TRAS LAS HUELLAS DEL FEDERALISMO EN COLOMBIA1

Por: Augusto Hernndez Becerra

El estado colombiano es, por definicin constitucional, un Estado unitario. Por

tradicin cultural es, adems, un Estado centralizado. La cuestin que en esta
oportunidad pretendemos plantear es la siguiente: no siendo, ni formal ni
materialmente, un Estado federal, a qu medios tericos podramos recurrir para
establecer si Colombia (y no slo el Estado sino tambin la sociedad) posee algn
grado de sustancia federal? O, en otros trminos, una proclividad constitucional
haca la federalizacin?

Soy consciente de que he elegido un mtodo contrario al habitual. La cultura

administrativa del pas es centralista, y siendo el Estado unitario lo natural sera
tomar estos hechos como punto de partida para el anlisis. Pero, por otra parte,
existen antecedentes federales en nuestra historia poltica. Hubo propuestas de
contenido federal en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, y el pas cuenta
con unas caractersticas propicias a las frmulas federales. Todo ello justifica
investigar si en nuestro ordenamiento subsisten rastros de sustancia federativa, y
es algo que nicamente puede efectuarse utilizando como instrumento de
observacin las elaboraciones doctrinarias sobre el federalismo.

Considerando el hecho de que la mayor parte de la doctrina estudia el federalismo

a travs de una ptica predominante institucional, o sea que tiende a reconocer la
existencia del fenmeno federal nicamente en la medida en que este se traduce
en formas estatales muy precisas y determinadas, se imposibilita efectuar un
reconocimiento de los matices y tendencias que podran revelar, en un pas como
el nuestro, la existencia de condiciones favorables o afines al federalismo o a una
perspectiva de federalizacin.

Para posibilitar este tipo de anlisis y de diagnstico es preciso enriquecer el

concepto de lo federal, y superar las nociones puramente formales, que privilegian
la consideracin de las estructuras gubernativas y las definiciones jurdicas. El
problema radica en que la teora aceptada del Estado federal traza una barrera
infranqueable ante el Estado unitario, y de esta manera impide realizar el estudio
de las mutaciones y fluctuaciones que se producen a lo ancho de la amplia zona
fronteriza que media entre el Estado federal y el Estado unitario.

Esa zona intermedia ha tratado de ser llenada con el estudio de los procesos de
centralizacin y descentralizacin que normalmente ocurren al interior tanto de los
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Publicado en Revista Cabildo N 70, Bogot, noviembre de 1996.
http://cabildo.com.co/Articulos/tras_las_huellas_del_federalismo.htm

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Estados unitarios como de los federales. En los ltimos aos es mucho lo que se
ha dicho y escrito, por ejemplo, acerca de las tendencias centralistas que se
observan en los Estados federales y los importantes fenmenos de
descentralizacin que estn ocurriendo en muchos Estados unitarios.

La doctrina tiende a equiparar u homologar estos procesos, pero en realidad

difieren, por razn de la diversidad de naturaleza, de uno y otro tipo de Estado. Se
trata de fuerzas organizativas que se despliegan en planos diferentes y que
simplemente describen la posicin relativa de los extremos de la relacin poltica,
bien en el Estado unitario o bien en el federal.

En el Estado unitario la descentralizacin tiene lugar en un plano

fundamentalmente administrativo, en el cual el orden nacional se reserva controles
de naturaleza administrativa, jerrquicos y de tutela, sobre los rganos
descentralizados. De esta manera, normalmente el Estado unitario por medio de la
descentralizacin, se autorreconoce e incluso se fortifica. El Estado federal, por su
parte, se descentraliza sobre la base de una reconocida y garantizada autonoma
de los Estados miembros, lo cual significa que en este caso la descentralizacin
opera en un plano propiamente poltico.

Por estas razones, el centralismo de los Estados unitarios vara en calidad e

intensidad frente al centralismo predicable de los Estados federales. Por lo mismo,
el Estado unitario que se descentraliza no va necesariamente al encuentro de las
formas federales. El Estado federal que se centraliza tampoco tiende en todos los
casos a confundirse con el Estado unitario. Los Estados federales modernos
registran una tendencia general hacia una relativa centralizacin, que obedece a
necesidades de ajuste, de bsqueda de un nuevo equilibrio entre la federacin y
los Estados miembros, y en este caso el resultado de determina as medidas
centralistas bien puede ser un fortalecimiento del federalismo.

Tambin puede ocurrir que, por una mutacin de naturaleza en los procesos de
descentralizacin o centralizacin, la forma originaria del Estado se desnaturalice
e ingrese en la dimensin del opuesto. As se registra que ciertos Estados
federales, como consecuencia de una aguda centralizacin, en la realidad tengan
ms bien caractersticas de Estados unitarios. Los tratadistas han reconocido el
fenmeno y la doctrina lo ilustra con variedad de casos. Al contrario, por una
profundizacin de la descentralizacin, tambin ocurre que algunos Estados
unitarios terminen participando del principio federal. Tal podra ser el caso del
Estado regional italiano y el del Estado autonmico espaol, si bien esta es una
aseveracin que suscita encendidas polmicas. Es la metamorfosis que puede
estar sufriendo, tambin, el Estado colombiano, de acuerdo con un itinerario muy
particular.

Crisis de la teora del Estado federal

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Es muy abundante la literatura especializada sobre el tema del federalismo. Esa
riqueza informativa y analtica sobre el fenmeno federal refleja la trascendencia
de la materia y prorrumpe en una gran diversidad de opiniones, criterios,
aproximaciones filosficas y metodolgicas. Lejos estamos de un consenso entre
los especialistas sobre lo que debe entenderse sobre federalismo, y es por ello
que muchos consideran que la teora del Estado federal se encuentra en crisis.
Algunas de las razones que abonaran esta opinin son las siguientes.

Problemas de indefinicin o de vaguedad doctrinaria. Las limitaciones de la

teora del federalismo empiezan por donde ms se resiente toda teora: por su
base, es decir, en el campo de las definiciones. El hecho es que la doctrina
depende excesivamente de distinciones que terminan siendo puramente
semnticas. La teora slo podr avanzar en la medida en que logre reducirse la
diversidad de las formas y de los casos particulares a principios bsicos, a reglas
generales, a constantes y variables que formen parte de una visin sistemtica. La
teora se ha rezagado. Carecemos de una teora con capacidad explicativa y
validez universal suficientes para abarcar toda la tipologa estatal existente en el
mundo moderno. El enfoque terico varia segn la diversidad de los orgenes y los
procesos histricos. En unos casos se concibe el federalismo como un medio para
preservar la unin, ante la presencia de fuerzas centrfugas, fenmenos
separatistas u otras tendencias de disgregacin estatal. En otros casos se trata del
federalismo como una tcnica para promover la descentralizacin. Existe toda una
teora sobre el federalismo real y el federalismo formal que suscita amplia
controversia. Prez Royo sostiene que El Estado Federal es un Estado
polticamente descentralizado, pero no todo Estado polticamente es un Estado
Federal. Estando de acuerdo con lo ltimo, lo primero no ocurre siempre de esa
manera, y as lo han expresado autorizados especialistas. La complejidad del
problema seguramente aumentar si se exploran las significativas diferencias
existentes entre el Estado federal con gobierno presidencial, y el Estado federal
con gobierno parlamentario.

Proliferacin de formas federativas. En esta parte se alude no solamente a

los Estados que se proclaman federales, sino adems a todos aquellos que se
aproximan ms al modelo federal que al unitario. La multiplicacin de las
variaciones de signo federal ha conducido los estudios constitucionales por los
laberintos del casuismo. El hecho es que se habla, sin ningn orden ni sistema, de
formas seudo, cuasi, meta, pre o para-federales. Este enfoque tiene partidarios y
adversarios entre los especialistas. El Estado regional italiano y el Estado
autonmico espaol son esencialmente distintos del federal, segn algunos. En
opinin de otros la diferencia no es de naturaleza sino de grado.

No es apacible la controversia entre los constitucionalistas espaoles, y es as

como Gonzlez Encinar llega a exclamar: Cuando se afirma que nuestro modelo
de Estado no responde al concepto de Estado federal! o se miente

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deliberadamente pero se ignora que no existe tal concepto con un mnimo de
validez general. Personalmente creo que tiene mucha razn. Sin embargo, no
desarrolla esta interesante tesis y la deja expsita, confiando quiz en que se trata
de una afirmacin que se demuestra por s sola, o en que la teora del Estado de
alguna manera ya ha resuelto la cuestin. En realidad esto no es as.

Mutaciones que viene sufriendo el modelo federalismo. La realidad del

derecho pblico comparado contemporneo nos presenta un federalismo
dubitativo de sus principios histricos: sin soberana de los Estados miembros,
presidencial, imperial, cooperativo, centralizador. En este caso la crisis terica del
federalismo estara participando de la crisis de su propio objeto de estudio. Es
decir, sera una consecuencia de la crisis del Estado federalista. No existe, por
supuesto, un modelo nico: se imponen la riqueza y la variedad de las
experiencias particulares. Es evidente que el Estado federal no es igual en todas
partes. Ni siquiera lo ha sido en diferentes pocas histricas del mismo Estado
federal, como ocurre en el caso de los Estados Unidos de Norteamrica, donde se
invent el modelo. El Estado federal tiene un carcter evolutivo y presenta
diversidad de especies. Este es un hecho del cual no parece haberse apercibido la
doctrina, que tiende a ser ms rgida que su verstil y maleable objeto de estudio.

Fracaso en el intento de definir el federalismo por contraste. En tanto

persistan las evidentes dificultades que afectan a la doctrina para explicar
tericamente el Estado unitario, o todo esfuerzo tendiente a definir el Estado
federal por contraste con lo que se cree es su forma antagnica, estar
condenado al fracaso. En todo caso esto es un psimo mtodo de
conceptualizacin: el de la definicin indirecta, por reflejo, a partir de lo que no es.
Si no se sabe con certeza lo que es federalismo (en este caso el Estado unitario),
que an as se insiste en conservar como punto de referencia para acceder al
conocimiento del federalismo, menos an podremos saber en qu consiste
positivamente este ltimo.

Decadencia de la teora en simple casuismo. Las carencias explicativas y

sistematizadores de la teora claudican hoy en un casuismo que, incluso, llega a
negar las posibilidades de la teora poltica, de la teora del Estado.

No faltan los especialistas que desesperan de lograr una aproximacin terica.

Gonzlez Encinar parece ser uno de ellos y racionaliza ese desaliento en los
siguientes trminos: ... no hay un concepto de Estado federal capaz de dar razn
de la variedad que existe en las estructuras organizativas de los Estados que as
se autodenominan. La estructura federal del Estado responde en cada caso, en
cada pas, a circunstancias y necesidades distintas. La forma particular en que
cada uno de los llamados Estados federales combina la centralizacin con la
descentralizacin no es fruto de un diseo apriorstico ni reflejo de un pretendido
modelo, sino una respuesta a la concreta circunstancia histrica o poltico-social.

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Por lo mismo, cualquier teora que no parta del estudio emprico de cada caso
concreto estar siempre ms cerca de una metafsica que de una autntica ciencia
de la realidad. Casi nos obliga a concluir que el Estado federal, como paradigma,
o no existe o es inaccesible para la inteligencia humana. El inconveniente de esta
postura intelectual es que, si se generalizara a las dems reas del conocimiento,
no existira la ciencia misma.

Definicin a partir de las caractersticas estructurales bsicas del Estado

federal. Es el tpico mtodo del constitucionalista, que adopta como punto de
referencia los elementos orgnicos y funcionales del Estado, segn los encuentra
formalmente descritos y regulados en las constituciones y en las leyes
administrativas. El problema es que, al hacer el ejercicio del comparativo de las
estructuras y funciones estatales, se entra en un mundo donde reina la diversidad,
y no es fcil ponerse de acuerdo sobre los factores comunes del Estado federal
subyacentes a la heterogeneidad de las formas institucionales.

Casi siempre se concluye que slo existen dos o tres formas puras o tpicas de
federalismo, siendo los dems casos sui generis o variedades estatales que
escapan a la formulacin de un mnimo de reglas comunes: entes territoriales con
competencias administrativas, legislativas y de direccin poltica; distribucin de
medios financieros acordes con el reparto de funciones estatales; participacin de
los entes polticamente autnomos en el legislativo nacional a travs de una
segunda cmara; garanta institucional, de que por medio de ley ordinaria no se
pueden modificar estas caractersticas; mecanismo judicial de solucin de
conflictos. Aqu tropezamos con que una concepcin estructural funcional del
Estado federal se deja llevar dcilmente por la apariencia formal, por la superficie
del ropaje institucional, lo cual nos puede llevar a conclusiones muy alejadas de la
realidad.

El estado federal puede estar en crisis. Su doctrina, sin duda, est en crisis.
El principio federal no. Este ltimo representa una firme tendencia contempornea.
Corresponde al progreso universal de la democracia y a la mayor valoracin del
ciudadano, que pugna por hacerse fuerte en las comunidades locales y
seccionales.