etc, espao, tempo e crtica

Revista Eletrnica de Cincias Sociais Aplicadas

e outras coisas
ISSN 1981-3732
http://www.uff.br/etc
15 de Maio de 2007, n 1(2), vol. 1

O Planejamento: algumas consideraes

Circe Maria Gama Monteiro* *
Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano
Universidade Federal de Pernambuco
Email: monteiro.circe@gmail.com

Resumo
O texto elabora consideraes sobre diversas definies e interpretaes de Planejamento Urbano
considerando o referencial terico em voga nos anos 70. Neste sentido situa a discusso entorno do
papel do planejamento urbano suas potencialidades e limites. O Planejamento visto como tcnica
apresenta o processo como uma atividade revestida de cientificidade onde o objetivo das propostas
seria alcanar a melhor soluo de um problema. O Planejamento como instrumento poltico ou de
dominao, reflete sobre sua funo como produto formulado por um sistema poltico atuando
sobre um sistema econmico e social visando regular contradies e a favor da reproduo de uma
condio propicia a sua manuteno. O Planejamento como instrumento de libertao considera a
estratgia de superao e o seu papel em fomentar mudanas qualitativas na sociedade advogando
a importncia de procedimentos participativos.
Palavras-Chave Planejamento, Urbanismo, Ideologia.

Planning: preliminary considerations

Abstract
This paper introduces Urban Planning definitions and concepts pervading the discussion around the
70s. In that direction it localizes core ideas around urban planning as well as potentials and limits.
Regarded as technical procedure it assumes a scientific status seeking to achieve the best solution to
a given urban problem. Planning was also seen as a political tool, reflecting in its formulation the
need to control and dominate economic and social systems, aiming to regulate contradictions and
to maintain and reproduce favorable conditions. Planning regarded as a liberating tool, considered
the necessity to bring actors into power in order to achieve qualitative changes in society, and the
importance of implementing participative urban planning procedures.
Key- Words Planning, Urbanism, ideology

Este artigo apresenta vrios argumentos centrado em prticas participativas, os

que permeavam a discusso sobre os modelos de governana preconizados por
limites e potencialidades do planejamento agncias internacionais de desenvolvimento
urbano na dcada de 70. O assunto e as continuadas crticas ao limites do
guarda alguma atualidade face planejamento a servio dos mais pobres
disseminao do planejamento local (Hamdi, 2004). Neste sentido espera-se

*
Este texto um excerto do primeiro captulo da Dissertao de Mestrado, Por um Planejamento Alterativo, apresentada ao
Programa de Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro em 1983. Editado por Luisa Gomes
Simes e Joo Carlos Carvalhaes dos Santos Monteiro.

etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1,15 de Maio de 2007, ISSN 1981-3732 40
O Planejamento, algumas consideraes.
que a leitura tardia possa ressaltar as
questes ultrapassadas e as que ainda
permanecem em pauta.
Introduo
Ao iniciar consideraes sobre o
planejamento, faz-se necessrio esclarecer
os matizes de que o termo revestido, sua
amplitude e vrios significados.
No caso do planejamento urbano, cabe
fazer uma distino entre este e o
urbanismo, pois freqentemente
assistimos a confusas colocaes quando
se trata de delimitar um ou outro
conceito.
A palavra "urbanismo" relativamente
recente. O dicionrio Larousse a define
como "cincia e teoria da localizao
humana", ou melhor, teoria da
organizao dessas localizaes. Gaston
Bardet (1977) 1 , planejador urbano
francs, remonta sua criao a 1910.
Somente a partir da revoluo
industrial, com a completa modificao
do perfil das cidades, resultante da
desordem inerente ao novo modo de
produo, estabelecendo um caos urbano,
desgraas sociais como a marginalidade,
misria, surtos de epidemias, o estudo do
urbano comeou a se constituir em
preocupao sistemtica dos homens,
alarmados com o destino da cidade. O
urbanismo, surgido nesta poca,
apresenta-se como disciplina de carter
reflexivo e crtico, portador de uma
pretenso cientfica, dirigido a resolver
um problema, o caos e a desordem
urbana.
Este urbanismo, porm, apesar de ter-
se apresentado de diversas formas, ou
tentando viabilizar uma volta da
1 coisa que o urbanismo", e acrescenta que
Gaston Bardet reconhecido urbanista francs, crtico a
Le Corbusier. Responsvel por ter cunhado o termo
"urbanificao", como veremos adiante, tal conceito serve
para designar a aplicao dos princpios do urbanismo de
modo a diferenci-los da "urbanizao". (Nota do Editor)
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sociedade ao passado, pleno de valores
culturais e sociais "nobres"; ou em uma
viso progressista, propondo uma "nova
sociedade" tecnolgica, desenvolvida em
funo do bem estar coletivo, fracassa a
maioria das vezes em sua percepo da
realidade e no diagnstico das causas dos
problemas.
O urbanismo, neste perodo, percebe
as conseqncias como a desorganizao
urbana, a densidade excessiva, o
congestionamento das cidades como
causas; assim, no percebia a situao
como resultado inerente do novo modo
de produo, ou seja, o capitalismo.
Em conseqncia, as solues
propostas eram formuladas num sentido
de "ordenao" do espao. Sir Patrick
Abercrombie (1959) dizia que "o feio gera
a misria" e acreditava que organizando o
espao fsico, estar-se-ia tambm
adequando as relaes sociais.
O urbanismo lanava-se em direo a
racionalizao urbana atravs de grandes
planos, onde a sociedade pretendida
chegava s raias da utopia; j que no
eram levadas em considerao as foras
econmicas, sociais e polticas existentes.
Da nova cincia uma gama de
conceitos derivados foram surgindo,
como "urbanificao" utilizada para
designar o processo espontneo do
crescimento urbano; em oposio a
"urbanizao", expresso que pretendia
indicar "organizao" do desenvolvimento,
assim como toda uma nomenclatura
prpria e um corpo conceitual que nunca
chegou a ser bem desenvolvido. Mas, de
modo geral, tende-se a compreender
urbanismo como a cincia que estuda a
forma fsica da cidade.
Ledrut (1971: 46) assinala que "o
planejamento urbano no a mesma
enquanto o ltimo se constitui em
"cincia normativa de formas urbanas
41
Circe Maria Gama Monteiro
ideais", o planejamento se constituiria em
um meio de controle da ordem urbana.
Neste sentido explicita, em seguida, que
pode-se chamar de planificao urbana os
mecanismos e os processos sociais pelos
quais os diferentes comportamentos e
movimentos que contribuem para
modificar a cidade e para determinar seu
desenvolvimento, so controladas de
forma consciente. (Ledrut, 1971:46)
Ou seja, o planejamento se pretende
mais amplo, englobando a compreenso
do sistema econmico, social, poltico
sobre o espacial.
O fato que o urbanismo e o
planejamento, alm de partilhar uma
mesma rea de atuao, so ambos muito
recentes. E, o planejamento urbano ainda
se encontra em fase embrionria,
considerando-se sua trajetria histrica.
Embora conceitualmente seja possvel
distingui-los, na prtica, mesmo por parte
da maioria dos autores voltados ao
assunto, no h uma preocupao em
estabelecer estes limites rigidamente. Isto
porque o termo "planejamento" tem uma
abrangncia tal, que superando a
adjetivao de "urbano", aplicado a
todas atividades. O urbanismo assim se
constitui em um "planejamento do
urbano" no seu aspecto fsico espacial.
Deste modo, o ponto inicial das
consideraes aqui expostas ser o
"planejamento" enquanto um processo de
organizao das cidades.
Planejar racionalizar, ou seja,
pensar sobre uma realidade no sentido de
compreend-la e propor determinadas
aes objetivando sua alterao; portanto,
"uma ao planejada uma ao no
improvisada" (Ferreira, 1981: 15).
A necessidade de racionalizao das
aes surgiu com o desenvolvimento do
capitalismo mercantil e industrial, que
comeava a determinar, cada vez mais,
uma complexidade do processo
produtivo. As indstrias precisavam
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ordenar todas as fases da produo para
conseguir competir no mercado; era a
procura de maximizao do tempo, da
mo-de-obra e dos meios de produo e,
conseqentemente, dos lucros. Durante
muito tempo o planejamento esteve
restrito a este tipo de funo dentro de
instituies privadas.
Segundo Ferreira (1981) a transposio
do planejamento dos limites fechados das
fbricas para a sociedade como um todo,
foi um processo relativamente lento, em
particular durante a vigncia do
liberalismo econmico e do capitalismo
competitivo. A falta de planejamento
social permitia s parcelas detentoras do
capital viabi1izar seus lucros, atravs da
selvagem explorao da mo-de-obra, dos
recursos naturais, sem preocupaes com
os efeitos depredatrios de suas
atividades, tanto na natureza como no
resto da sociedade. Afinal, a acumulao
de capital era possvel inclusive nos
momentos de crise!
Somente quando as crises tornaram-se
maiores e mais constantes, quando a
misria social comeou a imperar e a
gerar maiores parcelas de descontentes,
com um aumento das tenses sociais,
quando tais tenses comearam a
ameaar os nveis de acumulao, foi
ento que a sociedade capitalista comeou
a aceitar a idia de um planejamento
geral, notadamente na rea econmica,
visando corrigir certos abusos e desvios.
Esta lentido dos pases capitalistas
ocidentais em absorver o planejamento
geral, se deu tambm em grande parte,
em contraposio ao naquela poca
emergente sistema socialista, que
instaurado na Rssia sob a gide do
"planejamento para o bem de todos"
implantava a coletivizao da
propriedade dos meios de produo.
Na ocasio, temerosos da repercusso
de tal proposta, os capitalistas passaram a
veicular a idia do planejamento geral
42
O Planejamento, algumas consideraes.
como um meio de cercear as liberdades
individuais e os direitos de todos
cidados, como algo contrrio a
instituies como a famlia, a religio e o
direito privado de cada um poder agir a
seu bel-prazer sobre seus bens e
propriedades. Por isso foi difcil, num
momento posterior ao prprio
capitalismo, apresentar o planejamento
como algo vlido e positivo para a
sociedade capitalista.
O ponto de inflexo de tal postura se
estabeleceu com a crise de 1929, que
deixou patente a necessidade de uma
viso de conjunto, e de uma planificao
geral que assegurasse a acumulao.
Anteriormente o Capital j havia passado
para o Estado a funo de viabilizar as
"condies gerais de produo", ou seja, o
planejamento de infra-estruturas, transportes,
escolas, etc... e todos os servios no
rentveis ao mesmo, porm necessrios
para sua reproduo. Tais necessidades
eram programadas ou planejadas atravs
de planos fsicos setoriais de curto e
mdio alcance bastante controlados pelos
interesses do Capital.
Com o advento das guerras mundiais os
Estados desenvolvidos experimentaram novas
formas de racionalizao do conjunto,
pois tinham que determinar a vida
econmica de seus pases durante o
evento e dirigir toda sua recuperao e
desenvolvimento no ps-guerra.
Surge, assim, uma articulao entre o
Estado, representante das parcelas
dominantes da sociedade, e determinadas
fraes de capital, que passa ento, a
emitir orientaes e planejar as atividades
gerais do pas, inclusive as econmicas,
em nome do progresso e do
desenvolvimento econmico.
O planejamento estatal centralizado
passa, ento, a fazer parte do dia a dia
das sociedades capitalistas e se espalha
por todos os setores: educao, sade,
habitao, lazer, etc. Porm, como meio
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de se diferenciar do modelo sovitico, o
planejamento nos pases capitalistas
assume uma postura de carter tcnico.
O Planejamento como tcnica
O planejamento urbano se apresenta
na maioria das vezes, como atividade
desempenhada por tcnicos; profissionais
experientes, portadores de um cabedal de
conhecimentos sobre a realidade urbana e
capazes de propor as melhores solues
para seus problemas. Reveste-se de uma
cientificidade, que a responsvel pela
sua imagem de "neutralidade" frente aos
variados conflitos urbanos.
Nesta tica o planejamento encarado
como um processo, desenvolvido em
vrias fases, que visa o conhecimento da
realidade, objetivando a soluo dos
problemas existentes atravs de
orientaes gerais e aes de interveno,
materializadas em um plano ou projeto.
A definio de planejamento, contida
no documento de 1958, Carta dos Andes,
segue esta linha, em seus termos, o
planejamento o processo de ordenao e
previso para conseguir mediante a
fixao de objetivos e por meio de uma
ao racional, a utilizao tima dos
recursos de uma sociedade em uma poca
determinada.
Tal assertiva transmite a idia de que,
atravs do conhecimento de uma situao
e por meio da "racionalizao" e
cientificidade das propostas elaboradas se
chega a melhor soluo. Despreza-se,
assim, a existncia de externalidades ao
processo de planejamento, como se toda a
problemtica dependesse apenas de
solues tcnicas.
A neutralidade perseguida pelo
planejamento, neste posicionamento,
facilmente questionada quando
enfocamos a fase de determinao dos
objetivos das aes a serem propostas.
43
Circe Maria Gama Monteiro
Em qualquer universo de interveno em
nossa sociedade notria a existncia de
conflitos. Podem ser de origens mais
diversas; conflitos internos a uma rea
relacionados com os diversos interesses
da comunidade; conflitos gerais
envolvendo a estrutura geral da
sociedade como tambm e no caso mais
determinante, conflitos devido
divergncias entre os interesses de quem
"promove" o planejamento e das
populaes que dele so alvo.
A idia de que os objetivos de uma
ao planejada so produto do
conhecimento e da tcnica falsa, assim
como tambm falso o fato de que h
uma autonomia decisria do planejador
quanto a estes objetivos, como
procuraremos mostrar a seguir.
A noo da tcnica classicamente
defendida pelos modelos e esquemas
diretores das etapas de planejamento
(onde a funo do planejador termina
com o plano). Estas etapas
corresponderiam a trs momentos:
o do conhecimento;
o da racionalizao de alternativas;
e o da proposta definitiva de interveno.
O esquema a seguir ilustra uma verso
deste processo (Ferrari , 1977: 155).
No caso do planejamento urbano, os
primeiros passos correspondem ao
conhecimento da situao que consiste na
recuperao de informaes residuais
existentes em organismos oficiais e de
contato com a populao atravs da
pesquisa. So levantadas informaes
quanto composio da populao, sua
situao scio-econmica, a situao da
rea em termos de infra-estrutura e
servios e os anseios dos seus moradores
quanto s melhorias a serem implantadas.
O esquema apresenta a articulao
necessria com a comunidade em vrios
momentos. Este contato primrio
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qualitativamente pode ser de vrias
maneiras, dependendo do interesse do
planejador, do tempo para elaborar o
trabalho, das condies polticas dos seus
habitantes, mas geralmente o enfoque
dado da populao objeto de estudo,
mais do que populao/sujeito da ao,
isto , propositora das intervenes.
a
O segundo momento o do
diagnstico: atravs da anlise dos
elementos recolhidos se detecta os
problemas prioritrios das reas, suas
causas, conseqncias e as alternativas
provveis de solucion-las ou de
promover alguma melhoria nas suas
condies de vida. tambm neste
momento que se passa ao exerccio de
visualizar a realidade desejada; que
servir de base para proposio das aes
devidamente dirigidas para materializar
dita abstrao do futuro - a chamada
prognose.
O plano, ltima fase do processo,
consiste em um documento contendo os
resultados das fases materiais, que
justificam as aes apresentadas, com
detalhamento quanto a sua execuo,
forma de implantao, recomendaes
gerais e orientao quanto forma de
atuao das diversas instituies
envolvidas no processo.
Mas o planejamento no se restringe a
este estgio, um outro esquema tambm
clssico e mais abrangente apresenta o
processo de acordo com os principais
nveis decisrios:
A etapa eminentemente tcnica,
correspondente ao esquema
anterior, ou seja, a preparao dos
planos pelos planejadores;
A adoo do plano pelos que
decidem, responsveis pela
chamada fase poltica;
A implementao dos planos pelos
administradores; isto a fase
executiva;
44
O Planejamento, algumas consideraes.
A realimentao do processo via
avaliao dos resultados obtidos
na implantao.
Funcionalmente, este esquema
corretssimo. Apresenta um processo
dinmico, cujas etapas devero ser
estreitamente conectadas e interdependentes,
onde a ao acompanhada diretamente
pelo planejador. Os resultados da
interveno so analisados e as
causalidades ocorridas e desvios no
esperados, serviro de base para futuros
planejamentos. Assim, aps seu incio o
processo seria continuo, sempre
acumulando conhecimentos e refletindo-
os na concepo das aes.
Ambos os esquemas de planejamento
aqui apresentados so utpicos, no
correspondem ao que se desenvolve na
prtica e neste sentido no passam de
elementos de legitimao exterior do
mesmo. O fato que o planejamento
enquanto tcnica, no assume tal
esquema global. Porque como elemento
tcnico, ele precisa ser distante, isto ,
desvinculado de quaisquer interesses. A
partir do momento em que vinculado
implantao de suas propostas, se coloca
na posio de dar satisfao de suas aes
e de sofrer questionamentos diretos. Com
isso a mscara da razo e da
cientificidade, de que depende sua
sobrevivncia ameaada. A partir deste
temor, que se estabelece a idia de que o
objetivo final do planejamento o
plano.
E os planejadores so os primeiros a
aceitar estas premissas como forma de
evitar um julgamento social de sua
atividade profissional. A postura de
desvinculao do pensamento da ao,
leva-os a ter um discurso revolucionrio,
a produzir diagnsticos crticos sobre as
estruturas polticas e econmicas, sem a
preocupao de que tais diagnsticos se
materializem em aes. Neste sentido
esto sendo eminentemente alienados
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pactuando com uma pretensa idia de
neutralidade, alimentada pelo fato de
produzirem crticas incuas.
A fase poltica no representa
quaisquer empecilhos; o planejamento
enquanto tcnica, "neutro", est a servio
de quem o contrata, de quem decide,
este es otro de los mitos aceptados del
proceso clsico de planificacin: que los
planificadores entregan alternativas con el
fin de que los polticos elijan. No hay tal.
(Browne y Geisse, 1974).
Os planos, assim, j so orientados
para os interesses do cliente.
Com a sua atuao, finalizando neste
estgio, o planejador estabelece um "libi"
perfeito, quando do fracasso dos planos: o
plano no foi corretamente implantado,
sua concepo foi distorcida pelos
polticos, no existiam as condies
sociais prvias necessrias, etc.
E finalmente, a quarta fase do modelo
circular de planejamento que corresponde
a avaliao dos resultados, um MITO.
No estabelecimento dos papis de deciso
no cabe a nenhuma das instncias tal
funo, o planejador quando
encarregado desta monitorao o faz
atravs de seus parmetros, "legitimando
externamente su posicin, la tcnica juzga y
justifica a la tcnica..."
O planejamento enquanto tcnica no
se envolve em programaes de longo
alcance, geralmente ligadas a projetos de
desenvolvimento nacional, mudanas
sociais, enfim, propostas de cunho
estrutural. Enquanto tcnica o
planejamento se orienta para a "confeco
de planos puntuais", respostas a
problemas prementes, passveis de
qualificar como projetos corretivos.
As propostas urbanas, assim, se
caracterizam por projetos de adequao
infra-estrutural, melhorias de sistema
virio, esgotamento sanitrio, ampliao
do abastecimento d'gua, oferta de
45
Circe Maria Gama Monteiro
equipamentos sociais, programas
habitacionais. Aes visando adequar
reas mais carentes estrutura atual e,
portanto, reforando seu funcionamento.
Embora no diagnstico elaborado se
detectem problemas advindos exatamente
destas estruturas, os planos no
chegam a question-las, caracterizam-se
por propostas reformistas.
A longo prazo, estas aes desconectadas
entre si acabam por agravar os problemas
urbanos, pois no h um direcionamento
deste planejamento frente a sociedade, se
constituindo assim em um perigoso
planejamento incrementalista.
A tcnica e os mtodos
Um esclarecimento deve ser feito. A
crtica ao "planejamento enquanto
tcnica" no se refere aos mtodos e
tcnicas utilizados pelo planejamento,
que, todavia, possuem uma importncia
para a compreenso dos fatos e para a
gerao de conhecimento.
Estes instrumentos que consistem
praticamente em mtodos de observao,
anlise da validade, formulao de
modelos, foram inicialmente incorporados
ao estudo do urbano pela Escola de
Chicago e seus seguidores. A chamada
Ecologia Humana baseando-se no
pressuposto de que no mundo tudo segue
uma regra biolgica comeou a utilizar
metodologias de observao usuais em
cincias naturais e biolgicas no contexto
urbano. Seu maior expoente, Louis Wirth
(1938), desenvolveu trabalho de anlise
do meio urbano frente a parmetros
estabelecidos para a classificao das
cidades: tamanho, densidade e seu uso foi se tornando indiscriminado
homogeneidade, utilizando mtodos
usuais para observao comportamental
de animais e cobaias, do seu ponto de
vista a cidade seria como um grande
laboratrio. Robert Ezra Park (1916), do
mesmo modo, elaborou parmetros
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tcnicos para uma anlise sociolgica do
meio urbano.
O desenvolvimento destes estudos
levou criao de um instrumental
tcnico para o planejamento estabelecendo
parmetros ideais, normas e limites de
densidade populacional, tamanho de
aglomerados urbanos, regras de zoneamento,
critrios para dimensionamento e
localizao de equipamentos comunitrios,
ndices de conforto ambiental, dimensionamento
de sistema virio e uma infinidade de
dados visando orientar o
desenvolvimento urbano; de validade
ainda hoje (salvo adaptaes necessrias),
inestimveis para a prtica de formulao
e propostas no meio urbano.
Refletindo isto, houve na dcada de 60
uma grande predileo na utilizao de
tcnicas cientficas, voltadas para um
acentuado empirismo. Neste sentido
buscaram indicadores de anlise que
apresentassem qualidades prticas como
facilidade de mensurao, estabilidade e
constncia, facilidade de aplicao e que
fossem portadores das mais importantes
caractersticas do objeto de estudo.
Verificou-se uma difuso dos mtodos,
tcnicas cientficas agora contando com o
suporte da ciberntica, na elaborao dos
"modelos".
A classificao uma maneira de
identificar modelos similares entre
acontecimentos, que em outro caso,
apareceriam sem relao. "
provavelmente a tcnica mais sensvel
para se reduzir uma matria a limites
manejveis e prticos" (Reismann, 1972:
82). Devido a esta extrema praticidade
resultando constantemente em dados
incoerentes, relaes foradas e anlises
irreais. A transposio de modelos
elaborados com variveis relativas s
sociedades desenvolvidas, nos pases
latino-americanos, resultou numa
46
O Planejamento, algumas consideraes.
quantidade de diagnsticos totalmente
descabidos e inteis.
Isto porque a tcnica no existe per si,
ela s tem sentido quando sustentada por
um esquema terico, que especifica o que
ter de ser medido, e por que. No se
pode "transpor" teorias de uma realidade,
a outra totalmente diversa, a tcnica
estando a servio da teoria, dever ser
repensada a partir desta ltima.
Um enfoque extremo da utilizao de
mtodos racionais e cientficos no
planejamento postulado pelos adeptos
da Teoria Geral dos Sistemas, que tentam
utilizar uma linguagem nica para a
anlise de subsistemas distintos. Embora
o enfoque sistmico tenha contribudo e
muito, na formulao de teorias de
desenvolvimento, no planejamento
regional, nas teorias de localizao, etc.,
apresenta muitas restries para sua
utilizao em nossas sociedades onde
variveis difceis de ser mensuradas
(influenciadas por polticas existentes,
dependncia do pas, sentimentos
culturais e outros) so causas
determinantes do problema e por isso
primordiais para sua compreenso; sendo
ainda vlidas as mesmas crticas feitas
utilizao de "modelos importados".
Vimos que na fase dita eminentemente
tcnica pelos dois esquemas, o "produto
final" ou plano de interveno,
condicionado por duas instncias: a
realidade existente, seus problemas,
causas e conseqncias, e a determinao
dos objetivos a serem perseguidos nas
aes do plano.
Voltamos a uma indagao inicial:
Quem fixa tal objetivo? O planejador?
O Estado? A populao? Quaisquer das
trs respostas vo implicar em tipos de
planejamento totalmente diversos.
A tica do planejador quanto ao que
seria melhor para certa parcela da
sociedade, possivelmente no a mesma
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do Estado, muito menos dos reais
implicados na problemtica. As mesmas
consideraes so feitas quanto a
sistemtica de conhecimento dos
problemas. As formas de implantao das
aes, as formas de participao da
populao.
No podemos mais continuar
considerando o planejamento como
produto da razo, conscincia e seriedade
de seu formulador, - como um processo
neutro e mediador dos conflitos, mas sim
como resultado dos interesses de quem o
promove.
Na realidade, um instrumento que
pode ser manipulado diferentemente de
acordo com quem detm "as suas rdeas",
assim sendo planejamento um
instrumento poltico?
O Planejamento como
Instrumento poltico
O ato de planejar, ou seja, de elaborar
uma ao cuja formulao passa por uma
fase de racionalizao, objetiva sempre
imprimir alterao a algo que vem se
desenvolvendo espontaneamente. Esta
nova situao desejada vem sempre
acoplada a necessidades mais amplas que
as indutoras da dita situao alvo e por
isso, geralmente ligada a interesses de um
sistema dominante maior, econmico ou
poltico.
O planejamento no qual centramos
nossa anlise, o urbano, portanto
possuidor de uma caracterstica
fundamental, a de que todas as
recomendaes e diretrizes so
materializadas em um espao fsico.
Neste sentido, seria o espao fsico
considerado somente como suporte ou
local onde se processam as relaes
sociais, ou mais amplamente o espao
onde se desenvolve as atividades
produtivas, o consumo e reproduo
47
Circe Maria Gama Monteiro
geral do sistema determinador de uma
sociedade?
Ledrut tende a chamar
planejamento urbano,
aos mecanismos e processos sociais pelos
quais os diferentes comportamentos e
movimentos que contribuem para
modificar a cidade e para determinar seu
desenvolvimento, so controlados de
forma consciente (Ledrut, 1971: 47).
Frente ao objetivo de analisar o
planejamento como "instrumento
poltico", interessante esclarecer o que
entendemos pelo mesmo. O termo
instrumento claramente empregado no
sentido de "utenslio" porm quando
acoplado ao adjetivo em pauta podemos
entend-lo como "capaz de viabilizar os
interesses de determinadas classes sociais,
na sociedade como um todo"; mesmo
sendo esta sociedade capitalista,
subdesenvolvida e caracterizada por
classes radicalmente antagnicas. Em
pases onde a situao das classes
aguada ao extremo, so distinguidas
basicamente as classes dominantes e as
classes exploradas; onde poderamos
considerar tambm a existncia de
campo para dois planejamentos explcitos
e conflitantes quanto a seus objetivos.
Existiram e existem, assim, dois
urbanismos, um que gostaria de mudar o
mundo, mas no pode faz-lo a no ser
que se torne uma parte do movimento de
libertao; outro que quer conserv-lo
como , para manter imutveis os prprios
poderes, mas que somente pode pior-lo
levando-o ao desastre. (Guiducci, 1980:
12).
As cidades capitalistas refletem as
regras de poder, lucros imediatos o que
igualmente acontece com o planejamento
a servio deste sistema, que acaba sendo
um planejamento do sistema dominante e
reacionrio.
interessante notar que existe uma
tendncia de negar qualquer valor
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1,15 de Maio de 2007, ISSN 1981-3732
revolucionrio ao planejamento urbano;
dentre os muitos motivos que levam a
esta posio est o fato deste ainda ser
de
considerado cincia parcial, que abrange
somente o espao fsico e h uma vvida
reao a uma concepo passada e falida
de que ordenando o espao estar-se-ia
tambm ordenando as relaes sociais
que nele se processam e conseqentemente a
sociedade.
Do nosso ponto de vista esta tendncia
fruto da no compreenso de algo, em
que j h uma conscincia ampla; ou seja,
de que o planejamento urbano no se
restringe a fatos construtivos, tipo infra-
estrutura, servios, habitao, centros
produtivos e outras, que so inertes;
a organizao espacial implica tambm
qualidades que no so fsicas, como o tipo
de relaes sociais, a mobilidade, as
alternativas de uso do tempo, a coagulao
de capacidades inventivas, as tenses em
direo a renovao, a cultura, os outros
homens, a conscincia das contradies
econmicas e sociais, o esforo de
libertao da sociedade da opresso de
classe e de estrato, etc. (Guiducci, 1980: 26).
O planejamento urbano s pode ser
compreendido como atividade global,
onde conhecimentos de economia,
sociologia, geografia, poltica dentre
outros tm presena marcante. E em uma
sociedade onde a multiplicidade de
intersees e complexidade das estruturas
necessitam de um maior grau de
racionalidade e ordenamento, o
planejamento cresce em importncia
como elemento de interveno eficaz, de
controle ou libertao. Este no mais
pode prescindir da conscincia e
responsabilidades polticas e sociais (que
lhe so) conseqentes. (Castells, 1975:
214).
E se reforamos este ponto porque o
planejamento que nossa sociedade
conhece atualmente, como tal,
primordialmente o planejamento como
um instrumento do Estado. Isto tambm
48
O Planejamento, algumas consideraes.
se deve pela presena de regimes
polticos autoritrios nas sociedades
latino-americanas que dificultam, seno
impedem, qualquer viabilizao de
prticas sociais democrticas de base,
indispensvel para a emergncia de um
"outro" planejamento.
Considerando o planejamento
Estado,
a nossa anlise de planejamento urbano
como instrumento poltico, a anlise do
potencial de transformao de tal processo
no sistema de consumo coletivo e no da
organizao espacial das atividades.
(Castells, 1975: 220).
Mas para tal, necessrio uma
aproximao da realidade em questo.
Dificilmente esta anlise poder ser feita
em termos gerais, abstratos, porque tal
potencialidade acha-se intimamente
ligada a condies especficas; como o
tipo de regime poltico, a fase de
desenvolvimento histrico do pas, as
foras polticas atuantes, o grau de
pobreza urbana, o nvel de organizao
da populao, a organizao do aparato
institucional do Estado e seus aparelhos.
Embora seja material suficientemente
vasto, apresentaremos umas breves
consideraes e caracterizaes gerais do
planejamento sob este prisma.
O Planejamento como
Instrumento Poltico do Estado
Ao enfocarmos anteriormente o
planejamento como uma atividade
tcnica, demonstramos como este se
reveste com carter de racionalidade,
seriedade e de uma pretensa neutralidade
frente a situao contraditria sobre a
qual ele atua. exatamente esta sua
capacidade de poder se apresentar
atravs de um pretenso carter de
cientificidade e neutralidade, que o
transforma em valioso instrumento de
dominao e veiculao ideolgica por
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1, 15 de Maio de 2006, ISSN 1981-3732
parte de parcelas dominantes da
sociedade, atravs do Estado.
Quando se veicula a idia, do
planejamento como esforo para atuar de
maneira consciente e racional atravs de
um conjunto de planos, programas e
projetos objetivando o bem-estar social,
via visa-se transmitir sociedade as "boas
intenes" de quem o promove, a sua
procura por "mudanas" positivas.
Para entendermos o seu papel nas
sociedades capitalistas no podemos
desvincular a anlise das relaes sociais
dominantes nas mesmas, da lgica do
processo de produo e de consumo e
apropriao do espao urbano pela
sociedade; e conseqentemente das
articulaes e reflexos do sistema
econmico, poltico e social neste mesmo
espao.
Nesta tica surge um entendimento de
que o
planejamento urbano pode definir-se em
geral, como a interveno do sistema
poltico sobre o sistema econmico, a
nvel de um conjunto scio-espacial
especfico, interveno encaminhada para
regular o processo de reproduo da fora
de trabalho (consumo) e da reproduo
dos meios de produo (produo)
superando as contradies postas no
interesse geral da formao social cuja
subsistncia visa assegurar (Castells, 1975:
223 grifo da autora).
Esta regulao das contradies via
planejamento de Estado se verifica
basicamente a partir da elaborao e
atuao em trs campos diversos:
uma via ideolgica, que utiliza o
planejamento urbano como canal
de veiculao direta de um sistema
de valores a ser transmitido
sociedade;
a gesto, que visa a administrao
e a regulao legal das unidades
produtivas cada vez mais
49
Circe Maria Gama Monteiro
complexas e dispersas no espao
urbano;
e a produo das "condies gerais
de produo" e reproduo do
capital, com a dotao de infra-
estrutura fsica e equipamentos
supra-estruturais.
De modo geral, como estamos
apresentando as diversas "formas" de que
se reveste o dito planejamento, podemos
enfocar suas caractersticas dominantes
de acordo com os nveis de interveno
do Estado, ou seja, nacional. regional e
local.
Ao nvel nacional, o planejamento
urbano se apresenta como a formulao
de uma poltica urbana, que emana
orientaes e recomendaes do Estado, a
todos os setores envolvidos na resoluo
dos problemas urbanos.
Consiste ento em um planejamento
que objetiva mudanas a "longo prazo"
onde as diretrizes e orientaes gerais so
voltadas para o "desenvolvimento
econmico e o crescimento da sociedade";
e caracteriza-se primordialmente por ser
um "momento eminentemente poltico",
onde as decises estratgicas so
tomadas.
Esta poltica urbana materializada a
nvel nacional atravs de dois
mecanismos de controle: o institucional e
o financeiro.
Institucionalmente com a elaborao
de leis e decretos que regem por exemplo,
o parcelamento do solo, o vrias caractersticas semelhantes ao
desenvolvimento industrial em "distritos"
especficos e outros, e financeiramente
com o estabelecimento de linhas de
crdito orientadas para determinadas
intervenes politicamente escolhidas.
Assim, em um determinado momento,
no setor habitao s h crdito para
intervenes em habitaes de baixa
renda, em outro, para infra-estruturas
bsicas ou crditos para aquisio de
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1,15 de Maio de 2007, ISSN 1981-3732
imveis usados; no setor transporte, ora
se financia o transporte coletivo, ora a
execuo de estacionamentos perifricos
para veculos privados, ora o transporte
rodovirio, ora o ferrovirio e assim por
diante. Apesar de se constituir em plano
de longo alcance e de longo prazo, as
alteraes e mudanas de nuances
ocorrem com grande freqncia e
dinamismo. Isto devido s constantes
alteraes, adaptaes e arranjos das
foras polticas na sociedade; no s da
correlao histrica entre dominantes e
dominados como tambm das
modificaes em termos de alianas do
"bloco no poder". o produto
conseqentemente de uma atuao em
cima de interesses to contraditrios,
como por exemplo:
atendimento s necessidades do
empresariado industrial quanto a
expanso do setor, garantindo seus
nveis de acumulao;
o atendimento das necessidades
mnimas da populao trabalhadora,
garantindo sua reproduo e
mantendo um nvel sustentvel de
tenso social;
a necessidade de assegurar a
expanso do setor imobilirio
aumentando os limites urbanos e
promovendo sua acumulao em
cima da dotao de servios urbanos
pblicos e enfrentar os problemas de
uma crescente pobreza urbana...
O planejamento regional embora com
nacional, tem sido enfocado basicamente
como um planejamento corretivo,
visando adequar desvios estruturais,
produtos dos desequilbrios e injustias
do modelo histrico de crescimento do
pas. Com uma base eminentemente
econmica, os planos regionais
geralmente so voltados para a correo
de desnveis econmicos entre regies,
atravs do desenvolvimento industrial
50
O Planejamento, algumas consideraes.
nas reas mais subdesenvolvidas na
estruturao de centros urbanos de mdio
porte e incentivos bastante atraentes para
esta nova localizao do capital
industrial.
Pelo seu espao de atuao um nvel
de planejamento imprescindvel para a
soluo dos problemas urbanos, cujas
causas principais no esto na cidade e
sim no campo, ou melhor, em problemas
regionais.
O nvel regional teoricamente possui
um espao para adequao entre os
setores primrio e o industrial, mas na
prtica, os interesses contraditrios e
conflitivos entre estes setores fazem deste
plano de interveno um verdadeiro
"palco de luta" entre interesses da
burguesia industrial e da oligarquia rural;
o que vem comprometendo sempre seus
resultados.
E finalmente, o planejamento urbano
ao nvel local,
o escalo do concreto, onde se exercem as
relaes de produo, onde se
materializam as relaes sociais de uma
sociedade, o meio onde as contradies
esto mais explcitas e o menos sujeito ao
controle ideolgico e onde a ao do
poder pblico se manifesta de forma mais
intensa e suscetvel de ser orientada pelo
planejamento urbano. (Costa, 1978: 84).
As aes no urbano segundo Castells
esto voltadas a duas problemticas
distintas:
a) Os remdios para fazer frente s
"insuficincias" do processo de
industrializao ao nvel do consumo e
especialmente de consumo de bens
coletivos;
b) A gesto tcnico-econmica de
unidades espaciais cada vez mais
extensas e complexas.
Respondendo primeira problemtica,
o planejamento urbano ou a urbanizao,
tem se constitudo de fundamental
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1, 15 de Maio de 2006, ISSN 1981-3732
importncia nesta "mediao" do nvel de
consumo. A dotao de servios de infra-
estrutura e equipamentos sociais tem
atuado como "salrio indireto" s
populaes pobres, cujos rendimentos
permitem apenas um nvel de
sobrevivncia fisiolgica. Isto se explica
pela forma de um modelo de
desenvolvimento onde a acumulao
assegurada principalmente via
achatamento salarial. Fica claro
compreender que este tipo de interveno
tem um papel nitidamente poltico, tanto
no sentido de aliviar tenses como de
favorecer determinados grupos.
As aes infra-estruturais no nvel
local, na maioria das vezes no passam
por um processo de planejamento, so
respostas a "necessidades que se tornam
emergentes", necessidades estas que no
so naturais, ou as mais prementes
e que s so socialmente tratadas na
medida em que so socialmente expressas
por meio de um jogo poltico. (Castells,
1975: 211).
Este planejamento de respostas
imediatas a quem "grita mais alto", ao
invs de minimizar os problemas
urbanos, a longo prazo o compromete
irremediavelmente pela ausncia de uma
orientao que trate o urbano como uma
unidade, cria uma "colcha de retalhos".
Quanto gesto do urbano, esta tem-
se verificado com a proliferao de
organismos de planejamento nas cidades.
A gesto est ligada a duas atividades: a
criao de planos orientadores para a
ocupao do espao, tipo modelo de
ordenamento territorial, uso do solo,
zoneamento, etc... e a elaborao de
projetos especficos de renovao urbana,
urbanizao de reas perifricas e favelas,
criao de novos centros, etc... Embora
sejam ambas intervenes de gesto a
nvel local, as primeiras se distinguem
por consistir basicamente na elaborao
de instrumentos institucionais e legais de
51
Circe Maria Gama Monteiro
regulao e por estar completamente
dissociadas de uma ao executiva, como
nas ltimas intervenes citadas.
nestas, que o planejamento tem o
maior campo de atuao no s pelo fato
de ter um controle mais efetivo na
implantao destes planos, como tambm
um certo grau de liberdade frente s
orientaes gerais emanadas pelo poder
central. Isto porque trata diretamente as
reas urbanas cujas especificidades locais
so tantas que impossvel englob-las
dentro de orientaes gerais.
certamente o espao mais criativo do
planejamento urbano onde as
contradies so sentidas frontalmente e
onde segundo nosso entender era o nvel
que se encontrava menos "estruturado".
Recentemente porm, com a necessidade
do Estado de angariar apoio poltico das
populaes pobres e ao mesmo tempo
garantir um maior controle das tenses e
movimentos sociais; a gesto e o
planejamento local tornam-se elementos
valiosos e comeam a se constituir em
instrumentos ideolgicos de uma "poltica
central" que extrapola os interesses
meramente "urbanos".
O Planejamento como
Instrumento de Libertao
Primeiramente cabe estabelecer o que
se entende por "libertao". O termo se
define por uma "falta de liberdade",
"necessidade de ser livre", ou ao seu
oposto "dominao" e "dependncia".
Tem o sentido de algo que se tem de
eliminar (a dominao e dependncia) e de
"algum" (o sujeito da libertao) que deve
ir realizando-se. "fazendo-se". (Ander-Egg,
1976: 210).
Quando falamos de planejamento para
libertao, nos remetemos a uma ao
capaz de criar, ruptura crise, nas
estruturas atuais buscando um novo
rumo, uma nova sociedade. Agora como
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1,15 de Maio de 2007, ISSN 1981-3732
o processo de planejamento se insere em
um projeto to vasto e global?
Anteriormente foram desenvolvidas
consideraes sobre o planejamento, onde
se monstrou que a tomada de deciso dos
objetivos a serem perseguidos pelo
planejamento no era um exerccio
tcnico, nem racional e sim poltico; e
assim dependendo de "quem toma as
decises", poderiam haver vrios rumos.
Mesmo quando o processo era detido
exclusivamente em mos da tcnica, o
fator arbitrariedade, adquiria um peso
igualmente perigoso.
Chega-se assim constatao de que
para haver intervenes no meio urbano
voltadas para as reais necessidades da
populao, esta inevitavelmente dever
tomar parte do processo de planejamento.
Cada interveno urbana cristaliza uma
alterao, representa uma evoluo (ou
no) nestas condies fsicas e nas
relaes sociais que a ocorrem.
Para concebermos um "planejamento
de libertao, devemos partir de duas
premissas bsicas:
a. que h uma evoluo da
humanidade, e h fases que
significam uma ascenso qualitativa
da humanidade,
b. que o homem construtor, fazedor
de histria, ou o que o mesmo,
responsvel por conduzir a
evoluo" (Ander-Egg, 1976: 210).
Se o planejamento pode ser
instrumento de um povo, pode se
constituir em prtica de valores reais
desta sociedade;
ao escolher seu urbanismo, uma sociedade
escolhe a si mesma, determina uma forma
de existncia humana e uma arte de viver.
(Ledrut, 1971: 205).
A libertao como projeto de uma
sociedade pode se dar em termos de
prtica social do povo em trs nveis:
52
O Planejamento, algumas consideraes.
as lutas pela libertao nacional
(nao contra imprio);
as lutas pela libertao social (classes
exploradas versus exploradoras);
as lutas pela libertao pessoal
(desalienao e conscientizao para
a criao de uma nova maneira de ser
homem).
Estas "lutas para libertao" esto
sempre ligadas a estados futuros
desejados, tem uma base prospectiva,
mas ao mesmo tempo pressupe
fundamentalmente uma praxis.
Praxis esta ligada conscientizao e a
procura de superao das contradies
homem-homem e homem-natureza.
Conscientizar implica sempre em um juzo
crtico da situao, de suas causas e
conseqncias e uma orientao para saber
em que direo se orienta a ao, qual o
caminho de libertao. (Ander-Egg, 1976:
214).
Neste processo, porm no podemos
deixar de ressaltar que "no se
conscientiza no vazio ideolgico, a
conscientizao est sempre acoplada a
um projeto poltico (Ander-Egg, 1976).
Assim como o planejamento via Estado
contm toda ideologia do Poder este
novo planejamento" dever tambm
refletir os valores de uma outra
sociedade. Em sntese, conscientizao,
poltica e ideologia so ingredientes
indispensveis, permanentes e invadidos vejam sua realidade com a tica
inseparveis anteriores a qualquer
processo de planejamento para libertao
e diretores deste.
Agora, em que o planejamento em sua
atuao no urbano poderia contribuir em
tal estratgia de libertao?
Em relao a uma libertao social,
primeiramente o planejamento tem uma
funo de denunciar, de revelar as
contradies do sistema capitalista e do
prprio planejamento.
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1, 15 de Maio de 2006, ISSN 1981-3732
Denunciar por exemplo a propalada
inteno de "integrao" das reas pobres
cidade e conseqentemente de uma
populao marginal sociedade
demonstrando que a estrutura desta
sociedade que cria a marginalidade.
Esclarecer o que significa se integrar nesta
sociedade, de lucro, de explorao, da
valorizao do homem pelo que tem e
no pelo o que vale.
Demonstrar que as reas pobres no
podem ser tratadas pelo urbanismo da
mesma forma que reas ricas, porque
estas refletem a realidade destas classes;
da explorao de uma sobre a outra; e de
que a superao de tal situao no
poderia se dar dentro de regras do
sistema capitalista.
No plano das lutas para libertao
pessoal, o urbanismo pode contribuir
atravs da estruturao de espaos
ligados a noo de que "vida
individualidade coletiva, da existncia do
"sujeito-coletivo urbano" de que fala
Ledrut; na prtica e na vivncia de tal
coletivo.
Parece primordial o estabelecimento
de uma posio ideolgica nos prprios
fundamentos do que urbano e dos seus
parmetros. A invaso cultural que um
instrumento de dominao dos mais
fortes, levou a populao a introjeo de
valores que no so seus;
"na invaso cultural, importante que os
dos invasores e no com a sua prpria. Da
que uma das condies para o xito da
invaso cultural que os invadidos se
convenam de sua inferioridade
intrnseca" (Freire, 1970).
Em uma rea pobre, marginal, depara-
se com a assimilao dos padres
culturais dominantes e burgueses
veiculados pelos meios de comunicao.
necessrio questionar e romper esta
dominao; uma destas formas fazer
com que os reais interessados participem
53
Circe Maria Gama Monteiro
do planejamento de seus espaos,
eliminando o planejamento imposto que
trata-os como meros objetos sem vontade
e sem saber.
Uma poltica que seja verdadeiramente
ao libertadora, pressupe que o
oprimido tenha condies de descobrir-se
e conquistar-se reflexivamente, como
sujeito de seu prprio destino histrico, de
modo tal que, ao investigar, planificar e
executar com o povo, o trabalho social
serve para que o povo descubra seus
prprios caminhos de libertao (Costa
Pinto, 1963).
O planejamento ao nvel local
constitui-se em excelente espao para
uma ao conscientizadora eficaz, por
tratar principalmente com aspectos
cotidianos, vividos proximamente por
cada habitante.
Agora necessrio ponderar estas posies, o
planejamento per se no , e nem nunca ser
instrumento de mudana social, esta ser
resultado das confrontaes entre classes
sociais. O planejamento poder contribuir
na medida em que se constituir em um
processo aberto capaz de viabilizar
projetos de uma sociedade oprimida. Seu
papel ento ser de conscientizador e
organizador das formas de resistncia,
promovendo ento, um meio favorvel
germinao de novas foras sociais.
Ao identificar as causas da pobreza
urbana, da injustia e dos males sociais
que afligem com grande intensidade s
populaes urbanas, vimos que a
superao s seria possvel atravs de
mudanas estruturais da sociedade.
Neste sentido dificilmente podemos
encarar o planejamento urbano como
instrumento poltico para esta superao,
mas no podemos deixar de considerar que
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(2), VOL. 1,15 de Maio de 2007, ISSN 1981-3732
no h mudana qualitativa importante
que no se prepare longamente, na
acumulao quantitativa de presses e
condies para realiz-las (Ferreira, 1981:
88).
oOo
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