Rbeur Carin

Sistema poltico multinvel no Brasil:
uma anlise da relao entre transferncias intergovernamentais

e reduo das desigualdades territoriais no Estado do Paran1
Multi-level government structures in Brazil:
the relationship between intergovernmental transfers and a reduction in regional
inequalities in the state of Paran
Carin Caroline Deda A, B, C, E, F

Samira Kauchakje A, E, F
Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Programa de Ps-Graduao em Gesto Urbana, Curitiba, PR, Brasil
R e s u m o : O objetivo deste artigo analisar os efeitos na taxa de crescimento do desenvolvimento

dos municpios paranaenses exercidos pelo grau de dependncia das transferncias intergovernamentais,
representadas sobretudo pelo Fundo de Participao dos Municpios (FPM), bem como pelas despesas
de investimento. Para tanto, empregado um modelo economtrico de regresso baseado no mtodo
de Mnimos Quadrados Ordinrios (MQO). A amostra composta de 349 municpios paranaenses no
perodo de 2002 a 2013. Os resultados indicam uma relao positiva entre o grau de dependncia dos
oramentos dos governos locais quanto ao FPM e taxa de crescimento do ndice de desenvolvimento, ou
seja, o aumento da dependncia das transferncias estimula a evoluo do desenvolvimento dos munic-
pios paranaenses. Por fim, o artigo, com base nos dados apresentados, ratifica a importncia da aplicao
de mecanismos de coordenao das aes entre os diversos nveis de governo para a efetiva viabilizao do
processo de reduo das desigualdades intermunicipais.
P a l a v r a s - c h a v e : transferncias intergovernamentais; Fundo de Participao dos

Municpios; grau de dependncia; governo multinvel; municpios paranaenses.
Abstract: The objective of this article is to analyze the effects on the growth rate of development
in municipalities in the state of Paran exercised by the degree of dependence on intergovernmental transfers
represented by the Municipal Participation Fund (MPF), as well as by investment expenses. Hence, we have
used an econometric regression model with the Ordinary Least Squares (OLS) method. The sample is composed
of 349 municipalities in Paran from 2002 to 2013. The results have indicated a positive relationship between
the degree to which local government budgets depend on the MPF and the growth rate of the development index,
I.e., an increase in dependence on transfers stimulates the development process in municipalities in Paran.
Finally, it may be understood that applying mechanisms to coordinate actions among the different levels of
government constitutes an important role in enabling the process of reducing inter-municipal inequalities.
Keywords: intergovernmental transfers; Municipal Participation Fund; degree of dependence;

multilevel government; municipalities in Paran.
Contribuio de cada autora: A. fundamentao terico-conceitual e problematizao; B. pesquisa de dados e anlise estatstica;
C. elaborao de figuras e tabelas;D. fotos;E. elaborao e redao do texto;F. seleo das referncias bibliogrficas.
1 Este estudo foi apresentado no 24 Congresso Mundial de Cincia Poltica IPSA, que ocorreu em Pozna, Polnia, entre 23 e 28 de julho.
As autoras agradecem as crticas e sugestes de dois pareceristas annimos da RBEUR, as quais contriburam para a melhoria deste trabalho.
DOI: https://doi.org/10.22296/2317-1529.2017v19n3p530
530 Rev. Bras. Estud. Urbanos Reg. (ONLINE), RECIFE, V.19, N.3, p.530-553, SET-DEZ. 2017
Carin Caroline Deda e Samira Kauchakje
Introduo
A Constituio Federal de 1988 favoreceu o processo de descentralizao fiscal da

esfera federal para as esferas estaduais e municipais, tendo como justificativa a busca de
uma maior eficincia dos gastos pblicos, o que proporcionou, aos municpios brasi-
leiros, maior autonomia financeira e responsabilidade fiscal. Em funo do carter
diverso e das particularidades dos entes subnacionais de uma federao, como o caso
dos municpios brasileiros, as desigualdades inter-regionais so intensas. As transfe-
rncias intergovernamentais podem ser empregadas como um importante mecanismo
de equilbrio das finanas pblicas; com isso em vista, o regime federativo brasileiro
utiliza essas transferncias com o intuito de corrigir as disparidades existentes entre os
entes subnacionais, visando eficincia do gasto pblico.
Apesar de a finalidade primordial das transferncias ser a equalizao das receitas,
transferindo recursos em prol do equilbrio socioeconmico, elas desestimulam a
maximizao das capacidades tributrias dos entes federativos, uma vez que permitem
que os gestores pblicos se apoiem em transferncias, especialmente nos casos de
municpios com uma pequena populao e uma baixa capacidade fiscal. Por sua vez,
isso implica um maior grau de dependncia oramentria.
esperado que as transferncias obrigatrias se destinem aos municpios mais
pobres. Por exemplo, o objetivo da principal transferncia constitucional da Unio
destinada aos municpios isto , o Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
a diminuio das desigualdades regionais a partir da distribuio de recursos em favor
dos municpios menos favorecidos. De acordo com Gibson, Calvo e Falleti (2004) e
Amorim Neto e Simonassi, (2013), quando isso no ocorre, o federalismo fiscal no
Brasil acaba por apresentar-se como predominantemente realocativo, operando num
sistema em que os municpios mais desenvolvidos recebem mais recursos fato que
contraria a ideia de distribuio.
Nesse contexto, um fator que merece ateno a abordagem do sistema poltico
multinvel, que promove uma crescente expanso da interdependncia entre nveis
de governo intervindo nos vrios nveis territoriais. A coordenao e a articulao de
aes entre a Unio, os estados e os municpios com vistas a equilibrar as tendncias
de cooperao e competio e a regulamentao e a fiscalizao de polticas pela Unio
para, assim, estimular a uniformidade dos gastos municipais so mecanismos que
impulsionam e possibilitam o desenvolvimento, contribuindo para a diminuio das
desigualdades territoriais.
As transferncias intergovernamentais como meio de promover a equiparao
regional podem ter como efeito o aumento da dependncia em relao a elas por parte
dos municpios, sem a contrapartida do uso eficiente dos recursos. A anlise do caso do
Paran fornece evidncias para essa discusso, pois, em tal estado, h uma diversidade
regional significativa, um tanto anloga s diversidades socioeconmicas nacionais.
Considerando esse quadro, o objetivo deste artigo analisar os efeitos tanto
do grau de dependncia dos oramentos municipais em relao ao FPM quanto
das despesas de investimento sobre o desenvolvimento dos municpios paranaenses.
Ele pretende responder se a dependncia das transferncias promove a diminuio
das desigualdades intermunicipais. Para tanto, foi utilizada a tcnica estatstica de
regresso economtrica com o mtodo de Mnimos Quadrados Ordinrios (MQO),
tendo como amostra todos os municpios que apresentaram dados para as variveis
Rev. Bras. Estud. Urbanos Reg. (ONLINE), RECIFE, V.19, N.3, p.530-553, SET-DEZ. 2017 531
S i s t e m a p o l t ic o m u lt i n v e l n o B r a s i l : u m a a n l i s e ...
de anlise no perodo estudado, isto , de 2002 a 2013. A fim de complementar as

anlises, so usados grficos de disperso para o Estado do Paran, representado por
suas 10 mesorregies geogrficas e municpios de maior nvel populacional.
Sistema poltico multinvel e seus

desafios
A instalao de um sistema poltico multinvel em uma nao promove a expanso

da interdependncia entre nveis de governo, intervindo, assim, nos vrios nveis terri-
toriais. Diversas competncias so atribudas aos diversos nveis de governo, como
habitao, assistncia, educao e sade e tambm problemas concernentes questo
tributria e fiscal, por exemplo, a responsabilidade de arrecadar tributos e gast-los
adequadamente (ARRETCHE, 2005).
A Constituio Federal de 1988 favoreceu o processo de descentralizao fiscal
da esfera federal para as esferas estaduais e municipais, o que atribuiu maior auto-
nomia financeira, compromisso fiscal e responsabilidade na oferta de bens pblicos
para todos os entes federativos. Com as alteraes, espera-se que a descentralizao
promova a prestao eficiente dos servios pblicos pelos governos locais, tendo como
resultado o crescimento econmico e a diminuio das desigualdades territoriais;
todavia, a existncia de vrios nveis de governo atuando no mesmo territrio tende a
promover vantagens e inconvenientes da descentralizao fiscal, algo que faz com que
a relao entre descentralizao e crescimento econmico se torne ambgua (ESTE-
BAN-LALEONA; FRUTOS-MADRAZO; MIGUEL-BILBAO, 2011).
Conforme Abrucio e Franzese (2007, p. 1), [a] Federao uma forma de orga-
nizao poltico-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como
das decises coletivas entre mais de um nvel de governo. J o federalismo fiscal
definido, segundo Prado (2007, p. 2), como o conjunto de problemas, mtodos e
processos relativos distribuio de recursos fiscais em federaes, de forma tal que
viabilizem o bom desempenho de cada nvel de governo no cumprimento dos encargos
a ele atribudos. Os governos subnacionais receberam com o federalismo fiscal brasi-
leiro maior autonomia e tambm maiores obrigaes.
Arretche (2010) argumenta que a autonomia poltica dos governos subnacionais
compromete a capacidade de integrao territorial e social do Estado e que a interao
entre governos centrais e locais pode implicar o surgimento de desigualdades entre os
entes federativos:
[...] estados federativos que concentram autoridade regulatria na Unio criam meca-
nismos institucionais que operam na direo da reduo das desigualdades. Contudo, a
possibilidade de divergncia dos governos locais, uma caracterstica intrnseca de estados
federativos, tende a produzir mecanismos que operam no sentido da divergncia de pol-
ticas entre jurisdies. Consequentemente, estados federativos que combinam regulao
centralizada e autonomia poltica dos governos locais tendem a restringir os patamares da
desigualdade territorial (ARRETCHE, 2010, p. 591).
Um fator que explica esse resultado a discordncia entre parte das unidades
constituintes da federao, com a consequente criao de mecanismos institucionais
que favorecem a diversidade de polticas: possuindo maior autonomia, as jurisdies

podem discordar entre si ou at mesmo com o governo local, resultando, por conse-
guinte, em desigualdade nas polticas implementadas. Nesse tipo de caso, o papel
regulatrio e redistributivo do governo central essencial para obter a cooperao das
jurisdies entre si. De acordo com a Arretche (2010), h um padro na prioridade de
gastos dos municpios brasileiros explicados pela relao central-local. As polticas que
so regulamentadas e supervisionadas pela Unio, como educao e sade, apresentam
uma prioridade nos gastos municipais, enquanto as polticas no reguladas operam
no sentido contrrio, apresentando disparidade nos valores de gasto per capita.2 Desse 2 Arretche (2010) apre-
senta dados de percen-
modo, pode-se inferir que a funo de regulao nacional um importante elemento tuais de gastos com sade,
para a reduo das desigualdades territoriais. educao, habitao e urba-
nismo e transporte para os
Mecanismos institucionais de equilbrio das finanas pblicas, como as transfe- municpios brasileiros. Em
rncias fiscais, deveriam buscar a equidade entre as diversas regies do pas, operando seu trabalho, fica claro que
polticas reguladas (sade
em favor das regies mais pobres. Entretanto, em detrimento dessa busca, observa-se e educao) tm alta prio-
uma conexo entre fatores polticos e alocao de fundos pblicos, ou seja, h uma ridade na alocao dos
gastos municipais, ao passo
natureza poltica nas transferncias. Assim, de acordo com Amorim Neto e Simo- que polticas no reguladas
nassi (2013), nas decises de direcionamento das transferncias, aos atores polticos, (habitao e urbanismo e
transporte) no tm priori-
so preferveis as localidades mais relevantes politicamente do que as que tm uma dade de gasto.
intensa necessidade de recursos. Segundo Gibson, Calvo e Falleti (2004), quando a
transferncia de recursos se d por interesses polticos, em detrimento das necessidades
econmicas dos entes subnacionais, ocorre o federalismo realocativo, que se sobressai,
em tais situaes, em relao ao federalismo proporcional.
Os fatores polticos que dirigem as transferncias fiscais esto relacionados com o
processo oramentrio. As regras para apresentao de emendas ao oramento limitam a
capacidade de cada parlamentar de influenciar na distribuio de recursos de acordo com
suas preferncias geogrficas e eleitorais. O Executivo brasileiro tem um papel central
no processo oramentrio, podendo vetar o oramento aprovado e tendo, alm disso,
uma margem discricionria em sua execuo. Para as transferncias discricionrias, essa
margem , na norma, irrestrita, o que possibilita ao Executivo decidir o montante e a
sua destinao. Fica clara, pois, a importncia de [...] utilizar os conceitos de autonomia
e de mecanismos de coordenao para identificar as relaes entre os nveis de governo
com relao s distintas dimenses de autoridade [...] (ARRETCHE, 2005, p. 70).
A autonomia dos governos locais uma caracterstica presente no sistema
brasileiro, todavia a arrecadao de tributos e a execuo de polticas dos governos
subnacionais so consideravelmente limitadas pelo governo federal. Ou seja, ainda
que os entes federativos sejam politicamente autnomos, tal autonomia afetada
pela regulao federal, portanto, examinar desigualdades territoriais de acesso dos
cidados brasileiros a polticas pblicas requer incluir a regulao federal na anlise
(ARRETCHE, 2010, p. 597).
Um dos possveis benefcios proporcionados pela estrutura governamental de vrios
nveis que os governos subnacionais, devido maior proximidade estabelecida com
seus administrados e ao conhecimento de suas preferncias e necessidades e tambm
das condies de custos disponveis em sua regio, poderiam suprir em maior medida
as deficincias dos indivduos de suas jurisdies (ESTEBAN-LALEONA; FRUTOS
-MADRAZO; MIGUEL-BILBAO, 2011). Estudos sobre a relao entre proximidade
e suprimento de necessidades apresentam resultados controvertidos, seja para sistemas
federados, seja para unitrios. De todo modo, deixam claro que o papel dos governos
locais relevante no sentido de propiciar servios pblicos; o desafio evitar a sobre-

posio de competncias entre os vrios nveis de governo e de atribuio de funes,
responsabilidades e autoridades para cada nvel (BLANCO GARCA et al., 2012).
As relaes entre os nveis de governo so caracterizadas por cooperao e compe-
tio. As [...] federaes devem, primeiramente, equilibrar as formas de cooperao e
competio existentes, levando em conta que o federalismo intrinsecamente confli-
tivo (ABRUCIO, 2005, p. 44). A cooperao contribui para o equilbrio de uma
federao, promovendo a diminuio das desigualdades territoriais; nessa estrutura,
as decises so compartilhadas pelos entes federativos. H que se ter em conta que a
cooperao, se mal dosada, pode resultar mais em subordinao do que em parceria,
alm de poder enfraquecer o impulso inovador dos nveis de governo. Por seu turno,
as formas de competio favorecem a busca por inovao e melhor desempenho das
gestes locais, evitando o excesso dos movimentos cooperativos. Todavia, impor-
tante observar que tambm ocorrem problemas devido ao excesso de competio,
como a piora na questo redistributiva e a guerra fiscal entre os governos subnacionais
(ABRUCIO, 2005). Sendo assim, o equilbrio das tendncias de cooperao e compe-
tio requer a coordenao das aes dos diversos nveis de governo.
Abrucio (2005) argumenta que, para os entes federativos no concentrarem poder
excessivamente, prejudicando a autonomia dos demais, importante que haja um controle
mtuo de fiscalizao para coordenar as aes dos nveis autnomos de governo. Da
mesma forma, Palotti e Costa (2011) salientam a importncia da implementao de pol-
ticas pblicas que intentem assegurar a integridade poltica e a autonomia dos vrios nveis
de governo, de modo a coordenar aes que visem ao alcance de fins comuns. Isso funda-
mental porque, com a multiplicidade de atores no sistema federativo, existe o problema da
viso territorial prpria de cada rgo que exerce o poder nas polticas pblicas viso que
no necessariamente se articula com a de outros rgos. Por essa razo, h sempre o desafio
de coordenar diferentes atores com objetivos e estratgias distintos.
Transferncias intergovernamentais:
o FPM no oramento municipal
Com o processo de descentralizao e o federalismo fiscal favorecido pela Cons-

tituio de 1988, os entes federativos passaram a ter maior autonomia e responsabi-
lidade fiscal e tambm maior responsabilidade na oferta de bens e servios pblicos.
Conforme Arretche (2005), as bases de autoridade dos governos locais foram alteradas
profundamente a partir da descentralizao fiscal; houve a expanso da autoridade
local sobre os recursos fiscais e tambm da autoridade tributria sobre impostos de
significativa importncia.
Como o Brasil um pas dotado de diferenas entre as jurisdies, apresentando
uma forte desigualdade territorial, existe uma srie de recursos federais que visam a
manter o equilbrio federativo (SOUZA, 2003). Nesse cenrio, destacam-se as trans-
ferncias intergovernamentais, que so uma forma de buscar maior eficincia do setor
pblico no mbito da implementao de polticas e servios e representam um meca-
nismo de equilbrio das finanas pblicas. Elas so pertinentes nos regimes federativos,
nos quais a gesto fiscal objetiva, principalmente, tributar e efetuar o dispndio com
equidade e eficincia, adequando a distribuio de recursos.
As descentralizaes das tarefas de execuo ocorrem mediante a transferncia

de recursos, seja da administrao federal para unidades federadas, seja daquela para
o setor privado. A estrutura descentralizada de governo que as transferncias fiscais
proporcionam pode ser uma das condies para favorecer a conexo entre a arreca-
dao tributria e as aes pblicas, a visibilidade das polticas pblicas, as exigncias
da populao e o uso dos recursos por governantes.
As transferncias intergovernamentais podem ser classificadas em duas grandes
categorias: obrigatrias e discricionrias, ou seja, aquelas que decorrem de determi-
nao constitucional ou legal e aquelas que resultam de negociaes entre os governos
centrais e os governos subnacionais, com a consequente entrega de recursos a outro
ente da federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira.
Em funo das diferenas e das caractersticas particulares dos entes federativos
brasileiros, observam-se desequilbrios fiscais resultantes da concentrao espacial das
bases de tributao nos maiores centros e tambm uma disperso regional da demanda
de bens e servios pblicos. Em sua anlise das transferncias fiscais, Gasparini e
Miranda (2006) apontam algumas razes para a criao delas, entre as quais esto a
adequao entre a capacidade arrecadatria e a necessidade dos gastos pblicos diante
das demandas dos entes subnacionais, a minimizao das diferenas regionais ao longo
do territrio nacional, o melhor gerenciamento dos recursos pblicos em cada uma
das trs esferas de governo isto , a Unio, os estados e os municpios.
Soares e Neiva (2011) notam que as transferncias discricionrias federais so uma
importante fonte de receita no oramento dos estados brasileiros, correspondendo a
aproximadamente 3% do total das taxas e a 9% do total das transferncias constitu-
cionais. No entanto, h diferenas na importncia dessas transferncias no oramento
de cada estado em funo de suas disparidades econmicas regionais. Por exemplo, em
Sergipe, as transferncias discricionrias representam quase 70% das taxas coletadas,
por seu turno, em So Paulo, elas representam por volta de 0,2%. Isso ocorre devido ao
intuito das transferncias de corrigir as disparidades regionais, procurando melhorar e
aumentar a oferta de bens pblicos e garantir o equilbrio oramentrio das unidades
federativas menos favorecidas e com menor capacidade arrecadatria.
Todavia, o carter redistributivo das transferncias federais controverso, ou
melhor, mais pertinente quando se trata das transferncias no discricionrias e
controvertido quando se pe em questo as discricionrias, como demonstram as
autoras e os autores abordados a seguir.
O carter redistributivo das transferncias no discricionrias abordado por
Soares e Neiva (2011), que observam que, juntos, So Paulo, Minas Gerais e Rio
Janeiro, cujo total das taxas de sua competncia ultrapassa 50% do total coletado
pelos outros estados, so aqueles que recebem menos de 30% das transferncias cons-
titucionais. Os estados do Nordeste, que recolhem aproximadamente 14% das taxas,
recebem mais de 30% do total desse tipo de transferncia. Arretche e Rodden (2004)
tambm chegaram a uma concluso semelhante ao tratarem das transferncias consti-
tucionais; Gibson, Calvo e Falleti (2004), por sua vez, analisaram os dados do Brasil,
Argentina, Mxico e Estados Unidos, encontrando uma moderada relao positiva
entre as variveis gastos no discricionrios e pobreza, e uma relao negativa entre
tais gastos e a renda per capita.
Em referncia s transferncias discricionrias, ainda que Soares e Neiva (2011)
mostrem que as regies com menor desenvolvimento econmico recebem uma porcen-
tagem maior desses recursos (Norte, Nordeste e Centro-Oeste, respectivamente),

Gibson, Calvo e Falleti (2004) no encontraram uma relao significativa entre as
variveis gastos discricionrios e pobreza nem entre tais gastos e a renda per capita.
Para Arretche e Rodden (2004), a distribuio das transferncias no constitucionais
no beneficia os estados mais pobres e, portanto, no se pauta por critrios de neces-
sidade. Nesse sentido, Amorim Neto e Simonassi (2013) e Turgeon e Cavalcante
(2014) verificam uma tendncia manuteno das desigualdades inter-regionais, alm
de demonstrarem que os recursos transferidos aos estados parecem ser dirigidos mais
por fatores polticos que por caractersticas socioeconmicas das unidades subnacio-
nais ou por critrios de reduo das desigualdades inter-regionais.
Os impactos econmicos e polticos das duas grandes categorias de transferncias
(obrigatrias e discricionrias) so diferentes, pois, ao passo que a funo de redistri-
buio de recursos operada com as transferncias obrigatrias, as transferncias discri-
cionrias assumem um papel suplementar e de ajustamento emergencial, sendo que o
fator poltico parece ser mais relevante para elas. Conforme Prado (2001), [a] orien-
tao para reduzir disparidades ou equalizar a distribuio de receitas um atributo
adicional que as transferncias redistributivas podem assumir ou no (PRADO,
2001, p. 4). Desse modo, as transferncias, mesmo que possuam o objetivo redistri-
butivo, podem ou no ter o efeito de reduzir as desigualdades regionais. A maior parte
delas de fato equalizadora, mas h excees, sem contar que esses recursos podem ser
submetidos ao jogo poltico, servindo como moeda de troca para os governos centrais.
Prado (2001) aponta que as diversas modalidades de repasses possuem caractersticas
institucionais distintas. Ele apresenta uma tipologia das transferncias, classificadas
a partir de trs denominaes: (i) transferncias como instrumento de poltica fiscal
federativa; (ii) transferncias no oramento excedente: legais versus discricionrias; (iii)
transferncias no oramento receptor: livres ou vinculadas.
As transferncias como instrumento de poltica fiscal federativa tm os objetivos
de devoluo tributria, equalizao por meio de transferncias redistributivas e viabi-
lizao de polticas setoriais. No primeiro caso devoluo tributria , a arrecadao
feita pelos nveis superiores de governo (Estado ou Unio) e cada jurisdio recebe
uma parcela da arrecadao de acordo com sua capacidade fiscal, compensando a
concentrao da arrecadao em nveis centrais de governo. Embora a funo de arre-
cadao seja apenas dos nveis superiores de governo, cabe ao governo local as receitas
geradas em cada ente federativo. O segundo objetivo visa equalizao e reduo das
desigualdades regionais por meio de transferncias redistributivas. Essas transferncias
tm carter de suplementao oramentria; por meio delas, os nveis superiores de
governo redistribuem parte da receita arrecadada, com o intuito de reduzir as dispa-
ridades inter-regionais. O terceiro objetivo busca a viabilizao de polticas setoriais
decididas nos governos centrais, mas que requerem gerenciamento local.
A segunda classificao feita por Prado (2001) so as transferncias no oramento
excedente, institudas por norma legal ou decidida de forma discricionria. As transfern-
cias legais so aquelas cujos critrios e montantes a serem distribudos esto especificados
em lei ou na Constituio. J as transferncias discricionrias tm carter complementar;
so resultado das decises oramentrias anuais dos governos federal e estadual.
Por fim, a ltima classificao transferncias no oramento receptor: livres ou
vinculadas definida segundo o grau de condicionalidade que o uso de recursos
ter para os governos receptores. H diferena entre os recursos que podem ser livres
e os recursos vinculados. As transferncias livres esto disposio dos governos

locais, propiciando-lhes maior liberdade de escolha; j as transferncias vinculadas so
recursos destinados a complementar ou a compor integralmente programas de pol-
ticas pblicas, elas buscam uniformizar os dispndios entre jurisdies heterogneas.
Neste estudo, devido ao carter redistributivo das transferncias constitucionais,
como destacam Prado (2001), Soares e Neiva (2011), Arretche e Rodden (2004),
entre outros, optou-se por utilizar o Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
pois ele representa a maior parte das receitas municipais, alm de ser a principal trans-
ferncia constitucional concedida pela Unio aos municpios.
O FPM foi criado em 1965 por meio da Emenda Constitucional n 18, de
1/12/1965, com o objetivo de suplementar o oramento dos municpios e de promover
o equilbrio socioeconmico dos entes federativos. Atualmente, o seu montante cons-
titudo de 23,5% da arrecadao lquida do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI). Como dispe a definio adotada pela Secretaria do
Tesouro Nacional3, o rateio da receita proveniente da arrecadao de impostos entre os 3 Cf. Portal do Ministrio
da Fazenda. Disponvel
entes federados representa um mecanismo fundamental para a reduo das desigual- em: <http://www.tesouro.
dades regionais, visando ao equilbrio socioeconmico entre estados e municpios. f a z e n d a . g o v. b r/ p t _ P T/
cartilhas-de-transferencias-
Segundo Sousa e Arantes (2012), os municpios so os entes federativos com menor constitucionais>. Acesso em:
capacidade arrecadatria, portanto, necessitam das transferncias intergovernamentais: 31 mai. 2017.
[...] sendo os municpios o menor ente da federao, so poucas as competncias de

arrecadao destes, inviabilizando a sua capacidade de cumprir com suas atribuies.
Para compensar esse desequilbrio[,] h a necessidade do uso de transferncias dos entes
maiores para os menores. E uma dessas transferncias recebidas pelos municpios o FPM
proveniente da Unio (SOUSA; ARANTES, 2012, v. 2, p. 55).
As transferncias do FPM compensam a tendncia de concentrao dos recursos

nas regies desenvolvidas do pas, pois so distribudas em maior proporo nas
regies menos desenvolvidas economicamente (SOUZA, 2003). Os recursos do FPM
so distribudos aos municpios de baixo desenvolvimento e advm, como dito, do IR
e do IPI captados em regies mais industrializadas e de renda familiar mais elevada.
A distribuio dos recursos dessa transferncia acontece da seguinte forma: 10% dos
recursos so entregues aos municpios que so capitais de estados; 86,4%, aos munic-
pios que no so capitais; e 3,6% deles fazem parte de uma reserva para suplementar
a participao dos municpios mais populosos. Predominantemente, so distribudos
conforme o tamanho do municpio. A princpio, as parcelas so divididas por estado,
depois, para cada municpio (MENDES; MIRANDA; COSIO, 2008). Em sntese,
pode-se afirmar que tal receita uma transferncia constitucional de natureza federal
com orientao redistributiva (ARRETCHE, 2010).
Dependncia do FPM
As transferncias federais representam uma importante fonte de receita aos muni-

cpios brasileiros, principalmente aos pequenos e mdios (SOUZA, 2004). Segundo
Bremaeker (2011), a filosofia de distribuio do FPM a de entregar mais recursos,
em valores per capita, aos municpios de menor porte demogrfico, sendo que existem
dois fatores que justificam essa deciso:
[...] em primeiro lugar, quanto menor o porte demogrfico dos municpios, menor a sua
capacidade de consumo e, portanto, menor a sua participao na distribuio do ICMS
estadual [Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios]; e, em segundo lugar,
quanto menor o porte demogrfico dos municpios, menor a sua arrecadao tributria,
no apenas pelo seu menor quantitativo, mas tambm pelo fato de que os principais
tributos municipais tm sua base de tributao no meio urbano [Imposto Sobre Servio
ISS e Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU] (BREMAEKER, 2011, p. 3).
Sousa e Arantes (2012) destacam que o FPM a principal fonte de receita para
muitos municpios. O grau de dependncia em relao a esse recurso varia de acordo
com o municpio: alguns dependem extremamente dele; para outros, porm, ele repre-
senta apenas uma pequena porcentagem do oramento municipal. Essa dependncia
est ligada ao tamanho do ente federativo.
Na grande maioria dos casos, os municpios menores em relao ao nmero de
habitantes so os que mais dependem do FPM:
No caso dos governos municipais, a alta dependncia de receitas de transferncias gene-

ralizada. Apenas os municpios mais populosos exibem receitas tributrias e outras receitas
correntes um pouco mais significativas. Nos municpios com at 50 mil habitantes, que
representam 88% do total de governos locais, a dependncia em relao s transferncias
supera 80% da receita total (MENDES; MIRANDA; COSIO, 2008, p. 26).
A Constituio Federal prev que os entes federativos menos desenvolvidos

precisam receber mais recursos para impulsionar o seu desenvolvimento at que
consigam equiparar-se aos municpios mais prsperos. No entanto, esse cenrio
acarreta maior dependncia dos municpios de menor dinamismo em relao s trans-
ferncias, j que so sustentados pelos recursos dos municpios maiores quanto mais
se caminha nesse sentido, mais dependncia gerada (BRITO; MATOS FILHO;
COSTA, 2014). Segundo Brito, Matos Filho e Costa (2014), o federalismo e a
descentralizao fiscal brasileira confirmam esse cenrio de dependncia, sobretudo
em relao ao FPM, na medida em que os dados apontam para a existncia de, cada
vez mais, uma maior dependncia e para a fragilidade de polticas pblicas voltadas
para a mudana desse quadro. Os autores sublinham que h um paradoxo causado
pela estrutura do federalismo brasileiro, uma vez que os municpios tm autonomia
poltica, mas so dependentes das transferncias de recursos dos governos central e
estadual:
Esse processo pode ser entendido como uma espcie de Autonomia Dependente,
os municpios [operam] como entes federados, com autonomia na tomada de deciso
(embora suas aes sejam reguladas pelo governo central), mas [so] totalmente depen-
dentes de transferncia de recursos do governo central e do estadual para composio de
suas receitas oramentrias. um triste paradoxo causado pelo desajuste do federalismo
brasileiro (BRITO; MATOS FILHO; COSTA, 2014, p. 58).
Com isso, cumpre ressaltar, formado um crculo vicioso em que cada vez
mais os menores municpios ficam merc da arrecadao dos maiores, causando um
desgaste de ambos os lados (BRITO; MATOS FILHO; COSTA, 2014, p. 53).
Procedimentos metodolgicos
Para atingir o objetivo proposto, foi estimado um modelo de regresso com o

mtodo de Mnimos Quadrados Ordinrios (MQO). A fim de dar suporte s anlises,
foram construdos grficos de disperso para averiguar o grau de dependncia das
transferncias, assim como a aplicao dos recursos do FPM em relao aos investi-
mentos para a obteno de convergncia dos nveis de desenvolvimento nas diversas
regies paranaenses examinadas.
De um universo de 399 municpios paranaenses, a amostra para esta pesquisa
compreendeu 3494 municpios, analisados entre 2002 e 2013. Ela foi colhida no Rela- 4 De um total de 399 muni-
cpios paranaenses, 349
trio de Finanas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN-FINBRA), no Instituto forneceram dados para as
Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (IPARDES), no Instituto Brasi- variveis estudadas durante
o perodo de avaliao.
leiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e na base de dados do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEADATA). Em virtude da disponibilidade de dados para o
ndice IPARDES de Desempenho Municipal (IPDM), sero apresentadas as anlises
para os anos de 2002, 2005, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013.
O modelo economtrico de regresso foi calculado no software Stata 13.
Objetiva-se, por meio de sua estimao, analisar os efeitos do grau de dependncia
das transferncias do FPM, assim como das despesas com investimento sobre a taxa
de crescimento do desenvolvimento dos municpios paranaenses entre 2002 e 2013.
A seguir, apresentado um quadro com as variveis, descries e fontes utilizadas:
Quadro 1: Descrio e fonte das variveis do modelo

Variveis Descrio Fonte
Taxa de crescimento do ndice IPARDES de Desempenho Muni-
txipdm cipal: calculada pela razo do IPDM no ano de 2013 pelo IPDM IPARDES
no ano de 2002.
ipdm ndice IPARDES de Desempenho Municipal. IPARDES
Grau de dependncia dos oramentos municipais com relao s
depfpm transferncias do FPM: calculado por meio da diviso entre a recei- FINBRA
ta do FPM sobre a receita corrente lquida dos municpios.
Grau de dependncia dos oramentos municipais com relao s
transferncias discricionrias: calculado por meio da diviso entre
depdiscri5
FINBRA 5 Exemplos de transfern-
a receita do total de transferncias discricionrias sobre a receita cias discricionrias: Trans-
corrente lquida dos municpios. ferncias a consrcios
Despesas com investimento dividido pela populao total dos pblicos; Transferncias
inv FINBRA de convnios relativas ao
municpios. o Sistema nico de Sade
renda Produto Interno Bruto dividido pela populao total dos municpios. IPEADATA (SUS); Transferncias de
Convnios da Unio Desti-
Taxa de urbanizao: calculada pela razo entre a populao resi- nadas a Programas de Assis-
urb IBGE
dente em zona urbana e a populao total. tncia Social; entre outras.
pop Total da populao municipal. IBGE
Fonte: Elaborado pelas autoras.
As variveis contnuas foram corrigidas pela populao e esto em sua forma

logartmica. Sendo assim, as estimativas geram diretamente os coeficientes de elasti-
cidade. Os valores foram corrigidos a preos de dezembro de 2014, utilizando como
deflator o ndice Geral de Preos (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas.
Ressalte-se que foram analisados os efeitos das variveis explicativas no ano
inicial do perodo tomado como base de estudo (2002) sobre a taxa de crescimento
da varivel resposta no perodo da pesquisa (entre 2002 e 2013). Foram consideradas
relaes temporais distintas, isto porque, mediante aprovaes e execues orament-
rias, as transferncias de recursos e os investimentos so aes passveis de alterao no
curto prazo. Dessa maneira, os efeitos das variveis depfpm, depdiscri e inv na varivel
resposta de nvel de desenvolvimento municipal podem ser observados a longo prazo.
Ademais, o montante impactado depende de outras caractersticas municipais, como
renda per capita, taxa de urbanizao e nvel populacional.
6 Esse modelo fundamenta- Considerando isso, foi adotado o modelo a seguir6: ln(txipdm)it = 0 + 1
se na adaptao dos estudos
empricos de Barro e Sala
ln(ipdm)it + 2 depfpmit + 3 depdiscriit + 4 ln(inv)it + 5 ln(renda)it + 6 urbit + 7
-i-Martin (1992) e Ferreira ln(pop)it + ui (1), em que:
Jnior e Diniz (2014).
txipdm: varivel a ser explicada no modelo que mede a taxa de crescimento do

IPDM entre 2002 e 2013 esse ndice foi utilizado como proxy de desenvolvimento
dos municpios paranaenses;
ipdm: varivel independente que mede o nvel de desenvolvimento dos municpios
paranaenses em 2002. Espera-se um efeito negativo na varivel explicada, indicando
uma tendncia de convergncia nos nveis de desenvolvimento dos municpios ao longo
do tempo;
depfpm: varivel independente que indica o grau de dependncia dos oramentos
municipais com relao ao FPM em 2002. O efeito dessa varivel no desenvolvi-
mento positivo, se a transferncia tiver incentivado o desenvolvimento municipal,
caso contrrio, o impacto de depfpm na varivel dependente negativo;
depdiscri: varivel independente que mensura o grau de dependncia dos ora-
mentos municipais com relao s transferncias discricionrias da Unio para os
municpios, em 2002. Do mesmo modo que no depfpm, o efeito dessa varivel na
taxa de crescimento do IPDM positivo, se for constatado que tais transferncias tm
incentivado o desenvolvimento municipal, do contrrio, haver um impacto negativo
de depdiscri na varivel dependente;
inv: varivel independente que mede o total de despesas com investimento per
capita dos municpios paranaenses para 2002. H a expectativa de um impacto positivo
na varivel explicada, tendo em vista que, quanto mais os municpios despendem com
investimentos, maior o desenvolvimento local.
Ademais, foram utilizadas as seguintes variveis explicativas de controle do municpio

i, no perodo t = 2002: renda, taxa de urbanizao (urb) e populao do municpio (pop).
Os termos i e t representam, respectivamente, os municpios paranaenses e o
perodo de tempo analisado. 0,..., 6 so os parmetros do modelo de regresso; e u
refere-se aos erros da regresso, com as pressuposies estatsticas usuais.
A denotao ln significa que foi aplicado o logaritmo neperiano na varivel
7 A interpretao dos dependente e nas variveis independentes contnuas, obtendo modelos log-lineares7,
coeficientes de modelos
log-lineares feita em
que foi a forma funcional que se apresentou mais adequada para o estudo. Os valores
variao percentual. de variveis como Produto Interno Bruto, investimentos e populao tendem a ser
assimtricos; transformaes logartmicas desse tipo de varivel reduzem tanto a assi-
metria quanto a heterocedasticidade. Segundo Wooldridge (2005), variveis que so
estritamente positivas possuem distribuies heterocedsticas; esse problema pode ser
aliviado, se no eliminado, pelo uso do logaritmo neperiano. Alm disso, o uso do ln
estreita a amplitude dos valores das variveis, em alguns casos em quantidade consi-
dervel. Isso torna as estimativas menos sensveis a observaes dspares na varivel
dependente ou nas variveis independentes (WOOLDRIDGE, 2005, p. 181).
Os modelos foram estimados com as variveis em sua forma original e foi aplicado
o teste de MacKinnon, White e Davidson MWD, proposto por Gujarati e Porter
(2011), para a escolha entre os modelos linear e log-linear. Sob a hiptese nula do teste
MWD, o modelo linear o mais apropriado, j sob a hiptese alternativa, o modelo
log-linear o mais adequado. Como no foi possvel rejeitar nenhum dos modelos,
optou-se pelo que demonstrou um melhor ajustamento, parmetros com sinais espe-
rados e R ajustado e estatstica F melhorada. De acordo com Wooldridge (2005), na
escolha funcional do modelo, quando nenhum deles rejeitado, pode-se utilizar o R
ajustado na seleo.
Os grficos de disperso foram construdos utilizando-se o corte mesorregional dos
municpios paranaenses. Dez mesorregies pertencem ao Estado do Paran, a saber: Centro
Ocidental, Centro Oriental, Centro-Sul, Metropolitana de Curitiba, Noroeste, Norte
Central, Norte Pioneiro, Oeste, Sudeste e Sudoeste. Foram expurgados das mesorregies
e analisados separadamente, os muncipios que se apresentaram como outliers nas anlises,
pois possuam caractersticas distintas das demais unidades municipais, como maior nvel
populacional8 e indcios de maior desenvolvimento. So eles: Cascavel, Colombo, Curitiba, 8 Como critrio, foram expur-
gadas a capital e cidades com
Foz do Iguau, Guarapuava, Londrina, Maring, Ponta Grossa e So Jos dos Pinhais. populao superior a 150 mil
O IPDM foi utilizado como uma proxy de desenvolvimento municipal. Esse habitantes.
ndice mede o desempenho da gesto e de aes pblicas dos 399 municpios do
Estado do Paran, considerando trs dimenses: renda, emprego e agropecuria, sade
e educao. Sua elaborao baseia-se em diferentes estatsticas de natureza administra-
tiva disponibilizadas por entidades pblicas. Ele varia de 0 a 1, apresentando, respec-
tivamente, a condio mnima e mxima de desenvolvimento. Sua elaborao feita
pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social.
O grau de dependncia das transferncias municipais calculado a partir da
diviso do FPM pela Receita Corrente Lquida (RCL) dos municpios. A relao
FPM/Investimentos indica a porcentagem de receita do FPM com relao s despesas
com investimento dos municpios.
Os grficos de disperso foram construdos para os anos de 2002, 2005, 2007,
2008, 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013. Eles relacionam, em um primeiro momento,
o IPDM com o FPM/RCL e, por conseguinte, o IPDM com o FPM/Investimento.
A fim de dar suporte e facilitar as anlises, os grficos foram divididos em quatro
quadrantes: I, II, III e IV. Essa nomenclatura foi estabelecida com vistas a fazer um
estudo mais detalhado dos dados, a partir do qual foi possvel demonstrar a posio e
classificar as mesorregies e os municpios de acordo com seu nvel de desenvolvimento,
grau de dependncia das transferncias e relao FPM/Investimento. Os quadrantes
foram conceituados da seguinte maneira:
i. Quadrante I alto grau de desenvolvimento e baixa relao do FPM/RCL. As
mesorregies e municpios que se situam nesse quadrante retratam nveis signifi-
cantes de desenvolvimento, associados com baixo grau de dependncia do FPM no
seu oramento;
ii. Quadrante II alto grau de desenvolvimento e alta relao do FPM/RCL. Esse
quadrante caracteriza nveis altos de desenvolvimento, porm, com grau de
dependncia do FPM inferior mdia paranaense;
iii. Quadrante III baixo grau de desenvolvimento e baixa relao FPM/RCL.

Expressam-se, nesse quadrante, os nveis baixos de desenvolvimento, entretanto,
o grau de dependncia superior mdia do Paran;
iv. Quadrante IV baixo grau de desenvolvimento e alta relao FPM/RCL. As
mesorregies e municpios presentes nesse quadrante possuem os resultados
mais inferiores do Estado, pois tm nveis de desenvolvimento abaixo da mdia
estadual, com alto grau de dependncia do FPM.
A Figura 1 mostra a matriz dos grficos com as posies dos quadrantes deter-
minadas.
Figura 1: Matriz dos grficos com determinao dos quadrantes
Com a interpretao dos resultados, pretende-se observar o grau de dependncia

do Fundo de Participao dos Municpios associado ao desenvolvimento regional e,
por conseguinte, relacion-lo ao sistema poltico multinvel.
Resultados e anlises
Anlise da relao entre o IPDM com o grau de dependncia das

transferncias e com a proporo do FPM sobre os investimentos
nas mesorregies paranaenses
A avaliao das mesorregies e municpios do Paran com mais de 150.000 habi-

tantes permitiu chegar aos resultados apresentados a seguir.
Quadro 2: Legenda referente aos grficos de disperso

Centro Ocidental Noroeste Sudeste
Centro Oriental Norte Central Sudoeste
Centro-Sul Norte Pioneiro Municpios outliers
Metropolitana de Curitiba Oeste Ponto mdio
Figura 2: IPDM versus grau de dependncia nas mesorregies paranaenses e munic-

pios acima de 150.000 habitantes
Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos dados do FINBRA e IPARDES.
A performance dos dados relativamente esttica ao longo dos anos; h pequenas

variaes, mas os dados se mantm na mesma proporo. H uma concentrao dos
municpios e das mesorregies nos quadrantes I e IV, nos quais os maiores municpios
(marcadores na cor preta) esto mais bem colocados em relao mdia estadual, pois
encontram-se, em sua maioria, aglomerados no quadrante I, expressando nveis signi-
ficantes de desenvolvimento associado com baixo grau de dependncia do FPM no seu
oramento. Em contrapartida, as mesorregies (marcadores coloridos) concentram-se,
em sua pluralidade, no quadrante IV, evidenciando, assim, um cenrio de depen-
dncia e de baixo desenvolvimento.
Essas disparidades ficam ainda mais ntidas quando se analisa a situao de forma
desagregada. Entre os nove maiores municpios avaliados, possvel observar que, em
mdia, eles apresentaram um grau de dependncia de 10,95% e IPDM de 0,74. Isso
pode ser ilustrado a partir dos ndices da capital do estado, Curitiba, que revelou em
2002 o menor grau de dependncia em todo o perodo de anlise (3,16) e em 2010
o melhor IPDM (0,87). Todavia, situao oposta verificada em Colombo e Guara-
puava, que ficaram nos quadrantes III ou IV em todos os anos estudados, indicando
alto grau de dependncia e baixos ndices de desenvolvimento.
Considerando-se as mesorregies, a maioria dos pontos se concentra no IV
quadrante. Nesse grupo, tem-se o maior grau de dependncia do FPM e o mais baixo
nvel de desenvolvimento; a mdia desses indicadores de 29,59% e 0,64, respec-
tivamente. As Regies Metropolitana de Curitiba (marcador azul-claro) e Oeste
(marcador azul-escuro) denotam os melhores resultados relativos mdia, ao passo
que a Norte Pioneiro (marcador lils) e a Centro-Sul (marcador amarelo) exibiram os
piores nmeros. Em 2008, por exemplo, a Norte Pioneiro apresentou o maior grau de
dependncia do FPM entre todas as mesorregies (40,68%).
Os dados evidenciam a existncia de um padro heterogneo entre os casos
analisados, ficando claro que h dois conjuntos de municpios no Paran: o conjunto
daqueles que possuem baixo grau de dependncia frente s transferncias e alto desen-
volvimento, e o daqueles que tm alta dependncia do FPM e no apresentam desen-
volvimento significativo.
A partir da anlise dos grficos de disperso, observa-se que quanto maior o
grau de dependncia oramentria das mesorregies e municpios outliers em relao
ao FPM, menor o desenvolvimento dos entes federativos. Uma vez que o mecanismo
de repasses de fundos pblicos busca direcionar um volume proporcionalmente maior
de recursos aos municpios menos desenvolvidos, ao estudar a associao entre essas
duas variveis grau de dependncia oramentria e desenvolvimento municipal no
mesmo perodo de tempo, esperado que a relao entre elas seja inversa.
Nesse sentido, necessrio verificar os efeitos da dependncia das transferncias
no desenvolvimento municipal tomando perodos distintos de tempo. Visto que o
IPDM uma varivel estrutural decorrente de mltiplos fatores e tendo, entre as
diversas variveis explicativas, as transferncias de recursos como centrais neste estudo,
deve-se considerar o fato de que os recursos recebidos no tempo t causaro impactos
no desenvolvimento municipal no tempo t+n. Portanto, por meio da estimao do
modelo economtrico descrito anteriormente, sero analisados os efeitos tanto da
dependncia do FPM quanto das despesas com investimentos no ano inicial do estudo
sobre a taxa de crescimento do IPDM entre 2002 e 2013.
Com esses resultados, possvel concluir que as transferncias desestimulam os
entes federativos a maximizarem suas capacidades tributrias, implicando um maior

grau de dependncia oramentria, o qual se mantm esttico ao longo dos anos.
A seguir so apresentadas as anlises a partir da relao do IPDM com a proporo do
FPM no investimento das 10 mesorregies e municpios com mais de 150.000 habitantes.
Figura 3: IPDM versus proporo do FPM sobre os investimentos nas mesorregies

paranaenses e municpios acima de 150.000 habitantes
Figura 3: IPDM versus proporo do FPM sobre os investimentos nas mesorregies

paranaenses e municpios acima de 150.000 habitantes
So observados alguns pontos em comum com as anlises anteriores. H uma

relao inversa entre a proporo do FPM sobre o investimento com o IPDM, ou
seja, quanto maior a varivel FPM/Investimento, menor o desenvolvimento dos
municpios da amostra. Percebe-se que h concentrao dos dados nos quadrantes I e
IV, evidenciando ainda mais a existncia de dois grupos distintos no Estado do Paran.
O quadrante I detm os maiores municpios. Em contraste, as mesorregies
concentram-se, em sua maioria, no IV quadrante. Fazendo-se uma anlise mais
desagregada, entre as mesorregies, a Oeste (marcador azul-escuro) se destaca com
os melhores resultados associados mdia do Paran, ficando no III quadrante em
todos os anos. A Norte Pioneiro (marcador lils), em 2005, apresenta a relao FPM/
Investimento mais alta de todo o perodo de anlise (6,04), ou seja, ela recebe seis
vezes mais recursos do fundo em relao ao quanto investe e desenvolve-se relativa-
mente pouco seu IPDM nesse mesmo ano foi de 0,60. A Centro-Sul possui em
2002 o menor resultado quanto ao IPDM (0,47): a mdia de 3,42 para o FPM/
Investimento e 0,64 para o IPDM. Situao inversa ocorre nos municpios de maior
nvel populacional (marcadores na cor preta), que tm mdia de FPM/Investimento
e IPDM de 1,60 e 0,78, respectivamente. Curitiba e Maring predominam com os
melhores resultados, enquanto Colombo e Guarapuava movimentam-se, ao passar
dos anos, para o quadrante IV, diminuindo gradativamente seus desempenhos.
Os resultados apontam uma disperso dos dados; h movimentos de convergncia
e divergncia em torno da mdia estadual. No perodo de estudo, ocorreram eleies
municipais em 2004, 2008 e 2012. importante notar que os dados destacam uma
convergncia nos anos de eleies municipais e nos perodos que as antecedem: nesses
intervalos, a proporo do FPM sobre investimento relativamente mais baixa.
Em contrapartida, nos anos posteriores s eleies, os dados tendem a se divergir,
apresentando propores maiores do FPM sobre o investimento. Isso evidencia um
maior grau de investimentos em anos de eleies do que nos anos subsequentes. Essa
9 Para uma reviso da litera- dinmica pode ser explicada por indcios da existncia de ciclo eleitoral das polticas9,
tura sobre a noo de ciclo
eleitoral das polticas, cf.
em que o governo, por meio do aumento dos gastos pblicos em investimento nos
Nakaguma e Bender (2006). anos eleitorais ou em perodos antecedentes, pode sinalizar aos eleitores maior compe-
tncia em obras visveis a fim de vencer as eleies.
Ao observar mais detalhadamente, percebe-se que em 2002 as mesorregies e
os municpios esto bastante concentrados nas proximidades da mdia do Paran
(marcador vermelho) o nvel de FPM sobre o investimento varia em um intervalo
de 0,61 e 3,10; em 2005, ano subsequente eleio municipal, esses dados divergem
em relao mdia estadual e o FPM em relao ao Investimento varia de 0,64 a 6,04,
o que demostra que os municpios passam a receber mais transferncia em relao ao
quanto esto investindo. A anlise de 2007 revela que os dados voltam a convergir
gradativamente para a mdia, o que acontece at 2008 (ano de eleio municipal). Em
2009, novamente, verifica-se a disperso dos dados, que voltam a convergir em 2010
e, principalmente, em 2012.
Sendo assim, os anos em que ocorreram eleies (2004, 2008 e 2012) apresen-
taram uma menor relao entre a proporo do FPM sobre o investimento, causando
uma consequente concentrao dos dados em relao mdia; nos anos subsequentes
s eleies, essa relao aumentou, o que traz indcios de que os investimentos foram
pormenorizados. A partir disso, possvel evidenciar a formao de padres cclicos
associados ao comportamento das eleies municipais.
Com base na anlise terica sobre sistema poltico multinvel, pode-se postular
que mecanismos de coordenao nacional que favoream a uniformidade dos servios
pblicos prestados e equilibrem as formas de cooperao e competio entre os nveis
de governo so necessrios para impulsionar o desenvolvimento e a equiparao dos
territrios nacionais. Regras de destinao das receitas, regulamentadas e fiscalizadas
pela Unio, tendem a fomentar a homogeneidade dos gastos municipais; esse um
tipo de mecanismo relevante para o controle das despesas excessivas das jurisdies,
principalmente em perodos eleitorais. Embora no exista um vnculo mecnico
entre eleies e investimentos (MARQUES; BICHIR, 2001), os dados apresentados
indicam que tal aspecto precisa ser levado em conta nas anlises sobre decises gover-
namentais na perspectiva do clculo racional.
Efeitos do grau de dependncia das transferncias

e dos investimentos sobre o desenvolvimento dos municpios para-
naenses
A seguir, so apresentadas algumas estimaes do modelo economtrico de

regresso utilizado para analisar os efeitos sobre a taxa de crescimento do IPDM
exercidos pelo grau de dependncia das transferncias obrigatrias da Unio aos
municpios, representadas pelo FPM, assim como pelas despesas com investimento.
Primeiramente, foram aplicados testes estatsticos com a finalidade de detectar a
presena de multicolinearidade e heterocedasticidade no modelo.
A fim de diagnosticar a existncia de multicolinearidade entre as variveis, foi
utilizado o teste FIV (Fatores de Inflao da Varincia). Valores de 1/FIV prximos
de zero indicam multicolinearidade entre as variveis. Como pode ser observado na
tabela a seguir, todas as variveis apresentaram valores de 1/VIF prximos a 1, sendo
assim, no h indcio desse problema no modelo adotado.
Tabela 1: Resultado do teste VIF

Varivel VIF 1/VIF
Ipdm 1,40 0,7164
depfpm 2,46 0,4066
depdiscri 1,09 0,9183
inv 1,46 0,6863
renda 1,61 0,6216
urb 1,55 0,6454
pop 2,77 0,3611
Fonte: Elaborado pelas autoras com base nas estimaes do software Stata.
Para identificar a presena de hetorecedasticidade, foi utilizado o teste de Breush

Pagan Godfrey:
Tabela 2: Resultado do teste de Breush Pagan Godfrey

Heterocedasticidade
Breush Pagan Prob > chi
17,24 0,000
Fonte: Elaborado pelas autoras com base nas estimaes do software Stata. A hiptese nula indica
que os erros so homocedsticos.
O teste de Breush Pagan apresentou presena de heterocedasticidade no modelo,

pois a hiptese nula, isto , de que os resduos eram homocedstios, foi rejeitada.
Diante disso, foram estimados os modelos pelo mtodo MQO sobre erros padres
robustos. Esse procedimento visa a ajustar o desvio-padro das variveis a fim de
corrigir a ausncia de homocedasticidade dos resduos da regresso. So expostos,
abaixo, os resultados da estimao, seguindo o processo e a equao j descritos:
Tabela 3: Estimao do modelo

Variveis Independentes txipdm
ipdm -0,5830 [-22,59]***
depfpm 0,0613 [2,41]**
depdiscri -0,0006 [-0,04]
inv 0,0167 [3,02]**
renda 0,0161 [2,22]**
urb -0,0169 [-0,98]
pop 0,0220 [5,49]***
constante -0,4607 [-6,7]***
R ajustado 0,69
F 85,93
Prob > F 0,0000
Observaes 349
Fonte: Elaborado pelas autoras com base nas estimaes do software Stata.
As estatsticas t encontram-se entre colchetes.
*** significativo a 1%;
** significativo a 5%.
Concernente robustez do modelo, o teste F para significncia conjunta dos

coeficientes apresentou resultado significativo. Excetuando-se as variveis depdiscri e
urb, que no foram estatisticamente significativas, o coeficiente individual das demais
variveis independentes foi significativo a 1% ou 5% e os sinais dos parmetros corres-
ponderam ao esperado. Ademais, o R ajustado da regresso foi satisfatrio, indicando
que o poder de explicao do modelo era de 69%.
A primeira varivel independente, ipdm no perodo de 2002, apresenta um efeito
negativo na varivel explicada, ou seja, um aumento do ndice de desenvolvimento no
ano inicial do perodo base ocasiona uma reduo da taxa de crescimento do IPDM, o
que, ao longo do tempo, indica uma tendncia de aproximao dos nveis de desenvol-
vimento dos municpios paranaenses, tal como uma consequente reduo das dispa-
ridades intermunicipais. Dito de outro modo, os municpios com menores ndices de
desenvolvimento revelam maiores taxas de crescimento do IPDM, se comparados aos
municpios com maiores ndices de desenvolvimento.
Por conseguinte, o parmetro positivo da varivel dep revela que os municpios
com maior dependncia dos seus oramentos com relao s transferncias obrigatrias,
em 2002, denotam maiores taxas de crescimento do desenvolvimento municipal. Por
outro lado, no se encontrou significncia estatstica da varivel que mede os efeitos
da dependncia das transferncias discricionrias. Diante disso, possvel inferir que
o repasse de recursos obrigatrios aos municpios menos favorecidos e o consequente
aumento do grau de dependncia dessas transferncias em tais entes federativos tm
contribudo para a equiparao inter-regional das diversas municipalidades analisadas.
Do mesmo modo, a varivel inv apresenta um impacto positivo na taxa de cres-
cimento do IPDM, o que esperado, uma vez que gastos nessa rubrica, que o
principal item das despesas com capital, incluindo, por exemplo, gastos com obras,
instalaes e infraestrutura urbana, so despesas essenciais para a promoo do desen-
volvimento municipal.
Por fim, com relao s variveis de controle, o parmetro da taxa de urbanizao
(urb) no foi significativo. Os parmetros obtidos para as variveis renda e pop apre-
sentaram sinais positivos, isto indica que a taxa de crescimento do IPDM maior nos
municpios que inicialmente possuam maior renda per capita e naqueles com maior
nvel populacional.
Os resultados vo ao encontro do que previsto pela literatura. Autores como
Arretche e Rodden (2004), Gibson, Calvo e Falleti (2004), Soares e Neiva (2011),
entre outros, sustentam, em suas investigaes, que a caracterstica redistributiva
pertinente nas transferncias obrigatrias. Gibson, Calvo e Falleti (2004) encontraram
uma relao negativa entre as variveis gastos obrigatrios e pobreza, ao passo que, tal
como neste estudo, no obtiveram uma relao significativa entre as variveis gastos
discricionrios e variveis que denotam uma melhora no desenvolvimento, como
pobreza e renda per capita.
Conclui-se, pois, que o aumento do grau de dependncia dos oramentos muni-
cipais com relao ao FPM tem gerado um efeito positivo no crescimento da taxa do
IPDM, o que denota a diminuio das desigualdades entre os diversos municpios
analisados. Portanto, apesar da dependncia das transferncias obrigatrias, h uma
contrapartida na utilizao desses recursos pelos entes federativos na promoo do
desenvolvimento local.
Consideraes finais
O objetivo principal deste artigo foi analisar os efeitos sobre a taxa de crescimento
do desenvolvimento municipal exercidos pelo grau de dependncia das transferncias
intergovernamentais representadas pelo FPM e pelas despesas de investimento. Os
dados apontam para o que previsto na literatura especializada: uma trajetria cada
vez mais de dependncia das transferncias, mas com a contrapartida de reduo das
desigualdades intermunicipais.
Ao analisar os grficos de disperso que denotam a relao entre as transferncias
obrigatrias, como foco no FPM, e o ndice de desenvolvimento municipal, percebe-
se uma relao negativa o que era previsto, uma vez que as variveis foram observadas
no mesmo perodo de tempo e os efeitos das receitas de transferncias municipais
sobre o nvel de desenvolvimento s podem ser sentidos a longo prazo. Tambm foi
possvel deduzir que no houve reduo frente ao padro de dependncia, que se
mantem esttico ao longo do perodo de estudo, no proporcionando o padro de
convergncia esperado. O grau de dependncia do FPM deveria ser reduzido, porque
esse fundo objetiva desenvolver os entes federativos menos favorecidos, promovendo
a equiparao regional.
possvel inferir, pelo exposto, que as transferncias intergovernamentais podem
estar induzindo os gestores pblicos a se apoiarem nelas, desestimulando a maximi-
zao das capacidades tributrias municipais. No entanto, outros fatores tambm
contribuem para esse cenrio de dependncia; h que se considerar, por exemplo, os
incentivos e as possveis distores sobre a qualidade da gesto pblica. A eficincia
da aplicao dos recursos e da arrecadao tributria so elementos que favorecem
o equilbrio socioeconmico entre os municpios; sendo assim, faz-se necessrio o
estmulo a uma gesto pblica eficiente tanto no emprego dos recursos advindos das
transferncias como na arrecadao de recursos prprios.
Com base na delimitao de espaos distribuda graficamente, ficou evidente que
o Paran possui dois conjuntos: os municpios com populao acima de 150.000 e as
10 mesorregies esses dois grupos figuram as disparidades estaduais. Nas anlises
do primeiro conjunto de grficos, os dados apresentaram um relativo padro esttico
ao longo do perodo de estudo; quando foi feita uma investigao da tica dos inves-
timentos (segundo conjunto de grficos), foram percebidos movimentos de conver-
gncia e divergncia dos dados em torno da mdia estadual, sugerindo a existncia de
um padro cclico associado s eleies municipais.
No modelo economtrico de regresso, ao considerar perodos distintos para
verificar os efeitos da dependncia das transferncias sobre a taxa de crescimento
do IPDM, verificou-se uma relao positiva, em que um aumento da dependncia
do FPM no perodo inicial impactou em um aumento da taxa de crescimento do
desenvolvimento dos municpios entre 2002 e 2013, o que possibilita a reduo
das desigualdades regionais como dito, objetivo central do repasse de recursos
pblicos obrigatrios.
A partir dessas constataes e da abordagem terica, este estudo ratifica a impor-
tncia do papel regulatrio do governo central como um meio de favorecer a coope-
rao entre jurisdies e como um elemento fundamental na reduo das desigualdades
territoriais. Ele reitera, igualmente, a relevncia da coordenao das aes dos nveis
de governo coordenao que deve levar em conta o equilbrio entre cooperao
e competio para o alcance de fins comuns, uma vez que, de um lado, as decises Carin Caroline Deda
graduada em Cincias
compartilhadas entre os entes federativos proporcionam a diminuio das desigual- Econmicas pela Univer-
dades territoriais e, de outro, as formas de competio favorecem a busca por inovao sidade Federal do Paran
(UFPR); mestra em Gesto
e por melhor desempenho das gestes locais. Urbana pela Pontifcia
As polticas reguladas pela Unio demonstram um efeito de uniformidade dos Universidade Catlica do
Paran (PUC-PR).
gastos municipais. Todavia, sabe-se que, no Brasil, ainda h desafios no que se refere E-mail: caroline.deda@
aplicao do sistema poltico multinvel; h deficincia de coordenao e articulao yahoo.com.br
entre Unio, estados e municpios. Portanto, notria a necessidade da integrao Samira Kauchakje
das polticas em todos os nveis, a fim de promover investimentos que possibilitem a graduada em Cincias
Sociais e mestra em Cincia
equiparao dos territrios. Poltica pela Universidade
Nesse sentido, uma importante anlise futura pode ser a comparao do caso Federal do Paran (UFPR);
doutora em Cincia Poltica
brasileiro com o de outros pases com experincias de governos multinveis e uma pela Universidade Federal
equiparao territorial, procurando relacionar e identificar formas de aplicabili- de So Carlos (UFSCar);
professora titular no
dade e de melhoria dos mecanismos multinveis na sociedade brasileira. Por fim, Programa de Ps-Graduao
em Gesto Urbana (PPGTU)
cumpre frisar que o governo multinvel pode ter dispositivos de estmulo de pol- da Pontifcia Universidade
ticas pblicas visando diminuio das desigualdades territoriais; por sua vez, a Catlica do Paran (PUC-PR);
professora colaboradora no
anlise de mecanismos do sistema poltico multinvel, como as transferncias inter- Programa de Ps-Graduao
governamentais, pode auxiliar em sua adoo no pas e tambm na coordenao de em Cincia Poltica da UFPR.
E-mail: skauchakje@gmail.
polticas entre nveis de governo. com
Artigo recebido em 12
de setembro de 2016 e
Referncias aprovado para publicao
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Sistema poltico multinvel no Brasil:

uma anlise da relao entre transferncias intergovernamentais

Carin Caroline Deda A, B, C, E, F

R e s u m o : O objetivo deste artigo analisar os efeitos na taxa de crescimento do desenvolvimento

P a l a v r a s - c h a v e : transferncias intergovernamentais; Fundo de Participao dos

Keywords: intergovernmental transfers; Municipal Participation Fund; degree of dependence;

A Constituio Federal de 1988 favoreceu o processo de descentralizao fiscal da

de anlise no perodo estudado, isto , de 2002 a 2013. A fim de complementar as

Sistema poltico multinvel e seus

A instalao de um sistema poltico multinvel em uma nao promove a expanso

que favorecem a diversidade de polticas: possuindo maior autonomia, as jurisdies

locais relevante no sentido de propiciar servios pblicos; o desafio evitar a sobre-

Com o processo de descentralizao e o federalismo fiscal favorecido pela Cons-

As descentralizaes das tarefas de execuo ocorrem mediante a transferncia

tagem maior desses recursos (Norte, Nordeste e Centro-Oeste, respectivamente),

e os recursos vinculados. As transferncias livres esto disposio dos governos

[...] sendo os municpios o menor ente da federao, so poucas as competncias de

As transferncias do FPM compensam a tendncia de concentrao dos recursos

As transferncias federais representam uma importante fonte de receita aos muni-

No caso dos governos municipais, a alta dependncia de receitas de transferncias gene-

A Constituio Federal prev que os entes federativos menos desenvolvidos

Para atingir o objetivo proposto, foi estimado um modelo de regresso com o

Quadro 1: Descrio e fonte das variveis do modelo

As variveis contnuas foram corrigidas pela populao e esto em sua forma

txipdm: varivel a ser explicada no modelo que mede a taxa de crescimento do

Ademais, foram utilizadas as seguintes variveis explicativas de controle do municpio

iii. Quadrante III baixo grau de desenvolvimento e baixa relao FPM/RCL.

Figura 1: Matriz dos grficos com determinao dos quadrantes

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Com a interpretao dos resultados, pretende-se observar o grau de dependncia

Anlise da relao entre o IPDM com o grau de dependncia das

A avaliao das mesorregies e municpios do Paran com mais de 150.000 habi-

Quadro 2: Legenda referente aos grficos de disperso

Figura 2: IPDM versus grau de dependncia nas mesorregies paranaenses e munic-

A performance dos dados relativamente esttica ao longo dos anos; h pequenas

entes federativos a maximizarem suas capacidades tributrias, implicando um maior

Figura 3: IPDM versus proporo do FPM sobre os investimentos nas mesorregies

Figura 3: IPDM versus proporo do FPM sobre os investimentos nas mesorregies

So observados alguns pontos em comum com as anlises anteriores. H uma

Efeitos do grau de dependncia das transferncias

A seguir, so apresentadas algumas estimaes do modelo economtrico de

Tabela 1: Resultado do teste VIF

Para identificar a presena de hetorecedasticidade, foi utilizado o teste de Breush

Tabela 2: Resultado do teste de Breush Pagan Godfrey

O teste de Breush Pagan apresentou presena de heterocedasticidade no modelo,

Tabela 3: Estimao do modelo

Concernente robustez do modelo, o teste F para significncia conjunta dos

ABRUCIO, F. A Coordenao Federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os

BREMAEKER, F. E. J. Reforma tributria: vantagem ou desvantagem para os munic-

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