EL MUNICIPIO EN TIEMPOS DE LA ALDEA GLOBAL1

Por: Augusto Hernndez Becerra

INTRODUCCIN

Luego de la cada del comunismo las economas del mundo, orientadas por el ideario
neoliberal, han entrado en un arduo proceso de ordenamiento global que pretende suprimir
barreras al libre comercio e integrar las economas nacionales en mercados ampliados. Bajo
el nombre de globalizacin e inspirados en el Consenso de Washington, los organismos
financieros internacionales promueven incisivas reformas de liberalizacin, desregulacin,
apertura y privatizacin, para as establecer un nuevo orden econmico mundial.

Fuertes reacciones ha suscitado la poltica de globalizacin. Sus ms radicales opositores

han propuesto la tesis de la localizacin. Opinan estos que, en un mundo plagado de
desigualdades, la globalizacin no funciona porque convierte a los pases ms pobres en
mendigos de las naciones ms ricas y sostienen que la globalizacin no slo no es
inevitable sino que debe evitarse a toda costa. Bsicamente, la localizacin consiste en
que los pases sean auto-suficientes, y enfoquen su produccin en y para su propio mercado
interno, fomentando el consumo de productos nacionales y protegiendo activamente su
economa, incluso con aranceles y tarifas de ser necesario. La localizacin no aboga por la
supresin de todo comercio internacional sino por la reduccin de los intercambios de
servicios y productos que no sean estrictamente necesarios y que se puedan producir a nivel
local. Por supuesto, para que este sistema funcione es necesario que las naciones
diversifiquen sus economas y reconstruyan sus mercados locales.

Segn generalizada opinin, el proceso de globalizacin, incompleto y asimtrico, abre

algunas opciones de desarrollo pero restringe y anula otras. 2 El premio Nobel de Economa
Joseph E. Stiglitz, sostiene que la globalizacin puede ser una fuerza benfica y su
potencial es el enriquecimiento de todos, particularmente los pobres, pero a la vez reconoce
haber comprobado, como vicepresidente del Banco Mundial, que la globalizacin puede
tener sobre los pases en desarrollo, y especialmente sobre los pobres en esos pases, un
efecto devastador. 3

A pesar de haberse convertido la globalizacin en doctrina oficial de los principales

protagonistas de la economa internacional, persiste una considerable distancia entre lo que
la teora econmica predica de la globalizacin y lo que de ella ha podido llevarse a la
prctica. De hecho, coexisten diversos procesos de globalizacin pues, como seala
Stiglitz, no hay un solo modelo de mercado.

1
Provincia. Revista venezolana de estudios territoriales. Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y
Locales - CIEPROL, Universidad de Los Andes, Mrida, Venezuela, N 12, julio-diciembre 2004.
2
Edgard Moncayo Jimnez. Nuevos enfoques del desarrollo territorial: Colombia en una perspectiva
latinoamericana. Bogot, Universidad Nacional de Colombia, PNUD y CEPAL, 2004, p. 17.
3
Joseph E. Stiglitz. El malestar en la globalizacin. Bogot, Taurus, 2002, p. 11.

1
La globalizacin no es uniforme. Uno es el comportamiento del modelo entre pases de
desarrollo comparable, que integran sus mercados en bloques econmicos supranacionales,
y amplan sus soberanas nacionales para constituir poderes pblicos igualmente
supranacionales. Las virtudes del modelo quedan en entredicho, sin embargo, cuando pases
con desarrollo desigual concurren a mercados que se amplan por medio de convenios
cuyas condiciones son impuestas por quien es la parte fuerte. Finalmente, ningn beneficio
es de esperar cuando la ampliacin de mercados se realiza no en trminos consensuados
sino como consecuencia de la libre accin de las fuerzas econmicas, esto es, cuando los
pases concurren en mercados no regulados ni competitivos.

Es por ello que la globalizacin plantea a los pases en desarrollo el desafo de reconstruir o
reinventar su institucionalidad, de manera que el Estado sea capaz de intervenir
eficientemente intervenir eficientemente el mercado, para regularlo y para garantizar la
libre competencia. 4 Una institucionalidad nueva que, adems, pueda generar las
condiciones propicias a la productividad, el crecimiento y la competitividad. Condiciones
tales como confianza, cultura cvica, cooperacin pblico-privada, administracin moderna
y poder ciudadano.

De estas reformas a la institucionalidad bien saben los pases que con mayor agilidad se han
adaptado al desafo de la globalizacin. A pesar de su origen netamente econmico, la
teora de la globalizacin ha impactado fuertemente en el pensamiento social y en las
instituciones pblicas. En el orden institucional la globalizacin ha desencadenado
fenmenos de devolucin de soberana hacia el plano internacional y hacia la sociedad
civil. Nos ocuparemos de este ltimo aspecto, de cmo el despliegue libre del mercado
transforma la organizacin interna del Estado y le obliga a modernizar el aparato
administrativo, en bsqueda de mayor eficiencia y de legitimacin democrtica, apelando a
la institucin municipal. Adicionalmente trataremos de cmo una reforma municipal a
profundidad exige una reconsideracin del papel de los niveles territoriales intermedios, a
travs de nuevos conceptos y de instituciones flexibles, en donde mucho viene a contribuir
la teora del federalismo.

I. GLOBALIZACIN Y SUS EFECTOS EN EL ORDEN INSTITUCIONAL

1. De la guerra global a la paz global

El orden global de los ltimos quince aos suele percibirse como una repentina mutacin
inducida por el desenlace, ciertamente inesperado, de la guerra fra, cuando se derrumb a
escala mundial el modelo poltico - econmico del comunismo. Sin embargo, al hacer un
balance del siglo, es interesante observar que todo este periodo proporcion experiencias
inditas de globalidad, a manera de preparativo o aprendizaje de lo que a la postre se
insina como el gran legado del siglo XX al siglo XXI, legado implcito que no ha dado
an sus mejores frutos, que puede describirse como la conciencia de un mundo fraterno y
4
La globalizacin de la economa ha beneficiado a los pases que han aprovechado esta oportunidad
abriendo nuevos mercados para sus exportaciones y dando la bienvenida a la inversin extranjera. Pero los
pases que ms se han beneficiado han sido los que se hicieron cargo de su propio destino y reconocieron el
papel que puede cumplir el Estado en el desarrollo, sin confiar en la nocin de un mercado autorregulado que
resuelve sus propios problemas (Joseph E. Stiglitz, op. Cit., p. 309).

2
solidario, basado en ideales humanitarios en torno a derechos, pluralismo, justicia,
democracia y desarrollo sostenible.

La paradoja de la globalizacin radica en que los pueblos fueron inicialmente globalizados

por el padecimiento de las guerras generalizadas y sin fronteras, para posteriormente tener
por primera vez la vivencia de un orden mundial sin amenaza de guerra global, donde las
relaciones internacionales se tramitan en trminos fundamentalmente econmicos. As, la
razn histrica del siglo parece haber sido la de evolucionar inexorablemente, a partir de las
soberanas, orgullos y ambiciones nacionales, hacia una comunidad de naciones cada vez
ms slidamente afianzada.

El siglo XX proporcion a la humanidad por primera vez la experiencia de las guerras

globales, que arrastraron por fuerza a pases de todos los continentes. El choque frontal de
las ideologas, de las concepciones de gobierno y de los intereses coloniales globales,
contribuy a desencadenar dos guerras mundiales durante la primera mitad del siglo, y en la
segunda mitad la humanidad se polariz entre dos visiones econmicas y polticas que
rivalizaron por el predominio mundial en una guerra no declarada que la historia denomin
la guerra fra. El duelo planetario de la segunda mitad del siglo XX entre las doctrinas
liberal y marxista, que bien habra podido resolverse a favor de cualquiera de los dos
contendores, fue la antesala del pensamiento nico de hoy.

Ahora, como en otras oportunidades histricas, el nacimiento de un nuevo orden mundial

reclama su expresin en un pensamiento igualmente universal. La historia de los grandes
imperios as lo ilustra. Cuando por las conquistas de Alejandro Magno se impuso a los
pueblos antiguos de tres continentes la civilizacin helnica como cultura comn, la
filosofa poltica de Platn y Aristteles se vio sustituida por las doctrinas individualistas y
a la vez universalistas de Epicuro y los estoicos. El pensamiento nico propio del orden
mundial regentado por el Imperio Romano ser, en el clmax de su poder, el contenido en
las doctrinas religiosas y polticas del cristianismo. El Imperio Britnico fue en el siglo XIX
el portavoz de las doctrinas polticas y econmicas del liberalismo parlamentario y
manchesteriano.

En las postrimeras del siglo XX se tramit una rpida transicin del mundo bipolar de la
guerra fra al mundo unipolar contemporneo, que ofrece a la humanidad por primera vez la
experiencia de una cultura planetaria en donde los argumentos de orden ideolgico parecen
haber cedido a determinados principios de racionalidad econmica. En esta nueva
civilizacin la economa ha prevalecido sobre la poltica como nervio articulador del orden
colectivo y las relaciones sociales. Una teora econmica, el fundamentalismo de mercado
defendido por el neoliberalismo, una doctrina entre tantas que ha producido la
contempornea ciencia de la economa, se ha convertido en pensamiento nico y orienta
el proceso de la globalizacin. La globalizacin tiene muchos detractores, pero es
interesante observar que tambin se ha generado autocrtica al interior de la globalizacin,
segn la cual esta no es en s misma buena o mala, sino la forma como se ha gestionado.

2. Efectos de la globalizacin sobre las instituciones

3
Los cambios de la globalizacin han precipitado la crisis definitiva del Estado-nacin y del
tradicional concepto de soberana con l asociado. En algunos casos, el Estado resulta ser
demasiado pequeo para actuar con eficacia, y en otros demasiado grande. De all que sea
objeto de grandes presiones para que redistribuya autoridad, tanto hacia arriba como hacia
abajo. 5 Al redistribuir autoridad ha tenido que resignar parte de su soberana, tanto en favor
de bloques supranacionales como de comunidades locales y regionales. La soberana ha
dejado de ser aquel poder supremo que reina sobre sbditos y ciudadanos sin restricciones
legales, el poder de los Estados ya no es soberano, supremo, perpetuo, legal, indivisible,
intransferible ni omnipotente, como predicara Jean Bodino. 6

La soberana estatal tiende a desplazarse hacia formaciones supranacionales, que sustituyen

al Estado en reas importantes como la poltica monetaria, la justicia, la regulacin de los
servicios pblicos y del comercio, medio ambiente, poltica exterior y seguridad, dando
lugar a una concepcin ampliada de soberana y de ciudadana. El caso ms elocuente es el
de la Unin Europea, que se dispone a adoptar su propia Constitucin Poltica.

El vaciamiento de poder estatal hacia abajo viene ocurriendo a travs de crecientes y cada
vez ms generalizados procesos de descentralizacin territorial. La descentralizacin
territorial interesa por igual a todo tipo de Estado, pues bien sea este unitario, federal,
regional o autonmico, se ha encontrado til y conveniente adelantar y profundizar
procedimientos de devolucin de competencias hacia los niveles inferiores de gobierno,
esto es, hacia los municipios y hacia los niveles territoriales intermedios.

La huda de la soberana estatal no implica que el poder del Estado se haya hecho difuso o
que el Estado haya dejado de cumplir un papel determinante en la ordenacin de la vida
social. Lo que ocurre es que la organizacin y las funciones del Estado se estn
transformando y flexibilizando para adaptarse a las demandas de integracin y de bienestar
del mundo contemporneo, ganando incluso en poder coercitivo.

Nunca como hoy han sido tan poderosas las instituciones pblicas, especialmente en los
pases industrializados. Si bien los tericos del neoliberalismo la han emprendido contra el
intervencionismo estatal para consagrar el fundamentalismo de mercado, lo cierto es que en
el mundo de economa global al que apunta nuestra poca ha sido necesario reforzar los
poderes del Estado para encauzar ordenadamente las poderosas fuerzas que actan en el
mercado.

Estados Unidos de Amrica, la Unin Europea, Japn o la China, para mencionar algunas
de las megaeconomas del planeta, cuentan con instituciones formidables que les permiten,
desde la ptica de lo pblico, someter el mercado a reglas estrictas de orden sanitario,
ambiental y tarifario, para velar por estndares mnimos de seguridad, salubridad, calidad y
cobertura, y para hacer respetar las reglas de la competencia. Poco o nada de esto es posible
en pases de dbil institucionalidad, circunstancia que los condena a ser pases perdedores
en el mundo globalizado. Como ha sealado Stiglitz, cualquiera que sea el estadio de
desarrollo poltico y econmico de un pas, los gobiernos marcan la diferencia. Las
5
Paul Kennedy. Hacia el siglo XXI. Barcelona, Plaza y Jans, 1993, p. 32.
6
Augusto Hernndez Becerra. Las ideas polticas en la historia. Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 2002, p.

4
administraciones dbiles y demasiado intrusivas han daado tanto la estabilidad como el
crecimiento. 7

3. Lo global refuerza lo local

Hace unas dcadas el socilogo canadiense Marshall Mc Luhan, pionero en el estudio del
impacto de los medios en la sociedad moderna, propuso la idea de que vivamos una edad
de "oralidad secundaria" en virtud de la cual determinadas innovaciones tecnolgicas
generaban un antes y despus en la historia.

En Mc Luhan se pueden distinguir dos momentos claves: la invencin de la imprenta y el

advenimiento del televisor. El primero de estos portentos impona la letra impresa en
culturas cuya frmula para percibir el mundo era fundamentalmente oral hasta ese
momento: un cambio cognitivo se produjo en lo que denomin la Galaxia Gutemberg. El
segundo cambio, propio del siglo veinte, implic el pasaje a una nueva oralidad, a la que
denomin secundaria. Una de las caractersticas fundamentales de esta oralidad, como en
toda oralidad, era la de sentirse como en la tribu. Cuando leo un libro, deca Mc Luhan,
realizo un acto a solas (y fue as que la imprenta desencaden un fuerte individualismo).
Pero cuando en la televisin estoy mirando una serie, o la final del mundial, s que en ese
mismo momento hay millones de personas en el resto del planeta que estn haciendo
exactamente lo mismo que yo. Esa sensacin, segn expresin acuada por Mc Luhan, era
la de pertenencia a la Aldea Global. De esta profeca de Mc Luhan, acelerada por la
revolucin tecnolgica, informtica y de las comunicaciones de nuestros das, heredamos la
globalizacin, uno de los conceptos ms manoseados en las ltimas dcadas.

La nocin de Aldea Global fue explcitamente concebida por Mc Luhan para dar cuenta del
mundo homogneo que pareca estar construyendo la televisin. Ahora bien, si en la era del
Internet por globalizacin entendemos el mero aspecto tcnico de una red que cubre el
planeta en sentido geogrfico o espacial, entonces el uso es legtimo. Pero si el trmino
tiene connotaciones de unificacin, de homogeneizacin, de anulacin de lo singular que
distingue la identidad de personas y comunidades, entonces somos vctimas de un
totalitarismo meditico que amenaza a la civilizacin.

Globalizacin no tiene por qu ser sinnimo de prdida del derecho de una nacin a
enfatizar ciertas prioridades por encima de otras. La eleccin fundamental es si se permite
que la sociedad sea definida por el mercado o que sea definida por los objetivos sociales
libremente elegidos por cada nacin en beneficio de la ciudadana.

La teora de la globalizacin ha dado lugar a contrateoras y muy diversas interpretaciones.

En especial al estimular, como natural reaccin, una valorizacin de lo local en relacin
dialctica con la globalizacin, ha generado neologismos como glocalizacin (R.
Robertson, Globalization: Social, Theory and Global Cultural. London, Sage, 1992) y
fragmegracin (Cit. Por Edgard Moncayo, op. Cit., p. 20), nociones que expresan,
respectivamente, la globalizacin de lo local y la localizacin de lo global.

7
Op. cit., p. 275.

5
El acadmico venezolano Francisco Gonzlez Cruz ha propuesto el concepto de
lugarizacin, definido como todo proceso que lo local, entendiendo que lugar es el
espacio territorial ntimo y cercano donde se desenvuelve la mayor parte de las actividades
del ser humano. 8

En decir del economista colombiano Edgard Moncayo, Es aparentemente una paradoja

que, justo cuando la globalizacin sugiere un mundo en el que las distancias se estaran
banalizando (sera el fin de la geografa), se est produciendo, simultneamente, una
recuperacin de la dimensin territorial, no solo en el plano terico sino en el de la realidad
de las estrategias empresariales y las polticas pblicas. 9

II. Descentralizacin local y regional

Una de las claves para construir institucionalidad moderna y democrtica es la

descentralizacin territorial, por razones de tanto peso como que facilita la participacin
ciudadana, promueve el crecimiento econmico, contribuye a estructurar los mercados
internos, resuelve con mayor eficiencia los problemas sociales, genera equidad. El eje de la
descentralizacin es el municipio.

La descentralizacin territorial es la tcnica organizacional que, desde la perspectiva del

Estado, procura satisfacer dos demandas formidables de las sociedades de nuestro tiempo:
mayor eficiencia de la administracin pblica y mayor democracia. Dado que la
descentralizacin permite establecer administraciones autnomas en territorios delimitados,
dirigidas por autoridades que eligen los propios habitantes de esos territorios, la
descentralizacin emerge como condicin necesaria para generar buen gobierno.

En la tradicin colombiana el municipio ha sido considerado, esencialmente, una

institucin de naturaleza poltico administrativa, una circunscripcin electoral, una
administracin pblica descentralizada, una porcin del territorio estatal, en fin, una entidad
pblica creada por el Estado para el cumplimiento de unos fines determinados en el
ordenamiento jurdico. Mucho ha faltado, por tanto, desarrollar y profundizar la visin
sociolgica del municipio, entendido no como emanacin abstracta de la institucionalidad,
sino como comunidad o asociacin natural de personas establecidas en un lugar
determinado, que para existir y crecer debe satisfacer de manera eficaz necesidades
colectivas, comenzando por las que son de naturaleza estrictamente local, las que derivan
de las relaciones de vecindad y convivencia y se atienden mediante la autoorganizacin y la
ayuda mutua.

Ahora bien, condicin necesaria para que dichas comunidades naturales puedan
incorporarse efectivamente a la vida de una nacin, a la institucionalidad, a la economa
monetaria y el mercado, a los beneficios que ofrece la vida moderna, es que el Estado les
reconozca identidad poltica y, por consiguiente, suficiente capacidad jurdica y poltica
para organizarse como grupo social, autorregular la vida local y arbitrar los medios
necesarios para su desarrollo.
8
Francisco Gonzlez Cruz. Globalizacin y lugarizacin. La Quebrada, Universidad del Valle del Mompoy,
Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales, Universidad de los Andes, 2001.
9
Edgard Moncayo Jimnez, op. cit., p. 19.

6
Colombia, como la mayor parte de los pases del continente, ha registrado durante los
ltimos veinte aos un importante periodo de transformacin del Estado, al influjo de la
poderosa fuerza de la descentralizacin territorial. Puesto que descentralizar consiste en
distribuir competencias y recursos entre los distintos niveles geogrficos de la
administracin pblica, bajo la premisa de fortalecer los gobiernos territoriales, el Estado es
hoy muy diferente, en su organizacin y funcionamiento, del modelo centralizado de
antao, que concentraba el poder en la cspide jerrquica nacional.

Las reformas institucionales para reimpulsar la descentralizacin se plantean en Colombia

las siguientes prioridades en el orden municipal: densificacin municipal, diversificacin y
flexibilizacin de los regmenes municipales, asociatividad institucional para implementar
polticas de alcance regional, fortalecimiento del nivel territorial intermedio en el ejercicio
de la subsidiariedad.

1. Morfologa municipal y ausencia de poltica municipal

El territorio colombiano se encuentra en una fase primaria de ocupacin y poblamiento y,

por tanto, de formacin municipal, en el sentido de que vastas extensiones de su geografa,
relativamente deshabitadas y escasamente desarrolladas, previsiblemente sern ocupadas en
el futuro y se convertirn en asiento de nuevos municipios. De otra parte el pas acusa un
serio retraso histrico en la generacin de municipalidades, si se tiene en cuenta que para
una poblacin total de 45 millones de habitantes tan solo cuenta con 1.098 municipios, lo
cual arroja una media de 40.983 habitantes por municipio.

Para un pas como Colombia municipalizar equivale a civilizar. Crear un municipio

significa la posibilidad real de redistribuir la riqueza nacional, proveer servicios de salud y
educacin a la comunidad, fomentar el empleo, crear polos de desarrollo local, arraigar la
poblacin en sus lugares de asentamiento original, promover la legalidad y el respeto a las
instituciones. Mucho se ha ponderado la trama de ciudades mayores e intermedias de
Colombia. Pero hay otra Colombia que reclama urgente atencin. De los 1098 municipios
con que hoy contamos, 1005 pueden considerarse municipios pequeos por tener una
poblacin inferior a 30.000 habitantes. Representan el 92% de los municipios del pas,
poseen el 41% de la poblacin total de Colombia (17,5 millones de habitantes), de los
cuales 9,5 millones son pobres, y en promedio apenas el 20% de ellos cuenta con servicios
pblicos domiciliarios. Estn en la frontera de la civilidad y son el escenario del conflicto.
El Estado an no reconoce sus caractersticas, potencialidades y condiciones
socioeconmicas propias, y por ello los municipios continan sujetos a normas jurdicas y
polticas pblicas uniformes que frenan el proceso de la descentralizacin y, por tanto, de la
autonoma y la democracia.

El Estado colombiano gobierna una sociedad desgarrada por el conflicto secular y

administra un territorio demasiado extenso e incomunicado. Esta circunstancia ha inspirado
el concepto de los municipios de la Otra Colombia, que alude a aquellos municipios
pequeos y atrasados cuya situacin se ha agravado con la presencia de cultivos ilcitos, la
violencia poltica y escasa gobernabilidad. Con todo, existe una Colombia an ms
marginal, la Colombia sin municipio, sumida en grados ms agudos de conflictividad y
7
pobreza. Una poltica de Estado para preservar la unidad nacional sometida a tan dura
prueba debera empearse en convertir las asociaciones naturales de colombianos, dispersas
en miles de lugares remotos, en asociaciones polticas partcipes de la nacionalidad comn.
La reticencia estatal frente al municipio o la ausencia de polticas pblicas en relacin con
el dficit municipal en la sociedad colombiana, han hecho ms difcil el proceso de
ocupacin del territorio y de construccin de nacin.

2. Uniformidad jurdica

La mayor parte de la organizacin poltica de los municipios est prescrita por la Carta
Poltica. Todos los entes locales colombianos estn sujetos a una organizacin uniforme, sin
que entre en consideracin su capacidad administrativa, su grado de desarrollo, el tamao,
la densidad demogrfica o las actividades econmicas predominantes. Por otra parte la
Constitucin reglamenta la organizacin poltica de los municipios de manera minuciosa,
hecho que limita las posibilidades de desarrollar instituciones municipales funcionales,
diversas y pertinentes.

En la estructura municipal del Estado no solo cuentan los grandes municipios, sino
tambin, y de manera especial, los pequeos. Representan el mayor nmero, administran la
mayor parte del territorio, permiten al Estado llegar a sitios alejados y remotos y son, por
tanto, un factor esencial para garantizar su cohesin. 10 Como bien se sabe, no es extraa al
orden poltico de Estados modernos la existencia de municipios realmente pequeos, y en
nmero muy elevado.

Cuando en Colombia nos referimos a los municipios pequeos, en ausencia de una

definicin legal del concepto, nos referimos a los municipios de menor poblacin que
pueden existir conforme a la ley. La poltica legislativa en este campo registra grandes
oscilaciones. Para erigir a un poblado en municipio la ley 149 de 1888 exiga un mnimo de
3.000 habitantes; la ley 49 de 1931 increment la base poblacional a 8.000 almas, y la ley
14 de 1969 la fij en un mnimo de 20.000 habitantes. A partir de la ley 136 de 1994, la
poblacin mnima descendi a 7.000 habitantes. Finalmente, la ley 617 de 2000 la ha
aumentado a 14.000 habitantes. Salvo el caso excepcional de la ley 136 de 1994, es
evidente que la legislacin ha procurado mantener alto el requisito de poblacin para
dificultar el aumento numrico de los municipios.

Dado que en Colombia la ley prohbe crear municipios con poblacin inferior a 14.000
habitantes, es evidente que en nuestro pas no se desea la existencia de municipios
pequeos y que, si se atiende a los estndares internacionales, en rigor Colombia carece de
municipios pequeos. Las cifras no son comparables, como tampoco el diagnstico ni las
soluciones, con los rangos internacionales, dado que en Colombia, de un total de 1.098
municipios, 1.065 tienen ms de 5.000 habitantes, y apenas 133 menos de 5.000 habitantes.

10
Augusto Hernndez Becerra. Objetivos inditos de la categorizacin municipal, en Problemtica de los
municipios pequeos en Colombia Supresin o reforma?. Bogot, Universidad Externado de Colombia y
Konrad Adenauer Stiftung, 2003.

8
El municipio se ha fortalecido pero ha generado desequilibrios estructurales en la
Administracin Pblica. Con el nimo de rodear de garantas institucionales al nuevo
municipio, se le ha querido reconocer una gran autonoma, cuando lo esencial es determinar
su autonoma en los asuntos estrictamente locales, definicin que no encontramos
claramente establecida en nuestro ordenamiento jurdico. De all que la autonoma local se
haya desbordado, con detrimento para el conjunto de la administracin estatal, y para el
propio municipio, que al tener que cargar con una autonoma sobredimensionada, no puede
funcionar bien, pues se le exige ms de lo que naturalmente puede dar, en especial los
municipios intermedios y pequeos. Ante el departamento el municipio es no solo
autnomo sino soberano e independiente y por ello el Estado pasa por una etapa de
federalismo municipal de facto: slo el Gobierno tiene capacidad para articularlos,
convertido en administracin itinerante que se conecta con las administraciones locales en
semanales audiencias regionales. El Gobierno se ha convertido, quin sabe si a su pesar, en
el directo y legtimo interlocutor de los alcaldes. Para qu entonces el departamento, o la
regin que vendra a sustituirlo eventualmente?

3. Perspectivas de la reforma

Es necesaria una gran reforma municipal que tome en consideracin hechos protuberantes
como los siguientes: que el modelo municipal de gobierno hoy vigente es
anacrnico, que la Constitucin de 1991 no reform el municipio, que se ha
enseoreado la idea de la irreformabilidad del municipio, y que la uniformidad
del rgimen jurdico municipal frena el desarrollo y lesiona especialmente a los
municipios menores.

a. Diversificacin de los gobiernos municipales. Puesto que el municipio colombiano

funciona con una estructura de gobierno y administracin que en esencia no ha variado
desde principios del siglo XIX, en nuestra opinin la verdadera reforma municipal est an
por hacerse.

Domina la sensacin, especialmente desde que se instaur la eleccin popular de alcaldes,

de que ya no es posible perfeccionar ms en Colombia la organizacin municipal. Ello se
debe a que nunca lo hemos intentado. Nos hemos habituado al modelo de gobierno
municipal que siempre nos ha acompaado, nos hemos persuadido de que es as por una
especie de ley natural, y equivocadamente suponemos que en el mundo entero los
municipios se gobiernan en forma muy similar.

La uniformidad del rgimen jurdico municipal perjudica especialmente a los municipios

pequeos y son estos, por tanto, los que con mayor urgencia requieren de una gran reforma
poltica y administrativa para hacer, especialmente de los pequeos, mediante una
simplificacin de sus competencias y estructuras, administraciones ms especializadas en lo
que pueden y deben hacer bien.

La modernizacin municipal de Colombia demanda categorizacin para diversificar los

regmenes de gobierno local. La uniformidad jurdica frena el desarrollo de los
municipios y perjudica a los menores, que en Colombia son ms de mil. Al
legislar para el municipio el Estado solo piensa en los mayores y desatiende a lo

9
 especfico de los pequeos, a pesar de que son lo ms numerosos y administran
casi todo el territorio nacional. Cumaribo, por ejemplo, es pequeo porque
cuenta con tan solo 58.327 habitantes, pero al tener jurisdiccin sobre 66.674
Km2, resulta ms extenso que Costa Rica (50.700 Km2) y Suiza (41.293 Km2),
y holgadamente duplica el territorio de Blgica (30.518 Km2).

Urge definir con precisin el mbito de lo estrictamente local, que es donde rige
propiamente el principio de autonoma. Igualmente es inaplazable descargar a los
municipios del exceso de funciones que se le han asignado, diferenciar niveles
competenciales por categoras municipales y distribuirlas racionalmente con los
departamentos. Al categorizar los municipios y definir las competencias propias de cada
categora, podra pensarse, por ejemplo, en organizar tres tipos bsicos: municipios de
competencias plenas, municipios de competencias intermedias y municipios de
competencias bsicas.

Cabra considerar innovaciones y alternativas al modelo gubernamental: eleccin de

concejales para que estos elijan a uno de entre ellos para la funcin de alcalde; alcalde con
funciones representativas y administracin por un director ejecutivo; administrador
municipal (city manager) designado o contratado por el concejo; gobierno a cargo de una
comisin ejecutiva (Magistrat en Alemania) elegida por el concejo, donde el alcalde es
solamente director de la comisin; concejo municipal reducido cuyo presidente sea tambin
el alcalde; municipios con alcalde electo pero sin concejo, donde la participacin y el
control ciudadanos se ejerzan mediante cabildo abierto y revocatoria del mandato.

b. Poltica de fomento municipal. A partir de la categorizacin y simplificacin de las

administraciones municipales, el Estado colombiano debe implementar una poltica para
crear probablemente 1.000 nuevos municipios pequeos con rgimen de administracin
especial, que no deben generar cargas fiscales al Estado, y que servirn como espacios para
garantizar la plena cobertura institucional del territorio y de la poblacin (en trminos de
seguridad, servicios, justicia e inversin productiva). As es, por ejemplo, en los Estado
Unidos de Norteamrica, donde no son raros municipios con 15 o 20 habitantes, o en
Francia, donde 25.000 de sus 36.000 municipios tienen menos de 500 habitantes, o en
Italia, donde el alcalde de un municipio pequeo no recibe remuneracin, y con medio
tiempo de dedicacin le basta para despachar los escasos asuntos locales de una comunidad
de hasta 1.000 habitantes.

c. Tpicos de la reforma. La reforma municipal no puede pasar por alto los siguientes
elementos:

Reforma poltica a profundidad para mejorar la calidad de los administradores

locales.
Reingeniera de las organizaciones municipales para hacerlas ms especializadas a
la escala de sus diversas aptitudes y posibilidades y para derivar de all una racional
distribucin de competencias y recursos
Reestructuracin del nivel intermedio para potenciarlo en el ejercicio de la
subsidiariedad.

10
 Asociaciones y consorcios municipales, articulados funcional y financieramente a
los niveles intermedio y nacional de gobierno.

La reforma municipal en Colombia no ha concluido. En nuestra opinin apenas comienza.

El municipio viene evolucionando como parte esencial de un proceso de reorganizacin
territorial donde no han podido ajustarse an todos los elementos. Por lo pronto el auge
municipal ha llevado incluso a creer que municipalizacin equivale a descentralizacin. Si
bien el modelo territorial de Estado adolece de indefinicin constitucional y de una relativa
incertidumbre sobre la meta institucional a la cual debe llegar, la nueva era municipal que
se vive en Colombia ha convertido al gobierno local en piedra angular de la accin
gubernamental y punto de partida para construir, dadas las condiciones de nuestro pas y de
lo que l todos esperamos, un Estado social de Derecho, democrtico y moderno.

El desarrollo de la poltica local adquiere un nuevo y trascendental sentido en la era de la

globalizacin. La mayor parte de los problemas que interesan al ciudadano tiene a la vez
componentes mundiales y locales. Por tanto, no debe considerarse la poltica local de
manera aislada, sino como parte integrante de un proceso ms amplio: el desarrollo de las
redes locales y sus conexiones con las redes regionales, nacionales e internacionales. Para
ello la participacin local resulta esencial. Debido al mpetu con que actan las fuerzas
mundiales, el fortalecimiento del sentido de pertenencia a una comunidad es clave en el
momento presente. La seguridad pblica, el desarrollo econmico, el bienestar social, la
proteccin del medio ambiente y muchos otros campos comportan una dimensin local
importante, comprometen a los poderes pblicos y suscitan la participacin de los
ciudadanos.

Ante la encrucijada que para los gobiernos relativamente dbiles y dependientes del mundo
en desarrollo, implica negociar tratados de libre comercio, los gobiernos municipales y de
los niveles intermedios son la retaguardia en donde la comunidad podr defender mejor sus
intereses ante la eventual debilidad o los errores en que las autoridades nacionales podran
incurrir al concertar desventajosamente los trminos de dichos acuerdos. Paradjicamente,
a medida que el planeta se va reduciendo a una aldea global, surgen mayores motivos para
fortalecer la poltica local.

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