sólo conoce acerca de las armas en manos de
625.500 usuarios, hay poco más de 1.622.000 individuos con armas sobre
los que el Estado no tiene conocimiento ni supervisión. El reporte de tenen-
cia de armas fue mayor en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Entre
Ríos, La Pampa y Santiago del Estero.
material controlado para proveer a su seguridad o la seguridad de terceros (vgr. institucio-

nes públicas, seguridad bancaria, empresas de seguridad privada, investigaciones, vigilancia
y/o custodia sobre personas o bienes)”, los comerciales “las personas físicas o jurídicas que
desarrollan su actividad comercial con material controlado. (vg: fabricantes, importadores,
exportadores, mayoristas, minoristas, talleres de reparación, etc.)” y los coleccionistas “las
personas que poseyendo más de diez armas o cien municiones, deciden afectarlas a una
colección”.
3 Estas incluyen las producidas o modificadas en forma ilegal; las vendidas o transferidas sin
el debido permiso legal, las robadas, las desviadas de las fabricadas en excedente de la
demanda y las ilegalmente importadas.
4 A pesar de que deben tenerse presentes las diferencias metodológicas en cada relevamiento
la diferencia es muy grande. Sin embargo, si se considera el dato de subregistro con base en
encuestas de victimización, la distancia entre los números de armas registradas y no registra-
das podría estirarse aún más dado que la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires son los luga-
res con más posibilidades de registración tanto por información como por acceso.
Región Cantidad de personas que

tienen un arma de fuego
Bs. As. 755.770
Pampeana 914.657
Noroeste 202.336
Noreste 155.013
Patagonia 94.508
Cuyo 125.465
Total 2.247.749
Fuente: Encuesta Nacional de Factores de Riesgo, Ministerio de Salud.
Aplicando la proporción de cantidad de armas por usuario que registra

el RENAR5, según el área nacional de Salud, el circulante total en el territo-
rio nacional sería de algo más de 3.550.000 armas de fuego.
2.b) ¿Para qué se usan?
Es sabido que una buena cantidad de estas armas se utilizan para come-
ter delitos, pero no de cualquier tipo sino específicamente delitos contra las
personas y contra la propiedad.
Sin embargo, existe un uso que no está difundido y que es usualmente
soslayado a pesar de su enorme impacto, y es el uso de armas de fuego en
ocasión de conflictos interpersonales no vinculados con la comisión de un
hecho delictivo previo.
En lo que hace a delitos contra la propiedad, el arma de fuego es un
instrumento muy usado para perpetrar robos, especialmente de bancos y
automotores. Del total de robos de automotores consumados en el país en
2005, el 52% fue cometido con armas de fuego. Análogamente, el 93% de
los robos a entidades bancarias de la Ciudad de Buenos Aires fue perpetra-
do con armas de fuego (DNPC, 2004). Si bien no es el único medio utiliza-
do para realizar este tipo de delitos, ya que sólo en el 27,4% del total de
robos cometidos en 2005 en la Argentina se utilizó un arma de fuego, en los
casos en que se decide utilizar algún tipo de arma para robar, la de fuego es
por lejos la más usada (77% de los casos).
5 El RENAR registra un promedio1,58 armas por usuario.

También surge de las estadísticas nacionales que las armas de fuego son
la herramienta a la que mayormente se acude para cometer homicidios. Del
total de homicidios dolosos ocurridos en la Argentina en el año 2005, el
50% fue cometido con un arma de fuego (DNPC, 2006).
Ahora bien, más de la mitad de los homicidios dolosos con armas de
fuego se han cometido sin que hubiera ningún otro delito previo. Si se exclu-
yen las muertes en asaltos, en 2005 cada 24 horas murió una persona a
consecuencia del uso de armas de fuego en conflictos interpersonales, es
decir en ocasión de peleas, por ejemplo entre vecinos, en el tránsito o en el
hogar (Fundación Lebensohn, 2005).
De los homicidios dolosos ocurridos en ocasión de conflictos interper-
sonales en la Ciudad de Buenos Aires en 2002, el 50% fue cometido con
arma de fuego, mientras que el 30% se debió al uso de armas blancas y el
20% restante a otras formas. El 43% de estos conflictos fue entre conoci-
dos, un 12% entre vecinos y un 11% entre parejas. Estos datos revelan que
en la Ciudad de Buenos Aires, en la mayoría de las muertes provocadas
entre personas conocidas, se utilizó un arma de fuego (DNPC, 2002).
Los datos arrojan luz sobre un fenómeno novedoso y en crecimiento en
el país, que es el uso de armas de fuego para el abordaje de conflictos socia-
les. En disputas entre personas, con mucha frecuencia conocidas entre sí,
que en un tiempo no muy lejano podían resolverse con un diálogo, o cuya
tensión podría llegar a la agresión verbal o a golpes de puño, la presencia de
un arma está multiplicando las posibilidades de que una discusión sin
importancia termine en la muerte de uno o más de los intervinientes.
2.c) ¿Para qué se dice que usan las armas de fuego?
Si bien las armas se utilizan para facilitar la comisión de determinados

hechos delictivos y para el abordaje de conflictos interpersonales, quienes
las poseen manifiestan que las tienen para defenderse ante la posibilidad de
ser víctimas de delitos.
En las consultas anuales —desde 1998 a 2005— sobre los motivos de
tenencia de armas de fuego en el hogar, un promedio de 50% de los encues-
tados por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de
Justicia de la Nación respondió que lo hacía por “prevención o protección”;
tan sólo el 25% manifestó motivos deportivos, para cazar o por ser colec-
cionista.
Posesión de armas por prevención

Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Años 1998-2005
Base: Entrevistados que manifiestan poseer armas
Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal. Departamento de Investigaciones.
Esta tendencia de la tenencia de armas para la defensa se verifica

también en el tipo de armas que se encuentran en los hogares. Según la
Encuesta de Victimización, desde el año 2000 hasta el 2005, en la Ciudad
de Buenos Aires, un promedio del 78,4% de la población total tenedora ha
manifestado poseer un arma de fuego de puño; igual escenario refleja el
Gran Buenos Aires (77%), además de la presencia de armas largas (13,4%
de la población ha respondido tener escopetas) en relación con la Ciudad.
Evolución del tipo de armas que posee en el hogar (Primera mención)

Gran Buenos Aires. Años 2000-2005
Base: Entrevistados que manifiestan poseer armas

2.d) ¿Cuáles son los efectos de su uso?
Lejos de la concepción que entiende que el uso de armas tiene como

consecuencia el aumento o disminución de la seguridad según quién las
tenga, y muchos más distante aún de los objetivos de protección manifesta-
dos por sus tenedores, la realidad demuestra que la proliferación de armas
entre civiles, además de incrementar la producción de muertes y heridas
absolutamente evitables, desencadena otros fenómenos:
• Agrava las consecuencias de los conflictos en los que se utilizan armas

de fuego.
Es claro que las armas no son una causa de la violencia sino un vector
que la transmite. Por ser el elemento con mayor capacidad letal (de
hecho se diferencian de otros, como las armas blancas, porque se
fabrican con la finalidad de que sean útiles para matar) cuando están
presentes en una situación de conflicto las probabilidades de que se
produzca un desenlace mortal aumentan notablemente. En ocasión de
la comisión de hechos delictivos la tenencia de armas de fuego por el
ofensor es, de por sí, un factor de alto riesgo; sin embargo, la posibi-
lidad de la producción de una muerte cuando el ofendido intenta
defenderse con un arma de fuego se incrementa, siendo éste, en la
mayoría de los casos, la potencial víctima. Las conclusiones de una
investigación en Brasil arrojaron que, “las personas armadas tuvieron
una chance 56% mayor de ser heridas o muertas en una situación de
robo que aquéllas que fueron asaltadas y estaban desarmadas”
(IBCCRim,61998). De acuerdo con investigaciones realizadas por
especialistas del sector salud, un arma en casa tiene 22 veces más
probabilidad de ser involucrada en homicidios entre personas conoci-
das, accidentes, o suicidios que de ser usada en situación de legítima
defensa (Kellerman, 1998: 263).
Si bien en la Argentina no están sistematizados los datos de uso de
armas en hechos de este tipo, en los últimos tiempos se vienen reite-
rando casos (entre otros los conocidos como “Carmen de Patagones”,
“Piccioli”, “Seijido”, “Ríos”6) en que la presencia de un arma de
fuego transformó conflictos leves en tragedias irreversibles.
6 En Carmen de Patagones un adolescente ingresó en la escuela con un arma y mató a tres de

sus compañeros e hirió a otros cinco; Pablo Piccioli fue asesinado a balazos en una discusión
de tránsito; Hernán Seijido fue muerto de cuatro balazos en una pelea vecinal; Alfredo
Marcenac murió luego de recibir un balazo de una persona que comenzó a disparar su arma
en pleno centro de la Ciudad.
• Incrementan el peligro de accidentes

La presencia de armas de fuego en el hogar sin las debidas medidas de
seguridad es un factor potenciador de los accidentes que involucran,
generalmente, a chicos y jóvenes. De acuerdo con el Registro Único de
Trauma del Hospital de Niños Ricardo Gutiérrez, las lesiones por
disparos accidentales ocurrieron en un 60 por ciento en casas de
amigos o familiares, cuando los niños no estaban siendo supervisados
y jugaban solos (Fiorentino). Según las estadísticas de este hospital,
que funciona como centro pediátrico de la Red de Trauma y
Emergencia de la Ciudad de Buenos Aires, entre junio de 1996 y junio
de 1997 fueron atendidos en su Guardia cuatro chicos heridos por
proyectiles; entre los mismos meses de 2001 y 2002, el número trepó
a 30. Aunque la cifra total es mayor, ya que el citado registro sólo
consigna los chicos con lesiones en el tórax y el abdomen, los datos
disponibles revelan un aumento del 650 por ciento.
• Fomenta el individualismo y la retracción estatal lesionando posibili-

dades de desarrollo.
El pánico a ser víctimas de hechos delictivos genera diversas formas
aislamiento para no contagiarse de la “peste” de la inseguridad. Las
formas de retracción social son múltiples; para los más pudientes
económicamente es una “salida” el encierro en barrios privados que
simulan un mundo sin conflictos a través de una separación física con
el afuera y la fijación de pautas culturales de diferenciación de la
apocalíptica realidad externa. Para otros, es una alternativa la instala-
ción de dispositivos como alarmas, rejas (en algunos casos electrifica-
das), blindaje de automóviles, etc. Y para una gran cantidad de perso-
nas las armas de fuego parecen ser la salida más a mano. Claramente
el armamentismo civil se inscribe entre las “salidas” más desesperadas
y reproductoras de una cultura individualista.
Así, como reacción a un problema social complejo, como es la seguri-
dad, se va guarneciendo una cultura defensista y agresiva, retroali-
mentando la dicotomía de amigos-enemigos, nosotros-ellos, buenos-
malos, que encuentra en el acceso y uso masivo de armas de fuego un
ilusión de tranquilidad. El reemplazo de ciudadanos activa y política-
mente comprometidos por ciudadanos “sheriffs”o policías no sólo
debilita el tejido social y fomenta el incremento de la violencia, sino
que legitima la retracción del Estado de un campo fundamental de las
políticas públicas. Desde ya que la autogestión de problemas sociales
debe ser una actitud estimulada e impulsada en democracia, pero es
indudable que, en cuanto al uso de la violencia y la fuerza pública, es
una razón de ser del Estado su uso monopólico ajustado a la legalidad

y legitimidad.
Por otra parte, la autogestión de la conflictividad sin intermediación
estatal y con la posibilidad de acudir a la violencia para su resolución
siempre perjudica a los menos poderosos. De modo que la prolifera-
ción de armas entre los civiles, y su uso en conflictos interpersonales,
impacta negativamente en las posibilidades de desarrollo de las pobla-
ciones más pobres, principales víctimas de la violencia y por ende
imposibilitados para conformarse en sujetos políticos activos para el
cambio social.
2.e) ¿Quiénes sufren las consecuencias de su uso?
El de las armas es un fabuloso negocio para quienes viven de él pero no

para quienes mueren por él. Si bien las muertes por el uso de armas de fuego
se producen tanto en países ricos como pobres, las muertes violentas y espe-
cíficamente las relacionadas con armas son mayores en los países de meno-
res ingresos (42.2 muertes violentas cada 100 mil habitantes en países de
bajos ingresos y 17.3 cada 100 mil en países de ingresos altos) (OMS, 2001).
Aunque los ricos no son inmunes a los efectos letales de las armas de
fuego, contrariamente a lo que sucede en las naciones pobres, en los países
más ricos predominan los suicidios con armas de fuego por sobre los homi-
cidios. En Latinoamérica y el Caribe, el 60% de los homicidios son cometi-
dos con armas de fuego, a diferencia de Europa, Asia del Pacífico y Central
en donde sobre el total de homicidios el 20% y el 16% respectivamente se
cometieron con armas de fuego (OMS, 2001).
En la Argentina, los más afectados por el uso de armas son pobres y
jóvenes7. De las muertes provocadas por armas de fuego, cerca del 90% son
varones. El grupo etario más afectado es el de 20 a 24 años (14%). Entre
los 15 y los 39 años se registra el 52% de las muertes por heridas de bala
(Spinelli, et al., 2005).
Las tasas de homicidio por barrio más elevadas de la Ciudad de Buenos
Aires se verifican en la zona sur, donde se presentan los mayores índices de
pobreza. “El barrio de Nueva Pompeya fue el que presentó la mayor tasa de
homicidio (15 por 100.000), seguido por Villa Riachuelo (13,5 por 100.000),
7 “Los perfiles de muertes violentas en jóvenes y adultos mayores, los dos grupos más impac-
tados por estos fenómenos, presentan estructuras muy diferentes. En los jóvenes predominan
claramente las muertes por homicidios, seguidas por accidentes y suicidios. En los adultos
mayores encontramos predominio de muertes violentas ignoradas, accidentes, suicidios y en
menor medida los homicidios” (Spinelli et al., 2005)
Constitución (12,8 por 100.000) y Villa Soldati (11,3 por 100.000). Los
grupos de edades más afectados en el período estuvieron entre 15 y 34 años,
con mayor magnitud entre 20 y 24 años.” (Spinelli et al., 2005)
En la Ciudad de Buenos Aires, donde el arma de fuego es el instrumen-
to más utilizado para cometer homicidios, “si se analiza el tipo de muerte
según la profesión, se observa que: en la categoría homicidios el grupo más
frecuente es el de los desocupados (17,1%) (Spinelli et al., 2005)”.
Según la base de datos Muertes por Armas de Fuego del Ministerio de
Salud, en el año 2004 la mayoría de las defunciones se produjeron entre
hombres jóvenes de bajos recursos que residen en los centros urbanos más
importantes del país (Provincia de Buenos Aires con el 47,8% (1358), segui-
do por Santa Fe 9,1%, CABA 8,2%, Córdoba 7% y Mendoza 4,7%) Del
total de víctimas, distribuidas en todo el territorio nacional, el 87,6% (832)
son hombres mientras que el 53,6% de las víctimas, considerando ambos
sexos, son menores de 34 años. El 92% de los muertos son civiles. Iguales
relaciones se repiten para los imputados, ya que del total de 1754 imputa-
dos de homicidios dolosos a nivel nacional, un 96% son hombres, 91% civi-
les. Según el lugar de residencia y de muerte del fallecido identificado por la
base de salud, las muertes ocurren en el mismo distrito. Y es que la pobla-
ción víctima y la población victimaria, en su mayoría, es la misma.
Si bien la mayora cantidad de muertos por armas de fuego son hombres
jóvenes pobres, las mujeres son doblemente victimizadas. Por una parte,
sufren la violencia directa tanto a través de las agresiones de armas de fuego
por parte de los hombres, generalmente familiares, como de la utilización
del arma como instrumento intimidatorio y de dominación simbólica. Sin
embargo, la victimización de las mujeres se da también, y particularmente,
cuando sus hijos, maridos o padres mueren en incidentes donde se usan
armas. Además del inconmensurable sufrimiento que provocan estas pérdi-
das, la mujer suele ser quien debe cuidar a los familiares varones que resul-
tan heridos o quedan incapacitados tras acciones de violencia armada, es
también quien habrá de hacerse cargo de la casa, del resto de los hijos, y
eventualmente de visitar a los hombres de la familia que hayan sido encar-
celados por el uso de armas de fuego.
Entre otras cosas, por el uso de armas por hombres, las oportunidades
y los derechos de las mujeres a decidir sobre sus vidas quedan absolutamen-
te condicionados.
2.f) ¿Quiénes pagan los costos de los efectos del uso de armas de fuego?
Quienes lucran con la compraventa y uso de las armas de fuego y muni-

ciones externalizan los costos en el sistema de salud pública pagado por los
contribuyentes, en cuyas áreas de urgencias es atendida la casi totalidad de

los heridos por armas de fuego.
En la Argentina, el único estudio estimativo de costos en el sistema de
salud que se dio a publicidad se realizó en la Ciudad de Posadas. Allí el 55%
de los heridos de arma blanca o de fuego, corresponde a la franja poblacio-
nal que se ubica por debajo de los 21 años y en un 90% son hombres. Según
el informe, “la atención y tratamiento de estas personas corren, por lo gene-
ral, pura y exclusivamente por cuenta del Estado misionero. Justamente, los
profesionales de la salud del hospital estimaron que la Provincia destina
alrededor de ocho mil pesos en la recuperación de cada paciente. La cober-
tura en la que se invierte esa cantidad de dinero contempla los siguientes
ítems: traslado, método de diagnóstico; medicación, alojamiento e interna-
ción en terapia intensiva”. Considerando los datos del estudio, el promedio
de gasto del Hospital de Posadas en atención a heridos por armas de fuego
sería de 288 mil pesos en un año8.
Si bien los costos de la violencia con armas de fuego en términos econó-
micos incluyen los de tratamiento médico, emergencias, terapia intensiva,
cirugías, camas en hospitales públicos y rehabilitación, los gastos no se
agotan ahí. Los costos en calidad de vida no pueden ser medidos fácilmen-
te, así como tampoco las secuelas en lo físico y psicológico y en las posibi-
lidades de desarrollo personal, que tienen un peso muy alto. También son
importantes los gastos administrativos, los pagos de subsidios por discapa-
cidades provocadas por el uso de armas y los gastos del Estado asociados
con la compensación legal de lesiones ocasionadas por las armas.
3. ¿Por qué nada cambia? El enquistamiento en un punto de equilibrio

negativo
El círculo vicioso en el que la proliferación de armas es un método para

apaciguar temores pero que en la práctica sólo provoca muertes y heridas,
especialmente de los sectores más pobres, se mantiene vivo por una dinámi-
ca perversa.
Esta dinámica se alimenta por una coyuntura relativamente novedosa en
materia de seguridad pública, que se mantiene bajo el gobierno de los inte-
reses de lucro, una institucionalidad ineficiente y cómplice de aquellos inte-
reses, y una cada vez más consolidada industria del miedo; todo esto susten-
tado por una cultura apegada al paradigma del orden.
8 Diario El Territorio del 31 de mayo de 2005. El informe fue llevado a cabo por un equipo de
estadísticas del hospital central “Doctor Ramón Madariaga”.
3.a) La seguridad como novedad
A pesar de que siempre se cometieron delitos de distinta índole, la

situación actual presenta características inusitadas. Por un lado, porque ha
aumentado enormemente la cantidad de delitos, que cada vez presentan
mayor complejidad, y por otra parte porque las cuestiones estructurales
(tanto la desigualdad social como la complicidad y corrupción institucio-
nal) que inciden en la comisión de determinados hechos se han agravado,
determinando no sólo el incremento de delitos sino también de la violencia
con que se cometen. La profundización de este fenómeno desde la década
de 1990 hasta la fecha han generado una demanda social respecto de la
seguridad cuya radicalidad crece a la par del agravamiento de las cuestio-
nes reseñadas9.
Si bien la Argentina presenta una de las tasas de violencia delictiva más
bajas de América Latina (ILSED-PNUD Surf 2006) y el índice delictivo general
ha tendido a bajar desde 2002 hasta el 2006, el proceso de deterioro de la
situación de seguridad que se inicia a principios de la década del ‘90 constitu-
ye un fenómeno sin precedentes en la historia de nuestro país y, consecuente-
mente, determina el “nacimiento” de un nuevo problema que hasta entonces
no existía en la agenda nacional ni latinoamericana, la inseguridad10.
Además de las dimensiones que comienza a adquirir el problema, las
modalidades delictivas comienzan a complejizarse. La comisión de delitos
comunes, en un primer vistazo, parece de simple factura tanto en su prepa-
ración como en la ejecución y de más fácil evitación considerando la repeti-
ción de las modalidades delictivas que se eligen, los lugares y los métodos de
ejecución. Sin embargo, la generalidad de los hechos que se cometen, inclu-
sive los violentos, son una parte de secuencias de actividades llevadas a cabo
por una suma de personas organizadas para lucrar con la comisión de deli-
tos. Por caso, los frecuentes robos de automotores, que en muchos casos son
ejecutados con violencia sobre las víctimas, requieren de un comprador del
vehículo, la disposición de un espacio para alojarlo y eventualmente de un
desarmador, de un comprador de las partes, de los comercializadores de
dichas partes, y hasta del pago de “tributos” para mantener estas activida-
des poco visibles.
9 Según Latinobarómetro 2006, para los habitantes de El Salvador, Guatemala, Honduras, y

Venezuela, y de la Argentina, el problema más importante considerado por los entrevistados
es la delincuencia.
10 Hasta entonces la seguridad interior y el delito violento no era un problema prioritario para
los argentinos, y su gestión estaba a cargo de quienes la detentaron históricamente siempre

con una impronta militarista, las policías.
Los avances tecnológicos en las comunicaciones y el aumento de trans-

porte de personas y mercaderías han facilitado el crecimiento de las organi-
zaciones que llevan adelante estas actividades. Así se han ido consolidando
organizaciones altamente profesionalizadas, que conforman redes flexibles,
con un amplio desarrollo logístico y operativo, con un importante desplie-
gue territorial, que no sólo no son priorizadas en la política criminal sino
que suelen superar a las capacidades preventivas e investigativas del Estado.
3.b) Institucionalidad ineficiente y cómplice
Ante la novedad de este problema, su complejización y el desconoci-

miento de los gobernantes de cómo abordarlo, se profundiza un fenómeno
de delegación automática a las fuerzas de seguridad tanto del diseño como
de la ejecución de políticas vinculadas con la seguridad.
En la Argentina, como en el resto de América Latina, “la dirección, admi-
nistración y control integral de los asuntos de la seguridad pública así como la
organización y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron en
manos de las agencias policiales, generando así una suerte de “policialización”
de la seguridad pública”. El desentendimiento civil trajo aparejado como conse-
cuencias “la autonomización política de la Policía, permitiendo que ésta definie-
ra sus propias funciones, misiones y fines institucionales independientemente de
las orientaciones generales del gobierno, se proporcione sus propios criterios y
medios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese marco, también estableciera los
objetivos y orientaciones generales de la seguridad pública en su conjunto. De
cara al interior de las agencias policiales, ello apuntaló una marcada indepen-
dencia doctrinal, orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucio-
nal frente al gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió que
estas agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y más allá
de la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez más sus logros
e intereses autodefinidos y resistiendo con relativo éxito a todo tipo de iniciati-
va gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dicha autonomía”.
“Este proceso ha favorecido el autogobierno policial sobre la seguridad pública
y el sistema policial mismo.” (Saín, 2006: 20)
Este proceso, de desgobierno civil de los sistemas de seguridad, se
extiende a la problemática de las armas de fuego, históricamente delegada a
los militares y posteriormente al área civil a cargo de la conducción de las
Fuerzas Armadas.
Desde la primera Ley Nacional de Armas11, la dependencia de Arsenales
del Ejército detentó el control de las armas de fuego. Con la reforma inte-
11 Ley Nacional 13.945.

gral de la Ley, que entró en vigencia en 1975, se creó, como ente estatal
encargado de controlar el circulante de armas y municiones, el Registro
Nacional de Armas (RENAR) dependiente del Ministerio de Defensa, orga-
nizado por el Comando de Arsenales del Comando en Jefe del Ejército, y
con una dirección conjunta de representantes de las tres armas12.
Su fundación, enmarcada en la doctrina de la seguridad nacional, no se
sustentó en la necesidad de institucionalizar un sistema integral de control
sino que configuró un recurso para reducir la potencialidad violenta de
grupos civiles armados en la década de 197013.
Con el retorno de la democracia, la dependencia del sistema de control
de armas de los militares se atempera. Sin embargo, persisten los rastros del
modelo impulsado por la dictadura iniciada en 1976 en cuanto a la retrac-
ción del Estado de áreas claves de las políticas públicas. En lugar de asumir
los gobiernos democráticos la tarea de diseñar un sistema de control confor-
me las necesidades de la seguridad interior, se delega el gobierno del proble-
ma en los fabricantes y comerciantes de armas. En la década menemista se
oficializa el gobierno del sistema de control de armas en manos de los
empresarios del rubro, siendo el RENAR parte del furor privatizador. Con la
visión del Registro de Armas como un calco del Registro de la Propiedad
Automotor, en 1991 se crea por ley el Ente Cooperador del Registro
Nacional de Armas, y se suscribe un contrato de cooperación técnica y
financiera, con la Asociación Industriales y Comerciantes de Artículos para
Caza y Pesca (AICACYP).
A partir de entonces, el RENAR se financia con el cobro de los formula-
rios que los usuarios deben completar para registrarse y obtener los corres-
pondientes permisos de renovación. El dinero que se obtiene por la venta de
estos formularios es administrado por los mismos fabricantes, vendedores,
importadores y exportadores de armas, AICACYP14. Los mismos interesados
en que se incremente la venta de armas son los que proveen al financiamien-
to de la institución oficial encargada de controlarlos.
12 Ver Ley N° 20.429, Capítulo VII.

13 En los fundamentos de la nueva Ley se dotaba al Poder Ejecutivo de la facultad para prohi-
bir la venta de armas temporalmente: “teniendo en cuenta que la situación interna del país
puede exigir, en un momento determinado, limitar o restringir la venta de armas y municio-
nes, en forma temporaria, con carácter total o parcial, como un medio de disminuir la circu-
lación de este material en el territorio nacional y facilitar así su contralor, se incorpora como
artículo 35 una previsión que faculta al Poder Ejecutivo para adoptar esta medida, debien-
do dejarse constancia del lapso en que la misma se encontrará en vigencia.”
14 Esta entidad es definida por sus miembros como una “entidad sin fines de lucro que nuclea
a los elementos más destacados de la actividad”; ver www.aicacyp.com.ar

Si bien desde sus orígenes el Estado argentino formalmente optó por un

modelo orientado hacia una fuerte restricción del mercado de armas, esta
opción nunca pudo salir del nivel de la formalidad (Kosovsky, 2006: 43)15.
En este contexto, ha resultado bastante más cómodo y menos compro-
metedor para las instituciones de seguridad y para el sistema judicial perse-
guir y procesar a la parte más débil de las cadenas de delitos, tanto por las
incapacidades táctico-operativas como porque muchas organizaciones delic-
tivas han contado con la complicidad de actores con diferentes poderes
según la escala en la que se maneje la red. En materia de armas de fuego ha
resultado más simple perseguir las armas “malas” que están en manos de
quienes las usan para delinquir que detectar las redes de tráfico y los flujos
de desvíos en coordinación con una política largoplacista de prevención.
Analizando la conjugación histórica del influjo de la doctrina de la segu-
ridad nacional, el desgobierno civil y la delegación a militares y posterior-
mente a privados del sistema de control resulta casi automática la deducción
de que el sistema no se rija por el objetivo de controlar estrictamente todas
las actividades permitidas con armas de fuego y desmotivar la tenencia civil
para la protección, en tanto siguen habiendo “armas buenas” y “armas
malas”.
3.c) Las Industrias del miedo
Al fracaso institucional se asocian las industrias del miedo. La compren-

sible problematización social de la seguridad, se ha transformado en nues-
tros días en una espectacularización del tema que conlleva la multiplicación
de los temores que razonablemente pueda generar la ocurrencia de un hecho
delictivo violento.
Referirse a la espectacularización no implica que, en nuestro país, no
exista un problema de seguridad, sino más bien que el miedo al delito no se
origina únicamente en la inseguridad objetiva —entendida como la vigencia
de una situación social con altos índices delictivos— ni en la experiencia
personal de hechos o situaciones de violencia delictiva, sino en un proceso
social cuya trama rara vez es tenida en cuenta a la hora de diseñar políticas
públicas.
A modo de ejemplo, en 2005 el 88% de la población del área metropo-
litana afirmaba sentirse con altas probabilidades de ser víctima de un deli-
15 “La restrictividad como principio se observa en diversos cuerpos normativos, en algunos

casos como contravenciones y en otros como delitos, según el contexto histórico. Sin embar-
go, con el aval tanto de los gobiernos dictatoriales como democráticos, la calidad de privile-
gio del acceso a armas por civiles no fue respetada en la práctica.” en (Kosovsky, 2006: 43)
to, variable ésta de evolución pareja desde el año 2000. A pesar de que entre
2002 y 2005 el porcentaje de población victimizada descendió 10 puntos en
la Ciudad de Buenos Aires y 8 puntos en el Gran Buenos Aires, la sensación
de inseguridad aumentó un 7% y un 3% respectivamente.
Evolución del porcentaje de población victimizada general

Area Metropolitana. Años 1997-2005
Sensación de inseguridad
Area Metropolitana 1999-2005
(Porcentaje de entrevistados que consideran como muy
o bastante probable ser víctimas de delitos)
88,1%
Paralela a esta situación, la aprobación de tenencia de armas de fuego

para defensa personal, experimenta un pequeño aumento, tanto en el Gran
Buenos Aires como en la Ciudad de Buenos Aires en 2003. A pesar de que
esta aprobación no trasluce un aumento en la posesión de armas en el hogar,
este crecimiento representa consumidores cautivos, ya que debido al alto
grado de aprobación de la posesión es factible que la tenencia puede volver
a incrementarse rápidamente. De igual modo se comporta la tendencia de la
curva de posesión de armas por prevención.
Evolución del porcentaje de entrevistados que manifiestan aprobar que alguien

tenga armas legalmente en su casa para defensa personal
Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Años 2000-2005
Base: Total de entrevistados
Estos datos son indicativos de que el miedo es una emoción que se expe-
rimenta individualmente pero que se construye socialmente, a través de rela-
ciones teñidas de intereses diversos y con actores con poderes disímiles.
Entre los agentes que participan en este proceso de construcción social
de los miedos se cuentan los medios de comunicación masiva, cuyos dueños
están concentrados en pocos grupos económicos, que invierten en diversos
mercados además del mediático —algunos vinculados directamente con la
provisión de servicios de seguridad privada—, para cuyo desarrollo vehicu-
lizan los reclamos de mayor orden y seguridad.
Los consumidores de información también somos partícipes de este
proceso y necesitamos recibir un mensaje que no agudice la angustia que de
por sí provoca la crudeza de la realidad16. Como señala Martín-Barbero, “el

ciudadano tiene, cada vez más, la sensación de que todo aquel piso en que
se asienta su estabilidad laboral, su validez profesional, y hasta su identidad
privada se halla minado por fuerzas que escapan por completo no solo a su
control sino a su comprensión (Rotker et al., 2000: 33)”. La insoportable
incertidumbre característica de nuestros tiempos respecto del futuro cerca-
no. genera sentimientos y emociones que requieren que la realidad que
vemos en los medios (realidad que creemos más real que la que vivimos día
a día en nuestras vidas) no mueva las columnas precarias en que parece
sostenerse el orden del mundo de modo que genere más incertidumbre al
consumidor. En pos de acercarnos a una tranquilidad que nos permita cier-
to tipo de certezas resulta imperioso transformar esa angustia cultural. El
incremento de la sensación de seguridad se consolidará a partir del redirec-
cionamiento de la angustia hacia algo concreto. Para que disminuya la incer-
tidumbre la angustia debe tomar cuerpo. Las amenazas que originan los
miedos o los aumentan se corporizan, entonces, en instituciones o personas.
Es necesario que asuman la carga de ser amenaza aquéllos que no tienen voz
para dotar de significado a la realidad diaria.
En esta batalla por decir la realidad, los responsables de los miedos y de
la inseguridad siempre son “otros”. El “otro” ideal de hoy son los chicos y
jóvenes que nacieron durante la década menemista, preadolescentes que al
nacer, sus padres ya estaban desempleados, que no conocieron eso de “de la
casa al trabajo y del trabajo a casa”, que no tuvieron oportunidades de
elegir su destino, más que vivir perseguidos por la violencia social e institu-
cional.
Como la violencia que ha aplicado el Estado como política de seguridad
contra esos “otros” no logra remover el miedo, es necesario que recrudezca
la violencia estatal y al mismo tiempo buscar una salida por “nosotros”.
Entre estas supuestas soluciones ya es frecuente el refugio en sociedades de
castas (como sucede con la vivienda en los countries o barrios privados), la
compra de armas para defenderse o el electrificar las rejas de nuestras casas.
Estos aspectos son, si no incentivados, al menos, aprovechados por
quienes proveen de bienes al mercado de la seguridad. Con una demanda
inédita, el flujo de crecimiento del sector de la seguridad privada ha sido tan
importante que, en muchas provincias, la cantidad de personas que lo
conforman supera a las fuerzas de seguridad pública. Sin embargo, este
enorme crecimiento no ha sido capitalizado por el Estado para la racionali-
16 Tal como señala Bourdieu (1995), la creencia en la legitimidad de las palabras y las perso-
nas que las pronuncian sólo opera en la medida en que quienes reciben el mensaje reconoz-
can a quienes ejercen el poder de constituir lo dado enunciándolo (poder simbólico).
zación de los recursos públicos en materia de seguridad (por ejemplo,

reorientando el grueso de los servicios de seguridad pública hacia los secto-
res de la población que no contratan a privados). Tampoco las agencias
oficiales han implementado políticas adecuadas de control sobre el sector
privado17, dejando librado el mercado de la seguridad privada a una lógica
de competencia por la inseguridad en la que las empresas pueden usar tácti-
cas de mercado que involucren el boicot a las otras para ser contratadas,
lucrando así con la real seguridad de la población. El descontrol de la segu-
ridad privada —que llega hasta el punto que muchas provincias aún no
tienen ley que regule la actividad— permite la proliferación masiva de agen-
cias clandestinas. La gravedad de la situación se multiplica si se tiene en
cuenta que una gran parte de los miembros de estas agencias tiene armas de
fuego.
3.d) Vigencia del paradigma del orden
Como elemento estructural diferenciado del resto, en tanto se mantiene

incólume desde siglos, es necesario considerar la vigencia del paradigma del
orden en sociedades cada vez más conflictivas.
En este sentido, si bien los conflictos son una característica inherente a
la interacción social (de hecho se verifican ya en los procesos de socializa-
ción primaria), y que de hecho no sólo han estado presentes sino que prác-
ticamente han configurado la historia de Occidente, la restauración del
orden aparece como una necesidad casi desesperada ante las expresiones de
conflictividad social.
La vigencia del paradigma del orden implica una forma universalmente
compartida de concebir la realidad, un modo de respuesta e interacción con
esa realidad, pero también de un modelo ideal de funcionamiento de la reali-
dad social al que es necesario ajustarse. Así, los conflictos son considerados
como negativos para la sociedad, al igual que los agentes que los incentivan.
Ante su surgimiento aparece como natural la respuesta de neutralizarlos y
reprimirlos con el objetivo de restaurar el orden afectado por el conflicto.
Detrás de este círculo está el factor cultural de reposición del orden
como fin de las acciones del Estado. En esta visión el delincuente ocasiona
disrupciones en el sistema social afectando el orden que debe ser restableci-
do. Así entendida, la seguridad es sinónimo de orden y las armas pueden
afectarlo o servir para reestablecerlo.
17 Unicamente con el cumplimiento de los requisitos formales que las leyes que regulan el sector
establecen, resulta suficiente para otorgar la autorización para ofertar servicios en la juris-
dicción respectiva.
Lo cierto es que la conflictividad fue, es y será permanente, pudiendo

constituir su correcta canalización importantes oportunidades para
cambios sociales. Su incremento, complejización y manifestación a través
de expresiones cada vez más violentas responde a los factores reseñados
en los puntos anteriores, y particularmente a la carencia histórica de polí-
ticas de gestión de la conflictividad social que conllevan a la naturaliza-
ción de los abordajes violentos como única salida. “El aumento de la
conflictividad o su resolución en términos de pura fuerza termine por
destruir la propia interacción social, ya sea por el alejamiento de quienes
no pueden tolerar o pierden por su debilidad en la resolución de esos
conflictos, ya sea por el incremento del abuso de poder de los más fuertes,
que genera mayor violencia. Si un Estado no atiende al desarrollo de la
conflictividad puede ocurrir —y de hecho así ha ocurrido a lo largo de la
historia, de un modo cíclico— que el nivel de conflictividad aumente. Por
otra parte, si ante cada conflicto que se presente siempre tiene más posi-
bilidades de imponer su interés el poderoso, el que tiene más fuerza, se
impone el abuso de poder. La conjunción de estas dos realidades (el
aumento de la conflictividad, por una parte, y el acrecentamiento del
abuso de poder, por la otra) tensiona a todo el sistema político, que debe
evitar tanto la sociedad violenta como la emigración interna o externa de
sus ciudadanos hacia otras sociedades con menores niveles de conflictivi-
dad. Posiblemente, ningún sistema político logre cumplir estas finalidades
completamente a lo largo de su desarrollo y existirán momentos de mayor
tensión y otros más calmos. Pero siempre estará bajo la tensión de la
emigración y la sociedad violenta” (Binder, 2004: 40).
Si esto no es atendido, especialmente cuando los conflictos comienzan a
comprometer derechos elementales como el acceso a recursos naturales, se
va a seguir consolidando la violencia como método de gestión de conflictos,
profundizando las consecuencias que ya hoy sufren los sectores más pobres.
Esto no sólo anula oportunidades de desarrollo, sino que conduce inevita-
blemente a situaciones de crisis social que cada vez serán más difíciles de
solucionar.
Estos factores configuran un círculo vicioso que se compone de un
problema relativamente reciente y complejo, instituciones policiales configu-
radas históricamente para enfrentar exclusivamente los desenlaces de esos
problemas y con el uso de violencia, gobiernos con escasa experiencia en su
abordaje, cuando no negligentes y cómplices de una industria que lucra con
esta situación y la retroalimenta, fomentando el temor y el individualismo,
debilitando el tejido social, y promoviendo una demanda de mayor violen-
cia para que nada cambie.
4. Hacia una política de armas enmarcada en una política integral de segu-

ridad pública
La seguridad en un estado democrático de derecho es una situación

social en la que todos los habitantes pueden ejercer sus derechos y liberta-
des en un marco de conflictividad social tolerable18 y en la que, ante la emer-
gencia de un conjunto de conflictos (concretos o previsibles) que lesionen el
uso de aquellos derechos y libertades (superando ese umbral de tolerancia),
se conforman y formulan mecanismos y acciones institucionales y sociales
tendientes a controlar dichos conflictos mediante su prevención, conjura-
ción o persecución penal. Esos mecanismos y acciones constituyen el siste-
ma institucional de seguridad pública (ILSED-PNUD Surf 2006).
La planificación e implementación de políticas con un abordaje preven-
tivo de las manifestaciones más inmediatas de las causas estructurales de la
violencia y el delito y la atención de aquellos factores que aceleran el trán-
sito hacia un resultado fatal de las expresiones de estos conflictos son una
obligación del sistema de seguridad pública. Para ello es necesario contar
con estrategias no represivas, en las que los protagonistas de las intervencio-
nes sean los mismos involucrados en los conflictos.
En esta concepción, la atención respecto de la proliferación de armas
resulta un factor esencial para la situación de seguridad, excediendo amplia-
mente la relación instrumental de las armas con el delito.
Sean las armas de fuerzas de seguridad, de personas que intenten delin-
quir, de quienes las usan como elemento intimidatorio, como herramienta en
una disputa leve, para reafirmar la identidad o como ostentación, todas las
armas de fuego presentes en situaciones conflictivas aceleran el tránsito
hacia desenlaces fatales.
Para una política de seguridad en democracia no existen armas
“buenas” y “malas”. El uso de la violencia es un disvalor, y eventualmente
un recurso a una salida no deseada como último mecanismo estatal para
gestionar conflictos sociales.
Así, una política de seguridad debe echar ojo a todas las armas que
circulan en la sociedad, la razonabilidad de los motivos para permitirlo
(analizar las necesidades y los arsenales de las fuerzas de seguridad y las
Fuerzas Armadas, analizar la demanda de la población interna y externa) y
al mismo tiempo desmotivar su tenencia y brindar oportunidades y alterna-
tivas al uso de armas de fuego teniendo en cuenta quién y por qué las usa
18 No puede hablarse de una situación libre absolutamente de riesgos y conflictos más que en
términos ideales; es preciso debatir cuáles conflictos de derechos y en qué medida son tole-
rables.
(tanto instrumentos eficientes para la gestión de conflictos, como oportuni-

dades laborales, como una mejor seguridad pública).
En este sentido, los ejes centrales de una acción estatal integrada en
materia de armas de fuego debe prever el control estricto del circulante
tradicionalmente llamado “legal”, evitar desvíos que engrosen la circulación
“ilegal”, perseguir el circulante sobre el cual el Estado no tiene registro ni
control, desmotivar el crecimiento de la demanda e impulsar la consolida-
ción de valores que privilegien la cooperación y convivencia pacífica por
sobre las actitudes individualistas y violentas.
El Estado puede ejercer algún control sobre cualquier arma desde el

momento mismo de su fabricación. Muy pocas de las armas que se producen
pueden hacerlo fuera de la órbita de control oficial. Su transferencia o uso
podrá ser ilegal, sin embargo, el arma no pierde su poder letal por la imperi-
cia o la ineficiencia estatal en el control del mercado. Partiendo del presupues-
to de que las armas son un vector de violencia y tanto su uso legal como ilegal
son factores de riesgo, y teniendo en cuenta que casi todas las armas “nacen”
legales, es necesario contar con un esquema de controles sobre toda la vida del
arma, desde su fabricación hasta su adquisición, uso y destrucción.
Además de las armas que ya circulan entre la población, las armas
comienzan su “vida social” a través de la fabricación nacional o la impor-
tación, se almacenan hasta que se transfieren (en algunos de estos casos por
breves períodos de tiempo retornando al tenedor original) en ocasión de
compraventas en el país o con el exterior, préstamos, donaciones, reparacio-
nes. Una vez transferidas existen distintos usos; matar y herir personas o
animales (ya sea en la caza o en el uso en ocasión de conflictos), divertirse
(tiro deportivo), y sentir placer (por ejemplo, quien las colecciona).
Finalmente, unas pocas se destruyen, ya sea por ser incautadas y decomisa-
das en el marco de procedimientos judiciales o por constituir un excedente
para las necesidades de las fuerzas armadas o de seguridad o de la población
civil que se desapodera y las entrega a la autoridad de control.
Es posible llevar a cabo cualquiera de estas acciones en forma legal o
ilegal. Las autorizadas por el Estado deben ser controladas en la adecuación
de su ejecución a la normativa vigente. Las no autorizadas deben ser preve-
nidas como objetivo prioritario y eventualmente perseguidas previa planifi-
cación coordinada en el marco de la política criminal.
4.a) El control y la persecución
El flujo de ingreso de armas al mercado interno está desregulado. Si bien

el Estado controla los procesos de producción, los controles no se adecuan
a los criterios de prohibición y restrictividad. Para lograrlo, es necesario que
el RENAR efectúe periódicamente un balance acerca de la producción de
armas en el país y de la demanda interna y externa. Si se producen exceden-
tes que, por no corresponder a la demanda, son susceptibles de desviarse, o
que en lo general no corresponden a necesidades legítimas de seguridad,
debe preverse para el RENAR la facultad de no extender autorizaciones de
fabricación, así como la de imponer cuotas máximas de fabricación a las
empresas que ya gozan de la autorización.
Lo mismo sucede con las armas que ingresan a través de la importación.
Aunque el sistema legal previsto para las importaciones es suficientemente
estricto, considerando los estándares internacionales en esta materia, la
Argentina debe ampliar los controles, imponiendo topes en caso de que las
compras de armas al exterior no se ajusten a las necesidades del mercado
interno conforme al balance anual de oferta y demanda nacional19.
19 En cuanto a las exportaciones, deben extremarse las medidas para que las armas y municio-
nes que se fabrican en nuestro país no sean utilizadas en conflictos armados (como sucedió
en los casos de Croacia y Ecuador) ni allí donde se violan los derechos humanos. En 2002,
según un informe de Small Arms Survey que sistematiza las exportaciones a países en los que
ocurren violaciones a los derechos humanos, se vendieron desde Argentina a Colombia
40.000 pistolas y revólveres. Es necesario que en la legislación se contemplen nuevos requi-
sitos para las exportaciones, especialmente en lo relativo a causales de denegación para la
realización de transferencias, tales como incumplimiento del Derecho Internacional
Humanitario, comisión de crímenes de lesa humanidad o violación sistemática de derechos
humanos, por parte del país de destino. (Kosovsky, 2006: 74)
En lo que hace a la comercialización, además de sistematizar las inspec-

ciones, se requiere concretar una cooperación activa entre las fuerzas poli-
ciales y el Ministerio Público Fiscal, identificando los nichos de distribu-
ción y venta clandestina a fin de lograr mayor eficiencia en su persecución.
Es en este sentido que se ha creado la Unidad Fiscal especializada en deli-
tos relacionados con la Ley Nacional de Armas y Explosivos, cuya tarea es
crucial para atacar el circulante ilegal y destruir los puentes entre éste y el
mercado legal.
En materia de uso de armas de fuego, son imprescindibles los controles
de aptitud de los miembros de la Fuerza y las agencias privadas, su forma-
ción para el cumplimiento de las reglas que hacen al uso de sus atribucio-
nes, al igual que la previsión de esquemas para supervisar las conductas
policiales y de rendición de cuentas por abuso de poder o mal uso del arma
de fuego.
En cuanto al uso civil, el principio en materia de armas debe ser la
prohibición, al que únicamente se podrá hacer excepción con carácter
restrictivo para casos particulares y con expresa autorización previa. La
tenencia de armas de fuego debe ser concebida como un privilegio y no
como un derecho20. Ello no está plasmado en el sistema vigente, que permi-
te el otorgamiento de licencias para tener armas a quien lo desee (si cumple
con los requisitos legales preestablecidos) independientemente de los moti-
vos que lo lleven a solicitarla. La ausencia de criterios objetivos en la ley —
tales como demostrar que se es practicante de tiro deportivo o de caza o que
existe una amenaza cierta contra su persona— para el otorgamiento de
20 El sistema colonial norteamericano y la creación de los Estados Unidos con la

Constitución de 1787 desembocaron en un nuevo modelo con unos principios contrapues-
tos al modelo europeo. Se instaura un Estado basado en el derecho individual a llevar
armas, en el autogobierno de la comunidad y en el rechazo inicial a una administración
profesionalizada que pretendiera suplantar las tareas del ciudadano en las funciones públi-
cas. Por tanto, ni policía pública ni ejército profesional federal ni jueces que decidan unila-
teralmente. Los ciudadanos organizaban su seguridad a través de una institución llamada
«Posse Comitatus» que era una fuerza civil armada que estaba al servicio del «sheriff»,
con lo cual, en el momento en que sonaba la alarma todos los ciudadanos estaban bajo sus
órdenes. También instrumentalizaron la Milicia Estatal, que era un cuerpo de voluntarios
que hacían las funciones de ejército sin haberse creado uno propiamente dicho, e institu-
cionalizaron la figura del jurado. Así pues, podemos ver que han existido dos modelos de
Estado completamente contrapuestos en función de la distinta concepción que tuvieran
sobre las armas. Un Estado al que denomino «administratocéntrico» o centralista, de
gobierno por la administración, de influencia católica, y un Estado «individuocéntrico» y
federal, de gobierno por los ciudadanos y por la comunidad, de clara influencia protestan-
te. (Martínez Quirante, 2002)
credenciales de legítimo usuario no refleja el carácter de privilegio que impli-

ca la autorización para la tenencia de armas de fuego.
El flujo de reingreso de armas incautadas debe cortarse a través de una
política de control de stocks, auditorías y destrucciones sistemáticas. De lo
contrario, se corre el riesgo de favorecer el tránsito de un sinnúmero de
armas a la ilegalidad, tanto por la posibilidad de robo de las mismas de los
depósitos judiciales como por su utilización en procedimientos fraguados
por la Policía.
Para que estas acciones tengan posibilidades de éxito es imperioso refor-
mular el sistema de financiamiento del RENAR. Un Estado que pretende
disminuir el circulante de armas en la población no puede asociarse con los
fabricantes y vendedores de armas para administrar al ente estatal de
control del circulante. El RENAR debe contar con una partida propia asig-
nada en el marco del Presupuesto Nacional y los ingresos recibidos por los
trámites de registración y contralor deben ser utilizados para financiar
campañas de desarme.
4.b) La reducción del circulante
El estricto control de las bocas de inyección de armas y municiones al

mercado debe ser complementado con políticas tendientes a desestimular la
demanda y acciones que colaboren a erradicar las armas en manos de la
población civil que no tiene motivos legítimos para conservarlas.
Necesariamente la meta de reducir el circulante de armas de fuego debe
ser sólo una parte de una política integral de prevención social de la violen-
cia y el delito21 que atienda a las causas que inducen a su comisión y repro-
ducción. Si no se planifican, en el marco de una estrategia global, acciones
tendientes a atacar fenómenos que operan en cada contexto social particu-
lar como motivadores de la violencia y de algunas modalidades delictivas
(desempleo, la desigualdad económica en un territorio determinado, la
desestructuración familiar, la falta de acceso a servicios y necesidades bási-
cas, la segregación socioespacial de sectores determinados, etc.), cualquier
intento estatal que apunte a desmotivar la demanda de armas de fuego por
la población, está destinada al fracaso.
21 La política de prevención debe ser el eje estructurante de las políticas de seguridad. Esto
importa que el sistema de seguridad deberá priorizar el abordaje de las causas de la violen-
cia y el delito antes que la represión de los delitos, por ende que el uso de la fuerza sea la
última ratio, y consecuentemente que no sea factible reprimir a quienes son sujetos de las
acciones de prevención.
Desde esta óptica de prevención, la aproximación a las armas de fuego

tiene un doble objetivo: de reducción de daño y de promoción de cambios
culturales. Como se señaló, las armas de fuego no son una causa de la
violencia, pero sí son potenciadoras de la violencia en los conflictos en que
intervienen y su acceso masivo dificulta el diálogo, motiva la retracción y
desconfianza, provocan daños irreparables cuando son utilizadas. En esta
idea es que sacar armas de circulación reduce enormemente los potenciales
daños en zonas altamente conflictivas. Casi podría decirse que para traba-
jar sobre los aspectos que generan la violencia es una premisa “sacar las
armas de arriba de la mesa”. Sin esa apuesta a la confianza en el otro es
impensado lograr restaurar vínculos, confianza y mucho menos el diálogo
como mecanismo de interacción ante los problemas.
A partir de este objetivo de reducción de daños se pretende evitar muer-
tes y generar condiciones para cambios más estructurales. En esta línea se
inscriben las campañas de entrega voluntaria de armas, comúnmente llama-
das planes de desarme (o canjes de armas). Estas campañas consisten en la
invitación a la población a que lleve sus armas a puntos de entrega dispues-
tos por el Estado en todo el país. La entrega es voluntaria y anónima; no se
efectúan preguntas de ningún tipo sobre el origen de las armas, ni tampoco
provocan consecuencias legales en contra de quien la entrega. A fin de
lograr una acogida significativa a los canjes se otorgan incentivos para quie-
nes entreguen sus armas (que varían según el plan, pudiendo ser por ejem-
plo dinero, bonos de compra, materiales para la construcción, ventajas
impositivas, alimentos, o todas las opciones en una misma campaña). Las
armas y municiones recolectadas deben ser inutilizadas frente a quien las
entrega y sistemáticamente destruidas en actos públicos. Estas acciones de
contenido eminentemente simbólico transmiten a la ciudadanía un mensaje
directo desmotivador del uso de armas de fuego, al tiempo que refuerzan y
dotan de transparencia al accionar oficial.
No debe confundirse estas acciones de prevención con la política crimi-
nal del Estado. A través de estos planes no se pretende reducir los índices
delictivos. Sacar las armas a quienes las utilizan para cometer delitos es una
tarea de las agencias policiales y de persecución penal. Lo que se busca con
estas acciones es sacar armas de circulación bajo la consigna de que un arma
menos es potencialmente una muerte menos en la sociedad.
El segundo objetivo, con una perspectiva de consecución de largo plazo,
es la promoción del paradigma de la gestión de la conflictividad por sobre
el paradigma del orden. A través de acciones que desestimulen el uso de la
violencia en la vida diaria es posible realizar un aporte para coadyuvar a la
instalación de la conflicto como inherente a las relaciones sociales y a la
posibilidad de canalizarlos en forma positiva a través del diálogo.
El camino hacia este objetivo requiere de intervenciones tempranas, en

los procesos de socialización primaria y secundaria en los que se van incor-
porando los modos de relacionarse, reconocen al otro, y van internalizando
los modelos culturales de la sociedad y los convierten en reglas propias de
vida. Para ello son útiles las acciones que apuntan a la promoción de una
cultura de paz; los canjes de juguetes bélicos por otros juguetes pretenden
sensibilizar a los chichos sobre el uso de la violencia en la resolución de
conflictos y de las armas en particular. Desde lo simbólico se persigue la
apertura del debate en escuelas y la generación de espacios de contención
para jóvenes y chicos en sectores de alta vulnerabilidad. Es importante diri-
girse a los chicos a través de campañas de desarme infantil que enfrenten el
paradigma de “héroe” armado, violento y destructor, y lo sustituyan por el
héroe que desarma, dialoga y es solidario. Los juguetes bélicos les enseñan
que el uso de la violencia es un camino válido y efectivo para resolver un
conflicto. Las armas de juguete crean en la mayoría de los chicos una sensa-
ción de poder, asociada con la ilusión de que matar es fácil y no duele. El
lenguaje de los videojuegos, que hace posible que una persona muera siete
veces, confirma esta sensación.
Complementando las acciones destinadas a los niños y jóvenes se
requiere implementar medidas para avanzar sobre el vínculo de las armas
con el machismo y la imposición del hombre sobre la mujer a través del uso
de la fuerza. Para ello pueden ser útiles las campañas tendientes a “desmas-
culinizar” las armas. En cuanto a las acciones más directas, es urgente adop-
tar normas que prohíban el acceso a armas de fuego no sólo ante la existen-
cia de una condena sino también ante la radicación de denuncias por
violencia aunque éstas estén en trámite. Actualmente, en la Argentina se
solicita certificado de antecedentes penales y la gran mayoría de casos de
violencia contra la mujer no recibe una condena penal, por lo cual los
hombres con antecedentes de ejercer violencia familiar no son abarcados
por las restricciones de la Ley.
Así como su influjo es determinante para el impulso de la industria del
miedo y la gestación de ciudadanos y armas buenas y malas, los medios de
comunicación deben ser la caja de resonancia para impulsar nuevas pautas
universales de socialización. Para ello, es imprescindible informar los hechos
que suceden en la dimensión que realmente tienen, contextuados en un
proceso histórico-social, de manera que la seguridad/inseguridad no sea una
esfera de la realidad aislada de los elementos que la gestaron ni de los que
se mantienen, al tiempo que se comunique cuál es la política oficial y cómo
se instrumenta en la práctica para enfrentar el problema en toda su dimen-
sión. Para lograrlo, sin dudas se requiere, desde las áreas de planificación de
la seguridad pública, una estrategia oficial de comunicación.
En lo que hace a las armas de fuego es necesario instalar el tema en la

agenda pública desde una perspectiva desmitificadora. El Estado debe utili-
zar los datos de que dispone para terminar con la divisoria social de aguas
entre ciudadanos y armas “buenas” y “malas”, debe demostrar que todas
las armas matan y que las que lo hacen desde la ilegalidad alguna vez fueron
legales. También debe publicitarse que el uso de las armas para la defensa
personal provoca más trastornos que utilidades, al igual que cuando se utili-
za en ocasión de conflictos interpersonales y cuando está cerca de chicos en
los hogares. La salida del punto de equilibrio negativo requiere utilizar todas
las herramientas disponibles y los medios de comunicación lo son (así como
son útiles para el estancamiento pueden serlo para salir de él) en la lucha por
la resignificación de la realidad, que sólo será posible en la medida en que
estas estrategias discursivas estén acompañadas con medidas y acciones
concretas22.
En el impulso de políticas de reducción del circulante el sector de la
salud pública puede realizar aportes fundamentales que un plan de preven-
ción de la violencia no debe desestimar. El sector salud no tiende a trabajar
sobre los problemas con un enfoque represivo, desde su perspectiva, la cons-
trucción en torno al “crimen” no es especialmente significativa ni útil en los
casos de violencia con armas; el foco es la protección de la vida humana en
el contexto de los derechos humanos. La atención permanente a heridos por
el uso de armas de fuego debe ser aprovechada en la detección de grupos de
riesgo, es decir, qué población es la más afectada, sobre los que deberán
focalizarse las acciones de prevención a implementar. Para ello es necesario
mejorar los sistemas de registro de salud y unificarlos a nivel nacional de
modo que puedan realizarse estudios abarcativos de todo el país que permi-
tan tener un mapa completo del problema de las armas de fuego y de la
22 Durante el gobierno de Kirchner ha habido una clara estrategia de lucha por resignificar la
realidad en cuanto al terrorismo de Estado que ha tenido un éxito rotundo. Así se logró
instalar el tema en la agenda pública de forma tal que se enfrentó a la “teoría de los dos
demonios” logrando, con el impulso de las organizaciones de DDHH que venían peleando sin
tregua, una masiva condena social y pública a la dictadura militar y desencadenando otra
tantas consecuencias como la reactivación de juicios trabados por años, la nulidad de las
leyes de punto final y de obediencia de vida, la conversión de la ESMA en el Museo de la
Memoria, entre otras. Sin embargo, esta estrategia no se ha replicado en lo que hace a segu-
ridad pública, discurso en el que se mantiene una cautela que se manifiesta en un discurso
ambivalente; si bien se ha impulsado un discurso opositor a la “mano dura”, en lo sustan-
cial de los discursos los perseguidos siguen siendo los mismos de siempre (a modo de ejem-
plo, recientemente el Presidente criticó indirectamente los principios resocializadores del
sistema penintenciario al criticar los regímenes de salidas transitorias y libertad condicional,
exigiendo “que los delincuentes cumplan con sus penas”; del mismo modo lo había hecho
con las excarcelaciones y el principio de inocencia en el caso “Chabán”).
violencia armada a través del cruce de datos con los sistemas de información
de política criminal, de la Justicia, de la Policía y del RENAR.
5. La punta del iceberg. Los cambios adoptados y los que se vienen
Como consecuencia de la presión de la sociedad civil, en una coyuntura

de sucesos con armas de fuego de gran repercusión mediática, el Gobierno
ha introducido algunos cambios que, si bien son muy incipientes para
evaluar, están orientados hacia el inicio de un proceso que se inscribe en las
pautas de lo reseñado.
En primer término, se ha traspasado el Registro Nacional de Armas
desde el Ministerio de Defensa a la órbita del Ministerio del Interior. Esta
mudanza de esfera institucional, aunque pareciera formal, implica un gran
avance en tanto la dependencia anterior se inscribía en la concepción de la
seguridad nacional. No sólo doctrinalmente quedaba desubicado en el área
de Defensa un organismo que coadyuva al control de las armas de fuego en
tanto problema para la seguridad interior, sino que implicaba un obstáculo
en lo operativo. El traspaso es funcional, en la práctica, a una mejor coor-
dinación táctico-operacional del RENAR con las fuerzas de seguridad fede-
rales. Esto facilita la prevención del tráfico de armas, la producción de inte-
ligencia criminal en la materia, la realización de operativos puntuales y el
diseño e implementación de una política de reducción del circulante.
Debe recalcarse también el mejoramiento del sistema de inspecciones a
entidades autorizadas por la Ley para realizar actividades con armas de
fuego. En un período breve se multiplicó la cantidad de inspectores (que
sumaban seis para todo el país) a través de una convocatoria pública y un
proceso de reclutamiento y capacitación. A partir de esta medida, se incre-
mentaron las inspecciones clausurando en un plazo muy breve entidades que
no observaban los requisitos mínimos para la realización de actividades con
armas (se clausuró el Club de Tiro de Santa Catalina, de Corrientes, donde
durante una práctica de tiro de baleó a una mujer que estaba colgando la
ropa en las adyacencias y se inhabilitó preventivamente el Tiro Federal de
Mendoza).
Se han introducido, además, nuevos requisitos para otorgar los permi-
sos a los tenedores de armas. Si bien ya era necesario acreditar un medio de
vida lícito, actualmente no se permite la presentación de testigos que lo
certifiquen, como sí se lo hacía con antelación. A partir de los cambios debe
informarse, también, el lugar de guarda de las armas, y se desdobló el viejo
certificado psicofísico en un examen físico y otro psicológico por profesio-
nales médicos de la especialidad correspondiente. Por otra parte, se ha
modificado el requisito de no poseer antecedentes penales “desfavorables”

(que eran evaluados por una comisión dentro del RENAR) por el la exigen-
cia actual de no poseer ningún tipo de antecedentes penales.
También se ha activado la firma de convenios con los gobiernos provin-
ciales para mejorar la coordinación nacional del sistema de control, en tanto
que se ha comenzado a promover la adhesión de las Legislaturas provincia-
les a la Ley que creó el Registro Nacional de Armas Incautadas y Decomi-
sadas que apunta al registro y posterior destrucción de todas las armas
incautadas durante procedimientos judiciales.
Asimismo, ha comenzado, en 2007, la implementación del Programa
Nacional de Entrega Voluntaria de Armas, con 14.000 armas y 80.000
municiones canjeadas en sólo 18 días hábiles en espacios dispuestos por el
RENAR en todo el país.
Entre las acciones planificadas para ejecutar en el corto y mediano plazo
se encuentran la implementación de un inventario general de las armas en
poder de las Policías y las Fuerzas Armadas en todo el país, la adopción de
un sistema informático de seguimiento en tiempo real de las operaciones de
compraventa de armas y munición, la reforma del acceso a tenencias y
portaciones de armas por personal exonerado de las fuerzas armadas y de
seguridad, la creación de un mecanismo de coordinación nacional y una
instancia institucionalizada de participación de la sociedad civil en las polí-
ticas de control de armas.
Si bien queda mucho camino por recorrer para salir del punto de equi-
librio negativo, en pocos meses se han implementado medidas que han esta-
do históricamente fuera de la agenda pública y que marcan un cambio de
rumbo en las políticas de estado en materia de armas de fuego y su vínculo
con la seguridad.
Para iniciar el tránsito hacia la reversión del paradigma del orden en
general, y para la consolidación de un política de seguridad democrática en
particular, es necesario que estos cambios se sostengan en el tiempo con
independencia de quién gobierne y sean complementados por un fortaleci-
miento de la conducción civil sobre los sistemas de seguridad, la moderni-
zación de las policías, la adopción de políticas de prevención social de la
violencia y del delito como eje del sistema, el control de la seguridad priva-
da y la reforma de la Justicia Penal.
Binder, Alberto (2004). “Introducción al Derecho Penal”, Buenos Aires, AD-HOC.

Bourdieu, Pierre; Wacquant, Löic (1995). “Respuestas. Por una antropología refle-
xiva”, México D.F., Grijalbo.
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(2006) (2006). “Sistema de Alerta Temprana”.
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Una mirada desde el sector salud”, Buenos Aires, Organización
Panamericana de la Salud, Representación Argentina.
ACERCA DE LOS AUTORES
ALEJANDRO ÁLVAREZ. Asesor en temas de justicia y seguridad para la Oficina

de Prevención de Crisis del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, con sede en Ginebra. Ha sido asesor para América Latina del
PNUD y trabajado con varios gobiernos de la región para mejorar la
respuesta institucional a la violencia y el delito. Es argentino, abogado
graduado en la Universidad de Buenos Aires y master de la Universidad de
Paris I (Panthéon-Sorbonne). Ha publicado extensamente sobre temas de
reforma de la justicia y la seguridad en América Latina.
JULIÁN BERTRANOU. Licenciado en Administración Pública y Ciencias

Políticas de la Universidad Nacional de Cuyo y Maestro en Ciencias Sociales
de FLACSO México. Profesor regular de la Universidad Nacional de San
Martín, también es docente de las Universidades Nacionales de Cuyo,
Quilmes y Buenos Aires, de la Universidad Católica de Córdoba. Docto-
rando en Ciencias Sociales de la UBA. Ha sido funcionario en temas de polí-
tica social en la Provincia de Mendoza y actualmente es Coordinador del
Área de Gobernabilidad Democrática del PNUD en Argentina.
FERNANDO CALDERÓN. Dr. en Sociología. Ha sido Profesor de la Universitat

Oberta de Catalunya y profesor en las universidades de California, Austin,
Chicago, Chile y de la Universidad Mayor de San Andrés, en La Paz,
Bolivia. Se desempeñó como secretario ejecutivo del Consejo Latinoame-
ricano de Ciencias Sociales (CLACSO) y como asesor de la Comisión Econó-
mica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Ha publicado más de vein-
te libros, entre los que se destacan: Esa esquiva modernidad (con Ernesto
Ottone y Martín Hopenhayn); Sociedades sin atajos. Cultura política y rees-
tructuración en América Latina (con Mario dos Santos); La política en las
calles (con Alicia Szmukler) y La reforma de la política. Deliberación y
desarrollo. Actualmente es Asesor Especial Regional en Gobernabilidad y
Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo y Coordinador del Proyecto Regional “Análisis político y esce-
narios de corto y mediano plazo para fortalecer la gobernabilidad democrá-
tica en América Latina”.
DAMIÁN FERNÁNDEZ PEDEMONTE es Doctor en Letras por la Universidad

Nacional de La Plata. Fue “Fellow” de The Freedom Forum en la
Universidad de Ohio (Estados Unidos) e Investigador visitante en la
Universidad de Navarra (España) y Católica de Milán (Italia). Actualmente
es Decano y Profesor Titular de Análisis del Discurso en la Facultad de
Comunicación de la Universidad Austral. Investigador del CONICET. Sus
últimos libros: La construcción del consenso. Gestión de la comunicación
gubernamental (en colaboración) y Medios de comunicación y protesta
social en la crisis Argentina (en colaboración).
SABINA FREDERIC es Doctora en Antropología Social, Universidad de

Utrecht, Holanda y Especialista en Planificación y Gestión de Políticas
Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Docente de grado de la
Universidad Nacional de Quilmes y de Postgrado de la misma Universidad,
así como de la Universidad Nacional General San Martín. Es Investigadora
del CONICET. Actualmente se desempeña como Directora del
Departamento de Ciencias Sociales de la UNQ.
DIEGO GALEANO es Licenciado en Sociología, Universidad Nacional de La

Plata, y Maestrando en Investigación Histórica, Universidad de San Andrés.
Docente de grado en las universidades nacionales de La Plata y Lanús.
Actualmente se desempeña como becario de la Comisión de Investigaciones
Científicas de la Provincia de Buenos Aires.
EMILIO ARTURO GARCÍA MÉNDEZ. PhD en Derecho, Universidad de

Saarland, Alemania (1983). Desde 2000 es profesor regular titular de la
cátedra de Criminología de la Facultad de Psicología de la Universidad de
Buenos Aires (UBA) y desde 2004 Presidente de la Fundación Sur Argentina,
fundación para los derechos de la infancia. Autor de diversos artículos y
publicaciones referidos a los derechos de la infancia y la adolescencia, es
Consultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José de
Costa Rica, Costa Rica; Consultor de Unicef de las Oficinas de Chile,
México, Cuba, Uruguay, India y Angola, entre otros. Actualmente es
Diputado Nacional por la Ciudad de Buenos Aires (mandato 2005-2009).
ALEJANDRO ISLA es Doctor en Antropología Universidad de Buenos Aires.

Investigador del CONICET. Director del Programa de Antropología Social y
Política de FLACSO Argentina, así como de la Maestría en Antropología
Social de la misma institución. Director del Proyecto “Violencia, delito,
Cultura Política, Sociabilidad y Seguridad Pública en Conglomerados
Urbanos” de la Secretaría de Ciencia y Técnica de Nación. Su último libro-
ACERCA DE LOS AUTORES 303
sobre el tema: En los Márgenes de la Ley. Inseguridad y Violencia en el

Cono Sur, Paidós 2007.
GREGORIO KAMINSKY es Dr. en Filosofía, Universidad de Buenos Aires.

Profesor titular regular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de Buenos Aires. Director de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana de la
Universidad Nacional de Lanús. Ha publicado diversos libros de filosofía y
ciencias sociales. Publicó recientemente la compilación: Tiempos Incle-
mentes: culturas policiales y seguridad ciudadana.
GABRIEL KESSLER. Doctor en Sociología por la Ecole des Hautes Etudes en

Sciences Sociales (EHESS) de París. Es investigador del CONICET, profe-
sor de la Universidad Nacional de General Sarmiento y del Doctorado
IDES-UNGS. Cátedra Simón Bolivar 2003 de la Universidad de Paris VI-
Sorbona y fue elegido profesor adjunto en la Ecole des Hautes Etudes en
Sciences Sociales de París. Entre sus libros se encuentran La nueva pobre-
za en la Argentina (con A. Minujin 1996); La experiencia escolar frag-
mentada (2002); Sociología del delito amateur (2004); Neoliberalism and
National Imagination (con A. Grimson 2005), y ha co-editado
Violencias, delitos y justicias en la Argentina (2002) y Políticas Sociales
y Acción Local (2006).
DARÍO KOSOVSKY es abogado especializado en derecho penal de la

Universidad de Buenos Aires. Docente en cursos de capacitación de la
Policía Buenos Aires 2, Policía de Seguridad Aeroportuaria y Fuerzas
Armadas. Se desempeña como Director del Instituto Latinoamericano de
Seguridad y Democracia (ILSED); es miembro fundador de la Red Argentina
para el Desarme y Fellow de Ashoka Emprendedores Sociales desde 2007.
INÉS MANCINI es Licenciada en Sociología, Universidad de Buenos Aires.

Becaria doctoral CONICET – FLACSO e investigadora del Proyecto PAV -
O65 del FONCYT. Docente de grado de la Facultad de Ciencias Sociales de
la Universidad de Buenos Aires.
GLORIA MANZOTTI está a cargo del Area de justicia y seguridad para

América Latina y el Caribe del Centro Regional de Conocimiento del PNUD,
con sede en Panamá. Ha sido asesora parlamentaria en la Cámara de
Senadores de la Argentina, se ha desempeñado como Jefa de Gabinete de la
Policía de Seguridad Aeroportuaria, y ha trabajado con varios gobiernos de
la región para mejorar la respuesta institucional a la violencia y el delito.
Gloria Manzotti es argentina, licenciada en Comunicación Social graduada
en la Universidad Nacional de Quilmes. Ha publicado diversos artículos

sobre temas de defensa nacional y seguridad pública en América Latina.
GUSTAVO FEDERICO PALMIERI. Abogado de la Universidad de Buenos Aires.

Desde 1999 es director del Programa de Violencia Institucional y Seguridad
Ciudadana del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y, desde 2006,
es profesor del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad
Nacional de Lanús. Es autor de artículos referidos a las problemáticas de
derechos humanos, seguridad, justicia y control de las instituciones públi-
cas. Anteriormente ha trabajado como asesor en distintos organismos
gubernamentales en las áreas de seguridad y justicia.
MARCELA PERELMAN. Licenciada en Ciencia Política, egresada de la

Universidad de Buenos Aires (UBA). Actualmente cursa el doctorado en
Ciencias Sociales de la UBA y cuenta con una beca del Conicet para desarro-
llar su investigación sobre el desplazamiento de los umbrales de violencia,
radicada en el Instituto de Investigación Gino Germani. Desde 2002 es
docente de la cátedra de Sociología Urbana de la carrera de Sociología de la
UBA y desde ese mismo año realiza actividades con el Programa Violencia
Institucional y Seguridad Ciudadana, del Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS). Ha presentado ponencias y publicado diversos trabajos
sobre sus temas de estudio.
MARCELO SAÍN. Licenciado en Ciencia Política, Universidad del Salvador

(Buenos Aires, Argentina, 1987); Maestro en Ciencias Sociales con mención
en Ciencia Política, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales -
Programa Argentina, (Buenos Aires, Argentina, 1993); y Doctor en Ciencias
Sociales, Instituto de Filosofía e Ciências Humanas de la Universidade
Estadual de Campinas (Campinas, São Paulo, Brasil, 1999). Es docente e
investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad
Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina. Experto Asociado en Seguridad del
Latin America and Caribbean Sub-Regional Resource Facility (LAC-
SURF/PNUD), Actualmente es Interventor de la Policía de Seguridad
Aeroportuaria.
Estado, democracia
Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el debate

y seguridad ciudadana
Aportes para el debate
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Alejandro Álvarez
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Julián Bertranou
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Fernando Calderón
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Damián Fernández Pedemonte
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Sabina Frederic
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Diego Galeano
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Emilio García Méndez
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Alejandro Isla
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Gregorio Kaminsky
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Gabriel Kessler
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Darío Kosovsky
Inés Mancini
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Gloria Manzotti
Gustavo Palmieri
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD Marcela Perelman
Marcelo Saín
ISBN 978-987-22328-8-7 PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD
9 789872 232887 PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD

Estado, Democracia y Seguridad Ciudadana

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Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el debate

ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

APORTES PARA EL DEBATE

1. Estado. 2. Democracia. I. Bertranou, Julián II. Fernández

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Primera edición: 1000 ejemplares

Hecho el depósito que establece la ley 11.723

La información contenida en este libro no refleja necesariamente la opinión

ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

APORTES PARA EL DEBATE

El estado de la seguridad en América Latina ..................................................... 31

Situación de la seguridad pública en la Argentina. Análisis de coyuntura

Inseguridad subjetiva: nuevo campo de investigación y de políticas públicas......107

6 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

3. Consecuencias del miedo al crimen..........................................................113

Bajo sospecha: orden y seguridad en sectores populares de Buenos Aires ...........143

Editar la violencia. Dimensión ideológica de las noticias sobre inseguridad .......165

Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda de seguridad

Profesionalización y reforma policial: concepciones sobre las prácticas de la

Hacer saber: la entrada de la seguridad ciudadana en la formación universitaria

Las armas de fuego y los dos demonios en la seguridad pública.........................267

Acerca de los autores ..........................................................................................301

Tengo el enorme gusto de poder presentar este libro de contribuciones

10 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

a los sectores vulnerables, la promoción de una cultura de resolución pací-

Carlos Felipe Martínez

Durante los últimos quince años, la inseguridad ciudadana ha incremen-

1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD

Tradicionalmente, la agenda del PNUD se ha centrado en la promoción

12 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

Este concepto de seguridad humana reemplaza y supera la noción previa

Desarrollo humano y seguridad

De acuerdo con Amartya Sen (1999) el desarrollo es la expansión de las

“(…) de la remoción de grandes fuentes de ausencia de libertad: la

desarrollo humano es su insistencia en entenderlo como un proceso de

Entre las libertades, Sen destaca la “libertad real”, la cual se asocia a la

14 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

cual se destaca que la inseguridad ciudadana es un obstáculo para el desa-

7 PNUD Costa Rica (2006), op. cit.

desarrollo humano9. La violencia es percibida por las personas con escasos

Gobernabilidad democrática y seguridad

El IDH de 2002 señala que la gobernabilidad democrática no es sólo un

9 En el caso de Argentina, Rafael Di Tella, Sebastián Galiani y Ernesto Schargrodsky demues-

la democracia en un mundo fragmentado, Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa, y PNUD

16 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

puesto que mediante la política es posible generar condiciones más equitati-

Las deficiencias institucionales de los estados de América Latina se han

(…) la seguridad —o su ausencia— no es sólo una cuestión de conflic-

Mientras la participación ciudadana se presentaba como elemento

15 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.

18 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

Derecho y a la democracia misma. Según el mismo informe, no hay ningún

Las políticas de seguridad ciudadana, de acuerdo con el PNUD, son aqué-

17 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.

Detrás de esta concepción subyace la necesidad de superar las dicotomías

“Rescribir leyes y reglas administrativas puede ser un necesario primer

20 UNDP y WHO (2005), op. cit.

20 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

frecuentemente se necesita reconstruir la confianza de la población en las

Por último, esta perspectiva postula que el control y la participación de

2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana

La participación directa de la Oficina de Argentina del PNUD en temas