BarriaDiego 287067

HISTORIA N o 41, vol.
I, enero-junio 2008: 5-42

ISSN 0073-2435
DIEGO BARRA TRAVERSO / CONTINUISTA O RUPTURISTA, RADICAL O SENCILLSIMA 5
DIEGO BARRA TRAVERSO*
CONTINUISTA O RUPTURISTA, RADICAL O SENCILLSIMA:

LA REORGANIZACIN DE MINISTERIOS DE 1887
Y SU DISCUSIN POLTICO-ADMINISTRATIVA
Este trabajo estudia la discusin pblica en torno a la reorganizacin ministerial

llevada a cabo en Chile en 1887. A partir del debate sobre si el gobierno de
Balmaceda tuvo orientaciones econmicas distintas con respecto al resto de la
elite, el artculo analiza cules eran las concepciones administrativas de los distin-
tos actores polticos de la poca y si conceban a la administracin pblica, sus
funciones y funcionamiento de manera similar o no. Se concluye que la reforma
ministerial impulsada por Balmaceda significa una continuidad de las funciones
ministeriales y que las concepciones administrativas de la elite se sustentaban en
dos ideas fuerza: la distincin poltica-administracin y la bsqueda por contar con
empleados pblicos meritorios y estables en sus puestos.
Palabras clave: administracin pblica, ministerios, reformas administrativas,

pensamiento administrativo en Chile.
This works studies the public debate about Chiles 1887 ministerial reorganization.
It begins with the debate regarding how different Balmacedas government
economic orientation was from the elites. The article analyzes the administrative
notions prevalent among different political actors of the period paying attention to
similarities and differences in the way they conceived the tasks and the functioning
of public administration. The article argues that Balmacedas ministerial reform
sought continuity in ministerial functions and that administrative notions shared by
the elites were based on two main ideas: the distinction between politics and
administration and the search for stable and worthy public employees.
Key words: Public Administration, Ministries, Administrative Reforms, Chilean

Administrative Thinking.
Fecha de recepcin: mayo 2007

Fecha de aceptacin: diciembre 2007
* Universidad de Chile. Correo electrnico: dbarria@uc.cl

6 HISTORIA 41 / 2008
1. INTRODUCCIN
El desarrollo de la administracin pblica chilena durante el siglo XIX puede

ser trazado en dos etapas. Una primera, ocurre tras la instalacin de la Constitu-
cin de 1833 hasta el ao 1854, en la que se conforman las instituciones en el
mbito central, principalmente los ministerios, y se desarrolla la red de figuras y
relaciones mediante las cuales la autoridad del Presidente de la Repblica se
deba desconcentrar territorialmente. Esto ltimo qued establecido en la ley de
rgimen interior de 1844 y la de municipalidades, el ao 1854. El aparato admi-
nistrativo se mantiene en pie hasta la dcada de 1880, fecha en que comienza una
fase en la que la administracin pblica, en gran medida, es reorganizada. Pin-
sese, a modo de ejemplo, en la reforma de los servicios de Hacienda en 1883, de
rgimen interior de 1885, de municipalidades, en 1887 y 1891, o la de la Conta-
dura Mayor, en 1888.
A partir de la dcada de 1860 disminuy la creacin de servicios, siendo los ya
existentes los que comienzan a ser reorganizados1. Ese afn reorganizador, se da
en un contexto en que el Estado chileno, tras triunfar en la Guerra del Pacfico y
obtener para s la riqueza salitrera de los territorios quitados a Per y Bolivia,
contaba con una holgura fiscal. A ello se agrega el afn del gobierno de Balmaceda
por ampliar la esfera de accin gubernamental2.
Entre estas reformas, se encuentra la reorganizacin ministerial del ao 1887.
Tras la creacin del Ministerio de Relaciones Exteriores y Colonizacin se termin
de configurar la estructura ministerial que se mantendr hasta 1887. Esta organiza-
cin, que rigi desde 1837, reconoca la existencia de cinco departamentos3: Inte-
rior, Relaciones Exteriores, Justicia, Hacienda y Guerra y Marina.
El ministro del Interior diriga dos departamentos, uno para el Interior y otro
para las Relaciones Exteriores y deba encargarse de asuntos econmicos, de Obras
1 Sobre el desarrollo de servicios durante el siglo XIX, vase Enrique Fernndez, Estado y
Sociedad en Chile, 1891-1931, Santiago, LOM Ediciones, 2003, 91. Sin embargo, debe tenerse en
consideracin que la informacin entregada ah omite las reorganizaciones de servicios durante el
siglo XIX, principalmente las ocurridas desde 1880.
2 Archivo Nacional Histrico (en adelante ANH), Archivo Santa Mara, 2 de febrero de 1887,
pieza A 7505. En esa carta, Balmaceda le expresa a Santa Mara que con la reforma ministerial se
ampliara la esfera de accin estatal y planteaba su deseo por enviar unos diez proyectos de ley en
junio de 1887.
Sobre las reformas durante el gobierno de Balmaceda vase Julio Baados Espinosa, Balmaceda,
su Gobierno y la Revolucin de 1891. Tomo I, Santiago, Centro de Estudios Bicentenario (1894)
2005, 545-558.
3 Tanto en el decreto-ley de 1837, como en las leyes de 1853 y 1887, existe una distincin
implcita entre ministerio y departamento. Cuando se haca referencia a un departamento, se estaba
hablando de una estructura administrativa con plantas de empleados propias. En tanto, cuando se
hablaba de ministerio, a lo que se estaba haciendo alusin era a la existencia de un departamento que
estaba a cargo de un ministro. Por ejemplo, desde 1837 exista un departamento de Relaciones Exterio-
res, separado del de Interior. Sin embargo, ambos estaban a cargo de un solo ministro. As, en 1871,
fecha en que se supone se cre el Ministerio de Relaciones Exteriores, no naci ninguna institucin
sino que solamente se nombr un ministro a cargo de ese departamento, de manera exclusiva.
En este trabajo se usar indistintamente el trmino ministerio y departamento, para hacer referen-
cia a las estructuras administrativas y no a la existencia de un ministro a cargo.
Pblicas y de Correos. El Ministerio de Justicia deba preocuparse de la relacin

con la Justicia, la Iglesia Catlica, de emitir el Boletn de Leyes y de la educacin.
Al Ministerio de Hacienda se le encomendaba el cuidado de materias relacionadas
con la hacienda, contabilidad y deuda pblica, la Oficina de Cuentas, los impuestos
y el presupuesto de la nacin. En tanto Guerra y Marina entre sus funciones encon-
traban la preocupacin por las Fuerzas Armadas, los armamentos existentes y las
academias militares4.
En 1853, la organizacin ministerial se hizo ms compleja, al ver los departa-
mentos la aparicin de secciones. En Interior, se crearon tres, referidas a los
negocios de Gobierno, polica interior y Correos; de negocios relativos al rgi-
men municipal y, por ltimo a negocios referidos a Obras Pblicas, censos, esta-
dsticas y Colonizacin. En el Departamento de Relaciones Exteriores se cre
una seccin. En el Departamento de Justicia se crean las de Justicia y Culto y la
de Instruccin Pblica. El de Hacienda se dividi en las secciones de recauda-
cin, administracin e inversin de las Rentas Pblicas y la de Agricultura, Mi-
nera, industria y comercio. El Departamento de Guerra se dividi en las de
Ejrcito y Guardia Cvica. En tanto, en el Departamento de Marina se cre una
sola seccin 5.
Hacia 1887, se reorganiza el trabajo ministerial, aumentando el nmero de
departamentos a siete (Interior, Relaciones Exteriores y Culto, Justicia e Instruc-
cin Pblica, Hacienda, Guerra, Marina y el de Industria y Obras Pblicas). Princi-
palmente, lo que hizo esta reforma fue traspasar las materias de industria y obras
pblicas a un nuevo departamento, y las de culto a Relaciones Exteriores6.
Junto a la redistribucin del trabajo en cada ministerio, la ley cambia la figura
del oficial mayor por la del subsecretario, funcionario a cargo de la direccin
general de los trabajos de las secretaras, el estudio y preparacin de los asuntos
que deban ser resueltos por el ministro, adems de preocuparse de la marcha del
ministerio y de estar atento a las reformas que este pudiera necesitar. El subsecre-
tario, en caso de ser elegido parlamentario, deba optar entre ese nuevo cargo o el
que ocupaba.
La nueva ley aumenta y diversifica los tipos de empleos en los ministerios,
junto con mejorar sus sueldos. El decreto-ley de 1837 reconoce a oficiales mayo-
res, primeros, segundos, terceros y de partes y porteros. La ley de 1853 incorpora
jefes de secciones y oficiales auxiliares. En 1887 se nombra, adems, a archiveros,
archiveros generales y sus ayudantes, oficiales supernumerarios, junto con distin-
guir entre porteros primeros y segundos y entre mensajeros a caballo y a pie.
4 Germn Urza Valenzuela, Evolucin de la Administracin Pblica Chilena (1818-1868),

Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 1970, 60-64.
5 Boletn de Leyes i Decretos del Gobierno (en adelante BLDG), Libro XXI, N 7, 1853, 374-
378.
6 Las atribuciones de cada Ministerio se encuentran en BLDG, Libro LVI, N 6, 1887, 709-
727. Un ao despus, mediante ley del 22 de noviembre de 1888, el ramo de Colonizacin, que en la
ley de reorganizacin estaba a cargo del Ministerio de Industria y Obras Pblicas, pas a estar bajo
dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. ver BLDG, Libro LVII, N 11, 1888,
2078-2079.
8 HISTORIA 41 / 2008
La ley de 1887 tambin estableci los requisitos de credenciales educaciona-

les que se solicitaran a los empleados. El decreto del 15 de febrero de 1837 7
explicitaba que para los ministerios se buscaban empleados con buenas costum-
bres y una decente comportacin, adems de una educacion literaria que los
haga capaces de desempeas las varias funciones y trabajos que les son ordina-
riamente encargados. En cambio, la ley de 1887, sealaba que para ser oficial
de nmero se requera la tenencia del ttulo de bachiller en humanidades y tener
18 aos de edad. En tanto, para ser oficial de nmero de primera clase o jefe de
seccin se exiga, adems de lo ya sealado, tener conocimientos de Derecho
Pblico y Administrativo y haber aprobado otros cursos universitarios especfi-
cos para cada departamento.
Este trabajo estudia la discusin que se dio entre los actores polticos de la
poca y en los medios de prensa, con respecto a la reforma ministerial. En especfi-
co, intenta analizar si los distintos actores polticos conceban a la administracin
pblica, sus funciones y funcionamiento de manera similar o no.
En la segunda seccin se presentan las principales visiones que la historiografa
entrega sobre la administracin pblica y las reformas que ella sufri durante el
gobierno de Balmaceda. En la tercera seccin se muestra, a partir del anlisis
cuantitativo de algunos indicadores, cmo la administracin pblica sufri un au-
mento de trabajo en las dcadas anteriores a la reforma y cmo diversos actores
polticos comenzaron a llamar a impulsar una reforma ministerial.
La cuarta seccin muestra la discusin parlamentaria sobre el proyecto de ley
presentado por el gobierno. Se intenta conocer los principales focos de discusin,
haciendo especial nfasis en los puntos resistidos por los opositores a la reforma
ministerial y las razones que esgriman. En una quinta seccin se muestra el balan-
ce que la opinin pblica hace sobre la ley promulgada. Finalmente, se presentan
algunas conclusiones.
2. QU OBJETIVOS TENA LA REFORMA MINISTERIAL ?
Las reformas administrativas de la dcada de 1880 ocurren en un Chile decimo-

nnico donde la actividad poltica estuvo dominada por un reducido grupo dirigen-
te, compuesto por propietarios de tierra y comerciantes relacionados con la activi-
dad minera quienes, desde el perodo de la independencia, habran cooptado al
Estado y aceptado ciertos cambios, sobre todo en el campo poltico en el que
abrazaron el ideario republicano-liberal, para poder dirigirlos y mantener el or-
den social8.
7 Se solicitaba la certificacin de ciertos cursos aprobados, dependiendo del departamento al

cual se postulaba. Vase el decreto ley de Interior, del 15 de febrero de 1837. BLDG, Libro VII, N 3,
1837, 85-86.
8 Ideas en este sentido se encuentran en Alfredo Jocelyn Holt, El peso de la noche. Nuestra
frgil fortaleza histrica, Santiago, Planeta, 1999 y en Ana Mara Stuven, La seduccin de un orden.
Las elites y la construccin de Chile en las polmicas culturales y polticas del siglo XIX, Santiago,
Ediciones Universidad Catlica de Chile, 2000.
FIGURA 1
ORGANIZACIN MINISTERIAL 1837
I RREE H JCIP G M
FIGURA 2
I RREE H JCIP G M
S S S S S S S S S S S
FIGURA 3
I RREE H JCIP G M IOOPP
S S S S S S S S S S S S S S
Elaboracin propia en base a Decreto Ley 1 febrero 1837, Ley del 29 de junio de 1853 y Ley del 21 de junio de 1887. BDLG, Libro VII, N 3, 1837,
73-85, Libro XXI, N 8, 1853, 374-378 y Libro LVI, N 6, 1887, 709-727.
Abreviaturas:
DIEGO BARRA TRAVERSO / CONTINUISTA O RUPTURISTA, RADICAL O SENCILLSIMA
I= Departamento de Interior. G= Departamento de Guerra.

RREE= Departamento de Relaciones Exteriores. M= Departamento de Marina.
H= Departamento de Hacienda. IOOPP= Departamento de Industria y Obras Pblicas.
9
JCIP= Departamento de Justicia, Culto e Instruccin Pblica. S= Seccin.

10 HISTORIA 41 / 2008
La elite, segn Jocelyn-Holt, buscaba dominar al Estado para que este no se

convirtiera en un actor autnomo, que pusiera en tela de juicio su poder poltico
y social 9. Para el autor, si bien con el desarrollo administrativo aparecieron fun-
cionarios sumamente celosos de las prerrogativas de un Ejecutivo potencial-
mente omnmodo, por ejemplo Manuel Montt y Antonio Varas 10, tras el equili-
brio logrado entre las fuerzas polticas, desde 1860, la elite poda darse ...el lujo
de considerar al aparato estatal administrativo como un elemento ms del juego
poltico, porque an no apareca una sociedad ms plural y moderna 11. En este
contexto, el mayor desarrollo administrativo que vena ocurriendo tras la Guerra
del Pacfico, podra haber significado, para la elite, un potencial riesgo de una
mayor autonoma estatal.
Aun cuando no existen estudios especficos sobre la administracin pblica
durante el perodo, la historiografa ha aventurado tres visiones que permiten en-
tender las reformas de la dcada de 1880. La primera, relaciona las reformas con
un cambio de rumbo administrativo; la segunda destaca la estabilidad administrati-
va y la tercera afirma que, desde la segunda mitad del siglo XIX, comienza un
proceso lento y de largo aliento que desemboca en la mayor intervencin estatal
durante el siglo XX.
La visin rutpurista se encuentra en autores como Hernn Ramrez Necochea.
Para l, Balmaceda era un fervoroso partidario de la industrializacin y la partici-
pacin del Estado para activar la economa a travs de obras pblicas, la protec-
cin econmica y el estimulo de la industria nacional. Bajo este programa, su
gobierno habra tenido caractersticas revolucionarias.
Sin embargo, sostiene Ramrez Necochea, el Estado, a pesar de aumentar sus
ingresos tras la Guerra del Pacfico, no contaba ni con una organizacin eficaz ni
con instrumentos adecuados que le permitieran coadyuvar en la solucin de los
problemas nacionales, ni contribuir a aumentar el crecimiento econmico12. Las
reformas administrativas entre varias que el autor nombra estn la de ministerios,
la Oficina de Estadstica y el Tribunal de Cuentas, venan a dar cuenta de los
profundos reajustes en la maquinaria administrativa de la Repblica, a fin de
que ella sirviera de mejor forma a los imperativos del momento y a las intenciones
que guiaban al Jefe de Estado13.
Para Barros y Vergara, de modo contrario, el Estado desde 1830 hasta finales
del siglo XIX realiz las mismas funciones, principalmente, cumplir la tarea de ser
el guardin del orden pblico. Para los autores, los cambios ocurridos desde la
segunda mitad del siglo XIX no vienen a alterar las funciones estatales sino que las
9 Alfredo Jocelyn-Holt, op. cit.

10 Alfredo Jocelyn-Holt, Prcticas polticas: Chile, 1870-1886, en Estudios Pblicos, N 69,
verano 1998, 443.
11 Alfredo Jocelyn Holt, La crisis de 1891: civilizacin moderna versus modernidad desenfrena-
da, en Luis Ortega (Ed.); La Guerra Civil de 1891. 100 aos hoy, Santiago, Ediciones Universidad de
Santiago, 1993, 30.
12 Hernn Ramrez Necochea, Balmaceda y la contrarrevolucin de 1891, Santiago, Editorial
Universitaria, 1969, 105-108.
13 Ibid., 155.
formas en que se ejerca el poder. La obtencin del salitre tampoco habra signifi-
cado cambios en el funcionamiento, pero s habra llevado a una lucha de la elite
por controlar el Estado y distribuir, entre ella, los beneficios de los nuevos ingre-
sos14. En este contexto, podra pensarse que exista un consenso en lo administrati-
vo, durante el siglo XIX. Barros y Vergara destacan que tras 1891 hasta 1914 las
decisiones de la elite en materia econmica son tomadas consensuadamente15.
Encina, por ejemplo, ha afirmado la tesis de la continuidad administrativa. Al
respecto seala que
Durante el perodo [de Balmaceda] no se reestructur la administracin, como errada-

mente ha solido decirse, sino que se desarroll y adapt a las nuevas exigencias del pas
el legado de Montt. Casi no hubo ramo que no recibiera ensanches y mejoras, que en
algunos casos tomaron las proporciones de una verdadera reorganizacin16.
Esa continuidad seguira con posterioridad a 1891, pues si bien los ministros
eran aves de paso, los subsecretarios y jefes de seccin en las oficinas pblicas,
continuaron con la correcta y expedita marcha que la administracin traa desde
los das de Portales, Rengifo y Tocornal17.
Edwards Vives tambin adscribe a la idea de la continuidad de las oficinas
pblicas. En su visin, la esplndida organizacin administrativa dio muestras de
solidez durante la Guerra del Pacfico, destacndose el legado de Portales18, que
implicaba continuidad del orden legal y la existencia de una administracin tra-
dicionalista, ordenada y decorosa. A pesar de ser inerte, para Edwards, la admi-
nistracin se encontraba bien organizada desde la instalacin de la Repblica en
forma, no obstante presentar, en los ltimos aos del perodo 1891-1924, ciertos
rasgos de desquiciamiento debido a que, a pesar del envejecimiento de las leyes,
no fue tocada, salvo en detalles19.
Bowman y Wallerstein han presentado evidencia respecto a la continuidad de
las orientaciones econmicas de los gobiernos que siguieron a la cada de Balma-
ceda. Los autores, a travs de un anlisis de las polticas pblicas desde el gobier-
no de Balmaceda hasta 1924, no encuentran mayores cambios en cuanto a prioriza-
cin de mbitos de accin. Si bien el gobierno de Jorge Montt (1891-1896) redujo
14 Luis Barros y Ximena Vergara, Los Grandes Rasgos de la Evolucin del Estado en Chile, en
Estudios Sociales, N 5, 1975, 148-149.
15 Luis Barros y Ximena Vergara, La Guerra Civil del 91 y la instauracin del parlamentaris-
mo, en Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, N 3 Junio 1972, 86.
16 Francisco Encina, Historia de Chile, Tomo XIX, Santiago, Editorial Nascimento, 1951, 329-330.
17 Francisco Encina, op. cit. Tomo XX, 342-343. Julio Heise le asigna el mismo rol a estos
funcionarios en la preservacin de la continuidad administrativa, Historia de Chile. El Perodo Parla-
mentario, 1861-1925. Tomo I, Santiago, Editorial Andrs Bello, 1974, 303.
18 Para Encina, el legado moral de la obra de Portales se manifestara en el ordenamiento de la
administracin y en la conformacin de un cuerpo funcionario probo. Ello habra provocado una correcta
marcha administrativa, gracias a que los funcionarios se esmeraban en ser honrados. Francisco Encina,
Portales, Tomo I, Santiago, Editorial Nascimento, 1934, 311-312 y Tomo II, 343.
19 Alberto Edwards Vives, La fronda aristocrtica en Chile, Santiago, Editorial Universitaria,
1928, 159, 198 y 209.
12 HISTORIA 41 / 2008
los gastos durante los primeros 3 aos, con posterioridad se mantuvo el nivel en
diversos mbitos, salvo educacin. Adems, los autores destacan que tras la cada
de Balmaceda el Ministerio de Industria y Obras Pblicas no fue eliminado20.
Existe una tercera visin, que plantea la existencia de un proceso de largo
plazo, en el que la intervencin estatal en la economa y en la sociedad van en
aumento. Para Germn Urza Valenzuela, el gobierno de Balmaceda viene a termi-
nar una primera etapa de la administracin pblica, caracterizada por un manejo de
los asuntos va decisiones gubernamentales en desmedro de la legislacin. En esta
primera etapa, la voluntad del Presidente de la Repblica pesaba en los nombra-
mientos de empleados y la administracin se encaminaba a resguardar la libertad
de los particulares. El perodo se habra caracterizado por una escasez del erario y
los negocios que atender. La llegada de Balmaceda, signific, en su opinin, una
ampliacin de la esfera de intervencin estatal, por ejemplo, en materia de salud la
que se habra suspendido con la derrota de Balmaceda, no obstante acumular,
silenciosamente, elementos que estallaran en 192021.
Segn Sagredo, los propsitos de Balmaceda eran hacer del Estado el principal
instrumento de progreso del pas, en los mbitos moral, intelectual y material.
Tendra el rol de ser ...la base del engrandecimiento de la Repblica, el vehculo
que conducira a la nacin a mejores y ms elevados destinos.... Ello a pesar de
que, hacia 1882, Balmaceda crea que el Estado era un mal empresario y mal
industrial y solo debe tomar por su cuenta aquellas obras de reconocida utilidad
para el progreso de la nacin, pero que como negocio no conviene a los particula-
res y por tanto las aceptan22. El cambio de opinin se habra dado porque Balma-
ceda comenz a creer que ...el tiempo de los privilegios sectoriales exclusivos se
haba acabado; las lneas de excepcin, que era la forma en que el Estado tradicio-
nalmente haba intervenido en la vida nacional, ya no era algo tan factible ni
til23.
Balmaceda se inscribe en una etapa en que aparecen los orgenes del interven-
sionismo estatal. Sus ideas econmicas, dice Sagredo, no constituyen ninguna no-
vedad con respecto al pensamiento existente. En la poca, segn el autor, El
pragmatismo proteccionista es entonces el elemento que da continuidad a las pol-
ticas econmicas existentes en el Chile republicano y, fruto de l, los cambios que
en la concepcin sobre el papel del Estado en la economa se han producido desde
1810 en adelante24.
20 John Bowman y Michael Wallerstein, La cada de Balmaceda y las finanzas pblicas en Chile.
Nuevos datos para un antiguo debate, en Revista de Ciencia Poltica Vol. V, N 1 1983, 127-129.
21 Germn Urza Valenzuela, op. cit., 33-35.
22 Rafael Sagredo, Balmaceda y los orgenes del intervensionismo estatal en Luis Ortega, op.
cit., 40-41.
23 Rafael Sagredo, Balmaceda, poltico liberal, en Manuel Loyola y Sergio Grez (Comp.), Los
proyectos Nacionales en el Pensamiento Poltico y Social Chileno del Siglo XIX, Ediciones Universi-
dad Catlica Cardenal Ral Silva Henrquez, 2002, Santiago, 91.
24 Rafael Sagredo, Vapor al norte, tren al sur. El viaje presidencial como prctica poltica en
Chile. Siglo XIX, Santiago, DIBAMEl Colegio de Mxico, 2001, 198.
Para Villalobos y Sagredo, el gobierno de Balmaceda represent una accin

oficial ms precisa y con medidas concretas. En esta lnea se enmarca la creacin
del Ministerio de Industria y Obras Pblicas, el que tena a su cargo, ms que
planes acabados, la realizacin de ideas generales, utilizando los recursos disponi-
bles. El nuevo departamento, en su visin, representaba
una especie de ministerio de economa, en el que se concentraban diversas funciones

y reparticiones, hasta entonces dispersas y que ahora podan realizar sus trabajados de
manera ms coordinada, a la vez que el ministro del ramo poda imprimir alguna orien-
tacin global a la economa del pas25.
Eduardo Cavieres concuerda en ver una tendencia de largo plazo, nunca cues-
tionada en el Chile decimonnico, que haca que se marchara hacia la conforma-
cin de una participacin estatal a la sociedad ms fuerte. Para el autor, ni para
liberales ni conservadores, el apoyarse en el Estado era perder independencia, en la
medida que se estuviera al frente de l26.
En este trabajo se plantea que la reforma ministerial de 1887 pareciera ser un
intento por dar una mejor distribucin del trabajo ministerial, junto con actualizar
las plantas de empleados y los salarios de estos, estancados hace 34 aos. De esta
manera, la reforma no tendra un objetivo rupturista. Ms bien, lo que se buscaba
era ajustar las oficinas ministeriales a un nuevo contexto. Sin embargo, un anlisis
de todas las reformas del gobierno de Balmaceda parece sugerir que ellas mezcla-
ron cambios en la administracin y sus mbitos de accin como la poltica de
salud27, junto con reacomodos de instituciones, que mantenan sus mbitos de
accin y funciones tradicionales.
3. EL AUMENTO DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO . 1865-1891
Cuando se habla del crecimiento estatal, principalmente tras la Guerra del Pac-
fico, generalmente se enfoca la cuestin desde la perspectiva fiscal. Si bien como
indicador el gasto fiscal permite mostrar en qu reas el Estado interviene y cules
son sus prioridades presupuestarias (y polticas), tiene ciertas falencias a la hora de
25 Sergio Villalobos y Rafael Sagredo, El proteccionismo econmico en Chile. Siglo XIX, Santia-
go, Instituto Profesional de Estudios Superiores Blas Caas, 1987, 188.
26 Eduardo Cavieres, Anverso y reverso del liberalismo en Chile, 1840-1930, en Historia Vol.
34, 2001, 42-43 y 58-59.
27 Illanes plantea que durante el siglo XIX temas como la salud habran estado en manos de una
institucionalidad privada, no ocupando un lugar preponderante en las preocupaciones del Estado, el
que mostraba un ...rol meramente subsidiario en este sentido, descansando ms bien en la Iglesia, la
beneficencia privada y la educacin universitaria, la responsabilidad directa en materia de salud de la
poblacin (1993: 54). Sin embargo, a partir de la dcada de 1880, El Estado policial, encargado solo
del resguardo del orden pblico y social, al adquirir funciones de Estado-sanitario, cambiaba subrepti-
ciamente y en la prctica histrica misma, de carcter, prefigurando el rol del Estado protector-
legislador social, propio del siglo XX. Mara Anglica Illanes, En el nombre del pueblo, del
Estado y la ciencia (). Historia Social de la Salud Pblica, Chile 1880-1973, Santiago, Colectivo
de Atencin Primaria, 1993, 54 y 65.
14 HISTORIA 41 / 2008
hablar de cargas de trabajo administrativo, ya que no todo el trabajo estatal implica

gastos imputables al presupuesto
Por ello, en esta seccin se presenta otro indicador de actividad estatal: el
nmero de decretos por ao. La ventaja de este es que permite mostrar de mejor
manera las variaciones del trabajo administrativo, ya que los actos de la adminis-
tracin se realizan a travs de decretos.
CUADRO 1
DECRETOS POR RAMO, 1879-1892
Interior Relaciones Justicia, Hacienda Guerra Industria Ttulos Total

Exteriores Culto e y Obras todos los
Instruccin Pblicas ministerios
1879 1.366 223 1.125 1.710 5.746 3.033 13.203

1880 1.180 149 3.660 1.999 6.108 4.562 17.658
1881 1.682 165 1.370 2.887 6.784 7.234 20.122
1882 1.743 205 1.445 2.647 7.036 4.340 17.416
1883 2.981 155 2.027 3.041 7.104 5.954 21.262
1884 2.606 256 3.284 2.658 6.765 4.825 20.394
1885 2.153 302 2.182 2.231 5.144 4.218 16.230
1886 2.068 442 1.800 3.520 4.036 4.353 16.219
1887 2.295 260 2.240 2.630 3.664 1.200 4.736 17.025
1888 3.060 428 3.717 3.145 4.878 3.279 18.507
1889 4.673 1.467 5.962 3.925 3.591 3.285 22.903
1892 4.219 662 5.167 3.991 7.270 2.220 23.529
Fuente: Memoria presentada por el Ministro de Hacienda al Congreso Nacional, Santiago, Im-
prenta Nacional, 1880-1893, Anexo: Memorias de la Contadura Mayor, 1880-1887 y Memoria del
Presidente del Tribunal de Cuentas, 1888-1893.
Entre 1879 y 1892, el nmero de decretos expedidos por la administracin del

Estado creci 1,78 veces. Si bien, despus de la Guerra del Pacfico, el total de
decretos anuales se redujo, en los aos 1885 y 1886, hacia 1887 se volvi a experi-
mentar un crecimiento, que en 1889 lleg a un 23,75% con respecto al ao anterior.
Los casos de los ministerios de Interior y Hacienda, durante el gobierno de
Balmaceda muestran que el trabajo administrativo puede aumentar, a pesar de que
el gasto fiscal disminuya. Probablemente, debido al traspaso de inversiones en
obras pblicas hacia el nuevo ministerio, Interior y Hacienda vieron una tasa de
variacin anual del gasto negativa, entre 1887 y 1891. Podra suponerse que el
traspaso de los gastos pudo haber provocado, a su vez, un traspaso del trabajo
asociado a las obras pblicas, cuestin que habra generado una disminucin del
trabajo de estas carteras. Sin embargo, la tasa de variacin anual de decretos en el
perodo fue positiva, lo que hace suponer que, a pesar de librarse de las obras
pblicas, estos ministerios no se vieron ms aliviados de trabajo.
CUADRO 2
TASA DE VARIACIN ANUAL DE DECRETOS Y GASTO POR RAMOS

1879-1891
PROMEDIOS DE PORCENTAJES DE VARIACIN ANUAL
Decretos Decretos Gasto fiscal Gasto fiscal Gasto fiscal

1882-1886 1887-1892 1865-1881 1882-1886 1887-1891
Interior 4,3 12,9 3,0 7,7 -5,6

Relaciones Exteriores 21,1 20,5 1,1 -7,9 2,6
Justicia, Culto e Instruccin 5,6 18,1 1,5 5,7 0,1
Hacienda 7,3 8,6 1,6 4,45 -1,1
Guerra y Marina -14,9 14,6 9,4 -33,3 53,1
Industria y Obras Pblicas - 13,0 - - 0,73
Total 28 -1,7 6,6 4,9 -3,1 7,29
Fuente: Elaboracin propia en base a Cuadro 1 y Markos Mamalakis, Historical statistics of Chile.
Vol. 6 Government services and public sector and a theory of services, Westport, Grenwood Press,
1989, 225-226.
Las cifras agregadas muestran que durante el gobierno de Balmaceda, junto con
el gasto, aument la carga de trabajo de la administracin pblica, revirtindose
una tendencia, tras el fin inmediato de la Guerra del Pacfico a reducir la actuacin
estatal. De todas formas, a pesar de que durante el perodo de Santa Mara los
decretos mostraron una tasa de variacin anual negativa, la carga de trabajo de la
administracin hacia 1886 era mayor que en 1879, cuando comenz el conflicto
blico. Esta cuestin fue percibida por el mundo de gobierno.
Durante 1886, comenzaron a aparecer opiniones dentro del gobierno con res-
pecto a la necesidad de reformar la administracin pblica y, particularmente, los
ministerios. Un ejemplo de esa preocupacin son las Memorias presentadas por los
ministros de Hacienda y Guerra y Marina durante ese ao. El titular de Hacienda,
Hermgenes Prez de Arce, consideraba a la reforma de su cartera necesaria para
poder complementar las anteriores reformas del ramo29.
28 Incluye tem Ttulos de todos los Ministerios.

29 En 1875 se reorganizaron las oficinas de Hacienda. Mediante la ley del 22 de diciembre de ese
ao, se conformaron seis servicios, cada uno encargado de una tarea especializada: 1) Corte de Cuenta:
Le corresponda examinar las cuentas de personas o instituciones que manejaran fondos pblicos y
realizar el juicio de Cuentas; 2) Direccin de Contabilidad General: Llevaba las cuentas generales de
la Hacienda Pblica, adems de las cuentas relacionadas con las deudas internas y externas; 3) Direc-
cin de Tesoros y Amonedacin. Deba registrar los movimientos de dinero, comprar oro y plata para
el proceso de amonedacin y llevar registro de los contribuyentes e imprimir documentos para cobrar
los impuestos; 4) Direccin de Impuestos y Crdito Pblico: Estaba encargada de emitir los bonos
requeridos para los emprstitos internos y llevar la contabilidad de los billetes emitidos por los bancos;
5) Direccin de Aduanas: Su funcin era la de dar cuenta de los rendimientos de los aranceles. Deba
emitir un informe de ello a la Direccin de Contabilidad; 6) Tesoreras Provinciales y Departamenta-
les: Estaban encargadas de administrar los bienes del Estado y de recaudar rentas, impuestos y crditos
fiscales en la jurisdiccin de su competencia.
16 HISTORIA 41 / 2008
En su visin, con la reorganizacin se podra responder con acierto i rapidez

a los mui interesantes problemas que todos los dias exijen una solucion inmediata,
en materias que, o bien afectan al desarrollo de la riqueza pblica, a los intereses
fiscales, o a mui graves intereses particulares. Para el ministro, el personal era
deficiente para poder hacer frente a los estudios necesarios en diversas materias
como contribuciones, contabilidad, deuda esterior e interior, negocacion de
guano, papel moneda i papel bancario, impuesto de aduana i sus tarifas, sociedades
annimas i bancos de emision, matrculas de patentes i rol del impuesto agrcola,
agrcultura, minera, etc..
El problema, para Prez de Arce, tena relacin con la falta de reajustes de los
sueldos, estancados desde 1853. Con bajas remuneraciones, deca, no se
puede exijir mas trabajo que el de poner en limpio i copiar la correspondencia,
ni se podan conseguir jefes de seccin u oficiales para las secretarias. Esta
cuestin gener preocupacin por parte de los oficiales que se desempeaban en
la secretara de Hacienda, quienes en 1884 recurrieron al ministro de la poca
para solicitarle que tomara medidas para mejorar sus remuneraciones (50 pesos
mensuales), en circunstancias que otros empleos del ramo de Hacienda, por
inferior que sea no se le ha sealado jamas una remuneracin menor de sesenta
(60) pesos mensuales 30.
Junto a los bajos sueldos, Prez de Arce daba cuenta del aumento de las funcio-
nes de Hacienda, lo que se graficaba en que el presupuesto de 1853 ascenda a
$4.600.000, mientras que el de 1886 alcanzaba $36.000.000. Para el ministro, de
no realizarse una reorganizacin de la planta de empleados, se correra el riesgo
de que la jestion administrativa de los mas graves intereses del pais vayan gradual-
mente descompaginndose, bajo la influencia de los gastados resortes que cre la lei del
ao 53, i cuya subsistencia, por algunos aos mas, marcara indudablemente una sensi-
ble decadencia en nuestra colosa actividad administrativa, acreditada con tan honrosas
tradiciones31.
El ministro de Guerra, Carlos Antnez, al entregar la Memoria de su cartera

para igual perodo, comparte con Prez de Arce la necesidad de reformar el trabajo
en las oficinas ministeriales. Acusaba la falta de personas necesarias para desem-
pear el trabajo al que se tena que responder. De igual manera, argumentaba que
la necesidad de la reforma se relacionaba con los cambios ocurridos en el pas
desde que se dict la ley de 1853. Deca el ministro:
Con posterioridad, en 1883, se dicta la ley orgnica de la Direccin de Tesoro y la Direccin de

Contabilidad, debiendo la ltima comprobar y verificar los actos de los administradores de fondos que
causaran ingresos o egresos al erario. Un ao despus se dicta una ley referente a la formacin del
Presupuesto y las cuentas de inversin. Germn Urza Valenzuela, op. cit., 95-102.
30 AMH, Archivo Ministerio de Hacienda (en adelante AMH), Volumen 1477 Solicitudes em-
pleados 1884, s/f.
31 Memoria presentada por el Ministro de Hacienda al Congreso Nacional en 1886, Santiago,
Imprenta Nacional, 1886, CXI-CXIII.
Reconozco el celo i laboriosidad con que, en jeneral, se han desempeado los emplea-
dos que han estado bajo mi inmediata dependencia; pero reconozco tambien que ha
llegado el momento de dar nueva forma, mas en armona con las necesidades actuales
de la Administracion, a un sistema que cuenta a la fecha treinta i cuatro aos de existen-
cia i que fue ideado para una poca en que los negocios administrativos abarcaban una
esfera de accion mucho mas limitada.
Hoy, tal como estn organizadas las cosas, los Ministros de Estado carecen aun del
tiempo material para consagrarse al estudio de los negocios de alguna trascendenia,
absorvidos como se hallan por los detalles nimios del despacho diario i por las tencio-
nes que imponen los deberes parlamentarios. Necesitan, pues, de ausiliares que los
desempeen en esta parte de su labor, ayudados por un cuerpo de empleados reducido
pero idneo, que, encontrando alicientes para consagrarse por entero a la carrera admi-
nistrativa, tomen esta como una situacion estable i no de mero trnsito para dejarla en
primera oportunidad32.
La necesidad de reformar el servicio ministerial fue una preocupacin que tam-

bin apareci en la prensa. En octubre de 1886, solo dos semanas despus que
asumiera el Presidente Balmaceda33, diversos medios llamaron al gobierno a llevar
adelante la reforma.
El Mercurio inici la discusin, planteando que desde hace seis o siete aos se
encontraba pendiente una discusin en torno a una reorganizacin de los ministe-
rios, ...bajo una forma enteramente diversa y sin duda mejor que la que hoy dia
tienen. Uno de los principales problemas identificados por el medio era el que
cada oficina de ministerio est compuesta de un nmero exajerado de emplea-
dos y al trabajo que en ellas se hace no corresponde de ninguna manera a tan
crecido personal. Junto a ello, acusaba una demora en el despacho de los negocios
ministeriales, lo que obligaba a los propios interesados a ser agentes para activar
resoluciones. Llamaba la atencin tambin sobre las quejas existentes por la demo-
ra con que se contestaban las consultas planteadas por los servicios pblicos a los
ministerios.
El medio propona que el subsecretario tuviera un mayor nmero de funciones
que cumplir y que el ministro solo estuviese involucrado en las resoluciones, ade-
ms de que fuese el subsecretario, y no el ministro, el que contestara interpelacio-
nes relativas a asuntos administrativos. Finalizaba, solicitndole al gobierno que
32 Memoria presentada por el Ministro de Guerra al Congreso Nacional en 1886, Santiago,

Imprenta Nacional, 1886, XXXVI-XXXVII.
33 En todo caso, no fue el nico debate sobre reformas que apareci. Cada medio intent incor-
porar los temas que ms le preocupaban en lo que pareciera haber sido una etapa en la que se estaba
construyendo la agenda del nuevo gobierno. Los medios conservadores intentaron colocar rpidamente
el problema municipal en la discusin pblica. Desde el 7 de septiembre de 1886, El Independiente
comienza a publicar artculos referentes al tema. El 23 de septiembre, el gobiernista Los Debates
informaba sobre la posicin del Cabildo de Santiago en favor de la reforma y las actividades que
realizaban para conseguirla. La Libertad Electoral tambin coloc el tema en su edicin del 22 octubre
1886, junto a otras reformas por las que abogaba, por ejemplo, en el mbito judicial. A diferencia de la
reforma de ministerios, los medios no lograron colocar el tema municipal en la agenda del gobierno,
cosa que si pudieron hacer los parlamentarios hacia junio de 1887.
18 HISTORIA 41 / 2008
sacase del estante en que se encontraba el proyecto antiguo, al que se hizo alusin
anteriormente, y que lo enviase al parlamento34.
En el debate aparecieron otros diagnsticos, menos radicales, sobre cmo mejo-
rar el servicio. Los Debates consideraba que la organizacin del trabajo ministerial
no era excesivamente mala, por lo que no se deban buscar reformas radicales, sino
tomar una organizacin muy semejante a la existente hacia ese momento. No vea
para qu se emprenderia el trabajo de reorganizar cuando en realidad talvez no
se llegaria a otro resultado que al dar nombres nuevos a cosas mui conocidas.
Reconoca que los asuntos administrativos sufran retrasos molestos y perjudicia-
les, pero sealaba que este defecto puede corregirse fcilmente i con solo
introducir en los hbitos rutinarios de nuestras oficinas pblicas algunas innovacio-
nes que no son mui sustanciales.
Una primera medida era reducir el papeleo en las oficinas pblicas, legado de
la administracin colonial 35. Otra propuesta era aliviar a los ministros de la
obligacin de suscribir las transcripciones de los decretos supremos. Se pregun-
taba el medio:
Qu necesidad hai de que sean los mismos ministros los que tengan que dictar la
mayor parte de las providencias de trmite que son de las que se llaman de cajn, i los
que deban suscribir las transcripciones de los decretos? Por lo comn, la operacin de
poner la forma al pie de esos documentos impone a los ministros un trabajo material de
una, dos i ms horas diarias. Entre tanto, seguramente bastara que los oficiales mayores
suscribiesen las transcripciones, como quiera que la transcripcin de un decreto es
simplemente la certificacin de que la copia est conforme con la original.
Junto a ello, planteaba que podan tomarse algunas medidas tendientes a mejo-
rar el trabajo de los empleados de las oficinas. Al respecto, sealaba que
seria indispensable para estimular el celo de los empleados de los ministerios, para
tenerlos siempre de competencia probada i para poder exijirles una mayor gama de
labor seria la de aumentar sus sueldos que son absolutamente deficientes. Con decir que
ellos son ahora los mismos que eran hace treinta o ms aos i que la planta de emplea-
dos tampoco se ha modificado en ese largo transcurso de tiempo, ya se comprendern
que no pueden ser equitativos los sueldos que se estn pagando36.
34 Los Ministerios, El Mercurio, 2 de octubre de 1886.

35 El artculo contaba cmo se realizaba el proceso de pago de saldos de los estafetas hasta 1883.
Se iniciaba con el informe que enviaba el estafeta al director general de Correos, el que era devuelto
por este con la informacin del saldo a pagar. El estafeta haca llegar la informacin al gobernador.
Este enviaba al intendente, el que haca lo propio con el ministro de Interior. El ministro remita el
informe al director general de Correos, quien deba verificar el saldo e informarle al ministro la suma
correcta. Una vez que reciba esa informacin, el ministro la devolva al intendente y este al goberna-
dor, el que, a su vez, enviaba la orden de pago al tesorero fiscal, quien, finalmente, pagaba al estafeta.
El artculo destacaba que este procedimiento fue simplificado por el entonces ministro Balmaceda. Los
Debates, 5 de octubre de 1886.
36 Ibidem.
Estas medidas, con las cuales se ganara en expedicin, no requeran, segn el

medio, una ley de reorganizacin ministerial, sino tan solo un decreto supremo por
parte del gobierno.
La poca concordaba con que la mejora del servicio poda hacerse a travs de
decretos supremos. Propona que los ministros solicitaran a los oficiales mayores
un doble informe, donde se detallara la situacin de los procedimientos de los
ministerios hasta ese da y se propusieran mejoras para corregir todo lo que
redunde en gasto de papel i de tiempo. Adems, destacaba la utilidad de crear
incentivos para los empleados pblicos, entre ellos, mejorar los sueldos den-
tro de los estrechos lmites que aconseja el plan de economas del erario nacio-
nal, colocar en los ministerios a jvenes con buenos antecedentes del colegio e
inteligentes, dando as garantas de ser empleados tiles i laboriosos, ade-
ms de estimular el ascenso por antigedad y, excepcionalmente, por cualidades
y merecimientos37.
En tanto, El Independiente planteaba que para que existiera regularidad en los
servicios, la fijacin de un nmero de horas de trabajo, y de inicio de estos, era
primordial. Adems, se mostraba favorable a que las plantas de empleados fueran
escogidas en base a criterios no polticos. Sealaba que Con el nombre de morali-
dad entendemos que la justicia presida a todos los actos, especialmente al nombra-
miento i ascensos de empleados38. Adems, crea que deban aumentarse los suel-
dos, reducirse el nmero de empleados e incrementarse el trabajo de los que
quedaran en cuanto sea justo i en cuanto cada puesto llegue a serlo realmente
de valor i responsabilidad. De esta manera, los ministerios estaran infinita-
mente mejor servidos de lo que lo estn ahora39.
La discusin en los medios de prensa fue recogida por el gobierno, que final-
mente se decidi a presentar un proyecto de ley. El Mercurio se felicit por el eco
de su artculo del 2 de octubre, destacando que de la discusin en la prensa sa-
camos como resultado el hecho de la casi completa conformidad en que nos encon-
tramos sobre la defectuosa situacion en que funcionan las oficinas del servicio
ministerial. Planteaba que la solucin de la situacin ministerial no pasaba por
suprimir algunos empleados y aumentar sueldos, sino que era menester proce-
der a una completa reorganizacion de este servicio y para ello elaborar un bien
meditado proyecto de las atribuciones y trabajos que deben corresponder a cada
empleado. Las propuestas eran: 1) Establecer horas de trabajo; 2) Evitar que
entrara gente que hiciese renta o buscase ayuda para estudios universitarios o a
otras labores; 3) Establecer una escala de ascensos, para que se pudiese hacer
carrera como estimulo para mejorar desempeo. 4) Establecer un sistema de cert-
menes para obtener mejores empleados con mayor competencia y prepara-
cin40.
37 Innovaciones en el servicio de Ministerios, Los Debates, 6 de octubre de 1886.

38 El Servicio de los Ministerios I, El Independiente, 7 de octubre de 1886.
39 El Servicio de los Ministerios II, El Independiente, 8 de octubre de 1886.
40 Ser un hecho, El Mercurio, 12 de octubre de 1886.
20 HISTORIA 41 / 2008
Una vez que el proyecto de gobierno ya era un hecho, Los Debates abandon su
propuesta de mejoras sencillsimas va decreto, entrando a analizar el problema
de la carga de trabajo de cada ministerio. Al respecto, llamaba la atencin sobre la
cantidad de materias abarcadas por Interior, lo que haca imposible que pueda
ser convenientemente atendido por un solo ministro.
El peridico gobiernista volva a sus propuestas del da 5 de octubre, que
entregaban al subsecretario la tarea de reemplazar al ministro en el trabajo ante-
rior a un decreto y en dar explicaciones al Congreso sobre asuntos administrati-
vos. Las ventajas de estas medidas habran estado dadas por la continuidad de
servicio. Se ganaria en claridad porque, en todo caso, i cualesquiera que
fuesen las modificaciones que sufrieran los gabinetes por causas polticas, los
subsecretarios de estado permanecerian para hacerla marchar conservndole su
necesaria unidad 41.
El Presidente Balmaceda ingres al Senado el proyecto de reorganizacin, el
que se discuti entre diciembre de 1886 y enero de 1887. En el mensaje que
acompa al proyecto de ley, Balmaceda daba a conocer sus apreciaciones con
respecto al estado de las carteras de Estado. Estas tomaban en cuenta gran parte de
los problemas apreciados en la prensa y por los ministros Prez de Arce y Antnez.
El diagnstico de Balmaceda consideraba que se haba creado una recarga de
trabajo de los ministerios debido al desarrollo de las obras publicas i las
necesidades progresivas de la industria 42, lo que generaba problemas de mto-
do y severidad a la hora de invertir caudales pblicos. Adems, identificaba falta
de preparacin tcnica en la ejecucin de las obras pblicas por parte de los
diversos ministerios.
El Presidente crea que, para invertir los recursos pblicos con acierto i
economa, deba crearse un ministerio de obras pblicas, el que debera atender,
adems, la industria y la agricultura, los ramos fundamentales de la produc-
cin nacional. El Estado, deba, a travs de este organismo, concurrir efi-
cazmente a robustecer el progreso i las fuentes capitales de la produccin jene-
ral... 43.
De esta forma, el proyecto creaba un nuevo departamento, de Fomento y Obras
Pblicas, el que se hara cargo de las obras pblicas, el desarrollo de la industria y
la colonizacin. En tanto, el manejo del Culto pasaba desde Justicia hacia Relacio-
nes Exteriores. El mensaje presentaba las bondades que la reorganizacin de los
ramos traera a cada uno de los ministerios. Interior se vera descargado de las
obras pblicas, lo que le impona, hasta ese momento, tareas importantes i poco
compatibles con las atenciones que requiere la direccin poltica de la Repblica.
Sobre el de Relaciones Exteriores sealaba que ...se desprender del ramo de
Colonizacin i se har cargo del ramo de Culto, que indudablemente est ms en
41 Los Debates, 23 de octubre de 1886.

42 Boletn de Sesiones del Senado (en adelante BSS), Sesin 5a Extraordinaria, 3 de diciembre de
1886, 72.
43 Ibidem.
armona con las relaciones estranjeras. Mientras tanto, Justicia quedara ms des-
cargado para consagrarse a la vasta labor de reforma i mejoramiento que la
experiencia aconseja que nuestra cultura reclama en estos dos interesantes ramos
del servicio nacional. Por ltimo, Hacienda y Guerra y Marina, ...se encontrarn
desprendidos de trabajos que se encargaran al Ministerio de Obras Pblicas, con
evidente conveniencia para el funcionamiento regular i propio de dichos Ministe-
rios44.
Otra cuestin que import al Presidente fue darle estabilidad a los primeros
funcionarios de los ministerios, crendose la figura del subsecretario, adems de
mejorar las rentas que recibiran los empleados a cargo de los departamentos. Al
respecto, sealaba que estas medidas eran ...garanta necesaria para dar estmulo a
las aptitudes reconocidas i a la honorabilidad probada45.
La discusin en la prensa se reaviva al conocerse el proyecto del gobierno. El
Ferrocarril abog porque se mantuviera el nmero de departamentos existentes
hasta ese momento operando simplemente una division mas sistemada y lgica
de las atribuciones de los departamentos del Interior y Relaciones Esteriores. Por
ello, estos ministerios deban ser uno, pues, de esta manera, no se aumentaba
intilmente su nmero y se podra atender de mejor manera los resultados del
servicio pblico, sin repercutir en el gasto. En su visin, los problemas de organi-
zacin se deban a una defectuosa clasificacin de atribuciones y no a la falta de
personal.
Adems, consideraba que el Ministerio de Fomento deba dividirse en secciones
a cargo de personas idneas. Llamaba la atencin sobre la diferencia entre los
intereses polticos y materiales. Para los primeros, se exiga ante todo versacion
en las ciencias polticas y administrativas, mientras que para los segundos, era
necesario una competencia hasta cierto punto profesional en todo lo que se
relaciona con las obras pblicas en sus mas variadas manifestaciones. Para el
medio, al darle un carcter no poltico al ministerio nuevo, Habria unidad de
pensamiento y de accion y una administracion mas arreglada, espedita y econmi-
ca. Adems, con una reforma de esta naturaleza, donde existira un ministerio
alejado de las cuestiones polticas, era ms fcil llegar a un acuerdo en el legislati-
vo. Ello, si se consideraba que Su necesidad y las ventajas de su realizacin
cuenta con el asentimiento jeneral46.
La Libertad Electoral concordaba en torno a la necesidad de que existiera un
servicio encargado del fomento y las obras pblicas. Sin embargo, cuestionaba el
rango ministerial de la nueva oficina. El medio se preguntaba si no se podra
cambiar el nuevo ministerio por dos direcciones generales, una de Fomento y otra
de Obras Pblicas, a cargo de empleados no polticos. O bien, si se aceptaba el
nuevo ministerio, no podria el resto de la tarea ser convenientemente distri-
buida entre cuatro, sin aumentar as el nmero de los cinco ministerios actuales,
44 Ibidem.
45 Ibidem.
46 El Ferrocarril, 2 de diciembre de 1886. Ideas similares fueron planteadas por el mismo medio
en la edicin del 22 de octubre del mismo ao.
22 HISTORIA 41 / 2008
que no parecen poco atendido el modesto lugar que Chile ocupa en la asamblea de
las naciones?47.
El Independiente cierra la discusin, reiterando sus propuestas en torno a que
los ministros no deban ocuparse de asuntos administrativos y que el personal no
deba nombrarse por razones polticas. Volva a la idea de que se deba contar con
mejores sueldos que atrajeran mejores empleados. El punto central del artculo era
establecer una distincin entre poltica y administracin. Ello implicaba que
El buen servicio de los Ministerio i la moralidad administrativa exijen de consuno (sic)

que en los nombramientos se observen estas sencillas i elementales nociones de justicia.
Si para nombrar a una persona como sub-secretario de Estado, eomo (sic) oficial mayor,
o como jefe de seccion de un Ministerio, por ejemplo, se toma en consideracin, mas
que su competencia, honorabilidad i otros antecedentes de esta naturaleza, la mayor o
menor constancia con que ha sido palaciego de Gobierno, es intil que se aumenten los
sueldos porque a esto no corresponder un mejoramiento de empleados.
Es necesario, pues, que en la prctica, de hecho, se separe la poltica de la administra-
cin, para que as, libre esta de bajezas y pequeeces, produzca los beneficios que debe
producir48.
Esta declaracin se relacionaba con la acusacin de otros medios, como La

Libertad Electoral, que planteaban que el personal de la administracin se elega a
travs del nepotismo, de la exigencia de los amigos, los deudos y de los partidos,
lo que atentaba, en su opinin, contra la regularidad administrativa, la que no se
lograra ...si el personal que est encargado de ella no da garantas de competen-
cia, de contraccion i de moralidad49.
En tanto, El Mercurio vea en los exmenes para dotar los empleos la forma en
que ...se desterrar de las salas de gobierno la plaga funesta de los empeos y las
influencias polticas, agregando que as ... alejariamos uno de los peligros mas
probables del gobierno personal50.
En la discusin de prensa hubo consenso en que se deba mejorar el trabajo de
las oficinas ministeriales. No obstante, los grados de reforma, radical o sencillsi-
ma - y la forma (ley o decreto), no fueron materia de acuerdo. Tanto la prensa,
como los personeros de gobierno compartan el anlisis de que el trabajo en las
oficinas ministeriales era deficiente. Para el gobierno, la recarga de trabajo, debido
al paso del tiempo, era la principal causa. Resume la idea, el argumento planteado
por Carlos Antnez, ministro del Interior, para quien
47 El artculo llamaba la atencin sobre la falta de precision cientfica con que el proyecto
est redactado. Seala que se usaban trminos impropios, no ajustados al tecnicismo legal, adems
de criticar que se detallaba minuciosamente, haciendo poco claro el sentido de la ley. Criticaba,
tambin la redundancia de palabras y de disposiciones de otras leyes, quitndole la concisin que
deba tener el proyecto. Solo as se entenda, para este medio, el hecho que se le daba rango de
autoridad a los ministros cuando solo eran secretarios que no tenan capacidades de dar rdenes por s
solos. Secretaras de Estado, La Libertad Electoral, 8 de diciembre de 1886.
48 Poltica i Administracin, El Independiente, 19 de diciembre de 1886
49 La Libertad Electoral, 2 de octubre de 1886.
50 Importante Decreto, El Mercurio, 29 de octubre de 1886.
el desarrollo violento, puede decirse, que en los ltimos aos ha adquirido el servi-
cio administrativo i las exigencias que han nacido a consecuencia de ese mismo desa-
rrollo; se debe tambien a ... ciertos vicios i malos hbitos que han venido perpetundose
entre nosotros, como es la tarea parlamentaria, llevada ya al exceso, i la necesidad que
esta tarea impone a los Ministros de desviar en parte su atencin de los negocios que
tienen a su cargo; se debe, por ltimo, a la mala organizacin que hasta ahora han
tenido los Ministros respecto a la distribucin de los trabajos, i aun en el detalle mismo
de las distintas oficinas que de ellos dependen51.
La idea de que se deba contar con empleados pblicos que fuesen competentes
para el trabajo ministerial fue unnime. Muestra de ello son las varias medidas
propuestas por distintos peridicos, tendientes a contratar personas idneas e, in-
cluso, establecer certmenes donde se seleccionaran empleados, de manera compe-
titiva, de acuerdo a sus mritos. Ello, en el caso de los medios de oposicin, llev a
atacar el ingreso de empleados por razones polticas y acusar un exceso de perso-
nal, cuestin no compartida por los ministros.
La difusin de la idea de que ingresaran a la administracin empleados por sus
antecedentes meritorios no era solo una bandera de lucha de la oposicin contra un
gobierno que contrataba personas por favores polticos, sino que formaba parte de
la agenda del propio gobierno. Por ejemplo, el 26 de octubre de 1886, al mismo
tiempo en que la prensa se discuta la posibilidad de que ingresaran personas por
mrito a la administracin, el gobierno,
Considerando que es conveniente para el mejor servicio pblico que los nombramien-
tos de empleados recaigan en personas que reunan los ttulos de competencia i honora-
bilidad necesarios para desempear el puesto que se trata de proveer
dictaba un decreto donde se estableca un examen previo para el ingreso a las

oficinas de Hacienda como la Contadura Mayor, la Direccin del Tesoro y la
Direccin de Contabilidad, puesto que sera la manera ms prctica de apreciar
la competencia de los aspirantes a ciertos puestos52.
4. LA DISCUSIN EN EL PARLAMENTO
En ambas Cmaras, el debate se produjo, principalmente, entre el ministro

Antnez y los parlamentarios del Partido Conservador53. De la activa participacin
de los conservadores en la discusin, el ministro del Interior seal en la Cmara
Baja que
51 BSS, Sesin 10a Extraordinaria, 17 de diciembre de 1886, 138.

52 BLDG, Libro LV, N 10, 1886, 1081.
53 En otras discusiones parlamentarias, como la del proyecto que cre el Tribunal de Cuentas, se
repiti el hecho de que quienes hacieron uso de la palabra fueron el ministro del ramo al cual los
proyectos trataban y los parlamentarios que se oponan al mismo, en su mayora conservadores. Surge
la interrogante si esto era una situacin coyuntural o si, por el contrario, responda a una prctica
poltica asentada en la cual los parlamentarios de gobierno se limitaban a entregar sus votos.
24 HISTORIA 41 / 2008
Me parece lgico que los seores conservadores encuentren malo el servicio pblico.
De aqu es que los veamos hoy como siempre, traer a la Cmara cargos mas o menos
infundados, tanto contra la administracin en jeneral como contra los hombres que la
componen54.
El proyecto fue resistido, principalmente, por los parlamentarios conservadores

y algunos liberales sueltos, en lo relativo al aumento del nmero de ministerios,
adems de mostrar un resquemor hacia el posible aumento de facultades del Presi-
dente de la Repblica.
4.1 El tamao del Estado y la evolucin administrativa
Para un grupo de parlamentarios, el aumento de los ministerios resultaba inne-

cesario, pues consideraban que el problema del funcionamiento administrativo es-
taba en la intervencin poltica y no en razones propias de la administracin. Se
planteaba, adems, que se rompera una tradicin de sobriedad fiscal. En esa
lnea, el diputado Blanco Viel, destacaban la sencillez de la administracin pblica
como una cualidad de un sistema democrtico55.
Los parlamentarios opositores al proyecto discutan el diagnstico del gobierno
respecto al aumento del trabajo administrativo. El diputado Barriga sealaba que
El incremento de la actividad nacional, por grande que el amor propio se lo
imajine, no ha llegado a un estremo tal que justifique la imposicin de nuevas
cargas al Erario pblico. Para l, la deficiencia del trabajo no vena de la falta de
empleados sino de la notoria incompetencia i vicios de la organizacin y rgi-
men interno. Criticaba que todos los empleados fueran nombrados por el Presiden-
te de la Repblica. Esta situacin vena a hacer incapaz de funcionar al mecanis-
mo administrativo, que
se funda en un sistema de responsabilidades sucesivas que a modo de ruedas dentadas

van engranando las unas en las otras i transmitindose el impulso que reciben del motor
o ajente principal. Si el engranaje no es perfecto, si alguna de las ruedas no funciona, si
el ms pequeo resorte no obedece, cualquiera de estas circunstancias bastara para
entorpecer o paralizar el movimiento de la maquina toda... Como ya he tenido el honor
de manifestarlo, el vicio radical de nuestra administracin no consiste en la falta de
empleados, pues los hai suficientes, sino en la incompetencia que distingue a la mayor
parte i en la inmoralidad que resulta de la intervencin poltica56.
La experiencia internacional tambin era usada por los opositores al aumento

de ministerios como prueba de la inconveniencia de la medida. Carlos Walker
Martnez planteaba que Argentina tena 5 ministerios, Estados Unidos 6, Austria 7
54 Boletn de Sesiones de la Cmara de Diputados (en adelante BSCD), Sesin 6a Ordinaria, 16

de junio de 1887, 95.
55 Ibid., Sesin 83 a Extraordinaria, 7 de mayo de 1887, 1201.
56 Ibid., Sesin 6a Ordinaria, 16 de junio de 1887, 91-92.
siendo que Austria tiene ms de 40 millones de habitantes, Estados Unidos 28

millones, etc. Vamos a colocarnos en la situacin de las Islas de Sndwich en
donde hai cuatro Ministros y solo 70 mil habitantes57. El senador Altamirano
tambin rechazaba crear ministerios en la medida que aumentara el trabajo. Plan-
teaba que si el reino ingls siguiera esa idea, contara con 70 u 80 ministerios en
lugar de los 8 o 10 que tena58.
Para el senador Melchor Concha y Toro, en lugar de crearse un sexto ministe-
rio, se deba reorganizar el trabajo de los ya existentes. Para l, Chile era un pas
pequeo, que no poda pretender aumentar el nmero de ministerios a medida que
desarrollaba su poblacin y riquezas, porque esto seria apartarnos por comple-
to de la senda que ha distinguido a la administracin publica chilena, la modestia
de su representacin i la parsimonia de sus gastos. Esa misma idea era compartida
por otros parlamentarios, como Eulogio Altamirano59. Ambos destacaban que au-
mentar el personal era crear ms problemas para la administracin.
Para el Senador conservador, Jos Clemente Fabres, no era necesario aumentar
el nmero de ministerios, pues un hombre solo puede bastar para dos, tres o
cuatro ramos, si tiene ausiliares competentes... No considero necesario, pues, un
nuevo Ministerio, sino que se d a los Ministros ausiliares industriales a quienes
consultar60. Mostrando las bondades de su propuesta, sealaba que un ministro
podra informarse en horas sobre temas que le llevaran meses de estudio por su
cuenta.
Debido a que gran parte de la crtica haca alusin a los gastos que un nuevo
ministerio traera, el ministro Antnez intent defender el proyecto, reafirmando la
existencia de necesidades reales i positivas que se hacen sentir61, que justifi-
caban los cambios impulsados por el gobierno, los que, de modo contrario a lo que
se deca, traeran economas fiscales. Para l, los trabajos realizados de manera
ms acertada i conveniente compensaran el pago de nuevos sueldos62.
La crtica de los opositores al proyecto se fundaba en tres cuestiones. La prime-
ra, la existencia de una idea instalada respecto a que el desarrollo administrativo
debe responder al nivel de desarrollo del pas. Por ejemplo, una comisin nombra-
da por el Senado en 1831 para revisar las instituciones levantadas por la Constitu-
cin de 1828 sealaba que el principal defecto de una institucin era
su inadaptabilidad y el no haberse tomado consideracin en ellas a las circunstancias

de la nacin, a la ndole y costumbres de sus habitantes, a su educacin, al estado de su
ilustracin, a sus preocupaciones, y aun a sus disposiciones fsicas63.
57 Ibid., Sesin 83a Extraordinaria, 7 de mayo de 1887, 1204.

59 Ibid., 135-136.
60 Ibid., Sesin 20 a Extraordinaria, 7 de enero de 1887, 268.
61 BSCD, Sesin 6a Ordinaria, 16 de junio de 1887, 95.
63 Citado en Alberto Edwards Vives, La organizacin poltica de Chile, Santiago, Editorial del
Pacfico, 1943, 117.
26 HISTORIA 41 / 2008
Concepciones en esta lnea eran compartidas en la academia. Por ejemplo,

Valentn Letelier destacaba las ideas de un pensador italiano llamado Domenico
Di Bernardo, cuya obra (Pubblica Amministrazione e la Sociologa, editada en
dos volmenes en Italia entre 1888 y 1893) era, segn Letelier, la de mayor
exactitud en lengua romance en lo que respectaba a la teora cientfica de la
administracin, por lo que, en su opinin, deba ser enseada en todas las univer-
sidades porque explicaba satisfactoriamente la formacin, desarrollo y funciona-
miento de toda organizacin administrativa. Di Bernardo planteaba que la admi-
nistracin pblica no era una organizacin independiente de la sociedad, sino que
era un rgano de ella, que viva en y para ella. En esta perspectiva, la administra-
cin se desarrolla junto a la sociedad y funciona para satisfacer las necesidades
que esta tiene. De esta forma, los pases no pueden importar instituciones admi-
nistrativas superiores a su cultura y que respondan a otro tipo de necesidades
sociales 64. Bajo este esquema interpretativo, los opositores discutan la construc-
cin de un escenario de desarrollo desbordante del pas y las tareas del estado,
como algo objetivo.
La segunda cuestin era de carcter valorativo. Exista un sector poltico que
vea la sobriedad fiscal como un valor a preservar. Este intento por mantener
un Estado pequeo podra estar relacionado con que la oligarqua tuvo temor de
quedar a merced de la camarilla que rodeaba al Presidente de la Repblica, una
vez que el Estado comenz a obtener mayores recursos fiscales en la dcada de
1880 65.
Por ltimo, exista un sector conservador, principalmente al que le disgustaba
que el gobierno ampliara su mbito de accin. Por ejemplo, el diputado Balbontn
acusaba que el gobierno estaba dando pensiones o becas a personas que caan en
gracia de los ministros y se quejaba de que el ministro del Interior creara,
por su solo gusto, una clase de telegrafa con su correspondiente sueldo para el
profesor, no en la Universidad, sino en la Direccin de Telgrafos, sistema por media
del cual podra Su Seora crear clases en todas las oficinas de su dependenciaAs
cmo no se han de aumentar las funciones del Ejecutivo i hacerse necesaria la creacin
de nuevos Ministerios?66.
4.2 Aceptacin del nuevo ministerio y reorganizacin del trabajo en los distintos
departamentos
Si bien existi una oposicin, en ciertos sectores del parlamento, a la creacin

de un nuevo departamento, este rechazo no iba, en especfico, contra el de Indus-
tria y Obras Pblicas. Los opositores al aumento de ministerios no presentaron una
solo posicin en este punto. Un primer grupo aprobaba su existencia. En l se
64 Valentn Letelier, La Ciencia del Derecho Administrativo, en Anales de la Universidad de

Chile, LXXXV, noviembre-abril 1893-1894, 852-857.
65 Luis Barros y Ximena Vergara, La Guerra, 87.
encontraba el senador Concha y Toro, quien consideraba que los ministerios de-
ban hacerse cargo de servicios de carcter similar, en busca de unidad en la
accin. Por ello, convena la existencia de una cartera que se ocupara de los servi-
cios de ...las obras pblicas, caminos, ferrocarriles, correos, telgrafos, i algunos
otros servicios, deben formar una seccion...67. En la misma lnea, el senador
Garca de la Huerta, planteaba que, hasta ese momento, debido a la falta de un
departamento particular,
... un Ministerio gasta mas que otro, porque el Ministro no se acuerda de sus colegas i
decreta la construccin de obras pblicas que, a su juicio, son necesarias, sin tomar en
cuenta que tambien los otros Ministros tienen necesidad de satisfacer servicios pblicos
de la misma naturaleza. Es el Ministro de Hacienda quien suele llamar al rden a sus
colegas 68.
Quienes s se oponan a la existencia de un departamento particular para la

materia, como Eulogio Altamirano, proponan que se organizara la oficina de
Obras Pblicas y que fuese servida por el ministro del Interior, estando el nuevo
servicio a cargo de ...una persona de competencia mui reconocida, que, si es
posible, sea una eminencia en el mundo cientfico69. Lo planteado por Altamirano
dara razones para la creacin de la Direccin de Obras Pblicas en 1888.
Esta propuesta tuvo respaldo, por ejemplo, en el informe de la minora de la
Comisin de Gobierno de la Cmara de Diputados, presentado el 24 de enero de
1887. Firmado por Jacinto Chacn, el documento sealaba que la nueva Oficina
...por la especialidad de sus labores no podr prestar eficazmente sus importantes

servicios si se la constituye como un Ministerio de Gobierno... La concentracin en una
sola oficina de todos los departamentos de obras pblicas que se hallan esparcidos en
los diferentes ministerios de Gobierno, es una necesidad sentida i debe realizarse con
carcter de urgencia; pero la especialidad de las funciones de esta oficina i la tenacidad
de los conocimientos de sus jefes, constituye cierta incompatibilidad entre la atmsfera
poltica, en cuyo medio se la obliga a vivir, i las tareas de ingeniera i de obras pblicas
a que se la destina.
Por ello, propona que el Jefe de Oficina fuera elegido por sus conocimientos
especiales, que ocupara todo el tiempo en esta tarea y que fuera permanente en
sus funciones. Sealaba, adems, que de ser un funcionario de carcter poltico,
se perjudicara el funcionamiento de la oficina. La minora se mostr favorable a
que ...se organizase esa gran oficina de fomento como una administracin aut-
noma adherida al Ministerio de lo Interior, quedando el ramo de Colonizacin
siempre anexo al de Relaciones Esteriores i el Departamento del Culto anexo
siempre al Ministerio de Justicia... 70. Esta propuesta se basaba en el supuesto de

68 Ibid., Sesin 20 a Extraordinaria, 7 de enero de 1887, 269.
69 Ibid., Sesin 10a Extraordinaria, 17 de diciembre de 1886, 136.
70 BSCD, Sesin 32a Extraordinaria, 24 de enero de 1887, 513-514.
28 HISTORIA 41 / 2008
que el trabajo administrativo con cierta especialidad era incompatible con el

mbito poltico.
La Comisin de Gobierno de la Cmara de Diputados planteaba que
... la aprobacin de este proyecto ser benfico para el servicio pblico, por cuanto
es manifiesto que la creacin de un Ministerio de Industria i Obras Pblicas, como
asimismo las innovaciones introducidas en las atribuciones de los Ministerios existen-
tes, responden a satisfaccin de necesidades conocidas y lamentadas desde tiempo h
en el pas71.
El nombre del nuevo departamento tambin gener debate. Ello est relaciona-
do con las concepciones sobre la participacin del Estado en la economa. En el
proyecto se aluda al Ministerio de Fomento y Obras Pblicas. Altamirano
adems de la Comisin de Gobierno del Senado pidi que se borrase del proyec-
to la palabra fomento, ya que, en su visin, produca alarmas en los librecam-
bios. Adems, planteaba que lo principal del nuevo departamento seran los traba-
jos pblicos y
lo accesorio, por ahora i por mucho tiempo mas, estar representado por las medi-
das que se dicten en proteccin de la industria, del comercio, de la agricultura o de la
minera, en estos ultimos trabajos el Ministerio estar ausiliado por las sociedades que
se han establecido con estos fines72.
La posicin del gobierno fue simple. Como el nombre no le gustaba a un grupo

de senadores, fue cambiado inmediatamente73. No obstante, con posterioridad, en
la Cmara Baja, el diputado Enrique Tocornal, pidi que el ministerio fuese de
fomento, pues dicha palabra ...comprende la agricultura, la industria propia-
mente dicha i el comercio, tres ramos que merecen estar a cargo de un Ministro del
despacho74.
Estas discusiones en torno al nuevo departamento se movieron en dos aspectos:
determinar las caractersticas de este ministerio u oficina, y el carcter de Fomento
o de preocupacin por la industria, pero sin el carcter activo del fomento. Dichos
puntos se enfocaban en cmo disear una institucin que, no obstante, no estaba
cuestionada en cuanto a la pertinencia de su existencia.
Como algunos parlamentarios contrarios al mayor nmero de ministerios, no se
oponan a la existencia de uno de obras pblicas, para no dar paso al aumento de
estos, hicieron una serie de propuestas sobre cmo reorganizar el trabajo en solo 5.
Para Concha y Toro, con la creacin de un ministerio de Obras Pblicas, Interior
quedara aliviado de trabajo, por lo que, segn l, podra hacerse cargo de las
relaciones exteriores, que en pocas normales no justificaban la existencia de un
71 Ibidem.
72 BSS, Sesin 10 a Extraordinaria, 17 de diciembre de 1886, 137.
73 Ibid. Sesin 20 a Extraordinaria, 7 de enero de 1887, 269.
ministerio propio75. En la misma lnea, argument el senador Pereira76, y, en la

Cmara Baja, el diputado Tocornal77. Altamirano, en cambio, se opuso a dicha
idea, pues no vea por qu las relaciones exteriores bajaran su volumen de trabajo,
como lo insinuaba Concha y Toro, adems de plantear que un ministro del Interior
poda ser muy mal ministro de Relaciones Exteriores78.
Se combata tambin, por parte de los conservadores, bajo el supuesto de que la
idea de que los ministerios deban tratar ramos anlogos, que el Ministerio de
Relaciones Exteriores quedara a cargo del Culto, pues los temas que se relaciona-
ban con la materia eran de orden interno. Para el diputado Tocornal, este cambio se
haba producido por razones nimias y por la voluntad omnipotente que se impona
sobre el decreto-ley vigente de 1837. Al respecto, deca el diputado Barriga que
Solo en los ltimos aos, cuando los Gobiernos invadieron el dominio de las concien-
cias e impulsaron al pas en las vas del liberalismo teoljico i autoritario, solo entonces
vimos a la iglesia de Chile tratada como a nacin estranjera, casi como a enemiga, digo
mal, peor que a enemiga, porque no se guardaron con ella ni las leyes de justicia ni las
leyes de la urbanidad79.
Siguiendo la idea que haca de la excepcin la generalidad, la que pareca

justificar el paso de culto a relaciones exteriores, Tocornal deca que, en ese caso,
La instruccin pblica debera estar a cargo del Ministerio de Relaciones Esteriores,

porque se mandan traer de Europa los libros... El Ministerio de Hacienda debiera correr
a cargo del de Relaciones Esteriores porque en Inglaterra se han levantado los emprsti-
tos... El Ministerio de Guerra i Marina debera correr tambin a cargo del de Relaciones
Esteriores, porque de Estados Unidos i Europa nos vienen las maquinas para la agricul-
tura e industria...80.
Sobre la organizacin del trabajo, el diputado Tocornal seal que este proyec-
to de ley dejaba en pie todos los defectos y vacos del actual sistema. Incluso
plante que en el pas todo haba progresado menos la administracin pblica. Al
respecto crea que
Si se quiere la organizacin del trabajo, debe este distribuirse diariamente entre las
diferentes direcciones de cada Ministerios, direcciones que pueden dividirse segn su
importancia en uno, dos o mas negociados. As habra especialidades para cada ramo; i
ojal fuera posible dejar a un lado la poltica a fin de que atendieran nicamente al buen
servicio i no se prestaran a torcidas miras81.
Si ello ocurriera, deca el diputado, la figura del subsecretario sera intil.
75 BSS Sesin 10 a Extraordinaria, 17 de diciembre de 1886, 135.

76 Ibid. 139.
80 Ibid. Sesin 4 a Ordinaria, 11 de junio de 1887, 66.
30 HISTORIA 41 / 2008
4.3 Los empleados ministeriales
Con respecto a los empleados pblicos, la discusin se fij en tres puntos:

cuntos eran; cmo se los nombraba en sus puestos y si trabajaban o no. La
cuestin de sus sueldos no provoc mayores resistencias, pues, como dijo el sena-
dor Concha y Toro, en esa materia todos estaban de acuerdo que la situacin no
poda continuar tal como estaba82.
El diputado Barriga llamaba la atencin a la cmara respecto al nmero de
empleados pblicos existentes en Chile en ese momento. Segn sus estimaciones,
haba cerca de 10.000 funcionarios, en circunstancias que los electores alcanzaban
las 80.000 personas. Esta cuestin, en su opinin, formaba una importante suma de
poder e influencia en manos del Presidente de la Repblica83. En tanto, el senador
Altamirano, no obstante su creencia de que las administraciones con mayor nmero
de empleados eran ms difciles de organizar, consideraba que el proyecto haca
justicia al mejorar la dotacin de empleados84.
En la discusin parlamentaria tambin se hizo referencia al efecto pernicioso que
habra tenido en la marcha administrativa la forma de seleccionar el personal pbli-
co. Segn el diputado Barriga, la causa de la deficiencia de la administracin no
estaba dada por la falta de empleados sino por la existencia del vicio que representa-
ba la intervencin poltica en el orden administrativo, lo que llevaba, en su opinin, a
puestos administrativos a intendentes ganadores de elecciones y no a personas con
conocimientos especiales, larga preparacin, acrisolada honradez85.
Este llamado por contar con empleados competentes tambin era compartido por
las autoridades del gobierno. Al respecto, el ministro Antnez destacaba que con los
requisitos de estudios establecidos en la nueva ley, se aseguraba la manera de
que los empleados, por ciertos conocimientos que han de tener para ocupar sus
puestos, entiendan los negocios se les encomiendan86.
No obstante, no exista un consenso en los requisitos con los cuales se deba
acreditar la competencia. A diferencia del gobierno, el diputado Barriga considera-
ba inconveniente poblar de bachilleres las oficinas pblicas en momentos en que
la ciencia positiva reclamaba la necesidad de desarrollar estudios de tendencia
prctica. Para el diputado, los bachilleres representaban al
mismo adolescente de antao que salia del aula a discutir metafsica con las mozas
de la venta, teoloja con el portero del Cabildo i retrica forense con el sastre de la
Universidad. Solo que antiguamente los bachilleres solian aprender alguna cosa i ahora
se contentan con exhibir una patente del Estado que los habilita para saber de todo, aun
cuando no sepan de nada87.
82 BSS, Sesin 10 a Extraordinaria, 17 de diciembre de 1886, 134.

84 Ibid. 136.
86 Ibid. Sesin 83 a Extraordinaria, 7 de mayo de 1887, 1203.
El diputado Tocornal llamaba la atencin respecto a que deba repartirse el

trabajo diario de los empleados y dividirse las oficinas en direcciones encargadas
de uno o ms negociados. Segn l, hasta ese momento, los oficiales mayores se
dedicaban muchas horas diarias a revisar la correspondencia, antes de repartir el
trabajo entre los empleados, que, mientras tanto, esperaban rdenes, sin hacer
nada88. El ministro Antnez restaba validez a esa apreciacin, destacando que el
trabajo era asignado el da anterior89.
El diputado Carlos Walker Martnez apuntaba sus dardos contra la falta de
laboriosidad de los empleados. Planteaba que, de modo contrario a los actuales
empleados, l, durante el tiempo que fue jefe de seccin en Interior, puesto que
sirvi 10 meses, no recordaba haber dejado trabajo atrasado, aun cuando seala-
ba no
haber llegado a mi oficina ntes de las doce del dia, o nunca me retir despues de las
dos de la tarde. Tenia a mi cargo la primera seccion del Ministerio de lo Interior, que es
una de las mas laboriosas; a pesar de esto, jams dej una nota sin contestar ni asunto
alguno sin que fuera oportunamente despachado90.
Al poner en duda el trabajo realizado por los empleados pblicos, los parlamen-
tarios ayudaban a construir una imagen pblica difundida en la poca, que carica-
turizaba a los funcionarios como personas que trabajaban pocas horas al da, cuan-
do iban a hacerlo91.
4.4 Aprensiones hacia las atribuciones del Estado y el Presidente de la Repblica
En un contexto en el que el que diversos sectores polticos, especialmente el

conservador, intentaban disminuir las facultades del Presidente de la Repblica, no
es extrao que en la discusin de la reforma ministerial aparecieran algunas apren-
siones sobre algunos artculos que, supuestamente, aumentaban el mbito de facul-
tades presidenciales. Por ejemplo, el proyecto de ley estipulaba que corresponda al
Ministerio del Interior preocuparse por la Beneficencia y los cementerios. Para el
diputado conservador Manuel Gregorio Balbontn, esas materias estaban constitu-
cionalmente entregadas a las municipalidades, razn por la cual, el ministerio en
cuestin no tena por qu hacerse cargo de dichos ramos.
No obstante, ese no era el nico reparo del diputado conservador. Adems,
Balbontn manifest que no estaba dispuesto a aceptar que el gobierno, va decreto,

90 Ibid. Sesin 83 a Extraordinaria, 7 de mayo de 1887, 1204.
91 Vase, a modo de ejemplo, las siguientes notas donde se construye esta imagen: La em-
pleomana a mximo trabalgadas, Padre Padilla, 25 de abril de 1889. Direccin del Tesoro, El
Recluta, 23 de julio de 1891. Por dentro y por fuera, El Fgaro, 24 de febrero de 1890, Rodeo de
empleados pblicos, Poncio Pilatos, 7 de marzo 1895. De todo un poco, El Fgaro, 16 de septiem-
bre de 1901, De Actualidad. Un empleado fiscal, El Fgaro, 30 de septiembre de 1901, De todo un
poco, El Fgaro, 20 de julio de 1903.
32 HISTORIA 41 / 2008
tuviera la facultad de vigilar el establecimiento y explotacin de los telgrafos

particulares, ...pues se puede abusar de ella muy fcilmente92.
El diputado Tocornal, por su parte, llam la atencin respecto a que el Presi-
dente de la Repblica quera organizar el trabajo de los ministerios va reglamen-
to, como lo estableca uno de los artculos transitorios del proyecto en cuestin.
Esta aprensin tambin se manifest en la discusin, en el mismo ao, sobre la
creacin del Tribunal de Cuentas y en una polmica sobre la reglamentacin del
Registro Civil 93. El tema de fondo radicaba en que a travs de los reglamentos
las Cmaras no tendran posibilidades de intervenir en la organizacin ministe-
rial. Para Tocornal, esa forma de legislar poda ser halagadora para los que
viven bajo el tutelaje del Gobierno, pero no para los que creemos que debemos
llevar nuestra mision en estos bancos por nosotros mismos y no por medio de
delegaciones 94.
Otra crtica acusaba que el proyecto entregaba al Presidente la facultad de tener
empleados en su despacho y crear oficiales supernumerarios. La resistencia puede
entenderse a partir de las concepciones polticas de la poca. Para el diputado
Tocornal, el Presidente actuaba a travs de sus ministros, por lo que no debera
tener personal propio. Estos empleados de la Secretara del Presidente, al no ser
parte de un ministerio, quedaban fuera de la fiscalizacin parlamentaria, realizada
principalmente a travs de la existencia de ministros que, con la confianza del
Legislativo, estaban a cargo de los distintos ramos administrativos95.
Esta aprensin se basa en la desconfianza hacia la relacin Jefe de Estado-
personal pblico, resumida en lo planteado por el diputado conservador Juan Agus-
tn Barriga en la discusin sobre el asunto (ver punto 4.3), cuestin que tena
consecuencias electorales por una serie de acciones que los empleados podan
realizar a favor de la intervencin electoral, as como por el derecho a voto que
estos tenan. Deca Barriga: Quin habla de jenio poltico en esta pobre tierra i de

93 Para seguir la polmica por el reglamento del Registro Civil, vase La Libertad Electoral de
los das 14 y 15 de octubre de 1886. En esos das el medio responda a lo expresado con anterioridad
por Los Debates.
94 BSCD, Sesin 5 a Ordinaria, 14 de junio de 1887, 79. El diputado Tocornal se mostraba contra-
rio a que se le dieran al Presidente las facultades de tomar ciertas medidas para evitar el clera, como
la expropiacin de terrenos o que se tuviesen que informar a las autoridades de los casos de clera que
apareciesen en los hogares. Para Tocornal, Las facultades que se trata de conceder al Presidente de la
Repblica para declarar de utilidad pblica lo que se le d la gana, hacindolo seor de la vida y las
haciendas, es destruir la base misma de la libertad que consiste en la inviolabilidad particular Mara
Anglica Illanes, op. cit. 69.
95 Ello no implicaba, en todo caso, que el Parlamento ejerciera un control operativo sobre la
marcha administrativa. La teora de la fiscalizacin parlamentaria decimonnica encargaba al Legisla-
tivo realizar un control posterior a las acciones. Cuestin distinta ha ocurrido en el siglo XX, princi-
palmente en Estados Unidos. Al comenzar la administracin pblica del Estado burocrtico a generar
normas de carcter general, el legislativo comenz a realizar un control operativo del funcionamiento
administrativo. Sobre estas cuestiones vase Agustn Ferraro, Control Parlamentario sobre la imple-
mentacin de polticas pblicas. El (escaso) aporte del Congreso a la eficiencia administrativa en
Amrica Latina en Estado, Gobierno, Gestin Pblica. Revista Chilena de Administracin Pblica,
Vol. III, N 8, 2006, 80-111.
qu servira, cuando las milicias civiles del Gobierno bastan i sobran para ganar la
ms reida de las elecciones!96.
El celo parlamentario por mantener su capacidad fiscalizadora apareci tambin
al discutir lo propuesto por el gobierno respecto al subsecretario. El proyecto
dotaba de mayores atribuciones a este empleado en comparacin con el anterior
oficial mayor. El punto en discusin para los parlamentarios era que el proyecto de
ley estableca que los subsecretarios podan asistir a las sesiones del Congreso,
cuestin que, en palabras del senador Altamirano, hara ilusorias las capacidades
fiscalizadoras del Parlamento, pues al llamar este a un ministro a contestar una
interpelacin, aquel podra enviar a su subsecretario. Adems, destacaba la supues-
ta inconstitucionalidad de la norma97. La Comisin de Gobierno propuso eliminar
el artculo en cuestin por la misma razn. Para sus integrantes, aun cuando fuera
constitucional y aprobado, en la prctica no deba ser aceptado98.
5. EL BALANCE DE LA PRENSA
La reorganizacin de los ministerios fue publicada al mismo tiempo en que se

gestaba el tercer Gabinete de la Presidencia Balmaceda. Los medios conservadores,
al referirse a la conformacin del nuevo Gabinete, no dejaron de lado la aparicin
de un ministerio ms. La Unin de Valparaso, lleg a sostener que
No nos sorprenden las dificultades con que... ha tropezado el Presidente de la Republi-

ca en la tarea de reorganizar su Gabinete. Ellas tenan que ser el resultado natural de las
condiciones impuestas en esa reorganizacin por los ltimos actos polticos del ejecuti-
vo. Para facilitarla se creo un hueco mas en el ministerio. Se pens... que seria fcil
contener a todos los crculos; pero el resultado ha sido, por lo visto, diametralmente
opuesto99.
Por su parte, El Independiente criticaba el resultado de la ley, planteando que el

gobierno se haba apresurado en publicarla, a pesar de las advertencias de los
parlamentarios de oposicin de retrasar la discusin para que la ley saliera con
alguna decencia de ropaje que mostrara cierta nobleza i dignidad de orijen. Para
el medio, la lgica del proyecto era la siguiente,
Si hay cinco ministros incapaces, agregue un sexto de la misma calidad. Por lo dems,
es indudable que seis comen ms que cinco, el pas no debe dejar a uno de ellos
mirando el festn solo con las del aire100.

98 Ibid. Sesin 20 a Extraordinaria, 7 de enero de 1887, 267.
99 La Unin, 23 de junio de 1887.
100 El Independiente, 18 de junio de 1887.
34 HISTORIA 41 / 2008
Al margen de cuestiones poltico coyuntural, asuntos administrativos tambin

fueron tratados. El Ferrocarril vuelve a la discusin sobre las competencias reque-
ridas para ocupar funciones en la Administracin. Al respecto, y a propsito del
nuevo gabinete, expres que
Bajo el punto de vista meramente administrativo, llama desde luego la atencin un

hecho que no acertamos a esplicarnos por lo que respecta a la distribucin de las
tareas ministeriales. En la nueva composicin del gabinete aparece el seor Cuadra
tomando a su cargo el departamento de justicia e instruccin publica y el seor Montt
el departamento de industria y obras publicas. Esta distribucin no guarda conformi-
dad con las aptitudes especiales, profesin y preferencia de estudios de esos minis-
tros. Hay anomala al confiar a un injeniero, los ramos de justicia e instruccin publi-
ca, y a un abogado, los ramos de industria y obras publicas, sacndolo a ambos del
terreno especial de su profesin. No quiere esto decir que estos seores carezcan de
una versacion jeneral en ramos que no son de su incumbencia profesional; pero es
indudable que su cooperacin ofrecera mayores garanta de acierto consagrada a los
ramos de su preferencia 101.
La Unin tambin mostr la inquietud sobre el problema de la especializacin,

no solo de los ministros, sino que tambin la de los empleados de las oficinas
ministeriales. El medio se lamentaba por la forma a la que no se refiere en que
se estaban nombrando empleados tras la reorganizacin. Planteaba que el ideal
sera seleccionarlos en base al mrito y la competencia. No obstante, ante la impo-
sibilidad de que los ministros se guiaran por estos criterios, apuntaba que
lo menos que el pais tiene derecho a pedirles y lo menos que ellos tienen el deber de
hacer por la buena administracion de los intereses que les estn encomendados, es que
elijan empleados competentes siquiera para los puestos en que la falta de competencia
se traduce por prdidas pecuniarias, positivas y considerables para el erario nacional.
Que se nombre escribiente de un ministerio a un individuo con caligrafa desgraciada
con preferencia a uno que posee la mas hermosa letra; que para una oficina de redaccion
se elija a quien tiene su gramtica traspapelada, desechando a otro capaz de redactar
correctamente; que, en jeneral, para las oficinas de simple tramitacion y de mecanismo
manual, se fijen los ministros en sus simpatas polticas o personales, son pecados
veniales que el pblico perdona sin mucho esfuerzo.
Continuaba sealando que la existencia de abogados a cargo de asuntos de

marina o mdicos a cargo de asuntos de arquitectura, o de ingeniera, generaba
errores que deban ser pagados por los contribuyentes. Para el articulista, era poco
honrado colocar, en primer lugar, los intereses de favoritos y protegidos de los
ministros por sobre el erario nacional.
La crtica de La Unin terminaba con una referencia a la existencia de una
fiebre de extranjerismo. Uno de los casos que mostraba esto habra ocurrido en
el Ministerio de Industrias y Obras Pblica, donde se contrataron 3 arquitectos
101 El Ferrocarril, 29 de junio de 1887.

extranjeros, oficialmente competentes, que no haban sido capaces de entregar

planos aceptables tcnicamente, cosa que s pudo hacer un arquitecto chileno,
quien no habra cobrado ni con mucho, por su trabajo aceptado lo que aquellos
cobran por su trabajo inaceptable102.
La poca, en un tono irnico, planteaba que para La Unin los emplea-
dos del Ministerio de Marina deben ser especialistas en la construccion de acora-
zados, torpederas i mquinas de vapor, en defensa de puertos i en la instalacion
de faros, en arquitectura naval i en arte de aparejar, en artillera i tctica de
escuadras.
De modo contrario, para el peridico, la tramitacin de los asuntos de los
ministerios poda ser realizada por personas que contaran con los requisitos educa-
cionales exigidos en la ley de reorganizacin. Poniendo de ejemplo al Departamen-
to de Marina, deca que los empleados actuaban a partir de informes de oficiales de
Marina, lo que salvara el problema de la competencia en la marcha de ese departa-
mento. La poca combata la monomana del tecnicismo de La Unin, medio
que, en su opinin
no se declarar satisfecha mientras no vea entrar i salir en las oficinas de la Moneda

graves i doctos hombres de ciencia, sin importarle un ardite que estos especialistas,
estos empleados ideales, desconozcan en absoluto las prcticas i procedimientos admi-
nistrativos que sirven de norma para la solucion de los negocios pblicos.
La parodia finalizaba, apuntando a que
El diario porteo tampoco est satisfecho con el nombramiento de los jefes del Minis-
terio de Industria i Obras Pblicas.
La razon es la misma. Los jefes no son especialistas, siendo que, en el sentir de nuestro
colega, uno deberia ser un prodijio en la materia de industrias, capaz de abrir un curso
de maestros de taller para todo jnero de manufacturas; el otro deberia ser extraordina-
riamente entendido en arquitectura, en construcciones i en resistencia de materiales, sin
que pudiera perdonrsele, por ejemplo, la mas insignificante confusion entre un chapitel
de rden corintio i uno de rden compuesto103.
La discusin en torno a la monomana del tecnicismo va ms all del debate

entre gobierno y oposicin. Estos artculos ponen en cuestin un problema que
alcanza notoriedad en el debate pblico: qu tipos de empleados pblicos se
requeran en la administracin, generalistas o especialistas?
En todo caso, el debate en torno a los empleados no se agotaba en estas
cuestiones, sino que se enfocaba en otros temas, igual de preocupantes para la
discusin de la poca, como, por ejemplo, las incompatibilidades entre cargos, el
nepotismo y la posibilidad de establecer sistemas de carreras en la administra-
102 La Unin, 13 de julio de 1887.

103 El Ministerio de industria i Obras Pblicas, La poca, 17 de julio de 1887.
36 HISTORIA 41 / 2008
cin. La Libertad Electoral peda que una ley de incompatibilidades por lazos
sanguneos acompaara a la reforma ministerial. Defendiendo su propuesta, afir-
maba que
Es una reforma que constituye prenda de acierto en la eleccin de funcionarios pbli-

cos, de correcto desempeo de sus atribuciones y aun de moralidad administrativa, la
que prohbe que en una misma oficina o servicio puedan existir empleados que entre si
estn ligados por vnculos de estrecho parentesco... Esta misma prohibicin se declaro
comprensiva de los empleados en las oficinas de tesorera i contabilidad por un decreto
de 2 de julio de 1883...Por que no se somete a igual condicin a todos los empleados
pblicos?104.
Respeto a lo que debera ser la situacin del personal ministerial, sealaba que
Un ascenso riguroso, fundado en mritos contrados en el ejercicio de los destinos

inferiores, es, por lo jeneral el estimulo ms poderoso que puede alentar a los emplea-
dos para observar buen comportamiento vinculando su porvenir a la carrera en que por
sus aptitudes se hubieren iniciado. Hai as inters en permanecer en el servicio, en que
ya se cuenta con algunos antecedentes, aun desechando tentaciones que por el momento
se presentan halageas. El favoritismo dispensado por razones de compaerismo pol-
tico, o de estrechas relaciones de carcter anlogo, en beneficio de estraos a la oficina
es siempre odioso e irritante para los que, creyndose con mejores ttulos adquiridos en
el mismo servicio, tienen que ser victimas de una postergacin o desaire que forzosa-
mente lastima la buena reputacin de ellos... La estabilidad en los puestos pblicos es
condicin que debe buscarse con ahnco porque ella es siempre base de una competen-
cia adquirida en el trato constante de los negocios sobre que versa el desempeo del
empleo
Por ltimo, sealaba que los empleados deberan buscar la confianza del subse-
cretario, mostrndole las capacidades adquiridas, haciendo, de esta forma, ...de la
estabilidad de ellos prenda de una buena administracin i de propia conveniencia
para los ministros105. Con estas ideas, el medio vena a presentar un programa de
creacin de una carrera que permitiera, a quienes lo quisieran, dedicarse a la admi-
nistracin pblica como un campo laboral de largo plazo.
Las bondades de la nueva organizacin ministerial tambin fueron destacadas
por. La Libertad Electoral. En primer trmino, apuntaba que El despacho de los
asuntos administrativos no encontrar ya en su nimo la eterna rmora, siempre
alegada de que ocupaciones preferentes del ministro han impedido darle curso....
Sealaba, adems, que con la ley concluan las asignaciones por recargo extraor-
dinario de trabajo, de las que el peridico dudaba su veracidad106.
Los Debates destacaba la aparicin de un subsecretario con mayores atribucio-
nes que el antiguo oficial mayor, cuestin que los haran verdaderos ministros
104 La Libertad Electoral, 17 de junio de 1887.

105 En los Ministerios, La Libertad Electoral, 2 de julio de 1887.
106 Ibidem.
administrativos [y en los] resortes principales de la administracin en sus res-

pectivas oficinas. De esta manera, los ministros podran dedicarse a los asuntos
generales del gobierno y a materias de calificada importancia y las oficinas se
veran aliviadas de deplorables lentitudes fruto de la antigua centralizacin, bajo
la cual se necesitaba la firma del ministro para cuestiones de cajn107.
La valoracin de la aparicin de la figura del subsecretario viene a mostrar la
existencia en la poca de la idea de que lo poltico y lo administrativo pertenecen a
esferas separadas, siendo, por ello, la existencia de responsables polticos y de
otros administrativos, beneficiosa tanto para el desempeo del ministro en su rela-
cin con el Parlamento como para la marcha del ministerio, a cargo del jefe de
servicio, el subsecretario.
6. CONCLUSIONES
Las interpretaciones rupturistas en torno a la reforma ministerial de 1887

parecen no tener sustento. Ni la discusin en la prensa ni en el Parlamento dieron
muestras de que existiese algn actor poltico que viese en esta nueva organiza-
cin atisbos de un intento por darle al Estado un nuevo rol en la economa. Los
intentos de Balmaceda por ensanchar la accin estatal y fomentar el progreso, no
eran algo nuevo para la poca y parecieran ser parte de un pensamiento econmi-
co ya instalado. Solamente un parlamentario manifest que el nuevo Ministerio
de Industrias y Obras Pblicas podra tener, y en un tiempo futuro, un rol de
fomento econmico.
Estas cuestiones permiten pensar que la reforma fue un reacomodo, que no
alteraba la funcin de los ministerios, pero que dejaba abierta la posibilidad para
una posterior actuacin ms activa del Estado. En ese sentido, las visiones que
afirman la existencia de una continuidad administrativa, y las que plantean un
proceso de largo plazo de intervencin estatal, parecen interpretar de mejor manera
la reforma que se ha estudiado aqu.
Una serie de cuestiones hacen pensar que en materia administrativa existan
consensos bsicos dentro de la elite. En primer lugar, tras la cada de Balmaceda,
los triunfadores no cambiaron las directrices de la intervencin pblica, salvo en
educacin y no tocaron la estructura administrativa reformada durante el perodo
Balmaceda108, con excepcin del establecimiento de una Comisin Parlamentaria
en 1892 que buscaba reajustar las plantas de empleados pblicos.
A ello se suma la aceptacin en todo el espectro poltico de la necesidad de
que existiese una cartera encargada de las Obras Pblicas. Esto es importante,
pues significa que este nuevo ministerio estaba lejos de ser la institucionaliza-
cin de un proyecto econmico balmacedista divergente del resto del mundo
poltico. Muestra de ello es que, ante la peticin hecha por algunos parlamenta-
107 Los Debates, 2 de julio de 1887.

108 John Bowman y Michael Wallerstein, op. cit., passim.
38 HISTORIA 41 / 2008
rios de que no se usara la palabra fomento para nombrar a dicha secretara, el

ministro Antnez no tuvo problema alguno en desistir de nombrar as a la nueva
cartera. Incluso, fueron los sectores conservadores los se quejaron por la elimina-
cin de la denominacin original.
Las nicas discusiones sobre esta nueva cartera fueron si deba ser servida por
un ministro poltico o si deba ser una direccin y estar a cargo de un empleado
tcnicamente capacitado. Es decir, se debata su rango, pero su existencia no estaba
en duda. En este sentido, el rechazo al aumento de un nuevo ministerio no era un
ataque a una nueva organizacin sino a la creacin de un nuevo agente del Presi-
dente de la Repblica, con el rango ministerial.
Los puntos resistidos por los sectores opositores principalmente conservado-
res a algunas cuestiones de la reforma no se sustentaban en visiones antagnicas
al gobierno respecto de lo que deba hacer la administracin pblica. Todos
concordaban que las instituciones deban readecuarse a las nuevas situaciones
cuando el paso del tiempo las haca ineficientes. Ahora bien, las causas del
desacuerdo se encuentran en que los dos sectores construan distintos diagnsti-
cos sobre el desarrollo del funcionamiento administrativo hacia el momento de la
reforma.
Estas distintas visiones no se encuentran solamente en 1887 sino que parecen
perdurar por un perodo ms amplio. Por una parte, para quienes contaban con
experiencia en el mbito administrativo, el aumento del trabajo era una fenmeno
real que superaba a las capacidades de las instituciones109. Este diagnstico plan-
teaba, adems, que los empleados eran laboriosos110. Ante este escenario, la conve-
niencia de una reforma resultaba no discutible.
109 Este tipo de explicaciones es recurrente en la autoridad administrativa. Por ejemplo, Carlos
Varas, presidente del Tribunal de Cuentas desde 1892, el ao en que asume su puesto manifestaba al
ministro de Hacienda que los presupuestos ms altos provocaban un aumento del trabajo administrati-
vo de su servicio. ANH, AMH, Vol. 2356 Tribunal de Cuentas 1892-1893, N 440, 5 de noviembre
de 1892, foja 44. Recientemente, la Contralora subrogante, Noem Rojas, seal que En 1982, con
1.382 funcionarios, fiscalizbamos gastos del sector pblico por 14 mil millones de dlares y en 2005
llegamos a casi 48 mil millones de dlares, con un incremento de tan solo 87 personas. Vase El
Mercurio, 30 de julio de 2006, C 10, Noem Rojas enfrenta crticas a Contralora. Tanto en el
Tribunal de Cuentas y su sucesor, la Contralora, la relacin con el presupuesto est dada porque estos
servicios deban fiscalizar las cuentas fiscales.
El mantenimiento de este tipo de opiniones ayuda a entender la conformacin de discursos legiti-
madores de las autoridades administrativas en momentos en que se cuestiona a las instituciones que
van dejando trabajo atrasado.
110 A las Memorias de Hacienda y Guerra de 1886, ya presentadas, se podran agregar, a modo de
ejemplo, la Memoria de Hacienda de 1887, donde el ministro Agustn Edwards planteaba que, a pesar
de que los sueldos de la ley de 1853 no permitan exigir contraccin y cooperacin inteligente, los
empleados de la secretara haban secundado debidamente sus tareas. Memoria presentada por el
Ministro de Hacienda al Congreso Nacional en 1887, Santiago, Imprenta Nacional, 1887, XV. Otro
ejemplo en esta lnea es la opinin del director de la Contadura Mayor, Jos Mateo Fabres, quien
deca que sus empleados asistan puntualmente a sus labores. ANH, 1886, AMH Vol. 1601 Contadu-
ra Mayor 1886-1887, N 2545, 11 de noviembre de 1886. Igual opinin expresaba Alberto Edwards
Vives, quien planteaba que en el Departamento de Hacienda se deba trabajar hasta altas horas de
la noche para no atrasar el despacho. Alberto Edwards Vives, Los empleados pblicos; en Pacfi-
co Magazine, volumen 18, abril 1919, 344.
Por otra parte, se conform otro discurso, que consideraba los problemas en los
servicios como efectos de la existencia de empleados incapaces, incluso fracasa-
dos111, que llegaban a la administracin, gracias al favoritismo poltico, a hacer
nada. De esta forma, en lugar de creer que los progresos del pas imponan nuevas
cargas a la administracin, este grupo pensaba que esta era incapaz de actuar por el
tipo de personas que la habitaban.
Adems, en la poca de Balmaceda, en particular los sectores conservadores y
liberales sueltos, crean que el aumento del trabajo administrativo no resultaba de
un proceso natural del desarrollo del pas sino que derivaba del capricho de un
gobierno por actuar en mbitos que no le correspondan. Ante esta opcin del
gobierno, los sectores conservadores traan al debate, bajo la categora de tradi-
cin, una serie de valores como la existencia de una administracin de tamao
reducido y que era manejada austeramente en sus gastos.
Extraamente, los sectores de gobierno, por ejemplo Los Debates, a pesar de
dar un diagnstico cercano al colapso administrativo, buscaban, en un inicio, una
reforma sencillsima, que redujera al mnimo las innovaciones, mientras que
aquellos que negaban la existencia de un desarrollo administrativo y culpaban a la
poltica como la causante de los males ministeriales, como El Independiente, bus-
caban reformas ms radicales. Esta ltima actitud puede entenderse pues, al ser la
poltica la razn del mal funcionamiento administrativo, las soluciones deban alte-
rar las relaciones de poder existentes hasta el momento.
Las nociones administrativas de la elite poltica de la poca muestran una sinto-
na con las principales preocupaciones del desarrollo de la teora de la administra-
cin pblica desarrollada durante el siglo XIX y que se constituirn en la base del
pensamiento administrativo de la primera mitad del XX. Los principales rasgos
fueron la distincin entre poltica y administracin y la preocupacin por contar
con empleados idneos.
La distincin poltica-administracin es una de las cuestiones fundamentales
de la teora de la administracin pblica. En 1812, el francs Charles Jean Bon-
nin diferenciaba la funcin del gobierno y la de la administracin. La primera
significaba dirigir y la segunda, ejecutar. Planteaba que el gobierno no poda
actuar sin la administracin y que esta no lo podra hacer sin el gobierno 112. En
el mismo sentido, hacia 1900, Frank Goodnow planteaba que la poltica era la
expresin de la voluntad del Estado, mientras que la administracin se encargaba
de cumplirla113.
En el Chile de las dcadas de 1880 y 1890 hubo cierto desarrollo acadmico
sobre el tema. Hermgenes Prez de Arce segua la lnea de pensamiento de Bon-
nin. Planteaba que la administracin pblica resida en el Ejecutivo y era el con-
111 Francisco A. Encina, Nuestra Inferioridad Econmica. Sus causas, sus consecuencias, Santia-
go, Editorial Universitaria, 1972, 174.

112 Charles Jean Bonnin, Principios de Administracin Pblica, Mxico, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 2003 (1812), 319-320.

113 Frank Goodnow, Poltica y Administracin, en Jay Shafriz, y Albert Hyde (Comp.), Clsi-
cos de la Administracin Pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999, 100.

40 HISTORIA 41 / 2008
junto de resortes con los que este mova los servicios que concurran al bienestar
general. Para el autor, el gobierno implicaba desarrollar la accin poltica del
Estado, en tanto administracin era la ejecucin de cada uno de los actos con
los que se dan cumplimiento a las leyes de inters general, cuya direccin superior
tiene el Gobierno, sin descender este a los detalles que exijen su ejecucin, i que
corresponden a los funcionarios administrativos114.
Por su parte, Valentn Letelier criticaba el colocar la administracin en un lugar
especfico del Estado, pues, en su opinin, la teora de la separacin de los poderes
se encontraba caduca y los distintos rganos estatales ejercan, a la vez, funciones
polticas y administrativas. Para Letelier, la distincin poltica-administracin no
era entre rganos sino entre funciones. Las funciones polticas se caracterizaban
por ejercer la autoridad para tomar decisiones, cuestin que la distingua de las
funciones administrativas. Letelier comparta la visin de que el gobierno mandaba
y la administracin ejecutaba115.
En el pensamiento norteamericano, hacia 1887, Woodrow Wilson planteaba que
la poltica era algo distinto de la administracin y que esta no deba dejar que
manipularan sus funciones. Para Willson, se deba avanzar hacia el establecimiento
de la confianza pblica hacia los oficiales administrativos, liberando el servicio
administrativo del partidismo116. En este mismo afn normativo algunos sectores
polticos chilenos, crticos a la influencia del gobierno y los Presidentes de la
Repblica en la poltica, utilizaban la distincin. Consideraban que haba ciertas
funciones, como el manejo de las obras pblicas, que eran meramente administrati-
vas. Por ello, no deban colocarse en el mbito poltico sino en uno donde la
especializacin de los empleados representaba una garanta en el trabajo.
As se entiende, adems, la aparicin de las propuestas que buscaban instalar un
sistema de carrera administrativa para los empleados pblicos, adems de abordar
la cuestin sobre cmo estos deban ser seleccionados. Exista la creencia, no solo
de la oposicin sino que tambin de los sectores de gobierno, de que deban mejo-
rarse los sueldos de los empleados. Junto a ello, se plante la preocupacin porque
ingresaran a los empleos personas con mritos y preparacin para ellos, adems de
la creacin de un sistema de carrera, donde existiese el estmulo del ascenso.
114 Hermgenes Prez de Arce, El administrador pblico. O sea estudios sobre principios jenera-
les, Santiago, Imprenta Victoria, de H. Izquierdo y Co., 1884, 14-15.

115 Valentn Letelier, Teora Jeneral de la Administracion Pblica, en Anales de la Universidad
de Chile, XCIV, julio-diciembre 1896, 561-562.

La diferencia entre las visiones de la administracin como parte del Ejecutivo o como una funcin
que ejercen varios poderes se relaciona, segn Rutgers, con distintas interpretaciones de la doctrina de
la separacin de poderes. Segn el autor, los europeos continentales adoptaron la nocin de la separa-
cin total de los poderes, por lo que conceptualizan a la administracin como parte del Ejecutivo, algo
parecido a lo planteado por Prez de Arce. De modo contrario, los norteamericanos habran aceptado
la separacin de poderes y, adems, el balance entre estos. Ello habra provocado que la idea de
administracin pblica norteamericana que surgi en el siglo XX la considere parte del Ejecutivo, del
Legislativo y del Judicial. Mark Rutgers, Public Administration and the Separation of Powers in a
Cross-Atlantic Perspective, en Administrative Theory & Praxis Vol. 22 N 2, 2000, 287-308. Esta
ltima idea est explcitamente planteada por Letelier en el artculo arriba mencionado.
116 Woodrow Wilson, The Study of Administration, en Political Science Quarterly, Vol. 2. N 2
junio 1887, 210.

Armando Quezada Acharan, en su memoria para obtener el grado de licencia-

do en leyes, presentada en 1893 en medio del funcionamiento de una comisin
parlamentaria que estudiaba reorganizar las plantas de empleados de toda la ad-
ministracin, propona establecer el empleo pblico como una carrera definitiva
para quienes ocuparan puestos en la administracin. En su visin, una larga vida
administrativa, basada en tradiciones prcticas que dieran un carcter propio y
vigoroso era conveniente para la marcha administrativa. Esto se lograra si la
administracin contaba con un personal idneo. Quezada Acharan comparta las
propuestas en materia de carrera administrativa presentadas al momento de dis-
cutir la ley de 1887 117.
En este sentido, el pensamiento administrativo chileno comenzaba a incorporar
caractersticas de la burocracia del tipo weberiano. Esto se ve, especialmente, en
que la elite crea que la administracin era una tarea especializada, que requera
una preparacin experta y en las propuestas por hacer del empleo pblico una
profesin remunerada con un sistema de carreras con ingreso por capacidades para
el puesto y un ascenso en base a la antigedad118.
Existi un sector que, adems, se preocup, por razones polticas, en llevar la
separacin poltica-administracin al mbito de los nombramientos de los emplea-
dos. Esta cuestin apuntaba a intentar disminuir el poder del Presidente de la
Repblica, quien poda contar con sus empleados como electores y agentes electo-
rales, pero, adems, se haca cargo de que esta forma de reclutar funcionarios
afectaba la eficiencia de la marcha administrativa.
No resultara extrao que este grupo poltico haya mirado la implementacin
del sistema de servicio civil britnico y la dictacin de la Pendleton Act en los
Estados Unidos. Hacia 1880, en materias de sistemas de personal, el padrinazgo ya
era visto en estos pases como un mal que afectaba la moralidad y eficiencia de la
administracin pblica. Junto a ello, los exmenes va concursos abiertos se pre-
sentaban como la forma ms adecuada y justa para nombrar empleados en sistemas
democrticos119.
En resumen, en la elite poltica chilena existan una serie de nociones bsicas
en torno a la administracin. Su rol fundamental dentro de la sociedad no era
discutido. Ello no significaba, en todo caso, que no hubiese quejas por el nivel de
117 Armando Quezada Acharan, La reorganizacin administrativa en Chile, en Anales de la
Universidad de Chile, LXXXIV, 1893, Santiago, 300-301.

118 Vsae, Max Weber, Qu es la burocracia?, sin ciudad, sin fecha, 8, 10, 20, 50, 75 y 115-120.
Disponible en http://sociologia.fsoc.uba.ar/documentos/lecturas/Weber_burocracia.pdf [1 de mayo de

2007].
119 Los britnicos iniciaron la instalacin de un servicio civil en 1853. Eliminaron el patronazgo
en el reclutamiento de empleados, pasando a ocupar un sistema de exmenes competitivos abiertos, a

cargo de una junta central. Adems, estableci la promocin interna en los servicios en base a la
antigedad. En Estados Unidos, en tanto, en 1883 se clasificaron una serie de cargos que pasaran a ser
llenados va exmenes de concurso. Se nombraba a los aspirantes con mayores calificaciones en las
pruebas, dejndolos a prueba por un tiempo antes del nombramiento definitivo. Edgar Norman
Gladden, Una historia de la administracin pblica II. Desde el siglo XI hasta nuestros das, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1989, 358-372.
42 HISTORIA 41 / 2008
desarrollo y el tamao que haba alcanzado hasta 1880 y que no disgustara, a

ciertos grupos, la aparicin de algunas funciones no tradicionales.
El pensamiento administrativo del chileno basaba sus planteamientos en ele-
mentos propios de una perspectiva liberal, decimonnica y europea, de la admi-
nistracin pblica que la entenda como ejecucin de la ley120, y vieron apare-
cer, tambin, concepciones burocrticas que se hicieron dominantes en el siglo
XX. Estas concepciones se mantendran hasta la dcada de 1920, en la que la
administracin comenz a ser concebida como parte de un proyecto industrializa-
dor siendo su rol planificar y ejecutar en el rea econmica 121. Esta nueva
concepcin buscaba cambiar el legado burocrtico del parlamentarismo por una
tecnocracia pblica de carcter apoltico 122.
A pesar que las influencias del pensamiento administrativo decimonnico eran
adoptadas por gran parte del mundo poltico, las interpretaciones polticas de estas
ideas podan tener variadas direcciones en el mbito de la discusin poltica, prin-
cipalmente en lo referente al papel del Presidente de la Repblica en el juego
poltico. Otros estudios debieran dar cuenta de esto.
120 Mark Rutgers, Beyond Woodrow Wilson. The Identity of the Study of Public Administration
in Historical Perspective, en Administration & Society, Vol. 29 N 3, 1997, 290-291.

121 Vase Adolfo Ibez Santa Mara, Los Ingenieros, el Estado y la Poltica en Chile. Del
Ministerio de Fomento a la Corporacin de Fomento, 1927-1939, en Historia, Vol. 18 1983, 48-50

122 Patricio Silva, State, Public Technocracy and Politics in Chile, 1927-1941, en Bulletin of
Latin American Research, Vol. 13 N 3 septiembre 1994, 283. Si bien durante el siglo XIX, como se
ha visto, a los empleados pblicos se les exiga contar con ciertas credenciales universitarias, estas
acreditaban una formacin humanista, constituyndose en una especie de generalistas. De modo
contrario, la tecnocracia a la que alude Silva estaba conformada por ingenieros, quienes, de modo
contrario, se asemejan a la figura del especialista. Sobre las caractersticas de los generalistas y
especialistas, vase Jean Meynaud, La Tecnocracia, Mito o Realidad?, Madrid, Editorial Tecnos,
1968, 37-46.

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HISTORIA N o 41, vol.

I, enero-junio 2008: 5-42

DIEGO BARRA TRAVERSO*

CONTINUISTA O RUPTURISTA, RADICAL O SENCILLSIMA:

Este trabajo estudia la discusin pblica en torno a la reorganizacin ministerial

Palabras clave: administracin pblica, ministerios, reformas administrativas,

Key words: Public Administration, Ministries, Administrative Reforms, Chilean

Fecha de recepcin: mayo 2007

* Universidad de Chile. Correo electrnico: dbarria@uc.cl

El desarrollo de la administracin pblica chilena durante el siglo XIX puede

Pblicas y de Correos. El Ministerio de Justicia deba preocuparse de la relacin

4 Germn Urza Valenzuela, Evolucin de la Administracin Pblica Chilena (1818-1868),

La ley de 1887 tambin estableci los requisitos de credenciales educaciona-

2. QU OBJETIVOS TENA LA REFORMA MINISTERIAL ?

Las reformas administrativas de la dcada de 1880 ocurren en un Chile decimo-

7 Se solicitaba la certificacin de ciertos cursos aprobados, dependiendo del departamento al

I RREE H JCIP G M IOOPP

I= Departamento de Interior. G= Departamento de Guerra.

JCIP= Departamento de Justicia, Culto e Instruccin Pblica. S= Seccin.

La elite, segn Jocelyn-Holt, buscaba dominar al Estado para que este no se

9 Alfredo Jocelyn-Holt, op. cit.

Durante el perodo [de Balmaceda] no se reestructur la administracin, como errada-

Para Villalobos y Sagredo, el gobierno de Balmaceda represent una accin

una especie de ministerio de economa, en el que se concentraban diversas funciones

3. EL AUMENTO DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO . 1865-1891

hablar de cargas de trabajo administrativo, ya que no todo el trabajo estatal implica

DECRETOS POR RAMO, 1879-1892

Interior Relaciones Justicia, Hacienda Guerra Industria Ttulos Total

1879 1.366 223 1.125 1.710 5.746 3.033 13.203

Entre 1879 y 1892, el nmero de decretos expedidos por la administracin del

TASA DE VARIACIN ANUAL DE DECRETOS Y GASTO POR RAMOS

Decretos Decretos Gasto fiscal Gasto fiscal Gasto fiscal

Interior 4,3 12,9 3,0 7,7 -5,6

28 Incluye tem Ttulos de todos los Ministerios.

En su visin, con la reorganizacin se podra responder con acierto i rapidez

El ministro de Guerra, Carlos Antnez, al entregar la Memoria de su cartera

Con posterioridad, en 1883, se dicta la ley orgnica de la Direccin de Tesoro y la Direccin de

La necesidad de reformar el servicio ministerial fue una preocupacin que tam-

32 Memoria presentada por el Ministro de Guerra al Congreso Nacional en 1886, Santiago,

34 Los Ministerios, El Mercurio, 2 de octubre de 1886.

Estas medidas, con las cuales se ganara en expedicin, no requeran, segn el

37 Innovaciones en el servicio de Ministerios, Los Debates, 6 de octubre de 1886.

41 Los Debates, 23 de octubre de 1886.

El buen servicio de los Ministerio i la moralidad administrativa exijen de consuno (sic)

Esta declaracin se relacionaba con la acusacin de otros medios, como La

dictaba un decreto donde se estableca un examen previo para el ingreso a las

En ambas Cmaras, el debate se produjo, principalmente, entre el ministro

51 BSS, Sesin 10a Extraordinaria, 17 de diciembre de 1886, 138.

El proyecto fue resistido, principalmente, por los parlamentarios conservadores

4.1 El tamao del Estado y la evolucin administrativa

Para un grupo de parlamentarios, el aumento de los ministerios resultaba inne-

se funda en un sistema de responsabilidades sucesivas que a modo de ruedas dentadas

La experiencia internacional tambin era usada por los opositores al aumento

54 Boletn de Sesiones de la Cmara de Diputados (en adelante BSCD), Sesin 6a Ordinaria, 16

siendo que Austria tiene ms de 40 millones de habitantes, Estados Unidos 28

su inadaptabilidad y el no haberse tomado consideracin en ellas a las circunstancias

57 Ibid., Sesin 83a Extraordinaria, 7 de mayo de 1887, 1204.

Concepciones en esta lnea eran compartidas en la academia. Por ejemplo,

Si bien existi una oposicin, en ciertos sectores del parlamento, a la creacin

64 Valentn Letelier, La Ciencia del Derecho Administrativo, en Anales de la Universidad de

Quienes s se oponan a la existencia de un departamento particular para la

...por la especialidad de sus labores no podr prestar eficazmente sus importantes

67 BSS, Sesin 10a Extraordinaria, 17 de diciembre de 1886, 135.