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BREVE HISTRICO E DADOS PARA ANLISE DO PROGRAMA BOLSA

FAMLIA

ORTIZ, Lcio Rangel Alves1

CAMARGO, Regina Aparecida Leite

Eixo Temtico: DESENVOLVIMENTO E POLTICAS PBLICAS

RESUMO
O programa Bolsa Famlia foi criado pela Lei n 10.836/2004, quando se pensou um Estado ps-
neoliberal, aps os governos considerados neoliberais da dcada de 1990, no sentido do Poder Pblico
intervir para fomentar o desenvolvimento econmico e promover a distribuio de renda por meio de
polticas pblicas. O programa Bolsa Famlia possibilitou ao Estado ser agente fundamental de
redistribuio de renda e estimular o desenvolvimento econmico. A proposta deste artigo delinear
como o programa Bolsa Famlia surgiu, como evoluiu ao longo do tempo, e verificar qual o montante
de recursos pblicos disponibilizados, os dados de nmero de famlias atendidas, o nmero de alunos
matriculados e avaliar o possvel impacto no IDH dos municpios, conforme Portal do Governo
Federal. O mtodo utilizado bibliogrfico e documental e os resultados buscam a anlise e avaliao
de poltica pblica de transferncia de renda e desenvolvimento socioeconmico.
Palavras-Chave: Estado Ps-Neoliberal, Poltica Pblica, Redistribuio de Renda.

ABSTRACT
The Bolsa Familia program was created by Law No. 10.836 / 2004, when it was thought a post-
neoliberal state, after governments considered neoliberal 1990s, in the sense of the government
intervenes to foment economic development and promote the income distribution by through public
policies. The Bolsa Famlia program enabled to the State to be fundamental agent of income
redistribution and stimulated economic development. The purpose of this article is to outline how the
Bolsa Famlia program arised, how it has evolved over time, and verify the amount of public resources
made available, the number of families served data, the number of students enrolled and assess the
possible impact on the HDI municipalities as Portal of the Federal Government. The method used is
bibliographical and documentary and the results they seek analysis and evaluation of public policy of
income transfer and socio-economic development.
Keywords: Post-Neoliberal State, Public Policy, Income Redistribution.

1- INTRODUO

Como explicitado no resumo, inicialmente esse trabalho tinha o propsito de analisar

dados do Programa Bolsa Famlia, disponibilizados nos sites do Ministrio de

1
UNESP Campus Franca, Mestrando Profissional em Planejamento e Anlise de Polticas Pblicas e-mail:
luciorangel.ortiz@gmail.com.
UNESP Campus Franca, Doutora em Engenharia Agrcola e Docente do Programa de Ps-Graduao em
Planejamento e Anlise de Polticas Pblicas e-mail: regina@fcav.unesp.br.
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Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), Caixa Econmica Federal e DATASUS

Bolsa Famlia, mas no momento esses sites esto com o acesso vedado. Sendo assim, o
trabalho que se segue limitou-se a fazer um apanhado geral do surgimento e importncia do
Bolsa Famlia.
O Programa Bolsa Famlia (BFP) foi adotado como poltica pblica do Governo Lula
para proporcionar incluso social e redistribuio de renda para as famlias brasileiras mais
pobres. Para isso o Estado precisou assumir um modelo mais interventor e fomentador nas
questes econmicas e sociais, no sentido de ser um articulador de transferncia de renda
monetria para os beneficirios e, ao mesmo tempo, um papel estruturante, no sentido de
proporcionar acesso aos servios bsicos de cidadania, sobretudo educao e sade pblicas.
Assim, o presente artigo procura verificar as origens histricas das polticas pblicas
de transferncia de renda, o contexto da criao do Bolsa Famlia no Governo Lula, suas
bases tericas e os dados mais recentes publicados.

2 - UM ESBOO HISTRICO DE POLTICAS PBLICAS DE TRANSFERNCIA

DE RENDA NO BRASIL

No Brasil, polticas pblicas de transferncia de renda tm seu marco inicial em

1930, em momento que o pas se encontrava em transio do modelo econmico de
desenvolvimento agroexportador para um modelo urbano-industrial; e que teve de atender as
demandas e necessidades da classe operria emergente. O ento criado Sistema de Seguridade
Social foi uma cpia do modelo estado providncia dos pases desenvolvidos para atender
as camadas de renda mais baixas da populao e proporcionar garantia de aposentadoria e
benefcios securitrios, conforme Silva (2012, p. 34).
De 1940 a 1970 o Sistema de Proteo Social no Brasil baseou-se nos Institutos de
Aposentadorias e Penses (IAPs) e na Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT), que foram
expandidos para atender a proteo social, que por sua vez cumpria a funo de reproduo da
fora de trabalho e, na poca da ditadura militar, de legitimao do estado de exceo.
Na dcada de 1980, movimentos sociais, igrejas, sindicatos e instituies rearticularam
sua ao poltica em busca da volta da legitimidade da democracia, o que desencadeou a
fundao do Partido dos Trabalhadores, em cujo programa de ao constava o atendimento
das demandas sociais por participao poltica e universalizao de direitos. Esses
dispositivos foram inseridos de clusula ptrea na Constituio Federal de 1988, o que
assegurou avano significativo nos direitos sociais e cidadania regulada. A instituio da
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Seguridade Social na Poltica de Sade, da Previdncia Social e da Assistncia Social,

proporcionou uma agenda poltica de atendimento aos cidados excludos do mercado de
trabalho.
Foi nesse contexto ps-Constituio de 1988, conforme Silva (2012, p. 35), que
surgiu a agenda do debate sobre Programas de Transferncia de Renda, sendo apresentado no
Senado Federal o projeto de lei n. 80/1991, do Programa de Garantia de Renda Mnima
(PGRM), o qual destinava beneficiar todos os brasileiros residentes no pas, maiores de vinte
e cinco anos com uma renda correspondente a 2,25 salrios mnimos, tendo como proposio
a Bolsa Escola. Esse projeto do ento senador Eduardo Suplicy considerado o primeiro
momento histrico dos programas de transferncia de renda pelos debates na agenda pblica
que propiciou.
Num segundo momento, debateu-se que a renda mnima fosse incorporada na
inovadora ideia de articular a garantia da renda mnima familiar com a educao, atravs da
proposta de transferncia monetria de um salrio mnimo a toda famlia que mantivesse seus
filhos dependentes, de 7 a 14 anos de idade, matriculados e frequentando a escola pblica.
Dessa maneira, buscava-se amenizar a pobreza e proporcionar formao educacional como
forma de romper o ciclo da pobreza, ou seja, com uma associao de poltica compensatria
(transferncia de renda) com uma poltica estruturante (educao).
No terceiro momento histrico de programas de transferncia de renda encontram-se
as experincias municipais em Campinas, em Ribeiro Preto e em Santos (do Estado de So
Paulo) e no Distrito Federal, que foram bem desenvolvidas e tiveram xito em proporcionar
elevao de escolaridade. Em 1996 o Governo Federal adotou uma polcia abrangente de
transferncia de renda com a criao do Programa de Erradicao de Trabalho Infantil (PETI),
com implementao de Benefcio de Prestao Continuada (BPC) pela Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS).

3 O GOVERNO LULA E SUAS POLTICAS PBLICAS ADOTADAS

O primeiro mandato do Governo Lula (2003-2006) teve um incio duvidoso, pois

apesar do seu discurso de projeto socialista, que sempre defendeu de modo ortodoxo, no
perodo eleitoral de 2002, assinou uma Carta aos Brasileiros, em que se comprometia a
respeitar os contratos assinados pelo Brasil em relao a outros pases, empresas e institutos
internacionais. Muitos acreditavam que Lula no teria a competncia necessria para
comandar o pas, por ser um sindicalista e ex-operrio, sem curso superior.
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Entretanto, no comeo do primeiro mandato, Lula declarou que o pas precisava de

um planejamento estratgico, de um Projeto Nacional de Desenvolvimento, e colocou como
prioridade as necessidades dos mais pobres, que demandavam emprego, educao, sade e
alimentao.
Inicialmente, Lula manteve a estabilidade macroeconmica alcanada no governo
anterior de FHC, a fim de demonstrar responsabilidade nas finanas pblicas, bem como
acalmar o mercado interno. Lula focou no seu projeto econmico de mercado interno as
pequenas, micro e mdias empresas, bem como investiu em infraestrutura e capacidade
tecnolgica. Para isso, efetuou reformas institucionais (fiscal, previdenciria, agrria,
trabalhista e poltica), o que ento propugnou um pacto social do trabalho e capital
produtivo, o que caracterizou no seu governo uma conveno de desenvolvimento,
confirmada na recusa do projeto neoliberal do Consenso de Washington e na busca de inserir
o pas como ator global mais atuante no plano internacional.
Segundo Erber (2011, p. 36/37), para governar e garantir que seu pacto social
amplo acontecesse, Lula teve que fazer um presidencialismo de coalizo, o que deu certo
com a expanso comercial de liquidez internacional e a vantajosa concentrao para o pas
das commodities primrias.
Contudo, o que marcou o Governo Lula foi a centralidade das polticas pblicas de
incluso social e redistribuio de renda, o que o caracterizou como governo de poltica
econmica denominada de Novo Desenvolvimentismo, conforme expe Mercadante Oliva
(2010, p. 17). As vrias aes sistemticas de combate pobreza e s desigualdades sociais,
com forte direcionamento de polticas para dinamizar o mercado interno de consumo de
massa, proporcionaram crescimento econmico consistente e substancial.
Houve no perodo uma combinao de crescimento econmico sustentado, com PIB
quase ao dobro da mdia histrica, estabilidade econmica pelo controle da inflao,
conteno de dficit pblico e reduo da vulnerabilidade econmica externa, distribuio de
renda com retirada de 28 milhes de pessoas da condio de pobreza, consolidao da
democracia com participao social nas polticas pblicas e controle social com a devida
transparncia, liderana na agenda ambiental em investimento de energias renovveis e uso de
recursos naturais estratgicos e biodiversidade a fim de reduzir o desmatamento e emisses de
gases de efeito estufa, crescimento do protagonismo internacional, fazendo o pas alcanar e
consolidar novos mercados externos e destaque em variados temas (meio ambiente, economia,
segurana e combate a fome).
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Com esta articulao combinada do Governo Lula, os resultados foram expressivos,

com criao de mais de 14,5 milhes de empregos, transferncia de renda propulsionada pelo
Bolsa Famlia, que atingiu 68 milhes de pessoas, ou seja, 1/3 da populao brasileira,
juntamente com um aumento real do salrio mnimo, que proporcionou forte expanso do
mercado interno de consumo de massa; o que concretizou a experincia brasileira de reduo
de desigualdades, comprovada por inmeras pesquisas.
Com as medidas do Governo Lula o Brasil se tornou protagonista internacional, visto
como exemplo em vrias reas, principalmente quando deixou de ser devedor do FMI e
passou a ser credor, ainda fez as maiores reservas cambiais internacionais da histria, o que
foi uma medida de preveno acertada em relao crise financeira internacional de 2008.
No segundo mandato do Governo Lula (2007-2010), houve a consolidao da
estabilidade econmica e crescimento sustentado pelo PAC (Programa de Acelerao do
Crescimento), o que possibilitou investimento pblico em infraestrutura, aprimorando-se as
Parcerias Pblico-Privadas, o que proporcionou novo padro de desenvolvimento. Houve, no
perodo, reduo da relao da dvida pblica, PIB e inflao com devido controle, sem apelar
para processos de privatizao do patrimnio pblico ou criao de novos tributos. O pas
assumiu liderana mundial em energia limpa e construo de uma economia verde, bem como
houve expanso de consumo de alimentos, o que demandou alta produo agrcola.
Por esse cenrio de resultados positivos da economia brasileira, o pas foi ento
considerado modelo de Estado do novo desenvolvimentismo, o que caracteriza um governo de
Estado ps-neoliberal.

4 - A ORIGEM DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Em 2001, no segundo mandato do Governo de Fernando Henrique Cardoso, houve

uma expanso de programas sociais de transferncia de renda, baseados no programa nacional
do Bolsa Escola, tendo destaque o Bolsa Alimentao, que juntos alcanaram 5.561
municpios brasileiros, o que proporcionou uma grande rede de proteo social.
E no primeiro mandato do Governo de Lus Incio Lula da Silva, foram realizados
estudos de viabilizao de uma Poltica Pblica de Transferncia de Renda abrangente, a fim
de enfrentar a questo da fome, alm de ser implementado o Plano Fome Zero de modo
gradual, e em conformidade com o Programa de Renda Bsica de Cidadania proposto pelo
Senador Eduardo Suplicy.
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Assim, foi desenvolvido o Programa Bolsa Famlia para unificar os programas

sociais pr-existentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Programa Nacional de Acesso
Alimentao, Auxlio Gs e Cadastramento nico do Governo Federal.
E com a unificao dos programas sociais de transferncia de renda, o Bolsa Famlia
foi sancionado pela Lei n. 10.836/2004, com trs grandes eixos: transferncia de renda,
condicionalidades e programas complementares, tendo o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, no comando do referido programa de poltica pblica.

5 - BASES TERICAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O Programa Fome Zero foi um dos pilares da campanha de Lula para as eleies de
2002. Erradicar a pobreza extrema de um pas agroexportador e uma das maiores economias
mundiais era no s necessrio como imperativo. Para Barbosa (2010, p. 6-7):

Lula criou o programa Fome Zero para combater a pobreza extrema. Em

2004-2005, a estratgia foi aperfeioada por intermdio da integrao das
diversas aes de combate pobreza em nico programa, o Bolsa Famlia.
Baseado em experincias similares na esfera municipal, tal programa
consiste na transferncia de renda para famlias em extrema pobreza e tem
como principais condies para acesso ao benefcio o acompanhamento de
nutrio, da sade e da frequncia escolar das crianas das famlias
atendidas. Ao final de 2005, o valor total do Bolsa Famlia atingiu 0,3% do
PIB, beneficiando 8,7 milhes de famlias. (BARBOSA, 2010, p. 6-7)

Isso significa que, aproveitando a situao econmica confortvel, o j presidente

Lula destinou um percentual do oramento pblico para a promoo do desenvolvimento
social e, consequentemente, um crescimento econmico mais igualitrio. Segundo Erber
(2011):
Conforme Erber (2011, p. 31-55 ), este consta no seu ensaio o seguinte:

Reconhecida a prioridade a ser dada a uma distribuio de renda mais

equitativa, inclusive para os objetivos de maior crescimento,
recomendavase no s o investimento em capital humano atravs da
educao, como politicas focalizadas nos pobres. A focalizao, que
seguia o cnone estabelecido por instituies internacionais como o Banco
Mundial, encontrava apoio no diagnstico de que os gastos sociais feitos
pelo Estado brasileiro eram significativos... A soluo, pois, era a
focalizao nos pobres atravs de mecanismos institucionais eficientes e
eficazes, mesmo que tal orientao estivesse em oposio ao
universalismo defendido pelo PT. O Bolsa Famlia viria a concretizar a
focalizao. (ERBER, 2011, p. 31-55 )
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O autor observa que o presidente Lula teve que adotar um presidencialismo de

coalizo, aceitando as regras do jogo do mercado, como manter supervit primrio, inflao
controlada, estabilidade de preos, ou seja, a concepo institucionalista de desenvolvimento.
Mas ao mesmo tempo adotou programas de polticas pblicas que pudessem proporcionar a
redistribuio de renda prometida na sua campanha, atingindo o segmento da populao mais
carente e destitudo dos benefcios do Estado. A poltica de transferncia de renda necessitava
tambm melhorar os ndices da educao e sade da populao mais vulnervel socialmente.
Segundo Campello (2015, p. 13), o Programa Bolsa Famlia teve como objetivo
contribuir para a incluso social das famlias em situao de misria, a fim de estimular
avanos na sade e educao e interromper o ciclo de pobreza reproduzida entre geraes nos
segmento sociais vulnerveis. Para isso precisou unificar os programas de transferncia de
renda no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), como estratgia federativa de
gesto de garantir a oferta e acesso a servios bsicos de cidadania, mas com as devidas
condicionalidades. Segundo Campello, o programa atingiu seu objetivo e superou as
expectativas nos impactos de condies de vida da populao.
As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia proporcionaram s famlias o
acesso a servios bsicos de educao, sade e assistncia social, o que demandou uma
articulao intersetorial institucional, sendo necessria uma parceria com estados e municpios
para sua execuo. Com o Cadnico, o programa atingiu 13,8 milhes de beneficirios. Sua
eficcia checada pelo cruzamento de dados informados pelos beneficirios com os registros
administrativos do Governo Federal, e comprovam que os resultados esperados foram
alcanados com baixo custo para os cofres pblicos.
Segundo Mercadante (2010, p. 362): Criado no final de 2003, o Programa Bolsa Famlia
transformou-se em pouco tempo em uma das iniciativas mais exitosas de reduo da pobreza e de
incluso social. Mas, o mesmo autor deixa claro que no se trata apenas de um programa
assistencialista:
O programa Bolsa Famlia comporta trs eixos de atuao: a transferncia
direta de renda para promover a melhoria imediata das condies de vida das
famlias em situao de pobreza; o acesso efetivo das famlias aos servios
bsicos de educao, sade e assistncia social; e a integrao com outras
aes e programas de governo e da sociedade civil voltado ao
desenvolvimento de alternativas de ocupao, gerao de renda e elevao
do bem-estar das famlias pobres. (MERCADANTE, 2010, p. 363)

O acesso ao Programa Bolsa Famlia est sujeito ao cumprimento, pelas famlias beneficirias,
de suas condicionalidades e da atualizao regular dos dados cadastrais. As principais condies
dizem respeito ao envio dos filhos escola e o acompanhamento nutricional e de sade. Dessa forma,
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o Programa promove um impacto direto no acesso s escolas da rede pblica de ensino e na sade das
famlias atendidas. Para o mesmo Mercadante (2010, p. 364): o Ministrio da Sade avalia que o
Bolsa Famlia, em conjunto com o Programa Sade da Famlia, tambm tem contribudo para a
reduo dos ndices de mortalidade infantil e de desnutrio, principalmente nas regies mais pobres
do pas, do Norte e Nordeste.
De modo contundente, Mercadante defende e explicita que o programa Bolsa Famlia
foi o principal programa social de transferncia de renda do Governo Lula, que proporcionou
ganho social ao elevar a frequncia escolar no ensino fundamental no pas bem como reduzir
a mortalidade infantil e a desnutrio. O que vai de encontro com sua tese de que Lula efetuou
uma poltica neodesenvolvimentista, ou seja, aplica princpios do capitalismo, na perspectiva
de um Estado de Bem-Estar Social, mas ao mesmo tempo fomenta polticas de
desenvolvimento social, caracterizando o Governo Lula como ps-neoliberal.
Conforme Porchmann (2013, p. 154):
A despeito da ampliao da cobertura e dos valores pagos aos aposentados e
pensionistas, da incorporao de mais de 12 milhes de famlias no
programa Bolsa Famlia e da incluso bancaria e creditcia de milhes de
brasileiros, o endividamento pblico caiu de mais de 55% do PIB, em 2002,
para cerca de 40% do PIB, em 2010. Simultaneamente, a pobreza caiu mais
de 30% desde 2003 e o Brasil conseguiu voltar a permitir a ascenso social
para milhes de brasileiros, aps mais de duas dcadas de congelamento das
oportunidades educacionais, de renda e de ocupao. (PORCHMANN, 2013,
p. 154 in: SADER (org.), 2013).

Porchmann (2013, p. 154) defende que os governos do presidente Lula e da

presidenta Dilma representaram uma nova lgica de atuao do Estado no sentido de ser,
efetivamente, de Bem Estar Social, com as devidas polticas sociais inseridas no contexto
do crescimento econmico e pujana governamental, o que fez o Brasil saltar de 13 a 8
maior economia mundial.
H de se ressaltar que o papel assumido pelo Estado foi o de dar maior nfase nas
questes sociais, o que proporcionou a incluso social dos miserveis e pobres e sua mudana
uma situao de cidadania, com acesso bens de consumo, educao, nutrio e sade.

6 - DADOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Do montante de todo seu oramento, 25% do PIB so destinados recursos pblicos
para todos os programas sociais do Governo Federal, segundo Estudo Tcnico n. 03/2012 do
MDS/SAGI. Pelos resultados de pesquisa do IPEA, organizada por Teresa Campello e
Marcelo Neri (2014, 49) na obra Programa Bolsa Famlia: dez anos de incluso e cidadania,
de 2003 a 2011, a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio) do IBGE constatou
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que a renda per capita brasileira aumentou 40%, o que fez o coeficiente do Gini diminuir de
0,576 para 0,523. A extrema pobreza teve queda de 8% para pouco mais 3% da populao,
enquanto que a situao de pobreza recuou de 16% para 6%, ou seja, as medidas adotadas
proporcionaram resultados positivos de erradicao de pobreza e extrema pobreza, conforme
as PNADs. O Programa Bolsa Famlia alterou, de modo significativo, a composio de renda
dos mais pobres. Do montante dos alunos matriculados pelo PBF, so 12 milhes.
O perfil socioeconmico dos beneficirios do PBF foi efetuado pelo Cadnico, o que
possibilitou identificar 25,3 milhes de famlias com renda familiar per capita de at meio
salrio mnimo, que a faixa de renda do pblico prioritrio, sendo que 13,9 milhes de
famlias receberam benefcio mdio de R$ 149,71. As famlias beneficiadas eram compostas
por, em mdia, 3,6 pessoas, sendo a maior parte residente da regio Nordeste.
Em relao aos arranjos familiares, verificou-se que em 42,2% das famlias
atendidas, chefes familiares eram mulheres, seguido depois por 37,6%, de casais com filhos.
Um total de 48,8% das famlias so formado por jovens de at 17 anos, 69% tinham ensino
fundamental incompleto, e 20,3% dos beneficirios com 25 anos ou mais eram analfabetos. A
maioria das famlias era de cor preta e parda.
Avaliou-se que o Bolsa Famlia, em 2009, realizou coleta de dados com metodologia
quasi experimental, de 15.426 famlias, o que abrangeu 269 municpios. De toda a cobertura
das famlias, 53% das famlias acobertadas tiveram elevao de IDH nos municpios que
residem.

7 - CONSIDERAES FINAIS
Ao considerar os resultados iniciais da pesquisa sobre o Programa Bolsa Famlia,
pode-se verificar que o seu objetivo de programa social foi enfrentar a questo da pobreza
extrema no Brasil, e que para tanto foi necessria uma poltica de transferncia de renda, com
a ajuda de municpios comprometidos com a causa de combater a desigualdade social e
proporcionar a redistribuio de renda e dos servios do Estado no pas.
Os resultados mostram que as famlias assistidas tiveram aumento na sua renda, o
que as ajudou a alcanar um nvel econmico alm de mera subsistncia. O cumprimento das
condicionalidades possibilitou que crianas e adolescentes beneficirias frequentassem mais a
escola e os postos de sade, escapando da rua e do trabalho escravo infantil ou degradante.
Espera-se que no decorrer da pesquisa de dissertao de mestrado sobre o Bolsa
Famlia no municpio Franca, seja possvel delinear um quadro efetivo da melhoria dos
ndices de qualidade de vida das famlias beneficirias.
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8 - REFERNCIAS
BARBOSA, Nelson; SOUZA, Jos Antonio Pereira de. A inflexo do governo Lula: poltica
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