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RESUMO
Esta investigao histrica surge da necessidade de compreenso da Constituinte de 1987-
1988, especificamente quanto formatao do respectivo sistema constitucional de segurana
pblica. Isto , entender as idias, discursos e concepes que formaram o pensamento
jurdico-constitucional a partir da influncia das idias militares autoritrias (doutrina de
segurana nacional) antes da Constituio de 1988. Para isto foram traados historicamente os
elos formados entre o poder militar e os rgos de segurana pblica, e como estes liames
permaneceram inclumes e acolhidos normativamente mesmo com a nova ordem jurdico-
constitucional. Diante da ausncia de presses populares nestas questes, e tambm do
organizado poder de influncia das foras armadas dentro do processo constituinte o sistema
de segurana pblica permaneceu vinculado aos conceitos e paradigmas autoritrios pretritos
a 1988. A literatura constituinte do perodo; os textos normativos produzidos aps o Golpe de
1964; os anais da Assemblia Nacional Constituinte, e o discurso de militares sobre aquele
perodo foram fontes utilizadas para fundamentar estas constataes. Metodologicamente o
dilogo entre os conceitos prprios da historiografia e a metdica do direito constitucional
ps-positivista propiciou o aprofundamento das discusses acerca das questes abordadas.
Desse modo, na constituinte as disputas polticas por espaos de poder quanto aos aspectos
pesquisados foram dominadas pelo poder militar durante o perodo de transio. Assim, o
pensamento constitucional construtor das idias da Constituio de 1988 no produziu uma
resposta democrtica e jurdica adequada para a problemtica dos rgos policiais.
PALAVRAS-CHAVE: Histria Constitucional; Constituinte; Militares
RESUMEN
Esto surge la investigacin histrica de la necesidad de comprender la Asamblea
Constituyente de 1987-1988 , concretamente el formato de su sistema constitucional de la
seguridad pblica . Es decir, para entender las ideas , discursos y concepciones que formaron
el pensamiento jurdico y constitucional de la influencia de las ideas militares autoritarios ( la
doctrina de seguridad nacional ) antes de la Constitucin de 1988. A esto se remonta
histricamente los vnculos que se forman entre los militares y los rganos de seguridad
pblica , y la forma en que estos bonos se mantuvo inclume y dieron la bienvenida
normativamente con el nuevo orden jurdico- constitucional. Dada la ausencia de presiones
populares sobre estos temas , y tambin el poder organizado de la influencia de los militares
en el proceso constitucional del sistema de seguridad pblica se mantuvo vinculado a los
conceptos y paradigmas pasado autoritario tensa a 1988. La literatura constituyente del
1
Mestrando em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Professor de Direito
do Centro de Educao Superior Reinaldo Ramos CESREI e da Faculdade Maurcio de Nassau - FMN em
Campina Grande-PB.
2
Mestrando em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Especialista em
Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Consultor da Consultoria-Geral do
Estado do Rio Grande do Norte.
perodo; se utilizaron textos normativos producidos despus del golpe de 1964 , los anales de
la Asamblea Nacional Constituyente , y el discurso sobre ese periodo de fuentes militares para
corroborar estos hallazgos. Metodolgicamente el dilogo entre ellos y los conceptos
metodolgicos de la historiografa del derecho constitucional postpositivistas facilit la
profundizacin de las discusiones acerca de las cuestiones planteadas. Por lo tanto , las
polticas constitutivas de posiciones de poder en los asuntos estudiados disputas fueron
dominados por el poder militar durante el perodo de transicin. Por lo tanto , el pensamiento
constructor constitucional de las ideas de la Constitucin de 1988 no produjo una respuesta
democrtica y legal adecuada problemtica de las agencias de polica.
PALABRAS CLAVE: Historia Constitucional; Constituyente; Militares
1. Introduo
2. Cenrio Histrico-Constitucional
3
Preponderncia da doutrina, sistemas e idias militares na vida poltica e administrativa de uma nao.
divergente e submetido intensa doutrinao. Previa ainda a tutela sobre as foras
polticas civis e uma poltica de industrializao baseada na iniciativa estatal.
Havia um projeto de poder poltico que aspirava submeter o corpo social ao controle
dos militares. Ocorreu uma relativa pauperizao da sociedade civil em prol da sociedade
militar(LOTRINGER; VIRILIO, 1983, p.91), assim enquanto a sociedade diminuiu houve
inevitavelmente um crescimento do Estado militar. Mas isto s seria possvel, no Brasil, de
modo evidente em um momento de profunda crise institucional que propiciou a conjuntura
poltica para o Golpe de 1964.
Afinal, o militarismo, isto , o empoderamento dos militares surge nos momentos de
crise, quando so concebidas como inteis as solues obtidas pelo processo poltico na
normalidade institucional, ou seja, a funo intervencionista do pode militar quase sempre
corta, mas no desata, os ns das dificuldades institucionais, revelando-se ora conservadora,
outras vezes como reformista e at mesmo revolucionria(BONAVIDES, 2010, p.63).
O pensamento militar desse perodo aps a tomada de poder balizou-se em acudir a
ptria em perigo, posteriormente, na Carta de 1967, os militares assumem a idia de pleno
poder onde o exerccio da segurana torna-se a instncia caucionadora dos demais exerccios
da funo pblica(MENDES, 2012, p.37), a Doutrina de Segurana Nacional inicia um
processo efetivo de regulao da cidadania e dos cidados segundo moldes militaristas.
Ou seja, o culto ordem, a estabilidade das instituies, a submisso do dinamismo
da vida coletiva e as liberdades individuais aos parmetros militares de segurana. Com o Ato
Institucional n 5, o estado de segurana passa a mediar o Estado de Direito(MENDES, 2012),
a democracia tornou-se apenas um conceito retrico, secundrio, preservar a segurana
nacional implicava esvaziar as instncias e mecanismos democrticos: congresso nacional,
eleies diretas, participao popular, mas, no apenas isto, tambm perpassava pelo
doutrinamento das instituies coercitivas, isto , a militarizao do sistema de segurana
pblica.
Zaverucha(2005) entende por militarizao o processo de adoo e uso de modelos
militares, conceitos e doutrinas, procedimentos e pessoal, em atividades de natureza civil. Ou
seja, quando os valores das foras armadas tornam-se tambm valores da sociedade
segurana nacional, por exemplo h um aprofundamento do grau de militarizao.
Aplicar parmetros, disciplina e ideologia militar s polcias e as polticas de
segurana pblica fazia parte do objetivo de securitizao da sociedade civil. Afinal, a
ideologia a ordem. No importa se essa ordem socialista, capitalista ou outra qualquer,
uma vez que ela no realmente poltica, mas militar(LOTRINGER; VIRILIO, 1983, p.93).
Inclusive, o Ato Institucional n 5, de 1968, concebido neste sentido, a partir do
iderio dos integrantes do Conselho de Segurana Nacional, consequentemente representavam
os interesses majoritrios das Foras Armadas. A construo dos modelos normativos e
institucionais se deu a partir das concepes de combate, enfrentamento, estratgia, controle,
ordem, ou seja, elementos da ideologia militar que foram assimiladas e sistematizadas pelo
sistema jurdico-constitucional.
Outro aspecto, o militarismo no Brasil do sculo XX por ter suas bases ideolgicas
na Doutrina de Segurana Nacional, no fazia uma distino entre poder militar e poder
civil(poltico), segundo Borges Filho(1997, p.61):
Entende-se o poder militar como uma ordem ideolgica especfica que, dominada
por um tipo determinado de legitimao revolucionria, baseada numa lgica de
autonomia militar, detm um poder prprio na esfera jurdico-poltica do Estado, em
oposio s restantes instncias sociais. J o poder poltico se expressa como uma
ordem ideolgica hegemnica, dentro de um contexto de conflitualidade, baseada na
lgica da representao partidria e dominada por algum tipo de legitimao
democrtica, que reclama um poder temporal na esfera jurdico-poltica do Estado,
em busca de um consenso junto s restantes instncias sociais.
5
Observe-se que na Constituio de 1967, no art. 86 estava disposto da seguinte forma: Tda pessoa, natural ou
jurdica, responsvel pela segurana nacional, nos limites definidos em lei. Portanto, essa noo de
permanente predisposio ao combate e a guerra contra os inimigos da ptria, uma caracterstica do
pensamento militar, a guerra total para segurana total faz com que inexista distino entre civil e militar, ou
seja, cidados, empresas, tudo torna-se objeto de estratgia.
Militares das Foras Armadas, defesa realizada no mesmo sentido pelo constituinte Roberto
Brant na Terceira Audincia da subcomisso(DANC, 20/07/1987, p.67).
Essa sugesto fora proposta por integrantes das foras armadas, inclusive, Ulysses
Guimares, presidente da Congressual Constituinte, recebeu a proposta de maneira informal
do Coronel do Exrcito Sebastio Ferreira Chaves, ex-secretrio de Segurana Pblica de So
Paulo no governo de Abreu Sodr que durou de 1967 a 1971, de mudar o sistema policial da
Constituio de 1988 extinguindo as Polcia Militares, sob duas justificativas: a Polcia
Militar agia com base na violncia e a Polcia Civil perdera a capacidade de
investigao(CONTREIRAS, 1998, p.57).
A poca constatou o Coronel Chaves que nos trabalhos constituintes percebeu grande
resistncia desmilitarizao da polcia e a possibilidade dos Estados organizarem livremente
suas polcias, pois segundo ele havia um grande lobby da PM na prpria Constituinte. O
militar defendia a existncia de uma polcia civil, com setor fardado, no qual o mais alto posto
fosse o de capito, entendia que no poderia haver uma polcia com uma hierarquia
semelhante do Exrcito, pois, assim, ela se torna uma organizao
paramilitar(CONTREIRAS, 1998, p.56).
Bem verdade, esse debate sobre qual sistema policial era ideal para o pas estava nos
jornais, assemblias populares, nas discusses acadmicas entre 1985 e 1986(SULOCKI,
2007, p.116). Os Oficiais da PM defendiam a continuidade de sua vinculao ao Exrcito e a
existncia de duas polcias com funes diversas e operando no mesmo espao territorial,
entretanto os Delegados de Polcia desejavam uma polcia civil, nica e de
carreira(SULOCKI, 2007, p.116).
No anteprojeto de texto constitucional, a Comisso Afonso Arinos, os
representantes da Polcia Civil mudaram de opinio e passaram a admitir a existncia de duas
polcias, mas a Polcia Militar teria menor efetivo seria destinada a aes ostensivas pontuais.
Os representantes da PM continuaram a defender a coexistncia das duas instituies e
rejeitaram prontamente a nova posio dos delegados.
Na Quarta Audincia(DANC, 21/07/1987, p.116) havia seis representantes das
Polcias Militares que fizeram uma defesa em bloco com discurso unssono e levaram a
Subcomisso as concluses do III Congresso Brasileiro de Polcias Militares, estavam
elencadas entre elas: as Polcias Militares como condio de Fora Auxiliar do Exrcito,
organizao fundada na hierarquia e disciplina militares, manuteno da Justia Militar
Estadual.
Era um total de oito propostas, todas foram includas na Constituio de 1988. Uma
constatao ao longo das sete audincias realizadas: 24 debatedores expuseram suas opinies
em grupos de uma a sete pessoas a cada audincia, destes debatedores, 18 eram militares das
Foras Armadas ou das Polcias Militares e Bombeiros militares, os demais eram trs
Delegados da Polcia Federal, um da Polcia Civil e o Presidente da OAB(BACKES, 2009,
p.281).
Portanto, havia um claro predomnio de espao nos debates da viso militarista de
segurana, inclusive de estruturao do Sistema Constitucional de Segurana Pblica6, a
vinculao das Polcias Militares s Foras Armadas, a centralizao das Polcias Civis na
figura do Delegado de Polcia e no papel constitucional de Polcia Judiciria.7
Apesar disto, as audincias tiveram o papel de apresentar um Brasil nu e real, com
problemas e sonhos, tenses e divergncias(COELHO, 1988, p.18). Essa possibilidade
sistematizada nos trabalhos da Constituinte conecta-se a idia de Constituio
aberta(BONAVIDES, 2010, p.16), pois deu acesso as diversas camadas sociais ao debate
constitucional.
bem verdade, quanto aos aspectos desta pesquisa, as intervenes e influncias
populares no foram notveis, em parte pelo desinteresse desse debate pela populao e
tambm devido a blindagem realizada pelas Foras Armadas durante o processo constituinte.
A formatao do Sistema Segurana Pblica e dos espaos constitucionais de poder atribudo
s Foras Armadas no era uma matria de interesse popular8.
Afinal, apenas 108 sugestes foram enviadas pelos cidados a Subcomisso de
Defesa do Estado, da Sociedade e Sua Segurana, ou seja, foi o menor nmero entre todas as
24 subcomisses(MICHILES, 1989, p.81). Alm das cinco emendas populares subscritas por
entidades civis, todo o processo de discusso se deu a partir da viso de representantes do
Estado, isto , Oficiais das Foras Armadas, Polcia Militares, Bombeiro Militares, e
secundariamente os Delegados de Polcia.
6
Art. 142 a 144 da Constituio Federal
7
Durante os debates da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana ficou visvel a
preocupao dos Delegados da Polcia Federal e Polcia Civil em defender seus espaos de poder atravs do
texto constitucional, sem, contudo, impor qualquer tipo de oposies s pretenses dos militares quanto ao
Sistema de Segurana de modo geral. A funo de chefiar as Polcias Civis e presidir o Inqurito Policial era
suficiente, diante da impossibilidade poltica de pressionar por maiores poderes e relevncia dada preferncia
dispensada as Polcias Militares pelas Foras Armadas durante o perodo ditatorial.
8
As comisses temticas da Constituinte receberam um total de 9.770 sugestes. A maior parte dirigia-se
Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos, um total de 1.418 sugestes(MICHILES,
1998, p.62).
Nesse contexto histrico, a poder de persuaso poltica das Foras Armadas era
evidente, quanto a proposta de extino das Polcias Militares feita ao Presidente do
Congresso Nacional, Ulysses Guimares, este respondeu ao Coronel Chaves que j no
podia alterar mais nada porque tinha um compromisso com General Lenidas, referindo ao
Ministro do Exrcito no Governo Sarney, Lenidas Pires, o interlocutor das Foras Armadas
junto ao Congresso Nacional.
Audincias pblicas realizadas, emendas populares apresentadas, mais de uma
centena de sugestes submetidas. Havia uma disputa poltica em curso. Afinal, as questes
constitucionais essenciais so polticas, no h como separar constituio e poder
constituinte, pois seria excluir a origem popular da validade da constituio(BERCOVICI,
2013, p.305).
Segundo Bercovici(2013, p.317) a doutrina do poder constituinte , antes de tudo,
um discurso sobre o poder constituinte, exercendo o papel de mito fundador e legitimador da
ordem constitucional. Esse mal-estar dos juristas ao lidar com a arqueologia histrica do
processo constituinte de 1988 provoca consequncias negativas, pois no estimula uma
reflexo sobre o poder constituinte, processo constituinte no Brasil e momento histrico de
produo do texto constitucional.
A literatura jurdica brasileira, a exemplo de Raul Machado Horta, Paulo Bonavides9
e Manoel Gonalves Ferreira Filho parte das concepes europias sobre o poder constituinte,
notadamente francesa, baseada no pensamento do Abade de Sieys, Carr de Malberg,
Georges Burdeau, Eduard Laboulaye, todos estes discutem o fenmeno constitucional
francs(BERCOVICI, 2013, p.315).
Desse modo, estudar os debates, audincias, discursos e disputas na constituinte so
importantes ferramentas para compreenso da nossa Constituio, isto , suas imperfeies
normativas, lacunas sistmicas, espaos autoritrios, incompletudes, tendo em vista a
dinamicidade do fenmeno constitucional e sua permanente reinveno e reconstruo.
9
Paulo Bonavides tem a teoria mais original, ao indicar que o problema constitucional brasileiro origina-se
devido inadequao da ordem jurdica e poltica de atender aos interesses do povo gerando uma crise
permanente, ao qual intitulou de crise constituinte(BONAVIDES, 2010).
entre Segurana Interna e Segurana Externa; Defesa do Estado e Segurana Pblica possui
algumas notveis semelhanas com a Constituio de 1967.
Na redao final as Foras Armadas tem como funo a garantia dos poderes
constitucionais, da lei e da ordem10 o que implica uma sria problemtica discutida por
Bonavides(2010, p.212), afinal trata-se de uma ambiguidade constitucional a manuteno
textual dessa construo normativa, pois abre possibilidade de interveno poltica das Foras
Armadas sem justificativa e de forma autoritria.
Interessante observar que a Constituio de 1891 incumbia as Foras Armadas o
papel de sustentar as instituies constitucionais, uma tarefa distinta desta de 1967 e 1988, e
legtima, inclusive a poca o projeto da Comisso da Assemblia Constituinte11 em 1823
dispunha o seguinte: A Fora Militar essencialmente obediente, jamais se poder reunir,
sem que lhe ordenado pela autoridade legtima(BONAVIDES, 2010, p.111). Portanto, no
pode tornar decises de forma autnoma, desvinculadas do poder executivo, um valor
republicano presente no Brasil ainda no sculo XIX.
Essa reserva de poder do art.142 da Constituio de 1988 era vista de forma sensvel
pelo militares, da qual no abdicavam, inclusive em reunio ministerial do Governo Sarney
durante o perodo da constituinte, o ento Ministro do Exrcito General Lenidas Pires
ameaou zerar o processo constituinte ao descobrir que a primeira verso da Constituio de
1988 retirava das Foras Armadas o papel de guardies da lei e da ordem(ZAVERUCHA,
1994, p.175).
Outra disposio normativa constitucional diz que as polcias militares e os corpos de
bombeiros militares so foras auxiliares e reserva do exrcito12. Ou seja, manteve a maior
parte da estrutura de segurana pblica do pas militarizado e vinculado aos militares. Essa
vinculao aos militares de uma rea da administrao pblica de natureza civil preocupa-se
mais com a defesa dos interesses do Estado do que da cidadania(NBREGA JNIOR, 2010,
p.123) e produz um dficit democrtico nas instituies policiais.
O texto normativo da Constituio pretendia criar um Sistema de Segurana Pblica
e reservou aos Estados-membros a responsabilidade de configurar seus subsistemas estaduais.
Todavia, deveriam faz-los atravs alguns parmetros: as polcias militares(inclui-se os
corpos de bombeiros militares) com estrutura e hierarquia militar faro o policiamento
ostensivo, tero funo de garantir a ordem pblica e sero vinculadas parcialmente ao
10
Art.90 da Constituio de 1967 e art. 142 da Constituio 1988
11
Projeto elaborado e subscrito por Antnio Carlos Ribeiro Andrada Machado e Silva, Jos Bonifcio de
Andrada e Silva, Antnio Luiz Pereira da Cunha e outros liberais republicanos.
12
Art. 13, 4 da Constituio de 1967 e art. 144, 6 da Constituio de 1988.
exrcito, todavia subordinas aos governadores; as polcia civis chefiadas por delegados de
polcia tero a funo de polcia judiciria.
A Constituio prev que o disciplinamento para organizao e funcionamento dos
rgos de segurana dever ser realizado atravs de lei ordinria13. Todavia, recomenda no
mesmo pargrafo que este seja realizado de maneira garantir a eficincia de suas atividades.
Posta como finalidade bsica e ordem constitucional explcita a eficincia desses rgos.
A permanncia da militarizao das polcias militares e a insero da polcia civil no
texto expuseram um quadro inalterado para estrutura organizacional de segurana pblica no
pas. Apesar da insero da segurana pblica como direito fundamental14 e dever do Estado
em promov-la rompendo com o conceito de segurana nacional do perodo militar.
Consideraes Finais
13
Art. 144, 7 da Constituio Federal.
14
Art. 144, caput da CF: A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida
para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes
rgos: I - polcia federal; II - polcia rodoviria federal; III - polcia ferroviria federal; IV - polcias civis; V -
polcias militares e corpos de bombeiros militares..
busca de atingir os objetivos nacionais e atender os interesses militares sob a influncia da
ideologia da segurana nacional.
Com a abertura democrtica e a formao da Constituinte Congressual de 1987-
1988, uma infinidade de anseios, desejos e esperana foram lanadas sobre aquele processo
poltico. A produo de um texto constitucional precisava acomodar interesses, minorar
insatisfaes, conceder direitos e negar outros. A prolixidade e extenso da Constituio de
1988 demonstram a amplitude dessa demanda reprimida pelo perodo ditatorial.
Os interesses populares canalizados formalmente atravs das mais de 9.700 sugestes
as comisses temticas da constituinte, bem como o instrumento das Emendas Populares
interpostas por rgo de classe, associaes e sindicatos, cerca de 120. Ou seja, o processo
constituinte foi aberto e democrtico quanto a essas possibilidades de interlocuo entre o
povo e seus constituintes.
Entretanto, as audincias pblicas das subcomisses temticas foram mais
reveladoras de quais interesses estavam em disputa quanto ao que deveria ser inserido no
texto constitucional. Especificamente, na subcomisso pesquisada - Defesa do Estado, da
Sociedade e de sua Segurana a presenas dos militares das foras armadas foi
predominante e dominou o debate, exceo as intervenes realizadas por alguns deputados
constituintes e Presidente Nacional da OAB.
Portanto, a idias militares de segurana nacional, combate ao inimigo, segurana
total, inclusive um militarismo de natureza autoritria foi premissa para preservao dos
espaos de poder e influncia militar nos rgos de segurana pblica. As propostas de
desmilitarizao da Polcia Militar e sua desvinculao completa do Exrcito, defendidas
inclusive por alguns setores militares foram rechaadas.
Esta subcomisso no foi objeto de presso popular, apenas cinco emendas populares
foram enviadas, alm de um nmero muito reduzido de sugestes populares, afinal a poca os
problemas de segurana pblica no tinham a dimenso crtica como atualmente e nem
mesmo um espao to amplo nos meios de comunicao.
Ademais, tratar de direitos trabalhistas (salrio mnimo, jornada de trabalho, 13
salrio) previdencirios (tempo de aposentadoria, tempo de contribuio) eram situaes mais
sensveis aos cidados, inclusive a igreja catlica, os sindicatos, as associaes de classe, os
movimentos sociais concentraram seus esforos nessas questes.
Ao final, o sistema constitucional de segurana pblica teve a constitucionalizao
das Polcias Civis e a redao do caput do art.144 como principais alteraes significativas.
Quanto formatao geral, as instituies policiais permaneceram refns do militarismo e da
das idias de segurana do perodo ditatorial, todavia sob o manto da pretensa neutralidade
do texto jurdico. Os militares percebiam com naturalidade o controle ideolgico e
operacional sobre a maior parte das foras de segurana pblica e ignoravam o carter
estritamente civil desta atividade.
Interessante observar, a transposio desse poder militar ps 1988 deu-se a partir das
normas constitucionais. O dogmatismo jurdico-constitucional o instrumento de legitimao
das impropriedades, imperfeies e contradies dos rgos de segurana pblica,
principalmente das Polcias Militares. A idia de democratizao das estruturas policiais no
penetrou e no venceu no debate constitucional.
Demonstra-se com esta pesquisa a necessidade de construo e reconstruo da
histria constitucional recente, bem como a necessidade de dissecar os debates no interior do
processo constituinte de 1987-1988. Inclusive para compreenso das vicissitudes e
peculiaridades do sistema constitucional pblica a fim de instrumentalizar o discurso jurdico
acerca das necessidades de mudana e reforma constitucional.
Referncias Bibliogrficas