Gestão Básica À Saúde

GESTO DA
ATENO BSICA
SADE NO BRASIL
AUDITORIA COORDENADA
SUMRIO EXECUTIVO
Sade
Repblica Federativa
Repblica Federativa do
doBrasil
Brasil
Tribunal
Tribunal de Contas da
de Contas da Unio
Unio
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente

MINISTROS
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Aroldo Cedraz de Oliveira (Presidente)
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Raimundo Carreiro (Vice-presidente)
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Augusto Nardes
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Walton Alencar Rodrigues
Auditores
Benjamin Zymler
Augusto
Jos Sherman
Mcio Cavalcanti
Monteiro
Marcos Bemquerer Costa
Ana Arraes
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Bruno Dantas
Ministrio Pblico
Vital do Rgo
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Augusto Sherman Cavalcanti
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Marcos Bemquerer Costa

Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU

Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
GESTO DA
ATENO BSICA
SADE NO BRASIL
AUDITORIA COORDENADA
SUMRIO EXECUTIVO
Sade
Braslia, 2015
Copyright 2015, Tribunal de Contas da Unio
http://www.tcu.gov.br
SAFS, Quadra 4, Lote 01
CEP 70042-900 Braslia/DF
permitida a reproduo desta publicao, em parte ou

no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a
fonte e sem fins comerciais.
Este Sumrio Executivo encontra-se disponvel nos

portais do Tribunal de Contas da Unio e do Instituto
Rui Barbosa. Os relatrios das auditorias operacionais
encontram-se disponveis nos portais dos Tribunais de
Contas, conforme regramento especfico de publicao.
Gesto da ateno bsica sade no Brasil : auditoria coordenada /

[Coordenao] Tribunal de Contas da Unio; Tribunal de Contas do Estado do Acre
...[et al.]. Braslia : TCU, Secretaria de Controle Externo da Sade, 2015.
64 p. : il. color. (Sumrio Executivo. Sade)
O presente trabalho tem por objetivo divulgar os principais resultados

da auditoria operacional realizada sob a coordenao do Tribunal de Contas da
Unio e outros 29 Tribunais de Contas dos Estados e dos Municpios. A auditoria
decorreu de acordo de cooperao celebrado com articulao institucional do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), da Associao dos Membros dos Tribunais de
Contas do Brasil (Atricon) e do Instituto Rui Barbosa (IRB).
1. Sade pblica - Brasil. 2. Acesso sade - Brasil. 3. Sistema nico de

Sade (SUS). 4. Gesto pblica Brasil. 5. Auditoria operacional. I. Brasil. Tribunal
de Contas da Unio. II Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
(Atricon). III. Instituto Rui Barbosa (IRB). IV. Srie.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Tribunal de Contas da Unio Sumrio Executivo
03
PARTICIPANTES DA AUDITORIA COORDENADA
Tribunal de Contas da Unio

Tribunal de Contas do Estado do Acre
Tribunal de Contas do Estado do Amap
Tribunal de Contas do Estado do Amazonas
Tribunal de Contas do Estado da Bahia
Tribunal de Contas do Estado do Cear
Tribunal de Contas do Distrito Federal
Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo
Tribunal de Contas do Estado de Gois
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
Tribunal de Contas do Estado do Par
Tribunal de Contas do Estado da Paraba
Tribunal de Contas do Estado do Paran
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
Tribunal de Contas do Estado do Piau
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul
Tribunal de Contas do Estado de Rondnia
Tribunal de Contas do Estado de Roraima
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
Tribunal de Contas do Estado do Tocantins
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado de Gois
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Par
Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro
Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo
05
APRESENTAO
C
om uma populao superior a 200 milhes de pessoas, o Brasil
tem, como uma das misses mais difceis e complexas, garantir
o acesso aos servios de sade, de forma universal, igualitria e
gratuita, direito esse assegurado na prpria Constituio Federal.
Nesse sentido, muitos desafios esto presentes na implementao dessa
poltica pblica, como o caso da descentralizao das aes, das fontes de
financiamento, dos recursos humanos necessrios e da gesto dos recursos
financeiros disponveis.
A ateno bsica a principal porta de entrada e o centro de comunicao

com toda a rede de atendimento sade, a qual deve ser o contato preferen-
cial dos usurios do Sistema nico de Sade - SUS. Nesse nvel de assistncia,
so identificadas as principais necessidades da populao, com reflexo no
planejamento e na gesto dos demais nveis.
Esse tema revela-se, portanto, de grande importncia para a sociedade

brasileira, considerando os nmeros expressivos envolvidos, em termos
de quantitativo de Unidades Bsicas de Sade UBS destinadas ao atendi-
mento, municpios alcanados, percentual da populao coberta e valores
oramentrios disponibilizados. De acordo com estudos acadmicos, uma
ateno primria que resolva a maior parte dos problemas dos usurios
condio fundamental para a viabilidade, inclusive financeira, dos siste-
mas pblicos de sade.
Nesse contexto, indispensvel que os agentes responsveis pela conduo

dessa rea de tamanha relevncia tenham conscincia de que devem agir
com o maior zelo e correio possveis, de modo que as demandas dos usu-
rios possam ser atendidas com a tempestividade e a eficincia desejadas.
O Tribunal de Contas da Unio realizou, em coordenao com outros 29 Tri-

bunais de Contas dos Estados e dos Municpios, Auditoria Operacional que
teve por objeto a avaliao da qualidade dos servios de ateno bsica
sade prestados no mbito do SUS. A mencionada fiscalizao abrangeu tra-
balhos de campo, de forma simultnea, em 23 Estados e 317 Municpios, cujos
resultados foram complementados com pesquisa eletrnica nacional res-
Tribunal de Contas da Unio Auditoria Coordenada
06
pondida por 14 Secretarias de Estado da Sade, 2.577 Secretarias Municipais

de Sade e 175 Gerncias Regionais de Sade.
A auditoria decorreu de acordo de cooperao celebrado com articulao ins-

titucional do Tribunal de Contas da Unio (TCU), da Associao dos Membros
dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) e do Instituto Rui Barbosa (IRB).
O Sumrio Executivo, ora apresentado, tem por objetivo divulgar os princi-

pais resultados da auditoria realizada e representa ferramenta estratgica
para o aperfeioamento da gesto desses servios, uma vez que oferece exce-
lente diagnstico sobre a infraestrutura, o acesso, o atendimento e a resolu-
tividade da ateno primria.
Os Tribunais de Contas brasileiros que participaram dessa to relevante em-

preitada esperam que as concluses desse trabalho possam oferecer, aos ci-
dados, especialistas, gestores pblicos e demais profissionais da rea, uma
viso em nvel nacional sobre o tema e contribuir para que o governo e a
sociedade alcancem solues adequadas para o aprimoramento das polticas
pblicas de sade, em benefcio da populao brasileira.
Aroldo Cedraz Valdecir Fernandes Sebastio Helvcio

Presidente Pascoal Presidente
Tribunal de Contas da Unio Presidente Instituto Rui Barbosa
Associao dos Membros dos
Tribunais de Contas do Brasil
Gesto da ateno bsica sade no Brasil

07
SUMRIO
1. ASPECTOS GERAIS 11
1.1 Auditoria Coordenada 11
1.2 Objeto 12
1.3 Importncia da ateno bsica 14
1.4 Metodologia da auditoria 15
1.5 Elaborao deste sumrio executivo 18
2. ACHADOS DA AUDITORIA COORDENADA 23

2.1 Planejamento 23
2.1.1 Diagnstico das necessidades de sade da populao 23
2.1.2 Articulao interfederativa/referncia e contrarreferncia 28
2.1.3 Financiamento da ateno bsica 31
2.2 Gesto de Pessoas 37

2.2.1 Aes para a formao e a educao
permanente dos profissionais da ateno bsica 37
2.2.2 Aes para a alocao e a permanncia
dos profissionais da ateno bsica 42
2.3 Monitoramento e Avaliao 45
2.3.1 Estruturas institucionais e equipes tcnicas
para o monitoramento e avaliao da ateno bsica 45
2.3.2 Indicadores 49
2.3.3 Estrutura de Tecnologia da Informao
para monitoramento e avaliao 51
3. ENCAMINHAMENTOS DAS AUDITORIAS 61
REFERNCIAS62
08

09
01
ASPECTOS
GERAIS
11
1. Aspectos gerais
1.1 AUDITORIA COORDENADA
A ateno bsica sade foi tema desta auditoria operacional coordenada, rea-
lizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) e por vinte e nove Tribunais de
Contas (TC), signatrios de Acordo de Cooperao Tcnica firmado em 25/3/2014.
A auditoria coordenada aquela na qual cada entidade de fiscalizao rea-

liza, com base em planejamento conjunto, auditorias e relatrios indepen-
dentes e, ao final, elaboram relatrio consolidado com os principais acha-
dos das auditorias.
O acordo foi celebrado com articulao institucional da Associao dos Mem-

bros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), do Instituto Rui Barbosa (IRB),
alm do prprio TCU, e est amparado na Declarao de Vitria/ES, elaborada
durante o XXVII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em 6/12/2013.
A declarao estabeleceu, dentre outros, o compromisso de garantir o apoio
tcnico e institucional para a realizao de auditorias coordenadas em temas
de relevante interesse nacional e de impacto na sociedade.
As auditorias coordenadas tm proporcionado aos cidados, especialistas e

profissionais envolvidos, uma viso em nvel nacional sobre temas de rele-
vante interesse social, a partir de aspectos criteriosamente selecionados. Alm
disso, a realizao desses trabalhos em conjunto pelos tribunais de contas tem
proporcionado s respectivas equipes tcnicas a oportunidade da troca de ex-
perincias, a disseminao de conhecimento e a capacitao em servio, de-
senvolvendo a metodologia de fiscalizao.
Este sumrio executivo consolida os principais achados de cada TC partici-

pante desta auditoria operacional. O termo achados se refere s situaes
verificadas pelo auditor durante o trabalho de campo que sero usadas para
responder s questes de auditoria. Participaram do trabalho conjunto o TCU;
os tribunais de contas estaduais (TCE), exceo dos Tribunais de Contas do
Estado de Alagoas, do Maranho e de Sergipe; e os tribunais de contas muni-
cipais (TCM), salvo o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da Bahia.
TCU Objeto de auditoria TCEs
TCMs
1. Aspectos Gerais
12
1.2 OBJETO
A ateno bsica caracteriza-se por um conjunto de aes de sade, no m-

bito individual e coletivo, que abrange a promoo e a proteo da sade,
a preveno de agravos, o diagnstico, o tratamento, a reabilitao, a reduo
de danos e a manuteno da sade com o objetivo de desenvolver uma aten-
o integral que impacte na situao de sade e autonomia das pessoas e nos
determinantes e condicionantes de sade das coletividades, segundo a Poltica
Nacional de Ateno Bsica (PNAB), instituda pela Portaria GM/MS 2.488, de
21/10/2011, do Ministrio da Sade.
No Brasil, ela a principal porta de entrada para o Sistema nico de Sade (SUS)
e o atendimento ocorre nas Unidades Bsicas de Sade (UBS), que devem estar
instaladas perto de onde as pessoas moram, trabalham, estudam e vivem.
A relevncia na priorizao de aes de preveno sade e de linhas de cui-

dado especficas inerentes ateno bsica decorre da rpida transio demo-
grfica presenciada no Brasil, que acarretou impactos considerveis na sade
da populao. Essa mudana percebida, como exemplo, pelo aumento da car-
ga das doenas crnicas no transmissveis (DCNT) e o surgimento de novas
formas de adoecer e morrer (violncias urbanas, doenas transmissveis emer-
gentes e reemergentes), o que repercute na gesto do SUS.
Segundo o Plano Nacional de Sade 2012-2015, no ano de 2007, as

DCNTs representaram cerca de 67% dos bitos notificados no Brasil.
As doenas cardiovasculares foram a principal causa: 29% de todos
os bitos declarados, seguidas por cncer (15%), doenas respirat-
rias (5,6%) e diabetes (4,6%).
Nesse contexto, estudos indicam que uma ateno bsica funcionando de ma-
neira adequada pode solucionar, com qualidade, a maioria dos problemas de
sade da populao (STARFIELD, 1994; PNAB, 2011; CONASS, 2011; SOUZA, 2014).
Com fundamento em princpios estabelecidos na Conferncia de Alma-Ata, pro-

movida pela Organizao Mundial da Sade (OMS), a ateno primria sade
apresenta-se como uma resposta para manter a sustentabilidade de sistemas de
sade universais, buscando reorganizar os servios de sade centrados no mdico
e no hospital (modelos mdico-hospitalocntricos) para um modelo assistencial

13
hierarquizado pelo primeiro contato - ateno primria como porta de entrada

ao sistema de sade, passando posteriormente pela mdia e alta complexidade.
Com isso, a ateno primria deve ser a ordenadora da rede de ateno, pois
identifica as necessidades de sade, o que afeta a gesto e o planejamento
dos demais nveis de ateno, bem como deve ser a coordenadora do cuida-
do, uma vez que deve acompanhar os usurios com vistas manuteno da
sade das coletividades.
O fortalecimento da ateno bsica tambm apresenta o benefcio de ampliar

a resolutividade, compreendida como a resoluo final dos problemas trazidos
pela comunidade ao sistema de sade, com satisfao do usurio; para melho-
rar a equidade dos servios de sade; e para propiciar uma adequada relao
custo-benefcio. Aliado a isso, o planejamento das aes de sade deve consi-
derar as especificidades locais.
O objetivo desta auditoria foi avaliar, de forma coordenada e conjunta, aspec-

tos relacionados ao atendimento, ao acesso, infraestrutura e resolutividade
da ateno bsica para os cidados usurios. Mais especificamente, para deli-
mitar tal escopo, buscou-se avaliar se a gesto da ateno bsica (nas esferas
federal, estadual e municipal) proporciona qualidade nos servios prestados.
Considerou-se, portanto, que a qualidade decorrente, dentre outras variveis,
das aes gerenciais (processos de gesto) implantadas para a ateno bsica.
Assim, as questes de auditoria foram formuladas sobre trs grandes temas:

planejamento, gesto de pessoas, e monitoramento e avaliao.
Planejamento Gesto de pessoas Monitoramento

e avaliao
Diagnstico das Aes para a
necessidades formao e Estruturas
de sade da a educao institucionais
populao permanente dos e equipes
profissionais da tcnicas para o
Articulao ateno bsica monitoramento
interfederativa
e avaliao da
/ referncia e Aes para a
ateno bsica
contrarreferncia alocao e a
permanncia dos Indicadores
Financiamento da profissionais da
ateno bsica ateno bsica Estrutura de
Tecnologia da
Informao para
monitoramento e
avaliao
1. Aspectos Gerais
14
1.3 IMPORTNCIA DA ATENO BSICA
A lm do fato de que uma ateno bsica, funcionando adequadamente,

pode resolver a maior parte dos problemas de sade da populao, a re-
levncia do tema configura-se pela observao dos nmeros expressivos que
envolvem esse nvel de ateno sade.
Nmero de UBS no Brasil x Cobertura da Populao
Populao Coberta: 67,88%
40.673 UBS 10.121 UBS
0 52000
em funcionamento em construo
Populao coberta e municpios atendidos por profissionais da ateno bsica

Equipe de sade
da famlia
5.319 251
Populao Coberta: 36%

Equipe de sade
bucal 4.902 668

Agente
comunitrio 5.472 98
de sade
Municpios atendidos Municpios sem atendimento

Fonte: Sala de Apoio Gesto Estratgica do Ministrio da Sade - dados de maro de 2015.
http://189.28.128.178/sage/
Oramento da ateno bsica

Despesa empenhada (R$ bilhes) em 2014, na subfuno Ateno Bsica
Unio
19,06
Estados e DF 2,38
Municpios 97,64
0 20 40 60 80 100
Fonte: SIOPS dados de 26/6/2015
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/352657/RROdez2014+%28Corre%C3%A7%C3%A3o+2%29.pdf/
3c9ae8f9-193a-40b8-9b00-75c03509f9a4,
http://siops.datasus.gov.br/rel_subfuncaoUF.php
http://siops.datasus.gov.br/rel_subfuncao.php

15
Transferncias federais per capita, fundo a fundo, do FNS, no bloco

de financiamento Ateno Bsica, entre 2010 e 2013
95
85
75
65
55
45
35
Nordeste Norte Centro-Oeste Sul Sudeste Nacional
2010 68,80 60,27 50,15 44,74 38,77 50,61
2011 77,15 68,73 56,80 49,56 43,31 56,74
2012 91,96 74,98 66,01 63,12 54,50 68,73
2013 83,46 68,46 61,69 60,17 51,58 63,84
Fonte: Departamento de Informtica do SUS (http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/deftohtm.exe?ibge/cnv/poptuf.def)

Nota: Valores em R$ - posio de 13/11/2014.
1.4 METODOLOGIA DA AUDITORIA
P ara a realizao do trabalho foram adotados os padres internacionais

de auditoria operacional da Organizao Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (Intosai), como tambm os procedimentos pre-
vistos no Plano de Trabalho anexo ao Acordo de Cooperao Tcnica men-
cionado anteriormente.
Coube a articulao, a coordenao da fase de planejamento e de execuo, e a

elaborao deste sumrio ao Grupo Temtico de Auditoria Operacional (GAO) do
IRB e Secretaria de Controle Externo da Sade do TCU. O GAO tem sua origem
no mbito da Capacitao Nacional em Auditoria Operacional promovida pelo
1. Aspectos Gerais
16
Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito

Federal e Municpios Brasileiros (Promoex)..
As equipes dos Tribunais de Contas participaram de duas oficinas de traba-

lho presenciais (uma durante a fase de planejamento das auditorias, para
desenvolvimento da matriz de planejamento e dos procedimentos de audi-
toria; e outra na etapa de debate e harmonizao dos achados de auditoria),
de videoconferncias, e de discusso em ambiente virtual, e contaram com
monitores e superviso dos membros do GAO.
Os trabalhos foram executados segundo os temas planejamento, gesto de

pessoas, e monitoramento e avaliao, consoante a matriz de planejamento
elaborada, e cada tribunal de contas participante teve a liberdade de ampliar
suas investigaes, de acordo com sua capacidade operacional, para outros
temas relacionados ao objeto da auditoria.
Foram utilizados diversos instrumentos de coleta de dados pelas equipes de

auditoria dos Tribunais de Contas participantes, como exemplo: question-
rios eletrnicos, entrevistas semiestruturadas, requisies de informaes,
observaes diretas, consultas a sistemas de informao. Dos participantes,
pode-se observar no grfico a seguir, qual a proporo de tribunais que se
utilizaram de cada instrumento.
Instrumentos de coleta de dados utilizados

Percentual de equipes que utilizaram entrevistas
Entrevistas semiestruturadas com

gestores de UBS
100%

mdicos de UBS
97%

enfermeiros de UBS
97%

97%
gestores municipais de sade*
Entrevistas semiestruturadas com ACS 93%

Conselheiros Municipais de Sade
86%

76%
gestores estaduais de sade*

Conselheiros Estaduais de Sade
38%
Entrevistas com especialistas de sade 28%
0 20 40 60 80 100
Nota: * Considerou-se tanto secretrios de sade como gestores responsveis pela ateno bsica

17
Instrumentos de coleta de dados utilizados

Percentual de equipes que realizaram grupos focais
Grupo focal com ACS 21%
Grupo focal com gestores

estaduais de Sade* 17%
Grupo focal com Conselheiros

Municipais de Sade
14%
Grupo focal com gestores

municipais de Sade*
14%
0 5 10 15 20 25
Nota: * Considerou-se tanto secretrios de sade como gestores responsveis pela ateno bsica
Alm das observaes diretas, os questionrios eletrnicos aplicados (pesqui-

sa eletrnica nacional) e as entrevistas realizadas denotam uma percepo
importante de atores envolvidos diretamente com as atividades da ateno
bsica e, desse modo, servem como indicativo para aes de aperfeioamento
e corroboram, em conjunto com os outros instrumentos de auditoria aplica-
dos, as evidncias identificadas nos relatrios de auditoria e consolidadas nes-
te sumrio executivo.
A auditoria coordenada gerou os seguintes produtos: relatrio

da equipe do TCU, abordando a atuao do Ministrio da Sade
e apresentando aspectos nacionais da ateno bsica; relatrios
independentes dos Tribunais de Contas participantes, com aborda-
gens estaduais e municipais; e a consolidao dos trabalhos, neste
sumrio executivo.
PARTICIPANTES DA AUDITORIA
24 5
Tribunal de Contas da Unio Tribunais de Contas Tribunais de Contas
estaduais municipais
1. Aspectos Gerais
18
1.5 ELABORAO DESTE

SUMRIO EXECUTIVO
Fontes de informao utilizadas para a elaborao desta publicao:
Formulrio de coleta de achados:

Formulrio respondido pelos coordenadores das equipes de 28 Tribunais
de Contas ( exceo do TCU e do TCE-PR).
Representam os achados de auditoria referentes a 23 Secretarias de Esta-
do de Sade (SES) e a 317 Secretarias Municipais de Sade (SMS)
Pesquisa eletrnica nacional Secretarias Municipais de Sade:

Questionrio eletrnico respondido por 2.577 SMS
* No contemplam os municpios dos estados cujos TCE no aderiram ao
acordo (AL, MA e SE)
Pesquisa eletrnica nacional Secretarias de Estado de Sade:

Questionrio eletrnico respondido por 14 SES
Pesquisa eletrnica nacional gerncias regionais de sade:

Questionrio eletrnico respondido por 175 gerncias regionais de sade
As respostas ao formulrio de coleta de achados permitiram retratar a situao

encontrada pelas equipes de auditoria e foi respondido com base na anlise
do conjunto dos procedimentos de auditoria utilizados para avaliar cada item.
Neste sumrio executivo, tambm foram utilizadas informaes constantes
das matrizes de achados, que foram elaboradas e discutidas pelos Tribunais de
Contas em oficina de trabalho realizada em Braslia-DF.

19
NOTA
Os grficos referentes aos achados de auditoria no contemplam

informaes do TCU, tendo em vista o enfoque na esfera de ges-
to federal.
Os dados referentes s Secretarias de Estado de Sade contem-

plam o Distrito Federal.
BOAS PRTICAS
As boas prticas so aes, identificadas durante a auditoria, que con-

tribuem para que o desempenho esperado seja alcanado ou supe-
rado. interessante que uma boa prtica represente algo inovador e
tenha potencial para ser replicada.
Algumas dessas aes sero mencionadas neste sumrio, dentro do

contexto de cada tpico, sem prejuzo de outras que tambm mere-
cem reconhecimento pela iniciativa, criatividade e perseverana dos
profissionais responsveis pela sua implementao.
1. Aspectos Gerais
20

21
02
ACHADOS DA
AUDITORIA
COORDENADA
2. Achados da Auditoria Coordenada

22

23
2. achados da auditoria coordenada
2.1 PLANEJAMENTO
A Poltica Nacional da Ateno Bsica (PNAB) atribui a todas as esferas de

governo a responsabilidade para desenvolver, disponibilizar e implantar
os sistemas de informaes da ateno bsica, de acordo com suas competn-
cias, bem como as aes referentes ao planejamento e programao desse
nvel de ateno.
Ela ainda prev, como dever das Secretarias Municipais de Sade, programar
suas aes relativas ateno bsica de acordo com as necessidades de sade
da populao, organizando o fluxo de usurios conforme tais necessidades.
No mbito do SUS, configura-se como pressuposto o planejamento ser ascen-

dente e integrado, do nvel local at o federal, orientado por problemas e neces-
sidades de sade da populao, prprios de cada regio de sade, nos termos
da Portaria GM/MS 2.135, de 25/9/2013.
A auditoria buscou identificar, em relao a estes temas, se o processo de pla-

nejamento da ateno bsica reflete as necessidades da populao, considera
a articulao entre a ateno bsica e os demais nveis de ateno sade e se
dispe de recursos financeiros das trs esferas federativas.
2.1.1 DIAGNSTICO DAS NECESSIDADES

DE SADE DA POPULAO
Uma das diretrizes da ateno bsica a utilizao de tecnologias de cuidado com-

plexas e variadas para auxiliar no manejo das demandas e necessidades de sade
de maior frequncia da populao e relevncia em seu territrio de abrangncia,
conforme a PNAB. Para prestar os servios assistenciais devidos, as secretarias de
sade devem, a partir de um diagnstico, planejar suas aes baseando-se em
critrios de risco, vulnerabilidade, resilincia e o do imperativo tico de que toda
demanda, necessidade de sade ou sofrimento devem ser acolhidos.
A premissa de que os servios da ateno bsica se baseiam nas necessidades

de sade permeia toda a PNAB, demonstrando a importncia desse processo
de identificao das necessidades. Entretanto, as auditorias dos tribunais par-
ticipantes identificaram, nos trabalhos de campo, em 15 das 23 Secretarias de

24
Estado de Sade (SES), deficincias no levantamento das necessidades de sa-

de da populao e no planejamento dos servios da ateno bsica. Soma-se a
isso que em 8 das 23 SES no havia diagnstico de abrangncia estadual con-
tendo as especificidades locais e regionais.
SES com deficincias no levantamento das necessidades de sade

da populao e no planejamento dos servios da AB
7 SES - 31%
Sim
No 15 SES - 65%
SES no avaliadas
quanto a esse tpico
1 SES - 4%
Existncia de diagnstico de abrangncia estadual contendo

as especificidades locais e regionais na SES
6 SES - 26%
Sim
No 9 SES - 39%
SES no avaliadas
quanto a esse tpico
8 SES - 35%
Sobressai, tambm, resultado da pesquisa eletrnica feita com as SES per-

gunta: Em seu Estado, a oferta de servios dos outros nveis de ateno sa-
de leva em considerao as demandas da Ateno Bsica?, na qual 6 das 14
respostas obtidas sinalizaram a opo s vezes ou nunca.
Considerando as Secretarias Municipais de Sade (SMS), nos trabalhos de

campo realizados pelos tribunais participantes, em 317 municpios, tambm

25
foram constatadas deficincias no levantamento das necessidades de sade

da populao, chegando a 74% (236 SMS) das secretarias nessa situao.
SMS com deficincias no levantamento das necessidades de sade

da populao e no planejamento dos servios da AB
46 SMS - 15%
Sim
No 35 SMS - 11% 236 SMS - 74%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
A despeito disso, na pesquisa nacional onde foram consultados os gestores

municipais, de 2.107 respostas obtidas, 1.585 (75%) SMS responderam que suas
secretarias elaboraram algum levantamento de necessidades de sade da
populao. Contudo, em contraste, nos trabalhos de campo nas 317 SMS, ob-
servou-se que em 178 (56%) delas nem sequer h metodologia formal para a
realizao do referido levantamento de necessidades.
Existncia de metodologia formal na SMS para a realizao do

levantamento das necessidades de sade da populao
70 SMS - 22%
Sim
No 178 SMS - 56%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
69 SMS - 22%
As anlises tambm revelaram que a participao dos profissionais de sade

vinculados s UBS insuficiente ou no existe, contrariando o pressuposto da
natureza ascendente do planejamento, no caso a contribuio do nvel local,

26
estabelecida pelo SUS. A auditoria, em campo, revelou precariedade na partici-

pao das UBS nos processos de planejamento em 68% (215) dos casos.
Quantidade de SMS nas quais foi identificada a precariedade na participao

da UBS no levantamento das necessidades de sade da populao municipal
48 SMS - 15%
Sim
No 215 SMS - 68%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
54 SMS - 17%
Com relao participao dos Conselhos Municipais de Sade, cujas atri-

buies so disciplinadas na Lei 8.142/1980, que lhes confere status de rgo
formulador de estratgias e controlador de execuo das polticas pblicas
de sade nas instncias correspondentes, avanando, inclusive, em aspectos
econmico-financeiros. Contudo, no processo de elaborao do planejamento
das aes de sade, os dados demonstraram situao inquietante, pois, dos 317
municpios avaliados em campo, verificou-se que em 100 deles (31%) os conse-
lhos municipais no interagem com as secretarias na construo do planeja-
mento das aes de sade da populao.
Participao do Conselho Municipal de Sade no processo de

elaborao do planejamento das aes de sade municipais
81 SMS - 26%
Sim
No 136 SMS - 43%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
100 SMS - 31%

27
O controle social exercido pelos conselhos, por meio das confern-

cias pblicas, reunies peridicas, fiscalizaes in loco, consultorias
e deliberaes, fundamental no processo de construo, transfor-
mao e garantia de qualidade dos servios de sade. A formao
paritria dos conselhos, constituda por 50% de usurios e 50% de
profissionais de sade, prestadores de servios e gestores, visa a con-
tribuir para o fortalecimento do exerccio da democracia.
Considerando o pressuposto do planejamento ascendente e integrado, apu-

rou-se que h fragilidades no processo de levantamento das necessidades de
sade, dado que o Ministrio da Sade no apresentou a identificao das ne-
cessidades de sade, em nvel nacional, conforme descreve o art. 17 do Decreto
7.508/2011. Alm disso constatou-se que insatisfatrio o apoio prestado pela
Unio a estados e municpios (apoio institucional interfederativo), na forma
de orientaes e recomendaes para o processo de identificao das necessi-
dades e para o processo de elaborao dos planos de sade respaldado em tais
necessidades levantadas.
BOAS PRTICAS
ndice de Vulnerabilidade Sade:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/contents.do?evento=conteudo&id
Conteudo=151852&chPlc=151852&&pIdPlc=&app=salanoticias
Decorrente das relaes existentes entre sade e estrutura social,

alm da estratificao da populao segundo condies de vida, o
municpio de Belo Horizonte construiu um indicador composto sin-
tetizando diferentes variveis socioeconmicas e de ambiente para
nortear a identificao de desigualdades nos perfis epidemiolgicos
propiciando a identificao de condies desfavorveis no espao ur-
bano, e permitindo o desenho mais adequado da rede de assistncia.
O ndice favorece o planejamento de aes de sade, direcionando os

esforos nos setores mais vulnerveis da populao municipal, e ra-
cionalizando a aplicao de recursos, em regra limitados.

28
2.1.2 ARTICULAO INTERFEDERATIVA /

REFERNCIA E CONTRARREFERNCIA
Por meio do Decreto 7.508/2011 foi regulamentada a Lei Orgnica do SUS (Lei
8.080/1990), contemplando aspectos organizativos do Sistema nico de Sa-
de, planejamento, assistncia sade e articulao interfederativa. A norma
trouxe pressupostos inovadores ao planejamento das aes de sade, como
as regies de sade, o mapeamento de sade, identificando oferta de servi-
os e necessidades regionais, e fortalecendo os servios em rede.
Essa nova viso de planejamento se tornaria realidade por meio do Contrato

Organizativo da Ao Pblica da Sade (COAP), passando por ampla discusso
por meio das Comisses Intergestores Regionais (CIR), da Comisses Interges-
tores Bipartites (CIB) e da Comisso Intergestores Tripartite (CIT), na perspec-
tiva ascendente de construo das responsabilidades individuais e solidrias
dos entes federativos. Uma vez estabelecidas as responsabilidades, seriam fir-
mados os respectivos contratos.
As Comisses Intergestores so as instncias de pactuao consen-

sual entre os entes federativos para definio das regras da gesto
compartilhada do SUS, a partir da organizao e do funcionamento
das aes e servios de sade integrados em redes de ateno sa-
de, sendo no mbito nacional, a Comisso Intergestores Tripartite
(CIT); no mbito estadual, a Comisso Intergestores Bipartite (CIB);
no mbito regional, a Comisso Intergestores Regional, reconheci-
das pela Lei 12.466/2011.
Entretanto, consoante revela o grfico a seguir, h uma escassa adeso ao novo

mecanismo de planejamento, cujo ponto crtico refere-se definio de res-
ponsabilidades de cada ente e o respectivo financiamento das aes de sade.

29
Adeso estadual ao Contrato Organizativo da Ao pblica da Sade
Sim
2 estados - 9% 21 estados - 91%
No
Alm disso, como se pode observar a partir dos dados coletados na pesquisa
nacional com os gestores municipais de sade, h a necessidade de um maior
apoio por parte das Secretarias de Estado de Sade (SES) ao trabalho das Secre-
tarias Municipais de Sade (SMS), pois, ao ser perguntado A SES apoia a SMS
no levantamento das necessidades de sade da populao e/ou na elaborao
do planejamento em sade de seu municpio?, de 1.829 respostas obtidas, 732
(40%) gestes assinalaram que discordam da assertiva.
Ainda, considerando o tempo transcorrido desde a criao do COAP - quatro

anos - e a baixssima adeso por parte das regies de sade, observou-se atu-
ao deficiente do Ministrio da Sade quanto articulao com os estados e
municpios no processo de regionalizao, reforado pelo fato de no ter sido
realizada qualquer investigao formal que traga tona os motivos que envol-
vem essa baixa adeso, mesmo existindo meta estabelecida no Planejamento
Estratgico 2011-2015 para adeso ao COAP.
Fragilidades na articulao interfederativa resultam em deficincias que afe-

tam aes assistenciais. Partindo-se dos princpios da continuidade do cuida-
do e da integralidade da ateno, a PNAB definiu a ateno bsica como a rede
acolhedora, resolutiva e que avana na gesto e coordenao do cuidado do
usurio nas demais Redes de Ateno.
As Redes de Ateno Sade (RAS) so arranjos organizativos de

aes e servios de sade, de diferentes densidades tecnolgicas
que, integradas por meio de sistemas de apoio tcnico, logstico e de
gesto, buscam garantir a integralidade do cuidado.

30
Para garantir o cuidado dos usurios necessrio estabelecer uma relao

horizontal, contnua e integrada dos servios assistenciais, com o objetivo
de produzir a gesto compartilhada da ateno integral. por meio da arti-
culao que se estabelece a gesto compartilhada, definindo-se as responsa-
bilidades individuais e solidrias dos entes federativos. Na ausncia dessas
definies, a resolutividade das necessidades da populao fica prejudicada.
Vale lembrar que as aes e polticas pblicas de sade so estruturadas e

concretizadas pelo SUS mediante trs instncias de complexidade: ateno
bsica, mdia complexidade e alta complexidade, que atendem os pacientes
segundo seus quadros clnicos.
Como j mencionado, quem acolhe, ordena e encaminha os usurios conso-

ante suas necessidades a ateno bsica, ou seja, desencadeia a referncia.
Aps atendido e resolvido o quadro clnico em outro nvel de complexidade
(na mdia ou na alta), o paciente reencaminhado a sua origem de acolhi-
mento nas Unidades Bsicas de Sade (UBS), caracterizando a contrarrefe-
rncia. Tais fluxos de referncia e contrarreferncia so diretamente afeta-
dos pelas aes de articulao interfederativa.
Isso posto, destaca-se que em 21 dos 23 estados auditados foram identificadas

deficincias nestes encaminhamentos, especialmente a ausncia de fluxos
de referncia e contrarreferncia, bem como a falta de capacitao dos pro-
fissionais das UBS para o tema e a carncia de infraestrutura de tecnologia
da informao para auxiliar as atividades.
SES com deficincias nos processos de referncia e contrarreferncia

entre a AB e os demais nveis de ateno
Sim
2 SES- 9% 21 SES - 91%
SES no avaliadas
quanto a esse tpico

31
Sob o prisma das SMS, conforme as respostas dos gestores municipais de sa-
de pesquisa nacional, observa-se indicativo de que existe espao para aper-
feioamento desses fluxos, pois 49% (1.047 de 2.117 respostas obtidas) das SMS
assinalaram que no h registro de contrarreferncia aps o encaminhamen-
to do paciente da ateno bsica para outros nveis de ateno sade.
Existncia de registro de contrarreferncia
Sim
1.047 SMS - 49% 1.070 SMS - 51%
No
2.117 respostas obtidas
Em se tratando do gestor nacional do SUS, foi verificado que a atuao mi-

nisterial deve ser incrementada, no sentido de intensificar aes que visem
apoiar, incentivar, avaliar e monitorar a prtica do contrarreferenciamento de
pacientes no mbito do SUS.
2.1.3 FINANCIAMENTO DA ATENO BSICA
O financiamento da ateno bsica tripartite, sendo destinados recursos pela

Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
No h definio em normas que estabeleam a proporo da participao de

cada ente federado. No entanto, h critrios especficos em relao ao financia-
mento sob a responsabilidade do Ministrio da Sade (Piso da Ateno Bsica
Fixo e Piso da Ateno Bsica Varivel). Tambm no h um critrio comum
para os estados, e, em geral, ocorre complementao municipal para a execu-
o das aes de sade de ateno bsica.
Os gestores municipais, na pesquisa nacional, apontaram que a contribuio

pela Unio e estados no suficiente para custear as aes de ateno bsi-

32
ca, face complexidade dos servios para atender s demandas da populao,

consoante demonstram os grficos a seguir:
Respostas ao questionamento: O(A) senhor(a) concorda com o volume de recursos

transferidos pelo estado ao seu municpio para aplicao na ateno bsica?
Discordo 92 SMS - 6%
Concordo 1.256 SMS - 75%
No opinou 321 SMS - 19%
Respostas ao questionamento: O(A) senhor(a) concorda com

o volume de recursos transferidos pelo Ministrio da Sade
ao seu municpio para aplicao na ateno bsica?
O planejamento das aes de sade do SUS deve ser pautado pelas necessi-
dades da populao, mas diante do volume de recursos repassados aos mu-
nicpios, por parte dos estados e Unio, as aes so planejadas, na prtica, a
partir da capacidade de oferta do sistema que se revelam, em grande parte dos
municpios, insuficientes ao enfrentamento das necessidades dos usurios.
A pesquisa dirigida aos secretrios municipais tambm identificou discordn-

cia com os critrios adotados pelo Ministrio da Sade na alocao de recursos
destinados ateno bsica sade, conforme grfico a seguir.

33
Respostas ao questionamento: O(A) senhor(a) concorda com os critrios

vigentes para distribuio dos recursos entre os municpios, conforme
repasse do Ministrio da Sade para aplicao na ateno bsica?

Tais argumentos so reforados por dados apresentados pela equipe de audi-

toria do TCU em seu relatrio de auditoria, onde se pode observar informaes
indicando desigualdade significativa na aplicao de recursos estaduais per
capita na ateno bsica, conforme grfico a seguir.
Gastos estaduais com ateno bsica, per capita, em 2011

R$ 59,00
R$ 34,47
R$ 31,15
R$ 23,83
R$ 17,27
R$ 16,30
R$ 15,37
R$ 14,82
R$ 14,47
R$ 13,98
R$ 13,66
R$ 12,97
R$ 11,93
R$ 10,85
R$ 10,67
R$ 7,83
R$ 6,61
R$ 6,36
R$ 5,21
R$ 4,30
R$ 3,20
R$ 3,26
R$ 1,65
GO MS MT AL BA CE PB PE RN SE AC AM AP PA RO TO ES MG RJ SP PR RS SC
Transferncia para municpios Aplicao Direta
Fonte: Departamento de Economia da Sade, Investimentos e Desenvolvimento

Nota:
1) Baseado em questionrios aplicados s SES.
2) Maranho, Piau: no responderam. Distrito Federal: questionrio no foi aplicado, dadas suas caractersticas hbridas.
Acre: respostas inconsistentes para as aplicaes diretas. Roraima: consta R$ 0,00 na planilha de 2011.
3) Rtulos de dados com a soma das transferncias para municpios e das aplicaes diretas.

34
O subfinanciamento da ateno bsica, aliado a problemas de gesto - a exem-

plo da baixa institucionalidade, equipes incompletas, rotatividade de profis-
sionais -, desorganizam o andamento dos servios, assim como as deficincias
na infraestrutura necessria ao acolhimento e encaminhamento condizentes
com as necessidades dos usurios, e concorrem para a baixa resolutividade
dos servios da ateno bsica, repercutindo na Proporo de Internaes por
Condies Sensveis Ateno Bsica (ISAB).
Esse indicador mede o percentual das internaes sensveis ateno bsica

de residentes dividido pelo total de internaes clnico-cirrgicas por residen-
tes em um determinado municpio por perodo considerado.
Caso o indicador seja elevado, significa que as internaes sensveis represen-

tam a maioria das internaes de mdia complexidade e indiretamente mede
a baixa resolutividade da ateno bsica. O indicador pressupe que so neces-
srias internaes para o tratamento clnico de uma gama de afeces e que,
dentre essas enfermidades, existe um subconjunto de causas mais sensveis
efetividade da ateno bsica. Ou seja, aes mais qualificadas de cuidado
desenvolvidas nesse nvel de ateno podem evitar internaes.
O parmetro adotado pelo Ministrio da Sade como teto para esse indicador
28,6% de internaes sensveis ateno bsica em relao a todas as in-
ternaes clnicas. Valores acima desse ndice implicam baixa efetividade da
ateno bsica. Contudo, a auditoria do TCU identificou situao preocupante
ao analisar o ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade (IDSUS), pois
apenas 31% dos municpios (1.737 de 5.565 municpios avaliados) conseguem
obter uma proporo de internaes por condies sensveis ateno bsica
dentro do limite estabelecido pelo ministrio.
Proporo de internaes por condies sensveis ateno bsica
Acima do teto
estabelecido pelo MS
Dentro do limite
estabelecido pelo MS
3.828 municpios - 69% 1.737 municpios - 31%

Total de municpios brasileiros
com indicador acima do parmetro
(28,6%) de Ministrio da Sade

35
Segundo o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul,ain-

da que no tenha sido objeto da pesquisa junto aos secretrios
municipais a questo da equidade nos gastos com sade, em
mbito nacional, h de se referir expressiva desproporo nos
gastos per capita com Aes e Servios Pblicos de Sade (ASPS),
no confronto entre os municpios brasileiros.
Essa realidade certamente multicausal, comeando por crit-

rios concentradores de devolutividade do ICMS, disparidades re-
gionais no potencial econmico dos municpios, e fragilidade das
polticas compensatrias adotadas pelo Ministrio da Sade, a
despeito de previso constitucional e infraconstitucional voltada
a estes aspectos (arts. 3 e 198, 3, inc. II, da CF; e arts. 17 e 19
da LC 141/12).
BOAS PRTICAS
Em Pernambuco, o TCE identificou que o repasse de recursos financei-

ros aos municpios pernambucanos feito pelo grau de desempenho
na ateno bsica sade. Por essa poltica de incentivo, os munic-
pios so avaliados a partir de 10 indicadores estratgicos de desempe-
nho pactuados entre a Secretaria Estadual de Sade de Pernambuco e
o Conselho dos Secretrios Municipais de Sade de Pernambuco.
Entre esses indicadores, esto: o percentual de bitos de mulheres em

idade frtil investigados; o percentual de bitos infantis investigados;
o percentual de nascidos vivos de mes com sete ou mais consultas de
pr-natal; e o percentual de portadores de hipertenso arterial acom-
panhados. Para cada um desses indicadores, foram estabelecidos pa-
rmetros de avaliao e o valor do repasse estadual varia de acordo
com o alcance desses parmetros. Essa prtica promove uma melhora
do resultado de indicadores de sade e valoriza o desempenho dos
muncipios a partir da avaliao dos seus mritos.

36

37
2.2 GESTO DE PESSOAS
T odas as esferas de governo tm responsabilidade comum, segundo a Pol-

tica Nacional de Ateno Bsica (Anexo I, Das responsabilidades, subitem
VI), na promoo de aes para desenvolver mecanismos tcnicos e estratgias
organizacionais de qualificao da fora de trabalho para gesto e ateno
sade, e para valorizar os profissionais de sade estimulando e viabilizando a
formao e educao permanente dos profissionais das equipes, a garantia de
direitos trabalhistas e previdencirios, a qualificao dos vnculos de trabalho
e a implantao de carreiras que associem desenvolvimento do trabalhador
com qualificao dos servios ofertados aos usurios.
A PNAB reconhece o carter e iniciativa ascendente da educao perma-

nente, e a importncia de que cada equipe, cada unidade de sade e cada
municpio demande, proponha e desenvolva aes de educao permanente
tentando combinar necessidades e possibilidades singulares com ofertas e
processos mais gerais de uma poltica proposta para todas as equipes e para
todo o municpio.
Em relao a este tema, a auditoria procurou responder como as secretarias de

sade atuam para promover a alocao, a permanncia, a formao e a educa-
o permanente dos gestores e profissionais da ateno bsica.
2.2.1 AES PARA A FORMAO E A

EDUCAO PERMANENTE DOS
PROFISSIONAIS DA ATENO BSICA
Segundo o Ministrio da Sade, a formao dos trabalhadores constitui um

componente importante para o processo de qualificao da fora de trabalho,
pois contribui para a efetividade da poltica nacional de sade.
Alm disso, nos termos da PNAB, a consolidao e o aprimoramento da aten-

o bsica como importante reorientadora do modelo de ateno sade no
Brasil requerem um saber e um fazer em educao permanente que sejam en-
carnados na prtica concreta dos servios de sade. A educao permanente
deve ser constitutiva, portanto, da qualificao das prticas de cuidado, gesto
e participao popular.

38
Entretanto, das 23 Secretarias de Estado de Sade (SES) auditadas pelos Tribu-

nais de Contas estaduais, em 18 delas (78%) foram constatadas deficincias na
elaborao e na execuo das aes de capacitao e formao de gestores e
profissionais da ateno bsica.
SES com deficincias nas aes de capacitao dos profissionais e gestores da AB
1 SES - 4%
Sim
No 18 SES - 78%
SES no avaliadas
quanto a esse tpico
4 SES - 18%
Com relao ao nvel municipal, destaca-se que, dos 317 municpios fiscalizados
pelas 28 equipes de auditoria (dos tribunais de contas estaduais e municipais),
em 216 deles (68%) foram identificadas deficincias nas aes de capacitao e
formao dos gestores e profissionais da ateno bsica.
SMS com deficincias nas aes de capacitao dos profissionais e gestores da AB
55 SMS - 17%
Sim
No 216 SMS - 68%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
46 SMS - 15%
Tanto no mbito estadual como no municipal, duas causas, entre outras, mos-
tram-se relevantes para a ocorrncia do achado: a ausncia de diagnstico
que fundamente a elaborao dos planos de educao permanente, visando
a capacitao dos gestores e profissionais da ateno bsica; e a ausncia dos
prprios planos de educao permanente nos estados e municpios auditados.

39
Como efeitos, tm-se o prejuzo da qualidade dos servios prestados aos usu-
rios, bem como o comprometimento dos princpios e diretrizes da PNAB.
Principais causas do achado, no nvel estadual
5
5
4
3
3
2
7 SES - 30% 1
1
0
Se o plano existe, ele cumprido?
Existe o Plano Estadual
de Educao Permanente 9 SES - 39% 5
4
em Sade? 4
3
3
2
7 SES - 31% 2
0
Se o plano existe, ele fundamentado
em um diagnstico?
Sim No SES no avaliadas quanto a esse tpico
Principais causas do achado, no nvel municipal
20
15
12
10
10 8
118 SMS - 37% 5
0
Se o plano existe, ele cumprido?
Existe o Plano Municipal 19
de Educao Permanente 30 SMS - 10% 20
em Sade? 15
10
10
169 SMS - 53% 5

1
0
Se o plano existe, ele fundamentado
em um diagnstico?
Sim No SMS no avaliadas quanto a esse tpico
Como se observa nos grficos, em relao ao Plano Municipal de Educao Per-

manente, dos 317 municpios visitados, somente em 30 (10%) foi constatada a
sua existncia, e, dentre esses, somente em 10 municpios o plano foi imple-
mentado e fundamentado em um diagnstico.

40
Tambm buscou-se averiguar se a oferta de cursos voltados ateno bsica

era suficiente para suprir as necessidades levantadas e se os profissionais eram
questionados pelos gestores municipais a respeito das necessidades de capaci-
tao. Constatou-se que somente 24% (76) dos 317 municpios visitados apresen-
tou oferta de cursos considerada suficiente, e que em 33% (103) dos municpios
os profissionais so consultados quanto s suas necessidades de capacitao.
A oferta de cursos voltados ateno bsica considerada

suficiente para suprir as necessidades levantadas?
44 SMS - 14%
Sim
No 76 SMS - 24%
SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
197 SMS - 62%
A gesto municipal questiona os profissionais da ateno

bsica a respeito das necessidades de capacitao?
45 SMS - 14%
Sim
No 103 SMS - 33%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
169 SMS - 53%
J no nvel federal, relativamente s aes do gestor federal, cujo enfoque foi

de responsabilidade do TCU, constatou-se que o Ministrio da Sade no tem
exercido plenamente as competncias estabelecidas na Poltica Nacional de
Educao Permanente em Sade, uma vez que no tem planejado de forma
sistematizada a educao permanente, de profissionais e gestores, necessria
ateno bsica.

41
Especificamente, verificou-se que os recursos transferidos pelo rgo federal

no tm como base a anlise dos Planos Regionais de Educao Permanente
em Sade, e no h um levantamento nacional das necessidades de capaci-
tao. Identificou-se a necessidade do estmulo ministerial de aes continu-
adas de educao permanente em processos de gesto, visando aperfeioar a
atuao dos gestores envolvidos com as aes de ateno bsica, no que diz
respeito, por exemplo, a planejamento, alocao de recursos, gesto do conhe-
cimento, comunicao, e gesto de desempenho.
BOAS PRTICAS
Em Santa Catarina, o TCE identificou uma ao denominada Matri-

ciamento, no municpio de Joinville, que busca realizar discusses de
casos entre os profissionais da Mdia e Alta Complexidade (MAC), dos
Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF) e da ateno bsica visan-
do promover a troca de experincias. A iniciativa possibilita melhor
qualificao do profissional de sade da ateno bsica, deixando-o
mais seguro quanto aos casos acompanhados e reduzindo o nmero
de encaminhamentos s unidades de MAC.
Em Rondnia, o TCE tomou conhecimento, no municpio de Teixeir-

polis, de uma iniciativa de autocapacitao das equipes da Estratgia
de Sade da Famlia (ESF), que acontece na UBS, realizada por elas
prprias. O planejamento feito normalmente por enfermeiros, den-
tistas e mdicos em conjunto com os demais membros das equipes:
ACS, auxiliares, tcnicos de enfermagem e de sade bucal. Segundo
relatos, as equipes esto mais motivadas, dedicadas e envolvidas com
o trabalho, tornando-se mais aptas a enfrentar as dificuldades que
surgem na Ateno Bsica.
CANAL MINAS SADE
http://www.esp.mg.gov.br/component/gmg/story/1237-comunicado
-canal-minas-saude
Instrumento de capacitao em sade que utiliza diversas mdias

para atingir o pblico-alvo (TV, rdio, internet e EAD), visando desen-
volver atividades de informao, comunicao e educao. A iniciati-
va foi descontinuada, conforme informao contida no link anterior;
entretanto, merece destaque pela disseminao de conhecimento
utilizando meios abrangentes e com baixo custo para o pblico-alvo.

42
2.2.2 AES PARA A ALOCAO E A PERMANNCIA

DOS PROFISSIONAIS DA ATENO BSICA
A importncia da alocao e da permanncia dos profissionais de sade se

justifica nos prprios fundamentos e diretrizes da ateno bsica. Em especial,
desenvolver relaes de vnculo e responsabilizao entre as equipes e a popu-
lao adscrita, garantindo a continuidade das aes de sade e a longitudina-
lidade do cuidado.
A adscrio dos usurios pode ser definida como um processo de vinculao de

pessoas, famlias e grupos a profissionais e equipes, com o objetivo de ser re-
ferncia para o seu cuidado; o vnculo, a construo de relaes de afetividade
e confiana entre o usurio e o trabalhador da sade, permitindo o aprofun-
damento do processo de corresponsabilizao pela sade; e, por fim a longitu-
dinalidade do cuidado, que a continuidade da relao clnica, com constru-
o de vnculo e responsabilizao entre profissionais e usurios ao longo do
tempo e de modo permanente, acompanhando os efeitos das intervenes em
sade e de outros elementos na vida dos usurios.
Nesse sentido, identificou-se que em 266 (84%) dos 317 municpios auditados
foram verificadas fragilidades quanto a aes de alocao e permanncia dos
profissionais da ateno bsica.
SMS com fragilidades nas aes para alocao e permanncia dos profissionais da AB
27 SMS - 8%
Sim
No 266 SMS - 84%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
24 SMS - 8%
Entre as constataes, trs observaes sobressaem: as equipes de auditoria

constataram que em 185 (58%) dos municpios visitados, h precariedade dos
vnculos contratuais; em 235 (74%) h precariedade das condies de trabalho;

43
e em 192 (61%) no h mecanismos de controle de rotatividade e absentesmo

dos profissionais de sade.
Exemplos de fragilidades identificadas nos municpios auditados
350
317 SMS
300
250
235 SMS
74%
200
192 SMS
185 SMS
61%
58%
150
100
50
0
Quantidade de Identificada a Identificada a No foram
municpios (SMS) precariedade dos vnculos precariedade das identificados
auditados contratuais condies de trabalho mecanismos de
dos profissionais da AB controle de rotatividade
e de absentesmo
Alm disso, a pesquisa eletrnica nacional realizada com as Secretarias Mu-

nicipais de Sade indicou cenrios significativos para a compreenso das
fragilidades apontadas. Como exemplo, 1/3 dos respondentes (1.708 de 2.544
respostas obtidas) informaram que a SMS no possui levantamento das ne-
cessidades de alocao de pessoal para as UBS. Alm disso, 43% (1.063 de 2.445
respostas obtidas) informaram que no municpio no h instrumentos que vi-
sem promover a alocao e permanncia dos profissionais da ateno bsica.
Nessa mesma pesquisa, foram apontadas uma srie de causas de

desligamento dos mdicos que atuam nas UBS. Entre elas, a carga
horaria exigida aparece como o principal motivo (1.843 respos-
tas); seguida da distncia dos grandes centros (1.127 respostas),
da baixa remunerao (1.108 respostas) e da inadequao do
perfil de mdico para atuar na ateno bsica (995 respostas).
Foram obtidas ao todo 2.571 respostas, sendo possvel assinalar
mais que uma opo.
As aes de alocao e permanncia no foram abordadas no nvel federal, em

decorrncia de serem praticadas essencialmente pelas gestes locais.

44

45
2.3 MONITORAMENTO E AVALIAO
D e acordo com o ciclo PDCA (do ingls Plan, Do, Check e Act), ferramen-
ta de gesto criada na dcada de 20 e amplamente divulgada a partir
dos anos 50 pelo especialista em qualidade William Demming, a gesto
deve perpassar de maneira cclica pelas etapas de planejamento, execuo,
checagem e ao ou ajustes, de modo a buscar a melhoria contnua de seus
processos e produtos.
O monitoramento e a avaliao aparecem no ciclo PDCA como atividades da

etapa de checagem que permitiro ao gestor confrontar planejamento e exe-
cuo e adotar medidas corretivas, reordenar rumos ou fortalecer prticas. A
gesto deve, assim, monitorar e avaliar os resultados obtidos, confrontar com
as metas estabelecidas e analisar o que se estabeleceu no planejamento com a
forma como foi executado, com vistas a identificar a causa de possveis discre-
pncias e incongruncias.
Nesse contexto, o monitoramento configura-se como a observao regular e

sistemtica do desenvolvimento das atividades, do uso dos recursos e da pro-
duo de resultados, comparando-os com o planejamento inicial, devendo
produzir informaes e dados confiveis para subsidiar a anlise e as poss-
veis decises de reviso e correo do planejamento. A avaliao, por sua vez,
implica julgar e decidir, tendo por base uma anlise do que foi realizado ou do
resultado obtido, em comparao com um referencial considerado como ideal
a ser alcanado.
A auditoria coordenada buscou avaliar se os estados e municpios possuem es-

trutura, indicadores e suporte de tecnologia da informao (TI), de forma que o
sistema de monitoramento e avaliao possa contribuir para o aprimoramen-
to da gesto da sade no mbito de suas jurisdies.
2.3.1 ESTRUTURAS INSTITUCIONAIS E EQUIPES

TCNICAS PARA O MONITORAMENTO
E AVALIAO DA ATENO BSICA
Segundo o art. 15 da Lei 8.080/1990, que dispe sobre as condies para a

promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funciona-

46
mento dos servios correspondentes, a Unio, os estados, o Distrito Federal

e os municpios exercero, em seu mbito administrativo, entre outras, as
seguintes atribuies: definio das instncias e mecanismos de controle,
avaliao e de fiscalizao das aes e servios de sade; acompanhamen-
to, avaliao e divulgao do nvel de sade da populao; organizao e
coordenao do sistema de informao de sade.
A PNAB tambm dispe sobre isso, pois so responsabilidades comuns a

todas as esferas de governo, conforme incisos VIII e IX: planejar, apoiar, mo-
nitorar e avaliar a ateno bsica; bem como estabelecer mecanismos de
controle, regulao e acompanhamento sistemtico dos resultados alcan-
ados pelas aes da ateno bsica.
O Ministrio da Sade, por sua vez, por meio da Portaria GM/MS 1.654, de
19 de julho de 2011, instituiu, no mbito do SUS, o Programa Nacional de
Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB), que
deve ser implementado, dentre outras aes, por meio de monitoramento
a ser realizado pelas equipes de sade da ateno bsica, pelas SMS, pela
SES do Distrito Federal, pelas SES e pelo Ministrio da Sade, em parceria
com as Comisses Intergestores Regionais, a partir dos indicadores de sa-
de contratualizados.
Contudo, a respeito das estruturas destinadas s aes de monitoramento e

avaliao, as anlises dos Tribunais de Contas estaduais participantes des-
ta auditoria permitiram identificar ausncia ou insuficincia de estruturas
e de equipes tcnicas para o monitoramento e a avaliao da ateno bsi-
ca em 15 (65%) das 23 SES auditadas.
SES com deficincias em estruturas destinadas ao monitoramento e avaliao da AB
3 SES - 13%
Sim
No 15 SES - 65%
SES no avaliadas
quanto a esse tpico
5 SES - 22%

47
Na perspectiva do nvel municipal visualizou-se situao semelhante. Em 238

(75%) SMS, de um total de 317 municpios fiscalizados, as equipes dos 28 tribu-
nais de contas tambm identificaram a ausncia ou insuficincia de estrutu-
ras e equipes tcnicas para o monitoramento e a avaliao da ateno bsica.
SMS com deficincias em estruturas destinadas ao monitoramento e avaliao da AB
32 SMS - 10%
Sim
No 238 SMS - 75%

SMS no avaliadas
quanto a esse tpico
47 SMS - 15%
Entre as observaes que fundamentaram esses entendimentos, em nvel es-

tadual, damos destaque ao seguinte: dessas 23 SES auditadas, em 14 (61%) delas
as equipes de monitoramento e avaliao da ateno bsica so insuficientes
para o desenvolvimento das atividades; e em 12 (52%) secretarias, as equipes
acumulam atribuies de mais de um setor. Nos municpios tambm se cons-
tatou que as equipes de monitoramento e avaliao da ateno bsica so in-
suficientes para o desenvolvimento das atividades (em 168 SMS 53%) e que as
equipes acumulam atribuies (112 SMS 35%).
Exemplos de fragilidades identificadas nas SES auditadas
25
23 SES
20
15
14 SES
61% 12 SES
10 52%
0
Quantidade de estados Identificado que as Identificado que as
auditados equipes de equipes acumulam
monitoramento e atribuies
avaliao so insuficientes

48
Exemplos de fragilidades identificadas nas SMS auditadas
350
317 SMS
300
250
200
150 168 SMS

53%
100 112 SMS
35%
50
0
Quantidade de Identificado que as Identificado que as
municpios (SMS) equipes de equipes acumulam
auditados monitoramento e atribuies
avaliao so insuficientes
Ao lado disso, a pesquisa nacional realizada com gestores das regionais de sa-
de, com 175 respostas obtidas, corrobora o identificado pelos TC nas visitas rea-
lizadas. Ante a pergunta Qual a sua opinio quanto afirmao A quantidade
de pessoas que disponho na minha equipe para o monitoramento e avaliao
dos indicadores da ateno bsica suficiente?, 63% dos gestores regionais
respondentes discordaram da afirmativa.
Suficincia da quantidade de pessoas para monitoramento e

avaliao da AB, segundo as gerncias regionais de sade
14 regionais - 8%
Discordo
Concordo 111 regionais - 63%

No opinou
50 regionais - 29%
Nas entrevistas, os gestores estaduais destacaram que a estrutura existen-

te na SES insuficiente e que seria necessrio ter equipes melhor estru-
turadas nas regionais de sade para o desenvolvimento das atividades de
monitoramento e avaliao.

49
O quadro que se observa, em resumo, o comprometimento da sistemtica

de monitoramento e avaliao da ateno bsica, o prejuzo da capacidade
avaliativa das SES e SMS, o dficit de informaes estratgicas para tomada
de decises e para adoo de medidas corretivas, a sobrecarga de funes
dos tcnicos das SES e SMS e a deficincia no planejamento da ateno b-
sica pela utilizao de avaliaes superficiais.
A existncia de estruturas e equipes para monitoramento e avaliao da

ateno bsica no foi objeto de avaliao da auditoria realizada pelo TCU,
uma vez que, em nvel federal, tais estruturas so orgnicas do Ministrio
da Sade, seja em uma viso ministerial (Departamento de Monitoramen-
to e Avaliao do SUS da Secretaria Executiva) ou em uma viso especfica
da ateno bsica (Coordenao-Geral de Acompanhamento e Avaliao
do Departamento de Ateno Bsica da Secretaria de Ateno Sade).
2.3.2 INDICADORES
Os indicadores so instrumentos valiosos para o monitoramento e avalia-

o da situao de sade, pois so parmetros empregados para mensurar
se os resultados desejados foram alcanados, sendo elaborados com base
num conjunto de critrios previamente definidos.
A importncia da utilizao de indicadores no s permitir a anlise de

desempenho dos resultados, mas tambm o desempenho dos processos,
bem como as causas que levam a esse desempenho. Dessa forma, eles ser-
vem para mensurar os resultados e gerir o desempenho, embasar a anlise
crtica dos resultados obtidos e a tomada de deciso, contribuir para a me-
lhoria contnua dos processos organizacionais, facilitar o planejamento e o
controle do desempenho e viabilizar a anlise comparativa do desempenho
da organizao.
De acordo com o art. 2, inciso II, da Portaria GM/MS 1.654/2011, do Minist-

rio da Sade, que instituiu o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da
Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB), diretriz do Programa estimular
processo contnuo e progressivo de melhoramento dos padres e indicado-
res de acesso e de qualidade que envolva a gesto, o processo de trabalho e
os resultados alcanados pelas equipes de sade da ateno bsica.

50
Exposto isso, digno de nota destacar que se identificou que a maioria

dos indicadores utilizados para monitorar e avaliar a ateno bsica pro-
veniente do Ministrio da Sade. Na pesquisa nacional realizada com os
gestores municipais de sade, 1.729 Secretarias Municipais de Sade (SMS)
informaram que utilizam os indicadores estabelecidos pelo Ministrio da
Sade, 1.230 utilizam os indicadores estabelecidos pela respectiva Secreta-
rias de Estado de Sade (SES) e apenas 231 utilizam indicadores prprios.
Salienta-se que os respondentes podiam assinalar mais que uma opo e
que foram obtidas respostas de 2.530 SMS.
Todavia, por meio das anlises documentais realizadas pelos tribunais de

contas nos documentos apresentados pelas SES e SMS auditadas, apurou-
-se que, em geral, os indicadores utilizados so insuficientes para aferir
a gesto e a qualidade dos servios prestados pela ateno bsica. No
obstante a diversidade de indicadores utilizados na ateno bsica, cons-
tatou-se que os processos de gesto carecem de mensurao por indica-
dores, tais como aqueles que envolvem estratgia, planejamento, tomada
de decises, alocao de recursos, gesto do conhecimento, comunicao e
gesto de desempenho.
Apesar do conjunto de normas estabelecendo o monitoramento e a avalia-

o da ateno bsica como responsabilidade de todos os entes, 18% dos
gestores municipais (414 de 2.334 respostas obtidas) que responderam
pesquisa eletrnica informaram que a SMS no utiliza indicadores para
avaliar e monitorar a gesto e a qualidade dos servios. Alm disso, de
acordo com os dados levantados pela pesquisa, 34% dos gestores muni-
cipais (784 de 2.327 respostas obtidas) afirmaram que no divulgam os
resultados obtidos da ateno bsica em seu municpio, demonstrando
fragilidades quanto transparncia de informaes. Tais nmeros mos-
tram-se relevantes uma vez que bons resultados da assistncia sade
decorrem, em grande parte, de processos gerenciais bem implementados
e mensurados.
Corroborando esses dados, observou-se pela anlise da pesquisa eletrnica

feita com as SES - na qual se obtiveram 14 respostas - que expressivo n-
mero de gestores estaduais (cinco, cerca de 1/3) discordou da seguinte afir-
mao: Os indicadores definidos para monitorar e avaliar a ateno bsica
abrangem aspectos relacionados gesto da ateno bsica sade.
Fato semelhante foi identificado em nvel ministerial, pois, segundo rela-

trio do TCU, os indicadores adotados pelo Ministrio da Sade no so

51
suficientes para monitorar e avaliar a ateno bsica de forma completa,

em especial, quanto aos aspectos relacionados aos processos de gesto que
suportam os servios prestados por esse nvel de ateno.
Ponderou-se que, historicamente, os indicadores mais utilizados na sa-

de so os de resultado, haja vista o planejamento considerar a situao de
sade da populao, que aferida por indicadores de resultado. A despeito
disso, ressaltou-se que as aes de planejamento no devem ser orientadas
somente por resultados, pois podem incorrer em falhas estruturantes nos
processos gerenciais que afetam os resultados.
Percebe-se, portanto, a baixa utilizao de indicadores para monitorar e

avaliar a gesto da ateno bsica, situao que afeta as aes de plane-
jamento federal, estaduais e municipais, refletindo no aprimoramento da
gesto desse nvel de ateno.
BOAS PRTICAS
Em Minas Gerais, a equipe do TCE destaca o Caderno de Indicadores,

documento confeccionado pelo Governo do Estado, no qual constam
os indicadores de resultados de dois programas em relatrio anual: o
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e o Acordo de Resulta-
dos. Os programas so instrumentos de gesto com indicadores fina-
lsticos que permitem o acompanhamento dos resultados alcanados
pelos diversos interessados em polticas pblicas. A iniciativa favorece
a transparncia, o controle social e a utilizao das informaes pelos
interessados no assunto.
2.3.3 ESTRUTURA DE TECNOLOGIA

DA INFORMAO PARA
MONITORAMENTO E AVALIAO
De acordo com a Poltica Nacional da Ateno Bsica (PNAB), nos incisos

III, VII e X das responsabilidades comuns a todas as esferas de governo, o
Ministrio da Sade, as SES e as SMS devem garantir a infraestrutura neces-
sria ao funcionamento das Unidades Bsicas de Sade (UBS); desenvolver,

52
disponibilizar e implantar os sistemas de informaes da ateno bsica; e

divulgar as informaes e os resultados alcanados.
A Poltica tambm define que compete s SES analisar os dados de interes-

se do estado gerados pelos sistemas de informao, utiliz-los no planeja-
mento e divulgar os resultados obtidos. Cabe ainda, verificar a qualidade e
a consistncia dos dados enviados pelos municpios por meio dos sistemas
informatizados, retornando informaes aos gestores municipais, bem
como consolidar, analisar e transferir para o Ministrio da Sade os arqui-
vos dos sistemas de informao enviados pelos municpios de acordo com
os fluxos e prazos estabelecidos para cada sistema.
Por intermdio da Resoluo 5, de 19 de junho de 2013, da Comisso Inter-

gestores Tripartite, so estabelecidas as regras do processo de pactuao
de diretrizes, objetivos, metas e indicadores para os anos de 2013-2015, com
vistas ao fortalecimento do planejamento do SUS e a implementao do
Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sade (COAP). O art. 2 dessa
Resoluo dispe que o processo de planejamento do SUS, as diretrizes, os
objetivos, as metas e indicadores pactuados devem estar expressos harmo-
nicamente nos diferentes documentos adotados pelos gestores de sade,
servindo como base para o monitoramento e avaliao dos entes federados
nas trs esferas de governo.
Apesar do que estabelece a PNAB, os dados da pesquisa nacional realiza-

da com os gestores das regionais de sade e das Secretarias Municipais de
Sade demonstram que 57 % dos respondentes das regionais (100 de 175
respostas obtidas) e 48% dos respondentes das SMS (1.031 de 2.159 respos-
tas obtidas) discordam quanto estrutura de tecnologia da informao (TI)
ser suficiente para o desenvolvimento de atividades de monitoramento e
avaliao da ateno bsica. Contudo, quando perguntados se a unidade
(regional de sade ou SMS) possui algum diagnstico da estrutura de TI
necessria para o monitoramento e a avaliao da ateno bsica, assim se
posicionaram:

53
Existncia de diagnstico da estrutura de TI necessria para monitorar

e avaliar as aes da AB nas gerncias regionais de sade
12 regionais - 7%
No
Sim 88 regionais - 52%

No opinou
68 regionais - 41%
168 respostas obtidas
Existncia de diagnstico da estrutura de TI necessria

para monitorar e avaliar as aes da AB nas SMS
230 SMS - 10%
No
Sim 1027 SMS - 46%

No opinou
990 SMS - 44%

Os grficos mostram que, embora parcela significativa dos gestores das regio-
nais de sade e das SMS pesquisadas considere insuficiente a estrutura de TI
disponvel em suas administraes, semelhante parcela no possui nenhum
diagnstico da estrutura de TI necessria para o monitoramento e avaliao
da ateno bsica, com vistas a orientar o aprimoramento dessa estrutura.
Ainda em relao estrutura de TI, 70% dos gestores das regionais de sade
(117 de 168 respostas obtidas) e 51% (1.136 de 2.247 respostas obtidas) dos gesto-
res municipais que responderam pesquisa informaram no possuir plane-
jamento de TI que contemple aes para suprir as necessidades de monitora-
mento e avaliao da ateno bsica, comprometendo assim as possibilidades
de mudanas e de melhoria da estrutura atual apresentada.

54
No que se refere disponibilidade de sistemas de informao destinados ao

monitoramento e avaliao, outra condio fundamental para o desenvolvi-
mento adequado dessas atividades, a situao evidenciada pela pesquisa na-
cional no domnio dos gestores das regionais e das SMS, respondentes pes-
quisa, a apresentada pelos grficos a seguir:
Disponibilidade de sistemas de informao para auxiliar nas aes de

monitoramento e avaliao da AB nas gerncias regionais de sade
17 regionais - 10%
No
Sim 68 regionais - 41%

No opinou
83 regionais - 49%
168 respostas obtidas
Disponibilidade de sistemas de informao para auxiliar nas

aes de monitoramento e avaliao da AB nas SMS
219 SMS - 10%
No
Sim 974 SMS - 43%

No opinou
1054 SMS - 47%

As respostas demonstram um universo significativo de regionais de sade e

SMS sem acesso a sistemas de TI para tal mister. Investigando mais sobre os
sistemas de TI, dentre os que os dispem, 91% (59 das 65 respostas obtidas)
dos gestores das regionais de sade e 68% (528 de 771 respostas obtidas) dos
gestores das SMS respondentes pontuaram que h problemas na utilizao
desses sistemas. O grfico a seguir apresenta os problemas normalmente en-

55
frentados pelos gestores das SMS; a ordem de pontuao dos problemas pelos
gestores das regionais de sade foi idntica.
Identificao dos problemas relacionados aos sistemas de TI nas SMS
Internet lenta 384
Instabilidade frequente do sistema 360
Falta de equipamento 189
Indisponibilidade da rede
de computadores 147
O sistema (software) no adequado

para o atendimento do usurio
104
Os registros realizados nos sistemas

no so confiveis 54
Inexistncia de acesso internet

53
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Nota: Era possvel assinalar mais de uma opo
Quando questionados se todas as UBS tm acesso aos sistemas de informao,

49% (391 de 793 respostas obtidas) dos gestores municipais respondentes as-
sinalaram a opo negativa, indicando certa precariedade informacional em
grande parte dos postos de sade do pas.
Outro dado importante na pesquisa nacional com os gestores de sade mu-

nicipais e das regionais diz respeito confiabilidade dos dados alimentados
pelos municpios, 54% (1.213 de 2.192 respostas obtidas) dos secretrios muni-
cipais de sade e 44% (75 de 172 respostas obtidas) dos gestores das regionais
de sade, que responderam pesquisa, afirmaram no existir procedimento
algum para verificar a confiabilidade dos dados relativos ateno bsica ali-
mentados pelos municpios nos sistemas de informao, o que evidencia bai-
xa garantia de fidedignidade dos dados informados e disponibilizados
Foi constatado, tambm, que o Ministrio da Sade carece de diagnstico

detalhado e estruturado das necessidades de recursos da Tecnologia da In-
formao nos estados e municpios, necessrios adequada prestao dos
servios da ateno bsica, comprometendo, assim, um planejamento visan-
do a equilibrada assistncia nas aes e instrumentos de apoio desenvolvi-
dos pelo gestor federal.

56
BOAS PRTICAS
O municpio de Sapeau, na Bahia, conforme observado pelo TCE,

conta com o Programa AtendSade, que promove a informatizao
e automatizao das atividades do agente comunitrio de Sade
(ACS) para coleta de informaes em campo, atravs da utilizao de
dispositivos mveis (tablets) e tecnologia de georreferenciamento.
http://www.sapeacu.ba.gov.br/noticias/379/tecnologia-implantada
-na-sade-de-sapeau-ser-apresentada-em-congresso-internacional.
html
Os tablets disponibilizados para os ACS replicam as fichas em for-

mato digital que o Ministrio da Sade preconiza para o trabalho,
possibilitando uma coleta de informaes mais rpida, oportuna
e segura. Alm disso, as informaes podem ser filtradas e agru-
padas de forma simples, permitindo aos gestores visualizaes e
anlises diversas por diversos critrios, inclusive geogrficos.
No Rio Grande do Sul, o TCE identificou o Projeto da Sala de Ges-

to Estratgica da 18 Coordenadoria Regional de Sade, respon-
svel por coordenar, avaliar e monitorar 23 municpios situados na
Macrorregio Metropolitana. A sala um espao fsico e virtual no
qual a informao em sade analisada sistematicamente por uma
equipe tcnica a fim de caracterizar a situao de sade de uma
populao. Entre vrias aes, os trabalhos das salas esto volta-
dos para planejar e avaliar aes em sade; apoiar a definio dos
programas e polticas que melhorem a sade; avaliar a qualidade e
o acesso aos servios; apoiar a vigilncia da sade pblica; dirigir a
resposta dos servios de sade em situaes de emergncia, como
surtos epidmicos ou desastres naturais, e difundir informao em
sade comunidade, interagindo e fomentando a sade.

57
BOAS PRTICAS
Em Florianpolis, segundo a equipe do TCE, o Programa Planeja Flo-

ripa, da SMS, merece realce, uma vez que descreve as motivaes
e todo o processo de construo do planejamento municipal dessa
rea. Dois projetos, em especial, se destacam: o PDCA Sade e o
Prmio de Boas Prticas em sade. O primeiro um sistema web
que permite s unidades de trabalho realizar o monitoramento
das aes planejadas, permitindo acompanhar, avaliar e realizar os
ajustes necessrios das aes propostas. J o prmio tem o intui-
to de dar visibilidade s prticas exitosas que possam contribuir
com o processo de trabalho, tanto assistenciais quanto gerenciais,
a partir de uma ampla discusso e a troca de experincias.
Outro diferencial do Programa Planeja Floripa que ele propicia

um conjunto de ferramentas integradas entre si, alinhando todos
os setores e unidades de trabalho da SMS ao Plano Municipal de
Sade, bem como a prpria SMS s outras Secretarias da Prefeitura
Municipal de Florianpolis e a outros rgos externos, como a SES-
-SC e o Ministrio da Sade, exercendo um papel de governana.

03
ENCAMINHAMENTO
DAS AUDITORIAS
60

61
3. Encaminhamentos das auditorias
O s relatrios da auditoria operacional dos Tribunais de Contas contribuem

com a anlise sobre o tema avaliado, incluindo recomendaes que vi-
sam reduo ou soluo das deficincias encontradas.
Esses relatrios so apreciados em cada Tribunal e, em seguida, so estabeleci-

dos planos de ao com os gestores pblicos, contendo, a partir das recomen-
daes, compromisso de realizao de aes, com prazos e responsveis para
garantir a melhoria nos servios pblicos entregues sociedade.
O Plano de Ao o documento base para que os Tribunais de Contas realizem

o monitoramento, processo esse que servir para verificar o cumprimento de
suas deliberaes e os resultados delas advindos.
Espera-se que os relatrios produzidos pelos Tribunais de Contas sirvam

como referencial tomada de decises das autoridades responsveis pela
formulao e execuo de polticas pblicas da ateno bsica em sade,
como instrumentos de controle social, alm de incentivarem a realizao de
pesquisas na rea.

62
REFERNCIAS
BRASIL. Comisso Intergestores Tripartite. Resoluo 1, de 29/9/2011. Estabelece di-

retrizes gerais para a instituio de Regies de Sade no mbito do Sistema nico de
Sade (SUS), nos termos do Decreto 7.508, de 28 de junho de 2011.
BRASIL. Comisso Intergestores Tripartite. Resoluo 4, de 19/7/2012. Dispe sobre

a pactuao tripartite acerca das regras relativas s responsabilidades sanitrias no
mbito do Sistema nico de Sade (SUS), para fins de transio entre os processos
operacionais do Pacto pela Sade e a sistemtica do Contrato Organizativo da Ao
Pblica da Sade (COAP).
BRASIL. Comisso Intergestores Tripartite. Resoluo 5, de 19/6/2013. Dispe sobre as

regras do processo de pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores para
os anos de 2013 - 2015, com vistas ao fortalecimento do planejamento do Sistema
nico de Sade (SUS) e a implementao do Contrato Organizativo da Ao Pblica
da Sade (COAP).
BRASIL. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Ateno Primria e Promoo da

Sade. Braslia: CONASS, 2011.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988.
BRASIL. Decreto 7.508, de 28/6/2011. Regulamenta a Lei 8.080, de 19 de setembro

de 1990, para dispor sobre a organizao do Sistema nico de Sade - SUS, o plane-
jamento da sade, a assistncia sade e a articulao interfederativa, e d outras
providncias.
BRASIL. Lei 8.080, de 19/9/1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo
e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios corresponden-
tes e d outras providncias.
BRASIL. Lei Complementar 141, de 13/1/2012. Regulamenta o 3o do art. 198 da Cons-

tituio Federal para dispor sobre os valores mnimos a serem aplicados anualmente
pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios pblicos de
sade; estabelece os critrios de rateio dos recursos de transferncias para a sade
e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas trs
esferas de governo; revoga dispositivos das Leis 8.080, de 19 de setembro de 1990, e
8.689, de 27 de julho de 1993; e d outras providncias.

63
BRASIL. Ministrio da Sade. Diretrizes para a programao pactuada e integrada da

assistncia sade. Braslia: MS, SAS, DRAC, 2006.
Brasil. Ministrio da Sade. Plano Nacional de Sade PNS: 2012-2015. Braslia, MS,
SE, SPO, 2011.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 1.101, de 12/6/2002. Estabelece, na forma

do anexo desta portaria, os parmetros de cobertura assistencial no mbito do SUS.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 1.654, de 19/7/2011. Institui, no mbito do

Sistema nico de Sade, o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualida-
de da Ateno Bsica (PMAQ-AB) e o Incentivo Financeiro do PMAQ-AB, denominado
Componente de Qualidade do Piso de Ateno Bsica Varivel PAB Varivel.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 1.996, de 20/8/2007. Dispe sobre as dire-

trizes para a implementao da Poltica Nacional de Educao Permanente em Sade.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 204, de 29/1/2007. Regulamenta o finan-

ciamento e a transferncia dos recursos federais para as aes e os servios de sade,
na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 2.135, de 25/9/2013. Estabelece diretrizes

para o processo de planejamento no mbito do Sistema nico de Sade (SUS).
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 2.488, de 21/10/2011. Aprova a Poltica Na-

cional de Ateno Bsica, estabelecendo a reviso de diretrizes e normas para a orga-
nizao da ateno bsica, para a Estratgia Sade da Famlia (ESF) e o Programa de
Agentes Comunitrios de Sade (PACS).
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 399, de 22/2/2006. Divulga o Pacto pela Sa-
de 2006 Consolidao do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do Referido Pacto.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM 4.279, de 30/12/2010. Estabelece diretri-

zes para a organizao da Rede de Ateno Sade no mbito do Sistema nico de
Sade (SUS).
SOUZA, Maria de Ftima; FRANCO, Marcos da Silveira; MENDONA, Ana Valria Ma-
chado. Sade da famlia nos municpios brasileiros: os reflexos dos 20 anos no espelho
do futuro. Campinas: Saberes Editora, 2014.
STARFIELD, Barbara. Is primary-care essential?. v. 344, n. 8930, p. 1129-1133. Lancet, 1994.
Referncias
64
INSTITUTO RUI BARBOSA
Aprimorar as atividades exercidas nos Tribunais de Contas do pas. Este o

foco do Instituto Rui Barbosa. O IRB uma associao civil de estudos e pes-
quisas responsvel por realizar capacitaes, seminrios, encontros e debates.
Tambm cabe ao Instituto investigar a organizao e os mtodos e procedi-
mentos de controles externo e interno para promover o desenvolvimento e o
aperfeioamento dos servios dos Tribunais de Contas do Brasil.
Uma honrosa misso em busca de um servio cada vez melhor para a popu-
lao, que clama por um rigoroso controle de gastos pblicos. Os Tribunais de
Contas do pas precisam se preparar para atender com eficcia esta impor-
tante demanda. Os TC devem capacitar seus recursos humanos para medir e
controlar a qualidade e a quantidade dos gastos pblicos.
O Instituto Rui Barbosa apoia e promove iniciativas que procuram favorecer

novos aprendizados para novos modelos de polticas pblicas. Estimula a pu-
blicao de trabalhos, monografias, revistas e impressos em geral, relaciona-
dos aos seus objetivos. E vai alm, ao reconhecer e premiar as boas prticas. Por
meio de concursos sobre matria de interesse dos Tribunais de Contas, oferece
prmios de incentivo como estgios, treinamento ou frequncia em cursos no
pas ou exterior.
Como forma de incentivo tambm divulga os trabalhos apresentados nos se-

minrios, simpsios, encontros e reunies que realiza ou participa. Ainda
papel do IRB manter intercmbio com especialistas nas matrias de interesse
das Cortes de Contas e celebrar convnios com instituies nacionais e estran-
geiras, inclusive as universitrias.

Responsabilidade pelo contedo
Grupo Temtico de Auditoria Operacional / Instituto Rui Barbosa
Secretaria de Controle Externo da Sade / Tribunal de Contas da Unio
Responsabilidade editorial
Ncleo de Criao e Editorao
Projeto Grfico, Diagramao e Capa

Ncleo de Criao e Editorao
Fotos
iStockphoto
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Secretaria de Controle Externo da Sade (SecexSade)
SAFS Quadra 4 Lote 1 Edifcio Anexo III Sala 243
70042-900 Braslia - DF
Tel: (61) 3316-7334
secexsaude@tcu.gov.br
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam
Misso
Aprimorar a Administrao Pblica em benefcio
da sociedade por meio do controle externo
Viso
Ser referncia na promoo de uma
Administrao Pblica efetiva, tica, gil e
responsvel
www.tcu.gov.br

Gestão Básica À Saúde

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Gestão Básica À Saúde

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

GESTO DA

Ubiratan Aguiar, Presidente

Marcos Bemquerer Costa

MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU

permitida a reproduo desta publicao, em parte ou

Este Sumrio Executivo encontra-se disponvel nos

Gesto da ateno bsica sade no Brasil : auditoria coordenada /

64 p. : il. color. (Sumrio Executivo. Sade)

O presente trabalho tem por objetivo divulgar os principais resultados

1. Sade pblica - Brasil. 2. Acesso sade - Brasil. 3. Sistema nico de

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

PARTICIPANTES DA AUDITORIA COORDENADA

Tribunal de Contas da Unio

A ateno bsica a principal porta de entrada e o centro de comunicao

Esse tema revela-se, portanto, de grande importncia para a sociedade

Nesse contexto, indispensvel que os agentes responsveis pela conduo

O Tribunal de Contas da Unio realizou, em coordenao com outros 29 Tri-

pondida por 14 Secretarias de Estado da Sade, 2.577 Secretarias Municipais

A auditoria decorreu de acordo de cooperao celebrado com articulao ins-

O Sumrio Executivo, ora apresentado, tem por objetivo divulgar os princi-

Os Tribunais de Contas brasileiros que participaram dessa to relevante em-

Aroldo Cedraz Valdecir Fernandes Sebastio Helvcio

Gesto da ateno bsica sade no Brasil

2. ACHADOS DA AUDITORIA COORDENADA 23

2.2 Gesto de Pessoas 37

3. ENCAMINHAMENTOS DAS AUDITORIAS 61

Gesto da ateno bsica sade no Brasil

1.1 AUDITORIA COORDENADA

A auditoria coordenada aquela na qual cada entidade de fiscalizao rea-

O acordo foi celebrado com articulao institucional da Associao dos Mem-

As auditorias coordenadas tm proporcionado aos cidados, especialistas e

Este sumrio executivo consolida os principais achados de cada TC partici-

TCU Objeto de auditoria TCEs

A ateno bsica caracteriza-se por um conjunto de aes de sade, no m-

A relevncia na priorizao de aes de preveno sade e de linhas de cui-

Segundo o Plano Nacional de Sade 2012-2015, no ano de 2007, as

Com fundamento em princpios estabelecidos na Conferncia de Alma-Ata, pro-

Gesto da ateno bsica sade no Brasil

hierarquizado pelo primeiro contato - ateno primria como porta de entrada

O fortalecimento da ateno bsica tambm apresenta o benefcio de ampliar

O objetivo desta auditoria foi avaliar, de forma coordenada e conjunta, aspec-

Assim, as questes de auditoria foram formuladas sobre trs grandes temas:

Planejamento Gesto de pessoas Monitoramento

1.3 IMPORTNCIA DA ATENO BSICA

A lm do fato de que uma ateno bsica, funcionando adequadamente,

Nmero de UBS no Brasil x Cobertura da Populao

Populao Coberta: 67,88%

40.673 UBS 10.121 UBS

Populao coberta e municpios atendidos por profissionais da ateno bsica

Populao Coberta: 60,17%

Populao Coberta: 36%

Populao Coberta: 63,38%

Municpios atendidos Municpios sem atendimento

Oramento da ateno bsica

Gesto da ateno bsica sade no Brasil

Transferncias federais per capita, fundo a fundo, do FNS, no bloco

Fonte: Departamento de Informtica do SUS (http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/deftohtm.exe?ibge/cnv/poptuf.def)

1.4 METODOLOGIA DA AUDITORIA

P ara a realizao do trabalho foram adotados os padres internacionais

Coube a articulao, a coordenao da fase de planejamento e de execuo, e a

Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito

As equipes dos Tribunais de Contas participaram de duas oficinas de traba-

Os trabalhos foram executados segundo os temas planejamento, gesto de

2. ACHADOS DA AUDITORIA COORDENADA 23

2.2 Gesto de Pessoas 37

3. ENCAMINHAMENTOS DAS AUDITORIAS 61