Professional Documents
Culture Documents
1. El excelente libro que Eliseo Aja nos presenta slo se explica como una de-
purada sntesis tras largas investigaciones. Estamos ante una obra en la que en ver-
dad se ofrece abundante informacin y seria reflexin, bien sistematizadas, sobre la
realidad espaola, convenientemente iluminadas por distintas experiencias de dere-
cho comparado. Pero ste es tambin un volumen con tesis. Abundan las propuestas,
controvertibles pero bien trabadas, sobre los temas ms relevantes en la construc-
cin del Estado autonmico.
Su elaboracin seguramente no habra sido posible sin diez aos de trabajo de
un muy amplio equipo de profesores de derecho pblico que, hasta hace poco coor-
dinados por el Profesor Aja, han rastreado anualmente el funcionamiento real de
nuestro Estado compuesto y publicado un Informe sobre las Comunidades Autno-
mas. Un informe, por cierto, encargado y patrocinado por el Senado y un buen n-
mero de Gobiernos territoriales. Se corrobora as una vez ms, frente a quienes pare-
cen dudar de la utilidad de ese gasto, que la financiacin pblica de concretos pro-
gramas de investigacin universitaria, tambin en las ciencias jurdicas, no es un
estril dispendio ni puede entenderse como subvencin clientelar sino que constitu-
ye un apoyo imprescindible de las propias instituciones para la definicin de la vida
del Estado desde cierta solidez y altura; o, lo que es lo mismo, para enriquecer con
materiales cientficos las polticas de Estado y de Gobierno y sus opciones, ms all
de las coyunturales correlaciones de fuerzas parlamentarias y del inevitable pragma-
tismo o pactismo de los partidos.
Probablemente, el libro tampoco hubiera sido escrito sin la pertenencia del autor
a una generacin de constitucionalistas que vivi la elaboracin de la Constitucin
ya con alguna experiencia y ha sido luego testigo del posterior desarrollo constitu-
cional durante veinte aos, todo lo cual hace ahora posible la interesante lectura his-
trica de la compleja construccin del modelo y de sus antecedentes que se ofrece
en el captulo 2. Una atalaya que no puede soslayarse para decidir adonde vamos.
Subrayara igualmente su fcil y rpida lectura si no fuera una conclusin enga-
osa. Est, en efecto, escrito de manera directa sin recovecos de jurisperito ni ba-
rroquismos extraos al oficio de jurista de Estado hasta resultar pasmosamente
claro. sta es una de sus muchas virtudes, puesto que, al tiempo de difana, la obra
es muy densa como toda buena sntesis. Me atrevera a describirlo, pues, como un
297
Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 107. Enero-Marzo 2000
RECENSIONES
buen Compendio de Teora del Estado Autonmico. Pero tambin esa apreciacin
sera engaosa, ya que no se contenta con reflejar notarialmente el estado actual de
las diferentes cuestiones, sino que configura una seria contribucin para su avance.
Son bastantes, en efecto, las propuestas valientes y rigurosas sobre la mayora
de los temas importantes. Barrunto, adems, que, como muchos buenos libros, tiene
una fuerte voluntad de incidir en la opinin pblica y contribuir a su formacin.
2. Aja evidencia la paradoja del Estado autonmico es ms una seria contra-
diccin, de un lado, permite un intenso autogobierno de las entidades territoriales,
desconocido en nuestra historia y parangonable a cualquier modelo federal, pero, de
otro, recibe fuertes descalificaciones y constantes crticas por parte de los partidos
nacionalistas que gobiernan algunas Comunidades Autnomas desde el inicio; casi
exclusivamente se ubican all los reproches, pues, por fortuna y es un fenmeno
bien curioso e inimiginable en los setenta, el secular centralismo y la uniformiza-
cin, tan arraigadas entre nosotros desde el xvm y el brusco advenimiento de la di-
nasta borbnica, parecen ya prcticamente enterrados en slo unos pocos aos. Un
curioso distanciamiento entre realidad institucional y debate ideolgico para cual-
quier observador imparcial que el autor atina en subrayar. Coincide la aparicin del
libro como destaca con un salto de los nacionalismos (Conferencia de Barcelo-
na, Pacto de Estella, Asamblea de Municipios Vascos...) en la crtica ideolgica del
Estado autonmico, precisamente, una vez que se est acabando su construccin. El
autor pasa revista en el captulo 6. a esas crticas (autodeterminacin, confedera-
cin, soberana compartida...) y evidencia su ambigedad al tiempo que argumenta
cmo socavan la legitimidad del sistema de descentralizacin, pero sin ofrecer real-
mente alternativas.
En este contexto, acierta Aja tanto en la necesidad de desdramatizar las posicio-
nes nacionalistas en el debate constitucional y enfriar la polmica, como en la injus-
ticia de imputarles todos los defectos en el funcionamiento del sistema. Conviene no
satanizar las posturas ideolgicas, los diferentes nacionalismos son actitudes legti-
mas en democracia y, adems, con viejas raices y explicaciones, para algunos no de-
jan de ser, incluso, expresin de la misma vieja y plural identidad de las Espaas:
ibrica y conflictiva. Slo la violencia o, con menor reprobacin moral, en general,
el incumplimiento de las reglas de derecho quedan extramuros del Estado constitu-
cional. sta es la grandeza de sus procesos de integracin y la razn de su larga su-
pervivencia como forma poltica.
Pero nada de esto a mi juicio es lo mismo que dar por evidentes y estima-
bles las pretensiones soberanistas (por cierto no s si un neologismo o un barba-
rismo) de aqullos, sin necesidad de mayores reflexiones, tanto para la mayora de la
nacin espaola como para la de las propias nacionalidades en las que se asientan
(distincin que recurdese fue un gesto de buena voluntad en el proceso de en-
tendimiento de los pueblos de Espaa que con grandes dificultades alcanzaron los
constituyentes en el art. 2 CE), y concluir admitiendo como racional e inaplazable la
parcial desmembracin de un Estado, ciertamente plural en culturas y lenguas, pero
que suele mencionarse en todo el mundo como una de las comunidades polticas
298
RKCKNSIONES
299
RECENSIONES
300
RLCLNS10NES
301
RECENSIONES
302
RF.CENSIONES
303
RECENSIONES
304
RECENSIONF.S
305
RECENSIONES
306
RECENSIONES
guro deba hacerse de esta manera. Ya es muy difcil contruir un federalismo asim-
trico sin apenas serios referentes, para unirle ocho posiciones constitucionales dife-
renciadas.
De otra parte, no deja de ser un poco contradictorio con ese generoso reconoci-
miento de los hechos diferenciales de algunas nacionalidades la propuesta de Aja de
hacer del Senado espaol una dieta o consejo federal de todos los ejecutivos auton-
micos al modo alemn. Una posicin bien trabada y construida, y de la que en pura
teora de las fuentes del derecho (la fijacin de lo bsico en las leyes), de los conflic-
tos constitucionales (la interconexin de polticas territoriales o parciales en una co-
mn) y de la participacin federal en la fase ascendente es muy difcil poder discre-
par. Simpatizo intelectualmente con la propuesta, pues es la ms coherente con el
sistema federal que al igual que el autor desde hace casi veinte aos defiendo.
Aunque recuerdo que no es nueva y que ha tenido escaso eco entre las fuerzas polti-
cas hasta ahora, por motivos bien conocidos. More mechanico, de poder efectiva-
mente erigirse, reportara notable beneficios al buen funcionamiento del sistema.
Tiene razn terica. Aunque cabe dudar que la realidad del pas est para estas sofis-
ticaciones, es decir, de que exista la voluntad general de asumir un diseo cooperati-
vo tan generoso y solidario. Ojal sea as.
Ahora bien, la adecuada igualdad y multilatcralidad de la dieta o Senado federal,
que igualmente Aja defiende, no se compadece mucho con la segunda conclusin
principal del libro: la pretensin de reconocimiento constitucional de los hechos di-
ferenciales, como status especfico de rango fundamental y no como meras excep-
ciones a las reglas, estas posiciones constitucionales diferenciadas de algunas nacio-
nalidades, de admitirse, produciran el subsiguiente enconamiento de la bilateralidad
e inevitables agravios del resto; recurdense las propuestas nacionalistas de que
ciertas Comunidades Autnomas tengan una ubicacin privilegiada hasta un
veto... en la Cmara alta: una especie de estatuto especial de nacionalidad histri-
ca en la vida parlamentaria. Nada de esto casa con la ideologa y el lenguaje del fe-
deralismo cooperativo alemn, como Aja de sobras sabe. Vernos obligados a cons-
truir un federalismo inevitablemente asimtrico algo que ya he defendido, ya es
mucho no s si demasiado ante la ausencia de paradigmas serios, como para te-
ner que inventar posiciones constitucionales diferenciadas. Hacer una teora del fe-
deralismo asimtrico junto a otra, superpuesta a aqulla, de los hechos diferenciales,
sinceramente, desborda mis capacidades y entendimiento.
En definitiva, la determinacin que se hace de los hechos diferenciales en el li-
bro es todava algo endeble. No creo sea un verdadero concepto o una categora jur-
dica ni que se inserte cmodamente en la teora federal por muy asimtrica que sea.
No slo en el serio esfuerzo de Aja, tampoco advierto suficientes precisiones con-
ceptuales en los excelentes trabajos de diversos autores todos buenos colegas
que se han ocupado de este problema y utilizan el trmino con distintos alcances
(Castells, Leguina, Herrero de Min, Lpez Guerra, o recientemente e in extenso
Lpez Aguilar). Me temo estamos ante una clusula de estilo, una propuesta semn-
tica. Es ah donde nicamente este esplndido libro quiz flojea y, como es muy pro-
307
RECENSIONES
bable que Aja tenga razn yo no tengo soluciones y temo quedarme en solitario
frente a ese abanico de colegas y amigos, me conformara con pedirle que se es-
forzase en reforzar su construccin. Ojal mis dudas sirvan como revulsivo o acicate
para esto.
El Estado constitucional reclama igualdad en status constitucional entre todas
las Comunidades Autnomas, aunque esto diste de querer decir uniformidad norma-
tiva y s pluralismo en los regmenes jurdicos, tambin igualdad entre todos los ciu-
dadanos en el ejercicio de sus derechos sin agravios ni privilegios por razones terri-
toriales, y solidaridad entre Comunidades Autnomas (multilateralidad y no slo bi-
lateralidad, inters general, voluntad general, comportamientos favorables al
todo...). Una organizacin jurdica de la integracin poltica, respetando las diferen-
cias que nacen de la Historia. No una organizacin de la diferenciacin. Los matices
en derecho son todo.
Javier Garca Roca
PABLO PREZ TREMPS (Coordinador), MIGUEL NGEL CABELLOS ESPIRREZ, EDUARD ROIG
MOLES: La participacin europea y la accin exterior de las Comunidades Autnomas,
Generalitat de Catalunya, Institu d'estudis Autonomics, Ed. Marcial Pons, Madrid-Barce-
lona, 1998, 572 pgs.
(1) Es prcticamente unnime en la doctrina el sentimiento de que se trata de una cuestin capital
del entramado competencial. El esquema actual necesita de un desarrollo ms completo, que sea capaz de
aportar solidez y eficacia a la participacin exterior y comunitaria de los entes autonmicos. As,
ALBERTO PREZ CALVO afirma en Estado Autonmico y Comunidad Europea, Ed. Tecnos, Madrid, 1993,
pg. 42, que este tipo de consideraciones adquiere un relieve fundamental en un Estado compuesto como
es el autonmico. En otros trabajos, como La participacin de las Comunidades Autnomas en los asun-
tos comunitarios europeos, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid, 1995, se apunta la ne-
cesidad de afrontar nuevos retos en el desarrollo de la organizacin territorial del Estado, considerando el
papel de las Comunidades Autnomas en la Unin Europea como cuestin abierta.
308
RLCHNSION'FS
I. PERSPECTIVA COMPARADA
(2) Precisamente, dada su condicin de Estado federal en los primeros pasos de las Comunidades
europeas, Alemania es el primer Estado miembro en el que se plante la participacin regional a nivel co-
munitario. Se trata de un elemento determinante, ya que Lo caracterstico del sistema alemn de partici-
pacin es que su configuracin y perfeccionamiento son resultado de un proceso evolutivo, a lo largo de
casi cuarenta aos, en el que han sido notas dominantes la bsqueda y el logro de acuerdos entre la Fede-
racin y los Lnder. La participacin de las Comunidades Autnomas..., cit., pg. 89.
(3) Tanto el modelo alemn como el austraco pueden ser las referencias ms interesantes a la hora
de disear el desarrollo del sistema de participacin de los entes regionales espaoles. ELSEO AJA apunta
al esquema alemn como modelo a imitar, sobre todo en lo relativo al peso poltico del Bundesrat desde
su posicin de verdadera cmara territorial, como rgano aglutinador de los procedimientos concernien-
tes a la participacin en la Unin Europea (ELSEO AJA: La reforma del Senado, clave del Estado Auto-
nmico, El Pas, Madrid, 16 de noviembre de 1999).
309
RECENSIONES
(4) Las oficinas de representacin de los Lnder constituyen una forma institucionalizada de parti-
cipacin de indudable madurez. As lo corrobora tanto el hecho de que la totalidad de los Lnder tienen
abierta oficina de representacin en Bruselas, como el apoyo prestado por la Federacin en este aspecto,
incluso formalizado bajo acuerdos oficiales, como el de 12 de octubre de 1993.
(5) Blgica era un Estado unitario en el momento de la fundacin de las Comunidades europeas, e
inici en 1970 un proceso, a travs de cuatro reformas constitucionales, que culmin en 1993 con la ins-
tauracin plena de un Estado federal.
310
RECENSIONES
(6) DAVID ORDEZ SOLIS, en La ejecucin del Derecho Comunitario en Espaa, Ed. Civitas, Ma-
drid, 1993, pg. 188, considera que aunque se ha dado un giro en cuanto a la negativa inicial de la parti-
cipacin regional, an resulta excesiva la preocupacin de los rganos centrales del Estado por el incum-
plimiento de las Regiones, lo que significa un "poder de sustitucin" que, ms que garantizar la ejecucin
del Derecho comunitario, reduce sustancialmente la autonoma.
(7) Evidentemente, el modelo alemn es el ms evolucionado, pero, como se apunta en La partici-
pacin de las Comunidades Autnomas.... cit., pg. 122, el que se trate del mejor modelo, no quiere de-
cir que sea fcilmente transplantable, por lo que conviene no olvidar las diferencias sustanciales de parti-
da entre la RFA y Espaa. Para estar en condiciones de acercarse al sistema alemn, Espaa ha de reali-
zar, previamente, reformas de cierta consideracin en la estructura del Estado de las autonomas.
(8) Siguiendo la tipologa de reservas competenciales a favor del Estado realizada por Luis LPEZ
GUHRRA en la obra colectiva Derecho Constitucional, volumen II, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1994,
pg. 336, el artculo 149.1.3 CE se encuentra dentro de las reservas estatales que comprenden ntegra-
mente la materia, abarcando todas las funciones con ella relacionadas: normativa, ejecutiva, de inspec-
cin y coordinacin.
311
RECENSIONES
(9) Existe una diversidad de posiciones doctrinales acerca de cul es el verdadero contenido del ar-
tculo 149.1.3 CE. As, ARACELI MANGAS MARTN seala en Derecho comunitario europeo y Derecho es-
paol, Madrid, 1987, pg. 231, que en dicho artculo estn incluidas, entre otras, las competencias de ius
legationis activo y pasivo, ius contrahendi, responsabilidad internacional del Estado, proceso interno de
formacin de la voluntad del Estado, formacin de legaciones negociadoras, o de ejecucin de acuerdos
internacionales, entre otras. El profesor PREZ GONZLEZ descarta el sentido aparentemente omnicom-
prensivo de la categora relaciones internacionales. Otros, como ALBERTO PREZ CALVO, consideran
que no slo las relaciones internacionales tienen un contenido material flexible, sino que la mayor o me-
nor amplitud del mismo la define el competente en la materia, es decir el Estado (Estado Autonmico y
Comunidad Europea..., cit. pg. 42). A esto ltimo se opone el profesor ELSEO AJA, concluyendo que
salvo en aquellas competencias citadas del artculo 149.1 de la Constitucin espaola en que la califica-
cin exterior forma parte expresa de la delimitacin material (emigracin, etc.), la dimensin internacio-
nal de todas las dems competencias de las Comunidades Autnomas no cambia su calificacin, salvo
cuando su ejercicio invada la competencia estricta de relaciones internacionales [Comentario a la STC
137/1989, de 20 de julio (Colaboracin entre Galicia y Dinamarca), en La celebracin de tratados inter-
nacionales por Espaa: problemas actuales, Madrid, 1990, pg. 162].
(10) ALBERTO PREZ CALVO, interpretando la STC 252/1988 de 20 de diciembre, considera que en
el artculo 149.1.3 CE se expresa la exigencia del principio de unidad, cuya consecuencia es la persona-
lidad jurdica nica del Estado en el ordenamiento jurdico internacional y la del inters general que afec-
ta al conjunto del Estado, en Estado Autonmico y Comunidad Europea..., cit. pg. 70.
312
RECENSIONES
cia segn el TC (11), derecho a informacin sobre tratados, derecho a instar su ce-
lebracin y las clusulas de salvaguarda (pg. 204).
Desplazando la atencin hacia la cooperacin interregional, los autores realizan
un estudio de la compleja red de contactos existentes en este mbito. Para ello, se
basan en el anlisis de diversas infraestructuras, progresivamente consolidadas. Di-
chas realidades sirven de apoyo estructural para la ejecucin de programas y proyec-
tos de mbito suprarregional, y, a su vez, facilitan el acceso a la financiacin comu-
nitaria, sin olvidar el inters que suscitan como cauce de informacin. En este punto
la obra examina la trayectoria desarrollada por la ARE (Asamblea de las Regiones
de Europa), as como por el Congreso de Poderes Locales y regionales; adems ana-
liza dos mbitos de indudable trascendencia para la accin exterior, cuales son el de
la cooperacin transfronteriza y el de la cooperacin al desarrollo.
En el plano organizativo interno, el protagonismo del Presidente se erige en ca-
racterstica comn a la prctica totalidad de las Comunidades Autnomas. A pesar
de ello, su exclusividad en este mbito se ha visto superada tanto por la potenciacin
de formas estrechas de relaciones externas (cooperacin transfronteriza, participa-
cin en asuntos comunitarios, etc.), como por el funcionamiento de diversos rga-
nos (ya sean especializados o de la administracin sectorial), dirigidos a solucionar
los problemas de legitimidad competencial en las actuaciones externas.
La principal conclusin apreciada en la monografa, tras el examen de la cues-
tin relativa a las relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas en materia ex-
terior, es el amplio margen de flexibilidad en el que se desenvuelven, debido, princi-
palmente, al nfimo grado de formalizacin existente en dichas relaciones.
(11) STC 58/1982. Esta postura fue matizada ms adelante en la STC 252/1988.
313
RECENSIONES
(12) Existen mltiples voces discrepantes acerca de la virtualidad de ste rgano. Entre ellas encon-
tramos la del profesor PREZ GONZLEZ, quien afirma que la Conferencia para Asuntos Relacionados con
las Comunidades Europeas no es una instancia adecuada, ni para ser consultada por el Gobierno en lo re-
ferente a la posicin espaola frente a Bruselas, ni para formar la posicin unitaria de las Comunidades
Autnomas en asuntos comunitarios (La accin exterior y comunitaria de los Lnder, Regiones, Canto-
nes y Comunidades Autnomas, volumen I, Ed. Instituto Vasco de Administracin Pblica, 1994, pg.
336).
(13) Se trata de un hecho comnmente aceptado, del que, al parecer, no se atisba una solucin defi-
nitiva a corto plazo. El actual diseo del Senado supone un indudable lastre para el desarrollo del sistema
de participacin comunitario de las Comunidades Autnomas y un agravio comparativo con modelos de
participacin ms consolidados. As, en La participacin de las Comunidades Autnomas..., cit, pg.
122, se apunta que el Bundesrat es un rgano constitucional sui generis, muy diferente del actual Sena-
do espaol. No es estricta y exclusivamente una segunda Cmara sino un rgano constitucional de repre-
sentacin de los Lnder [...] ese carcter gubernamental de la representacin de los Lnder [...] es el que
314
RECENSIONES
posibilita el soporte administrativo que requiere en la prctica el funcionamiento del sistema de participa-
cin interna.... ELSEO AJA incluye la funcin relativa a la determinacin de la participacin de las Co-
munidades Autnomas en la formacin de la posicin de Espaa ante la Unin Europea dentro de las fa-
cultades que han de integrar el entramado competencial del futuro Senado (La reforma del Senado, cla-
ve del Estado autonmico, El Pas. 16 de noviembre de 1999).
(14) La profesora ASTOLA MADARIAOA sostiene que la existencia del Comit de Regiones supone la
apertura de un foro para la discusin y el acuerdo entre los diversos intereses regionales y locales que
conviven en la Unin Europea, adems de ser el lugar del que pueden surgir ideas interesantes para mejo-
rar la incardinacin de todos los poderes en la organizacin comn (Las Regiones en la Unin Euro-
pea, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 45, Madrid, 1995, pg. 131).
315
RECENSIONES
316
RECENSIONES
317
RECENSIONES
318
RECENSIONES
rencia, siguiendo el concepto utilizado por Robert Putnam, y que hace referencia a
un tipo de leyes que estableceran nexos de congruencia entre distintos mbitos ma-
teriales. En el derecho autonmico espaol, estas leyes de coherencia aparecen a
partir de los noventa, aunque de forma algo tentativa, si bien determinadas materias
de etapas anteriores podran incluirse tambin dentro de ese tipo de normas. As su-
cedera con la legislacin sobre planes generales de desarrollo, con especial impor-
tancia en Andaluca.
Tras este estudio comparativo sobre la produccin legislativa de las CC.AA., el
captulo III se centra en La actividad legislativa del Parlamento de Andaluca, la
cual ha seguido una evolucin paradigmtica: la mayor produccin se alcanza en los
aos ochenta, experimentndose una tendencia descendente a partir de los noventa.
El captulo analiza las leyes aprobadas en las distintas legislaturas, as como las en-
miendas a la totalidad presentadas, las cuales han ascendido a un total de 78, experi-
mentando una secuencia descendente similar a la de la propia actividad legislativa.
Se incluye un anexo con los proyectos de ley decados o retirados.
En cuanto a las proposiciones de ley presentadas, son un total de 93 en los quin-
ce aos, producindose una eclosin en la cuarta legislatura, normal dada la estruc-
tura del Parlamento andaluz en ese perodo. Los Grupos IU y Popular han sido los
ms activos, con 32 proposiciones cada uno. Las materias sobre las que se han pre-
sentado han sido, fundamentalmente, relativas a reforma institucional, medio am-
biente, desarrollo y welfare state. Tambin se observa, paralelamente al declive rela-
tivo de las materias socioeconmicas, una tendencia progresiva hacia la preocupa-
cin por reas singulares relacionadas con el desarrollo y la modernizacin social.
La preocupacin por el mbito institucional parece responder a factores de tipo co-
yuntural o de respuesta a problemas concretos, aunque tambin, puede revelar,
como se seala, una cierta falta de consenso fundamental entre las fuerzas de la opo-
sicin respecto a la propia esfera institucional, o bien una peligrosa utilizacin
instrumentalista de dichas materias por los partidos de la oposicin. Este anlisis se
completa con un anexo en el que se enumeran las proposiciones de ley presentadas
por legislaturas.
El captulo finaliza con un estudio de la defensa jurdica de a legislacin auto-
nmica, es decir, de la actuacin del Parlamento de Andaluca en los procesos cons-
titucionales. Doce casos se han producido en los primeros quince aos, los resueltos
en las sentencias 37/87, 103/88, 75/90, 27/91, 102/91, 236/91, 81/93, 302/93,
319/93, 52/94, 102/95 y 163/95. La representacin ha recado casi siempre en el
Consejo de Gobierno, como accionante o demandado, asumindola slo el Parla-
mento cuando se ha visto obligado a intervenir porque sus leyes hayan sido recurri-
das en va de inconstitucionalidad. De entre las sentencias comentadas, destaca por
la importancia poltica que tuvo para la Comunidad, la STC 37/87, de 26 de marzo,
que resolvi el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 81/84, de 3
de julio, de Reforma Agraria.
El captulo IV se dedica a las funciones de debate y control del Parlamento, ini-
cindose con unas interesantes reflexiones sobre el significado de estas funciones en
319
RECENSIONES
los Parlamentos actuales, los cuales si bien siguen respondiendo a pautas partitocr-
ticas, presentan otras vas de expresin marcadas por una compleja y fluctuante rea-
lidad poltica. Pueden sealarse tres posibles proyecciones del debate en una Cma-
ra como la andaluza, teniendo en cuenta que los lmites entre ellos no son absolutos:
el debate legislativo; un debate de carcter autorreferencial, orientado a la forma-
cin y expresin de la voluntad libre de la Cmara en aspectos generalmente no
constitutivos y un debate conectado con la funcin de control del ejecutivo.
La evolucin seguida en el Parlamento de Andaluca ha llevado de un momento
inicial, en el que se pretendi establecer un parlamentarismo centrado exclusiva-
mente en las funciones tpicas de legislacin y de control, a un momento de llegada
en el que predominan los debates de tipo sectorial orientados en torno a polticas p-
blicas, desplazndose el predominio relativo de las actividades de control hacia las
preguntas. Esta evolucin est determinada en parte por la distinta posicin que Go-
bierno y Parlamento adoptan ante el complejo sistema de competencias: mientras
que la actividad legislativa, dirigida por el gobierno con el apoyo de la mayora par-
lamentaria, se mueve dentro de unos lmites jurdicos estrechos, la dimensin fun-
cional del debate parlamentario y la determinacin de la agenda poltica andaluza
presenta unos mrgenes ms amplios.
En total, en el Parlamento de Andaluca se han sustanciado un total de 182 deba-
tes de pleno. En una primera etapa predominaron los de carcter legislativo, mien-
tras que a partir de los 90 lo hacen los sectoriales, fundamentalmente los centrados
en la economa andaluza. En trminos generales existen dos focos preponderantes:
los referidos a la financiacin autonmica y los relativos a polticas econmicas sec-
toriales. Con detalle se analizan los debates de pleno celebrados en las distintas le-
gislaturas, concretando as lo que se denomina perfil de la agenda poltica de
Andaluca.
Durante los primeros quince aos de actividad de la Cmara andaluza, se han
sustanciado 103 resoluciones de Pleno, lo que representa un 56 por 100 del total de
debates sustanciados. Las resoluciones del Pleno constituyen un punto de encuentro
del pluralismo poltico representado en la Cmara, lo cual queda demostrado por el
hecho de que la mitad de las resoluciones aprobadas lo han sido a propuesta de to-
dos los grupos. La mayora de las resoluciones adoptadas se han centrado en la di-
mensin socioeconmica.
Dos conclusiones se extraen del anlisis de las actividades de debate: la preocu-
pacin del Parlamento andaluz por determinados problemas de Estado que inciden
en el mbito territorial de la Comunidad y la existencia de una cierta tendencia diso-
ciativa entre las lneas de prioridad programtica del Gobierno y las de los restantes
grupos parlamentarios de la oposicin.
Siguiendo lo establecido en el art. 27.3 del Estatuto de autonoma, el Parlamento
de Andaluca ha funcionado en Pleno y en Comisiones. En cada legislatura las ocho
Comisiones Legislativas (nueve en la quinta legislatura) han realizado un importan-
te labor de control de la actuacin del gobierno. Las Comisiones Permanentes no
Legislativas se han ocupado de los asuntos de rgimen interno de la Cmara, como
320
RFCENSIONES
321
RECENSIONES
322
RECENSIONES
ENRIQUE LUCAS MURILLO DI- LA CUEVA: Igualdad y autonoma. Las competencias sobre aso-
ciaciones en la jurisprudencia constitucional. Civitas, 1VAP, Madrid, 1999. 173 pgs.
323
RECENSIONES
(1) Es sta una cuestin que siempre se ha planteado en nuestro pas cuando se ha pretendido esta-
blecer un modelo regional o federal (art. 103 del Proyecto de Constitucin federal de 1873 y arts. 17 y
14.1 de la Constitucin de 1931). Vase JUAN PEMN GAVN: Igualdad de los ciudadanos y autonomas
territoriales, Civitas, Madrid, 1992, pgs. 129 ss.
(2) Sobre esta cuestin el autor introduce referencias a Alexy y Dworkin. Pero, me gustara subra-
yar, por lo significativo de sus aportaciones, la que hace a la obra de ZAGREBELSKY: El derecho dctil.
Ley, derechos, justicia Ed. Trotta, Madrid, 1995, el cual basa el constitucionalismo actual en la ductili-
dad del derecho, en la convivencia y el equilibrio entre principios contrarios. Un planteamiento ineludi-
ble en la articulacin de sociedades plurales y, mucho ms, en las que existe una descentralizacin territo-
rial del poder.
(3) Literalmente razona el voto particular que el contenido esencial es siempre indisponible ya que
su definicin, establecida ex Constitutione, slo puede facilitarla el TC. De toro lado, y eso es el punto
ms dbil de la exposicin, se confunde en la sentencia la regulacin del ejercicio de un derecho (a ello se
refiere el art. 53.1 CE) con la regulacin de la materia sobre la que se proyecta el derecho. Un derecho
fundamental slo puede proyectarse sobre mbitos (civil, penal, laboral,...) pero no sobre materias.
324
RECENSIONES
325
RECENSIONES
(4) Es sta la interpretacin que finalmente le da la mayor parte de la doctrina que se ha ocupado de
esta cuestin. Junto a PEMN GAVN, en el libro anteriormente citado (pgs. 137 y ss.), la mantienen I. DE
OTTO en: Los derechos fundamentales y la potestad normativa de las CC.AA., RVAP, nm. 10, vol. II,
1984, pgs. 56 y ss.; M. BARCEL: Derechos y deberes constitucionales en el Estado autonmico, Civitas,
Madrid, 1991; y J. M. BAO LEN: Las autonomas territoriales y el principio de uniformidad de las con-
diciones de vida, IEAL, Madrid, 1991, pgs. 192-193.
(5) El autor subraya, frente a los recelos de parte de la doctrina, que la calificacin de los derechos
como materia no implica un juicio de valor sino que es, en todo caso, un artificio ms que el Derecho uti-
liza para acotar la realidad.
326
RECENSIONES
(6) En este sentido, el autor se limita a recoger de manera resumida los aspectos desarrollados en
toda su amplitud en una obra anterior El derecho de asociacin. Tccnos, Madrid, 1996 cuya lectura
es recomendable para completar el anlisis que ENRIQUE LUCAS MURILLO DE LA CUEVA hace sobre el
tema.
(7) Aunque existen algunas referencias en nota a pie de pgina, creo que hubiera merecido una ma-
yor atencin el anlisis de las consecuencias que provoca la inactividad del legislador en relacin con los
derechos fundamentales, sin olvidar como referencia ineludible el mandato del artculo 9.2 CE.
327
RECENSIONES
(8) Cabra plantear la extensin de la idea de democracia militante a las estructuras asociativas
que conforman el tejido participativo de una sociedad democrtica. Sobre la idea de democracia militan-
te vase IGNACIO DE OTTO: Defensa de la Constitucin y partidos polticos, CEC, Madrid, 1985.
(9) Me parece contradictoria la posicin del autor en relacin con lo que afirma ms adelante: Las
cautelas apuntadas admiten, sin embargo, un cierto margen al legislador para exigir a algunas asociacio-
nes requisitos especiales en relacin con sus estatutos y su organizacin, pero esto slo estar justificado
cuando se pretenda obtener ventajas o beneficios vinculados a polticas sectoriales determinadas y resulte
una medida adecuada para la consecucin de fines de inters general. Otro tanto cabe decir sobre los de-
rechos y deberes de los socios. En particular, en todo lo concerniente a las reglas de admisin en la aso-
ciacin, la imposicin de sanciones y la expulsin o separacin de la misma. Tngase, tambin, en cuenta
lo dicho en relacin con el requisito de la democracia interna en cuanto a su participacin en las decisio-
nes y el desempeo de cargos dentro de la asociacin. El autor se encarga de puntualizar a continuacin
que en dichos aspectos el legislador ordinario slo puede intervenir de forma muy limitada pues ha de
respetar la libertad de autoorganizacin de las asociaciones.
328
RECFNSIONES
nido esencial del derecho se asegura mejor a travs del sistema de inscripcin decla-
rativa.
Con respecto al rgimen interno de las asociaciones, sus elementos pueden con-
siderarse como meramente instrumentales del ejercicio del derecho fundamental y,
por tanto, regulables por el legislador ordinario, regulacin en la que han de primar
las normas de derecho dispositivo que permitan que las asociaciones establezcan su
propias reglas internas.
Esta segunda parte finaliza con un anlisis de la distribucin de competencias
entre el Estado y las CC.AA. sobre asociaciones. En primer lugar, hay que tener en
cuenta que no existe una atribucin expresa al Estado de competencias en materia de
asociaciones. Por el contrario, s que varios Estatutos han asumido dicha competen-
cia, la cual se halla limitada y condicionada en cuanto a su ejercicio por los diversos
preceptos constitucionales. Existen dos lmites fundamentales segn la STC 173/98:
el desarrollo directo de los elementos esenciales del derecho fundamental, reservado
al Estado ex art. 81.1 CE, y los ttulos competenciales que el Estado tiene sobre los
distintos elementos de las asociaciones. En dicho reparto competencial, los arts. 81,
139 y 149 cumplen cometidos distintos y no han de entenderse como contradictorios
entre s.
De la STC 173/98 se pueden deducir los aspectos que son susceptibles de ser re-
gulados como condiciones bsicas a las que se refiere el art. 149.1.1 .a, a saber: la de-
finicin del concepto legal de asociacin, el nacimiento de la personalidad, la capa-
cidad jurdica y de obrar, el rgimen de responsabilidad, las causas y los efectos de
la disolucin. El Tribunal slo indica una posibilidad de actuacin del Estado ex
art. 149.1.1 .a, la cual ser vlida slo si se constata la necesidad de que su rgimen
jurdico sea uniforme para garantizar la igualdad y que la uniformidad de la regula-
cin se limite a lo imprescindible para lograr la igualdad en el ejercicio del derecho.
Con respecto a las posibles limitaciones que pueden derivarse de la competencia
exclusiva del Estado sobre la legislacin civil, opina el autor que hasta que el Estado
no utilice el art. 149.1.1 .a CE para dar la calificacin de condiciones bsicas del ejer-
cicio del derecho de asociacin a las normas civiles que disciplinen la personalidad,
la capacidad de obrar o la responsabilidad de las asociaciones, el legislador auton-
mico puede acometer su regulacin acudiendo al Cdigo Civil. Pero el hecho de que
el legislador de las asociaciones utilice instituciones del Derecho civil para ordenar
determinados aspectos no convierte en civil todo su rgimen.
El art. 10.13 del Estatuto del Pas Vasco no se refiere a las asociaciones en gene-
ral sino a algunas de sus modalidades, en concreto: las de carcter docente, cultural,
artstico, benfico, asistencial y similares. Segn el autor, y apoyndose en pronun-
ciamientos jurisprudenciales anteriores, dicho artculo contiene una competencia
exclusiva que comprende el desarrollo legislativo del derecho de asociacin, dentro
del respeto a las condiciones bsicas del 149.1.1 ,a y de la reserva de la ley orgnica.
Sin embargo, la STC 173/98 ha negado tal posibilidad, considerando que el Estatuto
vasco circunscribe la competencia exclusiva del Pas Vasco a una serie de asociacio-
nes caracterizadas por atender a unos fines y desarrollar unas actividades especfi-
329
RECENSIONES
(10) P. LUCAS VERD: Curso de Derecho Poltico, vol. IV, Tecnos, Madrid, 1984, pgs. 741 y ss.
330