MS ALL DE LA COGESTIN: LA

AUTOGESTIN COMO EXPERIENCIA

PARTICIPATIVA EN LA POLTICA
HABITACIONAL CHILENA.
El caso del Movimiento de Pobladores Ukamau en Estacin Central.

Por Rodrigo Herrera Meza.

Pontificia Universidad Catlica de Chile

Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales
Diplomado en Participacin Ciudadana para una Gestin Ambiental, Urbana y
Territorial Integrada
Santiago, Chile
2017
La conversin de la lucha de Ukamau.

Ukamau es el nombre de la agrupacin que en la dcada de los 80 naci

como una asociacin de pobladores con mpetu cultural y social, en la comuna
de Estacin Central. Hoy en da, no slo enarbolan las banderas de la lucha por
la justicia social contra el neoliberalismo sino que los ltimos aos han puesto
especial nfasis en los conflictos habitacionales de la zona, circunscribiendo a
organizaciones nacionales y latinoamericanas de hbitat y vivienda, y
realizando sus primeros diagnsticos que concluyeron en la identificacin de
ms de 400 personas de su sector en situacin de allegamiento (Prez Guerra,
2014).

Al igual que en la mayora de los casos de emergencia de agrupaciones y

comits de vivienda, Ukamau hace suyo el reclamo de condiciones dignas de
vivienda y acceso a la ciudad. Adicionalmente, y como piso mnimo de lo
anterior, deciden quedarse en la comuna de Estacin Central, desechando la
posibilidad de ser movilizados a sectores perifricos de la ciudad, y
funcionando como Entidad Patrocinante del proyecto, reinvirtiendo
aproximadamente un 25% del presupuesto en la construccin del mismo,
logrando proyectar viviendas de 62 metros cuadrados (El Desconcierto, 2016).
En este recorrido, se involucr el ao 2011 el premio nacional de arquitectura
Fernando Castillo Velasco quien, junto con estudiantes de su ctedra,
levantaron un proyecto de viviendas sociales que contemplaba 424 viviendas
con estas dimensiones.

Imagen 1: Identificacin lugar donde se emplaza ExMaestranza San Eugenio

en mapa poltico-administrativo de la comuna de Estacin Central, subdividida
por nivel econmico y educacional por Distrito Censal.

Fuente: Sitio web de Biblioteca del Congreso Nacional.

[http://www.bcn.cl/siit/mapoteca/mapa_view?t=Poblacin y Censo&u=Regin&s=Comuna de
Estacin Central&h=1]
 En este contexto, el lugar elegido para el emplazamiento de este
proyecto fue la Ex Maestranza San Eugenio, ubicado al sureste de la comuna.
De esta forma, la agrupacin aprovech una convergencia estatal, privada y
social de intereses relacionados al emplazamiento del terreno.

Los actores involucrados

Imagen 2: Matriz de actores en su posicin inicial del conflicto aplicando

metodologa ICE-Ciudad Viva.

Fuente: Elaboracin propia, en base a metodologa ICE-Ciudad Viva

Un anlisis superficial de los actores demuestra que tanto los actores

privados (inmobiliarias) y estatales tienen bastante nivel de influencia en la
consecucin del proyecto, pero se encuentran ms bien reacios al proyecto. En
este sentido, el mismo Director del Servicio de Vivienda y Urbanizacin de la
regin Metropolitana ha sealado en diversas ocasiones que el trato con la
agrupacin es ms bien difcil, dada la beligerancia y la falta de expertise
tcnica por la modalidad de autogestin asistida que impone el proyecto; as
como tambin actores del mundo privado que se han manifestado en
contraposicin a la modalidad de trabajo de Ukamau, cuando convienen en que
el Estado se ve obligado a entregar beneficios sociales a actores que ejercen
presin pblica o tomas de terreno y no a otros postulantes que tienen
prioridad por su carencia habitacional (Correa, 2017).

Por una parte, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha considerado la

ex Maestranza San Eugenio como nodo para dar continuidad al espacio pblico
basado en la idea del Anillo Renovado constituido por el proyecto Anillo
Interior de Santiago, el cual estableci este sector como industrial, plasmado
adems en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS). Por otra
parte, la regulacin de los subsidios a grupos organizados como comits de
vivienda tuvo una variacin importante el ao 2014, cuando se incorporan al
Decreto Supremo N49 las modificaciones del Decreto Supremo N105,
eliminando as la posibilidad de que las organizaciones pudieran administrar
directamente sus recursos en vez de una Entidad Patrocinante.

A raz del caso guetos verticales, la fundacin Defendamos la Ciudad

seal la existencia de regulacin territorial como herencia de los planes
reguladores de los territorios de las comunas desde donde se cre Estacin
Central en 1985, y el artculo transitorio N3 del PRMS permite una densidad
mxima de 600 habitantes por hectrea (Palma, 2017). Sobre lo anterior, y
dada la presin meditica acaecida, la Municipalidad de Estacin Central
aceler el proceso de generar un plan regulador comunal, que fue publicado
con fecha 12 de septiembre de 2017, acogiendo un plan seccional para el
emplazamiento del proyecto de Ukamau en la zona que establece el PRMS,
como se muestra en la siguiente imagen:

Imagen 3: Plan Regulador de la comuna de Estacin Central.

La Inmobiliaria Nueva Va (INVIA) es una sociedad annima cerrada,

filial de la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), cuyo objeto social es la
explotacin comercial de bienes inmuebles, tanto propios como de propiedad
de su matriz EFE (Inmobiliaria Nueva Va Ltda., 2017). En este contexto, la
empresa estatal arrastra una deuda histrica de U$ 1.800 millones y San
Eugenio es el activo inmobiliario prescindible de mayor valor que le va
quedando a EFE (Rivera, 2012), lo que genera que esta empresa, el ao 2014
vendiera 2,6 de las 41 hectreas al Servicio de Vivienda y Urbanizacin
Metropolitano (SERVIU), con miras a construir el proyecto de Ukamau en esos
terrenos.

Justamente por la extensin de los terrenos, su calidad de inmueble

prescindible, y la alta demanda para compra de viviendas en el Gran Santiago,
las inmobiliarias privadas han buscado permanentemente la compra de estos
terrenos, presionando incluso un cambio en su uso de suelo, con miras a
construir proyectos de casas y/o departamentos. Esto ha provocado que varias
empresas inmobiliarias han tratado de entorpecer el accionar de Ukamau y
SERVIU en la adquisicin de estos terrenos, dada su alta plusvala, elevada
tambin por los proyectos de transporte pblico al mediano plazo que pasarn
por este sector1.

Sobre este proyecto, SERVIU ingres el 16 de marzo de 2017 el

proyecto al Servicio de Evaluacin Ambiental como Declaracin de Impacto
Ambiental (DIA), respondiendo con fecha 23 de marzo de ese mismo ao que
se acoge a trmite. A la fecha, an se encuentra en trmite en este Servicio,
reaccionando con protestas de Ukamau en la Avenida Alameda (cooperativa.cl,
2017)

Imagen 4: Admisin a trmite DIA proyecto habitacional en exMaestranza San

Eugenio

1
Referido a la futura Linea 6 del metro Lo Valledor. Ver en
http://www.cooperativa.cl/noticias/pais/transportes/metro/el-trazado-de-la-linea-6-del-metro-que-
providencia-quiere-modificar/2013-02-04/114834.html
Anlisis del caso

Podemos hablar, como pocas veces en la gestin de proyectos desde el

Estado, de un nivel de participacin ciudadana que va ms all de la cogestin.
Si bien existe una gestin conjunta entre ciudadanos o representantes de stos
que participaron de la toma de decisiones, y se involucraron en la
implementacin y seguimiento del proyecto social (Sandoval, Sanhueza, &
Williner, 2015), hay una clara visualizacin que este caso sobrepasa la lgica
de construccin participativa que intenta ir ms all del trabajo conjunto;
estamos hablando de autogestin en la gestin inmobiliaria social.

Sin embargo, en sus inicios, sealamos que la forma de participacin de

esta agrupacin en la toma de decisiones parti como un levantamiento de
conflicto, donde la comunicacin con las autoridades fue ms bien de disensin
y debate. La forma, por lo tanto, en que se levant esta problemtica fue de
jerarqua de abajo hacia arriba desde un paradigma racional-tcnico. Una de
las caractersticas de Ukamau es que no solo grupos locales y organizaciones
convergieron en el reclamo del derecho a la vivienda; se unieron tambin
personas ligadas al mundo acadmico y profesionales que han trabajado, hasta
el da de hoy, de manera voluntaria. Cmo se ha cristalizado la cogestin, es
mediante el proceso formal de participacin que permite la normativa
subsidiaria, la que mut a un proceso colaborativo, de relacin Organizacin
Social - Entidad Patrocinante SERVIU - SERVIU, complementado con marchas
por la Alameda y organizacin social con otras organizaciones de peso pblico,
como la Unin Nacional de Pobladores UNAPO.

Si hacemos una revisin de los decretos asociados al proceso de

postulacin, evaluacin, construccin, y seguimiento de beneficios sociales a
comits de vivienda desde el MINVU2, identificamos un modelo ms bien de
poltica paternalista subsidiaria, que deja el accionar y ejecucin en manos del
mercado, desde el dogma de focalizar los derechos de acceso a la vivienda.
Esto queda a la vista cuando son Entidades Patrocinantes (en su mayora,
ajenas al Estado) quienes organizan a la demanda flotante, quedando en
manos de estas un porcentaje no menor de lo destinado para cada familia, o
en la forma que se estructura el Decreto Supremo N49 para el proceso de
evaluacin de la familias, donde se entrega especial nfasis a los grupos
familiares ms bien numerosos, con personas en situacin de discapacidad
acreditada por los organismos correspondientes, adultos mayores de 60 aos,
y con situaciones de carencia habitacional desglosado en ndices de
hacinamiento, tipo de vivienda, distribucin de agua y sistema de bao, segn
lo aplicado en la vivienda donde se reside al momento de aplicar el
instrumento de caracterizacin socioeconmica, o en la forma en que se realiza
el seguimiento mediante el Plan de Acompaamiento Social, que funciona ms

2
Entendiendo que existen otras instituciones pblicas que entregan soluciones habitacionales de
emergencia, pero que es el MINVU el llamado a generar soluciones de vivienda definitiva.
bien como una herramienta de consecucin de fines y disminucin de conflictos
en el proyecto ms que como un espacio de articulacin, generacin de valor
pblico y construccin de tejido social.

En el caso de Ukamau, la bsqueda va ms all de la vivienda, es la

bsqueda de justicia social comprendida como la participacin activa y desde la
ciudadana en las polticas pblicas; es la idea de autogestionar las soluciones
de vivienda en un marco de nuevo trato entre las personas, los entes estatales
y el sector privado, dejando en claro que la vivienda es slo una de las aristas
de luchas sociales que los convoca.

Tomando lo anterior, provoc impactos en los distintos mbitos de

nuestra sociedad. En primera instancia, y hablando en el espectro de la
ciudadana, gener que Ukamau cambiara el enfoque y la trinchera desde
donde se basa la lucha social: partieron por lo cultural y evolucionaron a lo
habitacional, logrando expandir su accionar a Maip, Cerro Navia, Pedro
Aguirre Cerda, Quinta Normal, Pudahuel y Curanilahue, y proponiendo nuevas
formas de relacin entre la sociedad y el Estado.

Respecto a polticas pblicas, podemos decir que es por decir lo menos

bastante extrao el giro que tom la poltica de vivienda en torno a este
caso, pasando desde la inclusin de la autogestin como un derecho social de
participacin, a de raz eliminar esta posibilidad en el marco normativo. No
obstante, la gran ganada que tiene este movimiento es que dej en evidencia
la necesidad de legislar sobre la inclusin de los ciudadanos en la decisin de
cmo y de qu forma quieren habitar su territorio, cuestin que hoy en da se
ha intentado subsanar con la incorporacin del subsidio Decreto Supremo N19
de Integracin Social y Territorial, pero que ha sido an insuficiente en la
consolidacin de espacios participativos de la sociedad en sus futuras viviendas
y construccin de ciudad.

Evidentemente ha existido un impacto en el quehacer poltico. La agenda

de vivienda est marcada por la problemtica del acceso a la ciudad y el
constante exilio hacia los sectores perifricos de los grupos ms vulnerables, lo
que ha derivado en una poltica de vivienda que apunta hacia ciudades no
inclusivas y segregadas, sin acceso apropiado a servicios bsicos, perpetuando
la desigualdad y la injusticia social. Tambin se ha puesto en el tapete la
necesidad de aplicar el Plan Regulador Comunal de forma certera y oportuna,
definido con la sociedad que habita en cada comuna y que refleje sus
necesidades y aspiraciones de ciudad; significa que puedan estar enmarcadas
en un Plan Regulador Metropolitano, pero no definidos cien por ciento por ste.

Finalmente, podemos identificar que, en la poltica de vivienda, lo social

tiene un conflicto permanente con el mercado; donde las personas requieren
un espacio digno mnimo para vivir, las inmobiliarias trabajan con una lgica
de obtener el mayor beneficio contra el menor costo. Lo anterior provoca una
dicotoma dignidad social-ganancia del privado, donde en general la
entidad mandatada a ejercer el proyecto buscar la forma de aplicar en el
lmite de lo legal, restando en calidad y metros cuadrados construidos, sin
mencionar los montos asignados para la Entidad de Asistencia Tcnica y Legal
a cargo del proyecto.

Conclusiones

Sobre la estructura institucional-legal, se seala la necesidad de

coordinacin entre los distintos Servicios e Instituciones del Estado para llevar
a cabo la ejecucin de polticas pblicas, enfocadas en este caso, a las de
solucin de necesidades de vivienda. No obstante, las polticas de urbanismo y
vivienda deben ir un paso ms all; se trata de pensar la ciudades inclusivas y
dignas. Para eso, se debe considerar un manejo habitacional descentralizado
de carcter integral, con la adecuada concertacin de una poltica urbanstica
que considere como eje bsico el diseo de acciones de ordenamiento
territorial y del suelo, de manera que contribuya efectivamente a romper las
tendencias de segregacin socio espacial, creando barrios plurisociales
articulados, fortaleciendo adecuadamente las ciudades (Seplveda, 2004).

Cabe sealar que es necesario regular sobre la participacin de los

beneficiarios en los proyectos. De esta forma, las organizaciones sociales
lamentan la eliminacin de la autogestin en la modificacin desde el Decreto
Supremo N105 realizadas al Decreto Supremo N49. Da la impresin, en
opinin de este autor, que aquella legislacin que permite la participacin de
cogestin efectiva (entendiendo que existen recursos asociados a su
aplicacin) entre el Gobierno y las Organizaciones de la Sociedad Civil se
deroga o modifica, pero aquella que no intenta aumentar la participacin
ciudadana en la gestin pblica a niveles mayores que el consultivo,
permanece sin presupuesto asociado ni voluntad de desarrollarse como parte
de la estructura integral en la aplicacin de las polticas pblicas, como el caso
de la ley N20.500.

Uno de los aprendizajes asociados al mbito social tiene que ver con la
capacidad real de las organizaciones sociales y la comunidad para organizarse,
logrando objetivos ms complejos que la obtencin de la casa propia; se
busca implementar la idea de construir barrio y comunidad, en una lgica
colectivista. Aquello demostr que las organizaciones no slo pueden pensar en
el tipo de solucin particular que desean, sino que son capaces adems de
proyectar una forma de vivir y de definir su futuro incidiendo en la toma de
decisiones, hacindose cargo y empoderndose a tal punto de sobrepasar la
lgica del beneficiario en pos de una dinmica donde el centro son las
personas, por lo que el Estado como precursor econmico y el mercado como
ejecutor del proyecto son meros facilitadores de este proceso en la ejecucin
de polticas pblicas.
 Una de las grandes complejidades son las teoras en disputa respecto a
la forma de ejercer la democracia, que van desde la idea de que la democracia
representativa que genera lites es ms apropiada que los elementos de
democracia directa en contexto de burocracia moderna, hasta aquellos que
valoran la deliberacin pblica como elemento trascendental en el ejercicio de
la democracia (Innes & Booher, 2004). Como orientacin a esta discusin,
pareciera ser que Ukamau desequilibra la balanza hacia los elementos de
democracia directa, donde predomina la deliberacin colectiva por sobre el
entendimiento de una democracia de lites; donde los niveles de informacin
de todas las partes involucradas se coordinan y confluyen en torno a un pensar
concienzudo de su calidad de vida3; y donde la interdependencia de los actores
se ejecuta ms bien en un espacio de mayor horizontalidad, tanto en la toma
de decisiones como en la ejecucin de la poltica pblica.

3
Segn la ley, las viviendas que estn a ms de 30 metros de una calle deben pagar contribuciones luego de
25 aos si el proyecto se haca con una gran plaza interior. La votacin fue unnime: todos los pobladores
optaron por pagar contribuciones a futuro y mantener el proyecto con plaza. Ver en
http://www.eldesconcierto.cl/2015/10/07/revolucionarios-de-la-vivienda-social/
Bibliografa
cooperativa.cl. (2 de Junio de 2017). cooperativa.cl. Obtenido de sitio web de Radio Cooperativa:
http://www.cooperativa.cl/noticias/pais/vivienda/viviendas-sociales/por-que-protesta-el-
movimiento-ukamau/2017-06-02/094326.html#vtxt_cuerpo_T1

Correa, C. (11 de Agosto de 2017). Las ltimas viviendas autogestionadas. Obtenido de Sitio web
de Revista Qu Pasa: http://www.quepasa.cl/articulo/actualidad/2017/08/las-ultimas-
viviendas-autogestionadas.shtml/

El Desconcierto. (17 de Agosto de 2016). Pobladores de Ukamau: Basta de falsas promesas.

Estacin Central, Santiago, Chile.

Inmobiliaria Nueva Va Ltda. (4 de Octubre de 2017). Inmobiliaria Nueva Va. Obtenido de sitio
web de INVIA : http://www.invia.cl/web/

Innes, J., & Booher, D. (2004). Reframing Public Participation: Strategies for the 21st Century. En J.
Innes, & B. David, Planing Theory & Practice (pgs. 419-436). California USA: Taylor &
Francis Group Ltd.

Palma, K. (27 de Julio de 2017). Radio Universidad de Chile. Obtenido de Diario Uchile:
http://radio.uchile.cl/2017/07/27/los-75-proyectos-inmobiliarios-amenazan-a-estacion-
central/

Prez Guerra, A. (5 de Septiembre de 2014). Movimiento de Pobladores Ukamau: "Nuestra lucha

es ms grande que una casa". Punto Final . Recuperado el 01 de Octubre de 2017, de
http://www.puntofinal.cl/812/ukamau812.php

Rivera, C. (30 de Enero de 2012). El dinamo. Obtenido de Sitio web El Dnamo:

http://www.eldinamo.cl/negocios/2012/01/30/el-millonario-negocio-inmobiliario-que-
salvara-a-efe/

Sandoval, C., Sanhueza, A., & Williner, A. (2015). La planificacin participativa para lograr un
cambio estructural con igualdad. Santiago de Chile: CEPAL.

Seplveda, R. (2004). Contribuciones INVI al debate terico y prctico sobre el proceso

habitacional. Revista INVI N52, 39-59.