AndresAlonso FernandoLuisde TD 2015

Los defensores del pueblo en el Estado
social y democrtico de Derecho espaol
Fernando Luis de Andrs Alonso
Tesis doctoral UDC / 2015

Los defensores del pueblo en el Estado
social y democrtico de Derecho espaol
Autor: Fernando Luis de Andrs Alonso
Tesis doctoral UDC / 2015
Director: Prof. Dr. D. Jos Antonio Portero Molina
Tutor: Prof. Dr. Javier Ruiprez Alamillo
Departamento o Programa de doctorado:
Departamento de Derecho Privado
Programa regulado por RD 185/1985

INDICE
Captulo I
LA APARICIN DE LA FIGURA DEL OMBUDSMAN Y SU EXPANSIN
UNIVERSAL
1. Los antecedentes y el surgimiento de los ombudsman ...................... 1

2. La expansin universal de la figura del ombudsman .......................... 8
3. Los diferentes perfiles de los ombudsman en el mundo................... 15
a) El modelo escandinavo ............................................................. 15
b) Los ombudsman anglosajones.................................................. 24
c) Del Mdiateur francs y sus homlogos francfonos al
Defensor de los Derechos ..................................................... 29
d) Los ombudsman de las nuevas democracias ............................ 35
4. El modelo de ombudsman espaol................................................... 40
Captulo II
LA RECEPCIN CONSTITUCIONAL DE LA FIGURA DEL OMBUDSMAN:
EL DEFENSOR DEL PUEBLO
1. Una institucin nueva y sus supuestos precedentes histricos en

Espaa .............................................................................................. 45
2. El objetivo de la creacin del Defensor del Pueblo ........................... 47
3. Los trabajos parlamentarios para la regulacin del Defensor del
Pueblo y la definitiva redaccin del art. 54 CE .................................. 51
4. La naturaleza constitucional del Defensor del Pueblo ...................... 56
5. La garanta orgnica y la funcin de defensa de los derechos y
control de la administracin ............................................................ 64
6. Los derechos del Ttulo I de la Constitucin ...................................... 76
7. La evolucin histrica del concepto de derechos ............................. 77
8. El Estado Social y los derechos sociales ............................................ 87
9. El papel de los ombudsman como defensores de los derechos
sociales............................................................................................. 92
LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO ESPAOL
Captulo III
LA CREACIN DE LOS DEFENSORES AUTONMICOS
1. El Defensor del Pueblo y el Estado Autonmico: los defensores de

las Comunidades Autnomas ......................................................... 101
2. La regulacin estatutaria de los defensores autonmicos .............. 103
3. La creacin de las instituciones por va legal .................................. 115
4. La naturaleza de los defensores autonmicos ................................ 124
Captulo IV
EL ESTATUTO JURDICO DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO
1. El principio de independencia como elemento estructural de los

defensores del pueblo .................................................................... 127
2. La proposicin y designacin: la independencia originaria ............. 127
3. Los requisitos de elegibilidad.......................................................... 137
4. El sistema de incompatibilidades.................................................... 139
5. La duracin del mandato ................................................................ 143
6. La posibilidad de reeleccin ........................................................... 144
7. La inamovilidad de los defensores y las causas tasadas de su cese. 146
8. La no interrupcin de las funciones de los defensores ................... 151
9. Las prerrogativas ............................................................................ 154
Captulo V
LA CAPACIDAD DE AUTOORGANIZACIN DE LOS DEFENSORES Y SUS
MEDIOS PERSONALES Y MATERIALES
1. Las normas reglamentarias de organizacin y funcionamiento de las

instituciones ................................................................................... 169
2. El carcter personal de las instituciones ....................................... 186
3. Los adjuntos .................................................................................. 191
4. El secretario general ...................................................................... 206
5. La situacin administrativa del personal de las instituciones.......... 210
6. Las diferentes categoras de personal ........................................... 219
7. Los medios institucionales: las Juntas de Coordinacin y Rgimen
Interior ........................................................................................... 223
8. Los medios materiales: el presupuesto del comisionado y su
liquidacin ...................................................................................... 225
9. La sede de la institucin ................................................................. 229
Captulo VI
LAS FUNCIONES DE LOS DEFENSORES Y LAS ADMINISTRACIONES Y
OTROS SUJETOS SOMETIDOS A SU CONTROL
1. Las funciones de los defensores ..................................................... 233

a) La funcin de defensa de los derechos constitucionales y de
supervisin de la administracin pblica ................................ 233
b) La legitimacin del Defensor del Pueblo ante el Tribunal
Constitucional ........................................................................ 236
b.1) El recurso de inconstitucionalidad .................................. 236
b.2) El recurso de amparo ...................................................... 244
b.3) El procedimiento comn para la interposicin de los
recursos constitucionales ............................................... 248
c) La funcin de defensa de los Estatutos de Autonoma o del
derecho propio ....................................................................... 249
d) Otras funciones de los defensores ......................................... 257
2. Las competencias de los defensores del pueblo en relacin con los
sujetos susceptibles de fiscalizacin .............................................. 258
a) El concepto amplio de administracin a controlar por los
defensores.............................................................................. 258
b) La administracin estatal ....................................................... 262
c) La administracin autonmica ............................................... 269
d) La administracin local ........................................................... 270
e) La administracin parlamentaria ............................................ 275
f) La administracin de justicia ................................................... 278
g) La administracin militar ........................................................ 281
Captulo VII
LAS QUEJAS, SU PROCEDIMIENTO, LA GARANTA DE COLABORACIN
Y LAS RESOLUCIONES DE LOS DEFENSORES
1. Las quejas, su procedimiento y sus requisitos

a) El concepto de queja .............................................................. 285
b) La iniciacin a instancia de parte: la legitimacin ................... 287
c) Las garantas para la presentacin de la queja y otros requisitos
de acceso al ombudsman ....................................................... 293
d) Las actuaciones de oficio ........................................................ 303

2. Los principios de la actuacin de los defensores ............................ 304
3. Las obligaciones de los defensores surgidas de la presentacin de la
queja .................................................................................................. 319
4. La investigacin del contenido de la queja ..................................... 320
5. El deber general de auxilio al defensor ........................................... 323
6. Las garantas de la investigacin..................................................... 327
a) La declaracin de hostilidad y entorpecimiento ..................... 328
b) La garanta penal: el delito de no colaboracin del art. 502.2
del Cdigo Penal ..................................................................... 334
7. Las resoluciones de los defensores ................................................. 344
a) Las conclusiones de la investigacin ....................................... 344
b) Las recomendaciones, sugerencias, advertencias y
recordatorios de deberes legales ........................................... 346
c) Las condiciones y el momento de correccin de la actuacin de
la administracin a la que se dirigen las resoluciones ............ 355
d) El supuesto de aparicin de indicios de delito en los escritos de
queja o en su tramitacin ....................................................... 358
Captulo VIII
LA RELACIN DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONMICOS Y EL
DEFENSOR DEL PUEBLO: CONCURRENCIA Y COOPERACIN
1. La competencia general del Defensor del Pueblo y su concurrencia

con los defensores autonmicos .................................................... 359
2. La ley sobre relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras
similares de las comunidades autnomas ...................................... 363
3. Los principios de relacin entre los defensores: coordinacin,
cooperacin y colaboracin ........................................................... 367
4. Los convenios entre el Defensor del Pueblo y los defensores
autonmicos .................................................................................. 370
5. Mtodos de cooperacin en ausencia de convenios ...................... 377
6. La doctrina constitucional en materia de funciones de los
defensores, concurrencia y coordinacin ....................................... 384
7. La concurrencia de funciones en tiempos de crisis: el Informe
CORA .............................................................................................. 399
8. Consecuencias de la concurrencia de funciones y medios para
abordarla ....................................................................................... 403
Captulo IX
LOS INFORMES AL PARLAMENTO Y LA PUBLICIDAD DE LA LABOR DE
LOS OMBUDSMAN
1. La presentacin de los informes como medio de relacin con el

parlamento y de comunicacin de la actividad desarrollada .......... 411
2. El contenido del informe ................................................................ 414
3. El procedimiento de presentacin de los informes anuales............ 418
4. Los informes extraordinarios, especiales o monogrficos .............. 422
5. El informe ordinario como medio de ejercicio del principio de
publicidad....................................................................................... 423
6. La preservacin de la auctoritas del defensor a travs de la
publicidad....................................................................................... 426
7. La publicidad de la falta de colaboracin ........................................ 428
8. La publicidad de las resoluciones desatendidas ............................ 431
Captulo X
LA EVOLUCIN DE LAS FUNCIONES DE LOS OMBUDSMAN
1. La participacin en los mecanismos internacionales de proteccin de

los derechos; en especial, el mecanismo nacional de prevencin de
la tortura ........................................................................................ 436
2. El control de los derechos en materia de transparencia ................. 442
3. La supervisin de servicios pblicos, de los gestionados por
empresas privadas y de las actividades de inters general ............. 451
4. La funcin mediadora ..................................................................... 470
5. La proteccin de colectivos vulnerables o con riesgos especficos 482
Captulo XI
LOS OTROS DEFENSORES
1. Los defensores del pueblo y sus caractersticas fundamentales ..... 487

2. La aparicin de otros defensores en el mbito pblico y privado ... 488
3. Los defensores sectoriales y sus diferentes versiones .................... 489
4. Los defensores locales .................................................................... 496
5. Los defensores universitarios ......................................................... 502
6. Los defensores privados ................................................................. 505
7. La proliferacin de otros defensores .............................................. 508

8. La posicin de los defensores estatal y autonmicos ante la
proliferacin de otros defensores ...................................................... 510
CONCLUSIONES.................................................................................. 517
BIBLIOGRAFA .................................................................................... 529

LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO
DE DERECHO
Tesis doctoral
Autor: Fernando Luis de Andrs Alonso
Director: Prof. Dr. Jos Antonio Portero Molina
RESUMEN
El crecimiento de las funciones del Estado trajo consigo un incremento de los conflictos
entre los ciudadanos y la administracin, considerndose insuficientes los mecanismos
clsicos de control y complementndolos mediante el ombudsman. Su status se
caracteriza por la independencia de actuacin, incluso respecto del Parlamento. Sus
titulares sern personas de reconocido prestigio moral y jurdico que susciten un
amplio consenso parlamentario. La figura ha sido recibida en un nmero muy
considerable de pases.
En esta investigacin se aborda el estudio de los elementos esenciales para su

efectividad en el Estado social y democrtico de Derecho: su estatuto jurdico; la
capacidad de autoorganizacin de los defensores y sus medios personales y
materiales; las funciones de los defensores y las administraciones y otros sujetos
sometidos a su control; las quejas, su procedimiento; la garanta de colaboracin y las
resoluciones de los defensores; la relacin de los defensores del pueblo autonmicos y
el defensor del pueblo, con la exigencia de aplicacin de los principios concurrencia y
cooperacin; los informes al parlamento y la publicidad de la labor de los ombudsman;
la evolucin de las funciones de los ombudsman y la aparicin de nuevas figuras en
este mbito en el sector pblico y privado.
RESUMO
O crecemento das funcins do Estado trouxo consigo un incremento dos conflitos

entre os cidadns e a administracin, considerndose insuficientes os mecanismos
clsicos de control e complementndoos mediante o ombudsman. O seu status
caracterzase pola independencia de actuacin, mesmo respecto do Parlamento. Os
seus titulares sern persoas de recoecido prestixio moral e xurdico que susciten un
amplo consenso parlamentario. A figura foi recibida nun nmero moi considerable de
pases.
Nesta investigacin abrdase o estudo dos elementos esenciais para a sa

efectividade no Estado social e democrtico de Dereito: o seu estatuto xurdico; a
capacidade de autoorganizacin dos defensores e os seus medios persoais e materiais;
as funcins dos defensores e as administracins e outros suxeitos sometidos ao seu
control; as queixas, o seu procedemento; a garanta de colaboracin e as resolucins
dos defensores; a relacin dos defensores do pobo autonmicos e o defensor do pobo,

coa esixencia de aplicacin dos principios de concorrencia e cooperacin; os informes
ao Parlamento e a publicidade do labor dos ombudsman; a evolucin das funcins dos
ombudsman e a aparicin de novas figuras neste mbito no sector pblico e privado.
ABSTRACT
The enlargement of state functions brought about an increase in the conflicts between
citizens and administration that makes classical tools of controlling insufficient and
creates a need to complement it through ombudsmen. Their status is characterized by
the independence in their actions, including respect to the Parliament. Ombudsmen
should be persons with recognized moral and legal standing to get a broad
parliamentary consensus. This institution has been received in a very large number of
countries.
This thesis focusses on the essential elements for their effectiveness in the social and
democratic State of law, their legal status; the self-organization of the ombudsmens
offices, human and material resources, functions of ombudsmen over administrations
and other subjects under its control; complaints procedure; ensuring collaboration and
resolutions of ombudsmen; and the relations between State ombudsman and those
regional under the principles of collaboration and cooperation; reports to Parliament
and dissemination of the work of the ombudsmen; the changing role of the
ombudsman and the emergence of new figures in this field in public and private
sector.
Captulo I
LA APARICIN DE LA FIGURA DEL OMBUDSMAN Y SU
EXPANSIN UNIVERSAL
1. Los antecedentes y el surgimiento de los ombudsman
La figura del Ombudsman aparece en el panorama constitucional por primera vez en

Suecia en los primeros aos del siglo XIX1. Aunque ya con anterioridad se haba ido
perfilando una institucin que, en cierta medida, puede considerarse antecedente de
los actuales Ombudsman2, hasta la Constitucin sueca de 1809 la figura no adquiere
los perfiles que hoy sirven para identificarla con nitidez3.
1
Sobre el origen histrico y la evolucin del Ombudsman en Suecia y, en general, en los pases nrdicos,
es referencia obligada la obra de A. LEGRAND, LOmbudsman Scandinave. tudes compares sur le
contrle de lAdministration, Pars, 1970. Tambin tratan los orgenes del Ombudsman H. STENBERG, en
LOmbudsman sudois pour les consommateurs, en Revue International de Droit Compar, Pars, jul-
sep. 1974, pgs. 577 y ss.; S. RUDOLPH, Swedens guardians of the law, en la obra colectiva The
Ombudsman, citizens defender, Donald C. Rowat (dir.), ed. George Allen & Unwin, Londres, 1968; L.
VOGEL, La rforme de la procdure administrative sudoise, en International Review of Administrative
Sciences, 1974, vol. 40, n 3, pgs. 207 y ss.; A. BEXELIUS, The Ombudsman of civil affaires, en la obra
colectiva dirigida por Rowat The Ombudsman, citizens defender, cit.; o A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO,
El control parlamentario de la Administracin (El Ombudsman), ed. Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 1981, pgs. 37 y ss. Este autor seala al respecto que (el Ombudsman) es en Suecia
donde surge y se perfecciona en sus ms caractersticos rasgos.
2
El antecedente ms remoto es, segn A. LEGRAND, el Gran Snchal (Drotsen), que surge en el siglo
XVI con el fin de vigilar, para el Rey, el buen funcionamiento de la justicia en el reino. Tena la funcin de
informar al Rey sobre el curso de los asuntos relativos a la justicia, que se imparta en su nombre. Vid.
op. cit., pgs. 22 y ss. Posteriormente contina la evolucin y se amplia el campo de accin de la figura.
Su control no se va a limitar a la judicatura, extendindose a la administracin.
3
El artculo 96 de este texto constitucional, derivado en gran medida de la convulsa situacin que sigui
a la guerra con Rusia, sealaba que el Parlamento debe, en cada sesin ordinaria, designar a un
jurisconsulto de probada ciencia y de especial integridad, en calidad de mandatario (ombudsman) del
Riksdag, encargado, segn las Instrucciones que ste le dar, de controlar la observancia de las leyes por
los Tribunales y funcionarios y de perseguir ante los Tribunales competentes, segn las leyes, a aquellos
que en el cumplimiento de sus funciones hayan cometido ilegalidades o negligencias por parcialidad,
favor o cualquier otro motivo. Estar sujeto, en todo caso, a las mismas responsabilidades y tendr los
mismos deberes que el Cdigo de Procedimiento prescribe para los acusadores pblicos. Vid. V. FAIRN
GUILLN, El Defensor del Pueblo -Ombudsman-, ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1982,
Tomo I., pg. 37. La Constitucin sueca de 1809 era un tpico producto de la poca poltica a la que nos
referimos, caracterizada por la configuracin del Estado a travs del principio monrquico. De esta
manera, el poder ejecutivo se atribua al Rey y a su Consejo, mientras que los Estados o Parlamento
determinaban los impuestos y compartan la capacidad legislativa con el Monarca. Por ello, el control de
los funcionarios y departamentos se atribuy a una doble figura; una nombrada y dependiente del Rey,
el Justitie-kansler, y otra nombrada por el Riksdag o Parlamento, esto es, el Justitie-Ombudsmannen.
1
En sus albores, el Ombudsman aparece ligado al Rey, del que era Comisario Supremo
(Konungens Hgsta Ombudsmnnen). Este antecedente de la figura actual fue creado
por Carlos XII en 1713 para ejercer funciones generales de supervisin de la
administracin y, si fuera preciso, de enjuiciamiento de los funcionarios en casos de
delitos graves. En 1719 pas a llamarse Justitie-kansler (Canciller de Justicia). Se
trataba de un representante regio que tena por fin controlar a sus funcionarios en un
momento en que el poder ejecutivo y el judicial estaban en las mismas manos4.
La evolucin hacia la naturaleza parlamentaria de la figura, que es hoy una

caracterstica esencial, comienza a mediados del siglo XVIII, en concreto en 1766,
cuando pas a ser nombrada por los estamentos representativos o por el Parlamento.
Pero esta evolucin no fue continuada; con el reinado de Gustavo III se produjo un
retroceso y el Justitie-kansler volvi a ser nombrado por el Rey, con lo que se convirti
en algo similar a un representante gubernamental encargado de los asuntos de
justicia5.
La definitivo perfil parlamentario de 1809 la atribuye Bexelius a la percepcin de una

menor eficacia de la figura como consecuencia de su falta de independencia. Este
autor seala que desde la creacin del antecedente de la figura, en 1713, cuando el rey
Carlos XII cre un supremo representante (Canciller o Justitie-kansler) con el fin de
fiscalizar la actuacin de los funcionarios dependientes de l, en poco tiempo se lleg a
la conviccin de que la falta de independencia perjudicaba su labor e impeda la
adecuada proteccin del ciudadano. La comprensin de este problema en Suecia iba a
dar lugar al nacimiento del moderno Ombudsman6. Por tanto, se pone de relieve que,
desde la creacin del primer Ombudsman, ste va a contar como sea de identidad
4
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, Defensor del Pueblo y Cortes Generales, Madrid, Congreso de los
Diputados, 1996, pg. 135.
5
V. FAIREN GUILLN, siguiendo a STEN RUDOLPH, op. cit., pg. 17, seala que en sus albores, la figura
del ombudsman aparece confundida con la del Comisario Supremo del Rey (Konungens Hgsta
Ombudsmnnen). Vid. V. FAIREN GUILLN, op. cit., pg. 35.
6
La comprensin de este problema en Suecia iba a dar lugar al nacimiento del moderno Ombudsman.
Vid. A. BEXELIUS, op. cit., pgs. 24 y ss..
2
Captulo I. LA APARICIN DE LA FIGURA DEL OMBUDSMAN Y SU EXPANSIN UNIVERSAL
propia e irrenunciable su carcter independiente de los sujetos a los que debe dirigir
su labor de control.
En este texto constitucional se configura el Justitie-Ombudsmannen como un

comisionado parlamentario7 dedicado al control de la administracin, al que se
encomienda la supervisin de las actuaciones de los funcionarios de las diferentes
administraciones, de los rganos jurisdiccionales e incluso de la Iglesia Luterana8, y la
determinacin de su ajuste a la legalidad, persiguiendo judicialmente los casos ms
destacados de desobediencia al producto de la voluntad general configurado por el
Parlamento, esto es, a la ley9.
Al tratarse de un rgano parlamentario, el Ombudsman deba realizar anualmente una

rendicin de cuentas al rgano legislativo. Por la misma razn, al Parlamento se le
confiere la posibilidad de trasladar indicaciones o directrices al comisionado. La
relacin entre ambos era, por tanto, la propia de un mandante y un mandatario, como
se pone de manifiesto a travs de la denominacin escogida originalmente para hacer
referencia a la figura, puesto que Ombudsman, en sueco, significa mandatario o
representante10.
7
La explicacin de la originaria vinculacin del Ombudsman al Parlamento la encuentra A. PREZ CALVO
en el mtodo de trabajo del legislativo. El hecho de que la Constitucin sueca mantuviera en un
principio las sesiones quinquenales del Parlamento y posteriormente cada tres aos, es un dato decisivo
para comprender la necesidad funcional del Ombudsman. Vid. El Defensor del Pueblo, en Diccionario
del sistema poltico espaol, J. J. Gonzlez Encinar, Madrid, Ed. Akal, 1984, pg. 191.
8
Al respecto A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO seala que la actividad fiscalizadora del Justitie-
Ombudsamannen se ejercer sobre la Administracin, la Justicia e incluso sobre la Iglesia. Vid. op. cit.,
pg. 41.
9
LINDA C. REIF seala al respecto que la creacin de esta figura sueca en 1809 es percibida como el
momento del nacimiento del modelo contemporneo. En Introduction de la obra colectiva The
International Ombudsman Anthology; Select writings from the International Ombudsman Institute. Ed.
Kluwer Law International, The Hague, London-Boston, 1999, pg. XXIII.
10
As lo pone de manifiesto, entre otros, A. E. PREZ LUO, Los derechos fundamentales, ed. Tecnos,
Madrid, 1984, pg. 101. En contra de atribuir a la institucin el carcter de mandatario se muestra A.
GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, que seala que el Justitie-Ombudsman es designado por el Parlamento,
pero al tiempo es perfectamente independiente de ste y, por supuesto, del Ejecutivo, y no se
encuentra sometido mas que a la ley. Sin embargo, esta caracterstica parece referida a un momento
posterior en la evolucin del Ombudsman. Vid. op. cit., pg. 41.
3
A travs del Ombudsman el Parlamento conformaba una longa manus especializada en

el control de la actividad de la administracin, y lo haca en un momento histrico
caracterizado por el auge del principio monrquico. Por ello, la articulacin de esta
figura en el entramado estatal evidencia un considerable avance de las funciones
parlamentarias, y, en definitiva, una victoria del Parlamento sobre el poder ejecutivo.
Su funcionamiento ordinario permiti que aqul adquiriera la posibilidad de fiscalizar
con cierto detalle la labor del ejecutivo a travs de su comisionado, que
necesariamente iba a seguir sus instrucciones y que peridicamente daba cuenta del
cumplimiento de las mismas11. Esto suceda en un momento en que las reuniones del
rgano parlamentario eran escasas en el tiempo y entre ellas podan transcurrir hasta
cinco aos. La figura permanente del Ombudsman permita una continuidad en la
labor parlamentaria de control gracias a la presencia estable de su representante12.
Como ya tuvimos oportunidad de sealar, el surgimiento de la figura se produce en un

momento de la historia presidido por el principio monrquico como eje de la
configuracin institucional del Estado y por una dinmica que va a provocar una
evolucin en favor del Parlamento. Adems, an despus de esta evolucin y de la
consiguiente prdida de peso poltico del monarca, segua resultando preciso el
mantenimiento de la figura del Ombudsman debido a la necesidad de control de la
administracin y de sus funcionarios ante la ausencia de un mecanismo de revisin
judicial de su actividad.
Casi un siglo despus, una figura similar, pero evolucionada, fue creada en el resto de
las democracias nrdicas, en concreto en Finlandia en 1919, en Dinamarca en 1955 y
en Noruega en 1962.
11
Como consecuencia de la vinculacin entre Suecia y Finlandia, la institucin nacida en el primer pas se
extendi al segundo, que cre una figura similar en 1919.
12
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pgs. 135-136.
4
El panorama era bien distinto en otros pases europeos. Con la creacin, en la poca
napolenica, de la jurisdiccin contencioso-administrativa francesa y su recepcin en
diferentes Estados, entre ellos el nuestro, la figura del Ombudsman no parece tener
encaje; sin embargo, ser retomada por determinadas constituciones modernas
partiendo de las caractersticas bsicas de los primitivos Ombudsman, pero adaptadas
a las transformaciones de los sistemas constitucionales y, por tanto, con funciones
renovadas.
La evolucin del principio monrquico en Europa y la apertura del panorama poltico

hacia un sistema parlamentario hizo que la figura del Ombudsman fuera matizando sus
caractersticas hasta perfilarse con las seas de identidad con que hoy la conocemos
universalmente. En primer trmino, el aumento progresivo del prestigio o auctoritas
del Ombudsman trajo consigo la desaparicin o, al menos, la transformacin con un
perfil parlamentario de muchos rganos similares dependientes hasta entonces del
poder ejecutivo. Adems, el incremento de las funciones del Estado, que trajo consigo
un importante nmero de conflictos entre los ciudadanos y la administracin, y la
consideracin cada vez ms comn de que los mecanismos clsicos de control podan
resultar insuficientes, llev a considerar que el rgano parlamentario poda
desempear funciones ms amplias, defendiendo los derechos de las personas a travs
del conocimiento de sus quejas13.
Tambin se fue difuminando el carcter de mandatario del Parlamento que hasta

entonces se atribua al Ombudsman. Poco a poco se fue abriendo paso un status
caracterizado por la independencia de criterio y actuacin del comisionado. Y como
consecuencia de ello, tambin va a cambiar el sentido de las relaciones entre el
Parlamento y el Ombudsman, de tal manera que los informes anuales ante el
legislativo ya no van a suponer una rendicin de cuentas, pasando a configurarse como
una recopilacin ilustrativa del trabajo desarrollado de forma independiente. Ya no se
da cuenta del estricto cumplimiento de unas previas directrices parlamentarias, o de la
13
Vid. V. FAIRN GUILLN, op. cit., pg. 38.
5
obediencia al mandato imperativo previamente establecido, sino que simplemente se

pretende hacer pblicas las conclusiones de la labor desarrollada, siendo el
Parlamento, rgano en el que el comisionado se incardina, la mejor sede y el vehculo
preciso para dar forma al principio de publicidad que debe caracterizar su trabajo y en
especial las conclusiones del mismo que se reflejan en sus informes14. Adems, se van
perfilando las caractersticas subjetivas de los titulares de la institucin, de forma que
se exigir que se trate de personas de reconocido prestigio moral y jurdico que
susciten un amplio consenso parlamentario en cuanto a su idoneidad para el
desempeo independiente de su funcin constitucional15.
Esta progresiva evolucin se consolida con nitidez en la configuracin del Ombudsman

que se recoge en la Constitucin sueca (Instrumento de Gobierno) de 1974. Despus
de la primera extensin de la figura en Suecia con la creacin en 1915 de otro
Ombudsman, el Militie-Ombudsman, encargado de conocer las quejas relativas al
ejrcito, posteriormente se unificaron mediante la creacin de una sola figura con tres
Ombudsman. La falta de coordinacin y el aumento de las quejas y, por tanto, de las
necesidades organizativas, llevaron a plantear en 1972 una reforma de la institucin,
que fue la que se plasm en 1974 con la creacin de una figura de uno o varios
Ombudsman, de acuerdo con el criterio del Parlamento. La ley sealar ms tarde que
sern cuatro, que ejercen su funcin bajo la direccin de un superior y que se reparten
la labor de control de la administracin.
La labor de la institucin se centra en el ejercicio de la auctoritas que le confiere el

Parlamento a travs de su designacin, a su vez apoyada en una slida trayectoria
14
En el Captulo VIII de este trabajo tendremos ocasin de desarrollar el estudio sobre los Informes
anuales y extraordinarios de los Defensores del Pueblo y su conexin con el principio de publicidad
parlamentaria y con la funcin de control propia del Parlamento.
15
Al respecto seala A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO que la composicin de la comisin parlamentaria a
la que desde los orgenes de la institucin sueca se atribuy la funcin de designar al titular era
cuidadosamente estudiada, ya que se trataba de evitar por todos los medios posibles que el Justitie-
Ombudsman sea un hombre de partido o que sea elegido gracias a la fuerza de un determinado
partido. Vid. op. cit., pg. 41.
6
personal y en el ejercicio cotidiano de la labor que se le encomienda. La autoridad de

la institucin se ejerce a travs de las investigaciones y, sobre todo, por medio de las
resoluciones o recomendaciones dirigidas a autoridades y funcionarios. Quedan al
margen, por tanto, las antiguas persecuciones penales que eran propias del
Ombudsman en su originaria configuracin histrica. Tambin quedan prcticamente
al margen de su capacidad de fiscalizacin las actuaciones de los rganos
jurisdiccionales, que actan amparados por el principio constitucional de
independencia y, por tanto, fuera de la influencia de cualquier otro poder del Estado,
salvo contadas excepciones16.
Sin embargo, en algunos aspectos la institucin sueca salida de la Constitucin de 1975

sigue siendo tributaria de su configuracin histrica, separndose del perfil ms comn
que caracteriza otros Ombudsman. Y as, el principio de legalidad sigue siendo el nico
parmetro de supervisin de la labor de la administracin, sin que se analicen los
aspectos discrecionales u otros elementos de las decisiones. El control se refiere
especficamente a la administracin y no al Gobierno, que en la tradicin
constitucional sueca ha permanecido separado de los rganos estrictamente
administrativos. Por ello, las actuaciones del Ombudsman se dirigen de forma directa
al funcionario, y no al ministro responsable del rea de que se trate. Adems, la labor
del comisionado se dirige fundamentalmente a la revisin o correccin del problema
general de fondo que subyace en las quejas, quedando en un segundo plano el
problema particular objeto de la propia queja.
Con este perfil renovado, la figura del Ombudsman ha sido recibida en un nmero muy
considerable de pases. En un primer momento, la institucin sueca se traslada a otros
pases nrdicos, como Dinamarca, que crea su Ombudsman nacional en la reforma
16
La caracterizacin de esta evolucin se desarrolla por L. DEZ BUESO, Los Defensores del Pueblo
(Ombudsmen) de las Comunidades Autnomas, ed. Senado, Madrid, 1999, pgs. 26-27.
7
constitucional de 195317. El Ombudsman dans presenta aspectos novedosos en

relacin con su antecedente sueco, que, como vimos, se encontraba condicionado por
sus orgenes. En Dinamarca, el Ombudsman se abre al control de la discrecionalidad y a
la utilizacin de parmetros de control que rebasan el puro principio de legalidad,
como la eficacia o la equidad. De esta manera se perfila como un instrumento
complementario de garanta, para lo que supervisar de manera integral la actuacin
de la administracin, y no slo los comportamientos inadecuados entendidos en un
sentido individual. En este esquema, la labor de supervisin se dirigir a los ministros o
jefes de departamentos antes que a los funcionarios, al considerarse que son aquellos
los responsables objetivos de las disfunciones que se puedan apreciar. Adems, la
constitucionalizacin de la divisin de poderes y del principio de independencia de los
rganos del poder judicial hace que se excluya radicalmente cualquier intervencin o
interferencia en los asuntos que conozcan los tribunales o juzgados18.
2. La expansin universal de la figura del Ombudsman
A partir de este modelo, el xito del Ombudsman y de la frmula de garanta

complementaria que representa es una realidad indiscutible. Resulta comn que las
modernas constituciones o legislaciones incluyan una institucin configurada como
Ombudsman en sentido estricto o de caractersticas pretendidamente asimilables,
hasta el punto de que actualmente se hace referencia a esta realidad, de un modo un
tanto crtico, denominndola ombudsmana19. La voluntad de profundizar en las
garantas propias del Estado de Derecho ha conducido a una generalizacin de la figura
17
Sobre el Ombudsman dans, H. GAMMELTOFT-HANSEN y F. AXMARK (Ed.), The Danish
Ombudsman, en The Danish Ombudsman & Ministry of Foreign Affairs, Djof Publishing, Copenhague,
marzo, 1995. Tambin puede consultarse A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pgs. 77-85.
18
Vid. L. DEZ BUESO, op. cit., pg 27-28.
19
J. L. CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, Defensor del Pueblo y Administracin Pblica, en Estudios sobre
la Constitucin Espaola; Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, ed. Civitas, Madrid, 1991,
seala que esta expresin es atribuible ms bien al mbito anglosajn. Vid. pg. 2.671. Como seala E.
R. BARTLETT i CASTELL, El Sindic de Greuges, ed. Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2001, pg. 24, con
esta expresin se pretende hacer referencia a una moda del Ombudsman.
8
en un gran nmero de sistemas jurdicos, de tal forma que hoy podemos encontrarla
en muchos Textos Fundamentales de pases constituidos sobre la base del principio
democrtico. As, el proceso de expansin de la figura del Ombudsman es hoy una
realidad consolidada.
Sin embargo, junto al surgimiento de los Ombudsman parlamentarios, y en gran parte

debido a su xito, se ha producido tambin un desmesurado desarrollo de figuras
pretendidamente asimilables en muchos mbitos, tanto pblicos como privados, lo
que ha conducido a que a las instituciones genuinas se aadieran un buen nmero de
otras figuras, algunas con caractersticas aproximadas y otras que en cambio podemos
denominar ombudsman impropios, detrs de cuya creacin se adivina una clara
intencin de confundir al ciudadano a la hora de elegir al Ombudsman independiente y
reconocible por todos como tal en un marasmo de figuras de diferente naturaleza y
denominaciones similares. En este sentido, tambin se alude de nuevo a cierta
ombudsmana, algo cuyo estudio dedicaremos un apartado especfico.
En cualquier caso la proliferacin de Ombudsman en el mbito pblico y privado es

prueba de su buena reputacin en la comunidad internacional y en cada uno de los
pases. En este sentido, Rhoda James seala que la creciente comunidad de
Ombudsmen es testimonio del xito de la institucin en el desarrollo del tratamiento
de diferentes necesidades20.
Efectivamente, en la actualidad, un gran nmero de Estados democrticos han acogido

la institucin del Ombudsman en su estructura orgnica, o al menos una similar que,
con los matices propios de cada sistema legal, al menos pretende acercarse a la idea
nrdica originaria. Desde la Segunda Guerra Mundial han sido numerosos los pases
que han incorporado esta figura a su entramado institucional21.
20
R. JAMES, Private Ombudsmen and public law, Aldershot, Dartmouth, 1997, pg. 1.
21
Resulta ilustrativo el ttulo una monografa que hace alusin al carcter universal que actualmente
posee el Ombudsman; Roy Gregory y Philip Giddings, The Ombudsman in six continents, Amsterdam, IOS
Press, 2000.
9
Una primera ola de creacin de instituciones de este tipo se dio en los pases de la
Commonwealth; sucedi en Nueva Zelanda (1962), Tanzania (1966), las provincias o
estados de Canad (1967), o en el propio Reino Unido (1967). Se trat de un fenmeno
relacionado con determinadas reformas en pases con tradicin democrtica, o con la
descolonizacin y la creacin de nuevas instituciones en otros. Slo quedaban al
margen de este fenmeno los pases con regmenes autoritarios, por razones obvias, y
tambin los iberoamericanos. Sin embargo, con la desaparicin del muro de Berln y
los consiguientes cambios constitucionales en los Estados del este de Europa, la figura
ha experimentado un considerable desarrollo y ya se encuentra presente en la propia
Federacin Rusa y en la mayora de los pases del antiguo Pacto de Varsovia22.
Tambin muchos pases iberoamericanos vienen incorporando la figura del

Ombudsman entre sus instituciones, en gran parte influidos por la incorporacin de la
figura en la Constitucin espaola de 197823. Muchos de estos pases acababan de
sufrir prolongados regmenes autoritarios, del mismo modo que los Estados del
antiguo bloque sovitico, por lo que casi de manera inercial se ha producido en ellos
una masiva reaccin a favor de la creacin de la figura del Ombudsman, deseosos
como estaban de armonizar sus estructuras polticas con las de los estados
democrticos y, sobre todo, de asegurar los presupuestos del principio democrtico y
del Estado de Derecho a travs de todas las garantas posibles. Y una de ellas era el
reconocimiento constitucional de la figura del Ombudsman. As, su presencia se asocia
22
Pertenecen al European Ombudsman Institute pases como Polonia, Rumana, Eslovenia, Bosnia-
Herzegovina, o las antiguas Repblicas blticas.
23
Se seala que desde la Segunda Guerra Mundial, muchos (Estados) han seguido el ejemplo (de
creacin de Ombudsman), y hoy se puede encontrar esta institucin en la mayora de los pases,
exceptuando los de Centroamrica, Sudamrica y los regmenes comunistas. Vid. voz Ombudsman, en
V. Bogdanor (ed.), Enciclopedia de las Instituciones Polticas, ed. Alianza Editorial, Madrid 1991, pg.
495. Sin embargo, como sealamos anteriormente, esta afirmacin ha quedado desfasada. Hoy existen
instituciones equivalentes al Ombudsman en la prctica totalidad de los pases iberoamericanos, como
veremos. De hecho, existe una activa Federacin de Ombudsman iberoamericanos, denominada FIO
(Federacin Iberoamericana del Ombudsman), que rene al menos una vez al ao a un gran nmero de
instituciones. A ella pertenecen, entre otros, Argentina, Mxico, Puerto Rico, Per, Colombia,
Venezuela, Espaa o Portugal.
10
necesariamente a la consagracin del principio democrtico, por lo que es cada vez

ms frecuente en los Estados que se constituyen con el reconocimiento del mismo
como principio estructural.
Este mismo proceso expansivo y ligado a los procesos de transicin democrtica se ha

producido tambin en otros continentes, como en frica o en la regin de Asia y el
Pacfico. Segn el International Ombudsman Institute, en 1983 haba 21 instituciones
de este tipo, que ya en 1997 se haban convertido en 8724, que hoy ya son muchas
ms. En muchos pases se trata de Ombudsman incardinados en el nivel nacional o
estatal, pero en otros son instituciones repartidas en los otros niveles hasta completar
todo el territorio o abarcar slo parte del mismo. Y en muchos conviven los niveles
nacionales o territoriales con las instituciones sectoriales, por lo que el nmero actual
de Ombudsman es muy elevado.
Adems, recientemente se han creado figuras de carcter supranacional, como el

Ombudsman o Defensor del Pueblo Europeo, a travs del Tratado de la Unin Europeo
o Tratado de Maastricht. Se trata de una figura que sigue el modelo tradicional y que,
en esa lnea, tuvo como referencia en gran parte la regulacin de Defensor del Pueblo
en Espaa, posiblemente porque en l se incluye entre sus funciones la defensa de los
derechos y porque para ello se le atribuyen amplias facultades, incluso ms que las de
los Ombudsman de los pases en los que naci25. La figura espaola influy tambin en
la denominacin de la institucin europea, que, como sealamos, se asimila a la creada
por la Constitucin espaola.
La importante expansin de los Ombudsman por el mundo tiene su reflejo en la

atencin que las organizaciones internacionales prestan a la implantacin de este tipo
de instituciones como mecanismo de fortalecimiento democrtico y de garanta de los
derechos humanos. As, recientemente la ONU ha aprobado tres resoluciones tituladas
24
International Ombudsman Institute, Information Booklet, ed. 1997.
25
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op cit., pgs. 160-161.
11
El papel de los Ombudsman, mediadores y dems instituciones nacionales de

derechos humanos en la promocin y proteccin de los derechos humanos, en 2008,
2010 y 2012, y anteriormente, en 1993, otra denominada Instituciones nacionales de
promocin y proteccin de los derechos humanos, con un anexo con los principios
relativos al estatuto de las instituciones nacionales26. A nivel europeo, la Asamblea
Parlamentaria del Consejo de Europa, o el Congreso de Poderes Locales y Regionales y
la Comisin Europea para la Democracia a travs del Derecho, tambin encuadradas
en el Consejo de Europa, han aprobado resoluciones, recomendaciones y otros
instrumentos programticos sobre la creacin de estas figuras. Se trata de
instrumentos que pretenden promover su creacin como necesarias o convenientes,
no como simples opciones con efectos neutrales, para la supervisin de las
administraciones y como garanta institucional de los derechos y las libertades frente a
los poderes pblicos27. El Consejo de Europa llega a recomendar que la figura se perfile
con rango constitucional e incluyendo las caractersticas principales que se mencionan
por la Asamblea Parlamentaria del Consejo en su Resolucin 1615 de 2003 28. Estos
instrumentos resultan muy tiles para definir los rasgos esenciales de los Ombudsman
y conocer la evolucin de sus funciones.
Otra muestra de la proliferacin internacional del Ombudsman es el surgimiento de

organizaciones internacionales o regionales para el fomento de la cooperacin entre
las instituciones. El International Ombudsman Institute (IOI) es la agrupacin de mayor
relevancia. Fue fundada en 1978 y en la actualidad cuenta como asociadas con ms de
150 instituciones de todo el mundo. Tiene como fin principal promover y desarrollar el
26
Las primeras son las resoluciones A/RES/63/169, de 18 de diciembre de 2008; A/RES/65/207, de 21 de
diciembre de 2010; y A/RES/67/163, de 20 de diciembre de 2012. La ms antigua es la A/RES/48/134, de
20 de diciembre de 1993. Sobre la materia, A. MLLER Y F. SEIDENSTICKER, Manual. El papel de las
Instituciones Nacionales de Derechos Humanos en el proceso de los rganos creados en virtud de los
Tratados de Naciones Unidas, Ed. Red de Instituciones Nacionales para la Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos del Continente Americano, CNDH de Mxico e Instituto Alemn de Derechos
Humanos, Mxico, 2008.
27
As lo sealan R. RIB, J. VINTR, e I. ARAGONS, El marco internacional de la institucin del
Ombudsman, , Ed. Sndic de Greuges de Catalua, Barcelona, 2014.
28
Ap. 4.1.1 de la Resolucin APCE 1959 de 2013.
12
concepto del Ombudsman. Para ello presta apoyo a sus miembros, fomenta la creacin
de nuevas instituciones con esta naturaleza y financia la investigacin, la capacitacin y
el intercambio de informacin29. Se organiza en seis secciones regionales30. Como
expresin de la enorme variedad de matices que existen entre las instituciones que lo
conforman, sus estatutos reconocen como su primer objetivo la inclusividad, definida
como el reconocimiento de la diversidad de las instituciones de Ombudsman, que son
reflejo de la diversidad de los pases y las regiones a los que sirven las distintas oficinas
de Ombudsman. Existen otras organizaciones internacionales que agrupan
Ombudsman y trabajan sobre temas que les conciernen, la mayor parte de carcter
regional31.
Como resalta L. C. Reif, en la mayor parte de los casos la figura del Ombudsman ha
actuado como un medio de desarrollo democrtico y de reformas para mejorar la
calidad del sistema de gobierno. A menudo ha sido una expresin derivada del
mandato de proteger los derechos humanos, algo que demuestra la progresiva
ampliacin de las funciones encomendadas a los nuevos defensores, que hoy
sobrepasan con creces las que describimos como propias de sus antecedentes32.
Un factor fundamental en la apertura de la figura hacia nuevos modelos o funciones ha

sido el grado de consolidacin de las instituciones democrticas. Los autores aprecian
un claro dualismo entre las instituciones creadas y desarrolladas en pases con
tradicin democrtica y las surgidas en el grupo de las nuevas democracias. Tal y como
seala M. Oosting, en los primeros pases, a los que llama nations which are relatively
29
Estatutos del IOI, adoptados en la Asamblea General de Wellington, Nueva Zelanda, el 13 de
noviembre de 2012. www.theioi.org.
30
Europa, Caribe y Amrica Latina, Amrica del Norte, Asia, Asia-Pacfico y frica.
31
Entre ellas se encuentran el European Ombudsman Institute (EOI), la Federacin Iberoamericana del
Ombudsman (FIO), la Asociacin Asitica, la Asociacin de Ombudsman y mediadores de frica, la
Asociacin de Ombudsman y mediadores de la Francofona, la Asociacin de Ombudsman (britnicos e
irlandeses), o la Red Europea de Ombudsman (Unin Europea), adems de asociaciones o redes de
carcter sectorial, como la Red Europea de Ombudspersons para la Infancia (ENOC).
32
L. C. REIF, en Introduction, en L. C. REIF (Ed.), The International Ombudsman Anthology; Select
writings from the International Ombudsman Institute, Ed. Kluwer Law International, The Hague, London-
Boston, 1999, pg. XXV.
13
long-established democracies, los Ombudsman son fundamentalmente un suplemento

para los otros mecanismos de control del sector pblico, es decir, para lo que
conocemos como garantas ordinarias. Por ello su funcin se va a limitar a las quejas
por supuestos de mala administracin (maladministration) del ejecutivo. Por el
contrario, en los pases con democracias menos consolidadas o ms recientes la
principal responsabilidad del Ombudsman ser la proteccin y promocin de los
derechos humanos33.
En el cambio de perspectiva apuntado, que condujo a que muchas de la nuevas

instituciones superen la anterior concepcin y la amplen a la defensa de los derechos
humanos, han influido en gran medida los denominados Principios de Pars, aprobados
por la ONU en 1993 y convertidos desde entonces en el referente normativo para la
configuracin de instituciones nacionales con esa concreta funcin, denominadas
instituciones nacionales de derechos humanos. Los estndares exigidos son lo
suficientemente flexibles para que puedan acogerse a ellos las instituciones de pases
con diferentes modelos jurdicos, pero se establecen mnimos comunes, como la
orientacin de su funcin cara a la proteccin y promocin de los derechos humanos,
la preservacin de la figura en la Constitucin o en una norma con rango de ley, la
posibilidad de elaborar informes que den publicidad libremente a la situacin de los
derechos en el pas, la independencia respecto del Gobierno, la garanta de la
pluralidad de la sociedad, el presupuestos y medios adecuados, la capacidad para
acceder a la informacin o documentacin libremente, y la libertad para dirigirse a la
opinin pblica sin cortapisas34.
33
M. OOSTING, The Ombudsman and his environment: a global view, en L. C. Reif, (ed.), The
International Ombudsman Anthology; Select writings from the International Ombudsman Institute.
Kluwer Law International, The Hague, London-Boston, 1999, pgs. 2-6.
34
As lo seala J. M. SNCHEZ SAUDINS, La insoportable levedad del ser: el Defensor de los Derechos
establecido en la Constitucin francesa, en Cuadernos de Derecho Pblico, 2008, n 34-35, pgs. 150-
151, que aade que el surgimiento de los Ombudsman portugus y espaol, y su posterior
generalizacin en Amrica Latina, han supuesto una evolucin desde el esquema clsico del
Ombudsman tradicional, volcado principalmente hacia la fiscalizacin de la Administracin. As lo
desarrolla este mismo autor en J. M. SANCHEZ SAUDINS, El Defensor del Pueblo, en J. RODRGUEZ-
ARANA MUOZ (dir.) y M. CALVO CHARRO (coord..) La Administracin Pblica espaola, Madrid,
14
3. Los diferentes perfiles de los ombudsman en el mundo
a) El modelo escandinavo
Ya hemos dejado constancia de que la configuracin que podramos considerar como

genuina del Ombudsman surge en Suecia con la Constitucin de 1809. Su rasgo
fundamental era la supervisin de la labor de la administracin por encargo o comisin
del Parlamento, es decir, como comisionado de ste, aunque desarrollara su funcin
de forma independiente del mismo o de acuerdo con su criterio. Por tanto, se trataba
de un modelo de supervisin bsicamente administrativa para la defensa de las
personas afectadas por situaciones ilegales o abusos de los funcionarios pblicos. Lo
haca mediante procedimientos sumarios e informales que podan promover las
personas que se sintieran afectadas o el propio comisionado y que, en ocasiones,
daban lugar a informes que contenan sugerencias dirigidas a la administracin
responsable para cambiar su forma de proceder o para promover los cambios legales
que dedujera como necesarios para la rectificacin de las formas de actuar que haba
constatado. Adems, ofreca anualmente al Parlamento informacin completa de la
labor desarrollada.
Con el crecimiento de las polticas pblicas, de la intervencin y de la administracin

comenz la evolucin de la institucin sueca. En 1915 se cre el Militie-Ombudsman
para el control de la administracin militar, para despus volver al modelo unificado en
1967, pero con un aumento de miembros del Ombudsman, que fueron tres. La
Constitucin sueca de 1974 establece la posibilidad de uno o varios Ombudsman para
supervisar a la administracin, decisin que queda a cargo de Riksdag (Parlamento).
Finalmente la Ley sealara que su nmero sera de cuatro, aunque a uno de ellos
correspondera la labor de direccin. No obstante, con esta institucin conviven otros
Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2002, pgs. 697-720; o tambin J. VARELA SUANZES-
CARPEGNA, La naturaleza jurdica del Defensor del Pueblo, en Revista Espaola de Derecho
Constitucional, 1983, n 8, pg. 79.
15
Ombudsman sectoriales con similitudes a la figura constitucional, entre los que

destacan el de los consumidores, el de la igualdad de sexos, el de la prensa o el de la
libertad de empresa.
Como seala Dez Bueso al definir la evolucin del Ombudsman sueco, origen del que
esta autora denomina modelo nrdico, la evolucin del sistema parlamentario
provoc que la institucin dejara de ser una simple mandataria de la Cmara para
comenzar a desplegar sus funciones de forma independiente y autnoma Este hecho
ha repercutido directamente en la auctoritas de la institucin, que ya no se
fundamenta en el carcter de longa manus del Parlamento, sino, precisamente, en su
naturaleza independiente del mismo. Los cambios en la administracin hicieron
disminuir las persecuciones penales y la labor del Ombudsman se centra en formular
recomendaciones a la administracin cuando se detectan irregularidades, aunque sus
orgenes como fiscal hacen que su recomendacin-crtica se dirija a menudo hoy da
contra funcionarios concretos, y que la independencia actual de los jueces respecto
del Ejecutivo haga que disminuya su control de las resoluciones judiciales, control que
es excepcional en la actualidad35, pero cuya posibilidad permanece.
La eleccin de los Ombudsman suecos recae en el Parlamento, aunque con

prevenciones que persiguen evitar a toda costa el protagonismo de algn grupo
parlamentario en particular y especialmente del que sostiene al Gobierno. Para ello la
eleccin no es directa, sino a travs de una comisin ad hoc seleccionada con ese
objetivo, de tal forma que se elimine la posibilidad de que el Ombudsman sea un
hombre de partido o cuya designacin responda a las apetencias de un partido. El
consenso a la hora de elegir al titular resulta recomendable y el medio de seleccin se
dirige a lograrlo, como as sucede a menudo. En este sentido Gil-Robles y Gil-Delgado
seala que es ya una constante en la historia de la institucin que la designacin se
realice por unanimidad de todos los partidos representados en el Parlamento y la
35
L. DIEZ BUESO, op. cit., pg. 26
16
misma recaiga sobre una persona de reconocida solvencia moral y prestigio jurdico36.
El cargo dura cuatro aos y puede reelegirse a quin ya lo ha desempeado. El
Ombudsman puede ser removido por el Parlamento, a peticin de la Comisin
encargada de sus relaciones, cuando deje de contar con su confianza, aunque esta
posibilidad debe examinarse siempre a la luz de los principios que dieron lugar a su
nombramiento, sobre todo la independencia y el consenso. El rgimen de
incompatibilidades es muy exigente, para evitar una posible merma de la
independencia del titular. Adems, aunque no es formalmente necesario tener la
condicin de jurista, en la prctica casi todos los Ombudsman lo han sido37.
La particular organizacin administrativa de Suecia hace que las funciones del

Ombudsman resulten coherentes slo cuando se ha comprendido esa singularidad. La
Constitucin de Suecia de 1809 incorpor la doctrina de la separacin de poderes de
Montesquieu, pero a la que se aada otra separacin que afectaba al ejecutivo y a la
administracin. sta estaba constituida por una pluralidad de departamentos centrales
y de autoridades administrativas locales de carcter independiente todas ellas del
Gobierno y de sus ministros, o, en definitiva, del poder ejecutivo. Sus obligaciones se
ligaban directamente a las leyes y las disposiciones generales, pero no reciban
instrucciones concretas de los ministerios como plasmacin de una relacin jerrquica.
De esta realidad organizativa surge la necesidad de controlar la actuacin de la
burocracia o de los funcionarios, algo que est muy presente en el origen mismo de la
figura, pero que al tiempo define sus funciones y las dirige como sujetos principales
hacia esos funcionarios sin organizacin estructurada a la que poder hacer responsable
o ante la que responder. Incluso interviene en relacin con los clrigos de la Iglesia
Nacional Luterana, puesto que a ellos se les considera tambin funcionarios, aunque
que con la evidente limitacin referida a las cuestiones doctrinales de esa confesin
religiosa, que quedan excluidas del control del Ombudsman.
36
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pg. 43.
37
P. CARBALLO ARMAS, El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en Espaa y en el derecho comparado,
Madrid, Ed. Tecnos, 2003, pgs. 69-70.
17
La configuracin descrita restringe tambin la capacidad de exigencia de

responsabilidad poltica de los ministros, que no son responsables de sus funcionarios.
Esta circunstancia delimita la funcin propia del Ombudsman sueco, que puede
intervenir contra ellos, pero slo una vez que la Comisin de Constitucin del
Parlamento, la encargada de exigirles esa responsabilidad, acuerde la acusacin del
ministro y con ello la posibilidad de que el Ombudsman inicie una acusacin penal
contra el afectado38.
Por tanto, la labor fiscalizadora del Ombudsman sueco se focaliza en los funcionarios
centrales y territoriales y en las personas que se encuentran vinculadas al ejercicio de
la autoridad pblica, incluyendo las quejas de los propios funcionarios derivados de su
relacin estatutaria o laboral. Pero tambin fiscaliza a los rganos judiciales, aunque
sin afectar a su independencia de actuacin. Incluso puede actuar contra las
resoluciones de las instancias superiores, como el Tribunal Supremo o el Tribunal
Supremo Administrativo, aunque de forma ms restringida, puesto que slo
interpondr acciones contar sus decisiones manifiestamente injustas y contrarias a las
leyes39.
La actuacin de la institucin se caracteriza por la ausencia de formalidades, tanto a la

hora de presentar las quejas como a la hora de tramitarlas, por la gratuidad de las
acciones, y por una amplia capacidad de investigacin. Cualquier persona puede
promover queja por una actuacin que le afect en trminos personales o incluso en
defensa del inters general. Se presentan por escrito e incluyen los datos
identificativos del reclamante y una simple exposicin de los hechos y los argumentos.
Si es admitida, comienza la investigacin con el objeto de conocer lo sucedido, para lo
que se reclama la informacin que se considere precisa mediante informes,
documentos o entrevistas personales con los funcionarios, informacin que se debe
38
A. BEXELIUS, Swedens guardians of law. The Ombudsman for civil affairs, en D. C. Rowat (dir.), The
Ombudsman: citizens defender, 1968, pg, 26. Citado por P. CARBALLO ARMAS, op cit., pg. 71.
39
P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg. 73.
18
aportar sin excusa, salvo que se trate de un asunto que afecte a la seguridad nacional.
Tambin se pueden realizar actuaciones de oficio o sin previa queja, generalmente
como consecuencia del conocimiento de hechos investigables a travs de los medios
de comunicacin o por iniciativa propia mediante visitas o inspecciones a las
administraciones o a sus centros40.
Las investigaciones pueden dar lugar a recomendaciones, recordatorios o

amonestaciones que, dada la naturaleza no jurisdiccional del Ombudsman, no pueden
tener carcter vinculante para las administraciones o funcionarios afectados. Sus actos
se basan y sostienen en su autoridad (auctoritas), mediante la que ejerce lo que se
denomina comnmente una magistratura de persuasin. Entre sus recomendaciones
se pueden incluir incluso las reformas legales. Tambin puede actuar en el mbito
penal cuando detecte actuaciones delictivas.
Una de sus funciones de mayor relevancia es la elaboracin y presentacin en el

Parlamento de un informe anual con lo ms destacado de su labor institucional. La
publicidad que con ello se da a sus conclusiones permite dar a conocer al Parlamento y
a la opinin pblica la situacin de las administraciones y, sobre todo, sus actuaciones
irregulares. Con acierto seala Gil-Robles y Gil-Delgado que se trata de uno de los
instrumentos esenciales de su trabajo y un camino por el que los ciudadanos tienen
conocimiento de su efectividad e importancia41. De hecho, la influencia o repercusin
del Ombudsman no slo depende de su capacidad para convencer, sino tambin en
gran medida del principio de publicidad de que preside su actuacin para casos de
irregularidades sin correccin. Por ello las caractersticas quizs ms relevantes de la
funcin institucional son la persuasin y la publicidad, aspectos indisolublemente
unidos. As, Reif seala que el Ombudsman no tiene poderes de ejecucin y debe
40
P. CARBALLO ARMAS, op cit., pgs. 74-75.
41
19
basarse en la persuasin y la publicidad como formas de efectividad de sus

recomendaciones42.
Este modelo tuvo una primera rplica en Finlandia a travs de su Constitucin de 1919,
que crea la figura del Ombudsman. El hecho de que se tratara de un pas con
importantes relaciones histricas con Suecia y una cultura jurdica e institucional
similar a la del pas antecedente de los Ombudsman propici en gran medida que la
naturaleza de ambas instituciones fuera muy similar43. Se crea un Ombudsman del
Parlamento (Eduskunman Oikeusasiamies), que ser nombrado por un periodo de
cuatro aos de entre personas distinguidas por sus conocimientos en Derecho.
Supervisar las actuaciones de los rganos jurisdiccionales y de las dems autoridades
de acuerdo con las instrucciones del Parlamento, al que debe presentar un informe
anual con su gestin, el estado de la administracin del Derecho y los defectos que
haya apreciado44.
La figura no estuvo exenta de opiniones hostiles y al poco tiempo de su creacin se

lleg a pedir su supresin debido al solapamiento de competencias con el Canciller de
Justicia designado por el Gobierno45. Sin embargo, en los aos treinta se produjo un
traspaso de competencias del Canciller al Ombudsman y con ello ste logr una cierta
consolidacin, que no concluy hasta los aos cincuenta debido a la presencia del
Canciller46.
42
L. C. REIF, The Promotion of the International Human Rights Law by the Office of the Ombudsman,
en L. C. REIF (ed.), The International Ombudsman Anthology; Select writings from the International
Ombudsman Institute, Ed. Kluwer Law International, The Hague, London-Boston, 1999, pg. 271.
43
Hasta la creacin del Ombudsman sueco, Suecia contaba en su seno con Finlandia. sta dej de
pertenecer a Suecia en 1809 como consecuencia de la derrota en la guerra con Rusia, de quien pas a
depender Finlandia con la forma de Gran Ducado. Con la independencia de 1917 se hizo posible la
creacin de una figura asimilable a la existente en Suecia.
44
M. PREZ-UGENA, op cit., pg. 43.
45
J. SDERMAN resume la historia y los problemas institucionales de la figura finlandesa en El
Ombudsman en Finlandia, 1993, Cuadernos de la Ctedra Fadrique Furi Cerol 2, Valencia,
Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia, pgs. 97-104.
46
J. GONZLEZ PREZ, Nuevos sistemas de control de la Administracin Pblica, en Revista Espaola
de Derecho Administrativo n 22, 1979, pgs. 399 a 428.
20
Este fue el nico caso en el que podemos hablar de verdadero mimetismo. Las razones
que parecen explicar el retraso de la expansin del Ombudsman fuera de este mbito
territorial son la particularidad del sistema jurdico y administrativo de Suecia y al
evidente aislamiento fsico y cultural de los pases escandinavos47.
Sin embargo, despus de la Segunda Guerra Mundial, que trajo consigo nuevas
perspectivas en materia de derechos, en especial en los de carcter social, y un
crecimiento exponencial de las funciones y la dimensin del Estado y de la
administracin, muchos pases volvieron la mirada hacia estas figuras como posibilidad
para reforzar sus estructuras democrticas y la garanta de los derechos de sus
ciudadanos.
El primer pas que plasm este estudio con la creacin de la figura del Ombudsman fue
Dinamarca a travs de la Constitucin de 1953. La importante novedad que aporta la
creacin de la figura en este pas viene dada por la singularidad de su sistema jurdico
respecto del sueco. Dinamarca responda al modelo napolenico de configuracin
administrativa y por ello no prevea la clara separacin entre el Gobierno y la
administracin propia de Suecia48, que haca que la accin del Ombudsman se dirigiera
contra sta y sus principales agentes, los funcionarios, y no contra el Gobierno y sus
ministros. Por contra, en Dinamarca los responsables gubernamentales lo son tambin
de sus departamentos y por tanto el modelo de control y actuacin deba mudar de
forma sustancial.
En Dinamarca, el Ombudsman comienza a ejercer el control sobre los elementos

discrecionales de las decisiones administrativas y sobre todo comienza a basar sus
actuaciones, y especialmente sus recomendaciones, en parmetros de control que van
ms all de la mera legalidad; as, criterios como la eficacia, la equidad o la justicia
comienzan a tener protagonismo como elementos de decisin, sobre todo debido a la
47
D. C. ROWAT, El Ombudsman en el mundo, Ed. Teide, Barcelona, 1990, citado por P. CARBALLO
ARMAS, El Defensor del Pueblo, op. cit., pg. 37.
48
21
capacidad del Ombudsman de examinar la legalidad vigente e incluso de recomendar

su modificacin si puede producir efectos que considera injustos. Su crecimiento lo va
configurando como un instrumento aadido a las garantas clsicas y de supervisin de
la actuacin de las administraciones, ms all de los comportamientos ilegales, injustos
o inadecuados de cada uno de los funcionarios. Por tanto, se configura como un
instrumento de control global de la labor del ejecutivo, incluso en su faceta de director
de la poltica estatal mediante instrumentos normativos.
Como ya hemos sealado, la labor de supervisin se dirige a los responsables polticos

y no a los funcionarios, y se excluyen las intervenciones en asuntos de competencia
judicial.
En resumen, la evolucin se centra en el comienzo de la posibilidad de control de las

potestades discrecionales -tmida tendencia, en palabras de Dez Bueso- y en la
utilizacin de parmetros ms amplios que la legalidad, como la equidad o la eficacia.
Como seala esta autora, la institucin se introduce como instrumento destinado a
complementar el control judicial de una Administracin en crecimiento, por lo que el
Ombudsman no se dedica a detectar comportamientos incorrectos de funcionarios
individuales, sino a controlar el funcionamiento objetivo de los entes administrativos.
Por lo tanto, de acuerdo con el principio de responsabilidad de los ministros por los
actos de la Administracin, la institucin supervisa sus actuaciones como jefes de
departamento, y, en correspondencia con un ya consolidado sistema de distribucin
de poderes, se excluy del mbito de control del Ombudsman la actividad de los jueces
y tribunales49.
Por tanto, esta nueva figura surge en un contexto diferente al de sus orgenes y con
ello demuestra la capacidad de adaptacin del Ombudsman a diferentes mbitos, una
49
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 28. Esta autora cita como reciente y muy completo estudio que analiza
esta institucin desde diversas perspectivas la obra colectiva The Danish Ombudsman, H.
GAMMELTOFT-HANSEN y F. AXMARK (Eds.), en The Danish Ombudsman & Ministry of Foreign Affairs,
Djof Publishing, Copenhague, marzo 1995.
22
adaptabilidad que posteriormente se pondra de relieve en mayor medida y a escala

universal y que result un factor fundamental en la expansin internacional de la
institucin. Su instauracin en Dinamarca tuvo una enorme importancia para esa
posterior exportacin masiva de la figura, algo en lo que coinciden casi todos los
autores50.
En la difusin del modelo de control que ofreca el Ombudsman a otros pases tambin
jugaron un papel importante el primer defensor dans, Stephan Hurwitz, y el
Ombudsman sueco de ese periodo, Alfred Bexelius, que por medio de numerosas
publicaciones y otro tipo de medios divulgativos expusieron con xito las ventajas de
contar con este tipo de instituciones51.
En cualquier caso, el modelo de Ombudsman de la Constitucin danesa de 1953 es

tributario de la figura sueca. Recoge la posibilidad de actuar de oficio o por peticin del
afectado, que no precisa de ningn intermediario, su capacidad de investigacin a
travs de procedimientos informales y rpidos, la gratuidad de los servicios, la
posibilidad de formular recomendaciones y amonestaciones, y el envo de informes al
Parlamento, al menos uno anualmente. Al contrario de lo que sucede en Suecia, el
titular debe contar con reconocida formacin jurdica y se imponen limitaciones
respecto de los funcionarios52. Por tanto, el cambio evolutivo se centra en la capacidad
de actuacin en otros contextos jurdicos, ms comunes que los propios de Suecia y su
entorno, y no tanto en la naturaleza y forma de actuar del Ombudsman.
En Noruega tambin se recibi la figura del Ombudsman parlamentario anloga a la de

sus pases vecinos a travs de la ley de 1962, modificada en 1980.
50
P. CARBALLO ARMAS cita al respecto a A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, a R. PELLN GARCA o a D. C.
ROWAT, en op. cit., pg 77.
51
52
P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pgs. 79-81.
23
b) Los ombudsman anglosajones
Algunos pases anglosajones han aportado rasgos diferenciales de relevancia al modelo

nrdico, aunque resulta indudable que, en gran parte, siguen su esquema general. El
primero en crear esta figura fue Nueva Zelanda mediante ley de 7 de septiembre de
1962, con la denominacin de Parliamentary Commissioner. Su origen se debe al
convencimiento acerca de la insuficiencia de los mecanismos de que disponan los
ciudadanos para su defensa contra la actuacin de los funcionarios53.
Con la referencia de la institucin de Nueva Zelanda y con la misma denominacin se

cre la institucin en el Reino Unido54 a travs de la ley de 1967. El Comisionado
Parlamentario (Parliamentary Commissioner) tiene por misin el control de los
procedimientos administrativos a travs de un parmetro novedoso, la
maladministration. Queda al margen de su capacidad de control la actividad general de
la administracin, de tal manera que su labor se centra en la solucin del supuesto
concreto objeto de reclamacin, sin que se extraigan conclusiones de carcter general
o ms amplias.
Casi de forma coetnea al surgimiento de la institucin en Dinamarca comenz a

debatirse la conveniencia de introducir una figura especfica en el Reino Unido debido
a la percepcin de ciertas carencias apreciadas en los medios tradicionales de control
parlamentario y judicial, que afectaban fundamentalmente a los derechos de los
ciudadanos frente a la administracin55. El debate se centraba en la creciente actividad
de la administracin en la prestacin de servicios pblicos gestionados de forma
directa. Esta forma de actividad no contaba con la posibilidad de acudir a la jurisdiccin
53
D. C. ROWAT, El Ombudsman, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979, pg. 80, (traduccin de
The Ombudsman: Citizens Defender, de Eduardo Luis Surez, 1965, 2 ed. 1968, Londres); citado por
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 148. Sobre esta figura puede consultarse tambin A. GIL-
ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pgs. 89-99.
54
El Parliamentary Commissioner britnico se trata en F. STACEY, The British Ombudsman, Clarendon
Press, Oxford, 1971. Tambin puede consultarse A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pgs. 101-120.
55
24
ordinaria o a los llamados tribunales administrativos. stos se fueron haciendo cada

vez ms comunes y su legalidad y conveniencia se reforz con el Informe Franks, de
1957, aunque rechazando la creacin de salas judiciales administrativas para conocer
los recursos contra sus decisiones, la forma propia del modelo contencioso-
administrativo europeo continental56.
La Comisin Internacional de Juristas de Gran Bretaa encarg un informe sobre esta

cuestin y sus resultados se publicaron en 1961. El Informe se conoce por el nombre
de su redactor (Informe Whyatt57). Aborda la eficacia y carencias del modelo de quejas
contra los actos de la administracin y, en general, del sector pblico cuando no existe
un juez administrativo o un medio eficaz para atenderlas. Ya en el encargo original del
informe se haca referencia a la institucin del Ombudsman como posible referencia
alternativa. Finalmente el Informe Whyatt lleg a la conclusin de que resultaba
conveniente su creacin. En un principio, sta y las dems conclusiones quedaron en el
olvido debido al rechazo inicial que provocaron entre los representantes polticos. Fue
en 1964 cuando el Labour Party introdujo en su programa electoral la creacin de una
figura para ser responsable de la defensa de los intereses de los ciudadanos cuando
stos se relacionan con la administracin58. Finalmente la ley que crea y regula el
Parliamentary Commissioner se promulg en 196759.
Por contraste con lo sucedido con la figura danesa, las desviaciones en el caso
britnico respecto del modelo original sueco son notables, aunque estas desviaciones
merecen ser matizadas con precisin. Las principales novedades son la aparente
incardinacin de la institucin en el mbito administrativo -y no en el parlamentario-
debido a su nombramiento por la Corona a propuesta del Parlamento, que es la nica
56
As lo expone M. BASSOLS COMA, Consideraciones sobre los controles extrajudiciales de la
administracin en torno a la reforma del estatuto del Mdiateur francs, Revista de Administracin
Pblica, n 82, 1977, pg. 392.
57
Sir JOHN WHYATT (director of research), A report by Justice: The Citizen and the Administration; The
Redress of Grievances, Stevens & Sons, Ltd., London, 1961.
58
59
Parliamentary Commissioner for the Administration Act, de 22 de marzo de 1967.
25
forma de acceso a la institucin, lo que supone la imposibilidad de que los ciudadanos

acudan a ella directamente o de realizar iniciativas de oficio.
La incardinacin de la figura en el mbito del ejecutivo a travs de su nombramiento

supone una importante variacin que a primera vista puede poner en duda la
naturaleza del Parliamentary Commissioner como verdadero Ombudsman, sobre todo
por su posible incidencia en el aspecto ms crucial de su configuracin institucional, la
independencia. Sin embargo, las prcticas parlamentarias britnicas hacen que la
realidad sea otra y que el Parlamento sea el verdadero protagonista en la seleccin y
nombramiento del Parliamentary Commissioner, puesto que se estudia y acuerda en
su seno. Las negociaciones previas y la decisin final la protagonizan los partidos
representados en el Parlamento. Adems, la labor del Parliamentary Commissioner se
desarrolla ligada de forma estrecha al Parlamento, no slo porque el acceso a la
institucin est condicionado por los members o diputados, sino sobre todo porque es
responsable ante el Parlamento, que puede llegar a forzar su destitucin por acuerdo
de las dos Cmaras (art. 1.2 de la ley reguladora de Parliamentary Commissioner)60.
Por tanto, el consenso parlamentario en el momento de su seleccin y a lo largo del
desempeo de sus funciones supone la garanta respecto de su independencia de
origen y de ejercicio, al mantener al titular de la institucin al margen de las
dinmicas propias de las mayoras parlamentarias y los partidos que apoyan al
Gobierno en el Parlamento.
Por su parte, la limitacin de acceso y la imposibilidad de actuacin de oficio tienen

una clara relacin con la tradicin parlamentaria britnica. Segn Fix Zamudio se debe
a la costumbre segn la cual la tutela de los derechos de las personas se promueve por
los afectados ante el Parlamento61. Tambin parece un factor a tener en cuenta que
los parlamentarios britnicos sostuvieron esa tradicin y se resistieron al cambio con el
60
P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pgs. 84 y 90-91.
61
H. FIX ZAMUDIO, La proteccin jurdica y procesal de los derechos humanos ante las jurisdicciones
nacionales, Madrid, Ed. UNAM y Civitas, 1982, pg. 293.
26
fin de preservar para ellos las funciones que venan desempeando desde haca
tiempo62. Tambin pudo influir el miedo a una avalancha de quejas en un pas mucho
ms poblado que los que hasta ahora haban puesto en funcionamiento esta figura63.
La diferencia que parece ms apreciable reside en las funciones que se atribuyen al

Parliamentary Commissioner en comparacin con las clsicas de la institucin sueca.
En sta los jueces y tribunales son objeto de control, como vimos, adems de Iglesia
Nacional Luterana y la propia administracin y sus funcionarios, puesto que ambos son
independientes del ejecutivo y sus ministros. Por el contrario, el Parliamentary
Commissioner no puede conocer cuestiones en las cuales el ciudadano tiene abierta la
posibilidad de recurrir, o de lograr una revisin judicial de su asunto ante un tribunal, o
despus de haber ejercido su derecho ante un rgano jurisdiccional (art. 5.2 de la ley
del Parliamentary Commissioner). Adems, debe tratarse de un inters legtimo y
propio, no de un inters de carcter general 64.
Estas importantes novedades en la configuracin institucional han hecho que algunos

autores hayan concluido que el Parliamentary Commissioner no pueda considerarse un
verdadero ombudsman65, o que como mucho se trate de un semi-ombudsman o un
mini-ombudsman66.
Al margen de las evidentes novedades surgidas del Parliamentary Commissioner, la

figura resulta asimilable a la de los ombudsman originarios, en especial si tenemos en
62
P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg 86.
63
Esta es la posicin de R. PELLN RIVERO, El Defensor del Pueblo, Legislacin espaola y Derecho
Comparado, en Informe, 3 edicin aumentada, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Presidencia del
Gobierno, 1982, pg. 42. Por su parte P. CARBALLO ARMAS opina que ambas circunstancias confluyeron
a la hora de restringir el acceso, tanto la tradicin como el miedo al gran nmero de quejas. Cfr. op. cit.,
pg 87.
64
65
As lo cree V. FAIRN GUILLN, op. cit., pg. 149, que sostiene que no es un verdadero ombudsman de
acuerdo con el modelo definido en los pases escandinavos.
66
Esta es la posicin de J. M. ARTEAGA IZAGUIRRE, El Ararteko, Ombudsman del Pas Vasco en la teora y
en la prctica, Bilbao, Universidad de Deusto, 1994, pg. 29. A esta posicin se aproxima P. CARBALLO
ARMAS, op. cit., pg. 91, que si bien afirma que a pesar de todo se trata de un verdadero ombudsman,
tales deficiencias lo sitan en una posicin mucho ms debilitada en cuanto a sus posibilidades de
actuacin que las de los dems Ombudsmen.
27
cuenta que muchas de sus particularidades responden a circunstancias

consuetudinarias y la realidad institucional discurre a travs de claves que podemos
identificar como genuinas del ombudsman. En este orden destaca que el
Parliamentary Commissioner se configura como una institucin parlamentaria, como
su propio nombre indica, y en contra de lo que pudiera parecer por su designacin
gubernamental, algo que responde ms a al procedimiento formal que a la realidad. El
singular carcter parlamentario de la institucin se ve reforzado por otra de sus
particularidades, la imposibilidad de acceso al mismo si no es a travs de un miembro
del parlamento. De hecho, esta circunstancia fue la que en gran parte dio origen a la
figura; tal y como seala R. James67, el Ombudsman se concibi inicialmente no como
una alternativa a los Tribunales de Justicia, sino como un remedio a la quimera
constitucional de que cada Member of Parliament individualmente poda garantizar la
proteccin de sus votantes frente a la incompetencia administrativa. Una quimera
que, como vemos, en cierta manera an pervive, puesto que sigue siendo necesario
presentar las quejas por medio de members. Por tanto, la realidad de la institucin
afirma claramente su naturaleza como ombudsman, en especial por la garanta de su
independencia original y de funcionamiento respecto del Gobierno y el Parlamento, y
porque sus competencias o tareas institucionales son perfectamente asimilables a las
de un ombudsman. Con estas variaciones sobre un mismo patrn institucional se va
abriendo camino la idea de la flexibilidad que con el tiempo caracterizar ms que
ninguna otra la concepcin moderna de los ombudsman.
A partir de 1967 el ombudsman se incorpora a la estructura institucional de Canad,

donde se crea en las provincias de Alberta, New Brunswick, Quebec o Manitoba.
Tambin ese mismo ao surgi el primer ombudsman en los Estados Unidos de
Amrica, el de Hawai, al que siguieron otros muchos68. Tambin aparece en otros
67
R. JAMES, op. cit. pg. 2.
68
D. C. ROWAT menciona Alaska, Colorado, Delaware, Florida, Illinois, Iowa, Kentucky, Louisiana, Maine,
Massachussetts, Michigan, Minnesota, Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, New Jersey, New Mxico,
New York, North Carolina, Oregon, Pennsylvania, Rhode Island, South Carolina, South Dakota,
28
pases ligados histrica y culturalmente a Gran Bretaa, como en Guayana y Tanzania

en 1966, en Mauricio (1971), en Australia, en diferentes estados (1971), en Fiji (1972),
en Zambia (1973), en Trinidad y Tobago (1976), en Jamaica (1978), y en Ghana (1980).
c) Del Mdiateur francs y sus homlogos francfonos al Defensor de los

Derechos
En Francia se ha producido una significativa evolucin desde un modelo encarnado en

la anterior figura del Mdiateur, que despus fue exportado a los pases de su entorno
jurdico-cultural, hacia un modelo hoy ms comn y universal. La culminacin de este
proceso se da con la aprobacin de las leyes de desarrollo del Defensor de los
derechos creado en la reforma de 2008 de la Constitucin Francesa de 1958.
El Mdiateur francs se encontraba alejado de las figuras que hasta ahora hemos
examinado, puesto que, como sealaba Dez Bueso, supona un notable cambio en la
filosofa de la institucin69. La particularidad de mayor relieve vena dada porque la ley
francesa de 1973 a travs de la que se cre el Mdiateur atribua su nombramiento al
ejecutivo y lo incardinaba en ese mbito de una forma incuestionable, sin posibilidad
de matizacin, como sucede en el caso britnico. Por ello, su funcionalidad como
defensor del ciudadano se vio reducida; se le confiri nicamente la facultad de
mediar en los conflictos que se planteaban entre los ciudadanos y la administracin
utilizando la equidad como parmetro de juicio70. Adems, no exista la posibilidad de
acceso directo del ciudadano o de realizar actuaciones de oficio.
En Francia haba surgido un debate doctrinal con algunos elementos comunes a los
que tambin se daban en otros pases europeos, fundamentalmente la idea de la
Tennessee, Texas, Vermont, Wyoming, District of Columbia, Northern Mariana Island o Virgin Island. D.
C. ROWAT, op. cit., pgs., 23-29 y 259-267.
69
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 29.
70
Sobre la naturaleza y funcin del Mdiateur puede consultarse la monografa de B. MALIGNIER, Les
functions du Mdiateur. Travaux et recherches de lUniversit de Droit, dEconomie et de Sciences
Sociaux de Pars, Presses Universitaires de France. Pars, 1979.
29
insuficiencia de los controles clsicos de la administracin y en general del ejecutivo, lo

que en el caso francs remita a la jurisdiccin contencioso-administrativa ejercida a
travs del Consejo de Estado. A pesar de que la idea que serva como premisa para el
estudio de la nueva figura contaba con predicamento, la doctrina sigui sin ver con
buenos ojos la posibilidad de recepcin del modelo escandinavo. Buena muestra de
ello fueron diversas expresiones contrarias, entre las que destac la afirmacin de R.
Drag con su contundente el mejor Ombudsman, el Consejo de Estado71. Aun a
pesar de este ambiente reacio, en 1973 se aprob la ley que creaba y regulaba la figura
del Mdiateur, aunque con una configuracin institucional en gran parte alejada del
clsico Ombudsman. As, los hostiles a la institucin siguieron mostrando esa posicin
y apelando en gran medida a la buena tradicin del Consejo de Estado, mientras que
sus partidarios tambin quedaron insatisfechos y mostraron sus crticas por el
alejamiento de la figura del modelo escandinavo72.
Como sealamos, la principal desviacin del modelo clsico se concret en hacer

recaer el nombramiento del Mdiateur en el Consejo de Ministros, esto es, en el
ejecutivo. Al no darse los matices parlamentaristas de la figura britnica todo haca
pensar que la institucin y cada uno de sus titulares naceran con la tacha de carecer
de independencia de origen, algo que en gran parte impedira el cumplimiento de sus
funciones. En un intento de compensar este pecado original se atribuyeron al
Mdiateur todos los dems requisitos para un funcionamiento independiente, como la
prohibicin de recibir instrucciones, la inmunidad por sus acciones u opiniones en el
ejercicio de su cargo, la imposibilidad de ser cesado, salvo en circunstancias
excepcionales y tasadas, un amplio rgimen de incompatibilidades, o un periodo largo
de mandato, seis aos. De esa independencia garantizada de actuacin Carballo Armas
deduce que el sistema de eleccin gubernamental no afecta en modo alguno a su
71
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO seala que tal situacin se produjo en la presentacin de la obra de A.
LEGRAND LOmbudsman Scandinave. tudes compares sur le contrle de lAdministration. Citando a
Caldern de la Barca (el mejor alcalde, el Rey) sealaba que le meilleur Ombudsman, cest le Conseil
dEtat. A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pg 158.
72
30
autonoma73, lo que parece acertado en cuanto a la actividad. Sin embargo, la

credibilidad del titular ante el ciudadano resultaba mermada por esta forma de
designacin, algo demostrado por la necesidad de proceder a una amplia renovacin
institucional de la figura en Francia, a la que nos referiremos.
Su competencia abarcaba toda la actividad de la administracin o de cualquier

organismo gestor de un servicio pblico, con la excepcin de la actividad de la
administracin en relacin con sus funcionarios, que no pueden promover quejas
derivadas de sus circunstancias estatutarias o laborales hasta que no hayan
abandonado el servicio activo. Tampoco poda intervenir en asuntos judiciales en curso
o ya resueltos, aunque s tena la posibilidad de hacerlo en favor del ciudadano
afectado por ejecuciones judiciales pendientes de cumplimiento debido a la comn
desidia de la administracin o por el uso de sus privilegios.
La legitimacin para promover quejas se encontraba restringida en el mismo sentido

en que se encuentra en el caso del Parliamentary Commissioner. Los ciudadanos no
podan iniciar procedimientos de queja ms que por mediacin de un parlamentario,
es decir, un diputado o un senador. Adems, deban haber agotado los mecanismos
que cupieran ante la administracin contra la que se reclamaba. No podan iniciarse
actuaciones de oficio, aunque los diputados, senadores y las comisiones permanentes
del Parlamento podan promover quejas por iniciativa propia.
Sus investigaciones se dirigirn a aclarar los hechos, pero cualquier interrogatorio,

entrevista, orden de inspeccin e incluso el envo de documentacin deba contar con
la aquiescencia del ministro responsable del departamento. Por tanto, aunque en
principio exista la obligacin incondicional de colaboracin, la realidad reflejaba la
plasmacin de un mtodo muy distante del que observamos en el mbito nrdico, en
el que prevalece la independencia de los funcionarios y apenas juega la relacin de
jerarqua.
73
31
Como resultado de sus investigaciones poda formular recomendaciones para la

solucin del problema o para la mejora general de la administracin, proponer la
aplicacin de soluciones equitativas contra injusticias propiciadas por las normas o su
modificacin, iniciar procedimientos disciplinarios o criminales contra cualquier agente
de la administracin, o, como ya sealamos, requerir que en un plazo se cumplan las
sentencias contra la administracin. Como balance de toda la actividad desarrollada
presentaba su informe anual al Presidente de la Repblica y al Parlamento, para
despus publicarlo. Tambin poda presentar informes especiales.
El Mdiateur se separaba del modelo histrico nrdico en mayor medida que otras
instituciones aparecidas en el proceso de mundializacin del ombudsman, tal y como
se aprecia por algunas de las caractersticas que hemos descrito. La mayora de los
autores no admitan que pudiera asimilarse a un verdadero ombudsman; as lo seal
Bassols Coma, que reconoce que la figura del Ombudsman fue referencia o habra
ejercido una atraccin poderosa sobre la legislacin francesa, pero concluye que el
resultado final ha sido muy distinto o, si se quiere una copia deformada de aquel
(Ombudsman). Otros autores como Fairn Guilln o Snchez Saudins son claros al
expresar que el Mdiateur no es un Ombudsman74, o que las sucesivas
modificaciones de la figura no han sido suficientes para que pueda ser conceptuado
como un autntico ombudsman75. Por su parte, Carballo Armas seala que la figura se
encuentra depauperada respecto del modelo clsico, pero su trabajo se fue afirmando
entre los ciudadanos, sobre todo gracias a la publicidad general de sus informes, hasta
el punto de alcanzar con ellos un notable xitoy una enorme popularidad76. A pesar
de que casi todos los autores coincidan en que sus caractersticas, y sobre todo la
restriccin de sus funciones, hacan que no se pudiera englobar en la categora de los
74
V. FAIRN GUILLN, op. cit., pg. 149, en especial por su designacin gubernamental.
75
J. M. SANCHZ SAUDINS, La insoportable levedad del ser: el Defensor de los Derechos establecidos
en la Constitucin Francesa, Cuadernos de Derecho Pblico, n 34-35, 2008, pg. 154.
76
P. CARBALLO ARMAS, op .cit., pg. 101.
32
ombudsman77, debe tenerse en cuenta que la evolucin de stos ha profundizado en

su adaptabilidad y con ello ha dado lugar a una gran disparidad de perfiles que el
concepto de ombudsman ha ido incorporando con el paso del tiempo, como lo prueba
la propia transformacin del Mdiateur78.
Como anticipamos, fue la reforma constitucional de 23 de julio de 2008 la que cre la

figura del Defensor de los Derechos. Despus de su aprobacin el artculo 71.1 de la
Constitucin Francesa lo define como una institucin dedicada a velar por el respeto
de los derechos y las libertades por parte de las administraciones y en general de quien
se dedique al desarrollo de servicios pblicos, con la posibilidad de que cualquier
persona acuda a l, que debe dar cuenta al Presidente de la Repblica y al Parlamento.
Una ley orgnica debe regular su rgimen79. La iniciativa nace de de la creacin del
Comit de Reflexin para la modernizacin y el reequilibrio de las instituciones de la 5
Repblica, presidido por douard Balladur (Comit Balladur), que ampli el objeto de
la encomienda en principio atribuida por el Presidente de la Repblica al estudio del
Defensor debido a que consider que la Constitucin careca de los medios suficientes
para la defensa de los derechos y las libertades, as como por la proliferacin de
77
As lo opina, por ejemplo, M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit, pg. 151, que a su vez cita como
representantes de esta posicin a F. Astarloa Villena, C. Giner de Grado, M. Carrillo Lpez; y V. Fairn
Guilln.
78
Sobre el carcter del Mdiateur como antecedente claro del Defensor de los derechos y la
necesidad de conocer la anterior figura para comprender la nueva puede consultarse J. M. SNCHEZ
SAUDINS, op. cit., pg. 151-152.
79
El art. 71.1 de la Constitucin reformada seala lo siguiente: El Defensor de los derechos vela por el
respecto de los derechos y las libertades por parte de las administraciones del Estado, las colectividades
territoriales, los establecimientos pblico, as como de cualquier organismo que desarrolle un servicio
pblico o respecto del cual una ley orgnica le atribuya competencias.
De acuerdo con las condiciones previstas en la ley orgnica, cualquier persona que se considere
perjudicada por el funcionamiento de un servicio pblico o de un organismo referido en el primer
prrafo estar legitimada para acudir al Defensor de los derechos. Este podr actuar de oficio.
La ley orgnica definir las atribuciones y las modalidades de actuacin del Defensor de los derechos.
Determinar las condicionas en que pueda ser asistido por un rgano colegiado para el ejercicio de
algunas de sus atribuciones.
El Defensor de los derechos ser nombrado por el Presidente de la Repblica para un mandato de seis
aos no renovable, segn el procedimiento previsto en el ltimo prrafo del artculo 13. Sus funciones
sern incompatibles con las de miembro de Gobierno y con las de parlamentario. La ley orgnica
establecer las dems incompatibilidades.
El Defensor de los derechos dar cuenta de su actividad al Presidente de la Repblica y al Parlamento.
33
instituciones sectoriales independientes que perjudicaban ese objetivo general de

preservacin eficaz de los derechos y libertades. El comit reconoci que el modelo
propuesto se inspiraba en gran parte en el Defensor del Pueblo previsto en la
Constitucin espaola.
La figura finalmente constitucionalizada se aleja en varios aspectos destacados de la

propuesta del Comit Balladur. En primer lugar, en la denominacin de la institucin,
que la propuesta sealaba como Defensor de los derechos fundamentales80. Pero sobre
todo en la eleccin, que ya no ser parlamentaria; en la imposibilidad de dirigirse al
Conseil Constitutionnel; en la no absorcin de las autoridades independientes, y en la
falta de atribucin de poderes de recomendacin. Adems, las menciones
constitucionales relativas a la nueva institucin son consideradas escasas por los
autores, razn por la cual sern las leyes que la definan las que determinarn sus
rasgos caractersticos, sin los cuales va a ser difcil determinar el perfil definitivo del
Defensor de los Derechos81.
Aunque la definicin constitucional del Defensor de los Derechos ha hecho decrecer en

gran medida la influencia inicial de la institucin espaola, sin embargo conserva un
rasgo que la aproxima en gran medida al Defensor del Pueblo, como es la ampliacin
de sus funciones al terreno de la defensa de los derechos, a velar por ellos, como
seala la Constitucin francesa, algo que adems se sita en un primer plano si
tenemos debido a propia denominacin de la institucin francesa. La ampliacin de
funciones es clara respecto de su precedente, el Mdiateur, algo en lo que inciden
80
J. M. SNCHEZ SAUDINS explica en un primer momento la denominacin se interpret como
acogedora de una terminologa impropia de la tradicin constitucional francesa y ms propia de la
doctrina alemana, por lo que fue sustituida por Defensor de los derechos del ciudadano. Sin embargo,
esta denominacin podra impedir el acceso de los extranjeros a la institucin, por lo que el nombre
finalmente escogido fue el de Defensor de los derechos, J. M. SNCHEZ SAUDINS, op. cit., pg. 158.
81
As lo creen Saudins, op. cit., pg. 159-160; o Catherine Tietgen-Colly, que seala que la remisin a lo
que disponga el legislador en cuestiones fundamentales de la figura, hasta el punto de entender que se
trata de un objeto volador no identificado (OVNI) que aparece en el cielo constitucional, Catherine
TIETGEN-COLLY, Le Dfenseur des droits: un OVNI dans le ciel constitutionel, en Petites affiches, n
254, 2008, pgs. 125 y ss.
34
tambin la posibilidad de acceso libre o incondicional de los ciudadanos y de actuacin

de oficio por parte de defensor82. En este sentido la nueva institucin se enmarca en el
modelo ms reciente de ombudsman, caracterizado por la supervisin de la labor de la
administracin, pero sobre todo por constituirse en una verdadera institucin de
proteccin de los derechos humanos. Como seala Elvira Perales, constituye una
muestra ms del proceso de adaptaciones que ha ido sufriendo la originaria institucin
del ombudsman, a medida que se expanda y adaptaba a las necesidades de los
tiempos y de los territorios en los que se impona; la figura se acerca ms al modelo
espaol que al sueco, por cuanto est llamado a la defensa de los derechos y cabe
destacar la especial referencia que se establece en relacin con la defensa de la
igualdad y de los derechos en el mbito de la seguridad, dos cuestiones sensibles y que
parecen justificar el tratamiento particular83.
d) Los ombudsman de las nuevas democracias
En los ltimos tiempos ha sido particularmente importante la adaptacin de la figura

tradicional del ombudsman y de sus funciones, para lo que en muchos casos se han
buscado denominaciones expresivas de las particularidades de cada institucin o del
modelo que se pretenda adoptar. As ha sucedido con Espaa y los pases latinos,
donde las figuras se suelen denominar Defensores del Pueblo; con Sudfrica, donde se
llama Public Protector; o con otros pases en los que la denominacin hace referencia a
la defensa de los derechos humanos84.
82
Prueba de la clara influencia de nuestro Defensor del Pueblo en la nueva configuracin institucional
fue la comparecencia del entonces titular de la institucin espaola, Enrique Mgica, ante el Senado
francs en mayo de 2008, para dar cuenta de las caractersticas de ombudsman espaol.
83
A. ELVIRA PERALES, El Defensor de los derechos y otras garantas en Francia, en Revista General de
Derecho Constitucional, n 12, 2011, pg. 7. Para esta autora, la peculiaridad principal es que se le
atribuyen tres mbitos especficos: velar por los derechos del nio, la lucha contra las discriminaciones,
directas e indirectas, y la promocin de la igualdad, y vigilar el respeto de la deontologa por parte de las
personas que realizan actividades de seguridad. La regulacin y garanta de los derechos se ha visto
secundada por otra actividad del legislador, as en materia de biotica o en el mbito de las detenciones.
84
Por ejemplo, en Mxico, donde la institucin nacional se denomina Comisin Nacional de Derechos
Humanos.
35
La gran expansin del la figura del ombudsman se produce como consecuencia de la

culminacin de muchos procesos democrticos de xito reciente. Algunos de ellos se
relacionan con transiciones democrticas ms o menos dificultosas, como la
portuguesa, la espaola y, ms recientemente, las de los pases de la antigua rbita
sovitica. En otros pases tuvieron lugar como colofn de procesos de descolonizacin.
En todos los casos la referencia al ombudsman clsico en su naciente entramado
institucional tena la clara intencin de ser una afirmacin democrtica, del Estado de
Derecho y de su voluntad de constituir una democracia avanzada. En estas
circunstancias, los procesos constituyentes de esos pases consideraron que la
institucin reforzaba las instituciones democrticas clsicas y era un instrumento
aadido para la promocin y la defensa de los derechos de las personas, y sobre todo
servira como un elemento ms de cara a consolidar la configuracin democrtica del
Estado, puesto que la institucin no tena ningn sentido fuera de ese contexto
poltico.
Como ya adelantamos, se aprecian diferentes modelos o formas de definir los

ombudsman, y un factor clave para entender esa diferenciacin es el grado de
asentamiento y progreso democrticos en los pases. Se aprecia una clara dualidad: los
estados con tradicin democrtica y las llamadas nuevas democracias. En las primeras,
los ombudsman cumplen una funcin suplementaria o de reforzamiento de los dems
mecanismos de garanta. Por el contrario, las democracias ms recientes o menos
consolidadas apelan como primera y principal funcin de su ombudsman a la
promocin y proteccin de los derechos humanos y lo vinculan al fortalecimiento del
sistema democrtico.
Esta nueva funcin institucional relativa a la proteccin de los derechos fundamentales

es la muestra ms relevante de la evolucin y la capacidad de adaptacin de la figura a
36
las nuevas realidades, necesidades y sistemas constitucionales o legales85. Resulta una

novedad de importancia si tenemos en cuenta que, como vimos hasta ahora, la
tradicional labor del ombudsman era y es el control de la administracin. No obstante,
ambas funciones no resultan en absoluto contradictorias. En realidad, una es
instrumento fundamental de la otra y en la prctica, la consecucin de la finalidad de
defensa de los derechos humanos y de control de la legalidad y de la justicia de la
actividad administrativa son en gran medida coincidentes86. La mencin
particularizada de la funcin de defensa de los derechos fundamentales parece tener
ms que ver con el pasado reciente de estas nuevas democracias y su deseo de
reforzamiento de uno de los pilares democrticos, el la garanta y efectividad de esos
derechos.
Aunque la realidad de las nuevas democracias tenga los elementos comunes sealados
no podemos olvidar que las precarias realidades sociales y polticas de muchos de los
Estados que englobamos en este concepto hacen que la labor institucional cotidiana
sea radicalmente diferente a la cualquier institucin de nuestro entorno. All la
situacin econmica y la debilidad institucional hacen que la mencin a la defensa de
los derechos humanos como principal labor del ombudsman cobre mayor
protagonismo, al tener que enfrentar de forma habitual graves conculcaciones de los
derechos humanos87.
El primer pas que comenz a perfilar este modelo de derechos fue Portugal. Su
Provedor de Justia se crea inmediatamente despus de la cada de la dictadura
85
Una monografa muy reciente sobre Derecho comparado con especial a referencia a Chile puede verse
en A. M. MOURE PINO, El Ombudsman, Dyckinson, Madrid, 2014, en la que trata la creacin de esta
figura en diversos sistemas y ordenamientos jurdicos como Suecia, Finlandia, Gran Bretaa, Francia y
Espaa; en el contexto latinoamericano y, finalmente, en Chile.
86
P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg. 115. Este autor cita en este mismo sentido a L. SILVEIRA, El
Defensor del Pueblo en Portugal, Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), n 60-61, 1988, pg. 668.
87
En este sentido se seala, por ejemplo, que en las regiones latinoamericanas ms conflictivas,
asoladas por guerras y conflictos internacionales, el Ombudsman puede colaborar como factor
importante de pacificacin. M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 49. Cita esta autora en el
mismo sentido la obra colectiva El proyecto de Ombudsman en Amrica Latina. Cuadernos de
documentacin, Serie III, Cuestiones Iberoamericanas, n 1, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1986.
37
salazarista, en 1974. Un Decreto-Ley de 1975 le asigna la funcin de defender los

derechos de los ciudadanos ante la administracin y de promover recursos ante el
Tribunal Constitucional para lograr la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes.
Otro aspecto en el que su configuracin se desviaba del modelo clsico, adems de en
la mencin a la funcin de defensa de los derechos, era su nombramiento por el
Presidente de la Repblica. La Constitucin de 1976 rectifica este modo de eleccin y
le atribuye una clara naturaleza parlamentaria al configurarlo como comisionado de la
Asamblea. En la reforma constitucional de 1982 se aadi la necesidad de que su
nombramiento requiriera una mayora reforzada de 2/3 de los parlamentarios y le
otorg mayores funciones constitucionales, en concreto poder alegar ante el Tribunal
Constitucional supuestos de inconstitucionalidad por omisin, esto es, la falta de
legislacin ordinaria cuando estuviera prevista en la Constitucin88.
En lo dems, el ombudsman portugus se configura de acuerdo con el modelo clsico;

su eleccin la realiza el Parlamento (Assembleia da Repblica) por una mayora cercana
al consenso; las quejas se le pueden dirigir directamente, sin necesidad de alegar un
inters directo; realiza investigaciones y como conclusin de las mismas, puede
formular recomendaciones no vinculantes; y finalmente realiza informes que presenta
al Parlamento.
La forma de entender la figura que acabamos de describir para el caso portugus es,
en gran parte, la recibida en Espaa. Se adoptan dos de sus aspectos novedosos, tanto
la previsin de adjuntos al Defensor (cooperantes relevantes, en el caso portugus),
como sobre todo la posibilidad de impugnacin ante la jurisdiccin constitucional; en
el caso de Espaa, tanto las normas con rango de ley (recurso de inconstitucionalidad)
como otros actos que conculquen derechos fundamentales (recurso de amparo)89. El
88
Sobre la inconstitucionalidad por omisin puede consultarse J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, La
inconstitucionalidad por omisin. Teora general. Derecho comparado. El caso espaol, Madrid, Civitas,
1998.
89
Al respecto P. CARBALLO ARMAS seala que probablemente es el prototipo de Ombudsman que
presenta ms similitudes con el Defensor del Pueblo espaol La existencia de ciertas analogas entre
38
resto de las previsiones institucionales tambin coinciden en gran medida. Este grado
de asimilacin no resulta extrao si tenemos en cuenta la cercana territorial y cultural
y sobre todo las coincidencias histricas y las motivaciones polticas derivadas de ellas.
El perfil novedoso del Defensor del Pueblo, que desarrollamos en el siguiente captulo,
en gran parte fue el adoptado en los pases iberoamericanos, que en muchos casos
han recibido en sus estructuras constitucionales la figura del ombudsman de forma
similar a la del Defensor del Pueblo e incluso la han denominado de igual manera o con
trminos similares90.
El desarrollo de la figura del ombudsman en Iberoamrica ha sido extraordinario en los

ltimos tiempos. En 1983 la Fundacin Instituto Latinoamericano del Ombudsman-
Defensor del Pueblo declar su intencin de crear una conciencia en los pueblos
acerca de sus derechos y promover el perfeccionamiento de sus sistemas jurdico-
polticos, propiciar la profundizacin y perfeccionamiento de la democracia como
vehculo indiscutible para garantizar el respeto por el libre ejercicio de los derechos
humanos y la dignidad de la persona, (y) erradicar las desigualdades sociales que
vulneran los derechos de los ciudadanos latinoamericanos91. Desde entonces ha
proliferado la creacin de instituciones en la Amrica de habla espaola y portuguesa.
La Federacin Iberoamericana del Ombudsman (FIO) rene en su seno a las
ambas instituciones, segn se desprende de de las previsiones legales contenidas en los textos de sus
respectivos estatutos, difcilmente podran ser consideradas en rigor como simples coincidencia
normativas. P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg. 111. En esta misma lnea se manifiestan M. VERA
PADIAL, Notas sobre la adaptacin del ombudsman a los ordenamientos de las comunidades
autnomas, en Autonomes. Revista Catalana de Derecho Pblico, n 19, 1994, pg. 13.
90
La Federacin Iberoamericana del Ombudsman seala que el trmino Defensora del Pueblo es el
ms utilizado en castellano. En Amrica cuentan con esta denominacin el Defensor del Pueblo de la
Nacin Argentina, el Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, el Defensor del Pueblo de
la Repblica de Colombia, el Defensor del Pueblo de la Repblica de Ecuador, el Defensor del Pueblo de
la Repblica de Panam, el Defensor del Pueblo de la Repblica del Per, el Defensor del Pueblo de la
Repblica del Paraguay, el Defensor del Pueblo de la Repblica Bolivariana de Venezuela, La Institucin
Nacional de Derechos Humanos y Defensor del Pueblo de Uruguay, los Defensores del Pueblo
provinciales y municipales de Argentina, y el Defensor del Pueblo provincial de Montevideo.
Sobre el Ombudsman en Argentina puede consultarse J. L. MAIORANO, El Ombudsman. Defensor del
Pueblo y de las Instituciones Republicanas, 4 tomos, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1999.
91
G. ARMIENTA CALDERN, El Ombudsman y la proteccin de los derechos humanos, Ed. Porra,
Mxico,1992, pg. 121.
39
instituciones de Andorra, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El

Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,
Puerto Rico, Uruguay y Venezuela, incluyendo a sus defensores provinciales,
autonmicos o estatales, fundamentalmente los de Argentina, Espaa y Mxico 92.
4. El modelo de ombudsman espaol
Tanto del tenor literal del precepto constitucional que lo regula como de la prctica
desarrollada por el Defensor del Pueblo a lo largo de estos aos se deduce que el
modelo de organizacin que se incorpora a nuestro ordenamiento parte del nrdico93.
Se trata de una institucin parlamentaria, pero que al tiempo mantiene, respecto de
las Cortes Generales, una clara independencia funcional. Su objetivo de control se
extiende a todas las administraciones, desde la estatal hasta la local e institucional,
incluyendo la autonmica. Para impulsar la fiscalizacin de su labor no se establece
cortapisa personal alguna, al preverse una legitimacin casi universal, que se
complementa con la posibilidad de iniciacin de quejas de oficio. Adems, la finalidad
ltima que se persigue con la creacin del Defensor del Pueblo tiene un doble carcter;
por un lado se pretende la solucin del problema individual que se trata en cada queja,
y por otro se persigue tambin un objetivo de ms amplio alcance, como la mejora
general de la problemtica que se trasluce del conocimiento de la queja individual y de
todas las que versen sobre la misma materia.
Pero junto a estas coincidencias con el modelo nrdico tambin se aprecian ciertas
diferencias con el mismo. Como ya apuntamos en el anterior captulo, el Defensor del
Pueblo configurado por la Constitucin espaola va ms all en su mbito de
atribuciones fundamentalmente debido la directa vinculacin de su labor con la
92
La FIO es una agrupacin que rene desde 1995 a los Defensores del Pueblo, Procuradores,
Proveedores, Raonadores (Razonadores), Comisionados y Presidentes de Comisiones Pblicas de
Derechos Humanos de los pases iberoamericanos de los mbitos nacional, estatal, autonmico o
provincial, segn declara la propia Federacin en www.portalfio.org.
93
As lo seala L. DIEZ BUESO, op. cit., pg. 31, matizando que, en concreto, se sigue el modelo dans.
40
promocin y defensa de los derechos de las personas, algo que hoy resulta comn,
especialmente en las instituciones creadas ms recientemente en las nuevas
democracias. Esta circunstancia es la que destaca por encima de cualquier otra en su
diferenciacin de los modelos que podemos denominar clsicos; en este sentido Dez
Bueso afirma que por encima de todas las diferencias normativas destaca una
decisiva: el Ombudsman se incorpora al sistema espaol con la misin principal de
defender los derechos del Ttulo I de la Constitucin, a cuyo efecto se le habilita para
supervisar la actividad de la Administracin pblica, algo que tiene su origen en la
institucin portuguesa del Provedor de Justia94.
Tambin desborda los lmites tradicionales por su amplia legitimacin ante el Tribunal
Constitucional. En primer trmino, se encuentra legitimado para promover recursos de
amparo (art. 161.1.b CE), lo que sin duda hay que conectar con la funcin de defensa
de los derechos del Ttulo I de la Constitucin que le atribuye el artculo 54 de la
misma. Ms relevancia tiene la legitimacin para la interposicin del recurso de
inconstitucionalidad (art. 162.1.a CE)95. Esta capacidad se encuentra
extraordinariamente limitada, por lo que la inclusin del Defensor del Pueblo entre los
legitimados para este tipo de iniciativas le atribuye una capacidad de gran
trascendencia, no slo desde la ptica del propio Defensor, sino fundamentalmente
para los ciudadanos, que encuentran en esta va la nica posibilidad de promover un
recurso de inconstitucionalidad96. No obstante, junto a esta posibilidad abierta al
ciudadano tambin se aprecian riesgos evidentes para la naturaleza independiente del
desarrollo institucional del Defensor del Pueblo, algo sin duda esencial. Lo subraya Dez
Bueso al destacar que esta legitimacin comporta un riesgo, al poner este
94
L. DEZ BUESO, op. cit., pg 31.
95
L. DEZ BUESO seala al respecto que otra importante diferencia entre la configuracin normativa del
Defensor del Pueblo y el modelo de Ombudsman nrdico es su legitimacin para interponer recursos de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Esta legitimacin presenta un innegable inters y
ofrece un amplio margen de maniobra al Defensor. L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 32.
96
Esta cuestin es extensamente tratada por B. GONZLEZ MORENO, El Defensor del Pueblo y la
defensa constitucional del derecho de libertad ideolgica, religiosa y de culto, en J. Martnez-Torrn
(ed.), La libertad religiosa y de conciencia ante la justicia constitucional. Actas del VIII Congreso
Internacional de Derecho Eclesistico del Estado, Granada, 13-16 de mayo de 1997, Comares, Granada,
1998, pgs. 509-524.
41
instrumento en manos de una institucin que debe mantenerse al margen de

tensiones polticas y partidistas97. Esta apreciacin no deja de ser acertada; sin
embargo, debemos subrayar, por el contrario, que la atribucin de esta importante
funcin al Defensor del Pueblo sin duda la realiza el constituyente teniendo muy
presente la condicin esencialmente independiente de la institucin, en contraste con
otras posibles instituciones candidatas a esa misma funcin, pero que inspiraban un
menor grado de confianza.
Otra caracterstica aadida del Defensor del Pueblo con respecto al modelo clsico es
el amplio desarrollo que ha tenido su funcin como controlador del ordenamiento y de
los efectos de su aplicacin. Como seala Dez Bueso, una de las principales diferencias
del Defensor del Pueblo con las instituciones del modelo nrdico es el intenso
desarrollo que ha dado a su funcin (del Defensor del Pueblo) de promover reformas
normativas98. Esto mismo se subraya tambin por Gil-Robles y Gil-Delgado, que aade
que la funcin de reforma normativa ha llevado al Gobierno a consultar a la institucin
a la hora de elaborar determinados proyectos de ley99. A travs del anlisis general de
los problemas objeto de las quejas, el Defensor del Pueblo tiene la oportunidad de
conocer si las normas reguladoras de la materia se pueden considerar justas, eficaces o
si responden a los parmetros constitucionales y a sus normas principiales. Y en el caso
de deducir algn desajuste puede promover su reforma e incluso la promulgacin de
nuevas normas.
Esta funcin de revisin permanente del ordenamiento vigente, incluida la revisin de

las normas con rango de ley que se incorporan al ordenamiento, lo que hace el
Defensor del Pueblo a travs del ejercicio de su legitimacin para interponer recursos
de inconstitucionalidad, confieren a la institucin un papel de permanente agente
97
98
L. DIEZ BUESO, op. cit., pgs. 32-33.
99
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, La institucionalizacin del Ombudsman y sus alternativas, en
Seminario Regional sobre el Ombudsman, Ombudsman, democracia y derechos humanos, celebrado en
La Paz, 1 al 3 de octubre de 1991. La Paz, 1991, pgs. 25-26. Citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 33.
42
supervisor del ordenamiento. As, a su labor ordinaria, el Defensor del Pueblo suma
una paralela labor de examen y reexamen normativo que resulta de una extraordinaria
trascendencia debido a la incursin que con ella realiza en el terreno normativo, sobre
todo de las normas con rango de ley, algo en principio reservado al Parlamento y al
Tribunal Constitucional, es decir, a quienes tienen atribuida la capacidad de crear
leyes, por un lado, y a quien tiene la capacidad de expulsarlas del ordenamiento, por
otro; al legislador positivo y al legislador negativo.
Cuando se trata de revisar las nuevas normas con rango de ley, el nico parmetro
ser, como es obvio, el bloque de constitucionalidad, y esta funcin tendr como lmite
temporal el correspondiente plazo del recurso de inconstitucionalidad (art. 33 LOTC);
pero cuando se trata de juzgar la adecuacin de otras normas a criterios ms amplios,
ambiguos e incluso opinables, como la justicia o la equidad, no existe lmite temporal y
el posicionamiento contrario a la norma del Defensor del Pueblo se puede dar en
cualquier momento, de manera permanente. No obstante, a la hora de aportar
criterios que concreten sus objeciones a las normas o a su aplicacin, el principal
parmetro a utilizar debe ser la adecuacin a los principios, valores y, en general, a
normas de la propia Constitucin, que son las que definen los criterios de justicia que
deben regir la convivencia.
En definitiva, nuestro modelo de ombudsman se enmarca en el reciente momento en

que se cre, con la Constitucin de 1978, y sobre todo en el momento histrico de
trnsito hacia la democracia, por lo que se pretendi dar el mayor contenido posible a
los mecanismos de garanta de los derechos y de control de la administracin100. En
este sentido se puede enmarcar en el llamado modelo de institucin hbrida (hybrid
Offices101), que Reif sita entre el modelo clsico de control administrativo como
ncleo de la funcin del ombudsman, y las otras figuras en las que el papel de defensa
100
Sobre este particular contexto, M. CONTRERAS CASADO, La Constitucin espaola de 1978 como
clausura de la guerra civil, Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al prof. Jordi Sol Tura,
Congreso de los Diputados, Madrid, 2008, pgs. 9-86.
101
C. L. REIF, International Human Rights and the Ombudsman Office, en C. L. REIF, (ed.) The
Ombudsman concept, IOI, Edmonton, 1995, pgs. 175-186. Citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 164.
43
de los derechos resulta esencial o ms importante. La evolucin de los muchos

ombudsman del mundo ha llevado a la proliferacin de los que combinan los dos
elementos, entre los que se encontrara el Defensor del Pueblo y, por extensin, los
defensores autonmicos espaoles.
44
Captulo II
LA RECEPCIN CONSTITUCIONAL DE LA FIGURA DEL
OMBUDSMAN: EL DEFENSOR DEL PUEBLO
1. Una institucin nueva y sus supuestos precedentes histricos en Espaa
En nuestro pas, constituy una importante novedad en el panorama institucional el

hecho de que la Constitucin de 1978 recogiera en su parte orgnica una institucin
que se integraba en el modelo de ombudsman tal y como lo hemos definido
anteriormente. La novedad de la institucin no resulta dudosa, aun a pesar de las
frecuentes invocaciones a remotas instituciones como antecedentes histricos del
actual Defensor del Pueblo. Se han mencionado como posibles antecedentes histricos
el defensor civitatis1 o el tribunus plebis del Derecho Romano2, aunque la opinin ms
general es que no se trata de un precedente directo de los ombudsman, del mismo
modo que las instituciones creadas ms adelante en nuestro pas3. Sin perjuicio del
carcter ilustrativo o erudito que pueden aportar las referencias a instituciones como
el antiguo Justicia Mayor de Aragn, el Sahid Al Mazalim, o el Sndic de Greuges, estos
supuestos antecedentes se encuentran ciertamente alejados del perfil bsico del
actual tipo institucional. Esta es la opinin mayoritaria en la doctrina, que afirma que
no existe una lnea de continuidad evolutiva entre estas antiguas instituciones y el
actual Defensor del Pueblo4, puesto que aquellas son, en realidad, avanzadillas en el
1
Sobre esta figura, F. PERGAMI, Sulla istituzione del defensor civitatis, Studia et documenta historiae
et iuris, 61, 1995, pgs. 413 y ss. Ya Santi Romano haba estudiado esta figura en la voz Defensor
civitatis, en Novsimo Digesto Italiano.
2
Estudia este precedente A. VIAS OTERO, Del tribunus plebis al defensor del pueblo (Ombudsman),
en La Ley: Revista jurdica espaola de doctrina, jurisprudencia y bibliografa, n 3, 1984, pgs. 942-949.
3
J. A. GONZLEZ-ARES, El Valedor do Pobo. Del Ombudsman sueco al Comisionado Parlamentario
gallego, Ed. Valedor do Pobo-Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pgs. 38-39. Seala este autor que
aunque no es un precedente directo, s es posible descubrir muchos paralelismos y analogas entre las
instituciones. Al defensor civitatis creado por Valentiniano I en 364 se le encomendaba la proteccin de
los habitantes de la ciudad, en especial de los ms humildes, frente a los funcionarios y las personas ms
poderosas. En este sentido cita el trabajo de A. VIAS OTERO, recogido en nota anterior.
4
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pgs. 23-24.
45
LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
tiempo, pero sin que merezcan ms consideracin que el de meras evocaciones

histricas5.
Los modernos ombudsman y, por tanto, tambin el Defensor del Pueblo, se vinculan
necesariamente a la evolucin histrica que conduce al Estado constitucional y en
ltimo trmino, hacia un sistema poltico democrtico, por lo que difcilmente puede
aceptarse la afirmacin de que las figuras sealadas constituyan precedentes directos
del actual ombudsman. En realidad, la caracterizacin contempornea del ombudsman
no la encontramos hasta la generalizacin del crecimiento del papel de lo pblico y del
Estado social en sus diferentes versiones, y hasta que se plantearon, de forma ms o
menos comn, las carencias de los mecanismos clsicos de control del poder ejecutivo,
en especial de los controles parlamentario y judicial. Es en ese momento cuando se
produce tanto la definicin actual del papel del ombudsman, incluyendo funciones que
no se haban dado hasta entonces, como la defensa de los derechos o la vigilancia de la
constitucionalidad de las leyes, y cuando se produce la expansin o la prctica
mundializacin de la figura6.
5
En este sentido se manifiesta F. ASTARLOA VILLENA, Una introduccin al Defensor del Pueblo, en
Cuadernos de la Ctedra Fadrique Furi Ceriol 2, Valencia, Ed. Departamento de Derecho Constitucional
de la Universidad de Valencia, 1993, pg, 76.
En el mismo sentido se expresan J. DE ESTEBAN y P. J. GONZLEZ TREVIJANO, Curso de Derecho
Constitucional Espaol, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense de Madrid, Vol. II, pg. 359, quienes sealan que el Defensor de Pueblo es una novedad
en nuestro constitucionalismo, a pesar de que algunos autores han querido ver un cierto precedente en
el denominado Sahib-al- Mazalim de la Espaa musulmana y en el Justicia Mayor de Aragn. Tambin
V. FAIREN GUILLN, op. cit., vol. I, pg. 83-86, seala como un error haber entendido al Justicia Mayor
de Aragn como un antecedente del Defensor del Pueblo. Esta figura histrica no tiene ningn
contacto con los Ombudsmnnen. Por su parte, A. PEREZ CALVO, en Artculo 54, en la obra colectiva
Constitucin Espaola de 1978, tomo IV, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1984, pg. 500, seala
que la institucin creada por el art. 54 de la Constitucin es enteramente nueva en la historia del
constitucionalismo espaol, si bien es cierto que en el panorama histrico general de nuestra
organizacin jurdico-poltica aparecen figuras, como la del Justicia Mayor de Aragn, que ofrecen
algunos perfiles similares a los del Defensor del Pueblo. Al respecto puede consultarse tambin A.
VIAS OTERO, Del tribunus plebis romano al defensor del pueblo, citado. Especficamente sobre el
Justicia de Aragn puede consultarse BONET NAVARRO y otros, El Justicia de Aragn; Historia y Derecho
(Breve estudio introductorio), Zaragoza, 1985; o A. BAR CENDN, El Justicia de Aragn en el Estatuto de
Autonoma de 1982, en la obra colectiva Derecho pblico aragons. Estudios sobre el Derecho de la
Comunidad Autnoma de Aragn. Ed. Justicia de Aragn, Zaragoza, 1990.
46
Captulo II. LA RECEPCIN CONSTITUCIONAL DE LA FIGURA DEL OMBUDSMAN: EL DEFENSOR
DEL PUEBLO
2. El objetivo de la creacin del Defensor del Pueblo
Ninguna de nuestras constituciones histricas, ni siquiera la Constitucin republicana

de 1931, llegaron a crear una institucin verdaderamente asimilable al ombudsman
que finalmente ha adquirido carta de naturaleza en nuestro vigente ordenamiento
constitucional7. Sin embargo, en el proceso constituyente que dio origen a la
Constitucin de 1978, la necesidad de establecer unos slidos mecanismos que
procuraran el aseguramiento efectivo de los derechos de los ciudadanos y el control de
los poderes pblicos fue un objetivo latente a lo largo de todo l, algo apreciado de
una forma intensa debido a las circunstancias histricas de nuestro pas, muy
presentes en la transicin democrtica. Por ello, el establecimiento de un adecuado
rgimen de garantas y, en lo posible, tambin su reforzamiento fue objeto de una
especial atencin por los constituyentes8.
Ese establecimiento de un adecuado rgimen de garantas constituye un elemento

esencial y caracterstico de todo Estado democrtico de Derecho. Pero en las
circunstancias histricas en las que tuvo lugar nuestro proceso hacia la democracia,
esta general caracterizacin de la Constitucin se sinti como un punto de inflexin en
el proceso de reconquista de la libertad9. El recuerdo de situaciones precedentes llev
6
F. L. DE ANDRS ALONSO, Nota crtica a J. A. Gonzlez-Ares, El Valedor do Pobo: del Ombudsman
sueco, citada, en Revista da Escola Galega de Administracin Pblica, Santiago de Compostela, EGAP,
pg. 201.
7
Tampoco los estatutos de autonoma que llegaron a ser aprobados bajo el perodo de vigencia de la
Constitucin de 1931 contenan la figura del ombudsman.
8
Al respecto, F. GARRIDO FALLA, Artculo 54, en Comentarios a la Constitucin, Ed. Civitas, Madrid,
1985, 2 ed., pg. 900, seala que se dio un consenso poltico en cuanto al establecimiento de la
institucin, aunque esta circunstancia llev a lo que considera una cierta indefinicin del precepto. (...)
Lo prueba la falta de discusin del tema en el Congreso y la falta de respuesta adecuada que los
portavoces de los grandes grupos polticos dieron en el Senado a las voces independientes, que, de vez
en cuando, pretendan precisiones, siquiera mnimas, sobre lo que se estaba aprobando. Este mismo
autor pone de manifiesto la evolucin experimentada por el precepto desde su redaccin originaria en
el Anteproyecto Constitucional hasta su redaccin definitiva.
9
Sobre las circunstancias histricas y su influencia en el proceso constituyente puede consultarse F.
RUBIO LLORENTE, La forma del poder (Estudios sobre la Constitucin), Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1993, pgs. 33 y ss. Este autor seala que la constitucin de 1978, que en el
47
al comn convencimiento de que ninguna institucin con fines de garanta estaba

resultaba superflua.
Adems, en ese momento era comn el pensamiento de que las garantas clsicas
planteaban carencias importantes para el ciudadano. Como seala Gil-Robles, el
Defensor del Pueblo hoy en da viene a hacer frente a tres grandes carencias, a tres
grandes problemas que el ciudadano se encuentra en su vida ordinaria y normal, las
tres directamente relacionadas con las necesidades en aumento derivadas del
crecimiento desmesurado del Leviatn, o, como expresa este autor, el conjunto de
administraciones sumamente interventoras, sumamente reguladoras de nuestra vida,
con las que estamos en choque o en relacin continua, que nos genera muchsimos
conflictos . Los medios tradicionales de enfrentarse a ello eran los recursos internos,
los controles externos o jurisdiccionales, y, finalmente, el control parlamentario10.
Respecto de la primera garanta, Gil-Robles y Gil-Delgado seala acertadamente que

muchas veces comprobamos que los recursos administrativos no sirven de gran cosa. A
la falta de verdadero anlisis en muchos recursos, con resoluciones pro forma, se une
el silencio en la mayor parte de los casos, hasta el punto de que este autor califica a la
administracin espaola como la gran silenciosa. El remedio de la situacin no ha
venido por la va de la regulacin legal de los actos presuntos, fundamentalmente del
silencio positivo, puesto que en muchas casos el silencio de este tipo se condiciona
inadecuadamente en normas verdaderamente criticables en cuanto a su tcnica
legislativa, hasta el punto de desvirtuarlo o hacerlo intil11, o en otros muchos sucede
mbito jurdico es el trmino del rgimen franquista y su total negacin, est determinada por esta
circunstancia histrica. Todas las fuerzas polticas que participan activamente en el proceso
constituyente coinciden en el convencimiento, ms o menos vigorosamente proclamado, de que el
nico modelo utilizable para la organizacin poltica es el que ofrece la tradicin occidental y que dentro
de l (es necesario) garantizar a los ciudadanos la libertad.
10
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, Filosofa del Defensor del Pueblo, en El Procurador del Comn:
Defensor del Pueblo y Comunidades Autnomas, Cortes de Castilla y Len y Universidad de Valladolid,
1995, pgs. 24-25.
11
Ver al respecto la falta de utilidad del silencio positivo previsto en la ley 10/2013, de Inclusin social
de Galicia; Informe Anual del Valedor do Pobo de 2014, pgs. 525 y ss..
48
DEL PUEBLO
que la resolucin positiva no se plasma en una accin acorde con ella que haga
efectivo el derecho reconocido formalmente, lo que sucede en buena medida cuando
se trata de prestaciones de servicios pblicos12.
An ms relevancia tiene en la percepcin difuminada de los sistemas de garanta la

situacin de los llamados controles externos articulados por los rganos
jurisdiccionales. Respecto de ellos seala Gil-Robles y Gil-Delgado que los tribunales
de justicia estn sobrecargados, con lo que los tiempos de espera son enormes, y an
despus de la sentencia la ejecucin de la sentencia tambin lleva su tiempo. A ello
podemos aadir otros muchos inconvenientes, entre los que no resulta menor el coste
de enfrentarse a un procedimiento contencioso, que disuade a muchos ciudadanos,
algo de lo que la administracin es perfectamente consciente y que utiliza en beneficio
propio, sobre todo en la gran cantidad de asuntos de cuantas menores13.
Abundando en esta idea La Prgola argumenta que como rgano de tutela del
ciudadano, el Ombudsman se inserta en las lagunas que inevitablemente existen en
todo sistema avanzado del Estado de Derecho. Tiene como funcin vigilar el
cumplimiento de la leyes por la administracin, pero el aspecto ms delicado y
comprometido de su tarea es la identificacin y denuncia de los abusos que comete
incluso cuando se encuentra en el mbito de lo legal, contra los que no habra ningn
otro recurso o remedio que no fuera el Ombudsman14. Seala este autor que la
institucin no supone necesariamente una ramificacin del control del Gobierno por
las Cmaras, sino que sirve, de hecho, para ensanchar la vigilancia de la actividad
ejecutiva efectivamente ms all del mbito en el que opera la responsabilidad poltica
del Gobierno en los sistemas parlamentarios. Si se quiere entonces situar el instituto
12
Esto sucede con muchos procedimientos de aplicacin de la Ley 36/2006, de promocin de la
autonoma personal y atencin a la dependencia. En muchos casos el reconocimiento del derecho a la
prestacin o el servicio no da lugar a su efectividad y los retrasos son ms que considerables, tal y como
consta en los informes de muchas instituciones. Por ejemplo, en el Informe Anual del Valedor do Pobo
de 2014, pgs. 556 y ss..
13
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pgs. 24-25.
14
A. LA PERGOLA, Ombudsman y Defensor del Pueblo. Apuntes para una investigacin comparada, en
Revista de Estudios Polticos, n 7, pg. 75.
49
en su justa perspectiva, es necesario no olvidar que, aun cuando el Ombudsman sea

considerado como fiduciario y auxiliar de las Cmaras, su funcin es colaborar no tanto
al control del Gobierno, confiado directamente al rgano legislativo, cuanto a la
fiscalizacin de la Administracin15.
Por su parte, los controles directos que se ejercen por el Parlamento se diferencian en
buena manera de los que funcionaban en el pasado. Ahora, en la poca de la
motorizacin legislativa, las Asambleas apenas tienen tiempo para el problema del
ciudadano individual; ni siquiera las comisiones de peticiones abordan con
profundidad estos asuntos y por ello no llegan a tener una eficacia real 16. Adems,
debemos tener presente que el control ejercido por el ombudsman, aun a pesar de ser
realizado por comisin parlamentaria, de ninguna forma se puede identificar con el
control poltico que el Parlamento ejerce sobre el Gobierno, sino que es de otra
naturaleza17.
Esta realidad ha llevado, como acertadamente apunta Gil-Robles y Gil-Delgado, a

poner de manifiesto que los mecanismos tradicionales de control, con ser
indispensables, hoy no son suficientes. Hay que buscar, que establecer un medio, una
va complementaria de control de las administraciones publicas. Y digo
complementaria -y en esto insisto mucho- porque la filosofa de la institucin no est
en suplir o sustituir a ninguna otra; esto es muy claro: viene a complementar, no viene
a sustituir ni a competir con los dems instituciones18.
15
A. LA PERGOLA, op. cit., pg. 72.
16
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pgs. 25-26.
17
Sobre la responsabilidad poltica de los gobiernos puede consultarse J. A. PORTERO MOLINA, Artculo
17, en Comentarios al Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma de Galicia, J. L. Carro
Fernndez-Valmayor (dir.), Ed. Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid, 1991, pgs. 199-
209.
18
50
DEL PUEBLO
3. Los trabajos parlamentarios para la regulacin del Defensor del Pueblo y la

definitiva redaccin del art. 54 CE
El estado de opinin en favor del reforzamiento de los derechos y del control de los
poderes pblicos abon el surgimiento de instituciones con un marcado fin garantista,
lo que supuso la incorporacin de la denominada garanta orgnica en la Constitucin
de 1978. Se una a las que dems garantas que ordinariamente se venan conociendo
en los diferentes rdenes, las objetivas o institucionales y las subjetivas o
individuales19. Por tanto, el deseo de crear una Constitucin moderna y homologable
al resto de los textos constitucionales de los pases de nuestro entorno social y
jurdico20 condujo a un amplio consenso sobre la necesidad de instaurar sistemas de
control de carcter garantista que frenaran el exceso del poder estatal21.
En los trabajos parlamentarios para la redaccin de la Constitucin apenas existi

debate sobre la conveniencia de la creacin de esta figura, a pesar de la novedad que
supona en la historia de nuestra arquitectura constitucional22. Se acept sin apenas
reticencias, quizs -como ya apuntamos- por el comn convencimiento de que se
trataba de una institucin que reforzara la defensa de los derechos y las libertades, el
Estado de Derecho y la democracia en nuestro pas, algo especialmente valorado
despus de cuarenta aos de dictadura que se pretendan superar definidamente con
19
Al respecto Vid. J. PREZ ROYO, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 1994, pgs.
294-296.
20
Sobre las circunstancias propias de la transicin poltica pueden consultarse R. MORODO, La transicin
poltica, ed. Tecnos, Madrid, 1984; o J. DE ESTEBAN y L. LPEZ GUERRA, De la dictadura a la Democracia,
ed. Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1979.
21
As lo seala M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg 26. La especial relevancia concedida a las
garantas en la Constitucin se pone de relieve tambin en J. DE ESTEBAN y L. LOPEZ GUERRA, El
rgimen constitucional espaol, ed. Labor Universitaria, Barcelona, 1981, tomo I, pgs. 208 y ss.; o en A.
TORRES DEL MORAL, Principios de Derecho Constitucional Espaol, Tomo I, ed. Facultad de Derecho de
la Universidad Complutense, Madrid, 1992, pgs. 615 y ss.. Tambin E. R. BARTLETT i CASTELL, op. cit.
pg. 26, encadena la creacin del Defensor del Pueblo con la voluntat dels constituents daplegar els
mxims instruments de defensa dels drets i llibertats, desprs de tants anys destar-ne privats.
22
51
la aprobacin de la nueva Constitucin. El consenso poltico sobre la figura es resaltado

por la doctrina como elemento determinante para su implantacin23.
La primera redaccin del artculo correspondiente al Defensor del Pueblo se dio en el

Anteproyecto Constitucional, concretamente en su art. 46 (B.O.C. de 5 de enero de
1978), que sealaba que una ley orgnica regular la institucin del Defensor del
Pueblo como alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos
comprendidos en este ttulo, quien, en todo caso, podr ejercer las acciones a que se
refiere el apartado dos del artculo anterior24. Por tanto, los rasgos iniciales de la
institucin eran un claro carcter parlamentario, la atribucin de la defensa de los
derechos fundamentales y la capacidad de interponer acciones judiciales en defensa
de los derechos, en la forma prevista en el art. 45.2, que habilitaba el procedimiento
preferente y sumario ante los tribunales ordinarios y el recurso de amparo ante el
Tribunal Constitucional.
A partir de ah los posicionamientos fueron arrojando luz sobre los matices que los
diferentes grupos queran aportar a la figura. El Grupo Socialista (enmienda n 391)
pretenda incorporar como misin propia del Defensor preservar la observancia de las
normas que regulan el funcionamiento de la Administracin pblica; el Grupo de UCD
intent perfilar las funciones del Defensor de Pueblo de forma claramente separada de
los rganos jurisdiccionales y el Ministerio Fiscal, cuyos mbitos no podr invadir
(enmienda n 779), aadi que todos los ciudadanos estn legitimados para dirigirse a
l con quejas o reclamaciones, y expres el carcter no decisorio del Defensor del
Pueblo cuando realiza las recomendaciones necesarias. El Grupo Comunista
23
As lo destaca F. GARRIDO FALLA, Artculo 54, en Comentarios a la Constitucin, Ed. Civitas, Madrid,
1985, 2 ed., pg. 900. Tambin P. CARBALLO ARMAS habla de espritu de consenso de los
constituyentes en este aspecto, en op. cit., pg. 126.
24
Para conocer los detalles fundamentales de los trabajos parlamentarios que llevaron a la definitiva
redaccin constitucional del artculo dedicado al Defensor de Pueblo puede consultarse, adems del
trabajo de P. CARBALLO ARMAS, citado, pgs. 125-133, entre otros, la obra colectiva Constitucin
Espaola: trabajos parlamentarios, Cortes Generales, Madrid, 1980; A. BAR CENDN, El Defensor del
Pueblo en el ordenamiento jurdico espaol, en El desarrollo de la Constitucin Espaola de 1978, M.
Ramrez (coord.), Ed. Libros Prtico, Zaragoza, 1982.
52
DEL PUEBLO
(enmienda n 697) aada la funcin de velar igualmente por el respeto a los

principios del Estado de Derecho por parte de los Poderes Pblicos, supervisando la
labor de la Administracin e informando a las Cortes, algo que enmarcaba la figura
del Defensor del Pueblo en un mbito asimilable a los modelos del Derecho
Comparado25. Por su parte, el diputado Letamenda, del Grupo Mixto, propuso
(enmienda n 64) la implantacin de la figura en las naciones y regiones del Estado
que accedan a un organismo jurdico especfico, en las que existira esa misma figura;
y el diputado R. Morodo (enmienda n 498) reclamaba una diferente denominacin
para la institucin, que propona que recibiera el nombre de Comisionado
Parlamentario, al tiempo que reclamaba que pudiera actuar de oficio o a instancia de
los ciudadanos y que el titular no pudiera ser parlamentario.
Ms adelante, la Ponencia Constitucional (BOC de 17 de abril de 1978) redact su

artculo 49 de la siguiente forma: 1. Una ley orgnica regular la institucin del
Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por
stas para la defensa de los derechos comprendidos en este ttulo. 2. El Defensor del
Pueblo velar igualmente por el respeto a los principios del Estado de Derecho por
parte de los poderes pblicos, supervisando la actividad de la Administracin e
informando a las Cortes Generales. Por tanto, ya se atribua la designacin del titular a
las Cortes, se estableca la obligacin de informar a stas, y se mencionaba la funcin
de velar porque los poderes pblicos actuaran en el marco de los principios del Estado
de Derecho, de acuerdo con la propuesta de ampliacin de competencias propuesta
por el Grupo Comunista.
Esta redaccin fue la asumida por la Comisin de Asuntos Constitucionales del

Congreso de los Diputados en su Dictamen (BOC de 1 de julio de 1978) y la aprobada
por el Pleno (BOC de 24 de julio de 1978).
25
53
En el trmite en el Senado las enmiendas del Grupo de UCD y del Mixto (n 183, de
Pedrol Rius, del Grupo Mixto; n 199, de Gutirrez Rubio, del Grupo Mixto; y n 722,
del Grupo de UCD) insistieron en la necesidad de limitar las funciones del Defensor del
Pueblo al mbito de la administracin y de definir los lmites de su actuacin respecto
del Poder Judicial y sobre todo del Ministerio Fiscal, aludidos como otros rganos,
como en la enmienda n 722 (sin prejuicio de las funciones de otros rganos).
Tambin se volvi a plantear el papel de la institucin en el Estado autonmico e

incluso la necesidad de perfilar figuras autonmicas al margen del Defensor del
Pueblo. As, el senador Ollero (enmienda in voce) y el Grupo de senadores vascos
(enmienda n 993) pretendan completar la naturaleza del Defensor del Pueblo como
comisionado de las Asambleas autonmicas; en el primer caso se propona que el
Defensor del Pueblo actuara en las Comunidades Autnomas como delegacin
conjunta de las Cortes y las Asambleas legislativas de las mismas (Diario de Sesiones
de 31 de agosto de 1978); y la segunda, que en las Comunidades Autnomas, el
Defensor del Pueblo actuar como comisionado de las Asambleas legislativas
correspondientes, por lo que informara tambin a las asambleas legislativas de las
Comunidades Autnomas en su caso. Por el contrario, la enmienda del senador
Bandrs (n 297) propona una institucin autonmica necesaria e independiente del
Defensor del Pueblo (en las Comunidades Autnomas existir asimismo la figura del
Defensor del Pueblo).
A pesar de estas iniciativas la Comisin Constitucional del Senado (BOC de 6 de

octubre de 1978) slo modific el prrafo 2 del art. 53 (entonces) con el nico
propsito de mejorar su redaccin, pero no su sentido. Este prrafo sealaba que el
Defensor del Pueblo velar igualmente porque los poderes pblicos respeten los
principios del Estado de Derecho, supervisar la actividad de la Administracin e
informar a las Cortes Generales. El Pleno del Senado aprob esa redaccin (BOC de
13 de octubre de 1978).
54
DEL PUEBLO
Finalmente, la Comisin Mixta Congreso-Senado fijara la redaccin definitiva del que

es el art. 54 de nuestra Constitucin, que seala que una ley orgnica regular la
institucin del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales,
designado por stas para la defensa de los derechos comprendidos en este Ttulo (I), a
cuyo efecto podr supervisar la actividad de la Administracin, dando cuenta a las
Cortes Generales26. As pues, se descart la mencin a la funcin de velar porque los
poderes pblicos respeten los principios del Estado de Derecho, y la anterior
informacin que deba prestarse a las Cortes Generales se transform en una dacin
de cuentas a las mismas.
La redaccin definitiva deja un amplio margen para la posterior caracterizacin de la

institucin por va legal, en concreto para lo que establezca el legislador orgnico. Esta
circunstancia se resalta por Garrido Falla, que seala que las trabas que los
constituyentes han puesto a los redactores de la futura ley son mnimas, pues se
preocuparon ms de consagrar la institucin que de determinar sus perfiles27. Esta
circunstancia se debe, en gran medida, a una consciente falta de voluntad de definir
determinados aspectos, algo denunciado por algunos parlamentarios, como Pedrol,
Martn-Retortillo u Ollero28. La falta de concrecin sobre aspectos fundamentales del
Defensor del Pueblo caracteriza de forma evidente la redaccin final del art. 54 de la
Constitucin, algo que parece haber sido conscientemente buscado y que en gran
26
BOC de 28 de octubre de 1978. Este Dictamen de la Comisin Mixta del Congreso de los Diputados y el
Senado sera aprobado en Sesin Plenaria de 31 de octubre de 1978.
27
F. GARRIDO FALLA, op. cit., pg. 900.
28
En este sentido recuerda F. GARRIDO FALLA que el senador Pedrol pidi que se aadiese la frase
sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros rganos, aduciendo la justa preocupacin que le
produca el posible solapamiento de funciones con el Ministerio Fiscal (Diario de Sesiones de 31 de
agosto de 1978, pg. 2127. Intervencin en la Comisin Constitucional del Senado); que el Profesor
Ollero Gmez, recordando la distincin del profesor La Prgola, entre magistraturas de opinin y
accin judicial, pretendi que se trazasen lneas divisorias con las justicias constitucional y
administrativa (Diario de Sesiones del Senado de 31 de agosto, pg. 2129); y, en fin, que el profesor
Martn-Retortillo advirti que su grupo no poda votar un precepto que tal como est redactado es un
hbrido, que no se sabe a dnde va, es una institucin que se ha regulado de una manera tan aturullada
que, sin duda alguna, est condenada al fracaso (Diario de Sesiones del senado de 31 de agosto de 1978,
pg. 2129). Vid. F. GARRIDO FALLA, op. cit., pg. 900.
55
parte coincide con lo sucedido en otras instituciones de este tipo en el Derecho

comparado, como observamos en la reciente redaccin del art 71.1 de la Constitucin
francesa despus de su reforma de 200829. Segn seala Garrido Falla,
paradjicamente, quiz en esta falta de precisin de los redactores se encuentre la
salvacin de la institucin, puesto que las ausencias de entonces (falta de
meditacin, en palabras de Garrido) podran ser suplidas por la ley orgnica 30, como
de hecho as fue, incluso hasta llegar en algn caso a propiciar polmicas por la
extensin de las atribuciones del Defensor del Pueblo por encima de lo previsto en la
Constitucin y su posible inconstitucionalidad, por ejemplo, al atribuirle el control de
los actos y resoluciones de la administracin pblica y sus agentes a la luz del art.
103.1 de la Constitucin (art. 9 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor
del Pueblo)31.
4. La naturaleza constitucional del Defensor del Pueblo
La definicin de la naturaleza jurdica del Defensor del Pueblo resulta muy variada en
la doctrina y es tributaria de los diferentes significados que en ella se atribuyen a los
conceptos o expresiones utilizados. Es comn la aceptacin del carcter
constitucional del Defensor del Pueblo32, algo derivado de la creacin y regulacin
inicial de la institucin en la propia Constitucin. De este concepto formal, pero sin
duda relevante y con importantes consecuencias materiales en su conformacin 33, en
29
Esta amplia remisin a lo que disponga el legislador es unnimemente destacada por los autores
franceses a los que alude SNCHEZ SAUDINS, quien, por su parte, hace mencin a esta circunstancia
mediante el elocuente ttulo de su trabajo, La insoportable levedad del ser: el Defensor de los Derechos
establecido en la Constitucin francesa, op. cit.
30
F. GARRIDO FALLA, op. cit., pg. 900.
31
A esta circunstancia parece aludir F. RUBIO LLORENTE, op. cit., pg. 70, cuando seala que la figura del
ombudsman se ha incorporado a la Constitucin como Comisionado para la defensa de los derechos
fundamentales, aunque la prctica seguida desde que la institucin inici su funcionamiento ha
alterado en alguna medida esta concepcin original.
32
33
La primera y ms importante consecuencia deriva de la rigidez propia de la Constitucin, por la que,
para suprimir o reformar los rasgos bsicos de la institucin, sera necesario acudir a los medios de
reforma que establece la propia Constitucin, una primera consecuencia que se resalta por J. M.
56
DEL PUEBLO
ocasiones se deduce que se trata de un rgano constitucional, como es el caso de

Carro Fernndez-Valmayor, que seala que el Defensor del Pueblo es, desde el punto
de vista formal, un rgano constitucional 34. Esta opinin es, sin embargo, minoritaria;
como apunta acertadamente Fernndez Rodrguez, este concepto se suele utilizar
ms bien en un sentido material, que exige su participacin en la construccin de las
decisiones polticas relevantes de direccin estatal35. Este criterio haba sido
establecido de forma clara por Garca Pelayo al exigir para la definicin de los rganos
constitucionales la participacin de los mismos en la direccin poltica del Estado, en
su poder supremo, o en las funciones de direccin y la estructuracin del Estado para
la formacin de la voluntad estatal. Se trata por tanto de la expresin orgnica de
la idea del Estado proyectada por la Constitucin, lo que hace que se puedan calificar
tambin como rganos troncales36. Tal y como seala Aguilar Fernndez-Hontoria37,
otros autores definen los rganos constitucionales en funcin de su posicin jerrquica
o superior respecto de los dems rganos, que los sita a la cabeza del Estado 38, o de
SNCHEZ SAUDINS en relacin con la nueva institucin francesa, el Defensor de los Derechos,
instituida en el art. 71.1 de la Constitucin francesa reformada en 2008. Este autor seala que la
constitucionalizacin supone dotar al defensor de una superior estabilidad, a lo que aade que
tambin le proporciona una legitimidad especial, de la que no gozan las autoridades creadas y
reguladas extramuros de la Constitucin. Por otra parte, el solo hecho de su rango constitucional da al
Defensor de los Derechos un status y una legitimidad nicas, que podran permitirle asumir un papel
coordinador respecto al universo de autoridades administrativas independientes, como haba propuesto
el Comit Balladur, que, como sabemos, se posicion a favor de un tratamiento institucional muy
similar al del Defensor del Pueblo espaol. J. M. SNCHEZ SAUDINS, op. cit., pg. 159.
34
J. L. CARRO FERNNDEZ VALMAYOR, Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras
autonmicas afines. Una propuesta de reflexin, en Revista de Estudios de la Administracin Local y
Autonmica n 243, 1989, pg. 528. En parecido sentido se pronuncia F. ASTARLOA VILLENA, El Defensor
del Pueblo en Espaa, pg. 35; o J. RUIZ-GIMNEZ, El Defensor del Pueblo como institucin
constitucional, como problema y como utopa, en Las Cortes Generales, vol. 1, Madrid, Instituto de
Estudios Fiscales, 1987, pg. 317, que, como expresa el ttulo, muestra su preferencia por la
denominacin institucin constitucional. Quiz porque Ruiz-Gimnez fue el primer Defensor del
Pueblo la institucin ha venido utilizando esta denominacin (institucin constitucional) de forma
habitual en sus comunicaciones.
35
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensor del Pueblo y Defensoras Autonmicas: reflexiones sobre sus
relaciones y posicin recproca, en Teora y Realidad Constitucional, n 26, 2010, pg. 261.
36
M. GARCA PELAYO, El status del Tribunal Constitucional, en Revista Espaola de Derecho
Constitucional n 1, Madrid, 1981, pgs. 13 y ss.
37
J. AGUILAR FERNNDEZ-HONTORIA, A propsito del Defensor del Pueblo: rasgos definidores de la
posicin jurdica de los rganos auxiliares, en Revista de Administracin Pblica, n 109, 1986, pgs. 16-
17.
38
P. BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 1987, 3 ed., pg. 203.
57
su participacin en los asuntos identificados con la soberana estatal39, o por sus rasgos
fundamentales, que hacen que resulten imprescindibles en el sistema constitucional,
puesto que sin ellos se transformara radicalmente o incluso desaparecera. Adems,
presentan entre ellos una situacin paritaria, y sus rasgos definitorios y su rgimen
jurdico se establecen en la misma Constitucin40.
Ms comn resulta incluir a la institucin del Defensor del Pueblo en la categora de los
rganos estatales superiores y de dimensin o relevancia constitucional, en la
medida en que stos se caracterizan por estar regulados directamente por la
Constitucin41 para ser cauces de la expresin continuada, concertada y unitaria de
una parcela de la actuacin global del Estado42. De acuerdo con esa definicin, los
rganos estatales superiores previstos en nuestra Constitucin seran la Corona, las
Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el
Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y el Ministerio Fiscal,
y por el contrario se excluiran otras organizaciones tambin mencionadas en la propia
Constitucin, como los sindicatos, los partidos, las entidades locales, las Comunidades
Autnomas, los rganos administrativos, los juzgados y tribunales, las fuerzas armadas
u otras43.
Sin embargo, existe la extendida opinin de que entre este amplio elenco de rganos
directamente regulados por la Constitucin que son cauce de una parcela de la
actuacin estatal se dan diferentes posiciones jurdicas o de relevancia constitucional.
Entre los de mayor relieve constitucional se encontraran los rganos inmediatos, en
la terminologa acuada por Jellinek, cuya existencia es lo que determina la forma de
39
J. RODRGUEZ-ZAPATA Y PREZ, La Ley Orgnica del Consejo de Estado, en Cuadernos de
Documentacin del Instituto Nacional de Prospectiva, n 7, Madrid, 1980, pg. 41.
40
P. BARILE, Instituzioni di Diritto Pubblico, Padova, 3 ed.,1978, pgs. 118 y ss.
41
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 261.
42
Esta conceptuacin se construye por la doctrina italiana, que sintetiza A. PIZZORUSSO,
Organizzazione dei pubblici poteri, en Enciclopedia del Diritto, tomo XXXI, Giuffr editorial, Miln,
1981, pgs. 153-155.
43
As lo seala J. AGUILAR FERNNDEZ-HONTORIA, op. cit., pg. 11.
58
DEL PUEBLO
las asociaciones, y cuya desaparicin, o desorganiza completamente al Estado, o lo

transforma fundamentalmente. Tales rganos se llaman inmediatos, porque su
carcter de rganos es una consecuencia inmediata de la constitucin de la asociacin
misma. Es decir, que de cualquier suerte que se establezcan estas asociaciones, estos
rganos no estn obligados, en virtud de su cualidad de tal, hacia nadie, sino slo y de
un modo inmediato con respecto al Estado mismo. Su situacin radica en la
organizacin de la propia asociacin, a tal punto que slo mediante ellos puede la
asociacin advenir activa44. Estos rganos se suelen conocer en su versin ms
extendida como rganos constitucionales, que no slo se definen en la Constitucin,
sino que resultan esenciales en el tipo de ordenamiento que crea la misma
Constitucin45, que ejercen funciones indispensables para el Estado, y participan de
forma inmediata en la soberana estatal46. Son rganos de posicin jerrquica superior
a la de los dems rganos desde el momento en que se encuentran en el vrtice del
Estado, por lo que ninguno de ellos tiene superiores47. Esto hace que se encuentren
en una situacin de independencia funcional entre todos ellos, o que no pueden estar
sometidos jams al poder de mando de otro rgano de la misma asociacin48.
Por el contrario, los rganos mediatos del Estado, siguiendo de nuevo a Jellinek,
seran los caracterizados porque su situacin no descansa de un modo inmediato en
la Constitucin, sino en una comisin individual. Son responsables y estn
subordinados a un rgano inmediato, directa o indirectamente. Su actividad respecto a
la colectividad es siempre derivada. El cargo descansa en la ordenacin del Estado,
que trae consigo una divisin de competencia49.
La caracterizacin de la actividad estatal se aproxima a menudo a la que

posteriormente se propuso con la denominacin de rganos auxiliares, aunque con
44
G. JELLINEK, Teora General del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1983, pg. 412.
45
C. MORTATI, Instituzioni di Diritto pubblico, Cedam, Padova, 1969, Tomo I, pgs. 180 y ss.
46
P. BISCARETTI DI RUFFIA, op. cit., pg 194.
47
P. BISCARETTI DI RUFFIA, op. cit., pg. 193.
48
G. JELLINEK, op. cit., pg. 415.
49
G. JELLINEK, op. cit., pg 422.
59
importantes matices. Fue la Constitucin italiana de 1947 la que acu esta

denominacin, y lo hizo para definir las relaciones subjetivas existentes entre rganos,
de tal forma que unos eran constitucionales y otros auxiliares. Tanto el Consiglio di
Stato como la Corte dei Conti y el Consiglio Nazionale dellEconomia e del Lavoro se
definen como rganos auxiliares del Gobierno, un rgano constitucional; y eso va a
significar bsicamente que auxiliarn o coadyuvarn a la actuacin del rgano
constitucional, pero sobre todo que posean una posicin dependiente y subordinada
de un rgano constitucional, en este caso, del Gobierno50.
Las propuestas que, en nuestro entorno doctrinal, se refieren a los rganos de

relevancia constitucional a los que nos referimos utilizan la expresin rgano
auxiliar, atribuyndole un significado bien diferente. En primer trmino, se prescinde
de la perspectiva subjetivista, que est profundamente ligada al derecho positivo y por
tanto a las diferentes concepciones de cada constitucin, para proponer una posicin
de carcter objetivo. Se tratara de conocer entonces la posicin objetivamente
atribuida a los rganos estatales superiores por el ordenamiento constitucional, esto
es, la posicin que ocupan en relacin a las parcelas de la actividad estatal51. Segn
seala Aguilar Fernndez-Hontoria, tal criterio otorga a esos rganos un ttulo
tambin objetivo, para poder intervenir y actuar siempre que se presente un caso que,
independientemente de su procedencia, est conectado con la esfera de actuacin
estatal con la que tales rganos se relacionan. Dicho en otras palabras, ello equivale a
afirmar que, en nuestra opinin, las relaciones entre los rganos auxiliares y los
constitucionales no son de ndole subjetiva, sino que, por el contrario, revisten una
naturaleza objetiva, en el sentido anteriormente explicado52. Por tanto, la funcin y
sus diferentes manifestaciones concretas correspondern de forma previa y
determinada al rgano auxiliar cuando la Constitucin opte por la creacin de tales
50
J. AGUILAR FERNNDEZ-HONTORIA, op. cit., pg. 65.
51
52
J. AGUILAR FERNNDEZ-HONTORIA, op. cit., pg 66.
60
DEL PUEBLO
funciones y las atribuya al rgano auxiliar, con lo que est otorgando a esa funcin y
al correspondiente rgano un papel decisivo en su entramado institucional 53.
Ello implica de forma fundamental que no pueda tenerse por buena una relacin
subordinada a la hora de definir las relaciones entre los rganos estatales superiores,
en concreto entre los rganos estatales y los auxiliares, sino que se trata de
atribuciones constitucionales para el ejercicio de funciones de forma independiente y
en razn de la delimitacin competencial de cada funcin. Por tanto, la
constitucionalizacin de los rganos auxiliares dejara de tratarse como una cuestin
meramente formal y pasara a ser algo con consecuencias de carcter principal, en
concreto que la misin institucional encomendada a esos rganos por la Norma
Fundamental no es otra que el ejercicio riguroso, objetivo e independiente de sus
atribuciones54.
Por tanto, los rganos auxiliares no lo seran de sus rganos constitucionales, o dicho
de otra forma, stos no tendran sus rganos auxiliares, sino que tendran su campo
de actuacin predeterminado por la Constitucin de acuerdo con criterios objetivos, lo
que hace imposible que la actuacin del rgano auxiliar est condicionada a la
disposicin, instrucciones, voluntad o deseos del rgano constitucional al que
supuestamente servira55.
Cualquier aplicacin de la definicin de rganos auxiliares que se aplique a los rganos

de relevancia constitucional que no son rganos constitucionales en nuestro sistema
constitucional es tributaria de esta concepcin objetiva y, por tanto, de sus
consecuencias, fundamentalmente su independencia. La relacin de los rganos
constitucionales y los rganos auxiliares no puede concebirse como una relacin
paritaria, como la que existe entre los rganos constitucionales entre s, pero tampoco
puede ser definida como de subordinacin. Se descarta cualquier relacin de jerarqua
53
54
55
61
entre el rgano constitucional y el auxiliar, puesto que en ese caso estaramos ante la
figura del rgano interno56. Por el contrario, todas las posiciones doctrinales que
niegan o ponen en duda el carcter de rganos auxiliares de los rganos superiores
que enunciamos lo hacen sobre la premisa de que aquella denominacin presupone
una relacin de jerarqua o define rganos mediatos del Estado, segn la
terminologa de la teora del Estado de Jellinek, caracterizados por la subordinacin a
un rgano inmediato; o de acuerdo con la Constitucin italiana y su enfoque
subjetivista, se caracterizaran por su dependencia y subordinacin de un rgano
constitucional. Y dado que esa no es la realidad de nuestra Constitucin, que
claramente se decanta por la independencia en el ejercicio de las funciones de los
rganos estatales superiores, entre ellos el Defensor del Pueblo, es claro que una
concepcin de los mismos como rganos auxiliares en el sentido apuntado debera
descartarse de forma clara, salvo que se matice en la forma que hemos venido
haciendo57.
Estos matices ya han sido expuestos en la concepcin doctrinal que elabora Aguilar
Fernndez-Hontoria, que adems de pretender establecer un criterio objetivo de
diferenciacin que conlleva el presupuesto del funcionamiento independiente de los
rganos auxiliares, relaciona la diferenciacin entre rganos constitucionales y rganos
auxiliares con la que a su vez existe entre los poderes del Estado y sus funciones. Si los
poderes estatales son las vas de ejercicio o desarrollo de la actividad poltica del
Estado, las funciones estatales son los cauces por los que se manifiesta la
actividad tcnica del mismo58. As, establece una doble correlacin entre los
56
J. VARELA SUANZES-CARPEGNA, op. cit., pg. 64.
57
Esa parece ser la posicin de M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pgs. 41 y ss. No obstante, su
elaboracin adolece de cierta ambigedad, puesto que, por una parte, parece afirmar que el carcter
auxiliar exige descartar la jerarqua o subordinacin (pg. 41), pero ms adelante seala que si bien
parte de la doctrina ha entendido que el Defensor del Pueblo es un rgano auxiliar, si observamos
detenidamente las razones que han llevado a algunos de estos autores a optar por esta alternativa,
vemos como a la concepcin del Defensor del Pueblo como rgano auxiliar se aaden una serie de
matices que vienen a variar el concepto inicial, acercndolo al de rgano de relevancia constitucional
(pg. 43).
58
62
DEL PUEBLO
poderes del Estado y los rganos constitucionales, por un lado, y las funciones
estatales y los rganos auxiliares, por otra59. Los rganos vinculados a los poderes
estatales sern los constitucionales, y los dedicados a las funciones estatales sern
los auxiliares, que desarrollarn esas funciones mediante la utilizacin o aplicacin
de una tcnica, unos conocimientos o una ptica especializada y singular en el
tratamiento de las cuestiones sometidas a su consideracin60.
Aplicando el contexto descrito hasta ahora, Carballo Armas afirma que el Defensor del
Pueblo es, por tanto, un rgano auxiliar de las Cortes Generales, ya que es el propio
Parlamento quien lo elige y cesa, y ante quien rinde cuentas de las actividades
realizadas61. Ello no va a significar que la esta condicin auxiliar respecto del
Parlamento conlleve jerarqua o subordinacin. Resulta claro que no existe paridad en
sus respectivas posiciones constitucionales debido a la preeminencia y a la posicin
principal del Parlamento; pero al mismo tiempo se descarta la existencia de una
posicin jerrquica, de dependencia o de mandato del Parlamento respecto del
Defensor del Pueblo, que se articula de forma independiente para el ejercicio de sus
funciones, desarrolladas segn su exclusivo criterio, razn por la que no se puede
considerar un rgano interno de las Cmaras. Esta posicin independiente se confirma
por la prohibicin del mandato imperativo o de recibir instrucciones de ninguna
autoridad (art. 6.1 LODP), y ,sobre todo, por su legitimacin para recurrir los actos ms
propios del Parlamento, las leyes (art. 162 CE; art. 29 LODP; y arts. 32 y 46 LOTC), sin
que su condicin de comisionado del mismo pueda condicionar esa labor.
Aguilar Fernndez-Hontoria seala que la anterior caracterizacin de los rganos

auxiliares resulta plenamente aplicable al Defensor del Pueblo, al que
constitucionalmente se hace titular de una posicin objetiva para el ejercicio de la
funcin estatal de supervisn de la administracin (y de defensa de los derechos
fundamentales, habra que aadir a lo sealado por este autor), lo que desarrollar de
59
60
61
63
forma completamente autnoma y segn su criterio. Su posicin constitucional deja a

la figura al margen del mbito gubernativo, lo que tambin puede predicarse del
mbito parlamentario, aunque con matices. Todos los autores coinciden en que,
aunque el Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario, sin embargo esa
caracterizacin no impide que su actuacin resulte independiente de los criterios del
propio Parlamento. Su incardinacin en ese mbito tiene el propsito principal de
sustraerle de cualquier vinculacin con el Poder Ejecutivo, como sucede en la mayor
parte del Derecho Comparado, o al menos en las figuras genuinas de ombudsman y en
sus derivaciones ms aproximadas. Pero la caracterizacin parlamentaria tambin
tiene el propsito de acercar al Defensor a la Asamblea Legislativa como principal foro
de fiscalizacin de la actividad gubernativa, puesto que uno de los principales
cometidos de los modernos Parlamentos consiste en representar un centro de
planteamiento y discusin de los problemas de la comunidad, de modo y manera que,
a travs de tal papel, las Asambleas Legislativas desarrollan una laudable tarea de
crtica y control de las decisiones gubernamentales62. Esta apreciacin resulta
especialmente acertada y la trataremos con detalle en el Captulo VIII, dedicado a los
informe de los defensores.
5. La garanta orgnica y la funcin de defensa de los derechos y control de la

administracin
Otro rasgo de la naturaleza constitucional del Defensor del Pueblo es su consideracin

como institucin de garanta. Nuestra Constitucin regula la figura del ombudsman en
el Captulo IV de su Ttulo Primero, referido a las garantas de las libertades y los
derechos fundamentales, que incluye los artculos 53 y 54. El ltimo de estos dos
artculos es el dedicado al Defensor del Pueblo; por tanto, no cabe duda que el
constituyente cualifica a la institucin como una de las garantas previstas para
asegurar los derechos y las libertades.
62
64
DEL PUEBLO
Para la determinacin del correcto significado de la definicin del Defensor del Pueblo
como institucin de garanta resulta til el estudio de su significado histrico.
Siguiendo a Prez Royo, la nocin de garanta -o las garantas- se encuentra
directamente relacionada con la aparicin de los conceptos ms relevantes de la
Teora del Estado. Es la bsqueda de la seguridad el punto de partida para la aparicin
del concepto de garanta63. Debemos partir de la tradicional consideracin del estado
de naturaleza como el propio de los hombres libres e iguales en sentido puro, pero
que, sin embargo, anhelan el valor de la seguridad, puesto que algo que
necesariamente acompaa a ese estado es el conflicto violento y generalizado, la
guerra de todos, una tal guerra como la que tendra lugar entre cada hombre contra
cada hombre (Hobbes). Por ello, el objetivo principal y ms importante de los
hombres a la hora de unirse en sociedad y constituirse en lo que conocemos como
Estado ser vivir los unos entre los otros de manera cmoda, segura y pacfica,
disfrutando de sus propiedades (Locke), la seguridad particular o la propia
preservacin (Hobbes). Mediante el contrato social se pierde la libertad natural, pero
se gana la libertad civil y la propiedad de todo lo que se posee (Rousseau). Por
tanto, lo que se encuentra en el origen de ese contrato y, por tanto, tambin en el del
Estado es la garanta de la seguridad personal64. Para ello se concibe el concepto de
Estado, que ser el encargado de proporcionar seguridad a los hombres y convertir la
antigua libertad natural en libertad civil. De esta forma, el Estado ser el primer
garante o el presupuesto de todas las garantas que tratamos, relacionadas con la
seguridad de los individuos.
Pero al tiempo que el Estado se erige como solucin a los problemas de la seguridad se
aprecia con claridad que con su creacin surge un nuevo riesgo. Al contar con el
monopolio de la fuerza o ejercer la coaccin legtima se crea un ente que agrupa todo
el poder, lo que constituye una evidencia de grave riesgo. Se crea el gran Leviatn
63
J. PREZ ROYO, op. cit., pgs. 285 y ss.
64
J. PREZ ROYO, op. cit., pg. 287.
65
(Hobbes) y con ello se hace necesaria la garanta frente al Estado, o la garanta de la

garanta65. Ante esta necesidad surge el concepto de Constitucin, entendida en
primer trmino como la articulacin de la divisin de poderes. Slo por medio de la
divisin de los poderes del Estado se van a garantizar la libertad, la igualdad y la
seguridad. Era en este preciso sentido en el que el art. 16 de la Declaracin de
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 sealaba que no existe Constitucin si
no est garantizada la divisin de poderes. As, la seguridad frente al resto de los
individuos se va a lograr con el Estado, y la seguridad frente al Estado, a travs de la
Constitucin y la divisin de poderes.
El primer estadio de la divisin de poderes y del constitucionalismo se concreta en la

limitacin del poder del monarca, que en el Antiguo Rgimen haba concentrado en
sus manos todo el poder. Para la efectiva superacin de la Monarqua Absoluta o del
Absolutismo se promovern nuevos papeles o contrapesos del monarca,
fundamentalmente a travs del Parlamento, que de esta forma se alza como una
garanta poltica establecida en la Constitucin frente al Rey, algo bien distinto a las
futuras garantas de los individuos. En Espaa este momento se corresponde con las
Constituciones de 1812 y de 183766.
Las garantas individuales, en plural, entendidas como garantas de los derechos y

libertades de los ciudadanos, se incorporan a nuestro constitucionalismo a travs de la
Constitucin de 1869. La garanta poltica, esto es, la Constitucin y su divisin de
poderes, y, fundamentalmente, el papel de las Cortes o el Parlamento, ya no resulta
suficiente garanta por s sola, sino que es preciso que el individuo cuente con un
instrumento para asegurar sus derechos cuando los vea amenazados. Para ello se
articular su defensa ante los tribunales de justicia. El Ttulo I de la Constitucin de
65
J. PREZ ROYO, op. cit., pg 287.
66
Tal y como seala J. PREZ ROYO, esta garanta poltica se encuentra en negativo en la Constitucin de
1812, como garanta frente al monarca, o en positivo en la de 1837, como afirmacin del rgimen
representativo. Pero en ambos se reduce a la divisin de poderes. J. PREZ ROYO, op. cit., pg. 288.
66
DEL PUEBLO
1869 lleva por rbrica de los espaoles y sus derechos y en l, a la garanta poltica
(la Constitucin y el Parlamento garantizan la libertad limitando el poder del monarca)
se suma ahora una garanta jurdica o individual (los individuos tambin promovern
sus propios deberes ante los tribunales)67.
En palabras de Prez Poyo, este momento de la historia constitucional supuso el

trnsito de la garanta poltica a las garantas jurdicas. Pero este planteamiento
queda desdibujado por una circunstancia trascendental: la ausencia de valor jurdico
de la Constitucin. La Constitucin an no era una norma jurdica, sino slo un mero
texto con carcter programtico. Por tanto, sus invocaciones a las garantas no son
efectivas desde el momento en que estn a disposicin de los poderes constituidos. No
son ms que buenos deseos que se cumplirn o no. Las garantas lo eran en el marco
de un texto que no era norma jurdica y que por ello no contaban con mecanismos
para afirmarse, o sea, como garantas68.
Las garantas propiamente dichas no harn aparicin entre nosotros hasta el

constitucionalismo democrtico, en Espaa en la Constitucin de 1931, que por
contraste con las anteriores ya es una verdadera norma jurdica, al tiempo que se
constituye en norma suprema por medio tanto del sistema de control de
constitucionalidad de las leyes como de la rigidez constitucional. As, la constitucin
67
Resulta muy ilustrativo el Dictamen de la Comisin de Constitucin, que seala citado por J. PREZ
ROYO que toda la obra poltica de las generaciones que nos han precedido ha sido una lucha
incansable por amparar la libertad baja las garantas que ofrece el rgimen parlamentario y que debiera
servir de inexpugnable baluarte a las invasiones del poder real. Su obra es en este punto un modelo que
las generaciones presentes deben recoger con respeto y trasladar a la nueva Constitucin, aunque
llevando al hacerlo la conviccin profunda de que la libertad, que no puede existir en verdad sin ese
mecanismo poltico, no se salva con las garantas que le da (exclusivamente) el sistema representativo,
ya que si durante mucho tiempo se ha podido creer con fundamento, sobre todo al salir de un sistema
de gobierno absoluto, que las Cortes, como representacin del pueblo, eran las nicas a quienes tocaba
velar por la conservacin del derecho y por el mantenimiento de la libertad individual, la experiencia
ha demostrado la insuficiencia del sistema ante las exigencias de la vida moderna. En sta es preciso que
el individuo tenga garantizados sus propios derechos, es preciso que la seguridad, la propiedad, la
libertad queden bajo el amparo inviolable de los tribunales de justicia, estimulados y vigilados a su vez
constantemente por ese mismo inters individual que nada fatiga ni detiene. Vid. J. PREZ ROYO, op.
cit., pgs. 290-291.
68
67
republicana acoge dos formas complementarias de garantas, las de carcter

individual, propias de la Constitucin de 1869, aunque ampliadas y reforzadas, segn
expresa Prez Royo, y las constitucionales, que protegen a la propia Constitucin, a sus
contenidos definidos por el Poder Constituyente, frente a la posible voluntad de los
poderes constituidos, especialmente del Poder Legislativo. Unas no son posibles sin las
otras. La Constitucin nace para hacer efectivas las garantas, y sin una verdadera
Constitucin (jurdica) las garantas no pueden existir. Pero al tiempo la Constitucin
no tiene sentido por s misma, sino como instrumento de garanta de la seguridad
personal69.
Este esquema es el que pasa a la Constitucin del 1978. En ella, las garantas pueden
clasificarse partiendo de la doble condicin de los derechos que protegen. Los
derechos son derechos subjetivos, pero tambin, y de una forma principal, elementos
constitutivos del orden objetivo de la comunidad poltica. As las garantas pueden ser
garantas subjetivas o individuales, o garantas objetivas o institucionales. Las primeras
son las que permiten al ciudadano reaccionar frente a las agresiones de sus derechos y
se identifican con las de carcter jurisdiccional. En Espaa se concretan en la judicial
ordinaria, que no se menciona como tal garanta por darse por sobreentendida, la
preferente y sumaria, y la de amparo ante el Tribunal Constitucional (art.. 53.2 CE). Por
su parte, las garantas objetivas o institucionales son las que obligan a los poderes
constituidos a comportarse de una manera determinada; entre nosotros son el control
de constitucionalidad de las leyes, la rigidez constitucional, y el principio de legalidad
de la regulacin de los derechos y la necesidad de que se respete su contenido
esencial.
Prez Royo clasifica la figura del Defensor del Pueblo en el mbito de las garantas y
individualiza la institucin calificndola como garanta orgnica, que resultara un
69
J. PREZ ROYO, op. cit., pg. 292. Como seala este autor, recurriendo a las palabras del art. 16 de la
Declaracin de Derechos del Hombre y el Ciudadano, podramos decir que las garantas constitucionales
son las que aseguran la garanta.
68
DEL PUEBLO
tertium genus que no se identifica por completo ni con las individuales ni con las
objetivas, puesto que es ambas a la vez.
No cabe duda, a la vista de la sistemtica de la Constitucin, de la clara identificacin

constitucional de la figura del Defensor del Pueblo con las funciones de garanta,
puesto que la rbrica del Captulo IV del Ttulo I de la Constitucin, de las garantas de
las libertades y los derechos fundamentales, en el que se integra el art. 54, no deja
margen para otras interpretaciones70.
En este contexto histrico nuestra Constitucin reconoce la necesidad del ombudsman

como un rgano ms de garanta, como una garanta aadida. Como ya adelantamos,
la institucin del ombudsman se consolida y generaliza fundamentalmente despus de
la Segunda Guerra Mundial, hasta el punto de que en ese tiempo se acua el trmino
ombudsmana para aludir a la desmesurada proliferacin de instituciones con ese
perfil, aunque se dan con importantes matices entre todas ellas. En este tiempo se
afrontan nuevas necesidades y se producen importantes transformaciones en el
Estado. Se generaliza el sufragio universal y surgen los partidos de masas, que cobran
un papel fundamental en el funcionamiento de las instituciones, hasta el punto de que
algunos autores aluden al Estado de Partidos71. El principio de divisin de poderes
clsico se ve matizado por la concentracin del poder en los partidos. Tambin se
hacen ms comunes las divisiones territoriales del poder (divisin vertical), de lo que
resulta nuevas instancias polticas que controlar. Se produce un espectacular
crecimiento del sector pblico como consecuencia de las demandas sociales asociadas
al movimiento obrero, a la conformacin del Estado social o del bienestar y la
constitucionalizacin de los derechos sociales. Con ello la administracin pblica llega
a todos los mbitos de la vida. En este panorama, las que denominamos antes
70
Otros autores tambin hacen referencia al ombudsman como institucin de garanta en diferentes
trabajos. As, A. ELVIRA PERALES, El Defensor de los Derechos y otras garantas, op. cit.; o M.
RETUERTO BUADES, El Defensor del Pueblo, institucin de garanta no jurisdiccional del derecho
nacional y comunitario, en Revista de la Cortes Generales n 29, 1993, pgs. 7-20.
71
Sobre el Estado de partidos, el surgimiento de ese concepto, su constitucionalizacin y sus lmites
resulta ilustrativo M. GARCA PELAYO, El Estado de Partidos, Alianza editorial, Madrid, 1986.
69
garantas individuales, protagonizadas bsicamente por los rganos jurisdiccionales, se

ponen en evidencia por su lentitud y coste econmico para los ciudadanos que
pretenden hacer uso de ellas.
No obstante, siendo todas esas circunstancias relevantes a la hora de que se valorara

la necesidad de conformar un sistema con el mximo nivel de garantas, sin duda fue el
contexto histrico inmediato el que dio lugar a una intensa sensibilizacin del
constituyente por las garantas. La reciente salida de un rgimen autoritario y la clara
voluntad de instaurar y consolidar el nuevo sistema democrtico fue el principal factor
para la creacin y configuracin del Defensor del Pueblo como una garanta ms,
aadida a las clsicas o inmanentes de cualquier democracia, o como complemento
del sistema tradicional de garantas. Esta es la posicin de Retuerto Buades, que seala
que el Defensor del Pueblo ha venido a completar los instrumentos claves de garanta
de los ciudadanos frente a la actuacin de los poderes pblicos 72, o, como ya
apuntamos, la de Gil-Robles y Gil-Delgado, que califica a nuestros defensores como
va complementaria de control de las administraciones pblicas73. Esta misma razn
avala tambin la apertura de Defensor del Pueblo espaol respecto del modelo clsico
y la configuracin creciente de sus funciones, por una parte como defensor de los
derechos, y por otra como rgano legitimado para promover recursos en defensa de la
Constitucin, esto es, recursos de inconstitucionalidad y recursos de amparo.
No obstante lo claro de la clasificacin sistemtica del Defensor del Pueblo en la

Constitucin y su configuracin como institucin de garanta, el concepto de garantas
utilizado a la hora de perfilar esta figura ha sido objeto de diferentes matices en la
doctrina. Es comn que estas objeciones se realicen sobre la base de diferenciar la
72
M. RETUERTO BUADES, op. cit., pg. 19. Aade la autora que este instrumento de garanta
complementaria tiene una doble misin no slo la defensa de los derechos y libertades fundamentales
de la persona, sino tambin el control ordinario de las Administraciones pblicas, o lo que es lo mismo,
la mala administracin, que abre nuevas posibilidades de actuacin para definir lo que debe ser el
campo propio de actuacin del Ombudsman.
73
70
DEL PUEBLO
funcin de control y la de posterior aseguramiento mediante la correccin o la

ejecucin de las medidas adecuadas para restablecer lo procedente, o incluso para
sancionar lo hecho de forma inadecuada. Esa es la posicin, por ejemplo, de Garca
Morillo, que seala que la garanta es el mecanismo jurdico que se utiliza para
asegurar la adecuacin de los comportamientos a las normas que deben regirlos. Este
autor divide la garanta en dos fases de actuacin. La primera tiene por objeto la
comprobacin de la adecuacin del comportamiento que es objeto de la garanta a las
normas o principios que debieran regir dicho comportamiento, lo que identifica como
el control. Por su parte, la segunda fase de la estructura de la garanta vendra dada
por las medidas que se prevn para casos de comportamientos inadecuados, para su
correccin, un segundo elemento que llama sancionador. Uno y otro elemento,
control y sancin, conforman la garanta74.
Desde esta perspectiva la institucin del Defensor del Pueblo suele identificarse como
ordenada a realizar una funcin que se limita a lo que hemos identificado como la
primera fase de la garanta, el control. Por ello, desde esa perspectiva Carballo Armas
no duda en calificarla como una institucin de control, al sealar que cuando el
Defensor del Pueblo supervisa las actividades de la Administracin, lo que persigue es
verificar si el comportamiento de la Administracin ha sido adecuado a unos
parmetros previamente establecidos (reconducibles a los trminos previstos en el
Ttulo I y al art. 103.1 de la Constitucin). Esta delimitacin dentro de la primera fase
de la garanta o del ejercicio de la funcin de control se afirma por este autor al
excluir de forma categrica que en puridad pueda considerarse una institucin de
garanta, puesto que esto slo se dara si en el supuesto de que el comportamiento de
la Administracin haya sido inadecuado, podra aplicar medidas sancionadoras. A
ello responde que es evidente que la institucin carece de potestad sancionadora
74
J. GARCA MORILLO, El control parlamentario del Gobierno en el ordenamiento espaol, Congreso de
los Diputados, Madrid, 1985, pgs. 43-44, citado por P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg. 152.
71
alguna, lo que confirma en buena lgica la lnea tradicional de Ombudsman en ser

calificado como una Magistratura de persuasin75.
El anterior razonamiento lleva a que diferentes autores, como el propio Carballo

Armas o Fernndez Rodrguez, resalten el carcter de institucin de control del
Defensor del Pueblo. El primero seala categricamente que el Defensor del Pueblo
es, sin lugar a dudas, un autntico rgano de control. Sus atribuciones le permiten
actuar verificando que el funcionamiento de la Administracin se ajusta a los
parmetros establecidos de forma genrica en la Constitucin (los derechos
comprendidos en el Ttulo I y el art. 103.1 CE)76, mientras que el segundo seala, al
analizar la naturaleza de los defensores, que su naturaleza parlamentaria permite al
Ombudsman espaol ser un verdadero rgano de control del poder pblico 77.
A la perspectiva que acabamos de describir y que lleva a calificar al Defensor del

Pueblo como una institucin de control se une otra que ampla esa calificacin y la
entronca con la clsica funcin de control que corresponde al Parlamento, del que es
comisionado. Tal y como sealan la mayor parte de los autores, el control ordinario
ejercido por el Defensor del Pueblo con su actividad cotidiana posibilita determinadas
manifestaciones del otro control parlamentario al que nos referimos, la funcin de
control del Gobierno. El resultado de su actuacin, fundamentalmente contenido en
sus informes dirigidos al Parlamento y por medio de ellos en general a la sociedad,
puede dar lugar a que se concreten iniciativas de control en el mbito parlamentario,
que es el propio del Defensor. La posibilidad, e incluso la necesidad, de iniciativas de
control de este tipo se resaltan por diferentes autores, hasta el punto de que algunos
75
76
77
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensoras del Pueblo en Espaa: una visin prospectiva, Universidad
de Alcal de Henares, 2014, pg. 28.
72
DEL PUEBLO
hacen referencia a otros medios de control ms difusos, como los que se relacionan
con la opinin pblica y los medios de comunicacin78.
No obstante, el control propio del Ombudsman no puede identificarse con el control

parlamentario del Gobierno. Los parmetros que maneja el Defensor del Pueblo para
el ejercicio de la funcin de garanta o control, diferentes y ms amplios que los que
utilizan los sistemas clsicos de garanta, ceidos bsicamente al principio de legalidad,
hacen que la institucin realice esas funciones de forma especfica o singular, o, en
otras palabras, que se pueda considerar como una institucin de control especfico.
Con ello la complementariedad de los medios de control o garanta se explica de una
forma entendible, desde el momento en que, adems de las caractersticas propias del
funcionamiento institucional, el ombudsman aporta una ampliacin de los elementos
objetivos utilizados en el control. As lo resalta La Prgola, que subraya que cuando
acta el ombudsman no nos encontramos necesariamente en la esfera del ilcito
entendido en sentido tcnico o de disconformidad del acto administrativo con la ley,
esto es, ante el ejercicio ilegtimo del poder discrecional, como exceso o desviacin de
poder. Por ello considera indudable que existe una zona reservada o propia del
Ombudsman, excluida a los otros tipos de control79. Como mencionamos
anteriormente, la labor institucional no es (al menos no lo es en todas las ocasiones)
una especie dentro del gnero del control del Gobierno por el Parlamento. Se trata de
un ensanchamiento de la vigilancia de la actividad ejecutiva al margen del mbito de
responsabilidad poltica del Gobierno en los sistemas parlamentarios. Y aunque del
resultado del control propio del Ombudsman pueden producirse manifestaciones del
control parlamentario del Gobierno, lo comn ser, en cambio, que ambos controles
tengan efectos separados. En este sentido es en el que La Prgola subraya que la
funcin los ombudsman es colaborar no tanto al control del Gobierno, confiado
directamente al rgano legislativo, cuanto a la fiscalizacin de la Administracin80.
78
79
A. LA PRGOLA, op. cit., pg. 72.
80
A. LA PRGOLA, op. cit., pg. 72. En este sentido resultan ilustrativos los ttulos de diferentes
monografas sobre la materia, como la de A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El control parlamentario de la
73
En la caracterizacin constitucional de las funciones de garanta del Defensor del

Pueblo se enmarca su definicin como defensor de los derechos y libertades, o a su
funcin principal de defensa de los derechos comprendidos en este Ttulo (I), en
expresin del art. 54 CE, un fin para el que dispone de forma instrumental de la
capacidad de supervisin de la actividad de la administracin, y de otros medios, entre
los que destaca la legitimacin para interponer recursos de inconstitucionalidad o de
amparo ante el Tribunal Constitucional. Como ya resaltamos, se trata de un paso
adelante, una ampliacin de sus funciones dentro de la variada caracterizacin de las
figuras de ombudsman. Con ella se rompe la tradicional configuracin de estas figuras
como meros supervisores de la labor de la administracin81.
La nueva funcin y la tradicional no se encuentran desvinculadas entre s, sino que,

como se desprende de la redaccin constitucional (para la defensa de los derechos
comprendidos en este Ttulo (I), a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la
Administracin, art. 54 CE), se definen como fin institucional e instrumento para su
consecucin. Como seala la doctrina, ambas funciones se encuentran entrelazadas sin
que ello genere la ms mnima extraeza. Fernndez Rodrguez argumenta en este
sentido que no vemos que la defensa de los derechos y la supervisin de la
administracin sean competencias diferentes, sino que esta ltima actividad es un
medio para realizar aquella funcin82. De igual manera Snchez Saudins califica la
supervisin de la actividad de la administracin como el primer medio de los que la
Constitucin atribuye al Defensor del Pueblo para poder ejercitar su funcin de
Administracin (El Ombudsman), citada, o A. EMBID IRUJO, El control de la Administracin Pblica por
los Comisionados Parlamentarios Autonmicos, INAP, Madrid, 1988.
81
A. PREZ CALVO, Rasgos esenciales del Defensor del Pueblo segn la Constitucin y la Ley 3/1981, de
6 de abril, Revista de Derecho Poltico, UNED, n 11, 1981, pg. 70.
82
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensoras del Pueblo en Espaa: una visin prospectiva, citada, pg.
37.
74
DEL PUEBLO
defensa de los derechos83. Ms contundente en esta lnea es Carballo Armas, que

afirma que aceptar esta tesis es bien fcil. Efectivamente, la Constitucin deja bien
claro que la defensa de los derechos de los ciudadanos y la supervisin de la
actividad de la Administracin no son dos funciones estancas e independientes, sino
que en realidad constituyen una sola, de modo que la supervisin de la actividad de la
Administracin no es sino el medio para conseguir la proteccin de los derechos de los
ciudadanos84.
Al margen de esta circunstancia, que sita al Defensor del Pueblo en el modelo de

ombudsman evolucionado, con funciones principales dedicadas a la defensa de los
derechos fundamentales, para lo que supervisa la actuacin de la administracin, el
desarrollo legal de la institucin uni a la anterior caracterizacin constitucional
cometidos especficos y ms propios del clsico ombudsman, al encomendarle el
control general de la administracin para supervisar su actuacin a la luz de lo previsto
en el art. 103.1 de la Constitucin, por tanto al margen de la influencia de los actos de
la administracin en los derechos fundamentales. Con ello se abre un campo de accin
amplsimo, ya que esa disposicin constitucional obliga a la administracin a servir
con objetividad los intereses generales y a actuar, entre otras cosas, de acuerdo con
el principio de eficacia, as como al sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Esta
ampliacin legal (orgnica) de las funciones del defensor, que posteriormente se
trasladar a las regulaciones autonmicas, gener en su momento ciertas
discrepancias doctrinales, hasta el punto de que algunos autores consideraron que se
trataba de una ampliacin inconstitucional. Trataremos esta cuestin con ms detalle
con ocasin del anlisis de las funciones de los defensores.
83
J. M. SNCHEZ SAUDINS, El control parlamentario indirecto: el Defensor del Pueblo, en A. Palomar
Olmeda y M. Garcs Sanagustn (dirs.), La gestin de los fondos pblicos: control y responsabilidades,
Aranzadi, Cizur Menor, 2013, pg. 246.
84
75
6. Los derechos del Ttulo I de la Constitucin
Como ya sealamos, los derechos que son objeto de defensa por el Defensor de
Pueblo son todos los que se comprenden en el Ttulo I de la Constitucin, del arts. 10 al
55 de la misma, es decir, todos los derechos y deberes fundamentales, tal y como los
define la Constitucin en la rbrica del Ttulo I. Por ello, su mbito es muy amplio y
abarca los diferentes bloques de derechos reconocidos con diferente grado de
efectividad en ese Ttulo. Un primer grupo se recoge en la Seccin Primera, Captulo II,
del Ttulo I, de los derechos fundamentales y libertades pblicas, a los que debemos
aadir los derechos de los artculos 14 y 30.2 CE. Se trata de los protegidos al ms alto
nivel, puesto que pueden dar lugar, en caso de contravencin, al recurso preferente y
sumario ante los tribunales ordinarios y al recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional (art. 53.2 CE). El segundo grupo lo conforman los derechos de la Seccin
Segunda del Captulo II del Ttulo I, que trata de los derechos y deberes de los
ciudadanos, para los que se prev la garanta jurisdiccional, aunque no la del
procedimiento preferente y sumario o la del recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional, la reserva de ley, y la posibilidad de promover recursos de
inconstitucionalidad (art. 53.1 CE). En un ltimo grupo se encontraran los llamados
principios rectores de la poltica social y econmica, ubicados en el Captulo III del
Ttulo I, que, de acuerdo con el art. 53.3 CE, slo podrn ser alegados ante la
Jurisdiccin ordinaria, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen,
lo que supone otorgarles una menor entidad de garantas si se comparan con las
previstas para los otros dos grupos. Como sealan diferentes autores, no se ofrece una
garanta adecuada para este grupo de derechos, en el que se incluyen gran parte de los
llamados derechos econmicos, sociales o culturales, por lo que se califican como
pretensiones jurdicas85.
85
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 61, cita en este sentido la posicin de J. L. CASCAJO
CASTRO, La tutela constitucional de los derechos sociales, Centro de Estudios Constitucionales (Serie
Cuadernos y Debates), Madrid, 1988, pgs. 29 y 49), que siguiendo a MLLER seala que las
Constituciones de inspiracin occidental no han logrado establecer los procedimientos adecuados para
76
DEL PUEBLO
Para diferenciar tanto el surgimiento como la catalogacin de los derechos resulta

imprescindible conocer su curso en la historia del pensamiento y de las Constituciones.
7. La evolucin histrica del concepto de derechos
Uno de los hitos de mayor trascendencia del siglo pasado ha sido el definitivo
reconocimiento en los textos internacionales y en una gran parte de las Constituciones
de las exigencias bsicas relativas a la dignidad, la libertad y la igualdad de las
personas. As, un significativo nmero de ordenamientos estatales y de convenios
internacionales han consagrado la vigencia universal de derechos que el ser humano
posee por su propia naturaleza, y que, por tanto, son previos a la mera labor de
reconocimiento que realizan las organizaciones internacionales o los procesos
constituyentes de los diferentes Estados. Son los derechos humanos o los derechos del
hombre.
Al afirmarse un fundamento tico o natural de estos derechos, a la hora de profundizar

en su definicin, la primera exigencia va a tener un claro carcter filosfico. En la
actualidad, ha logrado una gran aceptacin el concepto anglosajn de estos derechos,
que identifica los derechos humanos con los derechos morales86. Tambin en Espaa
algunos autores han acudido a la fundamentacin tica de los derechos humanos, de
tal manera que stos se definen en el terreno de la filosofa del derecho como
verdaderos derechos morales, es decir, exigencias ticas y derechos que los hombres
tienen por el mero hecho de ser hombres. As, con esta expresin (derechos morales),
trata de ponerse de relieve la sntesis que se presenta en los derechos humanos,
entendidos por una parte como exigencias ticas o valores, y paralelamente, tambin,
como tales derechos.
la realizacin de la dinmica de los derechos sociales, y los califica como pretensiones jurdicas frente
a los poderes pblicos.
86
A esta forma conceptual se llega a travs de un elemento lingstico muy caracterstico, puesto que en
ingls, la palabra right hace referencia por igual tanto a lo que es adecuado en el sentido moral como a
lo que en espaol conocemos como derecho subjetivo.
77
Desde el concepto de los derechos morales es fcil realizar un enlace histrico con la
tradicin iusnaturalista, muy arraigada en la filosofa y la ciencia del Derecho en
Espaa. Y as, tal y como expresa Prez Luo, si con la expresin derechos morales se
quiere significar la confluencia entre las exigencias o valores ticos y las normas
jurdicas, lo nico que se hace en el fondo es afirmar uno de los principales rasgos
definitorios del iusnaturalismo (...). Por tanto, cualquier intento de cifrar la
fundamentacin de los derechos humanos en un orden de valores anterior al derecho
positivo, es decir, preliminar o bsico respecto de ste, se sita, consciente o
inconscientemente, en una perspectiva iusnaturalista87.
Por tanto, los derechos humanos se identifican con aquellas atribuciones que
corresponden a la persona por el mero hecho de serlo. Su origen en el orden de las
ideas se remonta a movimientos filosficos medievales tales como el iusnaturalismo, o
incluso anteriores, como es el caso de la doctrina estoica, que afirmaba la unidad
universal de los seres humanos, o tambin la doctrina cristiana de la igualdad esencial
de todos los hombres, hechos a imagen y semejanza de Dios88. Estos criterios del
pensamiento antiguo tenan por fin el establecimiento de un rgimen de
comportamiento suprapositivo o supralegal, que, al menos en el plano terico,
limitaba la capacidad de los gobernantes en el ejercicio del poder, deslegitimndolo en
caso de contravencin. En este marco filosfico, Santo Toms de Aquino postulaba la
necesidad de someter el derecho positivo al derecho natural, ste ltimo deducido de
la expresin de la naturaleza racional humana. De esta manera se concreta la idea del
derecho natural, un orden situado en una posicin de jerarqua con respecto al
derecho vigente en cada momento histrico y que, por tanto, condicionaba la
aplicacin de ste y tambin la obediencia de las personas al mismo, llegando incluso a
abrir las puertas al derecho a la legtima defensa o a la resistencia en los supuestos en
87
A. E. PEREZ LUO, Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin, Ed. Tecnos, Madrid, 1986,
pgs. 179 y ss.
88
A. E. PEREZ LUO, Los Derechos Fundamentales, Ed. Tecnos, Madrid, 1993, pg. 30.
78
DEL PUEBLO
que una persona o un pueblo viesen violados los derechos naturales que les son
propios.
El impulso definitivo al reconocimiento de los derechos nsitos al ser humano vino

propiciado por el ansia de tolerancia en el mbito religioso, donde surgi como una
verdadera necesidad en el tiempo en que vean la luz las iglesias reformadas. En ese
momento de la historia, los grupos religiosos minoritarios eran comnmente
perseguidos en todos los Estados confesionales de uno y otro signo, y ello como
resultado de la vieja idea de la unidad civil y religiosa, idea en cierto modo compartida
por las nuevas confesiones luteranas o calvinistas89. En este contexto, los grupos
religiosos minoritarios fueron precursores de las novedosas ideas de la tolerancia y la
libertad de conciencia, que en el plano orgnico tendran su plasmacin en la moderna
separacin entre la Iglesia y el Estado, uno de los pilares en los que se asienta el
posterior discurrir de la historia contempornea en Occidente90. Como seala Christian
Starck, la divisin de la fe y la extensin de las confesiones llev a una evolucin que
finalmente condujo a la quiebra de la unidad entre lo secular y lo religioso, y a que el
Estado se viera forzado a gobernar con tolerancia religiosa y a dejar que los ciudadanos
la practicasen entre s91.
89
A. TRUYOL Y SERRA, Los derechos humanos, ed. Tecnos, Madrid, 1994, pg. 14.
90
A partir de la Reforma, la idea de tolerancia sigue caminos distintos entre los pensadores catlicos y
los protestantes, pero desde la concepcin del Estado de la poca ilustrada, es posible apuntar
elementos comunes entre las medidas de tolerancia de los territorios catlicos, como Austria, y los
protestantes, como Prusia. Sobre esta perspectiva, cfr. MARA J. ROCA, La tolerancia en el Derecho, Ed.
Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de Espaa, Madrid, 2009.
91
Resume esta evolucin Ch. STARCK, Races histricas de la libertad religiosa moderna, en Revista
Espaola de Derecho Constitucional, n 47, pg. 15. Seala este autor que la divisin de la fe a causa de
la Reforma y la posterior extensin de las confesiones y las sectas experiment un largo proceso de
evolucin, que se desarroll de modo desigual en cada Estado y que condujo a la quiebra de la unidad
entre poder secular y religin. El Estado, que debe garantizar la paz entre sus ciudadanos, estaba, a la
larga, obligado a gobernar con tolerancia religiosa, y a dejar que los ciudadanos practicasen entre s esta
tolerancia.
La imagen que mejor refleja este cambio ideolgico fue la reaccin contra la ejecucin de Servet, que
dio lugar a un acusado rechazo de las persecuciones religiosas, con Sbastien Castellio como figura
destacada en la denuncia de las mismas, junto con Bodino, Grocio, los hugonotes franceses y los
cuqueros. Sobre la importancia del avance de la tolerancia en materia religiosa para el reconocimiento
de los derechos humanos tambin puede consultarse A. TRUYOL Y SERRA, op. cit., pgs. 14-17.
79
As pues, fue necesario vivir la cruda experiencia de las persecuciones religiosas y

sobre todo de las guerras de religin, para que al fin se impusiera la tolerancia y la
libertad de religin y de conciencia, en una Europa en la que fragu un cierto equilibrio
entre las diferentes confesiones, y en una Amrica en la que convivan en rgimen de
libertad, algo que desde el surgimiento de las nuevas colonias form parte de lo ms
esencial de su marco de relaciones y convivencia92.
Avanzando en el tiempo, los derechos cuyo reconocimiento se persigue no sern

nicamente los relacionados con la conciencia religiosa de las personas, sino la
generalidad de los derechos civiles, producto del pensamiento ilustrado93 y de la
ascensin social de la burguesa, que fundamentalmente reclama la igualdad formal
del hombre ante la ley, o lo que es lo mismo, la abolicin de los viejos privilegios
estamentales y la afirmacin de los clsicos derechos de libertad94.
Por su parte, la expresin derecho fundamental surge en el contexto social de la

Francia del siglo XVIII, que desemboc en el proceso revolucionario que comienza en
1789 y con el que ver la luz la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano95.
En esa misma poca el concepto surge tambin en las colonias britnicas de
Norteamrica que luchaban por desvincularse de las frmulas polticas que les ofreca
92
En las X Jornadas de Coordinacin entre Defensores del Pueblo espaoles, celebradas en Barcelona el
ao 1995, los ombudsman tuvieron ocasin de debatir sobre esta materia en el marco de la Ponencia
denominada La tolerancia como valor al servicio de los derechos humanos, elaborada por C.
MONTERO RODRGUEZ. Vid. X Jornadas de Coordinacin entre Defensores del Pueblo, Ed. Sndic de
Greuges, Barcelona, 1995, pgs. 27-79.
93
Ch. STARCK, op. cit., pg. 15, seala al respecto que el deber estatal de procurar la paz fue facilitado
y, en el fondo, solamente fue posible a travs de la Ilustracin, que es un producto filosfico de la
divisin de la fe. La relativizacin ilustrada de las confesiones religiosas interioriz a stas, al mismo
tiempo que seculariz las tareas de competencia estatal.
94
En este mbito doctrinal destacaron personalidades como las de LOCKE, VOLTAIRE, MONTESQUIEU,
PAYNE Y JEFFERSON.
95
A. E. PEREZ LUO, Los Derechos Fundamentales, op. cit., pag. 29. Este autor seala que el trmino
derechos fundamentales, droits fondamentaux, aparece en Francia hacia el ao 1770 en el marco del
movimiento poltico y cultural que condujo a la declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano,
en 1789.
80
DEL PUEBLO
el viejo continente y dar forma a sus procesos constituyentes96. Tal y como sealamos,
estas complejas circunstancias histricas traen su causa de anteriores movimientos
filosficos. No obstante, al no darse en ningn momento un reconocimiento claro de la
efectividad del conjunto de derechos de los hombres, los planteamientos del derecho
natural no haban sido hasta entonces ms que meras declaraciones de principios. Por
el contrario, las declaraciones americanas (1776) y francesa (1789) convierten por fin al
ser humano en ciudadano por medio del reconocimiento estatal de unos derechos
inherentes a esa condicin; otra cosa ser, como veremos, su virtualidad, es decir, su
incardinacin en el sistema legal y por tanto su garanta, aspecto que abordamos ms
adelante.
Anteriormente, los conceptos derecho o libertad slo se haban tratado como

verdaderos privilegios de unos individuos frente a otros, con la nica consecuencia de
singularizar a un sector de la poblacin por contraste con las carencias de los dems,
sin otro propsito que convertirse en instrumentos de desigualdad, jerarquizacin y
dominacin poltica de la comunidad97. Se trataba de supuestos derechos o libertades
que en realidad slo eran pactos entre el monarca y los estamentos mediante los
cuales estos aportaban prestaciones econmicas a cambio de que el Rey reconociera
determinados derechos, que nunca tenan carcter general ni contaban con garantas
individuales. En cierta manera la historia del Derecho comienza precisamente en el
96
Sobre las revoluciones americana y francesa y sus importantes consecuencias en este y en otros
terrenos jurdicos y polticos resulta de necesaria consulta R. L. BLANCO VALDS, El valor de la
Constitucin, Ed. Alianza Editorial, Madrid, 1994, pgs. 83-291.
97
En este sentido, seala J. PREZ ROYO que es cierto que muchos siglos antes de la Revolucin se hace
uso del trmino derechos o libertades en casi todos los pases europeos (...). Ahora bien, (...) los
trminos no se refieren a derechos individuales de todos los habitantes del territorio, sino nicamente a
los derechos, libertades o, por mejor decir, privilegios de una parte de ellos. El concepto de
derecho es un concepto particular, que singulariza a un determinado sector de la poblacin y lo
diferencia de otro. No se trata, por tanto, de un concepto general que se predica de toda la poblacin
sin distinguir entre unos individuos y otros, sino de un instrumento de desigualdad y de jerarquizacin
poltica de la comunidad. Tales derechos y libertades se enmarcan dentro de los llamados
Herrschaftsvertrge, esto es, dentro de los pactos suscritos por el monarca y los estamentos del reino,
mediante los cuales a cambio de determinadas prestaciones de tipo econmico dichos estamentos vean
reconocidos y asegurados determinados derechos de tipo corporativo. No es el individuo el titular del
derechos, sino el estamento o la corporacin de la que el individuo forma parte. Vid. J. PREZ ROYO,
op. cit., pg. 205.
81
momento en que se rompe con el Antiguo Rgimen y se pone en marcha el Estado

constitucional. El estudio de las normas o derechos anteriores a este momento
histrico98 en realidad no es otra cosa que el estudio del privilegio propio del Estado
prerrevolucionario.
A la idea natural de los derechos se unen las teoras contractualistas de Hobbes, Locke
y Rousseau, que parten de la base de un hombre libre que debido a la lucha
permanente de los unos contra los otros se ve abocado a la creacin del Estado a
travs del contrato social99. Por ello, partiendo de la existencia natural de los derechos
de los hombres y del carcter artificial del Estado, los derechos a los que el ser humano
renuncia debido a la creacin del propio Estado deben ser nicamente los
estrictamente necesarios100. Y en este proceso de reduccin, los derechos del hombre
no deben considerarse disponibles, al tratarse de conceptos previos a cualquier
organizacin poltica creada artificialmente por el hombre. De esta forma, lo nico que
le cabe al Estado en lo referente a los derechos fundamentales es el reconocimiento
de los mismos. Estos son los planteamientos de principio que tienen presentes los
redactores de la declaracin francesa y tambin los responsables de las declaraciones
americanas de derechos.
En la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano se expresa que los

representantes del pueblo francs, constituidos en Asamblea Nacional, considerando
que la ignorancia, el olvido o el menosprecio de los derechos del hombre son las nicas
causas de las desgracias pblicas y de la corrupcin de los gobiernos, han resuelto
exponer, en una declaracin solemne, los derechos naturales, inalienables y sagrados
del hombre, a fin de que esta declaracin, constantemente presente para todos los
98
El estudio de las normas de ese momento histrico anterior al Estado constitucional se suele
identificar como Historia de Derecho, expresin que, por lo sealado, resulta inadecuada.
99
Sobre este punto puede consultarse J. PREZ ROYO, Introduccin a la Teora del Estado, ed. Blume,
Barcelona, 1980, pgs. 138 y ss.
100
J. PREZ ROYO, Curso, op. cit., pgs. 206-207.
82
DEL PUEBLO
miembros del cuerpo social, les recuerde sin cesar sus derechos y deberes; a fin de que
los actos del poder legislativo y los del poder ejecutivo, al poder ser comparados a cada
instante con el fin de toda institucin poltica, sean ms respetados; a fin de que las
reclamaciones de los ciudadanos, fundadas ahora en principios simples e
incontestables, tiendan siempre a la preservacin de la Constitucin y a la felicidad de
todos. En consecuencia, la Asamblea Nacional reconoce y declara, en presencia y bajo
los auspicios del Ser Supremo, los siguientes derechos del hombre y del ciudadano
()101. Por su parte, la Declaracin de Derechos del Estado de Virginia, de 1776,
manifiesta que todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e
independientes y tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran en un
estado social, no pueden privar o desposeer a su posteridad mediante ningn contrato;
concretamente el disfrute de la vida y de la libertad, con los medios de adquirir y poseer
propiedad y perseguir y alcanzar la felicidad y la seguridad.
No obstante, el contenido de estas Declaraciones de Derechos no se identifica todava

con el actual concepto de derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento
al ms alto nivel. Se trata de textos preconstitucionales que nicamente reconocen la
existencia y necesidad de preservacin de los derechos, pero carecen de una tcnica
jurdica adecuada. Las Declaraciones de Derechos no forman parte de la Constitucin.
Su nica garanta vendr dada por la tcnica constitucional de la divisin de poderes,
tal y como expresa con claridad el artculo 16 de la declaracin francesa: toda
sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada y la separacin de
poderes no est determinada, no tiene constitucin. As, como seala Prez Royo, la
Constitucin del Estado, al dividir el poder, de tal manera que no se pueda abusar del
mismo, garantiza que dichos derechos no sern vulnerados. (...) La Constitucin no
consiste en la declaracin de derechos, sino nicamente en su garanta. Los derechos
101
Adems del estudio clsico de JELLINEK (Die Erklrung der Menschen und Brgerrechte) publicado en
Berln en 1895, debe mencionarse el trabajo de Giorgio DEL VECCHIO, La dclaration des droits de
lhomme et du citoyen dans la Rvolution franaise: contributions lhistoire de la civilisation
europenne, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1968; Stephane Rials (ed.), La
dclaration des droits de lhomme et du citoyen, Hachette, Paris, 1988.
83
son preconstitucionales, son naturales. Es una garanta vinculada a la divisin de

poderes en lo que consiste la Constitucin102.
A pesar del avance reseado, para asistir al proceso de conversin de los derechos
naturales en derechos constitucionales debemos esperar a un momento posterior: la
aprobacin de la Constitucin Federal de los Estados Unidos103. En la Convencin de
Filadelfia en ningn momento se hizo referencia a la necesidad de una declaracin de
derechos o de mencionarlos en el texto constitucional. Y la razn de esta postura era
muy sencilla en el plano terico. La reserva de derechos de los individuos poda tener
sentido en un pas como Inglaterra, donde el origen del Gobierno es oscuro, como dira
James Iredell, pero no en el caso de los nacientes Estados Unidos de Amrica. En ellos
el origen del poder se encuentra en el pueblo, a travs del ejercicio de la soberana
popular. Y si el pueblo es la fuente de todo ese poder, debe considerarse absurda
cualquier reserva del poder en forma de declaracin de derechos104. El Federalista
razonaba esta posicin ante la soberana popular y los derechos fundamentales de la
siguiente forma: un Bill of Rights, ... de acuerdo con su primitiva significacin..., no es
de aplicacin a una Constitucin que se funda expresamente en el poder del pueblo y
que es simplemente ejecutada por sus representantes y servidores. Aqu, en trminos
estrictos, el pueblo no cede nada, y puesto que retiene todo, no tiene necesidad de
reservas especficas105.
102
103
J. PREZ ROYO, op. cit., pgs. 208-211.
104
105
Citado por J. PREZ ROYO, op. cit., pg. 209. El mismo autor seala que los Anti-federalistas
defendan, por el contrario, que el Parlamento era soberano y que por tanto el nico lmite para el
mismo son los derechos reconocidos en la Bill of Rights. Se deba hacer una reserva expresa de los
derechos indisponibles. Como dijo James WINTHROP, que cita el mismo autor, una asamblea legislativa
tiene un derecho inherente a alterar el common law, cualquiera de sus principios que no estn
expresamente consignados en la Constitucin. En consecuencia, cualquier sistema que establezca un
poder legislativo, sin una reserva expresa de los derechos de los individuos, entrega todo el poder en el
terreno de la legislacin al gobierno. Contina J. PREZ ROYO sealando que en este debate se
enfrentarn los dos principios relevantes para resolver el problema: el principio de legalidad y el
principio de constitucionalidad, argumentados en trminos de soberana parlamentaria versus soberana
popular.
84
DEL PUEBLO
Sin embargo, no sera esta la posicin que finalmente se reflej en la Constitucin, que
en ltimo trmino dio cabida a una visin ciertamente ms realista de la disyuntiva. La
presin en pos de la garanta constitucional de los derechos sirvi para que finalmente
stos se incorporaran a la Constitucin por la va de las diez primeras enmiendas106.
Con ello se propici el cambio de naturaleza que anunciamos, esto es, los derechos
naturales propios de las personas pasan a ser, a partir de ese preciso instante,
derechos constitucionales que van a caracterizarse por su directa aplicacin y por su
indisponibilidad por parte del Poder Legislativo, que en este aspecto se somete al
control del Poder Judicial (judicial review of legislation)107.
En Europa, sin embargo, los acontecimientos no se desarrollarn de una forma tan

lineal y rpida, producto de la diferente fundamentacin del poder en las
Constituciones del viejo continente. La soberana popular alrededor de la cual se
articulaba el sistema de gobierno en EE.UU. se sustituye en la Europa decimonnica
por la afirmacin de la soberana nacional, que pronto se identificar con la soberana
del Parlamento como rgano de representacin del pueblo. En esta variante jug un
papel fundamental la pervivencia de la institucin monrquica, titular de un poder real
y autnomo, circunstancia que oblig a dedicar todos los esfuerzos de la construccin
del nuevo sistema a la limitacin del poder de la Monarqua y a la consiguiente
afirmacin frente a sta del papel central del Parlamento. Y as, al no existir una
manifestacin del poder constituyente de la Nacin que vincule de alguna forma a los
poderes constituidos, entre ellos el Parlamento, ste dispondr libremente de los
derechos, sin el lmite que supone el control jurisdiccional, que ya vena funcionando
106
Curiosamente se produjo un debate en cierto modo similar en el seno de la Unin Europea con
motivo de la aprobacin de la Carta de Derechos de la misma, aunque en este caso las discrepancias
tenan ms que ver con las diferentes visiones del proceso de unidad europea que con el
reconocimiento de la necesidad de dar virtualidad constitucional a los derechos fundamentales, que ya
se recogen al ms alto nivel en cada una de las Constituciones de los Estados miembros.
107
Sobre la afirmacin de la judicial review a travs de la sentencia del Juez Marshall en el caso Marbury
v. Madison pude consultarse R. L. BLANCO VALDS, op. cit., pgs. 143 y ss.
85
en EE.UU. Por ello, los derechos en la Europa de este tiempo sern derechos legales,
no derechos constitucionales, tal y como seala Prez Royo108.
Hay que esperar al periodo de entreguerras para ver por fin afirmado en Europa el
principio de la soberana popular, lo que ocurri en constituciones tales como la de la
Espaa republicana, la austriaca o la alemana. En ellas, los derechos se caracterizan
por su constitucionalizacin, pasando por ello a ser indisponibles para el legislador109.
Estos derechos se denominaran fundamentales desde que la Constitucin de Weimar
acu este concepto, que a partir de entonces expresa los derechos del hombre
reconocidos en los textos constitucionales e indisponibles para cualquier poder
constituido. Posteriormente, ya en la vigente Ley Fundamental de Bonn, los rasgos
esenciales de estos derechos se definen y relacionan con claridad. Entre ellos se
cuentan la eficacia directa, la vinculacin de todos los poderes pblicos, la
indisponibilidad por el legislador, el respeto al contenido esencial y el control
judicial110.
As pues, como fruto entre la ntima unin entre las exigencias morales, polticas y
sociales y el Derecho, la Teora de la Constitucin identifica como derechos
fundamentales a los positivizados en los textos constitucionales y por tanto
indisponibles para los poderes constituidos y garantizados adecuadamente111.
As pues, como resultado del proceso que venimos analizando, comprobamos como las
antiguas concepciones filosficas desarrolladas por las corrientes iusnaturalistas, que
definan los derechos como exigencias morales, han desembocado en una concepcin
108
J. PEREZ ROYO, op. cit., pg. 213.
109
Es de resaltar, sin embargo, que la Constitucin de Weimar an no recoga un sistema de justicia
constitucional.
110
J. PEREZ ROYO, op. cit., pg. 218.
111
Como seala J. PREZ ROYO, op. cit., pg. 203, el trmino derechos fundamentales no es el trmino
con el que se definen los derechos en el momento de imposicin del Estado Constitucional, sino que es
un trmino que se acua bastantes aos despus de que el Estado Constitucional se hubiera afirmado
en el continente europeo, y slo se utiliza de manera precisa, en el sentido que hoy le damos al trmino,
en el constitucionalismo posterior a la Primera Guerra Mundial y, sobre todo, posterior a la Segunda.
86
DEL PUEBLO
estrictamente jurdica de esas exigencias, que ahora se plasman en derechos

subjetivos especialmente protegidos por su naturaleza constitucional y por los dems
mecanismos elaborados con el fin de garantizar su efectividad. Con ello, los derechos
fundamentales son tanto una expresin de la naturaleza de los hombres como
tambin una tcnica jurdica elaborada por los propios seres humanos, que a travs del
Derecho han logrado su garanta efectiva.
8. El Estado Social y los derechos sociales
A la primera generacin de derechos se han ido aadiendo otras que llevan a incluir en
las Constituciones derechos de diferentes caractersticas. Al cabo del tiempo, la
circunstancia histrica que dio origen a la consagracin de los derechos
fundamentales, la necesidad de defensa de las personas frente al Estado, se presenta
como un aspecto insuficiente en el objetivo ltimo de la garanta de la dignidad
humana. En efecto, el concepto liberal de derechos slo atiende al aspecto formal de
los problemas a los que el hombre se enfrenta en su lucha por la preservacin de su
condicin.
La idea de que la superacin del Estado liberal constituye una necesidad social toma
forma en el momento en que se constata la existencia de una dimensin material
desatendida que converta en ilusorio el principio de igualdad formal de las clsicas
declaraciones de derechos. Por ello, con la positivacin de lo que se ha venido a llamar
Estado Social o del Bienestar (Welfare State) se pretende promover una actuacin
positiva de los poderes pblicos que ample la eficacia de los derechos fundamentales
hasta llegar a la procura existencial mediante los denominados derechos sociales. Uno
de los cambios propiciados por la constitucionalizacin de la clusula del Estado Social
es la necesidad de positivar los derechos sociales112.
112
La funcin social del Estado es abordada por H. HELLER, Teora del Estado, Ed. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1987, pgs. 217-233. Sobre las funciones del Estado seala que todas las
instituciones humanas despliegan su poder, y si no se fija una funcin de sentido al poder especfico del
87
As pues, el progresivo aumento de la actividad pblica viene dado por el avance de lo

que la Constitucin denomina Estado social. La intervencin positiva del Estado se
hace precisa para conformar las condiciones econmicas y sociales que permitan dar
efectividad de los llamados derechos sociales, econmicos y culturales, que en los
textos constitucionales posteriores ms recientes se unen a los clsicos derechos
liberales113. Esta nueva realidad trae necesariamente consigo un aumento del volumen
de lo pblico; el Estado siente la necesidad de crecer para servir mejor los intereses
generales, y, sobre todo, siente la exigencia social de una intervencin ms intensa en
los diferentes rdenes que configuran la realidad econmica del pas, una necesidad
que deriva de la funcin estatal de aseguramiento de los niveles de bienestar.
Aun con posterioridad al reconocimiento de los derechos sociales en los

ordenamientos se ha producido la incorporacin de nuevos derechos con ciertas
singularidades respecto de los derechos sociales. Esta agrupacin de derechos se
conoce como de tercera generacin114 y encuentran su comn denominador en su
surgimiento a la sombra de las nuevas realidades sociales, fundamentalmente de la
evolucin tecnolgica y de los nuevos riesgos para la dignidad que sta trae consigo.
El espectro de derechos comnmente reconocidos se ve ensanchado a medida que el

contexto social se transforma y se hace ms complejo; como seala Prez Royo, la
constitucionalizacin de los derechos ha sido un instrumento de ampliacin de los
originarios derechos naturales del hombre. No se ha ido a menos, sino a ms, como la
comparacin de los textos constitucionales de finales del XVIII y del XIX y los de hoy
Estado, no es posible diferenciarlo de una gavilla de bandoleros, de un crtel del carbn o de un club
deportivo. H. HELLER, op. cit., pg. 220.
113
ABA CATOIRA seala en este sentido que los derechos han superado, con creces, aquella concepcin
de los mismos que los entenda como esferas de la libertad individual ajenas al Estado y, por
consiguiente, a los poderes pblicos, y ahora aparecen con toda su fuerza como una realidad ya
consagrada en los textos constitucionales que tiene problemas bien diferentes. A. ABA CATOIRA, La
limitacin de los derechos fundamentales por razn del sujeto, ed. Tecnos, Madrid, 2001, pg. 13.
114
Estos derechos de tercera generacin se identifican por M. PREZ-UGENA Y COROMINA con los
principios de la poltica social y econmica de nuestra Constitucin, es decir, con los contenidos en el
Captulo III del Ttulo I, con un nivel de garanta menos por remitirse sta a lo que dispongan las leyes
correspondientes. M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg 62.
88
DEL PUEBLO
pone de manifiesto. La naturaleza humana del constituyente de los orgenes del

Estado Constitucional inclua menos derechos que la naturaleza humana del
constituyente del siglo XX115. En este sentido Aba Catoira afirma que hoy los derechos
cuentan con una proyeccin amplsima en muy variadas dimensiones, como la
individual, la prestacional, la participativa y frente a terceros, lo que evidencia su
omnipresencia en el Estado constitucional actual116. Por ello resulta comn referirse a
l como Estado de los derechos fundamentales, o a la sociedad abierta como
sociedad de los derechos fundamentales117. De hecho, uno de los principios
estructurales del Estado (Strukturprinzipien) incluidos en la Constitucin de 1978 es su
configuracin como Social y la correlativa constitucionalizacin de los derechos
sociales o prestacionales, superadores de los de carcter individual de las primeras
declaraciones de derechos. Los principios estructurales dan forma a la organizacin
constitucional del Estado y su modificacin implica la destruccin de la Constitucin,
por contraste con su simple reforma118. Por tanto, la calificacin del Estado como
Social y sus derivaciones forman parte de su ncleo indisponible.
Es a partir del reconocimiento constitucional de los derechos sociales cuando

comienzan a plantearse determinados problemas que tienen que ver, sobre todo, con
su caracterizacin jurdica, pero particularmente, por lo que aqu nos interesa, con la
capacidad de muchos de ellos para imponerse y resultar efectivos.
El primer problema se concreta en la variedad de perfiles jurdicos y, por tanto, de

consecuencias jurdicas entre ellos. Como seala Gonzlez Moreno, los derechos
econmicos, sociales y culturales, tal y como se entienden con carcter general,
115
J. PEREZ ROYO, op. cit., pgs. 219-220.
116
A. ABA CATOIRA, op. cit.,, pg. 14. Esta autora cita, al realizar esa afirmacin, a G. CMARA VILLAR,
Votos particulares y derechos fundamentales en la prctica del Tribunal Constitucional espaol (1981-
1991), Ministerio de Justicia, Madrid, 1993, pg. 23.
117
A. ABA CATOIRA, op. cit., pg. 14
118
J. RUIPEREZ ALAMILLO, Formacin y determinacin de las Comunidades Autnomas en el
ordenamiento constitucional espaol, Ed. Tecnos, Madrid, 1988, pg. 18. Seala este autor que los
principios estructurales del Estado van a dar forma a la organizacin constitucional del Estado, de
suerte tal que su modificacin implicara no ya una reforma de constitucional, sino, por el contrario, una
destruccin de la propia Constitucin.
89
agrupan una serie de derechos cuyo contenido es variado, pero en sentido tcnico no
cuentan ni con la misma estructura ni con la misma naturaleza jurdica. Cada uno tiene
su fundamentacin, su finalidad, su estructura jurdica o su nivel de garantas. Pero
los problemas surgen si se pretende manejarlos globalmente como una clase de
derechos, porque los elementos en que convergen o se conectan no bastan para
caracterizarlos como una categora en sentido tcnico-jurdico119. De esta
circunstancia se deriva la ms importante consecuencia, esto es, la diferente
virtualidad y garanta de efectividad de una gran parte de los derechos que
genricamente se engloban dentro de la categora que tratamos. Como seala esta
autora, nos encontramos ante una amalgama de derechos de muy distinto alcance y
eficacia120. De este modo, la heterognea agrupacin de derechos se caracteriza por
la variedad de intereses que protegen, su carcter contingente, en funcin de razones
de oportunidad, su intrnseco dinamismo y su debilidad orgnica121.
La mayor parte de la doctrina adopta los criterios surgidos de los autores alemanes
para la interpretacin de la Ley Fundamental de Bonn en este terreno. Como seala
Klaus Stern, los derechos fundamentales se consagran en la Ley Fundamental de Bonn
como derechos subjetivos individuales, sea como libertades negativas, como derechos
de participacin en la formacin de la voluntad colectiva, o incluso como derechos de
prestacin positiva por parte de los poderes pblicos. En otro orden se encuentran
diferentes normas que no son jurdico-materiales, sino normas de competencia, de
organizacin y de procedimiento, y lo que conocemos como disposiciones normativas
119
B. GONZLEZ MORENO, El Estado Social. Naturaleza jurdica y estructura de los derechos sociales,
Civitas, Madrid, 2002, pgs. 235-236. Seala esta autora que cada clusula (social) muestra su pleno
significado en su contexto y en su propio texto, de modo que hay que concluir que no existe una
naturaleza jurdica comn para los derechos sociales sino que son contenidos positivizados en normas
de distinto rango: desde derechos fundamentales, sean derechos pblicos subjetivos o derechos
fundamentales prestacionales; principios rectores de la poltica social y econmica o determinaciones
de los fines de la accin estatal, en terminologa alemana; simples programas polticos, sin obligacin
inmediata, en algunos textos constitucionales; o posiciones jurdico-prestacionales, que pueden integrar
o no el mbito normativo de un derecho subjetivo constitucional.
120
B. GONZLEZ MORENO, op. cit.,, pgs. 236.
121
J. L. CASCAJO CASTRO, La tutela constitucional de los derechos sociales. Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1988, pgs. 29-30, citado por B . GONZLEZ MORENO, op. cit.,, pgs. 236.
90
DEL PUEBLO
con obligaciones para los Lnder o garantas por medio de la Federacin. Debe
distinguirse tambin las normas que garantizan instituciones jurdico-pblicas
(garantas institucionales) y las que garantizan los institutos de carcter jurdico-
privados (garantas de instituto); las normas con mandatos al legislador y las que
versan sobre la estructura del Estado; los principios constitucionales fundamentales y
las determinaciones de los fines del Estado, de los que derivan mltiples consecuencias
materiales, aunque no se hayan positivizado como derechos fundamentales122.
Aun partiendo de la heterogeneidad sealada, la clusula del Estado social y la mayor

parte de los derechos que reconocemos como sociales se caracterizan, en palabras de
Benda, porque formulan esencialmente un mandato de configuracin al legislador y,
simultneamente, le legitima para la correspondiente actividad123.
La positivacin constitucional de los derechos sociales ha supuesto un evidente

progreso de las determinaciones de los fines del Estado que en ellos se contienen y a la
potenciacin de la clusula de Estado Social. El desarrollo de los derechos
fundamentales sociales ha propiciado una activa poltica econmica y social de la que
no parecen haberse extrado todas sus potencialidades124, pero que se ha desarrollado
en la lnea de progreso apuntada por las propias constituciones. Pero siendo ello la
parte claramente positiva del proceso, sin embargo no conviene desconocer las
dificultades que le acompaan, o, como seala Benda, en contra de la formalizacin de
derechos de este tipo, o al menos algunos de ellos, aparece la conveniencia de no
despertar deseos irrealizables. En esta misma lnea restrictiva se manifiesta Rubio
Llorente125.
122
K. STERN, Derecho del Estado de la Repblica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1987, pgs. 272-277; citado por B. GONZLEZ MORENO, op. cit., pgs. 120-121.
123
E. BENDA, El Estado social, en E. BENDA, W. MAIHOFFER, H. J. VOGEL, K. HESSE Y W. HEYDE,
Manual de Derecho Constitucional, IVAP-Marcial Pons, Madrid, 1996, pg. 546.
124
B. GONZLEZ MORENO, op. cit., pgs. 121.
125
Seala este autor que el Ttulo I de la Constitucin que contiene la tabla de derechos (Captulo II) y
sus garantas (Captulo IV) incluye tambin unos Principios rectores de la poltica social y econmica
91
Todas estas razones explican el mayor grado de conflicto instalado entorno a los
derechos sociales y, con ello, constante reclamacin social para el aumento progresivo
de su efectividad. Esta realidad trae consigo que los Ombudsman sean, entre otros,
destinatarios preferentes de las demandas sociales en este mbito, como analizamos
de seguido.
9. El papel de los ombudsman como defensores de los derechos sociales
Este ensanchamiento del espectro de derechos considerados nsitos a la condicin

humana en gran parte es la causa del enorme crecimiento de las funciones pblicas
asistenciales en todos los mbitos. De ello va a derivar tambin el sentir general acerca
de la insuficiencia o imperfeccin de los medios tradicionales de garanta y la
proliferacin mundial de la figura del ombudsman como medio para suplir esas
carencias, como modo de aumentar las garantas o como un complemento especfico
de las tradicionales. Las bases jurdicas para la creacin del Estado social y democrtico
de Derecho surgen con la Constitucin de Weimar126. Despus de su plasmacin en la
Constitucin espaola de 1931, es con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial
cuando se produce su generalizacin. De forma prcticamente coetnea se pondrn de
relieve dos realidades; por una parte, el aumento de las demandas sociales, su
plasmacin en nuevos derechos de carcter social o prestacional y el crecimiento
exponencial de las funciones del Estado, y por otra, una coherente demanda de
controles o garantas adaptados a esta nueva realidad, que suplan las carencias de los
medios clsicos de garanta, ms evidentes en este nuevo panorama social.
(Captulo III) que tal vez en donde ms se patentizan esos defectos de garrulera vacua y pedantera
doctrinal que antes sealbamos. Su origen est, en parte, en la inclinacin de algn ponente a
considerar indispensables frmulas a la moda en cierta literatura progresista, convirtiendo a veces en
cuestin de Estado el orden de colocacin de los adjetivos, pero tambin en el deseo de los distintos
partidos de ganarse a los ms diversos grupos sociales . F RUBIO LLORENTE, op. cit., pgs. 69-70
126
J. RUIPREZ ALAMILLO, El derecho constitucional a la vivienda y la problemtica de su
arrendamiento en el Estado social, en La proteccin del arrendador como instrumento para dinamizar
el mercado del alquiler de viviendas. Perspectiva desde la reforma, R. Colina Garea (dir.), Ed. Aranzadi,
Cizur Menor, 2014, pgs. 36-37.
92
DEL PUEBLO
El perfil institucional del ombudsman se adapta a este nuevo contexto en mejor forma
y con mayor eficacia. Cuando se trata de abordar problemas planteados en relacin
con las nuevas generaciones de derechos la naturaleza y la forma de actuar del
ombudsman parecen adecuados para el logro de su efectividad, por contraste con los
derechos subjetivos tpicos, individuales o de primera generacin, cuya defensa con
carcter general parece ms adecuada en el mbito de las garantas clsicas, sin
prejuicio de que las intervenciones de los defensores sean posibles, como de hecho as
sucede, en relacin con todos los derechos. Como muestra de esa especial decantacin
institucional hacia estos nuevos derechos y tambin de las posibilidades de correccin
de las situaciones injustas o irracionales, aunque amparadas por la legalidad vigente,
La Prgola pone de relieve que nuestro instituto (los ombudsman) extrae su ms
genuino significado, ms que en el Estado de Derecho formalmente entendido como
subordinacin del acto administrativo a la ley, en las sustanciales instancias polticas
de libertad y de justicia que encuentran satisfaccin adecuada en una fase ms
moderna y progresista de la experiencia liberal, en la que () el Estado de Derecho se
transforma claramente en el Welfare State, dirigido a garantizar, adems del imperio
del derecho, la igualdad social de los particulares127.
Desde la clsica configuracin del ombudsman a travs del modelo nrdico esta figura
se perfila con una naturaleza jurdica y unas funciones que la caracterizan de una
forma muy marcada. Desde la creacin de la figura nrdica del ombudsman y su
conformacin de acuerdo con sus perfiles propios stos apenas han variado. Su
evolucin no ha afectado a su estructura bsica. Por el contrario, s han variado, y de
manera considerable, las funciones que corresponde atender al Estado moderno, cuyo
ejercicio es precisamente el objeto de supervisin de los ombudsman. No slo han
aumentado considerablemente el nmero de funciones del Estado en la actualidad,
sino que, al tiempo, se han producido modificaciones cualitativas de grandes
dimensiones en el sistema constitucional. El desarrollo de la intervencin estatal como
127
A. LA PERGOLA, op. cit., pg. 76. Y aade este autor que no sin motivo, la figura fue introducida en
Gran Bretaa por un Gobierno laborista.
93
consecuencia de la constitucionalizacin de la clusula del Estado Social; la

consiguiente incorporacin a los textos constitucionales de un nutrido grupo de
derechos sociales o prestacionales, algunos de ellos con carcter reforzado o
fundamental; la constitucionalizacin de nuevos derechos derivados de las condiciones
actuales de vida, fundamentalmente surgidos del avance de la tcnica y de los peligros
que afectan a la sostenibilidad de nuestra forma de vida; y las deficiencias ms o
menos generalizadas en los sistemas clsicos de garantas. Todos estos factores han
dado lugar a un novedoso panorama en el que resulta relativamente comn recurrir a
medios complementarios para procurar la efectividad de los diferentes fines del
Estado, para garantizar la integridad de los derechos constitucionales o para cubrir, en
la medida de lo posible, las eventuales deficiencias de los sistemas de garanta o
control.
A medida que se consolida e incluso se amplia este proceso, de forma paralela e

inevitable tambin se va a desarrollar una conciencia social, interiorizada por el propio
Estado, que considera a ste como un sujeto omnipresente, con una extensa funcin y
un amplio margen de maniobra, y por ello necesitado de un control minucioso y cada
vez ms intenso, en especial en lo que se refiere a las crecientes intervenciones
estatales respecto de los propios ciudadanos y tambin respecto de sus intereses
colectivos. Esta nueva realidad constitucional trae consigo una mayor presencia del
Estado en la esfera vital de los ciudadanos y con ello, inevitablemente, la necesidad de
reforzar la efectividad de los derechos clsicos, y, ante la hipertrofia de la accin
estatal, la necesidad de articular medios de supervisin que complementen las
garantas clsicas y se adapten a las nueva situacin. Cada vez se requerir un mayor
control sobre las polticas proactivas de las administraciones, que en gran medida
derivan de la definicin constitucional de los derechos sociales, econmicos, culturales
y de tercera generacin, lo que Cascajo llama pretensiones jurdicas frente a los
94
DEL PUEBLO
poderes pblicos128, que establecen obligaciones de hacer que pueden ser moduladas
de muy diferente forma.
Al mismo tiempo surge tambin la conciencia de que, en las condiciones actuales de

vida, los derechos de los ciudadanos adquieren un grado de complejidad que
recomienda una supervisin lo ms completa posible de todas y cada una de las
circunstancias que pueden incidir en su menoscabo. Debido a la particular
configuracin constitucional de los derechos sociales, stos encuentran mayores
dificultades a la hora de su efectividad.
Con este nuevo estado de cosas, las especiales caractersticas de los ombudsman han
colocado a estas figuras en una inmejorable posicin para cubrir las nuevas
necesidades del Estado y las demandas que, en el mismo sentido, reclama la sociedad.
Entre estas especiales caractersticas destaca sin duda la amplitud de sus facultades y
funciones, que permiten abarcar la totalidad de la actividad del poder ejecutivo,
incluyendo la administracin. Su capacidad de supervisin permite examinar los
problemas en toda su extensin, no limitndolos a actos formales que revisar, como
suele suceder en la jurisdiccin contenciosa, y se extiende incluso a las funciones
propias del poder legislativo, al que puede dirigir resoluciones con el propsito de
promover las modificaciones legislativas que considere precisas para evitar situaciones
injustas. Adems, la actuacin rpida, informal y gratuita de los defensores permite
llegar a positivos resultados como medio alternativo a los procedimientos ordinarios
de garanta individual.
En relacin con ello, resulta indudable la capacidad de los ombudsman para llenar en
esta situacin ciertos espacios no del todo cubiertos por los sistemas clsicos de
garanta, dada su especial naturaleza y funciones. Como seala Prez-Ugena, el
resultado de la regulacin de que han sido objeto los principios rectores supone la
obligatoriedad de la Administracin de reconocerlos, protegerlos y respetarlos, aunque
128
J. L. CASCAJO CASTRO, op cit., pg. 49.
95
stos no sean jurdicamente exigibles. Por este motivo, es en ste mbito en el que la
actuacin del Defensor del Pueblo, como garante de los derechos fundamentales,
cobra una mayor importancia. De hecho, la mayor parte de quejas recibidas por la
citada institucin (3/4 partes) hacen referencia a los citados principios129.
El Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1984 recalca con claridad la decantacin
institucional por la defensa de los derechos sociales, a la vista de la amplia cobertura
de los medios de defensa de los derechos clsicos. Seala que es patente que en la
actual coyuntura de Espaa, el ejercicio de las libertades y sus derechos conexos ha
logrado un muy alto nivel de realizacin efectiva y de proteccin jurisdiccional, a
travs, principalmente, de instrumentos como el recurso de habeas corpus, y los
recursos de amparo judicial previo y de amparo constitucional, que permiten corregir
las infracciones que todava se detectan en Espaa, como en cualquier otra nacin de
rgimen democrtico130. Y en lo que se refiere a los derechos de los ciudadanos, en
el mbito de la Justicia ordinaria, encuentran tutela otros derechos reconocidos en la
Seccin 2 (del Captulo II) del Ttulo I del Texto Constitucional, no cubiertos por el
recurso de amparo, pero s por las acciones procesalmente esgrimibles y es deseable
aspirar a que se tramiten con la mayor celeridad posible, sin mengua de las garantas
procesales en tutela del derecho de defensa de ambas partes y del acierto en las
resoluciones de los Jueces131.
Este Informe del Defensor del Pueblo seala tambin que en penoso contraste (con lo
que sucede con los derechos con amparo y los derechos del Captulo II), los derechos
econmicos, sociales y culturales, aparecen en la radiografa social que ste informe
entraa, como derechos dbiles, por la persistencia de estructuras discriminatorias o
injustas y por la carencia de proteccin jurisdiccional adecuada (salvo contadas
excepciones), pese a ser autnticos derechos fundamentales, puesto que as se
129
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg 62.
130
Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1984, pg. 18.
131
Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1984, pg. 18.
96
DEL PUEBLO
tipifican en el umbral mismo del Ttulo I de nuestra Constitucin, y ms

inequvocamente todava, en las Declaraciones, Pactos y Convenciones internacionales
ratificados por Espaa y que integran, por consiguiente, nuestro Ordenamiento
jurdico-constitucional y son pauta imperativa para la interpretacin de todas las
normas que a los derechos humanos se refieren132. Y aade que en todo casos estos
derechos, entre los que cita el derecho al empleo, a la distribucin ms justa de la
renta, a la Seguridad Social y a las prestaciones en caso de necesidad o desempleo, a la
calidad de vida y al medio ambiente adecuado, a la garanta de la suficiencia
econmica de las personas de la tercera edad, a la proteccin de la salud, al acceso a la
cultura, a la vivienda digna, a la integracin de las personas con discapacidad, a la
tutela de los consumidores y usuarios, a la participacin de los jvenes en el desarrollo
poltico, social, econmico y cultural, son los que insistentemente reclaman nuestros
conciudadanos, porque esos derechos responden a sus necesidades vitales, ms
bsicas y acuciantes.
El Informe de 1984 resalta que los ciudadanos que acuden al Defensor del Pueblo por
estos motivos, es decir, reclamando sus derechos fundamentales de carcter
econmico, social y cultural, reflejan en sus cartas la infraccin de esos derechos o su
insuficiente cobertura y se quejan de la pasividad o la inoperancia de muchos rganos
y servicios de la Administracin Pblica para remediar situaciones verdaderamente
inhumanas. Por tanto, como ya apuntamos anteriormente, se deja patente que se
trata de derechos donde la actividad prestacional de la administracin se encuentra
presente de forma clara y acusada, formando parte, en muchos casos, del contenido
esencial del derecho, por lo que el riesgo de abstencin resulta patente. La labor de
impulso de la actividad de la administracin resulta de vital importancia para su
efectividad, junto con el establecimiento de parmetros adecuados que permitan
evaluar el cumplimiento del derecho en trminos adecuados y controlar los espacios
cada vez ms amplios de discrecionalidad de la administracin.
132
Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1984, pgs. 18-19.
97
En el mismo sentido, el Valedor do Pobo seal en su comparecencia en la Comisin

del Parlamento de Galicia para el estudio de la reforma del Estatuto de Autonoma de
Galicia que dado el trabajo que desarrollamos, en esta institucin podemos dar fe de
una realidad que, a pesar de la proclamacin formal de los derechos, todava est lejos
de lograr las condiciones socioeconmicas y culturales que permitan su eficacia real y
efectiva, precisndose para eso de un compromiso decidido de los poderes pblicos
que permita superar aquellas circunstancias y situaciones que impiden el pleno
ejercicio de los derechos ciudadanos.
Como muestra de la ntima relacin entre las funciones de los defensores y la garanta
de los derechos sociales, un denominador comn en todas las instituciones
consultadas por sus Parlamentos en los procesos de reforma de los Estatutos de
Autonoma fue incidir de forma destacada en la necesidad de desarrollar en ellos un
imprescindible elenco de derechos de esta categora. Esta abor fue recopilada y
difundida por el Defensor del Pueblo Andaluz en un amplio documento titulado
Jornadas sobre reformas estatutarias, derechos sociales y defensores del pueblo
autonmicos133. En l se desarrollan ampliamente los aspectos destacados hasta
ahora134.
133
Jornadas sobre reformas estatutarias, derechos sociales y defensores del pueblo autonmicos, ed.
Defensor del Pueblo Andaluz, Sevilla, 2005.
134
En la publicacin colectiva a la que nos referimos se contienen numerosos trabajos sobre la relacin
entre el desarrollo y la efectividad de los derechos sociales y la funcin de los defensores autonmicos,
sin limitarse al papel del Defensor del Pueblo Andaluz. As, A. J. PORRAS NADALES, Defensores del
Pueblo ante la reforma de los Estatutos de Autonoma: el Ombudsman frente a los derechos sociales,
pgs. 15-39; P. CARBALLO ARMAS, Los defensores del pueblo en el nuevo marco estatutario desde la
perspectiva de las demandas de la sociedad y la experiencia de estas instituciones en la defensa de los
derechos, pgs. 51-62; G. RUIZ RICO, Posibilidades que plantea el proceso de reforma estatutaria en
relacin con la garanta y tutela de los derechos sociales, pgs. 123-144; M. J. CORCHETE MARTN, Los
defensores del pueblo autonmicos y la proteccin de los derechos sociales, pgs. 145-154; A.
ANGUITA SUSI, El Defensor del Pueblo Andaluz y la proteccin de los derechos sociales; reflexiones en
torno a dos dcadas de intervenciones garantistas en el mbito de los derechos del Captulo III del Ttulo
I de la Constitucin, pgs. 155-166; R. ZAMORA GUZMN, Propuesta del Defensor del Pueblo Andaluz
para afianzar la garanta de los derechos sociales en el proceso de reforma del Estatuto de Autonoma
para Andaluca, pgs. 167-176; F. LPEZ DE FORONDA, El tratamiento de los derechos en el marco del
proceso de reforma estatutaria del Pas Vasco, pgs 177-194; M HENAR MERINO SENOVILLA, La
garanta de los derechos sociales en el proceso de reforma estatutaria de Castilla-La Mancha, pgs.
195-202. Todos ellos en VV.AA., Jornadas sobre reformas estatutarias, citada.
98
DEL PUEBLO
Por su parte, en el proceso de posible reforma del Estatuto de Autonoma de Galicia el

Valedor do Pobo seal como una de sus propuestas135 la definicin de un catlogo
de derechos sociales, lo que se hara en consonancia con los ya definidos en la
Constitucin Espaola, que fueran un adecuado desarrollo de ellos en el mbito
autonmico, a los que se podran aadir otros cuya necesidad se siente desde tiempos
ms recientes y que ahora slo tienen configuracin legal. Por eso, parece factible e
incluso conveniente que las disposiciones constitucionales generales en materia de
proteccin social, de promocin de la igualdad material y formal y de remocin de
todas las formas de discriminacin, se desarrollen en el Estatuto de Autonoma de
Galicia para as articular un nuevo catlogo de especificaciones autonmicas en este
orden, definiendo las finalidades (los fines estatutariamente prefigurados) a las que los
poderes pblicos autonmicos deben conducir su actividad ordinaria. Esta debe inclur
actuaciones positivas encaminadas a dar efectividad a los derechos sociales
reconocidos en el EAG reformado136.
135
Estas propuestas se limitaron a dos. Una era la que acabamos de mencionar, esto es, la inclusin de
un catlogo de derechos sociales en el Estatuto de Autonoma de Galicia; la otra se refera a las
especificaciones que deba contener el art. 14, referido al propio Valedor do Pobo, a lo que nos
referiremos en el siguiente Captulo.
136
La propuesta del Valedor do Pobo aada lo siguiente sobre su propuesta de catlogo de derechos
sociales:
De materializarse esta propuesta se reforzara el compromiso de los poderes pblicos gallegos en la
bsqueda de las condiciones para dar efectividad a los derechos de los gallegos y para la superacin de
las condiciones que los imposibilitan o dificultan en cada momento. Adems, al catlogo de derechos ya
contemplados en la Constitucin y ahora desarrollados en el texto estatutario podran aadirse otros de
configuracin hasta ahora unicamente legal, pero que en la actualidad, dada la evolucin social, pasaron
a formar parte de las ms elementales necesidades colectivas.
... No parecen existir problemas de orden jurdico para que el Estatuto de Autonoma de Galicia
reformado recoja un catlogo de derechos sociales o principios de poltica social y econmica que
adapten su contenido a las demandas y necesidades propias de los gallegos y a la nueva realidad social.
Mediante la incorporacin de estos derechos podran llevarse al Estatuto nuevas necesidades
individuales o colectivas que se evidenciaron o tomaron forma con posterioridad a la aprobacin de la
Constitucin, por ejemplo, la necesidad de integracin de los inmigrantes o de atencin al paisaje
natural, rural y urbano, que evite el llamado feismo.
La sociedad en general y, particularmente, la parte de esa sociedad afectada por factores materiales o
de otro carcter de los que resulta algn tipo de discriminacin, marginacin o incluso exclusin, espera
que la accin de los poderes pblicos sea cada vez ms decidida para actuar en contra de los muchos
factores que dan origen a esas situaciones que an persisten, y ello con la esperanza de que ms pronto
que tarde se deje de lado la sencilla proclamacin formal de estos derechos y se logre su efectiva
garanta.(...)
99
A ello Prez-Ugena aade que respecto de este grupo de derechos es importante la

facultad que corresponde al Defensor del Pueblo en orden a sugerir el desarrollo
normativo de los mismos, empujando a que se vayan dictando las normas,
reglamentarias unas veces, legales otras, que hagan que esos grandes principios
rectores de la poltica social y econmica se plasmen en la realidad. Estos son los
llamados derechos dbiles respecto de los cuales ocurre lo mismo en todos los pases
del mundo137.
Por eso, el proceso de reforma estatutaria es una magnfica ocasin para avanzar en la promocin y
mejora de aquellos aspectos que contribuyan a crear las condiciones ms favorables para el goce
efectivo de los derechos y liberdades de la ciudadana.
137
M. PREZ-UGENA y COROMINA, op. cit., pg. 64.
100
Captulo III
LA CREACIN DE LOS DEFENSORES AUTONMICOS
1. El Defensor del Pueblo y el Estado Autonmico: los defensores de las

Comunidades Autnomas
Una importante particularidad de la implantacin de la figura del ombudsman en

Espaa vino dada por la necesidad de articular las funciones del defensor nacional en
el seno de la nueva estructura territorial de Estado diseada por la Constitucin. En el
proceso constituyente se defendieron tanto posiciones favorables a incorporar figuras
autonmicas como otras que por el contrario proponan la constitucionalizacin de
una nica de carcter estatal, que fue la que finalmente prevaleci en la redaccin del
art. 54 CE1.
Como sealamos en el Captulo II, en los trabajos parlamentarios de definicin de la

Constitucin se aportaron diversas propuestas para concretar de una u otra forma a
los defensores autonmicos. Finalmente la redaccin del art. 54 CE no hizo alusin
alguna a esta posibilidad, por lo que la cuestin qued pospuesta para su
determinacin en los diferentes Estatutos de Autonoma que se fueran produciendo en
razn de las iniciativas propias del principio dispositivo que presidi el proceso
autonmico, o incluso, como veremos, de leyes autonmicas.
Aunque recoga un nico Defensor del Pueblo que deba ejercer sus funciones en el
mbito de todo el Estado, la Constitucin dej abierta la posibilidad de creacin de
otras figuras similares en mbito autonmico, puesto que, como seala Bartllet, el
texto constitucional no impone ni prohbe la creacin de comisionados
parlamentarios autonmicos2. Por tanto, la cuestin se difiere a lo que dispongan
1
L. DIEZ BUESO, op. cit., pg. 33.
2
E. BARTLETT i CASTELL, op. cit., pg. 26. Aade este autor que la redaccin del art. 54 CE ha
propiciado una cierta discusin sobre si configura al Defensor del Pueblo con una competencia general
de supervisin de todas las Administraciones o solamente de la Administracin del Estado, qesti
101
LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO
tanto los Estatutos de Autonoma como las diferentes leyes de creacin de los
llamados defensores autonmicos3. En primer trmino, la institucin qued prevista
en los Estatutos del Pas Vasco, Catalua, Galicia, Andaluca, Canarias, Aragn,
Comunidad Valenciana e Islas Baleares. Posteriormente se incorporara la
correspondiente previsin en los Estatutos de Autonoma de Castilla y Len 4,
Cantabria5, Extremadura6 y La Rioja7. Por su parte, las Comunidades Autnomas de
Navarra y Castilla-La Mancha crearon sus instituciones sin realizar contemplarlo
inicialmente o mediante reforma en sus Estatutos, lo que en los dos casos se justific
haciendo referencia al principio de autoorganizacin institucional. As, la Exposicin de
Motivos de la Ley foral 4/2000, reguladora del Defensor del Pueblo de la Comunidad
Foral de Navarra, seala que el Tribunal Constitucional ha dejado sentado
jurisprudencialmente cmo la capacidad de regulacin de las instituciones de
autogobierno alcanza incluso la posibilidad de crear stas, aun cuando no estuvieran
expresamente previstas en la letra de la norma estatutaria; en nuestro caso, la Ley
Orgnica de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra8.
trascendent a lhora destudiar les relacions entre el Defensor del Pueblo i els comissionats parlamentaris
autonmics.
3
No obstante, la disyuntiva entre creacin por la va del Estatuto de Autonoma y creacin por ley
autonmica ordinaria ha creado cierta polmica, como veremos.
4
Esta Comunidad Autnoma cre la figura del Procurador del Comn a travs de la Ley autonmica
2/1994 con anterioridad a la modificacin estatutaria llevada a cabo por la Ley Orgnica 4/1999, de 8 de
enero, de reforma de la Ley Orgnica 4/1983, de Estatuto de Autonoma de Castilla y Len, que
finalmente incorpor al rgimen estatutario la institucin (art. 14). Sobre los posibles problemas que se
podran derivar de esta circunstancia puede consultarse M. ARAGN REYES, La ley del Procurador del
Comn de Castilla y Len, en El Procurador del Comn: Defensor del Pueblo y Comunidades Autnomas,
Ed. Cortes de Castilla y Len-Universidad de Valladolid, Valladolid, 1995, pgs. 37-57.
5
Art. 16 de la Ley Orgnica 11/1998, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 8/1981, de 30
de diciembre, del Estatuto de Autonoma de Cantabria.
6
Art. 52 de la Ley Orgnica 12/1999, de 6 de mayo, de reforma de la Ley Orgnica 1/1983, de 25 de
febrero, del Estatuto de Autonoma de Extremadura.
7
Art. 22 de la Ley Orgnica 2/1999, de 7 de enero, de reforma de la Ley Orgnica 3/1982, de 9 de junio,
de Estatuto de Autonoma para La Rioja.
8
En este mismo sentido, la Exposicin de Motivos de la Ley 16/2001, del Defensor del Pueblo de
Castilla-La Mancha seala que el artculo 31.1.1 atribuye a la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha competencia exclusiva en materia de organizacin, rgimen y funcionamiento de sus
instituciones de autogobierno. Como sealamos anteriormente, sobre los polmica derivada de la
creacin de la institucin sin la correspondiente previsin estatutaria puede consultarse M. ARAGN
REYES, op. cit., pgs. 37-57.
102
Captulo III. LA CREACIN DE LOS DEFENSORES AUTONMICOS
2. La regulacin estatutaria de los defensores autonmicos
As, una figura similar a la del Defensor del Pueblo9 se previ en un buen nmero de
Estatutos de Autonoma, y 8 de ellos lo hicieron ya en su versin originaria: el vasco
(Ley Orgnica 3/1979), el cataln (Ley Orgnica 4/1979), el gallego (Ley Orgnica
1/1981), el andaluz (Ley Orgnica 6/1981), el de la Comunidad Valenciana (Ley
Orgnica 5/1982), el aragons (Ley Orgnica 8/1982), el canario (Ley Orgnica
10/1982), y el balear (Ley Orgnica 3/1983). De esta forma un tanto mimtica respecto
de la figura estatal se crean o se prevn las primeras figuras autonmicas. El
seguimiento general de lo establecido para la figura estatal se explica en gran medida
porque el sistema de gobierno de las diecisiete Comunidades Autnomas espaolas
responde a los mismos principios estructurales que el sistema de gobierno del Estado,
tal y como seala Embid Irujo. La creacin y determinacin de las diferentes
Comunidades Autnomas se cien a los cnones del sistema de gobierno
parlamentario. Y dada esta semejanza estructural no resulta extrao que la figura del
comisionado del Parlamento sea introducida tambin en los sistemas jurdicos de las
Comunidades Autnomas como elemento aadido de garanta en el marco de los
principios del Gobierno Parlamentario10.
Los primeros estatutos que incluyeron previsiones al respecto, esto es, el vasco, el
cataln y el gallego, se vieron condicionados por la ausencia de concrecin de la
previsin constitucional, una importante circunstancia que fue resaltada en el proceso
de elaboracin de la Constitucin, como tuvimos ocasin de destacar en el Captulo
anterior. Efectivamente, a travs del art. 54 de la Constitucin slo se haban esbozado
la naturaleza y las funciones que corresponderan al Defensor del Pueblo, pero no sera
hasta la publicacin de la Ley Orgnica 3/1981 cuando se establecieron con mayor
9
Esta es la expresin de algunos de los primeros Estatutos de Autonoma, como los del Pas Vasco y de
Galicia, arts. 15 y 14 respectivamente.
10
A. EMBID IRUJO, op. cit., pgs. 34-35.
103
precisin el principio de independencia en su actuacin -incluso con respecto a las

Cortes Generales-, la frmula de la mayora cualificada para la eleccin del titular, las
prerrogativas que garantizaran el ejercicio independiente de su funcin, y las
funciones de la institucin y el procedimiento para su desarrollo.
Por otra parte, la previsin de la puesta en marcha de la institucin estatal -aunque la

norma constitucional (art. 54) fuera ciertamente concisa, puesto que en realidad
contena nicamente lo que podramos llamar el ncleo o parte fundamental de la
futura institucin- haca que los Estatutos de Autonoma que contemplaban nuevas
instituciones autonmicas se vieran forzados a garantizar que su futura labor no
colisionara con la constitucionalmente atribuida al Defensor del Pueblo por la
Constitucin. As, algunas previsiones estatutarias definieron estas instituciones
autonmicas por comparacin con la institucin estatal, y sobre todo haciendo
mencin expresa y clara a la salvaguarda de las funciones constitucionalmente
atribuidas al Defensor del Pueblo.
Estas son las causas fundamentales de la formulacin de algunos artculos estatutarios

en unos trminos que, de concurrir otras circunstancias, con seguridad habran tenido
una redaccin menos condicionada y ms apropiada. Lo comprobamos en los artculos
de los primeros Estatutos de Autonoma. El art. 15 del Estatuto de Autonoma del Pas
Vasco seala lo siguiente: Corresponde al Pas Vasco la creacin y organizacin,
mediante ley de su Parlamento, y con respeto a la institucin establecida en el art. 54
de la Constitucin, de un rgano similar que en coordinacin con aquella ejerza las
funciones a las que se refiere el mencionado artculo y cualesquiera otras que el
Parlamento Vasco pueda encomendarle. Por su parte, el art. 35 del Estatuto de
Autonoma de Catalua seala que sin perjuicio de la institucin prevista en el artculo
54 de la Constitucin y de la coordinacin con la misma, el Parlamento podr nombrar
un Sindic de Greuges para la defensa de los derechos fundamentales y las libertades
pblicas de los ciudadanos, a cuyos efectos podr supervisar la actividad de la
104
Generalidad. Una Ley de Catalua establecer su organizacin y funcionamiento. Y el

artculo 14 del Estatuto de Autonoma de Galicia seala que le corresponde a la
Comunidad Autnoma la creacin y organizacin, mediante ley de su Parlamento y con
respeto a la institucin del Defensor del Pueblo establecida en el artculo 54 de la
Constitucin, de un rgano similar que en coordinacin con aquella ejerza las funciones
a que se refiere el mencionado artculo y cualquier otra que el Parlamento de Galicia
pueda encomendarle. Los tres Estatutos fueron aprobados en el perodo que va desde
la aprobacin de la Constitucin hasta la publicacin de la Ley Orgnica 3/1981, del
Defensor de Pueblo. El Estatuto gallego es precisamente de la misma fecha que la
citada Ley Orgnica del Defensor del Pueblo.
Por su parte, los estatutos redactados y aprobados con posterioridad a la aprobacin

de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, contaron con la
posibilidad de tener muy presente el perfil alcanzado por esta institucin, y, sobre
todo, con la referencia de las caractersticas fundamentales de una institucin de esta
naturaleza, lo que permiti incluir en el correspondiente texto estatutario, si as se
deseaba, las caractersticas fundamentales de la institucin. Esto traera una
consecuencia de gran relevancia, como fue la preservacin reforzada de esas
caractersticas de la institucin al incluirlas en los estatutos ya desde su primera
redaccin.
Entre los estatutos posteriores a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo se
encuentran el andaluz, el canario, el aragons, el valenciano y el balear. El Estatuto de
Autonoma de Andaluca seal: sin perjuicio de la institucin prevista en el artculo
54 de la Constitucin y de la coordinacin con la misma, una ley regular la institucin
del Defensor del Pueblo, como comisionado del Parlamento, designado por ste, para
la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin, a
cuyo efecto podr supervisar la actividad de la Administracin autonmica, dando
cuenta al Parlamento (art. 46), una redaccin todava sin el grado de desarrollo de las
posteriores. Por el contrario, el Estatuto de Autonoma Canarias seal: 1. El Diputado
105
del Comn es el alto comisionado del Parlamento de Canarias para la defensa de los
Derechos Fundamentales y las Libertades Pblicas y supervisar las actividades de las
Administraciones Pblicas Canarias de acuerdo con lo que establezca la Ley. 2. Ser
elegido por mayora de tres quintas partes de los miembros del Parlamento de
Canarias. 3. El Diputado del Comn coordinar sus funciones con las del Defensor del
Pueblo. 4. Una ley del Parlamento de Canarias regular su organizacin y
funcionamiento (art. 14).
El Estatuto de Autonoma de Aragn presenta elementos diferenciadores, pero que sin

embargo no se centran en las caractersticas fundamentales del ombudsman, sino de
la institucin aragonesa, a la que se atribuyen funciones especficas. As, seala: 1. El
Justicia de Aragn, sin perjuicio de la institucin prevista en el artculo 54 de la
Constitucin y su coordinacin con la misma, tiene como misiones especficas: a) La
proteccin y defensa de los derechos individuales y colectivos reconocidos en este
Estatuto; b) La tutela del ordenamiento jurdico aragons, velando por su defensa y
aplicacin; c) La defensa de este Estatuto. 2. En el ejercicio de su funcin, el Justicia de
Aragn podr supervisar la actividad de la Administracin de la Comunidad Autnoma.
3. El Justicia rendir cuentas de su gestin ante las Cortes de Aragn. (art. 33). Y
aade: Una Ley de las Cortes de Aragn concretar el alcance de las funciones del
Justicia, as como el procedimiento de su eleccin por aqullas y el rgimen de
incompatibilidades. (art. 34).
Por su parte, el Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana seal: De

acuerdo con la institucin prevista en el artculo 54 de la Constitucin y de la
coordinacin con la misma, un Sndico de Agravios, nombrado por las Cortes
Valencianas como alto comisionado de las mismas, velar por los derechos reconocidos
en el Ttulo I de la Constitucin Espaola en el mbito competencial y territorial de la
Comunidad Autnoma Valenciana. La Ley fijar su Estatuto, facultades y duracin de
su mandato (art. 24).
106
Por ltimo, el Estatuto de Autonoma de las Islas Baleares seal: el Parlamento,

mediante ley, crear la institucin de la Sindicatura de Greuges para la defensa de las
libertades y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, as como para
supervisar e investigar las actividades de la Administracin de las Islas Baleares. El
sndico ser elegido por el Parlamento, por la mayora favorable de las tres quintas
partes de los diputados de la Cmara. El sndico actuar como Alto Comisionado del
Parlamento, y le rendir cuentas de su actividad (art. 29).
Como vemos, estos cinco Estatutos posteriores a la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril,
del Defensor del Pueblo, realizan menciones ms apropiadas en relacin con la
definicin de los defensores autonmicos que las contenidas en los aprobados con
anterioridad, y algunos de ellos incluso mencionan las caractersticas propias de la
institucin, en especial los aprobados en ltimo trmino.
Esto mismo sucede an con ms frecuencia y precisin en el caso de los Estatutos de

Autonoma que incluyeron la figura del Defensor del Pueblo autonmico en su acervo
institucional con ocasin de sus respectivas reformas. As sucedi en el caso de
Cantabria, Castilla y Len, Extremadura y La Rioja. En el caso de Cantabria y
Extremadura se refuerza la independencia original de las instituciones mediante la
exigencia de mayoras cualificadas, mientras que los otros casos la mencin es ms
somera, pero tambin ms apropiada que la realizada en los primeros estatutos11.
En el caso de Cantabria, la Ley Orgnica 11/1998 incluy en el Estatuto de Autonoma

de la Comunidad un artculo, el 16, con la siguiente redaccin: 1. El Defensor del
Pueblo Cantabro es el Comisionado del Parlamento de Cantabria para la proteccin y
defensa de los derechos fundamentales de las personas, la tutela del ordenamiento
jurdico y la defensa del Estatuto de Autonoma para Cantabria, a cuyo efecto podr
supervisar la actividad de la Administracin, dando cuenta al Parlamento cntabro. 2.
11
En el caso del Estatuto de Castila y Len se realiza una mencin slo contenida de forma similar en el
Estatuto aragons, la defensa del Estatuto de Autonoma.
107
Una ley del Parlamento de Cantabria regular su organizacin y funcionamiento. 3. La

aprobacin de la Ley y la eleccin del Defensor del Pueblo cntabro requerir mayora
de tres quintos de la Cmara.
Por su parte, el art. 14 del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len seala, despus de
la reforma realizada por Ley Orgnica 4/1999, lo siguiente: El Procurador del Comn
es el alto comisionado de las Cortes de Castilla y Len, designado por stas, para la
proteccin y defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos, la tutela del
ordenamiento jurdico de la Comunidad y la defensa del presente Estatuto de
Autonoma. 2. Una ley de la Comunidad regular las competencias, organizacin y
funcionamiento de esta institucin.
El art. 52 del Estatuto de Autonoma de Extremadura, despus de la Ley Orgnica

12/1999, seala que una ley de la Asamblea crear y regular el rgimen jurdico y
funcionamiento de un rgano similar al Defensor del Pueblo previsto en el art. 54 de la
Constitucin, cuyo titular deber ser elegido por las tres quintas partes de los miembros
de la Asamblea de Extremadura.
Por su parte, el art. 22 del Estatuto de Autonoma de La Rioja, despus de su reforma

por Ley Orgnica 2/1999, seala que sin perjuicio de la institucin del Defensor del
Pueblo prevista en el art. 54 de la Constitucin y de la coordinacin con la misma, la
comunidad autnoma podr crear mediante ley una institucin similar a la del citado
artculo, como comisionado del Parlamento de La Rioja, designado por ste para la
defensa de los derechos y libertades comprendidos en el ttulo I de la Constitucin, a
cuyo efecto podr supervisar la actividad de la administracin autonmica, dando
cuenta al Parlamento.
Como vemos, la mayor parte de las redacciones ms avanzadas en el tiempo procuran

definir de forma apropiada las caractersticas de la institucin, sin necesidad de
definirlas por aproximacin a la figura estatal, y en algunos casos se regulan y por
108
tanto garantizan estatutariamente las caractersticas bsicas de las instituciones.

Tuvieron la oportunidad de incluir el perfil de la institucin en los Estatutos de
Autonoma, una vez definido y establecido con claridad en el mbito estatal a travs de
la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo. Fundamentalmente se procur incluir los
aspectos directamente relacionados con la naturaleza y los presupuestos de
funcionamiento de la institucin, esto es, con su independencia, con el fin de
establecer su garanta reforzada. En este sentido, la primera frmula para dar
efectividad a los principios de independencia originaria y autonoma de
funcionamiento ser la exigencia de un consenso poltico suficiente a la hora de elegir
al titular de la institucin. Para ello se prev la necesidad de una eleccin con mayora
reforzada, esto es, por encima de la mayora cualificada ordinaria, la mayora absoluta.
En la mayor parte de los casos se debe reunir el voto positivo de 3/5 de los miembros
de la Cmara, aunque en algunos textos legales -no estatutarios- se exige una mayora
ms amplia, concretamente el voto de 2/3 del Parlamento. As, prevn una mayora de
tres quintas partes de los miembros del Parlamento los Estatutos de Autonoma
canario (art. 14.2), balear (art. 29), cntabro (art. 16.3) y extremeo (art. 52). Y
nicamente la Ley reguladora del Sndic de Greuges de la Comunidad Valenciana (no el
Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana) exige la eleccin del titular por
mayora de dos terceras partes de los parlamentarios.
En el aspecto fundamental de la preservacin de la independencia institucional resulta

llamativo que ningn estatuto de las primeras generaciones haga expresa definicin
del defensor como independiente, o, en otros trminos, que no se especifique que la
institucin funcionar con independencia, autonoma o sin sujetarse a mandato
imperativo alguno. Como vimos, algunos estatutos s se preocuparon de asentar la
independencia originaria, esto es, la que trae su causa de la forma cualificada o
consensual para la eleccin del titular. Pero en cambio nada se dijo en ellos de la
independencia funcional o para el desarrollo de las funcionas. La explicacin de esta
circunstancia parece encontrarse en que los estatutos pueden presuponer esta
cualidad, al asociarla a la naturaleza propia de las instituciones, considerando por ello
109
ocioso mencionar esta caracterstica fundamental. Sin embargo, en nuestra opinin

resultara lgico que los Estatutos de Autonoma, que conforman el Derecho
Constitucional Autonmico, incluyeran definiciones principiales como sta, que en
cambio s se incluyen en la mayora de las normas legales reguladoras de las
instituciones. Esta opinin se avalada por los estatutos de la ltima generacin, que s
mencionan el funcionamiento independiente y autnomo del defensor; por ejemplo,
el Estatuto de Autonoma de Catalua de 2006, que prev que el Sndic o Sndica de
Greuges ejerce sus funciones con imparcialidad e independencia, es inviolable por las
opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones, es inamovible y solo puede ser
destituido y suspendido por las causas que establece la ley (art. 79.2). Lo mismo
podemos sealar respecto del resto de los rasgos esenciales de las instituciones.
Entre las menciones al perfil bsico de la institucin que se han incluido en algunos
estatutos se encuentran sus funciones, la defensa de los derechos y libertades
comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin y la supervisin de la actividad de la
administracin autonmica; la condicin parlamentaria de la institucin, como Alto
Comisionado del Parlamento; y, por ltimo, como obligacin relacionada con la
mencionada condicin parlamentaria de la institucin, se establece la necesidad de
rendir cuentas, ms bien informacin, al respectivo Parlamento.
As mismo, como elemento identificador de primer orden, algunos Estatutos de

Autonoma incluyeron en su articulado la denominacin propia o nombre de la
institucin. As sucedi con los Estatutos de Aragn (Justicia de Aragn; art. 33); Islas
Baleares (Sndic de Greuges; art. 29); Canarias (Diputado del Comn; art. 14); Castilla y
Len (Procurador del Comn; art. 14); Comunidad Valenciana (Sndic de Greuges; art.
24); Andaluca (Defensor del Pueblo Andaluz); o Catalua (Sndic de Greuges; art. 78).
Adems, los nuevos estatutos, salvo Extremadura y La Rioja, prescindieron

acertadamente de referenciar su institucin propia por medio de la comparacin de
sus funciones o de su perfil con los que se atribuyeron al Defensor del Pueblo en el art.
110
54 de la Constitucin. Si acaso nicamente se hace referencia a la necesaria

coordinacin con la institucin estatal, de tal modo que se determine la actuacin
procedente en caso de concurrencia. En cualquier caso, esta coordinacin fue regulada
por una norma estatal, la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las
relaciones entre la Institucin del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las
distintas Comunidades Autnomas. La anterior y anticuada referencia, o definicin por
comparacin con el Defensor del Pueblo, tena un doble significado. Por una parte, se
trataba de preservar las competencias constitucionales de la institucin prevista en el
art. 54 de la Constitucin. Como vimos, el Defensor del Pueblo se configura en la
Constitucin como una institucin con competencia relativa a todo el territorio del
Estado y con la funcin de supervisar la actuacin de todas las administraciones
pblicas, sin excepcin. Por otra parte, con esta definicin por comparacin tambin se
pretenda concretar el perfil institucional del nuevo comisionado, en un tiempo en el
que en ocasiones ese perfil aun resultaba borroso en algunos aspectos.
En las ltimas reformas estatutarias que dieron lugar a la ms prxima generacin de

estatutos se aprecia una mayor concrecin o precisin de las caractersticas bsicas y
funciones de las instituciones en las normas institucionales bsicas catalana, andaluza,
balear, castellano y leonesa, y aragonesa.
El nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua (Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de

reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua) seala (art. 78, funciones y relaciones
con otras instituciones anlogas): 1. El Sndic de Greuges tiene la funcin de proteger y
defender los derechos y las libertades reconocidos por la Constitucin y el presente
Estatuto. A tal fin supervisa (la mencin anterior con carcter exclusivo fue declarada
inconstitucional y nula por la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de
junio), la actividad de la Administracin de la Generalitat, la de los organismos pblicos
o privados vinculados o que dependen de la misma, la de las empresas privadas que
gestionan servicios pblicos o realizan actividades de inters general o universal o
actividades equivalentes de forma concertada o indirecta y la de las dems personas
111
con vnculo contractual con la Administracin de la Generalitat y con las entidades

pblicas dependientes de ella. Tambin supervisa la actividad de la Administracin
local de Catalua y la de los organismos pblicos o privados vinculados o que
dependen de la misma. 2. El Sndic de Greuges y el Defensor del Pueblo colaboran en
el ejercicio de sus funciones. 3. El Sndic de Greuges puede solicitar dictamen al
Consejo de Garantas Estatutarias sobre los proyectos y las proposiciones de ley
sometidos a debate y aprobacin del Parlamento y de los decretos leyes sometidos a
convalidacin del Parlamento, cuando regulan derechos reconocidos por el presente
Estatuto. 4. El Sndic de Greuges puede establecer relaciones de colaboracin con los
defensores locales de la ciudadana y otras figuras anlogas creadas en el mbito
pblico y el privado. 5. Las Administraciones pblicas de Catalua y las dems
entidades y personas a que se refiere el apartado 1 tienen la obligacin de cooperar
con el Sndic de Greuges. Deben regularse por ley las sanciones y los mecanismos
destinados a garantizar el cumplimiento de dicha obligacin. Por su parte, el artculo
79 (designacin y Estatuto del Sndic de Greuges) seala: 1. El Sndic o Sndica de
Greuges es elegido por el Parlamento por mayora de tres quintas partes de sus
miembros. 2. El Sndic o Sndica de Greuges ejerce sus funciones con imparcialidad e
independencia, es inviolable por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus
funciones, es inamovible y solo puede ser destituido y suspendido por las causas que
establece la ley. 3. Deben regularse por ley el estatuto personal del Sndic de Greuges,
las incompatibilidades, las causas de cese, la organizacin y las atribuciones de la
institucin. El Sndic de Greuges goza de autonoma reglamentaria, organizativa,
funcional y presupuestaria de acuerdo con las leyes.
Por su parte, el nuevo Estatuto de Autonoma de Andaluca (Ley Orgnica 2/2007, de

19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca), seala en primer
trmino en su art. 41, incluido en el Captulo IV del Ttulo I, que contiene las garantas
(defensa de los derechos), que corresponde al Defensor o Defensora del Pueblo
Andaluz velar por la defensa de los derechos enunciados en el presente Ttulo (el I,
112
Derechos sociales, deberes y polticas pblicas), en los trminos del artculo 128, y
ste (Defensor del Pueblo Andaluz) que 1. El Defensor del Pueblo Andaluz es el
comisionado del Parlamento, designado por ste para la defensa de los derechos y
libertades comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin y en el Ttulo I del presente
Estatuto, a cuyo efecto podr supervisar la actividad de las Administraciones pblicas
de Andaluca, dando cuenta al Parlamento. 2. El Defensor del Pueblo Andaluz ser
elegido por el Parlamento por mayora cualificada. Su organizacin, funciones y
duracin del mandato se regularn mediante ley. 3. El Defensor del Pueblo Andaluz y
el Defensor del Pueblo designado por las Cortes Generales colaborarn en el ejercicio
de sus funciones.
En el nuevo Estatuto de Autonoma de Aragn se contempla la figura del Justicia de

Aragn de forma destacada, como ya suceda, en uno de los captulos, el IV, dedicados
a la organizacin institucional de la Comunidad Autnoma de Aragn (Ttulo I). Su art.
59 (disposiciones generales) seala: 1. El Justicia de Aragn, sin perjuicio de la
institucin prevista en el artculo 54 de la Constitucin y su coordinacin con la misma,
tiene como misiones especficas: a) La proteccin y defensa de los derechos
individuales y colectivos reconocidos en este Estatuto. b) La tutela del ordenamiento
jurdico aragons, velando por su defensa y aplicacin. c) La defensa de este Estatuto.
2. En el ejercicio de su funcin, el Justicia de Aragn podr supervisar: a) La actividad
de la Administracin de la Comunidad Autnoma, constituida a estos efectos por el
conjunto de rganos integrados en el Gobierno de Aragn, as como por la totalidad de
los entes dotados de personalidad jurdica dependientes del mismo. b) La actividad de
los entes locales aragoneses y de las comarcas, sus organismos autnomos y dems
entes que de ellos dependan, en los trminos que establezca la ley del Justicia. c) Los
servicios pblicos gestionados por personas fsicas o jurdicas mediante concesin
administrativa, sometidos a control o tutela administrativa de alguna institucin de la
Comunidad Autnoma de Aragn. 3. El Justicia rendir cuentas de su gestin ante las
Cortes de Aragn. Y el art. 60 (Ley del Justicia de Aragn) dice: una ley de las Cortes
113
de Aragn concretar el alcance de las funciones del Justicia, as como el

procedimiento de su eleccin por aqullas y el rgimen de incompatibilidades.
En Extremadura el art. 15.2 de su Estatuto de Autonoma (Ley Orgnica 1/2011, de 28

de enero, de reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma de
Extremadura) seala que son instituciones estatutarias, dotadas de autonoma
orgnica, funcional y presupuestaria, el Personero del Comn, que se regula en su
art. 48 (Personero del Comn), que dice: Por ley de la Asamblea que regular su
rgimen jurdico, se crear con sede en la ciudad de Plasencia el Personero del Comn
como comisionado de la misma y con funciones, respecto de las instituciones
autonmicas y locales, similares a las del Defensor del Pueblo previsto en la
Constitucin. El Personero del Comn deber ser elegido por tres quintas partes de los
miembros de la Asamblea de Extremadura.
En el Estatuto de las Islas Baleares (Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma

del Estatuto de Autonoma de las Islas Baleares), dentro del Captulo I del Ttulo IV,
dedicado al Parlamento, se seala (art. 51, Sindicatura de Greuges) que: El
Parlamento, mediante ley, crear la institucin de la Sindicatura de Greuges para la
defensa de las libertades y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, as como
para supervisar e investigar las actividades de la Administracin de la Comunidad
Autnoma de las Illes Balears. El Sndico ser elegido por el Parlamento, por la mayora
favorable de las tres quintas partes de los Diputados de la Cmara. El Sndico actuar
como Alto Comisionado del Parlamento y le rendir cuentas de su actividad. El Sndico
coordinar su actuacin con el Defensor del Pueblo.
Por su parte, el Estatuto de Autonoma de Castilla y Len (Ley Orgnica 14/2007, de 30

de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len) recoge la
figura dentro de la rbrica garantas de los derechos y principios estatutarios del
Captulo V del Ttulo I, en su art. 18 (El Procurador del Comn), que seala: 1. El
Procurador del Comn es el Alto Comisionado de las Cortes de Castilla y Len,
114
designado por stas, que acta con independencia para la proteccin y defensa de los
derechos constitucionales de los ciudadanos y de los derechos y principios reconocidos
en el presente Estatuto frente a la Administracin de la Comunidad, la de sus entes
locales y la de los diferentes organismos que de stas dependan. 2. Una ley de las
Cortes de Castilla y Len regular las competencias, organizacin y funcionamiento de
esta institucin. 3. El Procurador del Comn colaborar y coordinar sus funciones con
las del Defensor del Pueblo en los trminos de la legislacin aplicable.
3. La creacin de las instituciones por va legal
En otras Comunidades Autnomas la figura se cre por medio de ley autonmica,

como sucedi en Navarra, Castilla-La Mancha, Regin de Murcia o en el caso del
Defensor del Menor de la Comunidad de Madrid, y antes de la reforma de su Estatuto
de Autonoma, tambin en Castilla y Len.
En dos casos de previsin estatutaria de la figura sta nunca fue creada y desarrollada
por el legislador, con lo cual en estas Comunidades Autnomas nunca ha existido
defensor. Se trata de los casos de Cantabria y Extremadura. Por su parte, la creacin
legal de la figura por parte del legislador autonmico de las Islas Baleares mediante Ley
1/1993, de 10 de marzo, del Sndic de Greuges de las Islas Baleares, nunca dio lugar al
nombramiento de un primer titular y por consiguiente la institucin nunca se puso en
funcionamiento.
Como adelantamos, en algunos casos la recepcin estatutaria fue posterior a la

creacin y regulacin por va de ley autonmica, como sucedi en Castilla y Len. Esta
circunstancia resulta relevante debido a las diferencias interpretativas sobre la
necesidad de que la figura se cree con carcter estatutario o tambin por medio de ley
ordinaria. En realidad la polmica tuvo escaso recorrido. Esa Comunidad Autnoma fue
la primera en regular la figura al margen de las previsiones de su Estatuto de
115
Autonoma, y en tal sentido Aragn Reyes haba advertido que resultaba conveniente
plantearse el problema de la competencia de las Cortes de Castilla y Len para dictar
la Ley, a fin de despejar cualquier duda sobre la legitimidad constitucional del
Procurados del Comn12. La figura pas a tener la consideracin de estatutaria con
ocasin de la reforma del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len.
La cuestin debatida era si se trataba de una materia con reserva estatutaria y en su

caso si esa reserva era absoluta o relativa. Coincidiendo con Aragn Reyes pensamos
que, de acuerdo con lo previsto en el art. 147.1.c) y 148.1. CE, corresponde a los
Estatutos de Autonoma de las Comunidades Autnomas la organizacin de las
instituciones propias de la Comunidad, o sus instituciones de autogobierno,
bsicamente el Parlamento y el Gobierno. Se trata sta de una reserva absoluta debido
a que el Estatuto es la norma estatuyente de la Comunidad Autnoma y slo l, slo
ese tipo de norma, puede configurar la forma de gobierno de dicha Comunidad, es
decir, establecer sus poderes estatuidos, constituidos. De la misma forma que est
reservado a la Constitucin el establecimiento de los poderes supremos del Estado,
est reservado al Estatuto de Autonoma el establecimiento de los poderes supremos
de la Comunidad Autnoma13. Por tanto, la reserva afectara nicamente de rganos
de autogobierno o del poder poltico, y como vimos, esa no es la naturaleza de ningn
defensor.
Al margen de rganos de autogobierno el Estatuto de Autonoma encomienda al

legislador autonmico la tarea de completar la organizacin propia, de desarrollar, por
tanto, su capacidad de autoorganizacin, y ello en la medida que se considere por el
propio legislador. Y como seala Aragn Reyes, el Defensor del Pueblo es una
institucin bsica de la Comunidad Autnoma, por su significado y sus funciones, una
institucin de autogobierno, si queremos, en el sentido amplio que emplea el art. 26.1
12
M. ARAGN REYES, La ley del Procurador del Comn de Castilla y Len, en El Procurador del Comn:
Defensor del Pueblo y Comunidades Autnomas, citada, pg. 39.
13
M. ARAGN REYES, op. cit., pg. 40.
116
del Estatuto (de Castilla y Len), pero no exactamente una institucin de autogobierno
en el sentido estricto que hay que interpretar que emplea el texto constitucional. Por
ello no est afectado por la reserva estatutaria (absoluta) prevista en el art. 147.1.1
de la Constitucin14.
En idntico sentido se pronuncia Embid Irujo, que destaca que existen dos razones por
las que resultara posible su creacin de las instituciones por medio de ley autonmica.
La primera es la diferente caracterizacin en la estructura estatutaria del Parlamento,
el Presidente o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma, que constituyen el
entramado bsico y por ello resultan imprescindibles, mientras que los comisionados
autonmicos son derivacin del Parlamento y por tanto su ausencia -o presencia- no
afecta sustancialmente al ser y existir del resto15. Con ello la posibilidad de creacin
de la institucin existe a pesar de la ausencia de la institucin en el Estatuto, puesto
que su introduccin por va de ley ordinaria no perturba los datos bsicos plasmados
en esa Ley orgnica de naturaleza especial que es el Estatuto de Autonoma. La
segunda razn consistira en que la predicacin constitucional de la autonoma para
las Comunidades Autnomas, implica la existencia de una amplsima potestad de
autoorganizacin y ello como consecuencia lgica del punto de partida, la
autonoma16.
Esta misma interpretacin se recoge en la propia Exposicin de Motivos de la Ley del

Procurador del Comn, que alude a la competencia estatutaria para la organizacin,
rgimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y a que las
Comunidades Autnomas pueden crear otras, al margen de las del propio Estatuto,
en la medida en que lo juzgue necesario para su autogobierno. Y tambin la Ley
estatal 36/1985, de 6 de noviembre, reguladora de las relaciones entre el Defensor del
Pueblo y las figuras similares de las Comunidades Autnomas, seala en su Prembulo
14
15
A. EMBID IRUJO, op. cit., pgs 41-42.
16
A. EMBID IRUJO, op. cit., pg. 42-43.
117
que stas figuras pueden estar previstas bien en el Estatuto de Autonoma o, en su

caso, en las Leyes aprobadas por las Comunidades Autnomas.
Sentada la premisa de la legitimidad constitucional de las leyes creadoras y

reguladoras de figuras sin previa previsin estatutaria, sin embargo la conveniencia de
incluirla en el entramado institucional de la Norma Bsica de la Comunidad Autnoma
resulta evidente. Se trata de una institucin de carcter bsico o de autogobierno
integrada en la organizacin de la Comunidad, por lo de su inclusin en el Estatuto slo
pueden derivarse efectos positivos, sobre todo en materia de estabilidad y seguridad
institucional. En este sentido se pronuncia Aragn Reyes cuando aade a las
reflexiones que ya tratamos que esa conveniencia existe entre otras cosas para
dotarla de la especfica rigidez estatutaria, aunque resaltando de nuevo que se trata
de una cuestin de oportunidad poltica y no de una exigencia jurdica17. Como vimos,
esta fue precisamente la forma en que se abord la cuestin con ocasin de la reforma
del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len (Ley Orgnica 14/2007, de 30 de
noviembre, de reforma del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len), que pas a
regular esta institucin en su art.18.
Los estatutos son la norma institucional bsica de las Comunidades Autnomas y

proveen de la estabilidad necesaria a su marco jurdico. Por ello se reconocen como
normas superiores, nicamente subordinadas a lo dispuesto en el Texto Constitucional,
por lo que se imponen al resto del ordenamiento jurdico. La reforma de los Estatutos
de Autonoma se regula con carcter general en el art. 147.3 de la Constitucin, que
prev la necesidad de ajustar la misma al procedimiento previsto en el propio Estatuto,
y, adems, exige la aprobacin de la modificacin por las Cortes Generales mediante
Ley Orgnica. Por tanto, la reforma estatutaria debe verificarse a travs de un
procedimiento diferenciado y ms dificultoso que el previsto para la aprobacin,
17
Ibidem pg. 42.
118
modificacin o derogacin de cualquier otra ley, incluso de las leyes orgnicas18.

Adems, la naturaleza de los Estatutos de Autonoma acaba de tomar forma con las
previsiones respecto del control de constitucionalidad de las leyes, cuando el art. 28.1
de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional reconoce a los estatutos su condicin de
parmetros de validez y eficacia de las normas con rango de ley.
Las referencias estatutarias a las caractersticas propias de la institucin, recogidas en

algunos de los estatutos posteriores a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, como
vimos, no se pueden interpretar ms que como un deseo de dejar patente, por una
parte, la naturaleza propia de la institucin, fundamentalmente su carcter
independiente, junto con las normas que garantizan dicha independencia; y, por otra,
de reforzar el carcter imperativo o reforzado de esas condiciones, preservndolas de
las contingencias polticas dependientes de las alternancias en las mayoras
parlamentarias que se puedan suceder. La inclusin de estos contenidos en la norma
estatutaria garantiza que su reforma nicamente se producir a travs del apoyo de un
procedimiento dificultado que previsiblemente exigir el acuerdo de diferentes fuerzas
polticas y en las dos instancias intervinientes, la de la propia Comunidad y las Cortes
Generales. Por tanto, desde el momento en que dichos contenidos se incluyen en los
Estatutos, los mismos quedan substrados a la voluntad de la mayora parlamentaria
que tiene la posibilidad de legislar con carcter ordinario en la Asamblea Legislativa
Autonmica. La nica forma de modificar el marco estatutario ser la reforma del
propio estatuto a travs de los mecanismos previstos por l mismo, esto es, por medio
de unos requisitos que tienen por fin dificultar dicha reforma.
De todo ello se extrae que a partir de la inclusin de determinadas seales de

identidad de los Comisionados Parlamentarios Autonmicos en los Estatutos de
Autonoma esas caractersticas slo podrn alterarse por la va de la reforma
estatutaria, un procedimiento dificultado y con las caractersticas propias de la rigidez
18
Sobre la reforma de los Estatutos de Autonoma puede consultarse R. MAZ SUREZ y J. A PORTERO
MOLINA, As institucins polticas no Estatuto de Autonoma para Galicia, ed. Parlamento de Galicia, A
Corua, 1988.
119
constitucional. No bastar la simple modificacin de la ley que regule la institucin, lo

que viene a significar la exigencia de un ms o menos amplio acuerdo entre las fuerzas
polticas fundamentales del territorio del que se trate y an del Parlamento estatal. De
esta forma las consecuencias del principio de rigidez que es propio de las
Constituciones escritas rigen tambin en el mbito estatutario. De hecho, uno de los
elementos clave en la proteccin constitucional de la autonoma y definidor del
especfico Estado federal configurado en la Constitucin Espaola es la rigidez
estatutaria, tal y como destaca Ruiprez Alamillo19.
Las consideraciones que exponemos fueron uno de los aspectos que centraron los
debates sobre posibles modificaciones estatutarias, algunas consumadas, y, por lo que
a nosotros interesa especialmente, sobre la regulacin estatutaria de los defensores y
su reforma. Entonces el debate vers sobre la necesidad de profundizar en la
definicin estatutaria de las instituciones, que, como vimos, en muchos estatutos se
encontraban contempladas de forma precaria o por simple comparacin con la figura
estatal, y en el reforzamiento de su papel institucional mediante la concrecin de sus
caractersticas esenciales en la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma
y el consiguiente reforzamiento de esas caractersticas por la va de la rigidez
estatutaria.
En el caso de Galicia esa voluntad se plasm en la comparecencia del Valedor do Pobo

en la comisin parlamentaria creada para el estudio de la posible reforma del Estatuto
de autonoma de Galicia. El Valedor seal entonces que su criterio era que el Estatuto
de Autonoma de Galicia debera especificar el nombre de la institucin, arraigado
19
Para conocer los detalles del principio de rigidez estatutaria como elemento esencial de la proteccin
constitucional de la autonoma puede consultarse la monografa de J. RUIPREZ ALAMILLO, Formacin y
determinacin de las Comunidades Autnomas en el ordenamiento constitucional espaol, Tecnos,
Madrid, 1988 pgs. 91-100. Sobre el principio autonmico y su garanta constitucional puede
consultarse esta misma obra, as como A. LA PERGOLA, Nuevos senderos del federalismo, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1994; C. J. FRIEDRICH, Man and his Goberment. An Empirical Theory
of Politics, New York, 1963, o Constitutional Goberment and Democracy, Waltham (Mass.), 1968; o J.
J. GONZLEZ ENCINAR, El Estado Unitario-Federal. La autonoma como principio estructural del Estado,
Tecnos, Madrid, 1985.
120
despus de muchos aos de funcionamiento, as como sus competencias, aadiendo

que sera conveniente establecer la posibilidad de que el Valedor se dirija a la
Administracin General del Estado en casos concretos y en el marco de una elemental
colaboracin. Finalmente propona un texto alternativo mucho ms amplio que el que
todava permanece vigente; en concreto propona la siguiente redaccin: 1. El Valedor
do Pobo es el alto comisionado del Parlamento de Galicia para la tutela de los derechos
fundamentales y libertades pblicas reconocidas en el Ttulo I da Constitucin y los
derechos y principios rectores contenidos en el Ttulo Preliminar (o en otra localizacin
sistemtica) del presente Estatuto, as como para la defensa del principio de legalidad
en el mbito de la administracin. Para tal fin ejercer sus funciones con independencia
y autonoma, y supervisar la actividad de la administracin, dando cuenta del
desarrollo de su labor al Parlamento de Galicia a travs de informes anuales o, de ser o
caso, de informes extraordinarios. 2. La eleccin del Valedor do Pobo requerir el voto
positivo de tres quintos de los miembros del Parlamento. 3. Una ley del Parlamento de
Galicia regular la organizacin y funcionamiento del Valedor do Pobo. En ella se
contendrn los instrumentos precisos para garantir que su funcin se desarrolle de
acuerdo con el principio de independencia y con autonoma de criterio, y, por lo menos,
las prerrogativas, incompatibilidades y las causas tasadas por las que el Parlamento
podra cesar a su titular. 4. En el cumplimiento de las funciones que tiene
encomendadas, el Valedor do Pobo podr dirigirse a autoridades, instituciones y
organismos de todas las administraciones con sede en el territorio de Galicia. 5. El
Valedor do Pobo goza de autonoma reglamentaria, organizativa, funcional y
presupuestaria de acuerdo con las leyes20.
20
Seal entonces que la institucin del Valedor do Pobo ha de ser estatutariamente tratada en s
misma y en sus competencias. Partiendo del artculo 54 de la Constitucin y del artculo 14 de nuestro
Estatuto el cometido del Valedor no es otro que la defensa de los derechos de la persona ante la
Administracin Pblica. Limitada territorialmente esa obligacin -para Galicia- y limitada con referencia
a la Administracin comunitaria, a sus entes y empresas pblicas o dependientes, as como a la
Administracin local en las materias que son competencia de nuestra Comunidad, parece que pudiera
abrirse la posibilidad de dirigirnos en solicitud de informacin sobre casos concretos a la Administracin
121
Hoy se han suprimido o suspendido por ley los defensores de Castilla-La Mancha21,
Asturias22, La Rioja23, Regin de Murcia24 y el Defensor del Menor de la Comunidad de
Madrid25. En la mayor parte de los casos se alude a motivos econmicos o a la
coyuntura poltica para justificar tales decisiones. A todo ello haremos referencia
detallada en el Captulo correspondiente a la concurrencia, la coordinacin y
cooperacin de las diferentes instituciones.
De entre todas las medidas de supresin (o suspensin) de los defensores tiene una
especial relevancia la decisin adoptada en La Rioja. En esta Comunidad Autnoma,
como vimos, la institucin se encuentra regulada en el Estatuto de Autonoma, por lo
que con ello se generan ciertas dudas sobre la adecuacin de esta ley a lo previsto en
el Estatuto como norma bsica y superior. Quizs un elemento que ayude a abordar
esas dudas se puede encontrar en la redaccin de art. 22 del Estatuto de Autonoma
de La Rioja, que ni crea la institucin ni la contempla con carcter imperativo o
necesario. En efecto, nicamente establece la posibilidad de su existencia, lo que
contrasta con el resto de las previsiones estatutarias, como vimos. Seala que la
comunidad autnoma podr crear mediante ley una institucin similar a la del citado
artculo (art. 54 CE), como comisionado del Parlamento de La Rioja . Esta
circunstancia no despeja todas las dudas sobre la adecuacin de la ley al marco
estatutario; no resulta indudable que despus de la opcin a favor de la creacin de la
institucin resulte tambin viable su supresin. La frmula a la que recurri el
legislador riojano, que no suprime la institucin, sino que suspende la vigencia de la ley
perifrica del Estado aqu, al igual que se hace en la Ley del Valedor respecto a la Administracin de
justicia en sus artculos 17 y 20.
21
Ley 12/2011, de 3 de noviembre, de supresin del Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha.
22
Ley 2/2013, de 21 de junio, de supresin del Procurador General.
23
Ley 9/2013, de 21 de octubre, de suspensin de la Ley 6/2006, de 2 de mayo, del Defensor del Pueblo
Riojano.
24
Ley 14/ 2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenacin del
sector pblico regional.
25
Ley 3/2012, de 12 de junio, de supresin del Defensor del Menor de la Comunidad de Madrid.
122
que lo crea y regula, permite concluir que l mismo se plantea la misma duda. Con este
panorama la duda se concreta ahora en tal posibilidad como posible vulneracin del
Estatuto riojano, o lo que es lo mismo, como posible fraude a la imposibilidad
estatutaria de suprimir la institucin.
Las dudas podran despejarse definitivamente mediante la promocin del

correspondiente recurso de inconstitucionalidad. Sin embargo, en este caso la
verificacin de la superioridad del Estatuto choca con el escaso margen para ello
debido a la limitada legitimacin atribuida para recurrir normas con rango de ley
aprobadas en las Asambleas Legislativas de las CCAA si no son las instancias estatales
las que hacen uso de su legitimacin. Las limitaciones existentes en materia de
legitimacin para acudir al Tribunal Constitucional hacen que en estos casos no resulte
fcil que los interrogantes sobre la cuestin sean resueltos por la instancia llamada a
hacerlo, el propio Tribunal Constitucional.
En relacin con otros casos de iniciativas de posible supresin (o suspensin) se

plantearn las mismas o parecidas dudas. En los casos de Estatutos reformados no
aparece duda alguna desde el momento en que en ellos la institucin se crea por el
propio Estatuto, o al menos se regula de forma incondicional, sin margen alguno para
la interpretacin sobre el carcter potestativo de la institucin. Lo mismo puede
decirse de los Estatutos redactados despus de la aprobacin de la Ley Orgnica del
Defensor del Pueblo, que no contemplan la opcin de crear la institucin, sino que la
prevn con carcter necesario.
Con la cuestin planteada en esos trminos no parece existir la opcin de hacer

desaparecer la institucin sin que al tiempo se violente el Estatuto. No obstante, en
algunas Comunidades Autnomas la opcin en contra de la puesta en marcha de la
institucin ha venido propiciada o bien por la no aprobacin de la norma reguladora
despus de mucho tiempo, o, lo que es an ms grave, por la ausencia de
nombramiento de su titular, con lo que se impide su definida puesta en marcha.
123
En cambio, en los Estatutos de la primera generacin que no han sido reformados su

redaccin permite interpretar que la creacin de la institucin no es ms que una
posibilidad puesta en manos del legislador autonmico, que en realidad es quien
decide su creacin o no, esto es, que tiene carcter potestativo. El Estatuto de
Autonoma del Pas Vasco seala, como vimos, que corresponde a la Comunidad la
creacin y organizacin, mediante ley de su Parlamento, de un rgano similar (al
estatal). Por su parte, el Estatuto de Autonoma de Galicia contiene una redaccin
prcticamente idntica.
4. La naturaleza de los defensores autonmicos
Por lo que se refiere a la naturaleza jurdica de los defensores autonmicos, la mayor

parte de las consideraciones hechas respecto del Defensor del Pueblo resultan
extrapolables a esas instituciones, con los matices correspondientes. Se trata de
instituciones de carcter auxiliar y relevancia estatutaria, al menos en la mayora de las
ocasiones, puesto se recogen en los respectivos Estatutos de Autonoma, lo que
supone que no son esenciales para el funcionamiento de la Comunidad Autnoma,
como sucede en el caso del Parlamento, del Gobierno o de su Presidente, pero que
desarrollan una tarea de relevancia institucional en el mbito tcnico para el adecuado
funcionamiento de la Comunidad. Esto supone que la incardinacin de las instituciones
en el Estatuto de Autonoma las protege a travs de la rigidez propia del mismo, esto
es, mediante sus mecanismos especiales de reforma dificultada, como vimos, y que
adems su regulacin bsica se realice a travs de norma con rango de ley
autonmica. Como seala Daz Bueso en este mismo sentido, los ombudsman
autonmicos son instituciones de relevancia estatutaria debido a que se encuentran
recogidas en los Estatutos de Autonoma y, por tanto, protegidas por sus mecanismos
de reforma; no son consideradas esenciales para el desarrollo de las funciones y
124
potestades pblicas, pero s para el recto funcionamiento del Estado; y su regulacin

decisiva corre a cargo de la ley26.
26
125
Captulo IV
EL ESTATUTO JURDICO DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO
1. El principio de independencia como elemento estructural de los defensores del

pueblo
El estatuto jurdico de los Defensores del Pueblo viene predeterminado por la

necesidad de hacer efectivos los principios de independencia e imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones. Esto hace que el sistema de designacin y cese, de
elegibilidad, las incompatibilidades que les afectan, la duracin de su mandato, y
tambin el sistema de prerrogativas y garantas, se orienten a lograr un adecuado
cumplimiento de sus funciones y que esos principios se encuentren garantizados en
todo momento. Por ello, la preservacin de la independencia e imparcialidad del
defensor, en especial en lo que se refiere a las circunstancias de su titular, est
presente en el rgimen regulador de la institucin desde el inicio, en el momento de su
seleccin y nombramiento, hasta su posible cese, pasando por los momentos de
desempeo de sus funciones, para los cuales se establece un rgido sistema de
incompatibilidades y mecanismos de proteccin exterior o prerrogativas equivalentes
a las de los parlamentarios.
2. La proposicin y designacin: la independencia originaria
Al tratarse de un comisionado parlamentario, la designacin de los defensores del

pueblo corresponder, lgicamente, a los parlamentos. Sin embargo, la independencia
y el ejercicio de autoridad que caracterizan su actuacin hacen preciso que el
designado goce del suficiente prestigio personal y, sobre todo, de una imparcialidad
poltica o partidaria reconocida por las Cortes o Asambleas1. En el respeto a estas
1
Gil Robles seala que ... una institucin como el Defensor del Pueblo basa gran parte de la eficacia de
su misin en la neutralidad poltica y prestigio personal de su titular. Es prctica comn en todos los
pases en donde existe un autntico Ombudsman el procurar seleccionar una persona que no aparezca
127
caractersticas se fundamentar en gran medida el correcto desarrollo de su tarea,

puesto que el titular debe despertar en la ciudadana un alto grado de confianza en su
forma de proceder, y, a su vez, debe hacer uso de una auctoritas consolidada cuando
se dirija a la administracin, y ambas cosas van a depender en gran medida de la
atribucin de un nivel reforzado de legitimidad parlamentaria y de la confianza que
ello genere en los ciudadanos desde el mismo momento de su nombramiento.
Como un instrumento para el logro de este fin, el defensor debe reunir la confianza de
una amplia mayora parlamentaria, de tal manera que a travs de un sistema de
eleccin por mayora especialmente reforzada de algn modo se determine a las
fuerzas polticas ms representativas a lo que podramos llamar una obligacin de
acuerdo2. De esta forma se pretende el funcionamiento de la institucin con una
independencia de origen en lo que se refiere a la persona de su titular, algo
especialmente necesario si tenemos en cuenta que se trata de una institucin
unipersonal.
Los mecanismos de seleccin por mayora especialmente reforzada previstos para

diversas instituciones del Estado o de las Comunidades Autnomas han dado lugar a
importantes dificultades en numerosas ocasiones, lo que ha generado retrasos en los
plazos de nombramiento. Por el contrario, las instituciones colegiadas han contado
siempre con la importante ventaja de adaptarse en mayor medida a las prcticas de
acuerdo comnmente admitidas por los grupos parlamentarios de mayor
representacin, esto es, a lo que conocemos como reparto por cuotas. Sin perjuicio de
marcada polticamente de una manera tan notoria que suscite el debate y la oposicin de otros sectores
parlamentarios. Vid. A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El defensor... op. cit., pg. 71.
2
Tambin Gil-Robles y Gil-Delgado seala que ... si algo daara de entrada a la institucin sera un gran
debate pblico en el Parlamento donde se pusieran en duda las condiciones y los mritos del candidato
o su posicin poltica. El partido mayoritario o la coalicin que gobierne deben resistir a la tentacin de
imponer una persona afn o notoriamente leal a sus posiciones y buscar, al menos en este terreno, una
candidatura no impuesta. Caso contrario, quien accediese a tan alta magistratura desde una alternativa
partidista vera su gestin seriamente puesta en duda desde el principio y difcilmente suscitara la
confianza general, y sus opiniones o resoluciones siempre portaran el estigma de la duda en cuanto a su
objetividad. Es fundamental, por tanto, que a los respectivos plenos llegue una candidatura previamente
pactada que suscite el mayor acuerdo posible. Vid. A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El defensor... op.
cit., pg. 71.
128
Captulo IV. EL ESTATUTO JURDICO DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO
que, en razn del momento y de la institucin de que se trate, la aplicacin de ese

medio de reparto ha resultado ms o menos acertada, desde el punto de vista que
examinamos ha facilitado el acuerdo legalmente necesario. La situacin presenta
perfiles ms complejos en el caso de instituciones unipersonales, en las que no existe
la posibilidad de reparto por cuotas o sta se encuentra muy limitada. En contra de lo
que exponemos se podra argumentar que los adjuntos de los defensores son figuras
de extraccin parlamentaria (aunque formalmente nombradas por el defensor) que
pueden entrar a formar parte de un posible acuerdo por cuotas. Sin embargo, tal
consideracin no parece ajustarse a la realidad institucional de los defensores si
tenemos en cuenta que se trata, como dijimos, de rganos con un marcado carcter
personal, nunca colegiados, an a pesar de contar con rganos consultivos en su seno,
y en los que los que la fijacin de las lneas de actuacin y las decisiones se toman
siempre por el titular. Adems, la propia naturaleza de la institucin la configura como
unipersonal con el fin de obligar a un acuerdo sin matices de ningn tipo, para lo cual
se prev la designacin del titular de forma singularizada, al margen de la de los
adjuntos, que de hecho son nombrados por el propio titular. Todo ello deriva, como
vimos, de la necesidad de hacer efectivo el principio de independencia originaria del
defensor.
En contra de lo que citamos juega la circunstancia de que los adjuntos se designen o

propongan con intervencin parlamentaria. Ello supone, segn expone Dez Bueso,
que en la mayor parte de los casos la designacin tanto del defensor como del adjunto
o adjuntos haya sido fruto del reparto de cuotas entre los partidos que se distribuyen
los cargos de titular y de adjunto, por lo que propone dejar fuera del alcance
parlamentario el nombramiento de ste ltimo. Y aade que esto repercutira
positivamente en la imagen de independencia del Ombudsman; paliara, al menos, el
debate poltico respecto del Adjunto/s conectado a las tendencias ideolgicas del
129
titular; y evitara algunas disfunciones prcticas (la falta de sintona entre ambos
cargos, ocupados por personas de ideologas diversas)3.
La proposicin de la persona la realiza una comisin parlamentaria, que en el caso del

Defensor del Pueblo es la Comisin Mixta Congreso-Senado encargada de relacionarse
con la institucin4, que elevar a los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado
el nombre del candidato o candidatos5. Aunque esta proposicin puede ser acordada
por mayora simple, no es probable que se produzca de esta forma, puesto que ello
conllevara que, muy posiblemente, se desestime en las correspondientes sesiones
plenarias por la ausencia del consenso suficiente en la persona propuesta6.
No obstante, en la prctica, los acuerdos sobre posibles candidatos son debatidos y

adoptados por los representantes de los grupos parlamentarios mayoritarios o que
renan el suficiente nmero de escaos para alcanzar una eleccin exitosa. Esto hace
que la proposicin en comisin sea fruto del acuerdo poltico anterior. Y por venir
referido a una nica persona, este acuerdo supondr desechar la frmula del reparto
3
L. DEZ BUESO, Los defensores, cit., pgs. 81-82.
4
Redactado por Ley Orgnica 2/1992, de 5 de marzo, de modificacin de la anterior Ley Orgnica
3/1981, de 6 de abril de 1981. Anteriormente se prevea que tanto en el Congreso como en el Senado se
designara una comisin encargada de relacionarse con el Defensor del Pueblo (art. 2.2). Ambas
comisiones se reuniran conjuntamente cuando as lo acordara el Presidente del Congreso, y en todo
caso y bajo su presidencia, para proponer a los Plenos de las Cmaras el candidato o candidatos a
Defensor del Pueblo (art. 2.3).
5
Art. 2.3 de la LODP. En el caso de los comisionados parlamentarios autonmicos, tambin es una
comisin parlamentaria la que lleva a cabo la proposicin de candidatos. Normalmente se trata de la
Comisin de Peticiones, como en el caso de Galicia (art. 2.2), Andaluca (art. 2.2) o Comunidad
Valenciana (art. 2.3). En Canarias es la Comisin de Justicia e Interior (art. 3.3 ) y en Aragn, la de
Reglamento, Estatuto de los Diputados y Gobierno Interior (art. 8.3 y 4 ). En Castilla y Len (art. 6.1) ser
la Comisin constituida para las relaciones con el respectivo comisionado. En el caso del Ararteko vasco
no se establece nada especfico en este punto, dejando la cuestin a expensas de lo que determine el
Parlamento (art. 2.1). En algunos supuestos se regula la participacin de los grupos parlamentarios
como proponentes de candidatos, por ejemplo en el art. 8.2 de la Ley aragonesa, o en el art. 8 de la ley
catalana, con la Comisin del Sndic como examinadora y proponente del candidato final (art. 8.1. b), o
se establece la participacin activa de la Mesa en el procedimiento, como sucede en Aragn (art. 8. 3 y
4) y Baleares (art.7. 2 y 3), donde aquella elevar una propuesta de candidato de entre las diferentes
candidaturas propuestas por la Comisin, realizando as una labor de filtro previo.
6
A este respecto, vid. nuevamente lo apuntado por A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, ya transcrito en la
segunda nota del presente Captulo.
130
ms o menos proporcional que se ha venido dando en algunos supuestos de

designaciones parlamentarias de miembros de instituciones pblicas. Por el contrario,
la obligacin de elegir un nico defensor como titular de una institucin con una
significada naturaleza personal supondr la bsqueda por las formaciones polticas
participantes de un candidato independiente o adecuado para el desempeo
autnomo de sus funciones, lo que supone un presupuesto de su correcto desempeo.
La propuesta o propuestas de la Comisin Mixta ser objeto de conocimiento por el

Congreso de las Diputados, que a este fin ser convocado en el plazo de 10 das, siendo
designado el candidato que obtuviese el voto favorable de 3/5 partes de los miembros
de la Cmara Baja. Posteriormente, en el plazo de 20 das la eleccin anterior debe ser
ratificada por el Senado a travs de la misma mayora cualificada, es decir, con el voto
favorable de 3/5 de los miembros de la Cmara Alta.
Puede suceder que los candidatos sean rechazados por no alcanzar las mayoras
necesarias. Entonces volver a reunirse la Comisin y en el plazo mximo de un mes
formular nuevas y sucesivas proposiciones. En estas segundas votaciones nicamente
se precisa la mayora de 3/5 en la votacin que se efecta en el Congreso de los
Diputados, reducindose hasta la mayora absoluta en el Senado7.
En el caso de los comisionados autonmicos las iniciativas tambin corresponden a las

comisiones correspondientes de cada Cmara, que proponen por mayora simple y
voto ponderado, como seala Fernndez Rodrguez8, con la particularidad de que en
caso de Aragn la propuesta de la Comisin de Reglamento, Estatuto de los Diputados
7
Con ello se produce un tratamiento desigual de las Cmaras, otorgando una superior consideracin al
Congreso, como tambin sucede en el tratamiento constitucional de otras cuestiones. Esta desigualdad
ha sido considerada de diferente manera por los autores. As, Jorge de Esteban y Luis Lpez Guerra lo
entienden como algo lgico, teniendo en cuenta que el Congreso tiene ms capacidad para llevar a cabo
una designacin consensuada (Vid. J. DE ESTEBAN, L. LOPEZ GUERRA, El rgimen ..., citado. En cambio,
otro sector doctrinal considera que la ley ha introducido una diferenciacin no prevista en la propia
Constitucin que, al tratar la materia del Defensor del Pueblo, hace siempre una referencia genrica a
las Cortes Generales, sin diferenciar las Cmaras.
8
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensoras del pueblo en Espaa, cit., pg. 30.
131
y Gobierno Interior puede consistir en varios nombres a propuesta de diferentes

grupos parlamentarios, que slo pueden presentar un candidato, a los que se examina
slo a los efectos de comprobar sus condiciones de elegibilidad, para que despus sea
la Mesa de las Cortes Aragonesas la que finalmente proponga un candidato9. Un
procedimiento similar es el adoptado por la nueva ley catalana, que prev propuestas
de candidatos por los grupos, comparecencia de esos candidatos ante la Comisin del
Sndic de Greuges, dictamen de la comisin sobre la idoneidad de los candidatos y
sobre las eventuales causas de incompatibilidad, y propuesta definitiva por la Mesa
del Parlamento (art. 8).
La opcin sobre el sistema de votacin en comisin, ponderado o individual, dio lugar a

alguna diferencia resuelta a favor del voto ponderado, como sucedi con la
proposicin del primer candidato a Valedor do Pobo por parte de la Comisin de
Peticiones del Parlamento de Galicia10.
En este aspecto, como en muchos otros, las normativas autonmicas siguen criterios
muy similares a la lnea que acabamos de exponer para el Defensor del Pueblo. Para su
eleccin tambin se exige un consenso suficiente, plasmado en una mayora
cualificada. En casi todos los casos esa mayora es de 3/5, como sucede en el supuesto
del Defensor del Pueblo, salvo en el Sndic de Greuges de la Comunidad Valenciana,
donde la exigencia de mayora se refuerza an ms, siendo precisa la votacin
favorable de 2/3 de los parlamentarios11. Para el supuesto de rechazo de las primeras
9
Art. 8. 2, 3 y 4 de la Ley 4/1985, de 27 de junio, reguladora del Justicia de Aragn.
10
Los grupos minoritarios apoyaron la posicin a favor del voto individual, mientras que el popular y
socialistas apoyaban que se tratara de voto ponderado. Diario de Sesiones Plenarias del Parlamento de
Galicia, sesin 21, 30 de mayo de 10990, pgs. 1115 y ss. Como sealamos, Fernndez Rodrguez afirma
acertadamente que se trata de voto ponderado, lo que comparte Dez Bueso, que seala que la Ley del
Valedor do Pobo (ar. 2.2) y el Reglamento de la Cmara (art. 48.1) se necesitan mutuamente y no se
contradicen, pues la Ley del Valedor do Pobo se refiere a la mayora requerida para que el candidato
pueda ser presentado al Pleno (mayora simple) y el Reglamento Parlamentario al sistema de votacin
(voto ponderado). Adems, lo contario supondra que las votaciones de la Comisin de Permanente de
Peticiones, integrada por los miembros de la Mesa ms un diputado de cada Grupo parlamentario, no
reflejaran la voluntad global del Pleno como ocurre en el resto de Comisiones de la Cmara gallega. L
DEZ BUESO, op. cit., pg. 80.
11
Art. 2.3 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, del Sndic de Greuges de la Comunidad Valenciana.
132
proposiciones, en el caso del Sndic de Greuges de Catalua -en su anterior ley, no en

la actual-12 y del Justicia de Aragn13 se prev una reduccin del grado de acuerdo
parlamentario hasta dejarlo en la mayora absoluta, como vimos que sucede tambin
en el caso de votacin sucesiva en el Senado, mantenindose el nivel originario en el
resto14.
Finalmente, el nombramiento del Defensor del Pueblo ser acreditado conjuntamente

por los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, y ser publicado en el
Boletn Oficial del Estado15, a lo que seguir la toma de posesin del cargo ante las
Mesas de ambas Cmaras reunidas conjuntamente, prestando juramento o promesa
del fiel desempeo de su funcin16.
Como vimos, a la hora de designar una concreta persona como Defensor del Pueblo se
busca que rena un indudable prestigio personal y profesional y que garantice la
independencia y neutralidad poltica en el desempeo de sus funciones. Para ello se
estableci la frmula legal que describimos anteriormente y que en la prctica conlleva
una obligacin de acuerdo o de consenso entre los principales grupos con
representacin parlamentaria. No obstante, la obligacin a que se ven abocados los
grupos en ocasiones lleva a incumplir los plazos legales ms all de lo razonable y da
lugar a largas situaciones de interinidad. Algunas leyes prevn que la interinidad la
asuma el propio titular cuyo mandato ha expirado. En estos casos las consecuencias
12
La vigente ley, la 24/2009, de 23 de diciembre, del Sndic de Greuges de Catalua, prev que el
mecanismo se repita, sin variar la mayora exigida (art. 8).
13
Art. 8.6 de la Ley 4/1985, de 27 de junio, reguladora del Justicia de Aragn. Este caso se da slo
despus de propuestas posteriores a la primera votacin insuficiente y de tres votaciones alternativas.
14
Es el art. 2.4 de la Ley valenciana el que establece la mayora especialmente reforzada de 2/3 a que
nos hemos referido. Por su parte, el art. 5.1 de la Ley catalana (anterior) y el art. 8.6 de la Ley aragonesa
establecen la posibilidad de reducir la mayora exigida en primera instancia, en el primer caso por el
transcurso de tres meses sin una votacin exitosa, y en el segundo por la celebracin de tres votaciones
sin conseguir una designacin.
15
Art. 4.1 de la LODP. En el caso de los Comisionados Autonmicos el nombramiento ser acreditado
por el Presidente del Parlamento de que se trate, y su publicacin oficial se realizar en el Boletn Oficial
de la Comunidad. Adems, las leyes de Catalua (6.1), Aragn (9.3) y Castilla y Len (7.2) exigen la
publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
16
Art. 4.2 de la LODP.
133
propias de cualquier interinidad resultan menores. Pero en otras ocasiones, la

expiracin del plazo lleva aparejada el cese inmediato del titular o su cese despus del
transcurso de un plazo, normalmente seis meses, con lo que se produce la sucesin
interina en la persona del adjunto que corresponda. La mayor parte de las previsiones
legales apuntan al desempeo de las funciones por el adjunto primero, pero alguna
norma establece un reparto temporal entre los que existan, como en la Comunidad
Valenciana17. Adems, la interinidad de un adjunto puede darse por cualquier otro
motivo de cese de las funciones del titular. Estas interinidades se han producido en no
pocas ocasiones a la espera de que se consumaran los procedimientos de renovacin y
algunos se prolongaron durante un tiempo considerable, como ya apuntamos 18.
La asuncin interina de funciones se prev en las leyes como mecanismo

imprescindible de continuidad institucional de figuras relevantes en el mbito
constitucional o autonmico como las que examinamos. Sin estas previsiones de
diferente tipo se generara una discontinuidad inaceptable desde el punto de vista del
desempeo de sus importantes funciones y una inseguridad jurdica impropia de
instituciones que tienen por fin garantizar los derechos y principios tales como los de
legalidad o la eficacia en el funcionamiento de la administracin.
As las cosas, algunos autores han apuntado diferentes alternativas que podran paliar
la prolongacin de las situaciones de interinidad. Una de ellas podra ser la simple
reduccin de las mayoras parlamentarias exigidas a la hora de designar al titular. Otra
alternativa, que Prez-Ugena califica de ms compleja, pero tambin ms efectiva,
17
Art. 5 de la Ley 11/1988, de 23 de diciembre, del Sndic de Greuges de la Comunidad Valenciana, que
prev que los dos adjuntos alternarn el desempeo del cargo, de forma rotatoria y por su orden, los
adjuntos, comenzando el adjunto primero, por perodos de un ao cada uno de ellos.
18
Este supuesto se dio en el momento del cese de lvaro Gil-Robles y Gil-Delgado como Defensor del
Pueblo; en aquella ocasin, el cargo lo ostent en funciones la Adjunta Primera durante diecinueve
meses. Tambin sucedi tras la expiracin del mandato de Enrique Mgica y la asuncin del cargo en
funciones por la Adjunta Primera durante un tiempo prolongado. En las Comunidades Autnomas esto
mismo se ha dado en varias ocasiones, como en el caso del Ararteko del Pas Vasco despus de la
expiracin del mandato de Xabier Markiegui, con asuncin de la responsabilidad por su Adjunta; en la
Comunidad Valenciana, despus del trmino del mandato de Bernardo del Rosal, con asuncin de sus
funciones por sus Adjuntos; o en la Comunidad Autnoma de Galicia, con la asuncin de las funciones
del Valedor do Pobo por el Adjunto Primero despus de la dimisin del titular, Benigno Lpez.
134
consistira en realizar una eleccin automtica del adjunto, elegido previamente por el
Parlamento en una candidatura conjunta con el defensor. Esto ltimo sucedera
cuando no se hubiera llegado al acuerdo deseado despus de una serie de votaciones
o del transcurso de un plazo19. Esta solucin es la adoptada unnimemente para las
interinidades o el ejercicio de las funciones del titular por parte de los adjuntos, pero
slo en sentido temporal, sin que en ningn caso esa situacin de interinidad lleve a
ningn tipo de designacin tcita por el mero transcurso del tiempo. Un sistema
particular se observa en la ley del Valedor do Pobo para los casos en que la vacancia se
haya producido por causas distintas a la expiracin del mandato. En ese caso se
requiere una confirmacin o acuerdo por parte de la comisin parlamentaria
competente, la de Peticiones, para que el adjunto que corresponda en funcin de su
orden comience a ejercer sus funciones de forma interina20. Como seala Fernndez
Rodrguez, este sistema de definicin de la interinidad parece pensado para reforzar a
tal adjunto en el puesto, sobre todo teniendo en cuenta que dicha interinidad se
prolongue21.
Sin embargo, ninguna de las soluciones propuestas parece acorde con la trascendencia
constitucional de la institucin, que se basa en gran medida en la capacidad de su
titular para desarrollar sus funciones con una autoridad incuestionable. Sin
desmerecer la intencin de estas alternativas, que ciertamente intentan abordar la
situacin descrita, no parece conveniente permitir el nombramiento de un defensor
que no cuente con el amplio respaldo parlamentario. Ni tampoco parece solventar
esta situacin un titular elegido de forma automtica por el agotamiento de los plazos
19
M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, Defensor del Pueblo..., op. cit., pg. 195. Esta es la opcin por la
que parece decantarse la autora que citamos, que incluso menciona los perfiles que debiera reunir esta
posibilidad para ser considerada como una alternativa vlida.
20
El art 5.4 de la ley gallega seala que en los dems supuestos, la Comisin de Peticiones podr
acordar por mayora simple, en tanto no se cubra vacante, el desempeo de las funciones del Valedor
do Pobo por los vicevaledores, interinamente, en su propio orden.
21
As sucedi ya en el caso de la designacin expresa por parte de esa Comisin del Parlamento de
Galicia para la designacin del propio autor, Jos Julio Fernndez Rodrguez, como Valedor do Pobo
interino despus de la renuncia del anterior titular.
135
o del nmero previsto de votaciones, designando tcitamente a un adjunto que podra

haber sido propuesto y designado por los medios ordinarios, pero que no lo fue22.
En el caso de la eleccin por una mayora reducida en segunda instancia tambin se

plantean objeciones. No es slo que, en ltimo trmino, la designacin pueda hacerse
en la prctica por la mayora parlamentaria que apoya al Gobierno, sino que desde el
comienzo de las negociaciones para llegar a un acuerdo en primera instancia, es decir,
con una mayora ms amplia, el grupo o grupos que apoyan al ejecutivo pueden
orientar su estrategia de negociacin a evitar ese acuerdo, de tal manera que sea
suficiente un acuerdo parlamentario ms bajo en segunda instancia, promoviendo de
esta manera a su candidato. En este escenario las consecuencias para la legitimidad de
origen del ombudsman y para que su funcionamiento se perciba como independiente
sern muy negativas.
Por todo ello cabe exigir a los principales agentes polticos que el tratamiento de la
materia se asuma partiendo de la propia naturaleza del sistema electivo, que, como
sealamos, exige un amplio entendimiento para la designacin de un candidato
adecuado. De este modo, la designacin de esta persona en plazo no puede
considerarse como una simple posibilidad para la que se habilita a los principales
grupos y que puede verse interferida por circunstancias polticas coyunturales,
estratgicas o de otro orden, sino que debe interpretarse como una obligacin que
requiere el mximo ejercicio de responsabilidad. Esta obligacin es consecuencia
22
Como vimos, la solucin consistente en la reduccin de la mayora exigida en primera instancia es la
adopcin por algunas de las leyes autonmicas, en concreto la aragonesa (antes en Catalua). M. PEREZ-
UGENA Y COROMINA seala que se puede presumir que en la elaboracin de estas dos normas,
posteriores a la LODP, el legislador autonmico ha tenido presente el problema que podra suscitar la
aplicacin de la ley estatal. Sin embargo, no considera que esta solucin sea la adecuada, puesto que
supondra, ...en la prctica, la instauracin de un sistema de designacin por el ejecutivo. Por ello, esta
autora entiende como una solucin ms respetuosa con la autoridad y la independencia de la institucin
utilizar la figura del adjunto como medio para forzar la voluntad de los que han de elegirle, de tal forma
que si en tres votaciones a celebrar en un plazo razonable no se eligiera a un nuevo titular quedara
elegido por la mitad del periodo el adjunto. Para ello habra que modificar el nmero y el sistema de
designacin del adjunto, que pasara a ser slo uno y elegido por las Cmaras junto con el defensor. M.
PEREZ-UGENA Y COROMINA, Defensor del Pueblo..., op. cit., pg 195.
136
directa de la necesidad de respetar la configuracin constitucional o estatutaria de las

instituciones y de la preservacin de las garantas que tiene por fin.
As pues, partiendo de la evidencia de que en todo momento existen personas que

renen las condiciones idneas de prestigio personal y profesional, de imparcialidad y
de independencia, en el caso de producirse disfunciones como las que ya tuvimos
ocasin de comentar, el principal reproche debe recaer y de hecho recae en los
responsables polticos que dejan patente la dificultad que se les plantea a la hora de
dar efectividad a esta previsin constitucional23, que adems parece incrementarse
cuando se trata de la designacin de rganos unipersonales o con un carcter marcado
de forma especial por su titular.
3. Los requisitos de elegibilidad
Como requisitos necesarios para la designacin del titular de la institucin, el art. 3 de

la LODP nicamente menciona tres circunstancias que el candidato debe reunir como
condicin previa: tener la nacionalidad espaola, ser mayor de edad, y, por ltimo,
encontrarse en pleno disfrute de los derechos civiles y polticos.
La nacionalidad espaola se plantea como una razonable exigencia, que

posteriormente han reproducido las regulaciones autonmicas adaptando esta
23
Ms complicado a veces ha resultado ser el nombramiento del primer titular de las instituciones, en lo
que puede haber influido la no previsin de un plazo para ello en la LODP ni en algunas de las leyes
autonmicas. Sin embargo, en algn caso s se establece la necesidad de iniciar el procedimiento de
designacin en un plazo determinado, como el de dos meses que se contempla en el caso del Ararteko
(Disposicin Transitoria Segunda), o el de cuatro meses en el caso de la anterior normativa de Catalua
(Disposicin Transitoria), o el de seis meses que se seala en el caso del Valedor do Pobo (Disposicin
Transitoria) o del Justicia de Aragn (Disposicin Transitoria Segunda). Tambin la Ley balear prev que
en el plazo de un ao desde la entrada en vigor de la misma el Parlamento iniciar el procedimiento
para nombrar el primer Sndic de Greuges (Disposicin Final Primera). Sin embargo, es sintomtico que
precisamente en este caso an no se haya producido la primera designacin, siendo la ley balear de 10
de marzo de 1993 (BOIB de 7 de abril de 1993). La demora ms que considerable que hemos apuntado
no constituye un caso aislado, y as, por citar un ejemplo, tambin se ha producido un caso similar en la
eleccin del primer Valedor do Pobo, que fue designado en 1990, cuando la ley correspondiente databa
de 1984.
137
referencia a su respectivo mbito, esto es, la condicin poltica de ciudadano o la

vecindad de la respectiva Comunidad Autnoma. La exigencia de que el candidato se
encuentre en el pleno uso de sus derechos civiles y polticos es compartida por todas
las leyes autonmicas24. Se exige ser mayor de edad, aunque esta condicin no se haga
expresa en muchas de las leyes autonmicas, sin duda por considerarla una cuestin
obvia o implcita en la anterior condicin. Como requisito especfico la ley gallega exige
tambin que el Valedor do Pobo conozca los idiomas oficiales de Galicia25.
Como vemos, no se hace referencia alguna a las cualidades personales y profesionales

que garanticen que se trata de un candidato adecuado para asumir esta
responsabilidad, aunque estas circunstancias estarn implcitas en la seleccin que se
realice en el procedimiento que describimos anteriormente. Quiz la razn por la que
se excluy una referencia expresa a determinadas cualidades fue la dificultad de
articular un cauce parlamentario eficaz a travs del cual juzgar en concreto esa
condiciones tan particulares, o sencillamente porque no se entendi adecuado iniciar
ese procedimiento de examen, muy al uso en otras prcticas parlamentarias. Lo cierto
es que si una mayora tan amplia de los miembros del parlamento considera que un
candidato rene las cualidades precisas, en principio cualquier otro elemento de
garanta parece perfectamente prescindible.
Tampoco es condicin sine qua non que se trate de un jurista, caracterstica que s se
establece a menudo en el Derecho comparado. Es indudable que el desarrollo de la
funcin que se encomienda a la institucin va a precisar de un profundo conocimiento
del ordenamiento jurdico, aunque ello no significa que esa cualificacin deba
acompaar necesariamente a su titular. La opcin de las leyes parece acertada si se
tiene presente que no resultara conveniente cerrar el paso a personas destacadas por
24
En el caso del Valedor do Pobo de Galicia se requiere tambin el conocimiento de los idiomas oficiales
de la Comunidad (art. 3.1), cuestin esta que no se menciona en las leyes del resto de las Comunidades
Autnomas cuyos Estatutos establecen un rgimen de cooficialidad idiomtica. Este es el nico requisito
particular que se observa en la normativa autonmica.
25
Art. 3.1 de la Ley 6/1984, de 5 de junio, del Valedor do Pobo.
138
su preocupacin y labor social pero que, sin embargo, no son profesionales del
Derecho. Adems, los conocimientos jurdicos y tcnicos sobre otras materias siempre
pueden ser aportados a travs del personal que trabaja en las oficinas de los
defensores del pueblo. Esta es la posicin de Zagrebelsky, que no se muestra partidario
de condiciones restrictivas de elegibilidad y en concreto, seala que no se debe exigir
que el candidato sea un profesional del Derecho o tenga conocimientos jurdicos,
puesto que al fin y al cabo pueden ser suplidos por el personal al servicio de la
institucin26. Por el contrario, Dez Bueso plantea la conveniencia de exigir cierta
formacin jurdica puesto que carecer de ella puede situar al titular de la institucin
en una posicin difcil, tanto en su quehacer diario como en sus relaciones con otras
instancias27. Algunos destacados autores, como Hurwitz u Oosting, coinciden con esta
posicin28.
4. El sistema de incompatibilidades
Junto a las condiciones de elegibilidad que se enumeran en el art. 3 de la LODP, el

defensor se va a ver afectado una vez se produzca su designacin por un amplio
sistema de incompatibilidades para el desempeo de su cargo. Este punto es objeto de
tratamiento en el art. 7 de la LODP, que seala que su condicin ...es incompatible
con todo mandato representativo; con todo cargo poltico o de actividad de
propaganda poltica; con la permanencia en el servicio activo de cualquier
26
G. ZAGREBELSKY, Problemi costituzionali sulla nomina di un Commissario parlamentare in Italia, en
Costantino Mortati (coord.), LOmbudsman (Il difensore civico). Studi di diritto pubblico comparato, III.
Unione Tipogrfico-Editrice Torinese, Turn, 1974, pg 169. Citado por L. DIEZ BUESO, op. cit. pg. 79.
27
L. DIEZ BUESO, op. cit., pg.79. Esta autora cita en refuerzo de su opinin lo sealado por Legrand, que
adverta que los distintos conocimientos tcnicos y la experiencia administrativa de cada titular pueden
provocar que el resultado de su actuacin resulte diferente. A. LEGRAND, LOmbudsman Scandinave.
Etudes compares sur le contrle de ladministration, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence,
Pars, 1970, pg. 62.
28
Hurwitz seala que los conocimientos no tienen por qu coincidir con un ttulo formal (L. HURWITZ,
The Ombudsman or citizens protector, The State as defendant. Studies in Human Rights, n 2,
Aldwych Press, Londres, 1981, pg. 86. Por su parte, Oosting resalta las ventajas de que el titular
disponga de conocimientos jurdicos (M. OOSTING, Essential elements of Ombudsman, en L. Reif (ed.)
The Ombudsman concept, International Ombudsman Institute, 1995, pg. 19. Ambos citados por L. DEZ
BUESO, op. cit., pg. 79.
139
Administracin pblica; con la afiliacin a un partido poltico o el desempeo de

funciones directivas en un partido poltico o en un sindicato, asociacin o fundacin, y
con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal,
y con cualquier actividad profesional, liberal, mercantil o laboral.
Con esta pormenorizada enumeracin se trata de preservar, nuevamente, la ms

amplia independencia del titular de la institucin, tanto en el mbito de lo pblico,
fundamentalmente en lo que se refiere a la faceta poltica, como en el mbito
privado29. En realidad, el sistema es prcticamente el mismo que se impone a los
miembros de las carreras judicial y fiscal30.
El sistema adoptado por las normas autonmicas es sustancialmente coincidente,

hasta el punto de acoger expresiones muy especficas, como la imposibilidad de
desempear actividades o desempear cargos de propaganda poltica, como sucede
en el caso de las leyes vasca, gallega, andaluza y canaria. No obstante, algunas leyes
autonmicas hacen mencin expresa de causas que bien podran entenderse
implcitas31.
En realidad se trata de desvincular de forma radical la funcin desempeada por el

defensor de cualquier ideologa poltica y de la administracin a la que se fiscaliza,
como seala Dez Bueso32, dos frentes a los que habra que aadir la necesidad de
29
La configuracin del sistema de incompatibilidades de la forma que hemos visto se debe a la
aprobacin de una enmienda, la nmero 85, presentada por el Grupo Coalicin Democrtica, que
ampli los supuestos de incompatibilidad y prohibicin en relacin con la anterior redaccin del
Proyecto.
30
Arts. 389 a 397 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, y arts. 57 a 59 del Estatuto General del Ministerio
Fiscal (Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal).
31
Como ejemplo, las leyes catalana (art. 7), balear (art. 9.1) y valenciana (art. 7.1) mencionan la carrera
militar como una causa especfica, y la ltima de las leyes citadas tambin alude a los Cuerpos y Fuerzas
de Seguridad del Estado. Asimismo, Catalua menciona la condicin de miembro del Consejo de
Garantas Estatutarias autonmico o del Tribunal Constitucional. La mencin al Tribunal Constitucional
se repite en los casos de Aragn (art. 10.1), Baleares y Castilla y Len (art 8.1). Tambin se mencionan
los colegios profesionales en la ley valenciana y en la castellano-leonesa.
32
L. DEZ BUESO, op.cit. ,pg 82.
140
alejar al defensor de cualquier sospecha de favoritismo en el mbito de lo privado,

esto es, derivado de cualquier actividad profesional, mercantil o laboral.
No obstante, hay algn aspecto de la regulacin de las incompatibilidades que

interpretado en trminos estrictos podra conducir a resultados indeseados. La
necesidad de permanecer apartado de las funciones polticas, partidarias o sindicales
parece clara, pero no as todo apartamiento de asociaciones o fundaciones de carcter
social. En este sentido se pronuncia Dez Bueso, que considera que no puede
interpretarse que no deba pertenecer, por ejemplo, a asociaciones dedicadas a la
defensa de derechos33, o Astarloa, que defiende que la interpretacin de las
incompatibilidades no debe ser literal y s finalista, para conducirse a la consecucin de
la mxima neutralidad poltica del titular34.
Algn autor ha apuntado la necesidad de establecer un sistema de incompatibilidades

que afectara tambin al titular desde el momento de su cese, con el fin declarado de
evitar la tentacin de convertir la institucin en una plataforma de lanzamiento a la
vida poltica de su titular. Sin embargo, esta posibilidad, que quiz se haya plasmado
en instituciones similares de otros pases, en nuestro caso parece contar con pocas
posibilidades de prosperar. En 1995 se pretendi incluir una mencin de este tipo en la
ley del Diputado del Comn canario, pero sin que finalmente prosperara. Se trataba de
evitar que durante dos aos se pudiera nombrar al titular para un cargo de designacin
poltica. Se muestran favorables a esta opcin Zagrebelsky, Prez-Ugena o Dez Bueso.
Esta autora cita el posicionamiento del primero a favor de esta dilacin temporal 35 y
seala que la ampliacin temporal de ciertas incompatibilidades a los aos
posteriores a la conclusin del mandato podra ser un instrumento eficaz para
33
Ibidem, pg. 83
34
F. ASTARLOA VILLENA, Una introduccin al estudio del Defensor del Pueblo, en Cuadernos de la
Ctedra Fadrique Furi Ceriol, citada, pg. 85.
35
G. ZAGREBELSKY, Problemi costituzionali sulla nomina di un Commissario parlamentare in Italia,
pg. 170, citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 84.
141
apuntalar la independencia de la institucin36. Por su parte, Prez-Ugena seala que

la referencia a este tipo de incompatibilidades ofrecera mayores garantas para que
esta funcin, especialmente delicada, sea llevada a cabo por una persona que no
pretenda utilizarla como trampoln, como el escaln de una carrera, sino que al
contrario este puesto sea la culminacin de su carrera37.
Cuestin distinta es si las incompatibilidades que son propias del titular (y de los
adjuntos) deben hacerse extensivas al personal de la institucin ms directamente
relacionado con su posicionamiento o labor ordinaria, especialmente los directivos y
asesores responsables de las reas. Desde nuestro punto de vista, la posicin ms
acertada es la que lleva a exigir el mismo grado de independencia que la prevista para
el titular y los adjuntos. Es evidente que esa independencia que se predica de ambos y
que pretende garantizarse en el ejercicio de sus funciones debe jugar en igual medida
en el trabajo desarrollado por el personal tcnico y de confianza del titular, puesto que
se le encomienda la labor principal de anlisis de los casos y el impulso de las
iniciativas que correspondan, y en gran medida son quienes analizan de forma
detallada los procedimientos. En este sentido se pronuncia Dez Bueso, que afirma que
esto se justificara por un doble motivo: su trabajo condiciona la actividad
desarrollada en cada rea y son ellos (los asesores) quienes, principalmente, se
relacionan con la Administracin durante la tramitacin de los expedientes. Parece
oportuno que las personas con un cierto peso especfico en la resolucin de asuntos y
que se comunican habitual y directamente con la Administracin se desvinculen de
partidismos polticos y se abstengan de tener relaciones habituales y estables con los
entes que supervisan38.
36
37
M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, Defensor del Pueblo..., op. cit., pg 205.
38
L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 84-85.
142
5. La duracin del mandato
El mandato del Defensor del Pueblo se prolonga hasta los cinco aos, segn lo
preceptuado por el art. 2 de la LODP 39. Con ello se pretendi desvincularlo del
mandato propio de la Cortes Generales, de cuatro aos, dejando patente una vez ms
el carcter independiente de la institucin respecto de los avatares polticos 40. Como
seala Gil-Robles y Gil-Delgado, de este modo la continuidad del defensor no queda
vinculada al resultado de unas elecciones o a la composicin poltica del parlamento en
un momento dado, permitiendo una mayor objetividad de ste con respecto a la
institucin41.
Este objetivo se busc de forma consciente por los legisladores, puesto que, frente a la
previsin inicial de la proposicin de ley del Grupo Socialista que fijaba el mandato en
cuatro aos, los grupos Minora Catalana y Coalicin Democrtica propusieron un
plazo superior, de seis y siete aos respectivamente. As, la enmienda del grupo
cataln deca que ... el sealar en el proyecto de ley que el periodo de ejercicio del
Defensor del Pueblo sea por el mismo plazo, vincula a las Cmaras como un apndice
obligado de las mismas en perjuicio de sus funciones...42. Tanto Fernndez Rodrguez
como Snchez Saudins coinciden en la conveniencia de que los mandatos de los
defensores no coincidan con los parlamentarios, de los que quedan desvinculados para
acentuar as su independencia tambin respecto del Parlamento que los elige y de los
que son comisionados43.
39
En el Derecho Comparado se dan todas las opciones posibles al respecto, aunque con frecuencia se
hace coincidir el mandato de ombudsman con el perodo que dura la legislatura. J. VARELA SUANZES-
CARPEGNA, op. cit., pg. 66.
40
En este sentido Prez Calvo incluye la caracterstica que tratamos como uno de los rasgos que tienden
a posibilitar y garantizar que la autonoma del defensor sea efectiva. A. PEREZ CALVO, Rasgos
esenciales del defensor..., op. cit., pg. 71.
41
A. GIL-ROBLES Y GIL DELGADO, El control parlamentario..., op. cit., pg. 247. Tambin Astarloa
seala que la distinta duracin del mandato (y otros aspectos) son algunos ejemplos de (la)
independencia de su actividad. F. ASTARLOA VILLENA, El Defensor del Pueblo en Espaa, Universitat
de les Illes Balears, Palma, 1994, pg. 87.
42
Enmienda n 13 presentada por el Grupo Minora Catalana.
43
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensoras del pueblo en Espaa, citada, pg. 31, quien alude tambin
a la opinin de J. M. SNCHEZ SAUDINS, El control parlamentario indirecto: el Defensor del Pueblo,
143
En las leyes reguladoras de los comisionados parlamentarios autonmicos se sigui la

frmula establecida en la LODP. As, en la mayor parte de los casos el mandato dura,
en principio, cinco aos44, salvo en Castilla y Len, que dura cuatro aos45, y en
Navarra, que dura seis46. No obstante, la situacin ha cambiado de forma sustancial
con la reforma de la ley catalana en busca de una frmula que garantice de forma
correcta la independencia en el ejercicio de las funciones del Sndic de Greuges de
Catalua, su independencia funcional. En la actualidad la ley reguladora de esta figura
establece un mandato de una duracin considerablemente ms larga que la del resto
de las figuras, nueve aos. La vinculacin de esta circunstancia con otra novedad, la
imposibilidad de reeleccin, confirma la intencin de investir al titular de una
capacidad de obrar muy amplia y al margen de cualquier tentacin derivada de su
posible reeleccin. Ambas previsiones se contemplan en el art. 10 de la ley catalana
(duracin del mandato), que seala que el sndic o sndica de greuges es elegido por
un perodo de nueve aos, no pudiendo ser reelegido para el mandato
inmediatamente posterior.
6. La posibilidad de reeleccin
En el momento en que se haga precisa la renovacin del titular por cumplirse el

perodo previsto para el ejercicio de la funcin, en la mayor parte de los casos nada
impide que el defensor en el cargo sea reelegido, puesto que no se establece ningn
lmite legal de mandatos. En todos estos casos, las leyes no establecen nada respecto
de la renovacin del primer mandato, salvo la ley del Sndic de Greuges de la
en A. Palomar Olmeda y M. Garcs Sanagustn, (dirs.), La gestin de los fondos pblicos: control y
responsabilidades, op. cit., pg. 239.
44
As lo establecen los arts. 5.1 de la Ley vasca; 2.1 de la gallega; 2.1 de la andaluza; 2.1 de la valenciana;
8.7 de la aragonesa; 3.1 de la canaria; 7.6 de la balear; y 2.1 de la castellano-leonesa. Antes tambin lo
estableca el art. 5.2 de la ley catalana.
45
Art 2.1 de la ley
46
Art 2.1 de la ley
144
Comunidad Valenciana, que expresamente prev la posible reeleccin del titular sin
limitacin alguna47.
En sentido radicalmente contrario se regula la posibilidad de reeleccin del Sndic des

Greuges de Catalua, que, como vimos, desde la aprobacin de su nueva ley de 2009
se encuentra prohibida. Se adopt el sistema de mandato nico y largo como medio
para promover un ejercicio independiente de las funciones del titular elegido 48. En los
casos del Ararteko vasco y del Procurador del Comn de Castilla y Len el nmero de
mandatos posibles se limita a dos49.
En una posible reeleccin van a ponderarse factores de diferente orden. En realidad,

se trata de un debate similar al que se viene produciendo en relacin con la necesidad
de limitar legalmente los mandatos pblicos, en los que se cruzan argumentos de peso
tanto a favor y como en contra. Sin embargo, en el especfico debate sobre la
limitacin de mandatos de los defensores del pueblo es de destacar una diferenciacin
esencial que no se presenta en la dialctica general sobre este tema. Y es que nos
encontramos ante un supuesto marcadamente singular, en el que no se trata de una
magistratura llamada a desarrollar sus funciones por medio de facultades coercitivas,
sino nicamente por la va de una auctoritas basada en argumentos suficientemente
fundados. Y esto es, sin duda, un elemento muy a tener en cuenta en el clsico debate
sobre la conveniencia de limitar temporalmente determinados mandatos.
En realidad, deben ser los rganos encargados de la proposicin y de la designacin los

que ponderen adecuadamente y en cada caso si es ms conveniente primar factores
como la experiencia de un correcto proceder en el ejercicio de sus funciones y el
prestigio acumulado durante el anterior mandato, que lgicamente apoyaran la tesis
de la reeleccin, o por el contrario deben ser ms fuertes las razones que apuntan en
47
Art. 2.1 de la ley valenciana.
48
Art. 10 de la ley catalana.
49
As lo establecen el art. 5.1 de la ley vasca y el art. 2.1 de la ley de Castilla y Len.
145
la direccin contraria, como pueden ser, por ejemplo, evitar el funcionamiento

rutinario de la institucin o promover la renovacin en los cargos de responsabilidad
como medida revitalizadora50.
No obstante, los argumentos a favor de la opcin seguida por la ley catalana resultan
slidos y justificados. Con esas circunstancias no cabe duda de que el titular se asegura
un mayor grado de independencia funcional, de mayor duracin, y, lo que es ms
importante, no parece que pueda verse influido en el desempeo de sus funciones por
tentaciones -comunes y tambin legtimas- sobre su posible reeleccin.
7. La inamovilidad de los defensores y las causas tasadas para su cese
Para que el defensor lleve a cabo su funcin de acuerdo con criterios de imparcialidad
e independencia se hace preciso garantizar que no ser removido de su puesto por
razones de mera conveniencia poltica. Slo un nmero tasado de causas podrn
justificar esta extraordinaria medida, pues, como seala Rowat, su independencia se
pone ms de relieve por el hecho de que el Parlamento no le puede sustituir durante el
perodo de su gestin51. Estas causas tasadas son las que enumera el art. 5 de la
LODP, que menciona la renuncia, la expiracin del plazo, la muerte, la incapacidad
sobrevenida, la notoria negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones y deberes,
y por ltimo, ser condenado por un delito doloso mediante sentencia firme 52.
Las regulaciones autonmicas contemplan la cuestin de una forma que sigue casi por
completo la regulacin estatal, aunque en algn caso se contempla la inhabilitacin, en
50
En el Derecho Comparado existen todo tipo de ejemplos; desde el Mdiateur francs, que no poda
ver renovada su designacin, hasta el caso de los pases nrdicos, en los que es frecuente designar al
anterior ombudsman por su experiencia en el cargo. En el Canad anglfono tampoco se prev
limitacin, salvo en Manitoba, donde slo se puede renovar por una vez. En los EE.UU. la regla general
es la renovacin por tres mandatos. Por su parte, en Portugal slo es posible una reeleccin (art. 6.1 de
la ley del Provedor de Justia), lo mismo que en Austria (art. 148 de la Ley Federal de 1/1/1994.).
51
D. ROWAT, El Ombudsman... op. cit., pg. 102.
52
Estas mismas causas de cese se recogen en las diferentes leyes autonmicas, que en algunos casos
prevn tambin la prdida de la condicin poltica o de la vecindad civil de la comunidad de que se trate.
146
cierto modo incluida en la condena penal, salvo que tenga su origen en

comportamientos culposos.
Precisamente por lo anterior es importante diferenciar claramente las causas de cese

en las que el Parlamento va a tener algn tipo de intervencin, de las causas que se
producen al margen de la institucin representativa. Como seala Fernndez
Rodrguez, su distinta naturaleza da lugar a que su rgimen no sea el mismo en un caso
u otro53. Como causas ajenas a la intervencin del rgano comisionante hay que
mencionar el fallecimiento del titular, su renuncia voluntaria y el transcurso del
perodo de duracin ordinaria de la magistratura.
El fallecimiento del titular, como causa puramente biolgica, no parece requerir ms

comentario. Por su parte, la renuncia voluntaria se puede producir tanto de forma
expresa, que ser lo normal, como por colocarse el titular en una situacin
sobrevenida de incompatibilidad, en cuyo caso se entender que tcitamente renuncia
al cargo54.
Otra consideracin merecen los motivos de cese en los que es preciso un previo
pronunciamiento del Parlamento. Estos supuestos en los que se hace precisa su
intervencin son la incapacidad sobrevenida del titular (5.1.3 LODP), la condena
mediante sentencia firme por un delito doloso (art. 5.1.5 LODP) y, la ms significativa,
la actuacin con notoria negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes
del cargo (art. 5.1.4 LODP). En todos estos supuestos es preciso que el cese se decida
por mayora de 3/5 de los miembros de cada cmara, con audiencia previa al
interesado y despus de un debate sobre la cuestin. Esa misma mayora se exige en
53
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensoras del pueblo en Espaa, citada, pg. 32.
54
As lo dispone el art. 7 de la LODP, que especifica que la renuncia se entender desde la fecha en que
se hubiere producido la situacin incompatible. Sin embargo, la ley aragonesa hace referencia a la
necesidad de una renuncia expresa del Justicia (art. 11).
147
los casos de cese de los defensores autonmicos55. No obstante, el requisito de

intervencin parlamentaria y aprobacin por mayora reforzada no se da siempre para
los mismos supuestos; por ejemplo, en la ley catalana slo se requiere en caso de
negligencia notoria en el cumplimiento de los deberes inherentes al cargo, y el
debate se celebrar a solicitud de tres grupos parlamentarios o de una tercera parte
de los diputados. El sndic o sndica puede asistir al debate, y tiene derecho a intervenir
en el mismo antes de la votacin56.
En Catalua se establece tambin una posible suspensin provisional o previa al cese.

El art. 14.2 de la ley del Sndic de Greuges de Catalua seala que puede ser
suspendido en el ejercicio del cargo por una de las siguientes causas: a) Una
enfermedad grave que le incapacite temporalmente para el ejercicio de sus funciones.
b) Una resolucin judicial que le imponga prisin provisional, libertad bajo fianza o
procesamiento por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones o por cualquier
otro delito doloso. c) La instruccin de un procedimiento judicial de incapacitacin o
de inhabilitacin para el ejercicio de los derechos polticos. La suspensin
corresponde conocerla y aprobarla a la Comisin del Sndic de Greuges, de acuerdo
con el procedimiento determinado en el Reglamento del Parlamento57.
El hecho mismo de que se prevea una intervencin parlamentaria para determinados

casos de remocin del cargo pudiera hacer pensar que se trata de un acto de control
parlamentario, o, si se quiere, asimilable a este tipo de actos, en el curso del cual se
analizara la oportunidad de alguna de las actuaciones del defensor o del desarrollo de
sus funciones en general. En realidad, lo que el Parlamento tiene asignado es una
intervencin en gran medida determinada, tanto en el caso de condena por un delito
doloso mediante sentencia firme como en la incapacidad sobrevenida. Cierto es que
55
As lo establecen el art. 7.3 de la ley vasca, el art. 9.3 de la canaria, el art. 5.2 de la andaluza, el art. 8.2
de la Navarra, el art. 11.2 de la aragonesa, el art. 9.2 de la castellano-leonesa, el art 14.1 de la catalana,
el art. 5.2 de la de la Comunidad Valenciana, y el art. 5.2 de la ley gallega.
56
Art. 14 de la ley catalana 24/2009, de 23 de diciembre, del Sndic de Greuges.
57
Art. 15.2 de la ley catalana 24/2009, de 23 de diciembre, del Sndic de Greuges.
148
formalmente es preciso que se produzca el acuerdo por parte de la mayora cualificada

que antes vimos, pero en la prctica, el debate o intervencin material del Parlamento
sobre el fondo de la cuestin va a ser muy limitado, por no decir inexistente, puesto
que los rganos judiciales correspondientes ya habrn tomado previamente la decisin
que constituye la verdadera causa del cese. De esta forma, el Parlamento refrendar
algo anteriormente decidido en el mbito jurisdiccional, ya que no parece adecuada la
posibilidad de que el Parlamento llegue a decidir en un sentido diferente al de la
decisin judicial, manteniendo en su puesto a un defensor declarado incapaz o
condenado por un delito doloso mediante sentencia firme, o en contra de elementos
tcnicos incontrovertibles.
Ms trascendencia tiene, en cambio, la intervencin del Parlamento en el juicio sobre

la eventual negligencia del defensor en el ejercicio de sus funciones. En principio
podra pensarse que aqu s nos encontramos ante un autntico ejercicio valorativo o,
incluso, un juicio poltico o de oportunidad. No obstante, como ya tuvimos ocasin de
ver, no parece que esta intervencin parlamentaria deba interpretarse de una forma
tan amplia que permita llegar a enjuiciar la presencia de esta causa de cese por meros
criterios de oportunidad, an cuando en ellos estuviera de acuerdo una mayora tan
cualificada. Si ello fuera as, el titular de la institucin vera en gran medida amenazada
su independencia. sta debe presidir las relaciones de comisionado con el Parlamento
que le design para la funcin que desarrolla, por lo que slo la aparicin de hechos
ciertos previstos en la ley, y no de meras expresiones de deseo, pueden llevar al
Parlamento a remover al defensor mediante el correspondiente procedimiento
parlamentario.
En este mismo sentido se pronuncia Dez Bueso, que seala que la amplia mayora
exigida ya da una idea de que esta hiptesis se considera extrema ante una actuacin
descuidada y negativa, clara y reiterada, y de que la independencia de la institucin
implica que este control debe ser no ordinario, por lo que el cese nunca podra
justificarse en actuaciones concretas del titular como son la falta de uso de sus
149
facultades frente a la administracin o el empleo de las mismas; decisiones sobre la

admisibilidad de ciertas quejas; o llevar a cabo, o no, determinadas iniciativas de
oficio58. O, como seala Legrand, se trata de una medida excepcional que se
corresponde a una situacin extraordinaria59.
Una buena prueba del carcter excepcional de las remociones de este tipo la
encontramos en la forma de articularlas en el caso del Defensor del Pueblo Europeo,
en el que adems de la intervencin del Parlamento Europeo se requiere la decisin
del Tribunal de Justicia de la Unin para destituir al titular. De hecho, lo nico que hace
el Parlamento es una peticin al Tribunal, que es quien podr destituir al Defensor del
Pueblo si ste dejare de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus
funciones o hubiere cometido falta grave60.
La confianza implcita en el mandato se otorga incondicionalmente, sujeta slo al

ejercicio adecuado de las funciones que le son propias, sin que sea posible el ejercicio
de una facultad de revocacin del mandato, como s sucede en el terreno civil o
mercantil. Lo que es posible es la aparicin de un hecho cierto consistente en el
ejercicio irresponsable de la alta funcin encomendada; precisamente a estos hechos y
slo a ellos se referir el debate y la decisin que corresponden al Parlamento.
Al margen de la aplicacin de los criterios tasados y legales de responsabilidad que

hemos examinado se sitan los posicionamientos polticos de diverso tipo que caben a
los grupos respecto de la labor del defensor. A ellos se pueden acompaar
determinadas iniciativas de uno o varios grupos, entre las que se podran incluir las
que tengan como objetivo la remocin del cargo, aunque estas no coincidan con la
naturaleza restrictiva de este mecanismo. Es evidente que tal posibilidad no se puede
ni se debe impedir; pero del mismo modo parece exigible que este tipo de actuaciones
58
59
A. LEGRAND, LOmbudsman Scandinave, citada, pg. 65.
60
Art. 8 de la Decisin del Parlamento Europeo sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las
condiciones generales del ejercicio de sus funciones.
150
parlamentarias se manejen con extrema prudencia por los diferentes grupos, tanto los
que conformen la oposicin como los que apoyen al gobierno. De lo contrario se
pondra en peligro la independencia del defensor, el elemento estructural de mayor
importancia para el desempeo eficaz de sus funciones. De hecho, la utilizacin de
esta va hasta ahora ha sido escasa, lo que denota la responsabilidad de que han dado
muestra los grupos parlamentarios, aunque en algunos casos se han propuesto
iniciativas con el claro objetivo de afectar a la independencia del defensor61.
Precisamente para evitar esta posibilidad resulta adecuada la cautela establecida por
la ley del Sndic de Greuges de Catalua, en la que, como vimos, el debate se restringe
a la posible iniciativa de tres grupos parlamentarios o de una tercera parte de los
diputados.
8. La no interrupcin de las funciones de los defensores
El desarrollo de la actividad de los defensores es continuado en el tiempo y no se

interrumpe por cualquiera de las circunstancias que pueden afectar a su titular o por
otras externas. Por tanto, su actividad se rige por el principio de no interrupcin o
continuidad, en contraste con la aparente discontinuidad de la actividad ordinaria del
Parlamento62.
El hecho de presentarse o resolverse sobre una causa de cese del titular de la

institucin, o incluso una incapacidad de tipo temporal, no debe ser motivo para la
interrupcin de las funciones que desempea, de la misma manera que tambin se
establece un mecanismo de continuidad para los casos en que se hace precisa la
61
En este sentido, Dez Bueso se refiere a determinadas intervenciones de grupos parlamentarios en
Andaluca, Aragn o la Comunidad Valenciana. L. DEZ BUESO, op. cit., pg., 89.
62
Luna Abella destaca que no es del todo exacto afirmar que la actividad de las Cortes Generales es
discontinua debido a la previsin constitucional de las Diputaciones Permanentes de ambas Cmaras
(C. LUNA ABELLA, Artculo 11, en Comentarios a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, en A. Rovira
Vias (dir.), Aranzadi, 2002, pg. 284).
151
intervencin de las Cortes Generales o el Parlamento autonmico y stos se

encuentran sin actividad ordinaria63.
Con carcter general, el art. 5.4 de la LODP establece que hasta tanto las Cortes
Generales no procedan a una nueva designacin, sern los adjuntos, por su propio
orden, los que desempeen interinamente las funciones del defensor. Como
adelantamos, en parecidos trminos se pronuncian las leyes autonmicas, sin prejuicio
de las particularidades que se puedan dar en supuestos concretos de interinidad, como
vimos en el caso de la ley gallega.
As mismo, la actividad de los defensores no se ve afectada por los perodos de

sesiones o por cualquier otra circunstancia que afecte a los parlamentos. Su actividad
no se interrumpe y contina con carcter general. As lo establece el art. 11.1 LODP
(la actividad del Defensor del Pueblo no se ver interrumpida en los casos en que las
Cortes Generales no se encuentren reunidas, hubieren sido disueltas o hubiere
expirado su mandato). No obstante, resulta preciso sealar cul ser entonces el
modo de relacin con los parlamentos. Para el caso del Defensor del Pueblo ese mismo
artculo seala en su prrafo 2 que en las situaciones previstas en el apartado
anterior, el Defensor del Pueblo se dirigir a las Diputaciones Permanentes de las
Cmaras. Los parlamentos garantizan la continuidad del ejercicio de sus funciones a
travs de rganos propios y especficos, que la Constitucin, en su artculo 78,
denomina para el caso de las Cortes Generales como Diputaciones Permanentes,
previendo una para cada Cmara. A ellas corresponde velar por sus poderes cuando no
estuvieran reunidas y asumir sus facultades cuando hubiera expirado el mandato o
hubieran sido disueltas64. Bsicamente lo mismo se seala en los diferentes Estatutos
de Autonoma para las cmaras autonmicas.
63
Cuando las Cortes Generales no se encuentren reunidas, hubieren sido disueltas o hubiere expirado su
mandato, el Defensor se dirigir a las Diputaciones Permanentes de las Cmaras, segn lo dispuesto en
el art. 11. 1 y 2 de la LODP.
64
Esta previsin constitucional se desarrolla por los Reglamentos del Congreso de los Diputados (art. 57)
y del Senado (arts. 45 y ss.).
152
Por tanto, en el caso de que resulte precisa cualquier actividad ordinaria, como
presentacin de informes, comunicaciones de falta de colaboracin u otras, en
periodos en los que la Cmara no tenga posibilidad de atender como tal la tarea del
defensor, entonces el rgano parlamentario encargado de tal funcin ser la
Diputacin Permanente, una previsin perfectamente lgica y que pudiera haberse
dado por sobreentendida65. En muy parecidos trminos se pronuncian todas las leyes
de los defensores para dar la necesaria continuidad a su labor. As, el art. 15.1 de la ley
del Valedor do Pobo seala que la actividad del Valedor do Pobo de Galicia no se ver
interrumpida en los casos en que el Parlamento no se encuentre reunido, fuese
disuelto o expire su mandato. En los citados casos el Valedor do Pobo de Galicia se
dirigir a la Diputacin Permanente de la Cmara.
Dado el aparente carcter prescindible de las previsiones examinadas, Luna Abella

seala que lo que con toda probabilidad pretenden los dos primeros nmeros de este
artculo (11 LODP) es subrayar desde el punto de vista funcional la independencia y
autonoma del Defensor respecto de las Cortes Generales, lo que entre otras cosas le
lleva a opinar acertadamente que la ubicacin sistemtica de estas previsiones hubiera
sido ms correcta entre los preceptos que regulan las relaciones entre el Defensor y las
Cortes66.
Ni siquiera los estados excepcionales quiebran la continuidad de los defensores como

rganos de garanta de los derechos. La declaracin de los estados de excepcin o sitio
no podrn interrumpir su actividad, con lo que los ciudadanos pueden acudir
igualmente a ellos. As lo establece el art. 11.3 de la LODP cuando dice que la
declaracin de los estados de excepcin o de sitio no interrumpirn la actividad del
Defensor del Pueblo, ni el derecho de los ciudadanos de acceder al mismo, sin
perjuicio de lo dispuesto en el art. 55 de la Constitucin.
65
C. LUNA ABELLA califica acertadamente el precepto de superfluo, op. cit., pg. 285.
66
C. LUNA ABELLA, op. cit., op. cit., pg. 286.
153
Dado el modelo constitucional de regulacin de los estados excepcionales Luna Abella

seala al respecto que se trata de nuevo de un precepto en cierta forma superfluo,
puesto que la no interrupcin de la actividad del Defensor del Pueblo durante los
estados excepcionales y el derecho de los ciudadanos de acceder al mismo se garantiza
antes por la Constitucin que por la propia Ley Orgnica, cuyo artculo 11.3 slo habra
tenido explicacin si la Constitucin hubiera optado por una frmula de dictadura
constitucional67. No obstante, la relevancia de hacer expresa esta continuidad de las
funciones del defensor en una situacin de quiebra de la efectividad de ciertos
derechos, aunque sea limitada, temporal y controlada, como establece la
Constitucin, es de indudable mayor relevancia que la mencin tambin un tanto
superflua de los apartados anteriores, puesto que se debe a motivaciones psicolgicas
del legislador y a un pasado poco tranquilizador, tal y como expresa el mismo
autor68.
9. Las prerrogativas
Siguiendo el modelo establecido por la Constitucin para los diputados y senadores, la

LODP atribuye al titular una serie de prerrogativas que persiguen reforzar su actuacin
independiente, un fin idntico al de otras previsiones legales que ya tuvimos ocasin
de tratar.
El estatuto de los parlamentarios o sus prerrogativas surgen en el marco de la

permanente tensin entre el Rey y el Parlamento, a partir de los siglos XIV y XV, y lo
hacen en Inglaterra, donde los miembros de su Parlamento van a gozar de los
privilegios conocidos como freedom of speech y freedom from arrest or molestation69.
Con ellos se aseguraba que la actuacin de los mandatarios enviados por los grupos
67
C. LUNA ABELLA, op. cit., pg. 288.
68
C. LUNA ABELLA, ibidem.
69
T. ERSKINE MAY, A Treatise upon the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 1 ed.
Charles Knight & Co.,London, 1844, pg. 178. Malcolm Jack et. al. (eds.), Lexis Nexis, 24 ed., 2011.
154
con derecho a consulta fuera del todo libre, sin que mediara presin o coaccin
alguna.
No obstante, el moderno significado de las garantas parlamentarias tiene su origen en

el surgimiento del Estado liberal a raz del proceso revolucionario que se fragu en
Francia. En este momento, al producirse el trasvase de la soberana desde la persona
del Monarca hasta la Nacin, representada por el Parlamento, este rgano deba
establecer los medios necesarios para hacer respetar su independencia y la de sus
miembros respecto de viejos poderes an vigentes, como eran el Rey y los poderes
ejecutivo y judicial vinculados a aquel. De esta manera, como seala Abelln-Garca,
...la inviolabilidad e inmunidad se justifican en el antagonismo histrico entre el
Estado liberal y el Antiguo Rgimen70. De ah, estas garantas pasaron al
constitucionalismo europeo decimonnico, con las necesarias adaptaciones en cuanto
a su justificacin, y en nuestros tiempos an se recogen en un nmero considerable de
sistemas constitucionales71.
Como seala Prez Royo refirindose a las vigentes prerrogativas de los

parlamentarios, se configuran no como privilegios personales, sino como autnticas
garantas funcionales, ...que protegen no al parlamentario en cuanto tal, sino a la
funcin parlamentaria que l desempea72. Lo mismo puede afirmarse de las
70
A. M. ABELLAN GARCIA, El Estatuto de los Parlamentarios y los derechos fundamentales, Tecnos,
Madrid, 1992, pg. 17.
71
Sobre esta materia existe una amplia bibliografa, entre la que podemos citar, adems de los ya
mencionados, los siguientes trabajos: G. ZAGREBELSKY, Le inmunit parlamentare. Natura e limiti di una
garanzia costituzionale, Einaudi, Torino, 1979; E. GARCIA LPEZ, Inmunidad parlamentaria y Estado de
partidos, Tecnos, Madrid, 1989; G. LOJACONO, Le prerogative dei membri del Parlamento (art. 68 della
Costituzione), Giuffre, Milano, 1954; A. PIZZORUSSO, Las inmunidades parlamentarias. Un enfoque
comparatista, RCG n 2, 1984, pgs. 25-50; P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Sobre las inmunidades
parlamentarias, en Revista de Estudios Polticos, n 69, 1990, pgs. 189-199; P. FERNNDEZ-VIAGAS
BARTOLOM, La inviolabilidad e inmunidad de los Diputados y Senadores. La crisis de los privilegios
parlamentarios, Civitas. Madrid, 1990. En lo relativo al anlisis histrico de las garantas podemos citar
los siguientes estudios: A. FERNNDEZ MIRANDA, Origen histrico de la inviolabilidad e inmunidad
parlamentaria, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n 10,
monogrfico, 1986, pgs. 155-189; o A. CARRO MARTNEZ, La inmunidad parlamentaria, en Revista de
Derecho Poltico de la UNED, n 9, 1981.
72
J. PEREZ ROYO, Curso de Derecho ..., citada, pg. 467.
155
prerrogativas que la ley ha atribuido al Defensor del Pueblo. El objeto que se pretende
preservar en este caso es la libertad de expresin, de movimientos y, en general, la
actuacin del comisionado cuando se encuentre en el ejercicio de sus funciones, para
lo cual se establecen un conjunto de garantas. stas son fundamentalmente dos, la
inviolabilidad y la inmunidad, aunque bien pudieran reducirse a una, al ser la ltima en
gran medida corolario de la primera. En realidad, aunque ambas garantas son
perfectamente diferenciables, la inmunidad es un complemento inseparable de la
inviolabilidad73.
El art. 6.2 de la LODP en primer trmino atribuye a la figura del Defensor lo que
conocemos como inviolabilidad, lo que va a significar que no podr ser detenido,
expedientado, multado, perseguido o juzgado en razn de las opiniones que formule
en el ejercicio de sus competencias. Con ello se garantiza que no sea exigida
responsabilidad de ningn tipo al titular de la institucin por las manifestaciones u
opiniones que vierta como consecuencia del ejercicio de su funcin, y por tanto, afecta
a todos los mbitos del ordenamiento y a todas las jurisdicciones, no slo a la penal.
As mismo excluye la intervencin de la propia administracin en perjuicio de sus
actuaciones.
Partiendo de este punto, las dudas pueden surgir a la hora de valorar cundo se est
en el ejercicio de las funciones propias del cargo y cundo no. En este sentido, el
Tribunal Constitucional, en su Sentencia 51/1985, realiz una interpretacin
ciertamente restrictiva de esta garanta parlamentaria, es decir, en lo que respecta al
disfrute de la misma por diputados y senadores. Segn la doctrina de esta sentencia, la
prerrogativa se limita al mbito de lo estrictamente parlamentario, o lo que es lo
mismo, a los actos parlamentarios en los que los miembros del Congreso de los
Diputados o del Senado vierten las opiniones o votos que les son propios, aunque no
tengan lugar en la sede de la respectiva Cmara. Pero deja al margen las actuaciones
73
SANCHEZ ROMAN, La inmunidad parlamentaria, Memoria elevada al Gobierno como Fiscal del
Tribunal Supremo en 1898, citado por A. M. ABELLAN GARCIA, El estatuto... op. cit., pg. 31.
156
que no puedan considerarse formalmente parlamentarias74. De este modo, aplicando

esta doctrina del Tribunal Constitucional, objeto de alguna atinada crtica 75, en
principio cabra pensar, por analoga, que slo los actos del Defensor en los que este
acte estrictamente dentro de su campo de funciones podran verse amparados por la
garanta de la inviolabilidad. Aunque de nuevo resta por conocer cmo debe
interpretarse ese mbito en concreto. Es claro que siempre abarcara las
investigaciones del Defensor, las resoluciones que dirija a la administracin, los
informes ordinarios y extraordinarios que eleve al Parlamento, pero no parece de
recibo excluir de principio cuestiones tales como manifestaciones recogidas por la
prensa o pronunciamientos en general sobre su amplio campo de actuacin 76.
Por su parte, el prrafo 3 del art. 6 regula la inmunidad del titular, consistente en la
imposibilidad de proceder a la detencin o retencin del Defensor del Pueblo entre
tanto ste se encuentre en el ejercicio de sus funciones, salvo en caso de flagrante
delito77. Por tanto, con la inmunidad se pretende preservar al Defensor de algunos
74
Seala esta sentencia en su Fundamento Jurdico Sexto, que el inters, a cuyo servicio se encuentra
establecida la inviolabilidad, es el de la proteccin de la libre discusin y decisin parlamentaria (en este
sentido, Sentencia de la Corte Constitucional italiana de 27 de marzo de 1975, num. 81), decayendo tal
proteccin cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de poltico
incluso), fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como
parlamentario. As, las funciones relevantes para el art. 71.1 de la Constitucin no son
indiferenciadamente todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien,
sindolo, acta jurdicamente como tal.
Con carcter general, sta debe ser la interpretacin del mbito funcional en que se proyecta la garanta
de la inviolabilidad. Un entendimiento estricto que, por lo dems, no impide las necesarias
matizaciones, reconociendo (como se ha hecho alguna vez en la experiencia parlamentaria extranjera)
que la prerrogativa puede amparar, tambin, los actos exteriores a la vida de las Cmaras, que no
sean sino reproduccin literal de un acto parlamentario.
75
As lo hace Prez Royo, que seala que no puede aceptarse en la democracia parlamentaria de
nuestros das que una opinin emitida en rueda de prensa por un parlamentario pueda ser residenciada
ante los Tribunales de Justicia y no lo sea si se emite dentro del recinto parlamentario. Ese no puede ser
el sentido de la institucin querido por el constituyente. J. PREZ ROYO, Curso de Derecho..., citada,
pg. 468.
76
Adems, como apunta Embid Irujo, el ejercicio del cargo de comisionado parlamentario,
contraponindolo al de parlamentario, responde, siempre, a decisiones propias, a iniciativas propias, a
la propia voluntad de estar ejerciendo el cargo, siendo casi imposible intelectualmente la separacin
entre ejercicio del cargo y actividad ajena, A. EMBID IRUJO, El control..., op. cit., pg. 61.
77
Esta prerrogativa protege nicamente mientras dura el mandato correspondiente, al contrario de lo
que sucede con la inviolabilidad, que se extiende al momento posterior al cese de las funciones
correspondientes. Y slo se refiere al mbito penal, excluyendo los dems, como precis la Sentencia
157
avatares penales que pudieran condicionar su libertad, aunque sin proporcionar una
verdadera irresponsabilidad.
Tambin se le atribuye un fuero jurisdiccional o aforamiento al sealar que la decisin

relativa a la inculpacin, prisin, procesamiento y juicio slo podr adoptarla la Sala de
lo Penal del Tribunal Supremo. Esta prerrogativa, como todas, debe interpretarse de
forma estricta en atencin al inters que preservan, tal y como seala el Tribunal
Constitucional, lo que supone que cuando decae la funcin, o la condicin que ampara
el fuero, tambin se pierde ste, o lo que es lo mismo, si se inici una causa y con
posterioridad se pierde la condicin de defensor o adjunto, tambin se pierde el
aforamiento78.
De esta forma se establece un rgimen de prerrogativas muy similar al que

corresponde a diputados y senadores, con una nica pero importante diferencia en el
mbito de la inmunidad consistente en que para el Defensor del Pueblo no se hace
preciso permiso alguno para proceder penalmente contra l, como sucede en las
causas penales contra los parlamentarios. Cuando se trata de iniciar una causa penal
basada en actuaciones de algn diputado o senador es necesario el correspondiente
suplicatorio como condicin de procedibilidad79. Se ve especialmente disminuida la
garanta de la inmunidad, que en el caso del Defensor del Pueblo en realidad se reduce
a la imposibilidad de detencin o retencin, salvo flagrante delito. Por su parte, la
vigencia del fuero descrito, al no ser condicin del procedimiento, en nada afecta al
fondo del mismo, sino nicamente al rgano del Poder Judicial competente para
conocer el asunto, que no ser el natural, pero s el juez ordinario predeterminado
legalmente, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin (arts. 24.2 y 117.3 CE).
del Tribunal Constitucional 9/1990, por la que se declar inconstitucional la autorizacin parlamentaria
que estableci la Ley Orgnica 3/1985 para los procesos civiles contra Diputados o Senadores.
78
STC 51/1985, de 10 de abril, citada por M. GURRERA ROIG, Artculo 6, en A. Rovira Vias (dir.),
Comentarios a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, op. cit., pg. 155.
79
El Pleno de la Cmara a la que el parlamentario pertenece debe autorizar expresamente el
procesamiento del mismo mediante una votacin secreta despus de producirse el dictamen de la
Comisin encargada de conocer estos asuntos, que en el Congreso es la del Estatuto de los Diputados y
en el Senado, la de Suplicatorios.
158
Adems, el sistema de prerrogativas tiene un carcter finalista, puesto que se justifica

slo en razn de las actividades de las personas a las que se dirige. La inviolabilidad
provoca la inaplicacin de la ley y la exencin de responsabilidad por las opiniones y
actuaciones realizadas en el ejercicio de las funciones del Defensor, sus adjuntos y,
como veremos, por los equivalentes en la Comunidades Autnomas, o, como seala
Gurrera Roig, se trata de una garanta de su independencia y libertad en la formacin
de la voluntad de la Institucin80.
Las prerrogativas se justifican en razn de su fin, como ya sealamos, y se atribuyen al

Defensor del Pueblo no en atencin a un inters privado, sino en defensa de un inters
general como es el de asegurar su libertad e independencia. As, las prerrogativas no
pueden ser calificadas como privilegios, ni tampoco pueden considerarse como
expresin de un ius singulare. Sencillamente, ofrecen un tratamiento jurdico
diferenciado a situaciones diferenciadas por la propia LODP y siempre que concurra el
presupuesto de hecho por ella establecido81.
Estas prerrogativas que se asignan al Defensor son extendidas por la LODP a los
Adjuntos cuando estos se encuentran en el cumplimiento de sus funciones82.
Mayor problema supuso el establecimiento del mismo sistema de prerrogativas

cuando de lo que se trata es de actuaciones de los comisionados autonmicos. La
cuestin entra de lleno en el mbito del Derecho Penal y del Derecho Procesal, cuya
80
Esta autora seala tambin que si la actuacin est tipificada penalmente, el Defensor del Pueblo no
es inmune a la responsabilidad que se deriva de la misma y tan slo se le aplicar la prerrogativa de la
inmunidad. Por tanto, la irresponsabilidad del Defensor del Pueblo por las actuaciones que realice podr
tener en todo caso un alcance administrativo disciplinario, no podr ser multado, ni expedientado, pero
nada ms, y an as no en todos los casos, porque responde civilmente de los daos que produzcan a
terceros sus actuaciones, tal y como establece la LODP (M. GURRERA ROIG, Artculo 6, op. cit., pgs.
150-151). No obstante, la limitacin de estas prerrogativas no parece llegar a estos extremos, como
tampoco vemos que la LODP obligue a responder civilmente por supuestos prejuicios (no daos, como
seala la autora) a terceros.
81
M. GURRERA ROIG, Artculo 6, op. cit., pg. 154.
82
Art. 6.4 de la LODP.
159
regulacin se atribuye en exclusiva al Estado (art. 149. 1. 6 CE), por lo que parece claro
que las Comunidades Autnomas no estn habilitadas para elaborar normas con rango
de ley en las que se establezca un elenco de prerrogativas similar al recogido en la
LODP.
An a pesar de esta premisa, algunas de las leyes reguladoras de figuras autonmicas

no dejaron de incluir garantas de este tipo, como sucedi en el caso de las del
Diputado del Comn de Canarias y del Sndic de Greuges de la Comunidad
Valenciana83, y ms recientemente en la nueva ley del Sndic de Greuges de Catalua84,
con lo que aparece una sombra de duda sobre el ajuste de estas previsiones
normativas al reparto competencial operado por la Constitucin85.
Al margen de lo acertado o no de estas previsiones, lo cierto es que se haca preciso

que las prerrogativas aplicables al caso del Defensor del Pueblo se extendieran
tambin a los comisionados parlamentarios autonmicos, de tal manera que se
protegiera en igual medida su funcionamiento independiente, a la vista de que las
circunstancias que las justifican en el caso de la institucin estatal lo hacen en igual
medida en el de las autonmicas. La solucin a este vaco vino dada por una ley
estatal, la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la
Institucin del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades
Autnomas. En ella se establece un sistema de inviolabilidad e inmunidad idntico al
83
Art. 6.
84
El art. 12 de la ley seala que 1. El sndic o sndica de greuges es inviolable, de acuerdo con la
normativa vigente, por las opiniones que formule y los actos que lleve a cabo en ejercicio de las
competencias propias del cargo 4. El sndic o sndica de greuges slo puede ser retenido o detenido, de
conformidad con lo establecido por la normativa aplicable, en caso de flagrante delito. 5. Las causas
contra el sndic o sndica de greuges se rigen por el fuero establecido por la normativa procesal y por las
normas que le sean de aplicacin en materia de prerrogativas y garantas.
85
En ambos casos esta previsin se contiene en el art. 6 de la respectiva Ley. Sin embargo, se plantea
una importante diferencia, y es que la Ley canaria se adelant a lo previsto en la Ley 36/1985, que
extendi las prerrogativas a todas las instituciones autonmicas. Sin embargo, la Ley valenciana, al ser
posterior a la estatal de 1985, en cierta manera incorpor a su articulado la previsin de esta. En
cualquier caso, las dudas expresadas en cuanto al respeto de estas normas por el orden constitucional
de competencias afecta de igual modo a ambas, puesto que aun en el caso valenciano el concreto
precepto permanecera si se procediera a la derogacin de la Ley 36/1985.
160
que rige para los parlamentarios correspondientes segn lo regulado en el respectivo

Estatuto de Autonoma86. Tambin se establece un aforamiento que slo permite la
persecucin penal a travs de la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia
de la respectiva Comunidad Autnoma87. Y precisamente esta solucin, es decir, la
remisin a la legislacin que en su caso pudiera regular esta difcil cuestin, fue la
prevista en algunas de las leyes autonmicas, como es el caso de la anterior ley
catalana, que estableca que el Sndic de Greuges gozar de las prerrogativas que sean
necesarias para ejercer adecuadamente sus funciones de acuerdo con la legislacin
vigente, de forma similar a lo establecido en las leyes gallega y aragonesa88.
As, el sistema de inviolabilidad se prev aplicable de una forma similar a la expresada

para el caso del Defensor del Pueblo. Y en lo referente a la inmunidad, no sera posible
la detencin o retencin por los actos delictivos que se llevaran a cabo en el territorio
de la Comunidad Autnoma de que se trate, salvo en casos de delito flagrante89. La
prohibicin en este ltimo caso persiste an fuera del territorio de la Comunidad
Autnoma. Adems, la inmunidad de que disfrutan los comisionados autonmicos es
en todo similar a la de sus respectivos parlamentarios, puesto que en el mbito
autonmico no existe condicin alguna de procedibilidad o suplicatorio a la hora de
conocer las causas penales dirigidas contra los parlamentarios. Y por lo que se refiere
al fuero jurisdiccional, la decisin de inculpacin, procesamiento y juicio corresponde
al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad en cada mbito territorial. No
obstante, al estar estas garantas referidas a los Estatutos de cada Comunidad,
debemos tener presentes las particularidades de cada uno de ellos.
86
Art. 1.1 de la Ley 36/1985.
87
Art. 1.1, in fine, de la Ley 36/1985.
88
Art. 10 de la ley catalana; art. 6 de la ley del Valedor do Pobo; y art. 4 de la ley aragonesa. Por el
contrario, en las leyes vasca y andaluza no se menciona la cuestin.
89
Algn Estatuto ha establecido matices en esta regulacin. As, el Estatuto extremeo no menciona el
lugar en el que se hubiera cometido el delito, y la prohibicin de detencin slo la refiere al territorio de
la Comunidad. En el Estatuto balear la referencia es a delitos cometidos en cualquier lugar.
161
Advertido el carcter verdaderamente necesario de esta extensin del sistema de

garantas, al menos en algunos de sus aspectos, la polmica se centr en la tcnica
legislativa a travs de la cual se llev a efecto esta extensin. Como vimos, fue una ley
ordinaria, con un contenido ciertamente heterogneo, la que materializ esta
necesidad normativa. Ambas circunstancias, su contenido inconexo y su carcter
ordinario, han centrado las crticas de que ha sido objeto la ley.
La primera de las objeciones, su carcter heterogneo, se pone de relieve con el propio

ttulo de la ley, que se refiere nicamente a las relaciones entre el Defensor del Pueblo
y las figuras similares de las distintas Comunidades Autnomas. Sin embargo, slo su
art. 2 hace referencia a esas relaciones, que se concretan en la cooperacin, la
coordinacin y la colaboracin. Por el contrario, el art. 1, relativo al rgimen de
prerrogativas y garantas que examinamos, en principio no tiene un encaje sencillo en
la denominacin que se ha querido dar al texto legal, pues estamos tratando de
materias ciertamente diferenciadas y sin duda de mayor alcance que la mera
regulacin de relaciones interinstitucionales. Todo parece indicar que el legislador
consider oportuno aprovechar la regulacin de las relaciones entre el Defensor del
Pueblo y las incipientes instituciones autonmicas y, al tiempo que regulaba esas
relaciones, cubrir un vaco legal como era la ausencia de las prerrogativas y garantas
establecidas para el Defensor del Pueblo para las figuras similares de las Comunidades
Autnomas, vaco que por momentos se haca ms evidente a medida que se
desarrollaban las labores de estas instituciones. En cualquier caso, el problema que
ahora tratamos es una cuestin que tiene ms que ver con los numerosos ejemplos de
tcnica legislativa deficiente, o si se quiere con cierta inseguridad jurdica, que con la
funcin prctica de la norma.
El problema de mayor dimensin, y que por ello destaca Embid Irujo, se plantea por el
tipo de ley utilizada, una ley ordinaria, como sealamos, cuando cualquier extensin
del sistema de prerrogativas del tipo de las establecidas en la Constitucin para
diputados y senadores ha sido llevada a cabo en todas las ocasiones precedentes por
162
va de ley orgnica. As sucedi, por ejemplo, con el propio Defensor del Pueblo, o
tambin con los miembros de los parlamentos autonmicos, cuyas prerrogativas
derivan de una ley orgnica strictu sensu, en el primer caso, o de los Estatutos de
Autonoma correspondientes, en el segundo, que tambin son ley de este tipo, aunque
especial.
Es significativo que ni siquiera el aforamiento jurisdiccional se plasmara en la ley

orgnica que por pura lgica sistemtica recoge esta materia, la Ley Orgnica del
Poder Judicial. Esta norma, a pesar de tratarla exhaustivamente en su art. 73, en
ningn momento menciona a los comisionados parlamentarios autonmicos entre los
casos de aforamiento, a pesar de que no desconoce estas figuras en otros supuestos
legales, como sucede en el art. 74, donde se atribuye a la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Superior de Justicia respectivo el conocimiento de los
recursos contra las disposiciones y actos procedentes de los rganos de gobierno de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas y de sus Comisionados, en
materia de personal y actos de administracin. Por ello, Embid Irujo resume su
posicin sealando que ... las exigencias implcitas al sistema de fuentes, los principios
de la jerarqua y de la especialidad normativa y, tambin, la necesidad de dar la
mxima importancia posible a unos privilegios que de forma extraordinaria se
conceden a unas instituciones autonmicas, junto a meras consideraciones de poltica
y tcnica legislativa, debieran haber desembocado en la eleccin de la Ley Orgnica o
de la LOPJ como la ms adecuada a los efectos de conseguir los fines que se
perseguan90.
Lo cierto es que, con mejor o peor tcnica, la ley 36/1985 entendi que para ordenar
esta materia no se haca precisa una ley orgnica, quiz apoyndose en la enumeracin
constitucional de las materias que necesitan ser reguladas por leyes orgnicas, en la
90
A. EMBID IRUJO, El control ... , op. cit., pg. 59. Este autor recuerda tambin (nota 24) que tuvo la
oportunidad, como Presidente de la Cortes de Aragn, de intervenir en el trmite de toma en
consideracin de la Proposicin de Ley por el Congreso de los Diputados, y en sus palabras se refiri a la
necesidad de tramitarla mediante Ley Orgnica.
163
que no aparece esta cuestin. En el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre

la ley que tratamos, en concreto la sentencia 157/1988, de 15 de septiembre, no se
formula la menor objecin al carcter ordinario de la ley, si bien el objeto del recurso
que se planteaba era otro bien distinto, en concreto la posibilidad de control de la
administracin local.
En el mismo sentido se pronuncia Aragn Reyes cuando afirma que estos status
privilegiados, o estas prerrogativas en funcin del cargo institucional que se ejerce (ya
se trate de los parlamentarios estatales, los parlamentarios autonmicos, los
miembros del Tribunal Constitucional o los Defensores del Pueblo, por ejemplo) han de
venir reconocidas o en la Constitucin o en las leyes orgnicas que la Constitucin ha
previsto para regular las Comunidades Autnomas, esto es, en los Estatutos de
Autonoma, leyes todas stas de naturaleza reforzada y funcin estatuyente, esto es,
de complemento necesario de la Constitucin para la organizacin institucional del
Estado91. Concluye este autor que este razonamiento conduce a sostener la
inconstitucionalidad de la Ley 36/1985 y a que slo podran gozar esos defensores de
la prerrogativas de la inviolabilidad e inmunidad si estatutariamente, para ellos, estn
previstas. Como en ningn Estatuto de Autonoma existe tal previsin expresa, habra
que concluir que ninguno de los Defensores autonmicos (incluso los que estn
aludidos en el texto del Estatuto) podra gozar de inviolabilidad e inmunidad. Y todo
ello lleva a que la nica solucin correcta a esta situacin pasara por la reforma de
los Estatutos para incluir en sus textos la figura, y las prerrogativas, del Defensor
autonmico 92.
91
92
M. ARAGN REYES, op. cit., pgs. 45-47. En apoyo de su tesis el autor seala que la Sentencia del
Tribunal Constitucional 36/1981, dictada sobre prerrogativas de los miembros del Parlamento Vasco,
adems de rechazar que la ley autonmica pueda establecer tales prerrogativas (lo que es indiscutible)
dir que los Estatutos de Autonoma (y cito literalmente) en cuanto norma institucional bsica de la
Comunidad Autnoma son el lugar adecuado para regular ese status privilegiado. Slo, pues, los
Estatutos. Y no la ley autonmica, pero tampoco la ley estatal ordinaria (o de cualquier otro tipo que no
sea la orgnica estatutaria). Y aade que la ley ordinaria del Estado no puede regular las instituciones
autonmicas y la legislacin penal y procesal no puede, por s sola, establecer status privilegiados
excepcionando frontalmente en principio de igualdad.
164
Los aforamientos estn siendo objeto de un intenso debate en todos los mbitos y por
tanto tambin en relacin con los defensores. Quien fue ministro de Justicia en el
primer gobierno de Mariano Rajoy, Ruiz Gallardn, manifest su intencin de
promover las reformas precisas para reducir drsticamente el nmero de aforados. En
concreto se hablaba de reducirlos de 17.621 a slo 22, segn se hizo pblico 93. El
proyecto afectara tambin al Defensor del Pueblo, segn este mismo diario94.
Lgicamente, esta propuesta se relaciona directamente con el momento de crtica
generalizada a determinadas prcticas polticas, entre las cuales la opinin pblica
incluye tambin los fueros judiciales, que una parte importante de la poblacin
identifica como privilegios y considera que afectan a un nmero
desproporcionadamente alto de cargos polticos. As, alguno de los titulares
autonmicos han dado a conocer su posicin contraria a los aforamientos. El Sndic de
Greuges de Catalua, Rib i Mass, anunci que quera renunciar a su fuero por
entender que la figura estaba obsoleta e inform de ello, pendiente de una posible
reforma legal, al Presidente del Gobierno, al Presidente del Congreso de los Diputados
y a la Presidenta del Parlamento de Catalua95.
Al tiempo que se regulan las prerrogativas que vimos y que podemos considerar
clsicas, la Ley 36/1985, siguiendo el modelo de la LODP, tambin establece un elenco
pormenorizado de garantas de otro tipo o facultades orientadas al correcto
funcionamiento de los comisionados, en cuya extensin no se plantearon polmicas
como las citadas anteriormente96. La tcnica legislativa utilizada es la remisin a los
artculos correspondientes de la LODP, y as, sern igualmente aplicables a las
instituciones autonmicas, siempre dentro de su respectivo mbito de competencia
estatutaria, las garantas establecidas en la LODP que a continuacin mencionamos:
93
Declaraciones al diario El Pas de 28 de agosto de 2014.
94
Diario El Pas de 5 de septiembre de 2014.
95
Esta posicin se dio a conocer, entre otros medios, en el diario El Pas, edicin de Catalua, de 1 de
julio de 2014.
96
As lo seala Aragn Reyes, que seala que por contraposicin con lo sealado respecto de las
prerrogativas clsicas, que debieran haberse regulado por medio de ley orgnica, las dems recogidas
en la ley 36/1985 son poco problemticas en cuanto a su encaje jurdico (M. ARAGN REYES, op. cit.,
pg. 44).
165
- La prohibicin de cualquier censura o manipulacin de la correspondencia que

proceda de centros de detencin, internamiento o custodia; y la prohibicin tambin
de la escucha o interferencia de las comunicaciones que se mantengan entre las
personas sometidas a aquella situacin y el Defensor o sus delegados (art. 16 de la
LODP).
- La obligacin de colaboracin o auxilio preferente y urgente con el Defensor cuando

este realice cualquier investigacin o inspeccin, obligacin que afecta a todos los
poderes pblicos. Para ello, el Defensor puede personarse en cualquier centro que sea
objeto de investigacin, con el fin de comprobar cualquier dato, hacer entrevistas
personales o estudiar expedientes o documentacin. El acceso a estos expedientes o
documentacin no podr denegarse, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 22 de la ley
para el caso de que los documentos hubieran sido declarados secretos (art. 19).
- Se aplicarn tambin las medidas previstas para el caso de entorpecimiento o

resistencia a la actuacin investigadora (art. 24). Esta previsin se refera a la
posibilidad de dar publicidad a las actitudes hostiles o entorpecedoras a travs de un
informe especial y del informe ordinario, pero sobre todo a la aplicacin del tipo penal
de la desobediencia por la obstaculizacin de la labor investigadora del Defensor (art.
24). Efectivamente, en el supuesto de entorpecimiento de la labor de fiscalizacin del
Defensor del Pueblo, el funcionario o autoridad responsable incurra en el genrico
delito de desobediencia, tipo que la Ley 36/1985 extendi a la labor entorpecedora
que afectaba a las investigaciones de los comisionados parlamentarios autonmicos.
- El ejercicio de oficio de la accin de responsabilidad contra todas las autoridades,

funcionarios y agentes civiles del orden gubernativo o administrativo, sin que sea
precisa la previa reclamacin por escrito (art. 26).
166
- La necesidad de ser informado por el Ministerio Fiscal, peridicamente o cuando el

Defensor lo solicite, del trmite en que se encuentran las actuaciones iniciadas a su
instancia, es decir, cuando el Defensor hubiera puesto en conocimiento del Ministerio
Fiscal conductas o hechos presumiblemente delictivos que conociera en razn del
ejercicio de las funciones propias de su cargo (art. 25.2). En el caso de los defensores
autonmicos, la comunicacin debida no corresponde al Fiscal General del Estado,
como sucede con el Defensor del Pueblo, sino al Fiscal-Jefe (en la actualidad, Fiscal
Superior) del mbito territorial de que se trate.
Al margen de esta enumeracin pormenorizada, que vino a asegurar la plena vigencia

de estas garantas aadidas en el curso de las actividades de los comisionados
autonmicos, lo cierto es que un buen nmero de estas garantas ya se encontraban
recogidas en la mayora de las leyes autonmicas que haban sido aprobadas con
anterioridad a la ley 36/1985, como es el caso de la vasca, la catalana, la gallega, la
andaluza, la aragonesa y la canaria. En estas leyes ya eran abordadas cuestiones tales
como la obligacin de colaboracin de los poderes pblicos y las formas en que esta
colaboracin puede concretarse por iniciativa del comisionado, como la personacin
en el centro investigado o la entrevista personal; la publicidad de las actitudes
entorpecedoras a travs de los informes al Parlamento; el ejercicio de oficio de la
accin de responsabilidad; o tambin la necesaria informacin del Ministerio Fiscal
cuando se ponga en su conocimiento un hecho presuntamente delictivo. Estos mismos
contenidos se fueron repitiendo en las leyes autonmicas posteriores, sin que de ello
se derivara problema alguno.
Sin embargo, alguna cuestin de marcado carcter procesal s haba sido excluida de
los textos legales autonmicos, como sucedi en el caso de la proteccin de las
comunicaciones mantenidas con personas sometidas a penas privativas de libertad. En
esta materia slo la ley catalana, en su anterior versin, haba incluido una mencin
genrica, al sealar que la correspondencia y dems comunicaciones que las personas
fsicas privadas de libertad por el hecho de encontrarse en centros de detencin, de
167
internamiento o de custodia quieran tener con el Sndic de Greuges gozarn de las

garantas que establezca la legislacin vigente97.
Tambin constitua una innovacin el reforzamiento del deber de colaboracin con el

comisionado por la va de tipificar las conductas entorpecedoras, llevndolas al mbito
del Derecho penal. Con anterioridad a la ley de 1985 slo se mencionaba como
supuesto de desobediencia la falta de colaboracin con la institucin constitucional, y
se haca en la LODP. La Ley 36/1985 extendi la aplicacin de este tipo penal al mbito
de los comisionados autonmicos, pero esta extensin penal no se encontraba exenta
de objeciones, sobre todo debido a que la norma que la regula no tena carcter de ley
orgnica. No obstante, esta circunstancia dej de ser relevante desde el momento en
que el Cdigo Penal de 1995 tipific como delito especfico la conducta de la autoridad
o funcionario que obstaculizare la investigacin del Defensor del Pueblo, Tribunal de
Cuentas u rganos equivalentes de las Comunidades Autnomas, negndose o
dilatando indebidamente el envo de los informes que stos solicitaren o dificultando
su acceso a los expedientes o documentacin administrativa necesaria para tal
investigacin (art. 502.2 CP). Por tanto, este nuevo tipo ya no remite la falta de
colaboracin al tipo general de la desobediencia, y su extensin a los comisionados
autonmicos no se hace por va de ley ordinaria, sino que el Cdigo Penal crea un tipo
especfico de entorpecimiento de las investigaciones de los defensores que protege de
forma expresa tanto las que lleva a cabo el Defensor del Pueblo como las promovidas
por los defensores autonmicos.
Todas las prerrogativas y garantas que se atribuyen a los comisionados parlamentarios

autonmicos se extienden a sus respectivos adjuntos durante el ejercicio de sus
funciones98.
97
Art. 14 de la anterior ley catalana.
98
Art. 1.3 de la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la Institucin
del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autnomas.
168
Captulo V
LA CAPACIDAD DE AUTOORGANIZACIN DE LOS DEFENSORES Y

SUS MEDIOS PERSONALES Y MATERIALES
1. Las normas reglamentarias de organizacin y funcionamiento de las instituciones
Para el cumplimiento de sus fines las instituciones de los defensores del pueblo se
dotan de una estructura organizativa, de medios personales y materiales, y de la
normativa complementaria o reglamentaria que se considere necesaria en cada caso.
En este ltimo sentido, la mayor parte de las leyes que regulan las figuras de los
comisionados parlamentarios prevn la aprobacin de un reglamento de organizacin
y funcionamiento en el que se contendrn todas las previsiones organizativas o de
carcter interno de la institucin que desarrollen los preceptos ya contenidos en las
leyes. Estos reglamentos de organizacin se han aprobado aun en el caso de los
comisionados cuyas leyes no prevean expresamente esta posibilidad, lo que prueba
que se trata de una opcin abierta a todos ellos. As sucedi en el caso de Andaluca1.
Se trata de una norma que complementa el contenido de cada una de las leyes
correspondientes para detallar la organizacin interna y tambin para regular los
procedimientos de actuacin, la divisin interna del trabajo o la atribucin de
responsabilidades. Prez-Ugena lo define como instrumento bsico regulador de los
aspectos internos y organizativos que afectan al Defensor (del Pueblo), mientras que
Dez Bueso se refiere a los reglamentos autonmicos por su finalidad, que no es otra
que la de afianzar la independencia del defensor y permitir a su titular decidir el papel
1
El Defensor del Pueblo Andaluz vio aprobado su reglamento el 20 de noviembre de 1985. El Sindic des
Greuges de Catalua no tuvo reglamento hasta su aprobacin por resolucin de 29 de diciembre de
2010 (Reglamento de Organizacin y de Rgimen Interno del Sndic de Greuges). Anteriormente contaba
con unas normas bsicas de 1985, aprobadas por la Comisin de Gobierno Interior, reformadas en 1996.
En el caso del Defensor del Pueblo, la Ley Orgnica 6/1981 nicamente hace referencia a la aprobacin
de una norma reglamentaria de este tipo cuando prev, en los arts. 8 y 34, que el nombramiento y el
cese de los adjuntos y los asesores se realice de acuerdo con lo que seale el propio reglamento.
169
que desea desarrollar al frente de la institucin, el peso especfico del Adjunto y sus
funciones, (y) crear cargos u rganos especficos en funcin de las prioridades que
decida marcar a la institucin2. Raramente hacen referencia a cuestiones de carcter
material, tales como los criterios de admisin a trmite de determinadas quejas,
aunque s pueden considerarse parte de su objeto3. Por el contrario, no se pueden
considerar apropiadas las menciones a cuestiones, en principio, reservadas a la ley
reguladora de la institucin, como las relativas a las relaciones con el Parlamento o a la
fijacin de causas aadidas de incompatibilidades del personal de la institucin, como,
por ejemplo, los asesores. Este tipo de contenidos aparentemente inadecuados se han
incorporado a algunos reglamentos, por ejemplo al andaluz, que menciona la comisin
parlamentaria a la que se someten sus informes en primera instancia; el gallego, el
aragons o el valenciano, que prevn sistemas de incompatibilidades de los asesores
idnticos o similares a los regulados por las leyes para los titulares o los adjuntos4.
Compartimos con Dez Bueso el criterio de considerar inadecuadas las menciones
reglamentarias relativas a las relaciones con el Parlamento en las que, en principio,
debe ser ste con carcter exclusivo quien establezca el modo de operar5. En cambio,
no parece existir inconveniente para la posible ampliacin de las incompatibilidades
del personal, sobre todo del personal ms cualificado, aspecto ste en el que el
defensor puede aadir circunstancias o elementos ms exigentes por razones que
respondan a sus propios criterios respecto del funcionamiento adecuado de la
institucin6.
2
3
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 235. Lo hace, por ejemplo, el reglamento de Justicia de Aragn en relacin
a las quejas que tramita a mediacin (con la administracin perifrica del Estado). En otras raras
ocasiones se mencionan causas de inadmisin que no se contienen en la ley. Seala esta autora que los
titulares han preferido no plasmar estas cuestiones en los Reglamentos, quizs porque resulta ms
cmodo no especificar ciertos usos y disponer de una mayor flexibilidad en el procedimiento.
4
5
En cualquier caso, las normas reglamentarias son aprobadas por el propio Parlamento, lo que relativiza
en gran medida cualquier objecin en este sentido.
6
Por ejemplo, el Reglamento de organizacin y funcionamiento del Valedor do Pobo ampla el rgimen
legal de incompatibilidad de los asesores y prcticamente lo asimila al del titular o los adjuntos, con la
salvedad de que no prohbe la pertenencia a partidos. Por el contrario flexibiliza otro aspecto al
mencionar la posibilidad de permitir la compatibilidad con la docencia despus de autorizacin expresa
170
Captulo V. LA CAPACIDAD DE AUTOORGANIZACIN DE LOS DEFENSORES Y SUS MEDIOS
PERSONALES Y MATERIALES
Si bien las diferencias en lo relativo a la definicin del objeto de los reglamentos son
escasas, puesto que su eventual contenido se ha venido interpretando de una forma
bastante homognea por las instituciones, por el contrario s van a surgir disparidades
legales y doctrinales a la hora de definir a qu rgano debe corresponder la aprobacin
del reglamento. Esta circunstancia pone de manifiesto las distintas posturas existentes
en relacin con la naturaleza jurdica que cabe atribuir a este tipo de normas.
Por lo que se refiere a las leyes, Dez Bueso pone de relieve que se aprecian tres grupos
en cuanto a la forma de regular la aprobacin de los reglamentos de organizacin y
funcionamiento7. La mayora de las leyes prevn que sea la Cmara la que apruebe
dicha norma a propuesta del comisionado, y en concreto, que sea la Mesa del
Parlamento, salvo en el caso de la Comunidad Valenciana, en que corresponde a la
comisin encargada de las relaciones con el Sndic. No prev nada al respecto la norma
de Andaluca. Un ltimo grupo lo conformaran las comunidades que atribuyen la
potestad reglamentaria a la propia institucin, o, por mejor decir, a su titular, como
sucede en Catalua, Pas Vasco y, con matices, Galicia. En el caso de Catalua se trata
de una innovacin de la ley de 2009, puesto que en la anterior no se estableca nada. El
actual art. 85.1 seala que corresponde al Sndic de Greuges aprobar el Reglamento
de organizacin y rgimen interno de la institucin. El Sndic debe poner el Reglamento
en conocimiento de la Comisin del Sndic de Greuges y debe ordenar su publicacin
en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. En el mismo sentido la Disposicin
adicional segunda de la ley vasca establece que el Reglamento ser aprobado por l
mismo (el Ararteko), sin ms matices. Ms dudas plantea la ley gallega, puesto que
aunque su Disposicin adicional autoriza al Valedor do Pobo para dictar las normas
reglamentarias precisas para el desarrollo de la presente Ley, sin embargo matiza que
debe ser de acuerdo con la Mesa del Parlamento y la Comisin de Peticiones, algo un
tanto llamativo si tenemos en cuenta que en esta ltima se integran ya todos los
y libre del Valedor do Pobo y en las condiciones que para eso establece la legislacin sobre
incompatibilidades (art. 20.3).
7
L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 227-229
171
miembros de la Mesa del Parlamento de Galicia8. Aqu la dificultad se centrara en el

significado que se d al requisito del acuerdo; aunque en principio parece claro que se
debe tratar de una aprobacin por el propio Valedor do Pobo y de una validacin por
acuerdo con el Parlamento sin perjuicio de los contactos previos para concretar ese
acuerdo sin embargo, la publicacin oficial del Reglamento de Organizacin y
Funcionamiento del Valedor do Pobo seala que fue aprobado por la Comisin de
Peticiones del Parlamento de Galicia9, lo que no parece coincidir con la autorizacin
final del acuerdo. Lo deseable es, sin duda, que prevalezca el carcter independiente
que las normas que estas tres instituciones pretenden otorgar al proceso de
aprobacin de sus reglamentos, sin perjuicio de la puesta en conocimiento o los
acuerdos que correspondan con los rganos parlamentarios.
Las posiciones doctrinales tambin discrepan en cuanto al rgano parlamentario que

debe aprobar o conocer el reglamento. Embid Irujo se decanta por residenciar esa
competencia en el rgano que en cada Parlamento tiene atribuida la potestad
reglamentaria de esta naturaleza, normalmente la Mesa, incluso considerando que se
trata de un poder implcito de estos rganos en los casos en que no se prev en las
leyes10, como vimos que sucede en Andaluca. Este autor considera como defectos
las previsiones de las leyes vasca y gallega por dar autonoma a las defensoras
autonmicas para la aprobacin de sus reglamentos, a las que ahora habra que aadir
la ley catalana. Segn este criterio, las normas de funcionamiento y organizacin de un
comisionado parlamentario se enmarcan dentro de la potestad interna del Parlamento
8
Tambin EMBID IRUJO considera llamativa esta necesidad de acuerdo de los rganos parlamentarios,
pero por una circunstancia distinta. Califica de pintoresco que deban sumarse conjunta y
necesariamente las voluntades de rganos de tan distinta naturaleza como el Comisionado, la Mesa -
representante colegiado del Parlamento- y una Comisin Parlamentaria. A. EMBID IRUJO, op. cit., pg.
65.
9
Boletn Oficial del Parlamento de Galicia, n 678, de 20 de junio de 1997.
10
Este autor pone en cuestin la posibilidad de que se atribuya a un defensor la facultad de aprobar
libremente su propio reglamento, manifestndose partidario de que la potestad de aprobar esas
normas de funcionamiento interno del Comisionado Parlamentario como poder implcito al rgano que
en cada Parlamento tiene atribuida la potestad reglamentaria, normalmente, la Mesa. A. EMBID IRUJO,
op. cit., pg. 64.
172
de organizar sus servicios y regular el procedimiento y situacin jurdica de sus

empleados11.
Por el contrario, otros autores, que parecen ser mayoritarios12, sealan que la
independencia caracterstica de los defensores debe llevar a que sus reglamentos de
organizacin y funcionamiento se aprueben por ellos mismos en todos los casos 13. As,
mientras Torres del Moral califica como extraa la aprobacin del Reglamento de
Organizacin y Funcionamiento del Defensor del Pueblo por las Mesas del Congreso y
el Senado14, Aguilar Fernndez-Hontoria afirma que uno de los rasgos concretos de la
dinmica de los rganos auxiliares, entre los que, segn este autor, se cuenta el
Defensor del Pueblo, es la capacidad de autorregulacin respecto del funcionamiento
ordinario de la institucin. Seala que la mayor garanta para el funcionamiento
verdaderamente objetivo e independiente de los rganos auxiliares radica en una
adecuada regulacin de los mismos, y otro aspecto esencial en este sentido ser la
ordenacin cotidiana de su funcionamiento y actividades. En esta materia, la
concepcin de los rganos auxiliares sostenida en el presente trabajo obliga
rotundamente a concluir que la citada ordenacin corresponde a los propios rganos
11
A. EMBID IRUJO, op. cit., pgs. 64-65.
12
As lo entiende tambin I. GONZLEZ GARCA, Una revisin de la potestad de autorreglamentacin
del Defensor del Pueblo desde la perspectiva de la Teora de las Fuentes del Derecho, en Teora y
Realidad Constitucional, n 26, UNED, 2010, pg. 290. Subraya este autor que lo que el art. 6 LODP y las
dems normas similares de las leyes autonmicas hacen cuando regulan el carcter independiente y
autnomo de las instituciones no es sino recoger el mandato constitucional de configurar una
institucin orgnica y funcionalmente autnoma que pueda ejercer con plena libertad la importante
funcin que la Norma Fundamental le encomienda. Una declaracin la de estos preceptos que resulta -
claro est- inclusiva del poder de autoformacin de estos aspectos orgnicos.
13
A. TORRES DEL MORAL, Principios de Derecho Constitucional Espaol, Facultad de Derecho de la
Universidad Complutense, Madrid, 1992, 3 ed., pg. 641. En idntico sentido se han pronunciado en
sus estudios sobre la figura Prez-Ugena, Varela Suanzes-Carpegna, Dez Bueso, Lucas Murillo de la
Cueva, Aguilar Fernndez-Hontoria o Gonzlez Garca. Para Gonzlez-Ares, la aprobacin parlamentaria
del reglamento del Defensor del Pueblo parece contradecir el art. 6 LODP, puesto que el reglamento
produce efectos en el mbito interno de la institucin. De esta forma las Cortes dan instrucciones
concretas al Defensor del Pueblo acerca del modo en que esta institucin ha de organizarse. Por ello, se
muestra partidario de que el reglamento del Defensor del Pueblo se apruebe o modifique por decisin
nica de la institucin. Cfr. J. A. GONZLEZ-ARES, El Valedor do Pobo. Del Ombudsman sueco al
comisionado parlamentario gallego, ed. Tirant lo Blanch, 2005, pg. 157.
14
A. TORRES DEL MORAL, op. cit., pg. 641.
173
auxiliares, a travs de sus estructuras organizativas internas, sin que quepa admitir al
respecto interferencias procedentes de otras instancias15.
Por su parte, Prez-Ugena rechaza firmemente la forma de aprobacin del Reglamento

del Defensor del Pueblo, aprobado conjuntamente por las Mesas del Congreso de los
Diputados y del Senado a propuesta del Defensor, cuando dice que el modo de
aprobacin del Reglamento resulta contrario al hecho de que el Defensor del Pueblo
no slo no podr recibir instrucciones particulares para cada caso concreto que se le
plantee, sino que tampoco podr estar sujeto a instrucciones de carcter general, a
parmetros que marquen y predeterminen las pautas de su actuacin global. Esta
autora se pregunta cmo en esas condiciones puede explicarse que sean las Cortes
quienes aprueben el reglamento, y contina diciendo que el Defensor del Pueblo, por
la posicin jurdica que ocupa, respecto de las Cortes, est facultado para
autorregularse, es decir, para elaborar a nivel reglamentario las normas que le han de
ser aplicables. Por este motivo, es discutible la legalidad de la forma en que la
aprobacin del Reglamento se ha llevado a cabo. Sobre todo, si tenemos en cuenta el
constante deseo de respetar el principio de autonoma del Defensor del Pueblo,
presente a lo largo de todo el texto de la LODP. De acuerdo con esta interpretacin, el
principio de autonoma funcional de la ley reguladora del Defensor del Pueblo, y por
extensin de todos los defensores, lleva aparejado que slo estn obligados por la
Constitucin y por la legislacin que les afecta, por lo que sus reglamentos deberan
ser aprobados nicamente por los defensores, que en consecuencia tambin podran
reformarlos en solitario16. De esta forma, la potestad de autorreglamentarse sera un
15
J. AGUILAR FERNNDEZ-HONTORIA, op. cit., pgs. 103-104.
16
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pgs. 251-252. Para reforzar su postura seala esta autora
que la misma polmica surgi en relacin con el Tribunal de Cuentas y al respecto CAZORLA PRIETO
seal que la aprobacin de las normas reglamentarias de ese rgano por las Cmaras sera una
parlamentarizacin del Tribunal (L. M. CAZORLA PRIETO, Relaciones del Tribunal de Cuentas con las
Cortes Generales, citada por M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 252).
174
elemento principal o la piedra angular en la que se sostiene la autonoma orgnica

y funcional de los defensores17.
Dez Bueso tambin se muestra partidaria de la posicin mayoritaria al analizar

ampliamente la cuestin y sealar que dada su independencia (de los defensores)
respecto del Gobierno y del Parlamento debera ser su titular quien aprobara
autnomamente el Reglamento interno en base a lo preestablecido legalmente, titular
que tambin es quien mejor conoce las necesidades de la institucin18.
Por nuestra parte entendemos que debe ser el propio defensor quien elabore y
apruebe sus normas de carcter interno como exigencia para la adecuada preservacin
de su independencia. Parece lgico pensar que la facultad de aprobar los reglamentos
debiera corresponder en todo caso a los propios comisionados, pues con esa facultad
nicamente se pone en juego la capacidad de autoorganizacin de las instituciones,
una posibilidad que parece necesario reconocer a todos los defensores, aunque en los
textos legales este reconocimiento no se haya dado en muchos casos o slo pueda
entenderse de una manera implcita. En la lnea expuesta por la mayora de la doctrina,
creemos que avala esta posicin la pretensin de afirmar y dar efectividad al principio
de autonoma de los comisionados. Este principio forma parte de lo que podramos
denominar el ncleo esencial de su perfil institucional, un aspecto que, sin duda, se
vera perjudicado de admitirse la aprobacin del reglamento interno por parte de otra
institucin u rgano que no sea el propio defensor. Si partimos de la base de que con
los reglamentos internos lo que se pretende es ordenar el trabajo de la institucin y
distribuir las diferentes funciones, siempre en el marco previamente establecido en la
Constitucin y la ley, parece claro que se trata de una funcin de mera
autoorganizacin. En este contexto, la atribucin de esta potestad a otra instancia
sera tanto como subvertir la prohibicin de transmitir instrucciones a los defensores
17
I. GONZLEZ GARCA, Una revisin de la potestad de autorreglamentacin del Defensor del
Pueblo, op. cit., pg. 296. Este autor seala que sin la capacidad para normar la estructura y el
trabajo interno de la institucin, tal autonoma, sencillamente, no existira.
18
175
en el mbito de sus funciones19. Su posicin autnoma y su caracterizacin como

rgano auxiliar y de relevancia estatutaria conducen a pensar que se les atribuye una
potestad reglamentaria que se concreta en la aprobacin de las normas internas que
sean precisas para hacer posible su funcionamiento eficaz o para optar por diferentes
posibilidades dentro del marco legal, lo que dar lugar a un reglamento caracterizado
por su posicin autnoma en el ordenamiento jurdico y que se articula en el mismo de
acuerdo con el principio de competencia, al referirse al establecimiento de la
organizacin interna de la institucin20.
Como ya tuvimos ocasin de exponer, las dos posiciones doctrinales se ven avaladas
por las regulaciones de la materia, a la vista de las diferentes previsiones que
encontramos en las leyes de los Comisionados. Aunque la mayora de estas leyes
sealan que la potestad de aprobar los reglamentos corresponde a algn rgano del
19
Esta es, como vimos, la posicin de M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, que, tratando esta cuestin y
despus de citar literalmente el art. 6 de la LODP, que establece que el defensor no estar sujeto a
mandato imperativo y prohbe que reciba instrucciones de ninguna autoridad, seala que con ello
vemos que ... la intencin del legislador es clara; pretende mantener un margen de autonoma
alrededor de la figura del Defensor del Pueblo. As, entiende que la forma en que fue aprobado el
Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Defensor del Pueblo, por acuerdo de las Mesa de las
Cmaras, stas ... dan instrucciones concretas al Defensor del Pueblo acerca del modo en que esta
institucin ha de organizarse. Vid. Defensor del Pueblo..., op. cit., pag. 250. Esta aprobacin a travs
del acuerdo de las Mesas tambin es calificado como extrao por A. TORRES DEL MORAL, Principios
de..., op. cit., pg. 641. Tambin J. AGUILAR FERNANDEZ-HONTORIA seala la solucin que se adopt en
el caso del Reglamento del Defensor del Pueblo ... no extrae la consecuencia ltima que deriva de los
datos caractersticos de sus Reglamentos (se refiere asimismo al Consejo de Estado) y de la posicin
constitucional ocupada por estos rganos, consecuencia que (...) es la atribucin a los mismos de la
potestad de autorreglamentar su organizacin y funcionamiento. Vid. A propsito..., op. cit., pg. 89.
En esta misma lnea se manifiesta tambin J. VARELA SUANZES-CARPEGNA. Seala que el DP no slo
no podr recibir instrucciones particulares para cada caso concreto que se le plantee, sino que tampoco
podr estar sujeto a instrucciones de carcter general, a parmetros que marquen y predeterminen las
pautas de su actuacin global. Aunque el autor se refiere a instrucciones generales, su reflexin sera
extrapolable a las instrucciones reglamentarias. J. VARELA SUANZES-CARPEGNA, La naturaleza jurdica
del Defensor del Pueblo, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 8, 1983, pg.66.
20
J. AGUILAR FERNANDEZ-HONTORIA, A propsito del Defensor ..., op. cit., pgs. 84 y ss. Aade este
autor que la Constitucin ...admite, siquiera implcitamente, las potestad reglamentaria interna de los
rganos auxiliares. Otra cosa es (...) que la legislacin especfica que ha desarrollado las definiciones
constitucionales de cada rgano auxiliar no haya recogido tal potestad. Lo cierto es que la orientacin
de tal legislacin en el tratamiento de la cuestin es rotundamente desafortunada..., y cita como
ejemplo de ello, entre otros, el caso del Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal (Ley 50/1981, de 30 de
diciembre), cuyo desarrollo previsto es un clsico Reglamento ejecutivo a aprobar por el Gobierno.
176
Parlamento, generalmente la Mesa21, tambin se contempla el caso de comisionados

que aprueban libremente su reglamento sin necesidad de contar con la intervencin
del Parlamento que les design, destacando como ejemplo el caso del Pas Vasco,
donde el Ararteko aprueba su reglamento y ordena su publicacin en el Boletn Oficial
del Pas Vasco sin mediacin de ningn tipo (Disposicin adicional 2), o la de la ley
catalana, que atribuye al Sndic de Greuges la capacidad de aprobar su Reglamento de
organizacin y rgimen interno, con la sola obligacin de ponerlo en conocimiento de
la Comisin parlamentaria a la se encomiendan las relaciones con el Sndic (art. 85.1).
Tambin la ley gallega autoriza al Valedor para dictar las normas reglamentarias
precisas para el desarrollo de la presente Ley (Disposicin adicional), aunque con los
matices ya expuestos.
Al margen de las tres previsiones que acabamos de citar, que resultan acordes con la
posicin mayoritaria a favor de la autonoma de los defensores para la aprobacin de
sus reglamentos de organizacin y funcionamiento, el objeto de debate respecto de la
mayor parte de las leyes, que, como vimos, prevn la aprobacin definitiva del
Parlamento, ser el tipo de intervencin que corresponda a ste a la hora de resolver
sobre los proyectos de los comisionados. En la mayor parte de los casos, la aprobacin
parlamentaria del reglamento se realiza despus de una propuesta del propio
comisionado, con lo que el debate se reconduce al grado de intervencin o de
enmienda que puede corresponder al rgano parlamentario que finalmente aprueba el
texto elaborado por el defensor. Esta intervencin parlamentaria, sea de la Mesa o de
cualquiera de las comisiones del Parlamento, o de ambas, podra ser perfectamente
21
A la Mesa del Parlamento corresponde la aprobacin del reglamento, a propuesta del Comisionado,
en el caso de Canarias (Disposicin adicional), Navarra (Disposicin adicional 1), Castilla y Len, con
acuerdo de la Junta de Portavoces (Disposicin adicional), y tambin en el caso del Defensor del Menor
de la Comunidad de Madrid, actualmente suprimido, cuya regulacin adems estableca un plazo de tres
meses para su presentacin desde el nombramiento del Defensor (Disposicin adicional). En la ley
aragonesa se establece que la Mesa debatir y aprobar el Reglamento que elabora el comisionado,
oda la Junta de Portavoces (Disposicin adicional). En la Comunidad Valenciana corresponde a la
Comisin de Peticiones la aprobacin del reglamento, a propuesta del Sndic (Disposicin adicional). Por
su parte, la Ley del Valedor do Pobo de Galicia permite a la institucin dictar normas reglamentarias con
el acuerdo conjunto de la Mesa y de la Comisin de Peticiones, circunstancia que A. EMBID IRUJO
considera pintoresca, como vimos. Vid. El control..., op. cit., pag. 65. En la ley del comisionado
balear no existe previsin al respecto.
177
formal o limitada al examen estrictamente legal de un posible traspaso de los lmites

competenciales de la norma. Esta forma de proceder podra incluso llegar a formar
parte de los usos parlamentarios, con lo que se preservara al mximo la autonoma de
los defensores y su potestad de autoorganizacin. Cierto es que la lectura de algunas
de las previsiones legales evidencia la dificultad de esta interpretacin, al subrayarse
en ellas que al rgano parlamentario corresponde, por ejemplo, el debate y
aprobacin del Reglamento, como sucede, por ejemplo, en la Disposicin adicional de
la ley aragonesa22. Sin embargo, ello no debe suponer en ningn caso un obstculo
definitivo para que, a la hora de abordar esta materia, los rganos parlamentarios
tengan siempre presente el principio de autonoma que caracteriza de manera
principal a los defensores. Resultara extrao que en la prctica se presentaran
situaciones de abierta discrepancia a la hora de aprobar el reglamento; pero incluso en
los momentos en que surjan diferencias de fondo, lo que parece deseable es que el
rgano parlamentario propicie un cauce de dilogo con el comisionado con el fin de
conocer las razones que llevaron a ste a elaborar el reglamento en la forma en que se
propuso, de tal manera que la solucin refleje al menos una posicin de consenso y
que, en todo caso, respete la autonoma de las instituciones tambin en relacin con el
propio Parlamento.
Las cuestiones anteriormente tratadas tienen una evidente relacin con el criterio
respecto de la naturaleza jurdica de las normas reglamentarias de los defensores o su
posicin en el ordenamiento jurdico. De igual modo, incide en otras importantes
cuestiones, en especial en el rgimen de impugnacin de esas normas. Embid Irujo
indica que la naturaleza jurdica de los reglamentos de los defensores se aproxima a la
de los reglamentos parlamentarios. Se tratara de una norma similar, por ejemplo, a
reglamentos parlamentarios especficos, como el que regula el estatuto del personal
de la Cmara, y en cualquier caso tendra el mismo rgimen de impugnacin, es decir,
22
Incidiendo todava ms en esta lnea la Disposicin adicional de la antigua Ley del Defensor del Menor
de la Comunidad de Madrid sealaba que la aprobacin por el rgano parlamentario se realizara
previo debate y modificacin, en su caso, del reglamento propuesto por el comisionado.
178
su aprobacin habilitara la posibilidad de acudir al Tribunal Constitucional para

promover el correspondiente recurso de inconstitucionalidad (art. 27. 2. d) y f) de la
LOTC). Este autor sostiene que los reglamentos se enmarcan dentro de la potestad
interna del Parlamento de organizar sus servicios y regular el procedimiento y
situacin jurdica de sus empleados. Su naturaleza jurdica se aproxima, entonces, a la
del Reglamento parlamentario, es fuente de derecho y, desde luego, sigue el mismo
rgimen de impugnacin que el Reglamento. Si ste, por prescripcin del art. 27.2 en
sus prrafos d) y f) de la LOTC es susceptible de ser objeto de recurso de
inconstitucionalidad, lo mismo hay que decir respecto a los Estatutos de Personal y,
por supuesto, a los Reglamentos de Organizacin y Funcionamiento tanto del Defensor
del Pueblo como de los Comisionados Parlamentarios Autonmicos. Por ello, cobra
todo su sentido el que dichos reglamentos sean aprobados por los rganos
representativos del Parlamento que tengan atribuida la potestad reglamentaria.
Adems de, por supuesto, por el carcter de rgano auxiliar del Parlamento del
Comisionado Parlamentario23. Como sealamos, esta posicin tiene como principal
fundamento la definicin del rgimen de impugnacin del reglamento, puesto que,
segn el autor, atribuir esta potestad al propio comisionado lleva a crear una
peligrosa situacin de indefinicin jurdica y puede dar lugar a un tipo de normas
que, en principio, son inmunes a cualquier tipo de recursos. Ello debido a que, como
expresa el mismo autor, no estn sometidas al recurso contencioso-administrativo en
cuanto falla el carcter de Administracin Pblica y sus actos solo sern residenciables
ante los Tribunales cuando hagan relacin a materias de personal o de contratos, y
tambin al recurso de inconstitucionalidad, puesto que esa impugnacin est
habilitada para normas aprobadas por rganos que son los que en cada Parlamento
tienen atribuida la potestad reglamentaria. Una eventual salida a esta tesitura se
encontrara en una posible delegacin por ministerio de la ley de la potestad
reglamentaria de las Cmaras, algo que Embid Irujo considera extrao e
insatisfactorio24.
23
A. EMBID IRUJO, op. cit., pgs 65-66.
24
A. EMBID IRUJO, op. cit., pg. 66.
179
Consideramos ms adecuadas las posiciones de Gonzlez Garca o Dez Bueso, que, en

coherencia con la lnea doctrinal mayoritaria, y aunque parten de presupuestos bsicos
diferentes, sealan que la posicin de Embid tiene graves inconvenientes. El primero
de los autores sostiene que la diferenciacin entre el reglamento de los defensores y
los reglamentos parlamentarios e incluso las leyes de las instituciones se encuentra en
el mbito material reservado a estos ltimos tanto en su vertiente positiva como
negativa. En estos casos, la dificultad se centrar en la concrecin del mbito
respectivo, con fronteras en algunos casos difusas. Y como consecuencia de esta
primera posicin concluye tambin que entre la ley y el reglamento de la institucin
(por ejemplo, entre la ley orgnica y el reglamento del Defensor del Pueblo) no existe
relacin de subordinacin o jerarqua, sino que se trata de habilitaciones delimitadoras
del papel de sujetos diferentes (en el caso estatal, la reserva a favor del legislador
orgnico y la reserva a favor del Defensor del Pueblo)25.
Dez Bueso opina que no se puede realizar esa pretendida asimilacin de los
reglamentos de los ombudsman y los parlamentarios en primer trmino debido a que
en el caso de aquellos entre los Estatutos de Autonoma y los reglamentos existe una
norma interpuesta y vinculante, la ley de los comisionados, por lo que una
modificacin de la misma en sentido contrario a lo previsto en el Reglamento
provocara la automtica derogacin del mismo. La falta de carcter primario del
Reglamento de los defensores le priva de la fuerza pasiva que tratamos26. La posicin
de Embid se basa en la jurisprudencia constitucional, concretamente en la STC
118/1988, de 20 de junio, que asimila a los Reglamentos parlamentarios las
25
I. GONZLEZ GARCA, Una revisin de la potestad de autorreglamentacin del Defensor del
Pueblo, op. cit., pgs. 298-299.
26
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 230. Segn seala la autora, esta posicin se corresponde con la de
Rodrguez-Zapata, que seala que algunos reglamentos de las Cmaras, entre ellos el de organizacin y
funcionamiento del Defensor del Pueblo, no son verdaderos reglamentos parlamentarios precisamente
porque, ante una posible contradiccin entre la ley y el reglamento, se impone sin duda la ley en base al
principio de jerarqua. J. RODRGUEZ-ZAPATA Y PREZ, Los Reglamentos parlamentarios y su posicin
en el sistema de fuentes del Derecho espaol, en I Jornadas de Derecho Parlamentario, vol. 1.
Monografas 3. Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, pgs. 184-185.
180
resoluciones de las Cmaras legislativas que tengan vocacin de insertarse en la

reglamentacin parlamentaria y que sean susceptibles de una pluralidad de actos
singulares de aplicacin, hasta el punto de considerar que estas resoluciones son
tambin susceptibles de recurso de inconstitucionalidad27. Por tanto, de acuerdo con
esta lnea jurisprudencial sera posible la impugnacin de los reglamentos de los
defensores, y adems, mediante un recurso excepcional como es el de
inconstitucionalidad.
Como seala Dez Bueso, la anterior posicin del Tribunal Constitucional fue corregida
en cierta forma por la STC 44/1995, de 13 de febrero, que seala que las resoluciones
intraparlamentarias de desarrollo reglamentario son susceptibles de impugnacin a
travs del recurso de amparo constitucional, por lo que cabe aadir que el recurso de
inconstitucionalidad queda reservado nicamente para el eventual control de
constitucionalidad de los Reglamentos de las Asambleas (FJ 2). No obstante, advierte
Lpez Guerra, la ratio decidendi de la sentencia nicamente apunta a que sern las
resoluciones para o extraparlamentarias las que puedan ser objeto de recurso de
amparo si innovan o contradicen las previsiones reglamentarias, y al hacerlo, inciden
en derechos fundamentales, una lnea seguida con posterioridad en la STC 121/1997,
de 18 de julio, relativa a un Acuerdo conjunto de las Mesas del Congreso de los
Diputados y del Senado y una Resolucin conjunta de los Presidentes de ambas
Cmaras en materia laboral y recurrida por un sindicato28. De ello Dez Bueso deduce
de forma que parece acertada que la confusa jurisprudencia constitucional en la
materia tampoco permite afirmar, de forma tajante, la posibilidad de impugnar los
Reglamentos de los Ombudsman autonmicos (debe entenderse que de todos los
Ombudsman) va recurso de inconstitucionalidad por considerarlos de naturaleza
prxima al Reglamento de la Cmara29.
27
28
L. LPEZ GUERRA, El control del Derecho Parlamentario, en J. C. Silva Ochoa (coord.), Instituciones
de Derecho Parlamentario, I. Las fuentes del Derecho Parlamentario. Coleccin Informes y Documentos,
Parlamento Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1996, pg. 303. Citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 232.
29
181
Ante este panorama debe ponerse de relieve, en primer trmino, que la falta de
capacidad para impugnar las decisiones de los ombudsman es la regla general, tal y
como se establece en todas las leyes reguladoras de las instituciones, algo que se
deriva de su naturaleza, y fundamentalmente de su condicin de institucin de
persuasin o auctoritas y del carcter no vinculante de sus resoluciones. Sin embargo,
cuando se trata de establecer normas reglamentarias, como es el caso que
examinamos, aunque sea en un mbito muy restringido y ceido a la propia
organizacin interna, parece claro que esa caracterstica no debera prevalecer, sino,
por el contrario, la general de posibilitar la impugnacin jurisdiccional de ese tipo de
normas, puesto que lo contrario supone el riesgo de hacer decaer las garantas propias
del ordenamiento, con el agravante de que eso se dara en relacin con las
instituciones que precisamente tienen encomendada la funcin principal de defender
los derechos fundamentales de las personas. Esa posicin parece tambin la de Dez
Bueso, que apunta que, a pesar de las dificultades que ella misma pone de relieve, a
falta de previsiones legales que aclaren la posible impugnacin de los reglamentos en
cuestiones ajenas a su personal, administracin o gestin patrimonial, sera
conveniente corregir tal circunstancia mediante la unificacin normativa en relacin a
esta institucin de relevancia estatutaria y haciendo posible que estos reglamentos
sean revisables ante la jurisdiccin contenciosa para evitar una situacin de
inimpugnabilidad30.
En este contexto cabe afirmar que esta carencia se limita en gran medida si tenemos
en cuenta que, tal y como sealamos, el mbito material de los reglamentos de los
ombudsman coincide con las materias objeto de posibles recursos contenciosos-
administrativos, puesto que son cuestiones que encajan en los conceptos de personal,
administracin o gestin econmica o patrimonial mencionados por la Ley 29/1998, de
13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa como objetos de
la misma cuando se trata de actuaciones del Defensor del Pueblo o de las instituciones
30
182
autonmicas anlogas (art. 1.3)31. Slo restara definir la impugnabilidad de las dems
cuestiones contenidas en los reglamentos, un mbito menor, puesto que slo en
algunos casos se incluyen cuestiones que trasciendan de las materias citadas. En
cualquier caso resulta del todo necesaria la clarificacin sobre su posible impugnacin.
Cabe plantearse la pertinencia de una interpretacin amplia del concepto

administracin utilizado en la ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa que
incluyera todos los aspectos recogidos en los reglamentos de organizan y
funcionamiento32; o incluso que stos puedan entenderse sometidos al enjuiciamiento
de dicha jurisdiccin a travs de una interpretacin tambin amplia del art. 1.1 de la
misma ley, que prev que este orden conoce, entre otras materias, sobre las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley. Cualquiera de las dos opciones
apuntadas solventara el problema que tratamos. Pero entendemos que, aun dndose
cualquiera de esos presupuestos, sigue resultando precisa la clarificacin de la
cuestin por va legal de tal manera que quede definida la va de impugnacin de los
reglamentos internos de los defensores. Como respuesta a esta necesidad, la solucin
que parece ms acertada es que sea a la jurisdiccin contencioso-administrativa a la
que se atribuya esa funcin; en primer lugar porque, como vimos, le corresponde
conocer la mayor parte de los aspectos impugnables de los reglamentos, por lo que
sera una grave incoherencia separar los dems para darles otro rgimen
impugnatorio; porque la alternativa de otorgarles una posible impugnacin ante el
Tribunal Constitucional mediante el recurso de inconstitucionalidad conlleva la
31
El art. 1.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa
prev que la jurisdiccin contencioso-administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial
sujetos al derecho pblico adoptados por los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del
Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, as como de la
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas al
Tribunal de Cuentas o al Defensor del Pueblo.
32
En apoyo de esta posibilidad se encuentra la comn definicin de las materias propias de los
reglamentos, que, como subraya Dez Bueso, son fundamentalmente previsiones de carcter
organizativo que permiten al titular de la institucin determinar el peso especfico que desea conceder a
cada uno de los rganos que la conforman y considera inadecuadas menciones a cuestiones
procedimentales o relativas a otras cuestiones con repercusiones ad extra. L. DEZ BUESO, op. cit., pgs.
235-237.
183
atribucin de un medio extraordinario de recurso que no parece corresponderse con la

naturaleza y el contenido propio de los reglamentos que tratamos, y que adems
producira el efecto de restringir enormemente y de forma indebida la capacidad de
impugnacin de los mismos debido a la limitada legitimacin para promover los
recursos de inconstitucionalidad; porque, como seala de forma acertada Dez Bueso,
entre la Constitucin y el reglamento se interpone la ley de cada institucin, por lo que
stos carecen de la fuerza pasiva propia de los reglamentos parlamentarios; y
finalmente porque, tal y como ya apuntamos, resulta lo ms coherente con la
naturaleza de los reglamentos, que no coincide con la de los reglamentos de las
Cmaras.
Como venimos defendiendo, los reglamentos de los defensores deben ser formulados
de acuerdo con el principio de independencia funcional que les caracteriza, y
conformarse de acuerdo con el criterio de sus titulares, algo que debe hacerse
prevalecer incluso en los casos en los que las leyes prevn para los parlamentos una
intervencin relevante en cuanto a su aprobacin. La desaparicin de la participacin
parlamentaria en la aprobacin de los reglamentos, o su limitacin hasta convertirla en
un trmite formal o de refrendo, requerira tambin las correspondientes reformas
normativas en los casos en que la cuestin se regula en sentido claramente contrario a
la independencia autoorganizativa de las instituciones33.
Lo que parece de todo punto descartable es entender que las circunstancias

mencionadas conducen a reconocer la inimpugnabilidad de los reglamentos de
organizacin y funcionamiento de los defensores. Precisamente esta necesidad de
reconocer un mecanismo de impugnacin es una de las ms poderosas razones por las
que Embid Irujo considera inadecuado que se atribuya a cada defensor la potestad de
33
Como sealamos anteriormente, Dez Bueso es partidaria de considerar que, dada la independencia
de los defensores respecto del Gobierno y del Parlamento, debera corresponder a su titular aprobar
autnomamente el reglamento interno en el marco de lo preestablecido legalmente, entre otras
razones que apunta, porque ese titular tambin es quien mejor conoce las necesidades de la
institucin. L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 234.
184
aprobar directamente sus reglamentos34. Pero an en el caso de llegarse a la

conclusin de este autor respecto de la naturaleza jurdica de los reglamentos,
asimilados a los parlamentarios, la solucin ms adecuada para los casos en que la
aprobacin de los reglamentos corresponde a los propios defensores debe ser que
stos lo hacen por ministerio de la ley y como delegacin de la potestad reglamentaria
propia de los parlamentos, puesto que, aunque esta solucin se considera extraa por
el autor, algo en lo que coincidimos, en caso contrario se producira un efecto an ms
extrao y no deseable, como sera la falta de capacidad impugnatoria de los
reglamentos.
Adems de las normas citadas, de carcter general, los defensores aprueban otras de
diferente orden y sin duda tambin de menor relevancia, como los reglamentos
dedicados a materias no tratadas en los de organizacin y funcionamiento, o las
orientadas a regular aspectos singulares, entre los que destacan los referidos a la
proteccin de los datos de carcter personal, que resultan impugnables ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa; las cartas de servicios, a las que dedicaremos
nuestra atencin ms adelante; o las instrucciones de diferente contenido. La ley del
Sndic de Greuges de Catalua prev en su art. 5 que se apruebe y ponga a disposicin
una carta de los derechos de los usuarios de los servicios del Sndic35, o que ste
puede dictar instrucciones internas en materia de personal y de funcionamiento y
rgimen interno de la institucin (art. 85.2), adems del reglamento de organizacin y
rgimen interior de la institucin que tratamos anteriormente (art. 85.1).
2. El carcter personal de las instituciones
Aunque en ciertos sectores de la doctrina se ha planteado que los defensores se

consideren rganos de carcter colegiado, la opinin mayoritaria y la lnea
34
A. EMBID IRUJO, El control..., op. cit., pg. 66.
35
El art. 5 de la ley del Sindic cataln seala que debe adoptar una carta de los derechos de los usuarios
de los servicios del Sndic, y debe ponerla en conocimiento de la Comisin del Sndic de Greuges y
ordenar su publicacin en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
185
jurisprudencial se decantan claramente en sentido contrario, entendiendo que se trata

de rganos unipersonales36.
La opcin a favor del carcter colegiado se apoya fundamentalmente en la posicin

institucional que han ido adquiriendo los adjuntos como consecuencia de lo dispuesto
en la LODP, las leyes autonmicas y los reglamentos de organizacin y funcionamiento
de la prctica totalidad de las instituciones, y sobre todo porque la mayora de las
regulaciones prevn una intervencin determinante de los parlamentos a la hora de
nombrar y cesar a los adjuntos, algo que conecta su legitimidad con el propio
Parlamento y les aleja de la rbita de los titulares37. Tambin defiende un cierto
carcter colegiado Prez-Ugena, que seala que dada la falta de concrecin del texto
constitucional, podemos entender que se trata de un rgano colegiado en cuanto tal
rgano, y tambin desde el punto de vista funcional, pero claramente unipersonal en
cuanto a su responsabilidad, puesto que es el titular a quien corresponde sta en
exclusiva ante las Cortes38. Otros autores se inclinan tambin a favor de esta
posicin39.
Sin embargo, consideramos que los argumentos examinados no son adecuados para
llegar a la conclusin expuesta por estos autores. Al margen del indiscutible carcter
36
A este respecto Prez-Ugena seala que existe una polmica abierta sobre la conveniencia de
considerar al Defensor del Pueblo como un rgano unipersonal o colegiado. M. PREZ-UGENA Y
COROMINA, op. cit., pg. 98.
37
Aspecto que examinamos con detalle en el siguiente epgrafe. Esta posicin, defendida por Sinz
Moreno y Prez Calvo, la resume Guerra Roig al sealar que estos autores mantienen que la existencia
de los Adjuntos al Defensor no est prevista en el artculo 54 de la Constitucin, y que la LODP les ha
reconocido con una personalidad jurdica cercana a la del Titular en relacin con las atribuciones,
legitimidad y autonoma de que disfrutan, y ello limita y puede condicionar la independencia y el mbito
de sus decisiones. F. SINZ MORENO, Defensor del Pueblo y Parlamento, en Diez aos de la Ley
Orgnica del Defensor del Pueblo, Problemas y perspectivas. Madrid, 1992; A. PREZ CALVO, El
Defensor del Pueblo en Comentarios a la Leyes Polticas, T. IV, pg. 513. Citados por M. GURRERA ROIG,
Artculo 8, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, citada, pg.
190.
38
M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 98.
39
J. RUIZ-GIMNEZ, op. cit., pg. 319, que habla de un ejercicio colegiado de las funciones del Defensor.
Lpez Basaguren y Maestro Buelga, indican que la regulacin de los adjuntos responde ms a la idea de
embrin de pluralizacin de la institucin que a la de suplente del Defensor, A. LPEZ BASAGUREN y G.
MAESTRO BUELGA, op. cit. pg., 138 y ss.
186
unipersonal de las instituciones en las que el titular nombra y cesa libremente a los
adjuntos, por contraste con lo que sucede en las instituciones en las que se prev la
intervencin determinante de los parlamentos, incluso en estos casos prevalece el
carcter unipersonal de las instituciones. En el mbito estatal el carcter unipersonal
emana de la propia Constitucin, que crea el Defensor del Pueblo como Alto
Comisionado de las Cortes y no contempla la figura del o los adjuntos40. Todos los
matices que se apuntaron respecto de la posicin de stos en el entramado
institucional dejan intacta la posicin principal e independiente del titular41, que es
quien encarna la institucin tanto desde el punto de vista jurdico como en relacin
con su proyeccin pblica. El hecho de que la responsabilidad corresponda en
exclusiva al titular, como se apunta por autores partidarios de una cierta colegiacin,
confirma que debe afirmarse el carcter unipersonal de la institucin, puesto que
ambas circunstancias (responsabilidad unipersonal y colegiacin) no resultan
compatibles. La responsabilidad individual y personalsima del titular y, al mismo
tiempo, un desempeo colegiado de las funciones institucionales son antagnicas,
puesto que el carcter personal o colegiado definen necesariamente los sujetos de la
posible responsabilidad por su forma de actuar.
Por otra parte, tanto la proposicin como el nombramiento de los adjuntos

corresponde en todo caso al titular, aunque en ocasiones con la intervencin
determinante de los parlamentos. As, en todo caso se tratara de una tarea
compartida entre los parlamentos y el titular. Pero en todos los casos la forma de
designacin y cese coloca a titulares y adjuntos ante posiciones de origen ciertamente
diferenciadas, algo que no es propio de los rganos colegidos. Adems, la definicin de
una cierta posicin autnoma de los adjuntos debe venir siempre matizada por la
participacin protagonista del titular a la hora de atribuirles sus respectivos papeles en
40
Prez-Ugena y Coromina cita a Carro Fernndez-Valmayor para afirmar al respecto que la
Constitucin establece de manera implcita dicha unipersonalidad en su artculo 54 al aludir al Defensor
del Pueblo como Alto Comisionado. M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit. pg. 99.
41
La responsabilidad de decisin, en ltimo trmino, corresponde al titular, que adems se reserva la
posibilidad de rescatar las tramitaciones que considere, mediante el trmite correspondiente, como
veremos al tratar las funciones de los adjuntos.
187
el funcionamiento de la institucin y, en lo que se refiere a la definicin general de

esos papeles, fundamentalmente a travs de los reglamentos, y por tanto con la
necesidad de contar de forma determinante con la proposicin y, consiguientemente,
con la conformidad del titular, sin cuya participacin no es posible sacar adelante estos
reglamentos, como vimos.
A favor de la consideracin de la institucin como unipersonal se decantan numerosos

autores42. Gurrera Roig se pronuncia tambin a favor de esta posicin al sealar que el
carcter unipersonal no puede ponerse en cuestin debido al papel institucional y al
estatus finalmente atribuido a los adjuntos, puesto que aquel carcter no puede
confundirse con la absoluta discrecionalidad y el capricho del titular en la toma de
decisiones y en sus relaciones con los Adjuntos que pueden sustituirle 43. Resulta
determinante que al margen del papel relevante de los adjuntos, de su posicin de
legitimacin particular y de su cierta autonoma, en todo caso el Defensor nombra y
separa a los Adjuntos libremente, con la autorizacin de las Cmaras, y delega en ellos
las atribuciones para tramitar las quejas de las que l es el nico titular, de tal forma
que en la prctica los Adjuntos hacen aquello que el Defensor les encarga. La nica
diferencia es que lo hacen no para cada caso, sino con una cierta continuidad ()
Todas las tareas que corresponden a los Adjuntos necesitan de la autorizacin y de la
voluntad del titular de la Institucin. Por tanto, en ningn caso, las atribuciones de
direccin y colaboracin que siempre sern delegadas por el DP, pueden suponer una
merma de su independencia ni pueden cuestionar su carcter unipersonal () A la
vista del contenido de estos preceptos (art 12. 3 y 4 del Reglamento de organizacin y
funcionamiento del Defensor del Pueblo), resulta difcil sostener con suficiente
fundamento que los Adjuntos puedan competir con el Titular o limitar su
independencia o autonoma44.
42
Entre otros, A. BAR CENDN, op. cit., pg 326; A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, op. cit., pg. 320; J. L.
CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, op. cit., pg. 2672; A. LA PRGOLA, op. cit., pg. 77; P. CARBALLO
ARMAS, op. cit., pg. 139; V. FAIRN GUILLN, op. cit., pg. 188.
43
44
M. GURRERA ROIG, Artculo 8, op. cit., pgs. 190-191.
188
Esta parece ser tambin la posicin del Tribunal Constitucional, que en su sentencia
150/1990, de 4 de octubre, establece con claridad que el Defensor del Pueblo es un
rgano unipersonal al referirse a l como legitimado para promover recursos de
inconstitucionalidad (FJ 1).
En el caso de los defensores autonmicos que prevn una intervencin parlamentaria

de relevancia para el nombramiento y cese de los adjuntos las conclusiones son las
mismas que acabamos de expresar para la institucin estatal. Que aquellos se
caracterizan por su carcter unipersonal lo manifiesta Prez-Ugena, que, como vimos,
matizaba esta posicin en relacin con el Defensor del Pueblo. En esta misma lnea se
pronuncia Dez Bueso, que seala que hablar de ejercicio colegiado de funciones no
parece del todo coherente con el perfil jurdico del Ombudsman autonmico,
configurado como institucin unipersonal donde la importancia del titular es muy
superior a la del Adjunto. El citado titular aporta su auctoritas a la institucin y es
elegido por mayora cualificada del Pleno del Parlamento; interviene en el
nombramiento y cese del Adjunto y designa y cesa libremente al resto del personal de
confianza de la institucin; propone a la Cmara el Reglamento que establece la
organizacin y funcionamiento de la misma y aprueba unilateralmente sus normas
internas; determina las prcticas de la institucin, los temas que deben tratarse
prioritariamente y la clase y el nmero de expedientes de oficio; decide sobre la
frecuencia y el tipo de relaciones del Ombudsman con el Legislativo y con la
Administracin, as como en materia de proyeccin exterior de la institucin; y,
finalmente y por encima de todo, es el responsable nico de la totalidad de la gestin
institucional. Estos argumentos parecen suficientes para concluir que no se est ante
un rgano plural45.
Una aparente confirmacin del carcter unipersonal de los defensores lo encontramos

en la circunstancia de que todos los adjuntos sectoriales que se han creado han sido
45
189
incardinados en el seno institucional del defensor general, es decir, dentro de su

estructura, sin ir ms all de las condiciones que son propias de un adjunto y por tanto
con plena sujecin al criterio del titular. Lo contrario hubiera supuesto una quiebra
indebida de la naturaleza de la institucin, como seala Carro Fernndez-Valmayor en
relacin con la institucin estatal cuando afirma que tanto el texto constitucional como
la LODP prevn que el Defensor del Pueblo es un Alto Comisionado de las Cortes, o
sea, una nica persona, por lo que no sera posible, desde la ptica constitucional, la
creacin de varios Defensores del Pueblo en base al citado artculo 54, incluso aunque
estuvieran especializados por reas de actuacin46. En los ordenamientos
autonmicos tambin se ha respetado el carcter unipersonal y nico de la institucin,
y aunque ha habido intentos de crear defensores sectoriales que, en cierta forma,
pretendan romper con esa naturaleza y desgajar determinados mbitos materiales de
su competencia, finalmente todos ellos se han integrado sin mayor dificultad en la
estructura general y han respetado los principios que le son propios,
fundamentalmente la unidad, la independencia y la jerarqua en el seno de la
institucin47.
En el Derecho comparado la regla general tambin es el carcter unipersonal. As

sucede en la prctica totalidad de los pases que han asumido el modelo clsico o
escandinavo avanzado, como Dinamarca, Finlandia o Noruega, los modelos anglosajn
o francs, y los modelos ms modernos, como los de las nuevas democracias, en
especial el de Portugal, Espaa y los pases iberoamericanos. Por el contrario, en el
pas cuna del Ombudsman, Suecia, ha cambiado el modelo para transformar lo que
antes era una institucin unipersonal en otra con cuatro Ombudsman, aunque con la
presencia de un superior o Jefe Administrativo que marca las directrices generales, los
mtodos de trabajo y las disposiciones bsicas. Pero aun en este caso el carcter
colegiado resulta moderado, puesto que en realidad se trata ms bien de un medio de
46
J. L. CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, op. cit., pg. 2672.
47
Este aspecto concreto ser examinado con detalle ms adelante.
190
atribucin de competencias especficas a cada Ombudsman y no de la toma colegiada

de decisiones.
3. Los adjuntos
La figura del adjunto o adjuntos, con esta u otras denominaciones segn cada ley, se
prev con carcter necesario en la prctica totalidad de las instituciones, salvo en
Aragn y Castilla y Len, donde resulta facultativo para el titular nombrarlo o
prescindir de l48. Con carcter general, cumple una funcin de auxilio al titular,
fundamentalmente en las tareas delegadas, aunque el fin principal de la figura es
asegurar la continuidad institucional, es decir, la sustitucin necesaria del titular en los
casos en que sea precisa49. Su nmero vara en las diferentes instituciones; en el
Defensor del Pueblo se prevn dos adjuntos, como tambin sucede en la Comunidad
Valenciana, pero en muchos otros casos su nmero se reduce a uno, la previsin ms
extendida, y en otros se eleva hasta a tres, como en Andaluca o Galicia 50, en gran
medida debido a los cambios en la conformacin parlamentaria y como intento de
adaptar el nmero de adjuntos al nmero de grupos relevantes en el Parlamento.
Con carcter general su eleccin se atribuye al titular, que lo propone y lo nombra,

pero con una participacin parlamentaria relevante que se suele concretar en contar
con la conformidad de la comisin que tiene encomendadas las relaciones con el
defensor. La excepcin es Galicia, donde se invierten los trminos y se cede la iniciativa
48
El artculo 39 de la ley del Justicia de Aragn seala que 1. El Justicia podr designar, de conformidad
con la Comisin de las Cortes con la que se relacione, un Lugarteniente que deber reunir las mismas
condiciones y estar sujeto al rgimen de incompatibilidades de aqul. 2. El Lugarteniente asistir al
Justicia en sus funciones, ejercitar las que le delegare y le sustituir en casos de ausencia o
enfermedad. Cesar automticamente en el momento de la toma de posesin del nuevo Justicia de
Aragn. Por su parte, el artculo 33.1 de la ley castellana y leonesa seala que el Procurador del
Comn podr estar auxiliado por un Adjunto, en el que podr delegar sus funciones y que le sustituir
en el ejercicio de las mismas, en los supuestos de imposibilidad temporal y en los de cese.
49
La necesidad de habilitar la delegacin de funciones y de prever la sustitucin del Ombudsman fueron
las causas por las que se produjo la reforma de la ley sueca en 1963, que hace posible que el suplente
sustituya al titular durante todo el ao, tal y como seala V. FAIREN GUILLN, op. cit., pgs. 157-158.
50
En Galicia, la entrada en vigor de la ley 10/2012, de 3 de agosto, de modificacin de la estructura del
Valedor do Pobo, establece que exista un nico adjunto.
191
al Parlamento, que es quien realiza la propuesta a travs de la comisin encargada de

relacionarse con el Valedor do Pobo, la Comisin de Peticiones51.
Algunos autores han puesto de relieve que la intervencin parlamentaria en el

nombramiento del adjunto o adjuntos a menudo trae como consecuencia que en la
designacin de las personas para las diferentes responsabilidades se imponga el
llamado sistema de cuotas y que en ellas se involucre hasta la designacin del propio
titular. As, Dez Bueso seala que, salvo en contadas excepciones, la traduccin
prctica a que ha conducido esta regulacin ha sido similar a la habida a nivel estatal:
la imposicin al titular por parte de los Parlamentos de las personas que deben
desempear el cargo de Adjunto. Esta imposicin responde a un reparto previo de
cuotas entre los Grupos parlamentarios, donde se distribuyen los cargos de titular y
Adjunto/s o incluso donde influye el reparto de cuotas para la eleccin de los
miembros de otras instituciones autonmicas52. A ello se une la imposibilidad o gran
dificultad para proceder al cese del adjunto o adjuntos. Este modelo de designaciones
por causa de lo que Dez Bueso llama parlamentarizacin de la eleccin conlleva
importantes inconvenientes en el funcionamiento ordinario de las instituciones debido
fundamentalmente a la previsible falta de sintona entre los defensores y todos o
algunos de sus adjuntos cuando la intervencin parlamentaria se ha concretado en los
trminos sealados53.
La intervencin parlamentaria se matiza en los casos de Catalua y Castilla y Len,

cuyas leyes dan mayor relevancia a la iniciativa del titular para el nombramiento del
adjunto. En ambos casos se prev una intervencin relevante del Parlamento a la hora
51
El art. 9.1 de la Ley del Valedor do Pobo seala que la Comisin de Peticiones, a iniciativa de los
grupos parlamentarios, propondr al Valedor do Pobo el nombramiento de los vicevaledores.
Corresponde al Valedor do Pobo su nombramiento y su cese. Esta participacin necesaria del
Parlamento se debe al inters de los grupos, o al menos de algunos, por intervenir en el funcionamiento
de la institucin, en conocer sus circunstancias y en ser protagonistas en caso de sustitucin. La nueva
ley gallega aprobada en 2012, con su entrada en vigor diferida al nombramiento de un nuevo titular,
seala que el Valedor estar auxiliado por un nico adjunto (art. 8).
52
53
Esta autora seala algunos ejemplos de esta situacin. Cfr. L. DEZ BUESO, op. cit., pgs 248-249.
192
de nombrarlo, que se concreta en la su ratificacin en el caso de Catalua, o en la

conformidad en el caso de Castilla y Len. Parece claro que ambas expresiones no
significan lo mismo y en el primer caso se pretende otorgar un mayor margen de
maniobra o libertad al Sndic para ver confirmada su proposicin, que slo debe ser
ratificada, sin que se llegue a exigir una plena conformidad, como en el caso
castellano-leons.
Sin embargo, la circunstancia ms importante para el correcto entendimiento del

sistema de nombramiento del adjunto en los casos cataln y castellano-leons es la
regulacin del posible cese del adjunto, ubicada en el mismo precepto o en uno
cercano que el que regula el nombramiento, lo que hace aconsejable una
aproximacin sistemtica de las dos circunstancias. Efectivamente, tal y como
tratamos con detalle ms adelante, las leyes catalana y castellano-leonesa sealan que
el cese del adjunto se puede resolver por el titular de forma libre, sin cortapisas de
ningn tipo, lo que debe tener relevancia en la valoracin que realice el Parlamento a
la hora de ejercer sus funciones, esto es, de prestar conformidad o ratificar el
nombramiento del adjunto propuesto por el titular, puesto que se pueden dar
situaciones indeseadas en caso de rechazo o de forzar determinadas alternativas que
no sean congruentes con la necesaria confianza del titular que se deduce de su libertad
de cese.
En el caso del Ararteko vasco, aunque su ley en principio establece que el titular
nombrar libremente a su adjunto, sin embargo tal calificativo no responde a la
realidad desde el momento en que tambin se exige la previa conformidad del
Parlamento vasco y no se prev la libertad de cese que s se da en los casos
examinados. En realidad nos encontramos con una evidente contradiccin legal o
193
incongruencia54, y por tanto ante el mismo sistema de intervencin parlamentaria

relevante que caracteriza a la mayor parte de las instituciones.
En la misma lnea de la llamada parlamentarizacin que estamos analizando se

encuentra la comn dificultad o imposibilidad para cesar libremente al adjunto o
adjuntos por parte de los titulares, como s sucede con el resto del personal de su
confianza. La posibilidad de cese sin cortapisas, fundamentalmente sin la intervencin
parlamentaria y sin causas tasadas, slo se contempla en dos casos, como vimos. As,
la ley reguladora de la institucin catalana prev que los adjuntos al Sndic de Greuges
puedan ser destituidos libremente por l, que slo debe comunicar esa destitucin a la
comisin parlamentaria correspondiente55, y en el de la institucin de Castilla y Len,
que prev que el Procurador del Comn pueda cesar libremente a su adjunto56.
Al margen del cese que se produce necesariamente por las causas naturales o
temporales que se contemplan con carcter general (expiracin del mandato,
fallecimiento), para las que precisan actos de voluntad o valoracin, alguna ley prev
que se d la previa conformidad del Parlamento, en congruencia con la previsin que
se hace en ese mismo sentido para los casos de nombramiento. As sucede en las leyes
andaluza (art. 8.2), canaria (art. 9.2) o vasca (art. 8.3). Y aunque en otras no se seala
nada sobre este extremo, sin embargo algunos autores entienden que las causas
previstas para el cese de los titulares deben entenderse aplicables de igual forma a los
adjuntos debido precisamente a la inexistencia de una previsin expresa, a que se
extienden a los adjuntos las incompatibilidades y prerrogativas del titular, y a que debe
54
As lo califica Arteaga Izaguirre, para quien el trmino libremente nos parece una incongruencia,
cuando es preceptiva la conformidad del Parlamento. J. M. ARTEAGA IZAGUIRRE, El Ararteko.
Ombudsman del Pas Vasco en la teora y en la prctica, Universidad de Deusto, Bilbao, 1994, pg. 76.
55
As lo seala el art. 25 de la ley del Sndic. nicamente se limita esta posibilidad por lo previsto en el
prrafo 3 de este artculo, que seala que el adjunto o adjunta general no puede ser destituido durante
la tramitacin de un procedimiento de declaracin de cese o suspensin en el ejercicio del cargo del
sndic o sndica de greuges en virtud de lo establecido en el artculo 15.
56
Art. 33.2 de la ley del Procurador del Comn, despus de su reforma de 2013 (Ley 4/2013, de 19 junio,
por la que se modifica la organizacin y el funcionamiento de las instituciones propias de la Comunidad
de Castilla y Len).
194
sustituirle o actuar por delegacin en los casos previstos57. En esta lnea resulta comn
el establecimiento de causas tasadas para los ceses que podramos llamar valorativos,
asimilando las circunstancias del cese del adjunto a las del titular y por tanto
restringiendo en gran medida su posible cese hasta asimilar el desempeo del cargo a
la condicin de inamovible debido al carcter limitado o excepcional del cese. Esta
asimilacin se da en los reglamentos de organizacin y funcionamiento de
instituciones como el Defensor del Pueblo (art. 16.1. b)), el Valedor do Pobo gallego
(art. 10.1.e), el Justicia aragons (art. 15.4) y el Sndic de Greuges valenciano (art.
14.1.d).
En esta conclusin tiene difcil encaje la confusa ley valenciana, que seala que los
Adjuntos son directamente responsables de su gestin ante el Sndico de Agravios y es
l quien dispone de la facultad de sancionarlos mediante suspensin, separacin del
servicio o retirada de las funciones delegadas que tuviere atribuidas, dando cuenta de
su decisin a la Comisin de Peticiones de las Cortes (art. 8). En ningn momento se
habla de cese y las diferentes decisiones habilitadas parecen referidas nicamente a la
redistribucin de funciones, aunque mediante el aparentemente inadecuado medio de
la sancin, siendo ms dudoso el mecanismo de la separacin de funciones. A pesar de
ello, el reglamento de organizacin y funcionamiento asimila la forma de cesar a los
adjuntos a los mecanismos ms generalizados; su artculo 14 seala que se pueden
cesar por actuar con notoria negligencia, mala fe o inters personal en el
cumplimiento de los deberes y obligaciones del cargo. En este caso, el cese se
efectuar a propuesta razonada del Sndic de Greuges dirigida a la Comisin de
Peticiones de las Cortes Valencianas, de acuerdo con el mismo procedimiento y
mayora requerida para otorgar la conformidad con anterioridad a su nombramiento, y
previa audiencia del interesado.
57
A. LPEZ BASAGUREN y A. MAESTRO BUELGA, op. cit., pg. 145, citado por L. DEZ BUESO, op. cit.,
pg. 145.
195
Por su parte, el Reglamento de organizacin y funcionamiento del Defensor del Pueblo

seala que los Adjuntos al Defensor del Pueblo cesarn, por alguna de las siguientes
causas: a) Por renuncia. b) Por expiracin del plazo de su nombramiento. c) Por muerte
o incapacidad sobrevenida. d) Por notoria negligencia en el cumplimiento de las
obligaciones y deberes del cargo () e) Por haber sido condenado, mediante sentencia
firme, por delito doloso. Por tanto, las causas contempladas para el cese del titular en
la ley orgnica se extienden en este caso a los adjuntos, de la misma forma que las
causas previstas en las leyes autonmicas se extienden a los reglamentos citados. Se
trata de un claro ejemplo de extensin cuestionable del contenido material propio de
este tipo de reglamentos, como ya tratamos. Adems, en el caso de la letra d) del
reglamento de la institucin estatal, el de mayor relevancia, puesto que contempla la
remocin de los adjuntos, se exige una propuesta razonada del Defensor del Pueblo,
que habr de ser aprobada por la Comisin Mixta Congreso-Senado, de acuerdo con el
mismo procedimiento y mayora requerida para otorgar la conformidad previa para su
nombramiento, y con audiencia del interesado. Por tanto, la iniciativa corresponder
al Defensor, pero el rgimen pasa de ser incondicional o por causas de todo orden, tal
y como se prev en la ley orgnica o en las autonmicas, a ser un sistema de causa
tasada o restringida, igual que en el caso del titular. Como vimos, este mismo sistema
de prctica inamovilidad ha sido recogido por otros reglamentos de organizacin y
funcionamiento. El sistema de decisin, en ltimo trmino, contina siendo el mismo,
de carcter parlamentario, pero al tiempo se produce una clara disminucin de la
capacidad de iniciativa para el cese del adjunto por parte del titular. La incapacidad
para cesarlo cuando ste es partidario de ese proceder no sera ms que otro
inconveniente derivado de la vinculacin del cargo de Adjunto al Parlamento, segn
Dez Bueso58.
Cuando se produce la intervencin preceptiva y determinante del Parlamento en el

nombramiento del adjunto que, como vimos, es en la mayora de los casos,
entendemos que debe interpretarse que esa misma intervencin se exige para decidir
58
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 250
196
sobre su cese, al margen de que las leyes lo contemplen as expresamente o no59. De la

misma manera que defendimos que una interpretacin sistemtica de las normas
catalana y de Castilla y Len debe llevar a que el nombramiento de los adjuntos
previstos en ellas se produzca sin interferencias parlamentarias, en ese mismo sentido
debemos interpretar que cuando la intervencin parlamentaria para el nombramiento
se prev como determinante, esta tambin se debe dar para el caso de que se
proponga o acuerde el cese del adjunto. Esta necesaria intervencin parlamentaria
resulta an ms necesaria cuando se trata de aplicar causas tasadas y que requieren
valoracin, algo frecuente, como vimos, en aplicacin de los reglamentos de
organizacin y funcionamiento de muchas instituciones. La capacidad del titular se
limita en esos casos a la proposicin y motivacin del cese mediante una propuesta
razonada sobre la notoria negligencia del adjunto en el cumplimiento de las
obligaciones o deberes inherentes a su cargo, con audiencia del interesado60. Pero la
decisin ltima corresponde siempre al Parlamento (a la comisin encargada de las
relaciones con el Defensor), que debe prestar un consentimiento expreso.
De las circunstancias legales sobre el posible cese de los adjuntos cuando en ste
interviene el Parlamento se derivan unas evidentes consecuencias en el orden
institucional. La propuesta de cese del titular se puede convertir en un grave problema
para l en el caso de que el Parlamento resuelva en sentido contrario. Como seala
Gurrera Roig, la limitacin impuesta al titular resulta razonable porque de esa manera
se le impone que explique ante la comisin que la decisin no es fruto del capricho o
la arbitrariedad, que justifique la propuesta de cese como lo mejor para el buen
funcionamiento de la Institucin y de hecho, si el Defensor propone el cese de alguno
de los Adjuntos y lo justifica ante la Comisin razonablemente, sta tendr que
59
No prevn nada en este sentido la ley gallega, la aragonesa o la valenciana. Aunque es cierto que la
parquedad en la regulacin provoca incertidumbre en algunos casos a la hora de determinar si es
posible que el titular destituya a su adjunto sin necesidad de contar con la conformidad del
Parlamento, como destaca Dez Bueso (op. cit., pg. 250), lo cierto es que la interpretacin para suplir
esta laguna parece clara en favor de considerar necesaria y determinante la intervencin parlamentaria
cuando esto mismo es lo que se prev para el nombramiento.
60
197
aceptarlo, porque de lo contrario supondra una desautorizacin que le hara muy

difcil la continuidad en el puesto61. Esto trae consigo que la decisin de proposicin
de cese se maneje con extrema prudencia por los titulares, hasta el punto de que no se
conoce ningn caso de tal propuesta, como seala Dez Bueso62, lo que resalta el
carcter cuasi-inamovible de los adjuntos cuando en su nombramiento ha intervenido
de forma determinante el Parlamento respectivo.
As pues, las causas de cese son libres para el caso de habilitarse tal posibilidad al
titular sin intervencin parlamentaria de ningn tipo, con lo que de esta forma el
adjunto puede ser cesado de la misma forma y por las mismas causas que el resto del
personal de confianza de la institucin. En las dems ocasiones, el cese se producir
siempre con una intervencin determinante o con el consentimiento del Parlamento,
ya se trate de valorar la negligencia o incumplimiento de las obligaciones del adjunto,
su mala fe, el inters personal en el cumplimiento de los deberes y obligaciones de su
cargo, o por cualquier otro motivo. En el caso de estas causas valorativas y tasadas, la
capacidad del titular se ve reducida en los trminos63. Pero en el caso de que se trate
de circunstancias objetivas el defensor puede aplicarlas y hacer uso de su capacidad de
cese, sin que resulte precisa entonces la intervencin parlamentaria, al tratarse de un
acto reglado o debido.
61
62
Seala esta autora que en ningn caso se ha propuesto ni producido el cese de un Adjunto por
voluntad del Ombudsman, L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 250.
63
Se produce un evidente alejamiento del modelo de libre cese o no parlamentarizado, que es el
propuesto por gran parte de la doctrina y que parece resultar el ms adecuado. Esa parece la opinin de
Prez-Ugena y Coromina, que seala que en el caso de que (los conflictos entre el defensor y los
adjuntos) se produjesen, la ley no establece la solucin que debe adoptarse a este respecto, M. PREZ
UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 103. En la misma lnea se expresa Carballo Armas, que seala que
cuando el cese obedece a una negligencia notoria en el cumplimiento de las obligaciones y deberes del
cargo, en ese caso, y ello resulta ciertamente incomprensible, el Defensor necesita la aprobacin de
las Comisiones del Congreso y el Senado. Y como se puede apreciar, resulta evidente que el
nombramiento y cese de los Adjuntos no se produce por libre decisin del Defensor del Pueblo. Es ms,
la situacin sera an ms delicada en el caso de que el Defensor del Pueblo pierda la confianza en
alguno de sus Adjuntos, pues si eso sucede, el Defensor no puede cesarlo libremente, sencillamente,
porque la prdida de confianza no es un supuesto de cese, P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg. 182. En
el mismo sentido se pronuncia F. SAINZ MORENO, Defensor del Pueblo y Parlamento (relaciones con
las Cmaras), en Diez aos de Ley Orgnica del Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas,
Universidad Carlos III de Madrid (Ctedra Joaqun Ruiz-Gimnez), Madrid, 1992, pg. 52.
198
La sealada participacin parlamentaria en la eleccin de los adjuntos se considera

adecuada por algunos autores, como Gurrera Roig, que seala que su posicin actual
les proporciona las garantas, la independencia y la legitimidad para que su actuacin
tenga xito, por contraste con las posibilidades del personal tcnico, que carecen de
estas condiciones, que no dispone de la cobertura y proteccin jurdica para lograr
realizar eficazmente las funciones de control y defensa que caracterizan a la
Institucin64. Sin duda es la legitimacin para el ejercicio de las funciones la que en
mayor medida hace slida esta forma de proceder.
Por el contrario, una buena parte de la doctrina que se ha ocupado de este asunto es
partidaria de prescindir o limitar considerablemente la intervencin parlamentaria en
el nombramiento y cese de los adjuntos. Dadas las disfunciones que provoca su
designacin y mantenimiento en contra del criterio del titular, Dez Bueso se muestra
ms prxima al modelo de la ley castellano-leonesa, posteriormente recogido tambin
en la catalana, que permite amplia libertad para nombrar a los adjuntos y libertad
absoluta para cesarlos. Se muestra abiertamente partidaria de la propuesta de
modificacin de la ley canaria de 1995, que prevea que los adjuntos fueran
nombrados y cesados unilateralmente por el titular sin que se diera intervencin
parlamentaria de ningn tipo65. Esta autora seala que con el modelo actualmente
mayoritario los grupos parlamentarios buscan verse representados en la institucin y
en su caso contrarrestar la tendencia poltica del titular, y contar con personas de su
confianza en los casos de sustitucin del titular. Estas razones no las considera
proporcionales a las dificultades que causan a la hora de alcanzar el consenso para
elegir al titular, pues su nombre se condiciona generalmente al nombre del Adjunto
Los motivos que parecen justificar este mtodo de eleccin tampoco son
proporcionales a los inconvenientes que acarrea en el funcionamiento de la
institucin. Y aade que si se une el problema de la politizacin del cargo de Adjunto
64
65
199
con la circunstancia de que el sistema de incompatibilidades previsto para el mismo no

se extiende a los aos posteriores a la conclusin del mandato, pueden propiciarse
otras consecuencias negativas, como ha sucedido en ciertos casos: en primer lugar, el
cargo de Adjunto puede convertirse en una especie de trampoln a otros puestos de
representacin o designacin poltica; en segundo lugar, el cargo de Adjunto puede
utilizarse como retiro temporal para ciertas personalidades polticas. Ambos peligros
no favorecen en absoluto la independencia del Ombudsman66. Por su parte, tambin
Sainz Moreno, Prez-Ugena y Coromina y Carballo Armas se muestran partidarios de
que el defensor tenga mayor protagonismo en el nombramiento y cese de los
adjuntos67. Compartimos la opinin de este sector doctrinal partidario de que la
libertad de nombramiento y cese de los adjuntos por parte del titular se generalice,
puesto que de ello se deriva una mayor coherencia institucional y se refuerza la
independencia institucional, como se ha expresado reiteradamente.
Como vimos, la funcin de los adjuntos es, en trminos generales, la de auxiliar al

titular en el ejercicio de su labor institucional y suplirle en los casos en que as se
prev68. Sin embargo, la labor general de auxilio requiere una definicin que la
concrete para llegar a un conocimiento detallado de sus dimensiones en cada caso. En
realidad, ser cada titular el que en gran medida modele las funciones de los adjuntos
en sus mandatos; as, Dez Bueso seala las grandes diferencias de esas funciones en
razn fundamentalmente del papel ms o menos destacado que les atribuya el titular.
Pero una definicin de estas funciones con vocacin de estabilidad se contiene en la
66
67
Sainz Moreno plantea la necesidad de potenciar la capacidad de actuacin del Defensor del Pueblo en
caso de conflictos con sus adjuntos (F. SAINZ MORENO, op. cit., pg. 52). Carballo Armas califica de
delicada la situacin para el caso de prdida de confianza del defensor en los adjuntos (P. CARBALLO
ARMAS, op. cit., pg. 182). Y Prez-Ugena y Coromina tambin comenta de forma de crtica que cuando
se producen estos conflictos, la ley no prev ninguna solucin (M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit.,
pg. 103).
68
Aunque no se encuentre previsto legalmente, tambin se produce la sustitucin por contingencias
propias de la labor institucional, como las ausencias del titular en el extranjero. En estos supuestos, en el
caso del Defensor del Pueblo se produce la sustitucin mediante comunicacin del titular al Presidente
del Congreso de los Diputados tanto de la propia ausencia por los motivos apuntados como de la
previsin del Adjunto que le sustituir durante ese perodo (GUERRA ROIG, Artculo 8, Comentarios a
la ley del Defensor del Pueblo, pg. 193).
200
mayor parte de los reglamentos de organizacin y funcionamiento de los defensores.

Por ejemplo, el estatal seala al respecto que correspondern a los Adjuntos del
Defensor del Pueblo las siguientes competencias: a) Ejercitar las funciones del
Defensor del Pueblo en los casos de delegacin y sustitucin previstos en la Ley
Orgnica. b) Dirigir la tramitacin, comprobacin e investigacin de las quejas
formuladas y de las actuaciones que se inicien de oficio, proponiendo, en su caso, al
Defensor del Pueblo, la admisin a trmite o rechazo de las mismas y las resoluciones
que se estimen procedentes, y llevando a cabo las actuaciones, comunicaciones y
notificaciones pertinentes. c) Colaborar con el Defensor del Pueblo en las relaciones
con las Cortes Generales y la Comisin Mixta en ellas constituida al efecto y en la
supervisin de las actividades de las Comunidades Autnomas y, dentro de ellas, de la
coordinacin con los rganos similares que ejerzan sus funciones en este mbito. d)
Colaborar con el Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones como Mecanismo
Nacional de Prevencin. e) Preparar y proponer al Defensor del Pueblo el borrador de
informe anual y los de los dems informes que deban elevarse a las Cortes Generales o
al Subcomit para la Prevencin de la Tortura. f) Asumir las restantes funciones que se
le encomiendan en las leyes y disposiciones reglamentarias vigentes (art. 12.1). En
cualquier caso, queda a resguardo la funcin del titular, al que corresponde la
admisin definitiva o el rechazo y, en su caso, la resolucin ltima de las quejas
formuladas, aunque puede delegar en un Adjunto (art. 12.4). Las delimitaciones de
otro tipo de funciones se deben poner en conocimiento de la Comisin Mixta de las
Cortes Generales para las relaciones con el Defensor del Pueblo; en este caso se trata
de una mera comunicacin que no implica consentimiento ni intervencin
condicionante de ningn tipo por parte de la comisin parlamentaria, puesto que en
ese caso se estara comprometiendo la independencia del titular y, por extensin, de la
institucin, tal y como seala Prez-Ugena69. En parecidos trminos se han ido
aprobando los diferentes reglamentos autonmicos.
69
Esta autora seala que de otra forma, las competencias que corresponden al Defensor del Pueblo en
orden a mantener su independencia con respecto a las Cortes, a travs de su autogobierno, se veran
comprometidas, M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 104.
201
La LODP extiende a los adjuntos el estatus que prev para el titular,

fundamentalmente sus prerrogativas e incompatibilidades; seala que les ser de
aplicacin lo dispuesto para el Defensor del Pueblo en los artculos 3, 6 y 7 de la
presente Ley, los que se refieren a las condiciones generales, las prerrogativas y las
incompatibilidades del Defensor, algo lgico si tenemos en cuenta que los adjuntos
realizan las funciones propias de la institucin de forma directa o por sustitucin del
titular y en consonancia precisan como instrumento para su buen desempeo verse
sujetos a las limitaciones que afectan al defensor en garanta de su independencia, as
como tener la cobertura jurdica de las prerrogativas que cumplen esa funcin, pero en
este caso en defensa de posibles ataques externos contra la misma. Como sealamos
en su momento, las prerrogativas no pueden considerarse privilegios, sino garantas
del ejercicio independiente de la funcin, y se justifican por tratarse de forma
diferenciada situaciones que, per se, son claramente distintas.
Estas previsiones se han trasladado tambin al mbito autonmico por medio de la Ley
36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la institucin
del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades
Autnomas. Con ello encontramos el mismo problema de posible inconstitucionalidad
que tratamos en el anterior Captulo respecto de los titulares autonmicos.
Por lo que se refiere al nmero de adjuntos, es diferente en cada institucin, aunque

tiende a predominar el de uno, como vimos, y la tendencia actual apunta a su
disminucin. Lgicamente, el nmero de adjuntos ha venido unido en gran medida al
sistema de reparto de cuotas que critican algunos autores, que sostienen que en
funcin del nmero de adjuntos se producen unas o otras prcticas de reparto. As,
Dez Bueso seala que esta distribucin (por cuotas) se evidencia ms claramente en
la Comunidades Autnomas que cuentan con ms de un Adjunto, donde el primero
suele responder a la tendencia del Grupo parlamentario mayoritario (que tambin
propone al titular), en tanto que el Adjunto segundo responde a la ideologa de los
202
Grupos de la oposicin (normalmente, el Grupo mayoritario de la oposicin)70. Lo ms

relevante en relacin con el nmero de adjuntos es que se ha venido condicionando o
amoldando a la configuracin parlamentaria de cada momento, lo que en la mayor
parte de los casos ha supuesto un progresivo aumento de los adjuntos con
justificaciones ms que dudosas. Esta intencin se ha puesto de relieve alguna vez sin
reparos, como sucedi con ocasin de la reforma de la ley andaluza llevada a cabo en
1996, cuya exposicin de motivos seala que el paso de dos a tres adjuntos se debe a
que la distribucin poltica del Parlamento de Andaluca en esta V Legislatura hace
conveniente modificar la composicin de la institucin del Defensor del Pueblo
Andaluz, de modo que al ampliarse el nmero de Adjuntos se permita la mxima
pluralidad en cuanto a la presencia en la misma de los Grupos parlamentarios. Sin
embargo, en otros casos, a pesar de que la intencin pareca ser la misma, se ha
pretendido justificar el aumento en otros motivos, como sucedi con la reforma de la
ley gallega de 200271, que cre un tercer Vicevaledor, y lo justific aludiendo a la
magnitud alcanzada por la Administracin autonmica gallega desde la fecha de la
puesta en funcionamiento de esta institucin, como consecuencia del traspaso de
competencias trasferidas desde la Administracin general del Estado, lo que
aconsejara proceder al incremento del nmero de los vicevaledores, como rganos
auxiliares de este alto comisionado, que permitan implementar (sic) la eficacia de la
actuacin de esta institucin y coadyuvar, en definitiva, al cumplimiento de los fines
para los que fue creada. Las circunstancias del cambio, en un momento de
crecimiento de representacin del Grupo del Bloque Nacionalista Galego, que haba
sobrepasado al Grupo Socialista, y el hecho de que la ley se refiriera nicamente a esta
materia, hace pensar que el verdadero motivo era la bsqueda de un acuerdo que
permitiera realizar los nombramientos pendientes y dar participacin a todas las
fuerzas polticas con relevancia parlamentaria en la institucin.
70
71
Exposicin de Motivos de la Ley 1/2002, de 26 de marzo, por la que se modifica la Ley 6/1984, de 5 de
junio, del Valedor do Pobo de Galicia.
203
La tendencia al crecimiento del nmero de adjuntos por sta u otras circunstancias

parece haberse invertido con motivo de la actual crisis econmica, su gran repercusin
en los presupuestos y la tendencia a reducir e incluso a suprimir las instituciones que
tratamos. Desde entonces, tiende a disminuir el nmero de adjuntos, como se pone de
relieve con la Ley gallega 10/2012, del 3 de agosto, de modificacin de la estructura del
Valedor do Pobo, que reduce el nmero de adjuntos (as los denomina la nueva ley,
cambiando la anterior denominacin de vicevaledores) de tres a uno.
Desde la creacin de las instituciones se han conocido numerosas propuestas de

especializacin del ombudsman en determinadas materias por medio de su atribucin
especfica a un adjunto. Como es fcil imaginar, esta posibilidad crea ciertas fricciones
institucionales a la hora de definir los papeles del adjunto que desempee esa
especfica defensa y el titular, razn por la cual los defensores se han opuesto a
reformas de este tipo o han propuesto que, en cualquier caso, se preservara la unidad
dentro de la institucin y se evitara la fragmentacin o compartimentacin de las
funciones de una institucin personal, incluso personalista, y percibida por los
ciudadanos en trminos muy ligados a la figura de su titular. Ese objetivo se ha
conseguido en todas las ocasiones desde el momento en que la creacin de adjuntos
sectoriales no ha desvirtuado la unidad de la institucin. En cambio, s puede resultar
un tanto discordante con la capacidad de autoorganizacin que en principio se
presupone al titular con carcter general, algo especialmente relevante a la hora de
atribuir funciones a los adjuntos; sin embargo, al tratarse de previsiones con rango de
ley queda fuera de toda duda que se trata de decisiones organizativas legtimas y con
objetivos lgicos, fundamentalmente la de perseguir la promocin especializada o ms
intensa de los derechos de determinados colectivos o relativos a determinadas
materias cuando el legislador lo considera adecuado.
En contra de esta especializacin de los adjuntos se pronuncia Dez Bueso cuando

seala que el Ombudsman es una institucin unipersonal y en su titular radica y
reside gran parte de su auctoritas. Por este motivo, parece ms coherente integrar en
204
una nica persona la imagen pblica de la institucin, persona sobre la que adems
recae la direccin y responsabilidad de todas las actuaciones del Ombudsman. Por otra
parte, la atencin y especializacin necesaria para atender ciertos temas puede
suplirse oportunamente con el trabajo y los conocimientos jurdicos sectoriales de los
asesores de la institucin Finalmente se han de considerar las reducidas dimensiones
de actuacin de los Ombudsman autonmicos y tener en cuenta que la designacin de
Adjuntos especializados en materias propuestas desde los Parlamentos no es del todo
proporcional a las necesidades de estas instituciones, pues abordan otras
problemticas distintas con la misma amplitud o incluso con mayor intensidad72.
No existe ningn adjunto especializado en la institucin estatal, pero s varios en las

autonmicas. En Catalua, ya desde la modificacin de la ley del Sndic en 1989, se
prev la figura del Adjunto para la defensa de los menores, aunque el nombramiento
del responsable no se produjo hasta ocho aos despus debido a la oposicin de los
titulares73. En Canarias existe el Adjunto dedicado a la proteccin de los derechos de
los ancianos desde 1996. En Andaluca, desde 1998, tambin se prev que uno de los
tres adjuntos ejerza las funciones correspondientes al Defensor del Menor de
Andaluca. Por su parte, en Galicia esta distribucin funcional por sectores ha resultado
especialmente intensa; en el seno del Valedor do Pobo se han creado las figuras del
Vicevaledor del menor y el adolescente en 199774, del Vicevaledor del Paciente en
72
73
L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 255-256
74
La Ley 3/1997, de 9 de junio, de familia, infancia y adolescencia de Galicia, atribuye la defensa de los
derechos, especialmente referidos a la infancia y la adolescencia, al Valedor do Pobo, sealando que
ste le asignar las competencias a uno de los vicevaledores de la Institucin. Posteriormente la Ley
3/2011, de 30 de junio, de apoyo a la familia y a la convivencia de Galicia, seala en su artculo 44
(defensa de los derechos de la infancia y de la adolescencia) que las personas menores de edad para la
defensa de sus derechos podrn, personalmente o a travs de quien las represente legalmente: a)
Dirigirse a cualquier administracin pblica en demanda de la proteccin que precisen y solicitar de la
que resulte competente los recursos sociales disponibles. b) Poner en conocimiento del Ministerio Fiscal
todas aquellas situaciones y actuaciones que atenten contra sus derechos y contra a su integridad fsica
y moral. c) Presentar quejas ante el Valedor do Pobo, quien, para la defensa de los derechos referidos,
le asignar, bajo su supervisin, la competencia a una o uno de las o de los vicevaledores. Las
autoridades o los responsables en materia de menores le facilitarn al Valedor do Pobo toda la
informacin que les sea requerida. La vicevaledora o el vicevaledor responsable prestar especial
atencin a: Defender los derechos de las y de los menores a todos los niveles. Velar por el respeto de
205
200875, o de los derechos de las personas lesbianas, gays, transexuales, bisexuales e

intersexuales en 201476.
4. El secretario general
Aunque no se encuentra previsto en la LODP ni en la prctica totalidad de las leyes

autonmicas, los reglamentos de las instituciones recogen la figura del secretario
general como responsable de la organizacin y el rgimen interno de los defensores.
As, el art. 23 del reglamento del Defensor del Pueblo seala que correspondern al
secretario general las competencias siguientes: a) El gobierno y rgimen disciplinario
de todo el personal, ejerciendo las competencias no atribuidas especficamente al
Defensor del Pueblo, los Adjuntos o la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior. b)
Dirigir los servicios dependientes de la Secretara General. c) Preparar y presentar a la
Junta de Coordinacin y Rgimen Interior las propuestas de seleccin de los Asesores y
dems personal, para su informe y posterior resolucin por el Defensor del Pueblo. d)
la legislacin vigente en materia de proteccin de menores. Proponer, a travs del Valedor do Pobo,
medidas susceptibles de mejorar la proteccin de las y de los menores o de perfeccionar la aplicacin de
las ya existentes. Promover ante la sociedad gallega la informacin sobre los derechos referidos y so-
bre las medidas que es necesario tomar para su mejor atencin y cuidado.
75
La Ley 8/2008, do 10 de julio, de salud de Galicia, en su artculo 18 seala que las atribuciones del
Valedor do Pobo en relacin con la Administracin sanitaria sern ejercidas a travs de uno de sus
vicevaledores o vicevaledoras designado o designada por aquel. La persona designada tendr la
consideracin de vicevaledor o vicevaledora del paciente y tendr atribuida la defensa y la promocin
de los derechos e intereses de los usuarios y de las usuarias del Sistema Pblico de Salud de Galicia, bajo
la supervisin del Valedor do Pobo.
76
Ley 2/2014, de 14 de abril, por la igualdad de trato y la no discriminacin de lesbianas, gays,
transexuales, bisexuales e intersexuales en Galicia. Su disposicin final segunda (facultades del Valedor
do Pobo) seala que se faculta a la institucin del Valedor do Pobo como autoridad independiente para
velar por la igualdad de trato y no discriminacin por razn de las causas previstas en esta ley, tanto en
el sector pblico como en el privado, mediante el ejercicio de las siguientes funciones: 1. Prestar apoyo
a las personas que pudiesen haber sufrido discriminacin para la tramitacin de sus quejas o
reclamaciones. 2. Constituirse, con el consentimiento expreso de las partes, en rgano de mediacin o
conciliacin entre ellas, en relacin con las violaciones del derecho de igualdad de trato y no
discriminacin, excepto con las que tengan contenido penal o laboral. 3. Iniciar de oficio, o a instancia
de terceros, investigaciones sobre la existencia de posibles situaciones de discriminacin que revistan
una especial gravedad o relevancia, excepto las que revistan carcter de infraccin penal, en cuyo caso
deber remitir lo investigado a la Fiscala o a la autoridad judicial. 4. Instar la actuacin de las
administraciones pblicas que correspondan para sancionar las acciones u omisiones que puedan ser
constitutivos de infraccin administrativa en materia de igualdad de trato y no discriminacin. 5.
Colabora con el Defensor del Pueblo y con las instituciones y organismos pblicos equivalentes de otras
comunidades autnomas e internacionales.
206
Preparar y elevar a la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior el anteproyecto de

Presupuesto. e) Administrar los crditos para gastos del Presupuesto del Defensor del
Pueblo. f) Redactar las actas y notificar los acuerdos de la Junta de Coordinacin y
Rgimen Interior. g) Convocar, por indicacin del Presidente, el Consejo Asesor del
Mecanismo Nacional de Prevencin y levantar acta de sus reuniones. Segn Carballo
Armas, el Secretario General tiene una dimensin bifronte, como secretario de la
Junta de Coordinacin y Rgimen Interior (art. 17 del reglamento), por un lado, y como
responsable de la propia Secretara General, por otro. En ejercicio de esta ltima
funcin desempea las competencias que hemos reseado. Su nombramiento
corresponde al titular, aunque antes debe conocer e informar la Junta de
Coordinacin y Rgimen Interior (art. 8.i y 23.1.f del reglamento) y puede ser
sustituido por vacancia, ausencia o enfermedad por el director que designe el Defensor
del Pueblo despus de or a la Junta (art. 23.2 del reglamento).
En parecidos trminos se prev y regula esta figura en los reglamentos autonmicos.

nicamente se aade una mencin a sus responsabilidades en el mbito ms propio
de la institucin, el de las reas, las quejas o las consultas ciudadanas, es decir, la
coordinacin general de las funciones que trascienden del mbito interno de la
institucin. As, el reglamento vasco seala en su artculo 19 que llevar a cabo,
adems de funciones mencionadas en parecidos trminos que en el caso de Defensor
del Pueblo, la direccin de la gestin de las quejas y las consultas, impulsando su
tramitacin, y la coordinacin de las reas en los trminos en que le sea asignado
este cometido. En Galicia, la figura parece concebida en parecidos trminos, aunque
expresando esta funcin de una forma ms general (coordinar las actividades de
informacin y difusin respecto del contenido y alcance de las competencias del
Valedor do Pobo) y mediante una clusula de apertura (cualquier otra funcin que le
asigne el Valedor do Pobo)77. Esta interpretacin se refuerza si tenemos en cuenta
que, de acuerdo con el reglamento gallego, el secretario general es un asesor ms (en
77
No obstante, el Valedor do Pobo ha creado tambin la figura del Asesor-coordinador, aunque slo a
travs de una modificacin de su Relacin de Puestos de Trabajo, y nunca mediante la modificacin de
su reglamento o con normas o directrices escritas que matizaran lo sealado en el Reglamento.
207
Galicia su denominacin es Asesor-Secretario General) y que por ello desempea,

adems de las funciones propias de la secretara, la labor propia de asesor (art. 19),
de la misma manera que en la Comunidad Foral de Navarra78. Con carcter general
renen, como en el caso del Defensor del Pueblo, la doble condicin de secretario de
la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior, en la que participan con voz y sin voto, y
de responsable del rgimen interno de la institucin, a lo que se une su cometido de
coordinacin general de la labor ordinaria de las funciones de la institucin,
fundamentalmente en lo relativo a las quejas y los informes. Esta tarea adicional
parece encontrar su justificacin en las dimensiones de las oficinas autonmicas,
algunas de las cuales cuentan con medios personales significativamente ms escasos
que los de la institucin estatal.
En el caso del Justicia de Aragn, las funciones que se atribuyen al secretario general
se limitan al mbito interno debido a que la coordinacin de las quejas se atribuye al
Asesor-Jefe (coordinacin y direccin de las reas y Departamentos en que haya
estructurado la Institucin, segn el art. 18 del reglamento). Adems, el secretario
general debe ser funcionario de carrera (16.1).
En el reglamento de la institucin catalana, aprobado para su adaptacin a la nueva

ley, la figura del secretario general se sustituye, aunque de una forma un tanto
confusa79, por la de un gerente, una figura ms adaptada a lo que indica su propia
denominacin, es decir, a los asuntos de gestin interna. Esta configuracin parece
78
El art. 25.2 del reglamento del Defensor del Pueblo de Navarra seala que el Secretario General
podr desempear la labor propia de asesor y ejercer las funciones que se determinen por el
Defensor/Defensora del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.
79
Aunque la primera mencin se hace a la figura del gerente, a la hora de enumerar la estructura
general del Sndic (art. 3), la ley sigue manteniendo la denominacin anterior, la de secretario general.
Sin embargo, en las menciones posteriores se habla slo del gerente, tanto en el art. 4, en el que hace
referencia a los componentes del Consejo de Direccin, como sobre todo en el art. 8, en el que se
prescinde de la mencin secretario general y se desarrolla la figura del gerente. Todo parece
apuntar a que la mencin del art. 3 fue un error y que en realidad la anterior figura del secretario
general se sustituye por la del gerente, o que ambas figuras son, en realidad, la misma y se denominan
indistintamente. La primera interpretacin se refuerza por la prctica que se sigue en la institucin, en la
que el desempeo de la funcin que comentamos se atribuye al gerente.
208
tener su origen en los cambios introducidos por la ley catalana en materia de personal,
que hacen necesario el refuerzo de la gestin en ste y en otros aspectos, como
veremos ms adelante80.
A todas las funciones sealadas, los secretarios generales suelen aadir la preparacin
de los elementos necesarios para desarrollar las funciones de relacin o coordinacin
de los diferentes titulares, lo que en ocasiones se hace mediante reuniones
preparatorias de los secretarios generales previas a las de los defensores.
En Castilla y Len la figura ha sido suprimida del organigrama del Procurador del
Comn e integrada en una de carcter general con funciones referidas a todas las
instituciones propias de la comunidad autnoma, que incluye algunas de clara
naturaleza administrativa, como el Consejo Consultivo. La intencin declarada de la
ley81 es suprimir alguno de los rganos de las instituciones que desarrollaban estas
funciones (de secretara general) en cada una de las instituciones y unificarlos en el
seno del Parlamento con el objetivo de que las instituciones propias no sean ajenas a
la excepcional y difcil situacin econmica en la que nos encontramos, lo que exige
mejorar su organizacin y funcionamiento. Sin embargo, parece claro que este
objetivo repercute de forma negativa en la independencia de criterio a la hora de
tomar decisiones en el mbito interno y es contrario al principio de autonoma que
debe regir todas las actuaciones de la institucin.
5. La situacin administrativa del personal de las instituciones

Aunque el Defensor del Pueblo es una institucin tpicamente personalista, lo que
significa que en todo caso sea el titular el que tenga la ltima palabra sobre todos y
80
El art. 8 del reglamento cataln seala respecto del gerente que el sndic o sndica le podr delegar,
entre otras, las funciones siguientes: a) Dirigir las unidades y los servicios adscritos. b) Gestionar y
custodiar el Registro General y el Archivo de la institucin. c) Dirigir el personal al servicio del Sndic de
Greuges, sin perjuicio de su dependencia funcional del responsable de la unidad correspondiente. d)
Elaborar y presentar al sndic o sndica el anteproyecto de presupuesto. e) Administrar los gastos del
presupuesto. f) Administrar el patrimonio de la institucin y gestionar los contratos que suscriba la
institucin.
81
Ley 4/2013, de 19 de junio, por la que se modifica la organizacin de la Comunidad de Castilla y Len.
209
cada uno de los temas que conoce, el considerable volumen de trabajo que
previsiblemente se va a generar en la oficina y la variedad de temas sobre los que ser
necesario pronunciarse hacen preciso contar con un amplio grupo de personas
dedicadas a esa labor, entre las que se divide el trabajo de acuerdo con criterios
preestablecidos.
Adems de los medios personales ya examinados, como los adjuntos o el secretario

general, con un estatus y funciones particulares, las instituciones tambin cuentan con
asesores, jefes administrativos (de servicio o de seccin), administrativos, auxiliares y
ordenanzas. Las normas sobre el personal, ya sean las leyes reguladoras de las
instituciones, sus reglamentos y otras de diverso contenido aprobadas por los
parlamentos, con carcter general consideran a quienes desempean sus funciones en
las oficinas de los defensores como personal al servicio del Parlamento respectivo,
aunque dependan tanto orgnica como funcionalmente del comisionado. Esto significa
que les ser de aplicacin el Estatuto del Personal del Parlamento en lo que no se
disponga con carcter particular para ellos.
Siguiendo en este punto la acertada exposicin de Alonso Seco, la mencin de la LODP,

en concreto de su art. 35, resulta incompleta, puesto que slo alude a que quienes
prestan sus servicios en el Defensor se considerarn como personal al servicio de las
Cortes, sin concretar su naturaleza, rgimen jurdico, sistema de acceso o sus
derechos o deberes. Estas carencias en gran parte sern cubiertas por el Reglamento
de Organizacin y Funcionamiento, que desarrolla en este punto unos principios que
deben interpretarse sobre esa escasa base. Entre estos principios destaca el carcter
de transitoriedad y la subsiguiente inestabilidad que afecta a todo el personal del
Defensor. Seala este autor que el nmero 1 del artculo que se comenta -el 27
entonces, ahora el 31 del reglamento- manifiesta expresamente que son personas al
servicio de las Cortes, pero slo mientras permanezcan en el Defensor del Pueblo. La
reserva de plaza y destino que tienen los funcionarios de la Administracin pblica no
es sino una garanta que se les ofrece para cuando, por haber cesado en el Defensor
210
del Pueblo, deben retornar a la Administracin. Esa transitoriedad que es debida a la

ausencia de carcter funcionarial, o ms propiamente de funcionarios de carrera,
utilizando la terminologa de la anterior LFCE, del personal de la institucin, ausencia
pretendida, puesto que aun habindose contemplado expresamente en sede
parlamentaria la posibilidad de dar carcter funcionarial a la relacin con el defensor,
sta opcin fue desestimada82.
Este carcter transitorio que, como seala el autor citado, se contrapone a la

permanencia y estabilidad propias de la funcin pblica, es el aplicable en el mbito
del defensor, puesto que la norma opta por la designacin libre y no por el carcter
funcionarial en el desempeo de las funciones del personal del defensor. Y aade que
la LODP ha optado por la transitoriedad, ha querido que todas las personas al servicio
del Defensor del Pueblo, y no slo los asesores como establece el art. 34, sean de
designacin libre, puestos de confianza en definitiva, tal y como quedar explcito en el
art. 27.3 del ROFDO -hoy art. 31.3- (la seleccin del personal al servicio del Defensor
del Pueblo se realizar por ste libremente), que afecta a todo el personal83.
Por tanto, toda la plantilla del Defensor del Pueblo desempea sus funciones en la
institucin como personal eventual, y no existe diferencia alguna ad intra, es decir, en
el seno de la propia institucin. El funcionario de carrera lo es slo en su
administracin de origen, pero no en el Defensor del Pueblo, donde no existe una
carrera funcionarial propiamente dicha84. La nica diferencia entre el personal que
rene tambin la condicin de funcionario de carrera y el resto del personal del
defensor se concreta ad extra, respecto de la administracin de origen de los
funcionarios, en la que se encuentran en la situacin administrativa de servicios
especiales mientras permanezcan en el Defensor del Pueblo, lo que supone la reserva
de su puesto de trabajo original en el caso de que se encuentren en situacin de
82
J. M. ALONSO SECO, Artculo 35, en Comentarios a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, op. cit.,
pg. 878.
83
J. M. ALONSO SECO, op. cit., pg. 878.
84
As lo seala acertadamente J. M. ALONSO SECO, op. cit., pg. 882.
211
servicio activo. Se trata de un estmulo para la incorporacin de personal funcionario,

no slo por la reserva de plaza que acompaa al reconocimiento de la situacin se
servicios especiales, sino por computarles el tiempo servido en el Defensor del Pueblo
a todos los efectos, tal y como seala Alonso Seco85.
El personal funcionario que no est en situacin de servicio activo no se beneficia de la

mencionada reserva, pero puede participar en los procedimientos de seleccin para
provisin mientras permanezcan en el Defensor del Pueblo y retornar despus de
cesar en l a travs de los medios ordinarios (concurso, libre designacin o adscripcin
provisional).
Por su parte, el personal que no tiene la condicin de funcionario de carrera es,

mientras permanece en la institucin, funcionario eventual, puesto que desempea un
servicio pblico en las condiciones indicadas. As lo seala expresamente el artculo 1
del Estatuto de Personal del Defensor del Pueblo: son funcionarios del Defensor del
Pueblo los que, en virtud del nombramiento legal, y de acuerdo con lo establecido en
la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, y en el Reglamento de 6 de abril de 1983, se
hallen incorporados al mismo mediante una relacin estatutaria de servicios
profesionales y retribuidos con cargo a su presupuesto.
As, todo el personal, sea o no funcionario de carrera, tiene la misma consideracin

como eventual en el mbito interno de la institucin, y ello deriva principalmente de
que el legislador quiso dar un carcter contingente o de no permanencia al desempeo
de sus funciones con el fin de reforzar el carcter personalista de la institucin, lo que
deba conllevar que la totalidad del personal fuera de confianza y que no existiera
ninguna traba a la hora de nombrarlo, cesarlo o renovarlo cuando llegara un nuevo
titular.
85
212
Sin embargo, esta libertad en principio amplsima se matiza por dos circunstancias
relevantes, como son la preferencia de los funcionarios a la hora de seleccionar el
personal y que la seleccin se debe hacer de acuerdo con los principios de mrito y
capacidad, que son los que rigen constitucionalmente el acceso a la funcin pblica. La
primera de las circunstancias se pone de relieve en el art. 27.3 del ROFDP, que
precepta que en los nombramientos (del personal, sin distincin) se procurar dar
prioridad a funcionarios pblicos. Esa prioridad respecto de la capacidad de seleccin
se corresponde con los estmulos para el acceso de los funcionarios que ya hemos
comentado. A ello se une que la seleccin debe hacerse de acuerdo con los principios
mencionados, lo que a su vez supone un doble condicionamiento; que se trate de un
proceso selectivo entre varios candidatos, por una parte; y que los criterios utilizados
respondan a los principios constitucionales, lo que supondr una adecuada motivacin
de la designacin. Pero dado que, en cualquier caso, la capacidad de seleccin es libre
o muy amplia, Alonso Seco interpreta esa exigencia como una limitacin por la va de
establecer los criterios de seleccin, que seguirn siendo libres86. En cualquier caso, el
margen de seleccin es muy amplio, como se pone de manifiesto en el mismo artculo,
que despus de hablar de seleccin, en la lnea regulatoria y por tanto limitativa
examinada, sin embargo vuelve a utilizar la expresin nombramientos (del personal),
una terminologa ms acorde con la libertad que es, en realidad, consustancial a la
configuracin del rgimen legal del personal de la institucin.
Adems, todo el personal del Defensor del Pueblo tiene la consideracin de personal al
servicio de la Cortes Generales, sin perjuicio de la dependencia orgnica y funcional del
Defensor del Pueblo (art. 35.1 LODP y art. 27.1 del ROFDP). Sin embargo, a estos
efectos, la aplicacin de esta disposicin resulta escasa, puesto que el Estatuto de
Personal de las Cortes previsto en el art. 72.1 de la Constitucin resulta contrario al
especfico del Defensor del Pueblo que estamos analizando. Como seala Alonso Seco,
86
Este autor seala que debe hablarse ms de seleccin libre de criterios para nombrar al personal que
de seleccin libre y directa de personas, de la misma forma que sucede en el Tribunal Constitucional,
que faculta a su Pleno para aprobar las bases de la convocatoria de los concursos-oposicin para
ingresar en el Cuerpo de Letrados. J. M. ALONSO SECO, op. cit., pg. 881.
213
uno y otro contienen diferencias tan sustanciales, en la forma y en el fondo, que los
hacen de imposible equiparacin87. Este autor alude a que esa mencin legal y
reglamentaria debe tener una interpretacin en sentido negativo, la que permite
excluir al personal del mbito de la administracin general con el fin de preservar la
independencia de la institucin y distanciar su personal de aqulla, situndolo en la
rbita del Parlamento. Pero en el mismo sentido se pretende que tampoco se de una
relacin de dependencia del propio Parlamento, por lo que tampoco la pretendida
asimilacin del personal del Defensor del Pueblo como personal al servicio de las
Cortes va a tener una amplia repercusin si tenemos en cuenta que la relacin del
personal parlamentario es de carcter funcionarial y, por tanto, se rige por el principio
de la permanencia, al margen de la existencia de algunos puestos de confianza,
mientras que en el Defensor del Pueblo sucede lo contrario, es decir, todo el personal
tendr la consideracin de eventual y el principio que rige es el de no permanencia, ya
que el personal en su totalidad es de confianza88. Por tanto, la nica consecuencia de
la consideracin del personal como al servicio de las Cortes ser la aplicacin
supletoria de su estatuto en otros mbitos, pero no en el ms relevante que
analizamos.
El rgimen de personal que acabamos de exponer es el regulado para la institucin del

Defensor del Pueblo y, en un principio, tambin lo fue para la prctica totalidad de las
instituciones autonmicas debido al efecto mimtico que la regulacin y la prctica
estatal tuvo respecto de las comunidades autnomas. Sin embargo, en este terreno
con el paso del tiempo se fueron abriendo camino otros modelos de organizacin del
personal ms prximos a los propios de la administracin general. Se comenzaron a
separar de forma estricta las circunstancias del personal eventual o de confianza del
personal que no tena esa condicin, que en su mayor parte debera responder a los
87
88
Como expresa Alonso Seco, en el (personal) de las Cortes prevalece la relacin funcionarial de
servicios de carcter permanente, sin perjuicio de la existencia de determinados cargos de confianza. En
el Defensor del Pueblo aun siendo funcionarios, no existe tal relacin de carcter permanente, ya que
todo su personal es de confianza, J. M. ALONSO SECO, op. cit., pg. 880.
214
principios del modelo funcionarial, sobre todo, los que rigen el acceso a la funcin
pblica y a la estabilidad. En definitiva, estableca la necesidad de considerar una
administracin propia dentro de la institucin. En el camino que sealamos se fueron
produciendo sucesivas variaciones en esta lnea, como veremos, pero la culminacin
del nuevo modelo es la regulacin del Sndic de Greuges de Catalua, que conforma un
sistema contrario al perfilado para el Defensor del Pueblo.
Ya el anterior reglamento del Sndic de Greuges sealaba que el personal funcionario

propio de la institucin acceda a su puesto a travs de convocatoria pblica, es decir,
mediante oposicin o concurso-oposicin (arts. 3-5). El modelo cataln contiene todos
los elementos tpicos de una administracin propia, especialmente la existencia de
funcionarios de la institucin, con la consiguiente consagracin de la estabilidad en el
desempeo de sus funciones y la exclusin de la eventualidad del personal que se
clasifique como funcionario. La ley 24/2009, reguladora de la institucin, seala que
el personal al servicio del Sndic de Greuges distinto del personal eventual es
seleccionado mediante convocatoria pblica, con sujecin a los principios de igualdad,
mrito y capacidad (art. 87.4). Este nuevo modelo se perfila con precisin por el
Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Sndic de 29 de diciembre de 2010
(ROFSGC), que define una funcin pblica del Sndic de Greuges que se ordena de
acuerdo con los principios de legalidad, objetividad, eficacia y eficiencia y se rige por
la Ley 24/2009, por este reglamento, por el resto de normas aprobadas por el Sndic
de Greuges y, supletoriamente, por los Estatutos de rgimen y gobierno interior del
Parlament de Catalunya (art. 12.1 ROFSGC). Tambin divide al personal en
funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal eventual y personal laboral
(art. 13 del ROFSGC), y los primeros sern los que en virtud de nombramiento y
mediante relacin profesional sujeta a derecho pblico, se incorporan al servicio del
Sndic de Greuges y ocupan puestos de trabajo clasificados como tal en la relacin de
puestos de trabajo, y dotados presupuestariamente al efecto, o se encuentran en
alguna de las situaciones administrativas legalmente establecidas (art. 14 ROFSGC).
Adems, para ello se prev el establecimiento de ofertas pblicas de empleo de la
215
institucin; la incorporacin de los funcionarios por medio de procesos de seleccin

competitiva regidos por los principios de igualdad, mrito, capacidad y legalidad; el
establecimiento de condiciones especficas; la regulacin de los rganos de seleccin;
la clasificacin por grupos funcionariales; o la regulacin de una carrera profesional en
el seno de la propia administracin del Sndic. Como vemos, se trata de un modelo
claramente funcionarial89.
Mucho antes de que la institucin catalana desarrollara su modelo funcionarial ste ya
se prevea en el Justicia de Aragn, aunque no de una forma tan pormenorizada como
despus lo hicieron la ley y el reglamento catalanes. Lo hizo en 1990, cuando se aprob
su Reglamento de organizacin y funcionamiento, en el que se menciona que es
personal funcionario al servicio del Justicia de Aragn, todo aquel que, en virtud del
correspondiente nombramiento y siguiendo los procedimientos fijados para el acceso
a la funcin pblica, ocupe un puesto de trabajo de carcter tcnico, ejecutivo, auxiliar
o subalterno (art. 30). A este tipo de personal se contrapone el eventual y el laboral. Su
seleccin se hace por las Cortes, a propuesta del Justicia, para despus adscribirlo al
89
En los captulos V y VI del Ttulo II del ROFSGC se contiene una detallada regulacin sobre los
principales aspectos que afectan al rgimen de los funcionarios propios del Sndic, especialmente a la
adquisicin y la prdida de la condicin de personal del Sndic de Greuges y a su carrera funcionarial
dentro de la institucin. El art. 32 ROFSGC (requisitos para adquirir la condicin de funcionario del Sndic
de Greuges) seala que la condicin de funcionario del Sndic de Greuges se adquiere por el
cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos: a) Haber superado los procesos selectivos
correspondientes.... El art. 33 (los principios de seleccin del personal) seala que el Sndic de Greuges
selecciona a su personal para cubrir las vacantes de la relacin de puestos de trabajo, con criterios de
objetividad, de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad de los
candidatos, y mediante convocatoria pblica, que en los procesos de seleccin del personal se tendr
en cuenta especialmente la adecuacin del sistema selectivo al contenido de los puestos de trabajo a
cubrir, de forma que se analicen la experiencia y los mritos de los aspirantes y su idoneidad y capacidad
para el ejercicio de las funciones que se les puedan encomendar, y que los procedimientos selectivos
podrn incluirse valoraciones sobre los conocimientos, las habilidades y la experiencia de los aspirantes,
entrevistas, pruebas prcticas, tests psicotcnicos o profesionales u otros instrumentos que colaboren
en la fijacin objetiva de los mritos, las capacidades y la idoneidad de los aspirantes en relacin con el
cumplimiento de las funciones de los puestos de trabajo que deban ocuparse. Los dems artculos se
refieren a los requisitos para participar en las convocatorias (art. 34); los sistemas de seleccin del
personal (art. 35), mediante oposicin, concurso-oposicin o concurso, en su caso los cursos de
formacin, y el periodo de prcticas; las convocatorias de seleccin del personal (art. 36), de acuerdo
con la oferta de ocupacin pblica; los rganos de seleccin (art. 37); la colaboracin con la Escuela de
Administracin Pblica de Catalua (art. 38); el periodo de prcticas (art. 39); el nombramiento de
funcionarios (art. 40); la promocin interna (art. 41), para la que se reservarn del 20% al 50% de las
plazas convocadas; la carrera horizontal del personal (art. 42) que establece un sistema de grados,
categoras o escalafones de ascenso; la prdida de la condicin de funcionario del Sndic de Greuges (el
art. 43); y la jubilacin del personal (art. 44).
216
servicio del Justicia mediante convocatoria pblica, en la que se garanticen en todo

caso los principios constitucionales de igualdad, mrito, capacidad y publicidad. De los
tribunales que enjuicien las pruebas de ingreso formarn parte el Justicia de Aragn o
su Lugarteniente, un miembro de la Mesa de las Cortes designado por el Presidente de
la Cmara, el Letrado Mayor de las Cortes o letrado que le sustituya, y dos funcionarios
adscritos al servicio del Justicia de Aragn (art. 32). Finalmente, el Justicia puede
acordar que la provisin de determinados puestos de trabajo reservados a
funcionarios, que se encuentren vacantes, se efecte a travs de concurso de mritos,
al que podrn concurrir conforme a la legislacin vigente quienes ostenten la
condicin de funcionario, y propondr a la Mesa de las Cortes, para su aprobacin,
las bases que hayan de regir dichos concursos (art. 33).
En otros casos la tendencia a la estabilidad del personal mediante la funcionarizacin

de gran parte de su personal no ha traspasado los enunciados generales del proceso.
As sucede en el caso de Galicia, en donde el art. 10 de la Ley 6/1984, despus de su
reforma de 1994, seala que el personal restante (que no sea asesor) habr de reunir
la condicin previa de funcionario de cualquiera de las administraciones pblicas y
podr ser adscrito a su oficina por libre designacin o por concurso pblico segn la
relacin de puestos de trabajo. Por tanto, se diferencia de los modelos mencionados
en que la condicin de funcionario se debe reunir necesariamente con carcter previo
y en que el nico modelo de acceso es el concurso general. En este caso no parece que
pueda hablarse de una funcin pblica especfica, aunque s de una amplia estabilidad.
Hasta tanto no se consolide la condicin de funcionario con destino permanente en la
institucin mediante el concurso que prev la ley debe interpretarse que la condicin
es asimilable a la prevista con carcter general para el personal de las instituciones de
este tipo; por tanto, se trata de funcionarios eventuales con reserva de plaza.
Por su parte, en el caso del Ararteko vasco, el Defensor del Pueblo de Navarra, el
Diputado del Comn de Canarias o el Procurador del Comn de Castilla y Len existe
un cierto nmero de miembros del personal que son necesariamente funcionarios,
217
pero no propios, sino del Parlamento. En este sentido el reglamento vasco seala que
se trata de personal de plantilla del Parlamento Vasco a quienes la persona titular de
la institucin asignar destino (art. 29 ROFAPV).
A esta lnea tendente con mayor o menor detalle a la funcionarizacin se refiere Dez
Bueso en su monografa dedicada a analizar las instituciones autonmicas. Seala que
en ellas el personal se divide en dos grandes grupos, el de confianza o eventual y el
funcionario. Este ltimo se selecciona mediante los mecanismos establecidos en la
normativa de la funcin pblica, y en su proceso de seleccin intervienen,
normalmente, miembros de la institucin y del Parlamento90.
6. Las diferentes categoras de personal
Al margen de las personas que desempean las funciones principales de la institucin,

que ya hemos mencionado, con carcter general las instituciones cuentan con
personal de confianza o asesores y con personal administrativo, auxiliar y subalterno.
Los asesores tienen por funcin prestar la cooperacin tcnico-jurdica que sea
necesaria para que el defensor y los adjuntos desempeen su labor. Con carcter
general, tienen asignadas una o varias reas relativas a las diferentes materias propias
de la administracin, de tal manera que en este mbito realizan el estudio exhaustivo
de las quejas y se encargan de su trmite, proponiendo las actuaciones que se
deduzcan de la investigacin relativa al objeto de la reclamacin. Estas actuaciones
sern finalmente corroboradas y puestas en prctica, bien por un adjunto o por el
propio defensor.
La designacin de los asesores es libre, sin necesidad de procedimiento de

concurrencia pblica, no precisan ser funcionarios de carrera y su rgimen tiene
carcter eventual puro, puesto que cesan de forma automtica en el mismo momento
90
218
en que tome posesin un nuevo defensor, de la misma forma que sucede con los
adjuntos. Con ello se refuerza la caracterizacin de este personal como miembros del
equipo personalsimo de cada defensor, razn por la cual no debe imponerse su
continuidad a la persona que le suceda en el cargo, que puede desear la formacin de
su propio equipo sin restricciones de ninguna clase.
Como mencionamos, el hecho de que la seleccin y nombramiento de los asesores sea

libre no significa que se encuentre absolutamente exenta de condicionantes y que el
titular pueda realizar su eleccin sin un procedimiento y sin respetar los principios
propios de seleccin del personal al servicio de la administracin. En este sentido, el
ROFDP seala que debe hacerse una seleccin, lo que significar necesariamente el
establecimiento de un procedimiento comparativo entre diferentes aspirantes, y
tambin respetarse los principios de mrito y capacidad, de tal forma que ser
necesaria una motivacin suficiente. No obstante, no parece que este mtodo pueda
equiparase al de otros rganos, como el Tribunal Constitucional, en el que se realiza
una previa definicin de los criterios de seleccin, sino que debe interpretarse como la
necesidad del establecimiento de un medio selectivo y de motivacin de la eleccin, de
acuerdo con los principios mencionados.
El cese del personal asesor o de confianza se realiza de forma automtica cuando se

produce una renovacin del titular de la institucin, como corresponde al rgimen de
eventualidad strictu sensu que afecta a este tipo de personal.
La regulacin examinada para los asesores resulta justificada por la funcin principal
que desarrollan y la conveniencia de que se trate de personal de la estricta confianza
del titular de una institucin que, como venimos insistiendo, tiene un carcter
claramente personalista. Adems Gil-Robles y Gil-Delgado aade a estas razones que
no debe existir una red de intereses creados que con el tiempo pongan en peligro el
219
cumplimiento de su misin91. Sin embargo, a pesar de esta amplia libertad para

configurar su equipo ms cercano, en las renovaciones institucionales ha pesado en
gran medida la estabilidad y la conveniencia de dar continuidad a la labor institucional,
o al menos de no prescindir de una parte importante del personal tcnico92.
En esta lnea de posible continuidad del personal asesor con el fin de evaluar las
necesidades institucionales, el reglamento de la institucin catalana (ROFSGC) obliga a
un periodo de reflexin de un mes y descarta el cese automtico que es habitual en el
resto de las instituciones; seala que al cesar en el cargo un sndic o sndica, el
personal eventual continuar ejerciendo el cargo en funciones hasta que el nuevo
sndic o sndica, en el plazo de un mes a contar de la fecha de la toma de posesin,
acuerde su cese o ratificacin (art. 16.5).
Adems, la condicin de asesor lleva aparejado un rgimen de incompatibilidades muy

similar al atribuido al de los titulares y los adjuntos. Se separa de ste en cuanto que a
los asesores no les afecta la prohibicin de militar en partidos polticos, sindicatos,
asociaciones o fundaciones, aunque s todas las dems de este tipo, como la
prohibicin de desarrollar funciones directivas o empleos en todos ellos. No obstante,
parece adecuada la objecin que plantea Dez Bueso a esta mayor flexibilidad del
rgimen de incompatibilidades de los asesores; esta autora seala que la idea de
ampliar el sistema de incompatibilidades a los asesores responsables de rea durante
el tiempo en que permanezcan en la institucin viene justificada por un doble motivo:
su trabajo condiciona la actividad desarrollada en cada rea y son ellos quienes,
principalmente, se relacionan con la Administracin durante la tramitacin de los
91
92
Como seala Dez Bueso, la posibilidad de que un nuevo Ombudsman sustituya a todo el equipo de
asesores no significa necesariamente que el titular deba utilizar esta facultad en tal sentido; hasta el
momento, nicamente el Sr. Monserrat en Aragn procedi a la sustitucin de la totalidad del personal
asesor, lo que fue criticado en el Parlamento por algn diputado porque esa decisin no estaba en la
lnea de otros Ombudsman autonmicos ni era necesario para que el titular de la institucin desarrollara
su criterio particular. Cita en relacin con la crtica al Sr. Monserrat las manifestaciones del diputado Sr.
Burriel Borque (Grupo de Izquierda Unida), recogidas en el Diario de Sesiones de las Cortes de Aragn,
n 98, Sesiones Plenarias n 101 y 102, del 23 de junio de 1994, pg. 2965). L. DEZ BUESO, op. cit., pg.,
259.
220
expedientes. Parece oportuno que las personas con un cierto peso especfico en la
resolucin de asuntos y que se comunican habitual y directamente con la
Administracin se desvinculen de partidismos polticos y se abstengan de tener
relaciones habituales y estables con los entes que supervisan93.
nicamente se contempla una posible compatibilidad en el caso de labores docentes o

investigadores de dedicacin parcial. Como seala el ROFDP en su art. 35.2, previo el
correspondiente reconocimiento de compatibilidad concedido de acuerdo con lo
previsto en el Estatuto del Personal de la Institucin, los asesores del Defensor del
Pueblo podrn ser contratados para desarrollar funciones docentes o de investigacin
en Universidades o en otras instituciones acadmicas que posean naturaleza y fines
anlogos. En todo caso, tales actividades se desempearn en rgimen de dedicacin a
tiempo parcial y sin que puedan menoscabar la prestacin del servicio en el Defensor
del Pueblo. Quienes deseen obtener el reconocimiento de la compatibilidad debern
presentar una solicitud, a la que acompaarn todos los datos necesarios para que
pueda efectuarse el pronunciamiento. El Defensor del Pueblo, oda la Junta de
Coordinacin y Rgimen Interior, previo informe del Secretario General, resolver lo
que proceda. En el mismo sentido el reglamento de la institucin gallega (ROFVPG)
seala que la condicin de asesor del Valedor do Pobo slo podr compatibilizarse, en
su caso, con la docencia previa autorizacin expresa y libre del valedor do pobo y en
las condiciones que para ello establece la legislacin sobre incompatibilidades (art.
20.3).
El resto de la plantilla est compuesta por personal funcionario de diferentes tipo,

como jefes de servicio, de seccin, administrativos, auxiliares y subalternos, que
cuentan con una mayor estabilidad en su puesto, al no cesar automticamente a la
salida del defensor que les nombr o de cualquier otro. Este personal es designado con
arreglo a los principios de seleccin de la funcin pblica, es decir, de acuerdo con su
mrito y capacidad aunque por tratarse de una relacin de confianza con el defensor,
93
221
ste en principio va a seleccionar libremente a estos colaboradores, la misma forma en

que posteriormente puede prescindir de ellos. Esto no sucede de haberse producido el
proceso de funcionarizacin que tratamos, es decir, de acceso a travs de procesos
ordinarios de oposicin, concurso-oposicin o concurso.
A todo el personal de la oficina le concierne la obligacin de guardar estricta reserva

en relacin con cada uno de los asuntos que conozcan, estando prevista la
correspondiente sancin para el caso de vulneracin de este deber. Tambin afecta a
todos la obligacin de prestar sus servicios en rgimen de dedicacin exclusiva.
Por ltimo, la evolucin numrica de las plantillas ha tendido al crecimiento moderado

en casi todas las instituciones, en consonancia con el crecimiento de la carga de
trabajo, fundamentalmente el nmero de quejas, y de las tareas aadidas, como las
nuevas funciones atribuidas en materias sectoriales, por el avance en materia de
promocin de los derechos o por asignaciones especiales, lo que trataremos en el
Captulo X. Slo en los ltimos tiempos se aprecia una reduccin de algunas plantillas
y, por tanto, de los presupuestos institucionales, aunque lo cierto es que el incremento
del nmero de quejas y tareas ha continuado, con lo que se produce una clara
disfuncin que previsiblemente haga patentes sus efectos en sentido negativo con el
paso del tiempo.
7. Los medios institucionales: las Juntas de Coordinacin y Rgimen Interior
En el seno del Defensor del Pueblo, la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior se

configura como un rgano colegiado para la asistencia al Defensor para el desarrollo
de sus funciones. Forman parte de ella el Defensor del Pueblo, los Adjuntos y el
Secretario General, que acta como secretario y asiste a sus reuniones con voz y sin
voto (art. 17 ROFDP). Tambin pueden asistir, en caso de ser convocados por el
Defensor del Pueblo, los asesores responsables de rea o las personas que considere
oportunas, aunque slo con fines informativos (art. 18.2 ROFDP).
222
A ella se le encomienda el ejercicio de funciones meramente consultivas (informar,

cooperar, asistir o conocer, seala el ROFDP) y que no desvirtan el carcter
unipersonal de la institucin. As lo explicita el art. 5 del ROFDP, que seala que las
funciones rectoras y administrativas de la institucin del Defensor del Pueblo
corresponden a su titular y a los Adjuntos en el mbito de sus respectivas
competencias, y para el ejercicio de sus funciones, el Defensor del Pueblo estar
asistido por una Junta de Coordinacin y Rgimen Interior. En cualquier caso, el
despacho de la correspondiente consulta se configura como preceptivo y previo en
cada una de las materias en las que el ROFDP prev la necesaria la intervencin de la
Junta. stas son, de acuerdo con el art. 18 ROFDP, las siguientes:
a) Informar las cuestiones que afecten a la determinacin de la plantilla, as como al

nombramiento y cese del personal al servicio de la Institucin.
b) Conocer e informar sobre la posible interposicin de los recursos de amparo e
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
c) Conocer e informar cuantos asuntos correspondan a la elaboracin del proyecto de
presupuesto y de su ejecucin, as como de la liquidacin del mismo formulada por el
Secretario General, antes de su remisin por el Defensor del Pueblo a las Cortes
Generales.
d) Deliberar acerca de las propuestas de obras, servicios y suministros.
e) Asistir al Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus competencias en materia de
personal y econmico- financiera.
f) Cooperar con el Defensor del Pueblo en la labor de coordinacin de la actividad de
las distintas reas y en la mejor ordenacin de los servicios.
g) Conocer los proyectos de informes que deben elevarse a las Cortes Generales o al
Subcomit para la Prevencin de la tortura de la Organizacin de las Naciones Unidas y
asistir al Defensor del Pueblo en la direccin y aprobacin de los mismos.
h) Conocer e informar el nombramiento y cese del Secretario General.
223
i) Informar sobre las candidaturas a Vocales del Consejo Asesor del Mecanismo
Nacional de Prevencin.
j) Informar y asesorar sobre el proyecto de reforma del presente Reglamento.
k) Asesorar al Defensor del Pueblo sobre cuantas cuestiones aqul considere oportuno
someter a su consideracin.
En las instituciones autonmicas se han creado rganos colegiados de similar

composicin, naturaleza y funciones. En algunos casos nicamente vara la
denominacin del rgano. Tienen el mismo nombre que el rgano estatal los previstos
en Galicia, Andaluca y Comunidad Valenciana. En cambio, varan los previstos en Pas
Vasco o Aragn (Junta de Coordinacin) o Canarias (Junta Asesora).
8. Los medios materiales: el presupuesto del comisionado y su liquidacin
Todas las cuestiones que tienen que ver con la dotacin adecuada o suficiente de las
oficinas del defensor son una exigencia del principio de independencia de la institucin
y por tanto que se cumpla esa condicin resulta imprescindible para la efectiva
autonoma de las defensoras. Si ello es predicable para todos los aspectos de la
institucin, en mayor medida lo es en el mbito presupuestario, puesto que ste ser
base de cualquier otra decisin en materia de medios, como sucede, por ejemplo, con
la dotacin de personal.
En general, los presupuestos de los defensores se promueven por las propias

instituciones y se tramitan e integran como parte del presupuesto de los parlamentos.
Con carcter general su anteproyecto se presenta por el titular al Parlamento, que lo
aprobar por medio de su Mesa y lo integrar como parte del presupuesto del
Parlamento en forma de captulo o seccin. Por tanto, la consideracin legal de su
presupuesto se asimila a la del Parlamento y no a la de una parte de la ordenacin del
gasto ordinario atribuida a un departamento.
224
En un sentido particular se regula esta cuestin en la nueva ley del Sndic, que resalta
su autonoma presupuestaria, de acuerdo con las leyes (art. 2.1). No obstante, a la
hora de concretar este principio, la solucin final se corresponde en gran medida con
la que vimos para el resto de las instituciones al prever que el Sndic de Greuges
elabora su proyecto de presupuesto, que debe someter a la aprobacin del
Parlamento. El Parlamento, despus de su aprobacin, con entidad especfica
diferenciada, debe remitirlo al Gobierno, junto a su propio presupuesto, para que lo
incluya en el proyecto de ley de presupuestos de la Generalidad (art. 87.1).
Para lograr una mayor autonoma en la propuesta y definicin de esta importante

cuestin algunas instituciones han intentado vas alternativas que finalmente no han
logrado concretarse. Por ejemplo, en Aragn, el Justicia plante que su presupuesto no
fuera una seccin del Parlamento, sino que se tratara como una parte independiente
de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autnoma de la que se responsabiliza
nicamente el propio Justicia para su proposicin y defensa. Es evidente que estas y
otras iniciativas en este sentido pretenden hacer valer en mayor medida la
independencia de las instituciones; sin embargo, creemos, como seala Dez Bueso,
que tal cosa no se logra por esta va, puesto que obliga al Ombudsman a defender su
anteproyecto ante el Consejero correspondiente, desvinculndolo del potencial peligro
de agresin a su independencia por parte del Legislativo, pero cayendo en el menos
deseable riesgo de agravio por el Ejecutivo94. En realidad, la propuesta que parece
realizarse est ms bien en la lnea de lograr un procedimiento ad hoc de promocin y
debate de los presupuestos del defensor, cosa que podran reclamar para s otras
instituciones independientes, como es lgico, dificultando en gran medida la
aprobacin de los presupuestos y su coherencia.
A la vista del cuadro sobre la dotacin presupuestaria de las instituciones y su

evolucin desde que comienza su funcionamiento hasta nuestros das observamos
como la disponibilidad es muy variada entre todas ellas. Por supuesto, ninguna ha
94
As lo seala L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 91.
225
calificado su presupuesto como amplio o suficiente, pero, en cambio, en varios casos

se puso de relieve de una u otra forma la escasa dotacin de algunas oficinas.
Normalmente esta circunstancia se relaciona directamente con la insuficiente dotacin
de medios personales, y fundamentalmente de personal tcnico dedicado a la
tramitacin de las quejas e informes, algo que en ocasiones ha llevado a realizar
algunas transferencias presupuestarias que dieron lugar a objeciones de los
parlamentos por tratarse de compromisos plurianuales95.
Como se puede observar, en el pasado la tendencia al incremento de los presupuestos

era general y tena una evidente relacin con la consolidacin progresiva de las
instituciones y el consiguiente aumento de su trabajo ordinario y de la asuncin de
nuevas funciones. En ese escenario se sealaba que al margen de las lgicas
diferencias presupuestarias entre las defensoras en ningn caso se poda llegar a
considerar que se pusiera en riesgo la independencia de las instituciones, aunque la
escasez de dotacin s poda considerarse un indicativo del inters o desinters por
potenciar las instituciones96.
En los ltimos tiempos, como consecuencia de la larga crisis que comienza en 2007, la
tendencia cambia radicalmente y los presupuestos disminuyen en todas las
instituciones, como puede apreciarse en el cuadro adjunto, aunque han seguido
funcionando con normalidad o, por mejor decir, con las dificultades propias de todas
las administraciones y de la sociedad en esta prolongada situacin.
95
Dez Bueso seala que esto se dio con ocasin del planteamiento por parte del Diputado del Comn
de Canarias para traspasar fondos presupuestarios de otras partidas a la de personal con el objeto de
aumentar el nmero de asesores, cosa que no fue autorizada por el Parlamento. Al argumento del
Parlamento de Canarias objet el entonces Diputado del Comn, Sr. Daz Tejada, que su autonoma le
permita nombrar y cesar colaboradores, y que si en sucesivas anualidades el presupuesto no
contemplaba su dotacin, del mismo modo podra prescindir de ellos (Informe del Diputado del Comn
de 1992, pgs. 703-705, citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 92, nota 18). En relacin con esta
polmica esta seala que parece evidente que el Ombudsman autonmico no debe utilizar el trasvase
de conceptos presupuestarios como mecanismo exclusivamente destinado a conseguir el aumento de
futuros presupuestos, L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 92.
96
226
PRESUPUESTOS DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN ESPAA
2010 2011 2012 2013 2014 2015
DEFENSOR DEL 15.886.500 15.175.800 14.492.900 14.021.300 13.951.700 13.951.700

PUEBLO
DEFENSOR DEL 5.450.370 5.178.120 5.181.255 5.067.715 4.935.443 5.139.663

PUEBLO
ANDALUZ
SNDIC DE 8.824.142 7.941.096 6.998.820 5.939.102 5.939.102 5.939.102

GREUGES DE
CATALUNYA
VALEDOR DO 2.156.475 2.048.545 2.027.945 2.027.945 1.719.025 1.719.025

POBO
DIPUTADO DEL 3.038.466 2.967.044 2.930.049 2.547.118 2.532.618 2.528.948

COMN DE
CANARIAS
ARARTEKO -- -- -- 4.629.500 4.580.000 4.580.000

Desde
2009, se ha
reducido
en 532.527
(10,42 %)
EL JUSTICIA DE 2.091.395 2.040.183 2.040.183 2.020.391

ARAGN
SNDIC DE -- -- -- -- -- --
GREUGES
COMUNITAT
VALENCIANA
PROCURADOR 2.925.943 2.669.464 2.349.130 2.184.690 -- --

DEL COMN
DE CASTILLA Y
LEN
DEFENSOR DEL 1.240.120 1.176.885 822.059 822.059 822.059 --

PUEBLO DE
NAVARRA
227
En consonancia con el principio de independencia que alumbra toda la normativa de

las defensoras tambin corresponde a stas la gestin autnoma de su presupuesto,
tanto en materia de autorizacin de gastos como para la ordenacin de los pagos. Lo
seala expresamente la ley del Valedor do Pobo al prever (art. 12.2) que la
autorizacin de gastos y la ordenacin de pagos corresponder al Valedor do Pobo,
de la misma forma que se seala tambin en las dems leyes autonmicas o en los
reglamentos de las instituciones97. Esto resulta congruente con la independencia de las
instituciones, tal y como resalta Dez Bueso98.
Por ltimo, con carcter general los defensores deben presentar la liquidacin del
presupuesto y publicarla en sus informes, como medida que permite el conocimiento
general del gasto realizado. Adems, esa liquidacin debe ser aprobada por la Mesa
del Parlamento. En general se prev su inclusin como anexo del informe anual, como
en el art 37.4 de la ley del Valedor do Pobo, que seala que el informe contendr
igualmente un anexo, destinado al Parlamento de Galicia, en el que se har constar la
liquidacin del presupuesto de la institucin en el periodo que corresponda, pero en
ocasiones se prevn otras circunstancias, como su presentacin independiente en un
plazo determinado, como sucede en la ley del Sndic cataln, que seala que el Sndic
de Greuges debe presentar al Parlamento la liquidacin del presupuesto de la
institucin dentro de los tres meses siguientes al cierre del ejercicio presupuestario
(art. 87.2).
9. La sede de la institucin
97
Por ejemplo, lo seala tambin el art. 42 de la ley del Ararteko, as como muchas de los reglamentos
de organizacin y funcionamiento de muchas instituciones. Por su parte, la ley del Sindic des Greuges de
Catalua seala al respecto que la institucin se rige, en cuanto a la contabilidad, la intervencin, la
autorizacin de gastos y ordenacin de pagos, la contratacin y la adquisicin de bienes y derechos, por
el rgimen jurdico aplicable al Parlamento (art. 89.1).
98
228
Con carcter general la sede de la institucin se encuentra en la capital del Estado o en

la ciudad sede de las instituciones autonmicas. ste es el caso ms habitual y se da en
relacin con la institucin estatal y en los casos de Catalua, Pas Vasco, Galicia,
Andaluca y Navarra. Sin embargo, con frecuencia la designacin de las sedes de las
instituciones autonmicas ha tenido un papel redistribuidor en las comunidades en las
que ste se consideraba necesario y se han ubicado en ciudades como Len (Castilla y
Len), Alicante (Comunidad Valenciana) o en la Isla de La Palma (Canarias).
Desde el comienzo del desarrollo de sus funciones algunas instituciones se han

planteado la conveniencia de realizar una cierta descentralizacin que se ha
concretado de diversas formas. Dez Bueso seala que se trata de un aspecto que est
despuntando con fuerza en los ltimos tiempos99. La ms comn se ha concretado en
la apertura de otras sedes o subsedes en ciudades de la comunidad distintas a la de la
sede, lo que ya sucede en tres casos, en concreto en Canarias, Pas Vasco y Aragn. En
el caso de Canarias se crearon cinco subsedes, en Gran Canaria, Tenerife, Lanzarote,
Fuerteventura y La Gomera. Para la adopcin de esta medida result decisiva la
insularidad, sin duda, y tambin la circunstancia de que a ello se aada que la sede de
la institucin no estaba en ninguna de las principales islas desde el punto de vista
demogrfico y en las que se asientan las principales instituciones autonmicas. En las
diferentes sedes se desarrollan la totalidad de las funciones de la institucin. Este
modelo de descentralizacin amplia, que incluye la emisin de criterios a la hora de
conocer las quejas, puede dar lugar a ciertas disfunciones si no va acompaado de una
amplia labor de coordinacin. En este sentido, Dez Bueso seala que el modelo
potencia la creacin de varios centros de decisin, pudindose propiciar la aparicin
de diferentes hbitos o criterios en detrimento de la unidad de accin del
Ombudsman100.
99
Pg. 242; la autora se refiere al ao 1999, fecha de su publicacin.
100
L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 244-245. La autora apunta que esta impresin coincide con la de algn
parlamentario, y cita que segn el portavoz del Grupo Parlamentario Centro Democrtico y Social de la
Cmara canaria muchas veces trasciende a la opinin pblica algn tipo de descoordinacin entre el
propio Diputado del Comn y sus Adjuntos (Sr. Morales, Grupo Parlamentario del CDS, Diario de
Sesiones del Parlamento de Canarias, n 35, Sesin Plenaria de 17 de mayo de 1989, pg. 2357).
229
En los otros dos casos de descentralizacin el motivo principal parece haber sido un
cierto reequilibrio territorial y en el nmero de quejas por provincias, y la bsqueda de
la cercana a la hora de tratar los asuntos que se pretenden remitir a los defensores.
Tanto en el caso del Pas Vasco como en Aragn se trata ms bien de acercar las
oficinas de informacin al ciudadano para facilitar el contacto directo, la informacin
previa a la queja y su presentacin, pero con posterioridad se envan a la sede central
para su tramitacin ordinaria de acuerdo con los criterios de reparto de carcter
general. En el caso del Pas Vasco, las oficinas de atencin son propias, mientras que en
el caso de Aragn, la labor se realiza a travs de oficinas cedidas por las Diputaciones
Provinciales, que tambin ceden parte del personal. Esta circunstancia es objeto de
crtica razonable por parte de Dez Bueso, puesto que aparece un cierto riesgo de
confusin en el ciudadano entre quien fiscaliza y la administracin fiscalizada101.
Otra forma de descentralizacin ms coherente con el principio de unidad de la

institucin y su carcter personalista parece ser la adoptada por las instituciones que
propician el acercamiento al ciudadano de los medios de la institucin por la va de los
desplazamientos peridicos y programados. As lo vienen haciendo las instituciones de
Catalua, Andaluca o Castilla y Len. En todos estos casos se trata de comunidades
con una poblacin muy amplia o con un extenso territorio, o con ambas circunstancias,
como es el caso de Andaluca. En Castilla y Len, la comunidad ms extensa de Espaa
y de toda Europa, desde el comienzo del desarrollo de su labor, el Procurador elabor
un programa de atencin directa a los ciudadanos en las distintas provincias. Un da
determinado de la semana y siempre el mismo dentro de cada mes, un miembro del
equipo colaborador del Procurador del Comn o l mismo recibe a personas
101
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 245. En este sentido la autora seala que pese a escoger una
administracin alejada del ciudadano y al margen de la supervisin directa del Ombudsman, como la
Diputacin Provincial, se trata en todo caso de una Administracin, lo que puede convertirse en una
medida disuasoria para el ciudadano en el momento de presentar su queja o en elemento de confusin
sobre el carcter independiente del Ombusman.
230
individuales o colectivos que, en general, han solicitado cita previamente 102. Por su
parte, el Sndic de Greuges de Catalua realiza un programa de visitas desde 1996 para
atender directamente a los reclamantes de todos los puntos de la comunidad. Antes
de cada visita anuncia su presencia en los medios de comunicacin para su
conocimiento pblico con el fin de promover y facilitar el contacto que se pretende103.
102
Informe del Procurador del Comn de 1995, B.O. de las Cortes de Castilla y Len n 55, de 10 de
mayo de 1996, pg. 2932 (citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 246).
103
El programa se expone en el Informe del Sndic de Greuges de 1996, pg. 31 (citado por L. DEZ
BUESO, op. cit., pg. 245).
231
Captulo VI
LAS FUNCIONES DE LOS DEFENSORES Y LAS
ADMINISTRACIONES Y OTROS SUJETOS SOMETIDOS A SU
CONTROL
1. Las funciones de los defensores
a) La funcin de defensa de los derechos constitucionales y de supervisin de la

administracin pblica.
Como ya apuntamos en anteriores captulos, la configuracin de los defensores

espaoles desborda la atribucin principal que caracteriza a los defensores que
podemos calificar como tradicionales, que nicamente tienen por funcin el control o
fiscalizacin de la administracin. Por el contrario, a los defensores espaoles se les
encomienda como funcin principal la promocin y defensa de los derechos
constitucionales. Esta caracterizacin comienza a darse con la recepcin de la
institucin en las llamadas nuevas democracias y pasa a la Constitucin espaola
despus de su recepcin en la Constitucin portuguesa de 1974. Este elemento
distintivo hace que el ombudsman que se incorpora al sistema espaol est
caracterizado por esa funcin principal, la de defender los derechos contenidos en el
Ttulo I de la Constitucin, para lo que cuenta con la capacidad instrumental de
supervisar la actividad de la administracin pblica, segn el art. 54 CE, aunque esta
primera definicin de las funciones de los defensores ser posteriormente matizada a
travs de su desarrollo normativo.
As, la caracterizacin de los ombudsman espaoles est directamente ligada al

momento en que nacen, todava en el trnsito de un rgimen autoritario a la
democracia, por lo es perfectamente lgico que se pusiera el acento en su
configuracin como mecanismos adicionales de garanta de los derechos, para lo que
ejerce la labor de control de la administracin.
233
Posteriormente, con el desarrollo legal de la previsin constitucional del art. 54 de la

Constitucin espaola, el papel de control de la administracin comenz a contar con
un rol especfico, con lo que las instituciones espaolas se situaron en el marco de las
conocidas como instituciones hbridas (hybrid Offices1), con una caracterizacin a
medio camino entre el modelo clsico o de control administrativo como principal
funcin del ombudsman, y el modelo moderno, en el que la defensa de los derechos es
el cometido de mayor relevancia. La combinacin de ambas funciones institucionales
se produce en el defensor estatal y en los autonmicos.
La supervisin de la administracin fue la nica funcin encomendada a los

ombudsman tradicionales desde su creacin. En ese momento la pretensin era
complementar los controles clsicos, fundamentalmente el judicial, el parlamentario y
el interno, ejercido ste a travs de los recursos, para tratar de cubrir las insuficiencias
que se apreciaban en ellos.
El modelo clsico no traspas ese mbito hasta una progresiva transformacin de los
ombudsman que culmina con el fin de la Segunda Guerra Mundial, cuando comienza a
ser frecuente mencionar el papel de las instituciones en la defensa de los derechos
constitucionales. Posteriormente ese cometido pasa a ocupar el primer nivel en el
marco de las funciones encomendadas a las instituciones, como sucede en las
constituciones portuguesa y espaola, que sealan que la funcin de los defensores es
la defensa de los derechos constitucionales, y sitan en un plano secundario o
instrumental la otra funcin, la de control.
1
L. C. REIF, International Human Rights and the Ombudsman Office, en L. C. Reif, (ed.), The
Ombudsman concept, IOI Edmonton 1995, pgs. 175-186. Profundiza en esta idea en The Ombudsman,
Good Governance and the Internacional Human Rights System, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden,
2004. Linda Reif ha analizado, en particular, el papel del ombudsman en la proteccin y promocin de
los derechos de las personas con discapacidad. Cfr. Enhancing the role of Ombudsman institutions in
the protection and promotion of the rights of persons with disabilities,
www.theioi.org/wellingtonconference_14.workingsessionB_LindaReifPaper&Slides.
234
Captulo VI. LAS FUNCIONES DE LOS DEFENSORES Y LAS ADMINISTRACIONES Y OTROS SUJETOS
SOMETIDOS A SU CONTROL
La doctrina es unnime a la hora de calificar este planteamiento dual como confuso en

su definicin estatutaria y legal2. Efectivamente, la regulacin de mayor relevancia
jerrquica, la Constitucin y los Estatutos de Autonoma, parecen reconocer una nica
funcin de los defensores, para la cual se establece como instrumento el control o la
supervisin de la actividad de la administracin. Por el contrario, las diferentes leyes
de creacin de los defensores conciben las dos funciones como autnomas y las sitan
en el mismo nivel de relevancia, lo que ha planteado, como vimos, alguna duda sobre
la constitucionalidad del desarrollo legal en esos trminos.
Esta cierta confusin a la hora de incorporar la funcin principal de defensa de los

derechos y de relacionarla adecuadamente con la funcin de control se produce tanto
en la normativa estatal, como vimos, como en las autonmicas; aunque la mayor parte
de los ordenamientos autonmicos establecen como funcin principal la defensa de
los derechos, de modo que la funcin de control se supedita a la principal, en la lnea
de los artculos 54 de la Constitucin y 1 de la LODP, tambin la mayora de esas leyes
recogen entre sus cometidos, de forma autnoma, la funcin de control de la actividad
general de la administracin para supervisar su ajuste a los principios recogidos en el
art. 103.1 de la Constitucin, de la misma forma que se hace en el art. 9.1 de la LODP.
Lo hacen todas las leyes autonmicas, aunque con algunas variantes respecto de la
normativa estatal. En el caso de la Ley del Valedor do Pobo el parmetro de control es
el sometimiento a la Ley y al Derecho, lo que permite de igual forma un control
general de la administracin, sin que pueda entenderse que con esa expresin se
restringe su funcin fiscalizadora.
En definitiva, las dos funciones sealadas se interpretan hoy, en la prctica de todas las
instituciones,como habilitantes de actuaciones en el marco de la defensa de los
derechos, incluida la supervisin de la administracin entendida en un sentido muy
amplio. A esta funcin principal se suma la posibilidad de supervisar la labor de la
2
As lo califica, por ejemplo, L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 148.
235
administracin para garantizar que respete los principios recogidos en el art. 103.1 CE
y, en general, de la Ley y el Derecho. Esta funcin se atribuye aun en el caso de que no
se aprecie una posible vulneracin de cualquiera de los derechos contenidos en el
Ttulo I de la Constitucin3. Se trata de funciones directamente relacionadas en el caso
de ejercerse la primera, hasta el punto de que, en la mayor parte de los casos, la labor
de supervisin ser instrumento necesario para la defensa de los derechos; pero
tambin pueden funcionar de manera autnoma si lo que se plantea es la necesidad
de controlar a la administracin ante un supuesto que no implique una vulneracin de
derechos contenidos en el Ttulo I de la Constitucin.
b) La legitimacin del Defensor del Pueblo ante el Tribunal Constitucional
Una de las ms importantes funciones atribuidas al Defensor del Pueblo es la de

promover recursos de inconstitucionalidad y amparo ante el Tribunal Constitucional. El
art. 162 de la Constitucin seala que estn legitimados para interponer el recurso de
inconstitucionalidad el Presidente del Gobierno, cincuenta diputados, cincuenta
senadores o el Defensor del Pueblo. Cuando las leyes, disposiciones o actos con fuerza
de ley del Estado puedan afectar a su mbito de autonoma tambin pueden promover
el recurso los rganos ejecutivos o las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autnomas, previo acuerdo al efecto. Por su parte, el recurso de amparo se puede
interponer por toda persona natural o jurdica que invoque un inters legtimo, as
como por el Defensor del Pueblo o el Ministerio Fiscal.
b.1) El recurso de inconstitucionalidad
Especial significacin tiene la legitimacin con que cuenta el Defensor del Pueblo para
promover el recurso directo de inconstitucionalidad, que supone abrir la posibilidad al
3
En esta lnea, el Valedor do Pobo resuelve sobre las admisiones a trmite mencionando en los escritos
que dirige al ciudadano y a la administracin afectada el derecho del Ttulo I CE que considera
potencialmente afectado; y en el caso de no apreciarse una vulneracin evidente de ninguno como
causa de la investigacin seala como motivo de la supervisin el art. 103.1 CE.
236
control objetivo y abstracto de las normas con rango de ley. Con ello el Defensor del
Pueblo asume la funcin de decidir sobre la impugnacin o no de leyes cuando as se
solicita en primer trmino por los ciudadanos a travs de sus quejas o peticiones.
A travs de esta funcin singular el Defensor del Pueblo acta con una legitimacin
directa, con lo que lo que se convierte en garante de la Constitucin mediante la
promocin de los recursos que permitan la expulsin del ordenamiento de las normas
legales inconstitucionales, colaborando de esta forma en la funcin de legislador
negativo que corresponde al Tribunal Constitucional4.
La facultad conferida al Defensor del Pueblo est relacionada con la ausencia en la

Constitucin de una legitimacin individual o popular, como se prevea en la
Constitucin republicana de 19315 de una forma quizs demasiado generosa. Como
vimos, la legitimacin se limita a determinadas instancias de carcter poltico, con lo
que la posibilidad de carcter general para reclamar la promocin del recurso al
Defensor matiza en parte el carcter restringido de la legitimacin en este tipo de
procesos.
La doctrina resalta que el Defensor del Pueblo es el nico rgano por el medio del cual
el ciudadano puede participar en la impugnacin de la constitucionalidad de una ley, lo
que supone una va indirecta puesta a disposicin de las personas para interponer un
recurso que, en principio, no est a su alcance6. Este mecanismo de legitimacin
indirecta puede hacer prevalecer derechos individuales y colectivos y, en general, el
estatuto de los derechos y libertades fundamentales, o cualquier otra disposicin
4
Esta doble funcin del Defensor del Pueblo es tratada por F. TOMS Y VALIENTE, La defensa de la
Constitucin, en Revista de Derecho Poltico n 16, 1982-1983, pgs. 185-192.
5
As lo seala B. GONZALEZ MORENO, en El Defensor del Pueblo y la defensa constitucional del
derecho de libertad ideolgica, religiosa y de culto, Actas del VIII Congreso Internacional de Derecho
Eclesistico del Estado, Comares, Granada, 1998, pg. 519. En este sentido, J. PEREZ ROYO califica esta
legitimacin individual de la Constitucin republicana como autnticamente demencial, en Curso de
..., op. cit., pg. 590.
6
Por ejemplo, A. TORRES DEL MORAL, Principios de Derecho Constitucional Espaol, Tomo I, Madrid,
1992, pg. 641.
237
constitucional. La carencia de legitimacin individual hace que la defensa alternativa

en caso de inconstitucionalidad en el marco de un conflicto individual sea mucho ms
difcil7.
Esta frmula no pone en cuestin las razones que justifican la limitacin estricta de los
rganos o personas legitimadas, puesto que en ltimo trmino ser el Defensor del
Pueblo el que decida si interpone o no el recurso solicitado8.
Cierto es que existen otras vas para que el ciudadano plantee una iniciativa de este
tipo para perseguir la impugnacin constitucional de una ley, pero ninguna de ellas con
la misma significacin que la propuesta a travs del Defensor del Pueblo. Las personas
pueden plantear su solicitud a los otros rganos o personas habilitadas, como son
cincuenta diputados o cincuenta senadores, o el Presidente del Gobierno, pero no ser
habitual, fundamentalmente porque son otros los intereses que se pretenden proteger
atribuyendo la legitimacin para recurrir a los mismos9. Tambin cabe la iniciativa
particular en el seno de un proceso judicial en el que una de las partes solicita al
7
Esta es la opinin de A. E. PREZ LUO, Los derechos fundamentales, citada., pg. 101.
8
As lo cree el Ponente de la Constitucin Peces-Barba, que comenta: Para que se abri al Defensor
del Pueblo la legitimacin para interponer el recurso de inconstitucionalidad?. Pues yo creo que por la
preocupacin que tenan los Constituyentes por lo restringido de esa legitimacin, y para que no fuera
una cosa solamente de iniciados. Y se pens en una cosa mucho ms prctica: que el Defensor del
Pueblo poda abrir una va distinta y ms amplia... Esta fue la razn prctica, es decir, por la que se tom
esa decisin de voluntad. G. PECES-BARBA MARTINEZ, Diez aos de Ley Orgnica del Defensor del
Pueblo, intervencin en el coloquio de la Ponencia III, op. cit., pg. 211-212. En este mismo sentido se
manifiestan otros autores, como Torres del Moral, que considera que esta legitimacin otorgada al
Defensor del Pueblo puede ser una va indirecta abierta a los particulares para utilizar un recurso que les
est vedado ejercitar directamente. (A. TORRES DEL MORAL, Principios de Derecho Constitucional
Espaol, citada, pg. 641).
Incidiendo en esta lnea restrictiva en cuanto a la legitimacin para interponer este recurso, ni siquiera
el Ministerio Fiscal se encuentra habilitado para ello, de manera contraria a lo que sucede con la
legitimacin para interponer el recurso de amparo, que s se extiende a la Fiscala.
9
La configuracin de nuestro sistema parlamentario y la posicin de los partidos en el mismo matiza el
verdadero significado de cada una de las legitimaciones que se atribuyen en el art. 162.1.a. de la
Constitucin. En el caso de las minoras parlamentarias, la atribucin se debe fundamentalmente a la
labor de oposicin y control que desarrollan con respecto al conjunto que forman el Gobierno y la
mayora parlamentaria que lo sostiene. Por su parte, la habilitacin del Presidente del Gobierno
encuentra sentido sobre todo como forma de defensa de las competencias atribuidas al Estado frente a
las normas emanadas de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas que pudieran
invadir aquellas, puesto que resultara extrao que tuviera que recurrir una ley aprobada las Cortes
Generales.
238
juzgado o tribunal la presentacin de una cuestin de inconstitucionalidad. Sin

embargo, las limitaciones en este supuesto son considerables, puesto que, como se ha
sealado, la iniciativa debe ceirse a un proceso concreto que afecte directamente al
ciudadano, y la norma cuestionada debe ser aplicable y decisiva en la determinacin
del fallo. Y en ltimo trmino, es el propio rgano del poder judicial el que tiene libre
disposicin sobre el planteamiento de la cuestin, ya que este tipo de recurso es un
instrumento de los juzgados y tribunales, y no de los ciudadanos individuales en cada
uno de los procedimientos10. Incluso cabe la posibilidad de que los efectos de un
recurso de amparo promovido por un ciudadano trasciendan del supuesto concreto
que motiv su iniciativa y la Sala correspondiente del Tribunal Constitucional plantee
lo que se conoce como una autocuestin, pero para ello ser necesario que la lesin
del derecho fundamental que se reconozca en el proceso de amparo sea consecuencia
directa de la aplicacin de la ley que se cuestiona (art. 55 de la LOTC).
As pues, acudir al Defensor del Pueblo o a cualquiera de los comisionados

autonmicos solicitando que se promueva un proceso constitucional contra una norma
con rango de ley es el mecanismo ms apropiado para la participacin de los
ciudadanos individuales o de los grupos en que se integran en el sistema de
depuracin de este tipo de normas por razn de su eventual contradiccin con la
Constitucin.
Esta facultad de impugnacin de la legalidad (en cierta manera extendida a los

comisionados autonmicos por la va de los convenios y la colaboracin, como
trataremos en el captulo dedicado a las relaciones entre las instituciones) no deja de
plantear importantes riesgos. Los autores apuntan sus aspectos positivos, pero
10
As lo seala B. GONZALEZ MORENO, en El Defensor del Pueblo y la defensa constitucionalop. cit.
En este mismo sentido, Prez Royo seala que el hecho de que las partes puedan instar del rgano
judicial el planteamiento de la cuestin no quiere decir que exista un derecho de las partes a que tal
cuestin se plantee, sino que la decisin de plantearla o no es una decisin discrecional del rgano
judicial, no recurrible por las partes, aunque la solicitud de que se plantee dicha cuestin puede
renovarse en las instancias ulteriores hasta que exista una sentencia firme (art. 35 LOTC). J. PEREZ
ROYO, op. cit., pg. 592-593.
239
tambin los evidentes perjuicios que se pueden derivar de la atribucin y el ejercicio

de este poder.
Entre los aspectos positivos destaca la apertura de la legitimacin a los ciudadanos,

como ya pusimos de manifiesto; con ella se abre la puerta a todos los ciudadanos de la
posibilidad de promover la impugnacin de una ley por un rgano independiente o, al
menos, de propiciar un debate sobre esta posibilidad. Pero adems, con la capacidad
para interponer el recurso de inconstitucionalidad se pone de relieve la independencia
de la institucin de todos los poderes pblicos, y este caso de manera significativa del
legislativo, dado que la capacidad de impugnar se refiere a una norma con rango de ley
emanada de los parlamentos11. Por el contrario, en el aspecto negativo, las crticas se
centran en la politizacin que la impugnacin de un acto legislativo puede suponer
para el Defensor del Pueblo. En este sentido, y reflexionando sobre la experiencia
propia en el ejercicio de esta funcin, Ruiz-Gimnez apunta el peligro que supone para
la institucin que los grupos parlamentarios, los partidos, los sindicatos, las
asociaciones u otras personas acudan a l por problemas polticos que no pueden o no
quieren plantear en otros trminos12. Tambin, en la misma lnea, Gil-Robles y Gil-
Delgado seala que el haber atribuido este instrumento y esta responsabilidad al
Defensor del Pueblo, llegado el momento de su ejercicio, pueden conducirle a verse
inmerso en una marejada de intereses y tensiones polticas que desvirtuaran su
finalidad, politizaran la institucin y muy posiblemente, consigan coadyuvar a agudizar
tensiones de otra ndole13.
El grave peligro de politizacin involuntaria de esta facultad del Defensor del Pueblo se
ha puesto de manifiesto en ms de una ocasin. Resulta evidente e inevitable, a la
11
Este aspecto es destacado, por ejemplo, por M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, Defensor del ..., op.
cit., pg. 291, al titular el captulo XII de su monografa de la siguiente manera: La legitimacin del
Defensor del Pueblo en los procesos de tutela constitucional como muestra de su independencia frente
a las Cortes Generales.
12
Cfr. Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1984, pg. 375, redactado siendo J. RUIZ-GIMENEZ
titular de la institucin.
13
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El control parlamentario, op. cit., Madrid, 1981, pg. 314.
240
vista de que se trata de recurrir decisiones eminentemente polticas, aunque sea por
razones jurdico-constitucionales. No obstante, el riesgo se produce tanto para el caso
de interposicin como de no interposicin, puesto que las crticas polticas pueden
darse en ambos sentidos14. La doctrina ha anticipado este importante inconveniente
en diferentes ocasiones. Como vimos, lo hizo Gil-Robles y Gil-Delgado, y en el mismo
sentido se manifiesta De Vega Garca, que critica que se desvirte la funcin de
persuasin que es propia del Defensor y que, en cambio, no se atribuya esta
legitimacin al Ministerio Fiscal, que resultara ms adecuado para esta tarea 15.
Debido al evidente riesgo que advertimos, la posicin ms comn del Defensor del
Pueblo en relacin con el ejercicio de su legitimacin es la de ejercer con prudencia
esta prerrogativa. Esta necesidad de cautela a la hora de promover recursos de
inconstitucionalidad se resalta en diferentes informes y en las respuestas a las
peticiones que recibe. En ocasiones ha destacado que se trata de recurrir una norma
aprobada por las Cortes, de las que es comisionado, y la sobrecarga de
responsabilidad que entraa el ejercicio de tan grave prerrogativa16. Ha sido norma
general evitar promover recursos cuando la dialctica poltica en relacin con una ley
ha dado lugar a que ya se promoviera el correspondiente recurso por parte del
Gobierno, grupos parlamentarios con capacidad para ello, o cualquier otra instancia
legitimada. Tambin se han esgrimido razones de oportunidad o justicia para no
interponer determinados recursos, como sucedi en el caso de la peticin de recurso
contra la ley antiterrorista, aunque aadiendo que el Defensor luchara para que lo que
14
As lo hemos visto en casos tales como la falta de interposicin del recurso contra la ley de
normalizacin lingstica catalana por parte de Fernando lvarez de Miranda, o por la interposicin del
recurso contra el Estatuto de Autonoma de Catalua por parte de Enrique Mgica.
15
Seala este autor que no es adecuado que en un sistema de jurisdiccin constitucional concentrada y
justicia administrativa, se configure al Defensor del Pueblo como magistratura de accin judicial y
legalista, en lugar de mantenerlo como magistratura de persuasin, por lo que considera absurda esa
legitimacin y la exclusin del Ministerio Fiscal, mucho ms idneo para incoar un proceso sobre
inconstitucionalidad (P. DE VEGA GARCA, Los rganos del Estado en el contexto poltico-institucional
de proyecto de Constitucin, en obra colectiva La Costituzione spagnola nel tretennale della
Costituzione italiana, Forni, Bolonia, 1978, pg. 11).
16
Informe del Defensor del Pueblo de 1984, pg. 17.
241
resultaba potencialmente inconstitucional no lo fuera17. En otros casos el criterio

restrictivo o la prudencia que caracteriza al Defensor del Pueblo a la hora de
interponer los recursos han parecido excesivos y han dado lugar a crticas, como
sucedi en el caso de la Ley Orgnica 1/1992, de Seguridad Ciudadana, contra la cual la
institucin no present el recurso reclamado desde diferentes sectores, lo que afect
negativamente a su credibilidad, como seala Prez-Ugena18.
Podra pensarse, en principio, que la legitimacin del Defensor para promover un

recurso de inconstitucionalidad debiera ceirse a la impugnacin de leyes por causas
tasadas, en concreto por la contradiccin de la norma en cuestin con el Ttulo I de la
Constitucin, que es el que contiene los derechos que son objeto de proteccin
especfica por parte del Defensor del Pueblo. Sin embargo, el art. 162 de la
Constitucin no establece limitacin alguna para el ejercicio de la legitimacin que le
otorga, y por ello sera difcil admitir que el Defensor no pudiera acudir al Tribunal
Constitucional para la proteccin de preceptos constitucionales distintos a los que se
contienen en el Ttulo I. Como seala Bar Cendn, es posible que interponer el recurso
por cualquier violacin de la Constitucin desborde la capacidad de supervisin del
Defensor del Pueblo, pero sera difcil impedirle basar sus recursos en cualquier norma
de la Constitucin19. Esta ha sido la posicin adoptada por el Tribunal Constitucional
cuando tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la materia, en la sentencia 150/1990.
En contra de lo sealado por el abogado del Estado y el abogado de la Comunidad de
Madrid, que alegaban un defecto de legitimacin del Defensor por imputar a la ley
recurrida la infraccin del principio de seguridad jurdica que se establece en el art. 9.3
de la Constitucin, sobrepasando as supuestamente su funcin que, segn la opinin
de ambos, se concretara en la proteccin de los derechos comprendidos en el Ttulo I
de la Constitucin20, el Tribunal Constitucional seala que esta ltima objecin previa
17
Informe del Defensor del Pueblo de 1986.
18
M PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 305.
19
A. BAR CENDN, en El Defensor del Pueblo..., op. cit., pg. 32.
20
Fundamento Jurdico 1 de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990. Como
continuacin del argumento expuesto, el Tribunal seala: Pero incluso si se aceptara la tesis de que el
Defensor del Pueblo slo puede promover recursos de inconstitucionalidad en el mbito de los fines de
242
debe ser tambin rechazada por la sola y simple razn de que los arts. 162.1.) de la
Constitucin y 32.1 de la LOTC reconocen la legitimacin del Defensor del Pueblo para
interponer recursos de inconstitucionalidad sin sujetarla a lmites o condiciones
objetivas de ningn tipo.
En la doctrina se han expuesto posiciones contradictorias respecto de las motivaciones

del Defensor del Pueblo a la hora de promover o no sus recursos de
inconstitucionalidad. Varela Suanzes-Carpegna ha sostenido un criterio restrictivo y
seala que el recurso slo debe promoverse cuando la violacin afecte a los derechos
contenidos en el Ttulo I y no cuando el parmetro de control se encuentre en el resto
de las normas de la Constitucin21. Sin embargo, parece ms adecuada la posicin
contraria, que entiende que los motivos pueden abarcar la posible contradiccin con
cualquier enunciado de la Constitucin; se trata de una posicin ms acorde con la
previsin amplia de la Constitucin y de las leyes orgnicas tanto del Tribunal
Constitucional como del Defensor del Pueblo, que no establecen limitacin alguna. La
legitimacin constitucional prevista en el art. 162.1.a) CE no contiene restriccin de
ningn tipo, como tampoco la LOTC, tal y como sealan Carro Fernndez-Valmayor22 o
lvarez Conde23. La posicin restrictiva tampoco puede deducirse de la enunciacin de
la institucin, es decir, para la defensa de los derechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin

(art. 54 de la Constitucin y art. 1 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril), tampoco carecera de
legitimacin para actuar en el presente proceso, pues no cabe confundir la finalidad objetiva de la
accin instada con la motivacin o fundamentacin jurdica de la misma. Segn se infiere de su escrito
de demanda, el Defensor del Pueblo persigue en este caso la defensa del derecho a un sistema
tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad y que no tenga alcance
confiscatorio, enunciado en el art. 31.1 de la Constitucin. A este fin obedece tambin la alegacin de
infraccin del principio de seguridad jurdica, que el Defensor del Pueblo atribuye a la ley recurrida, pues
al ser este un principio general del ordenamiento constitucional su eventual vulneracin afectara a la
constitucionalidad de las leyes que regulan el sistema tributario y, an ms, a la justicia de este mismo
sistema. Existe, pues, un punto de conexin evidente entre el alegato del Defensor del Pueblo en el
presente recurso de inconstitucionalidad y el mbito material de sus funciones, lo que despeja cualquier
sombra de duda acerca de su legitimacin para recurrir, an en el caso de que se aceptara una
interpretacin restrictiva de las normas que la regulan.
21
J. VARELA SUANZES-CARPEGNA, op. cit., pg. 78.
22
J. L. CARRO FERNNDEZ- VALMAYOR, Defensor del Pueblo y Administracin Pblica, op. cit., pg.
2692.
23
E. LVAREZ CONDE, Curso de Derecho Constitucional, Tomo I, op. cit., pg. 430.
243
la funcin de defensa de determinados derechos por parte del Defensor del Pueblo,
puesto que ambas funciones se concretan en planos perfectamente diferenciables.
Como indica Carballo Armas, no es lgico ni prudente imponer obstculos formalistas a
esta importante funcin sin que se manifestaran de forma expresa en la Constitucin o
las leyes. La naturaleza independiente y no partidista del Defensor del Pueblo aporta
su auctoritas al recurso, algo relevante en un escenario cargado de tintes polticos
derivados de los posibles recurrentes, al margen del propio defensor24.
La interposicin de recursos por parte del Defensor del Pueblo se ha producido con
cierta frecuencia, aunque, como sealamos, la legitimacin se ha ejercido con
prudencia.
b.2.) El recurso de amparo
Por lo que se refiere al recurso de amparo, se trata de un supuesto de garanta o

defensa de los derechos constitucionales protegidos de manera privilegiada o especial,
segn lo dispuesto en el artculo 53.2 CE, los de la Seccin Primera del Captulo
Segundo del Ttulo I, a los que hay que unir los derechos del artculo 14 y del 30.2, en
lo que se refiere a la objecin de conciencia, sin que necesariamente medie la
intervencin de la persona afectada o titular del derecho fundamental vulnerado. La
intervencin del Defensor se encamina a la preservacin objetiva de los derechos
afectados, aunque produciendo el efecto aadido de proteger el derecho concreto de
la persona que sufre la vulneracin. Se trata de un ejercicio abstracto de la accin en
beneficio de la sociedad en general y de la virtualidad en todo caso de los derechos
especialmente protegidos pero donde, al propio tiempo, el Defensor sustituye al titular
del derecho fundamental vulnerado25.
24
25
As lo sealan J. L. CASCAJO CASTRO y V. GIMENO SENDRA, El recurso de amparo, ed. Tecnos, Madrid,
1988, pg. 111. Sealan estos autores que se trata de una sustitucin procesal (Prozesstandschaft) en
la que el Defensor del Pueblo o el Ministerio Fiscal actan, de un lado, en nombre del titular del
derecho fundamental vulnerado, y de otro, de la misma sociedad que impone a los poderes pblicos la
244
Esta posibilidad no goza de la misma relevancia que tiene la legitimacin para acudir al
recurso directo de inconstitucionalidad, puesto que el de amparo puede ser
promovido por cualquier persona directamente afectada y de hecho, lo normal ser
que sea sta la que llegue a plantear el recurso, reducindose los casos de
intervencin del Defensor a un mnimo nmero.
Por esta circunstancia -y por alguna otra que tendremos ocasin de mencionar- no
faltan autores que consideran perjudicial o al menos innecesaria la posibilidad que se
brinda al Defensor otorgndole este poder para acudir en amparo constitucional del
derecho de un particular. As, se seala que el papel del Defensor se concreta en el
plano de la autoridad o la persuasin, y no en el contencioso o jurisdiccional; o que la
intervencin ordinaria en este campo colocara a la oficina del Defensor ante la
imposibilidad de atender al resto de los asuntos ordinarios que son el objeto
primordial de su actividad; o incluso que el amparo debe promoverse por cada
ciudadano afectado, que ser quien mejor valore su oportunidad, sin que el Defensor
deba asumir el papel de abogado del afectado en el supuesto de que se le sustituya
o concurran ambos. En esta lnea, Peces-Barba Martnez, despus de ponderar las
razones prcticas de la atribucin al Defensor de la legitimacin para interponer el
recurso directo de inconstitucionalidad, apunta que el error que cometimos fue
extender la legitimacin por una inercia constitucional al recurso de amparo26.
Uno de los principales obstculos que van a dificultar el encaje del recurso de amparo
en la figura del Defensor y en general de los comisionados, puesto que la intervencin
del primero puede ser sugerida formalmente por los defensores autonmicos 27, viene
obligacin de que sean celosos en el respeto y el efectivo cumplimiento de los derechos fundamentales
(arts. 9 y 53 CE).
26
G. PECES-BARBA MARTNEZ, intervencin en la Ponencia III, en Diez aos..., op. cit., pg. 212.
27
Pueden hacerlo en aplicacin de convenios suscritos entre ellos, como se prevea en ellos
anteriormente, o simplemente por la peticin directa mediante la invocacin de la correspondiente
colaboracin.
245
dado por el carcter subsidiario de este recurso. Efectivamente, para la formulacin

del recurso de amparo se hace necesario haber agotado previamente la va judicial,
segn lo preceptuado en el art. 43.1 de la LOTC. Al hilo de esta caracterstica se
acrecientan las dudas sobre la conveniencia de haber atribuido esta facultad al
Defensor del Pueblo, dado que no es seguro que esta institucin tenga asimismo la
posibilidad de promover tambin el amparo jurisdiccional o ante los tribunales
ordinarios, o, en caso de admitirse esta posibilidad, que ello sea positivo para el
desarrollo de la labor del comisionado28. Sobre esta materia se dan opiniones
diferentes. Para algunos autores sera lgico pensar que si el Defensor puede
interponer el recurso de amparo y este recurso se regula con carcter subsidiario, con
ello tambin se legitima al Defensor para interponer el recurso precedente, teniendo
en cuenta adems que no se trata de un requisito de la legitimacin, sino de un
presupuesto procesal. As, difcilmente se puede ejercer el recurso de amparo (salvo
en el caso hipottico de los actos de las Cortes Generales) si previamente no se acta a
travs de la jurisdiccin ordinaria.... Incluso sin necesidad de reforma cabe por va
interpretativa pensar no ya que quien puede lo ms puede lo menos, sino que
quien puede lo de despus puede lo de antes29. Sin embargo, otros autores dudan
de la posibilidad de acudir al recurso ordinario antes de interponer el recurso de
amparo.
Otra dificultad importante es la existencia de plazos procesales ciertamente cortos,

que supondrn una premura en el anlisis y en el ejercicio de la accin en los casos en
que se plantee concretar la interposicin del recurso. Salvo en los casos de solicitud
por parte del interesado para que el Defensor interponga el recurso, va a resultar
complicado que el Defensor conozca la existencia del acto que supuestamente viola
algn derecho de los protegidos por esta va, que posteriormente tenga tiempo
28
Sobre la intervencin del Defensor en los procesos jurisdiccionales resulta de gran inters la obra
colectiva Diez aos de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo..., citada, en particular, la Ponencia III y
su correspondiente coloquio, en pgs. 159-218.
29
A. PRIETO SANCHIS, en su intervencin en el coloquio de la Ponencia III publicada en Diez aos..., op.
cit., pg. 199.
246
suficiente para examinar la conveniencia de ejercitar su legitimacin, y finalmente que

llegue a presentar de manera formal el recurso, todo ello en el plazo de veinte das a
partir de la notificacin de la resolucin judicial que se establece en el art. 44.2. de la
LOTC para la presentacin del amparo constitucional.
En otros casos, ms infrecuentes, el inconveniente puede venir dado por la negativa o

la falta de inters de la persona o personas directamente afectadas por la violacin del
derecho para la presentacin del recurso por el Defensor. Al tratarse de una defensa
objetiva o abstracta de algunos de los derechos del Ttulo I es indudable que es posible
la promocin del recurso, pero genera dudas si ello es una autntica funcin del
Defensor del Pueblo.
De cualquier forma, la posibilidad de un recurso de amparo promovido por el

Defensor, e impulsado, en su caso, por los comisionados autonmicos, est ah. Y
puede ser un instrumento de gran utilidad en beneficio de los derechos especialmente
protegidos, siempre y cuando se tome con cautela su ejercicio. Un ejercicio
desmesurado de la legitimacin podra convertir al Defensor en una institucin que
acta de manera ordinaria en un campo que no es propiamente el suyo, lo que adems
le restara operatividad para el desarrollo de sus funciones ms propias, al menos en
las condiciones actuales en que funcionan este tipo de instituciones.
El uso moderado de este poder podra venir por su ejercicio nicamente en casos
especialmente significativos en la defensa de los derechos que tratamos, sobre todo
por la actuacin en los casos en que se plantean vulneraciones relevantes de derechos
que afectan a un grupo de personas en situacin de discriminacin o vulnerabilidad.
Tambin en supuestos en que no aparece claro quien es el perjudicado o en los que es
improbable que alguno de los mltiples afectados plantee una accin contenciosa. En
247
estos casos el perjuicio de mayor relevancia es el que afecta al derecho vulnerado en

sentido objetivo30.
Al margen de estas consideraciones doctrinales referentes a las dificultades del recurso

de amparo y a necesidad de cautela en cuanto a su planteamiento, el ejercicio de este
poder por parte del Defensor del Pueblo o su impulso a travs de la peticin de los
comisionados autonmicos no presenta restriccin legal alguna, por lo que en ltimo
trmino ser el criterio institucional del propio Defensor el que moldear la forma y los
supuestos en que se solicitar al Tribunal Constitucional el amparo.
b.3) El procedimiento comn para la interposicin de los recursos constitucionales
La decisin final sobre la interposicin de cualquiera de los recursos que comentamos

va a estar precedida de un procedimiento que, en parte, se regula en el Reglamento de
Organizacin y Funcionamiento del Defensor del Pueblo31. Este rgano colegiado tiene
atribuido un importante papel en la toma de decisiones en este terreno, aunque por
tratarse de una institucin personalista la ltima palabra la tiene el Defensor. Ya sea
por iniciativa propia, a peticin de otro comisionado o del interesado en una queja, la
posibilidad de acudir al Tribunal Constitucional ser informada por el asesor o
asesores32 de las reas correspondientes. El informe se elevar a la Junta de
Coordinacin y Rgimen Interior33, que lo conocer y a su vez tomar un acuerdo
proponiendo la interposicin o el rechazo del recurso, con una votacin si ello fuera
necesario. En el caso de considerarlo conveniente, la Junta puede solicitar informacin
complementaria o aclaracin a los asesores responsables de reas afectadas, para lo
que podrn ser convocados a las sesiones de la Junta por el Defensor34. Finalmente,
30
J. L. GARCIA RUIZ, El recurso de amparo en el Derecho espaol, Editora Nacional, Madrid, 1980, pgs.
290 y 291.
31
El Reglamento citado es objeto de estudio en el Captulo V de esta obra.
32
Sobre la figura del asesor del comisionado, vase el Captulo V.
33
Art. 18.1. b) del ROFDP. Sobre la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior, vase el Captulo V.
34
Art. 18.2 del ROFDP.
248
ser ste quien tome la decisin sobre la interposicin o no del recurso, sin necesidad
de seguir el criterio manifestado por los asesores o la Junta (art. 18 ROFDP)35.
c) La funcin de defensa de los Estatutos de Autonoma o del derecho propio
A las funciones apuntadas hasta ahora algunos Estatutos de Autonoma han aadido la
defensa del mismo y la tutela del ordenamiento jurdico propio de la comunidad. Esto
sucede, como ya apuntamos en el correspondiente captulo, en el caso aragons. El
Estatuto de Autonoma de Aragn seala a este respecto que el Justicia de Aragn
tiene como misiones, entre otras, la tutela del ordenamiento jurdico aragons,
velando por su defensa y aplicacin, y la defensa de este Estatuto (art. 33).
Por su parte, el Estatuto castellano-leons sealaba, despus de la reforma de 1999,

que el Procurador del Comn era el alto comisionado de las Cortes de Castilla y Len
para, entre otras funciones, la tutela del ordenamiento jurdico de la Comunidad y la
defensa del presente Estatuto de Autonoma (art. 14). Sin embargo, con la reforma de
2007 el Estatuto castellano-leons elude mencionar estas concretas funciones.
En el mismo sentido se pronuncia el Estatuto de Cantabria al indicar que el Defensor

del Pueblo Cntabro es el Comisionado del Parlamento para la tutela del
ordenamiento jurdico y la defensa del Estatuto de Autonoma para Cantabria, entre
otras funciones (art. 16). No obstante, esta previsin no ha tenido efectividad debido a
su falta de desarrollo legal.
El primer problema que plantean estas funciones es su aparente indefinicin. Como

consecuencia de ello la institucin aragonesa desconoca la virtualidad que deba
otorgarles y slo con el paso del tiempo ha sido posible llenarlas de contenido36.
35
Esta facultad individual para la decisin final es acorde con la naturaleza personal de la institucin del
249
La funcin de defensa del Estatuto de Autonoma se concreta en los arts. 27, 28 y 29

de la ley del Justicia, que se refieren, bsicamente, a la evaluacin del ajuste al
Estatuto de las normas del Estado o de otra comunidad, en cuyo caso propondr a las
Cortes o la Diputacin General la interposicin de un recurso de inconstitucionalidad,
o, en su caso, al Defensor del Pueblo; la misma evaluacin respecto de los actos de las
Cortes de Aragn, que puede dar la peticin de subsanacin o a la sugerencia al
Defensor del Pueblo de la medida a adoptar, que debera ser un recurso de
inconstitucionalidad; si la violacin proviene de una Corporacin local aragonesa, el
Justicia se podr dirigir a ella para sugerir la rectificacin, ponindolo en conocimiento
de las Cortes aragonesas37.
En estos aos esta labor se ha centrado principalmente en la evaluacin del ajuste a la

Constitucin y al Estatuto de las leyes que se aprueban en las Cortes Generales38, en el
impulso de las competencias de la Comunidad para evitar la aplicacin supletoria de la
36
Dez Bueso resalta que slo con los aos se ha ido perfilando su contenido, centrado bsicamente en
iniciativas de oficio producto de una ingente tarea de recopilacin de informacin sobre datos que
revelen posibles vulneraciones del Derecho propio. L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 192.
37
En la ley aragonesa esta funcin se concreta en Captulo Segundo del Ttulo I. Su art. 27 seala: 1.
Cuando el Justicia estime que una ley o disposicin con fuerza de ley contradicen el Estatuto de
Autonoma de Aragn o que una disposicin, resolucin o acto emanado de la autoridad de otra
Comunidad o del Estado no respetan el orden de competencias establecido en la Constitucin, el
Estatuto o en la correspondiente Ley, se dirigir inmediatamente a la Diputacin General de Aragn o a
las Cortes de Aragn, en su caso, instndoles a interponer el pertinente recurso de inconstitucionalidad
o conflicto de competencia. 2. La recomendacin del Justicia, que deber ser motivada, se publicar en
el Boletn Oficial de Aragn o en el de las Cortes de Aragn, segn proceda. 3. La Diputacin General o
las Cortes adoptarn la decisin que estimen pertinente, que habr de ser, asimismo, motivada y que se
publicar seguidamente en el mismo Boletn que la recomendacin. 4. Si la Diputacin General o las
Cortes decidieran no interponer recurso de inconstitucionalidad, o no estuvieran legitimados para
interponerlo, el Justicia podr dirigirse al Defensor del Pueblo interesando su ejercicio.
El art. 28 seala: Si el Justicia juzgare que la violacin del Estatuto se deriva de un acto de las Cortes de
Aragn, requerir motivadamente a stas para que lo subsanen y de no hacerlo podr ponerlo en
conocimiento del Defensor del Pueblo, sugirindole la medida a adoptar.
El art. 29 seala: Adems de lo dispuesto en el artculo 27 y cuando la violacin del Estatuto provenga
de la actuacin de una Corporacin local aragonesa, el Justicia podr dirigirse a sta, sugirindole la
medida a adoptar. Le dar cuenta igualmente de que ha puesto el caso en conocimiento de las Cortes de
Aragn.
38
Como seala Dez Bueso, en esta tarea destacaron la recomendacin para interponer recurso de
inconstitucionalidad contra la reforma de la ley estatal del rgimen urbanstico y de valoraciones del
suelo, o la de modificar la ley orgnica del rgimen electoral general. L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 194.
250
normativa general, o en la denuncia de la falta de actividad normativa de la

Comunidad y del Gobierno central en determinadas materias39.
Por lo que se refiere a la funcin de tutela del Ordenamiento Jurdico aragons, la ley
del Justicia la concreta en poner en conocimiento del presidente de las Cortes de
Aragn los graves y reiterados casos de inaplicacin o deficiente aplicacin del
ordenamiento aragons; dirigirse a quien tenga competencia para interponer recursos
o ejercitar acciones judiciales para que la lleven a cabo para mejorar la tutela del
ordenamiento aragons; informar peridicamente a las Cortes de Aragn sobre la
observancia, aplicacin e interpretacin del ordenamiento aragons; labores de
difusin, estudio e investigacin de ese ordenamiento; y recomendar a la Diputacin
General la modificacin o derogacin de los preceptos reglamentarios que infrinjan el
ordenamiento aragons40.
39
Por ejemplo, la Disposicin adicional primera del Estatuto de Autonoma sobre el Patronato del
Archivo de la Corona de Aragn, o la Disposicin transitoria 14 sobre trasferencia del Tercer Canal de
Televisin a la Comunidad; citado en el Informe Anual del Justicia de Aragn de 1993, pgs. 468-472. As
lo seala L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 194.
40
Esta funcin se concreta en los arts. 30 y ss. El art. 30 seala que a los efectos de la presente Ley,
integran el Ordenamiento jurdico aragons: a) El derecho civil o foral de Aragn. b) Las Leyes aprobadas
por las Cortes de Aragn. c) Las disposiciones con fuerza de ley aprobadas por la Diputacin General por
delegacin de las Cortes de Aragn. d) Los reglamentos emanados de la Diputacin General en materias
cuya competencia corresponda a la Comunidad Autnoma. El Art. 31 seala que: 1. Cuando el Justicia
tenga conocimiento de graves y reiterados supuestos de inaplicacin o deficiente aplicacin del
Ordenamiento Jurdico aragons que, en su opinin, deban ser corregidos sin tardanza, lo pondr en
conocimiento del Presidente de las Cortes. ste, tras consultar con la Junta de Portavoces, podr
trasladar la queja del Justicia al superior jerrquico del funcionario responsable o al correspondiente
Colegio Profesional. 2. A los solos efectos de fijar la doctrina legal, el Justicia de Aragn podr dirigirse a
cualesquiera autoridades que tengan competencias para interponer recursos y ejercitar acciones ante
los Tribunales, a fin de solicitarles su actuacin con la finalidad de defender el Estatuto de Autonoma de
Aragn y proceder a la mejor tutela del Ordenamiento Jurdico aragons. El art. 32 seala: En su
Informe anual a las Cortes, el Justicia har especial referencia al estado de observancia, aplicacin e
interpretacin del Ordenamiento Jurdico aragons, pudiendo incluir recomendaciones que las Cortes
de Aragn trasladarn al organismo o autoridad competente. El art. 33 seala: El Justicia, dentro de los
lmites presupuestarios, podr realizar cualesquiera actividades conducentes a la difusin del
Ordenamiento jurdico aragons, su conocimiento, estudio e investigacin. El art. 34 seala: Cuando el
Justicia estime que algn precepto reglamentario emanado de la Diputacin General de Aragn infringe
el Estatuto de Autonoma o el Ordenamiento Jurdico aragons, se dirigir motivadamente a la misma
recomendando su modificacin o derogacin. La recomendacin se publicar en el Boletn Oficial de
Aragn.
251
El Informe del Justicia de Aragn de 2014 seala que esta funcin le llev a elaborar el
Informe sobre el estado de observancia, aplicacin e interpretacin del Ordenamiento
Jurdico aragons. En l se da cuenta de los recursos de inconstitucionalidad,
cuestiones de inconstitucionalidad y conflictos de competencia interpuestos, en
tramitacin o resueltos durante ese ao. Tambin recoge la observancia y aplicacin
del Derecho Civil aragons por los Juzgados y Tribunales de la comunidad41, la
recopilacin de monografas, obras colectivas, manuales y artculos sobre
interpretacin y doctrina del Derecho Civil aragons; y las sentencias del Tribunal
Superior de Justicia de Aragn en las que se declara la nulidad total o parcial de
normas de Derecho Pblico aragons42.
Otro problema relacionado con estas dos funciones estatutarias es el previsible

solapamiento entre ambas, puesto que la tutela del ordenamiento aragons parece
abarcar tambin la defensa del Estatuto de Autonoma, que es parte de ese
ordenamiento43. Pero ms destacado resulta el posible solapamiento (al menos
parcial) de ambas con las funciones tradicionales, fundamentalmente la defensa de los
derechos44. Dez Bueso destaca que la imposibilidad de desarrollar separadamente las
funciones de tutela del ordenamiento, por una parte, y de proteccin de derechos, por
otra, ha repercutido muy negativamente en la imagen de independencia que el Justicia
41
Lo hace mediante la seleccin de los fundamentos de derecho ms interesantes de un total de 131
sentencias y autos.
42
Otras actividades con encaje en esta funcin son los programas de ayudas y convenios con las
universidades aragonesas, becas para el estudio de determinados aspectos del ordenamiento aragons,
el Foro de Derecho Aragons, y las Revistas Aragonesas de Derecho Civil, de Administracin Pblica y de
Actualidad del Derecho en Aragn, en las que forma parte de su consejo; as como la publicacin de
diferentes libros sobre Derecho aragons. Cfr. Resumen del Informe del Justicia de Aragn 2014. En
www.el justiciadearagn.com/documentos/memoria2014.pdf., pgs. 39 y ss.
43
Al apuntar esta circunstancia Dez Bueso seala que el propio Justicia ha admitido este solapamiento,
aunque procur inicialmente establecer una distincin basada en considerar materia propia del rea de
defensa del Estatuto todas aquellas (normas) que desarrollen por primera vez alguno de los mbitos
materiales de competencias contenidas en el propio Estatuto en tanto que el resto pertenecen a la
tutela del ordenamiento jurdico (Informe Justicia de Aragn 1992, p. 292). Pero seala que, en 1994, el
Justicia abandona este criterio y considera dentro de la funcin de defensa del Estatuto tanto el primer
tipo de normas como el segundo (Informe del Justicia de Aragn de 1994, pgs. 337-338). L. DEZ
BUESO, op. cit., pgs. 194-195.
44
En este sentido Dez Bueso seala que en ocasiones unos temas se clasifican como de defensa de los
derechos y otros aos en cambio como de defensa del Estatuto. L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 195.
252
de Aragn debe ofrecer como Ombudsman45. No obstante, la consecuencia que

deduce esta autora quizs tenga ms relacin con otra circunstancia que ella misma
apunta como caracterstica del pasado, como son que las comunes repercusiones
polticas que el desempeo de estas funciones trajo consigo se debi al uso amplio,
arriesgado y beligerante por parte de los titulares de la institucin46.
Sea ejercido de una forma o de otra, la configuracin estatutaria de estas funciones,

especialmente la de defensa del Estatuto de Autonoma, trae consigo un riesgo difcil
de eludir. Como seala Embid Irujo, la regulacin estatutaria que tratamos coloca (al
Justicia) en el mximo punto posible de riesgo en cuanto que esas funciones llevan
siempre un reproche de contenido poltico dirigido a otras instituciones y consistente
en haber llevado a cabo actuaciones contra el Estatuto de Autonoma. ... Cualquier
paso en este terreno lleva en s implcito un conflicto poltico de incalculable medicin
a priori y que, a la vez, un error en este mbito puede implicar una ocasin de
exigencia de responsabilidad poltica.
Consideramos que el necesario ejercicio de las funciones que analizamos siempre lleva
aparejado un cierto grado de conflicto poltico, puesto que en gran medida se
identifican con la defensa de los intereses de la comunidad, al menos en trminos
competenciales. Y si despus de atribuidas por el Estatuto no fueran ejercidas con el
45
L. DEZ BUESO, op. cit, pg. 195.
46
La autora cita como ejemplo las siguientes manifestaciones relativas a los Acuerdos Autonmicos de
1992: este temor a una posible situacin discriminatoria de Aragn en el marco de la estructura
autonmica del Estado y la consiguiente lesin del derecho de igualdad de los aragoneses, justific la
intervencin del Justicia en el uso de sus funciones y la plasmacin de la postura institucional al respecto
en un extenso informe. Tambin la recomendacin dirigida al Presidente de la Comunidad Autnoma
y a las Cortes de Aragn para que emprendan todas las acciones necesarias y todas las medidas
conducentes a conseguir que el Gobierno de la Nacin retire el recurso de inconstitucionalidad
presentado contra la ley de equiparacin de hijos adoptivos, reconociendo que Aragn tiene tanta
capacidad para legislar en materia de Derecho civil como Catalua. O sin nimo exhaustivo, vase la
sugerencia del Justicia en relacin con las denominadas vacaciones fiscales que pretendan adoptarse
en el Pas Vasco y que se dirige a las autoridades aragonesas para que, en el supuesto de que se
adopten definitivamente por la Comunidad Autnoma vasca las medidas anunciadas, se interpongan
todos los recursos que se estimen pertinentes en defensa de los legtimos derechos de los ciudadanos
aragoneses. Las consideraciones apuntadas se recogen en los Informes del Justicia de Aragn de 1992 y
1993, L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 195-196.
253
celo debido, las crticas para la institucin podran concretarse en parecidos trminos a
los que se citaron, posiblemente desde otra ptica, pero igualmente poltica 47. En este
sentido, el ejercicio actual de las funciones por el Justicia no parece afectado por el
problema que se apunt, como lo demuestra la estabilidad institucional y la de su
titular, que fue reelegido en dos ocasiones48.
La dificultad de articular esta funcin en el marco institucional de los defensores se

apunta con insistencia por la doctrina. Embid Irujo seala que dentro de las premisas
de un rgimen de gobierno parlamentario es difcil encajar una figura que es elegida
por el Parlamento, pero que desgajada de l puede convertirse en su controlador, no
slo de su actividad administrativa, sino tambin de su actividad poltica, pudiendo
llegar a denunciar leyes de las Cortes aragonesas y solicitar la interposicin de un
recurso de inconstitucionalidad, y no por desconocer un derecho, sino por violentar el
Estatuto. Por ello concluye que los riesgos de la opcin estatutaria aragonesa son
evidentes 49.
La paradoja apuntada resulta en cierta manera similar a la atribucin de la legitimacin

del Defensor del Pueblo para recurrir las leyes que emanan del Parlamento del que es
comisionado. No obstante, en el caso de la legitimacin del Defensor, su competencia
se justifica por las razones que ya hemos tenido ocasin de sealar, que hacen que las
47
Esta opinin parece compartida por Dez Bueso cuando seala que las consecuencias perjudiciales que
apunta parecen evitables slo para el caso de que las funciones de la institucin se reduzcan a las
clsicas. Seala que las valoraciones vertidas por el Justicia de Aragn como consecuencia del examen
del ordenamiento jurdico aragons, estatal o de otras Comunidades han suscitado la controversia y la
confrontacin con el Legislativo y Ejecutivo autonmicos, y en ningn caso seran admisibles si esta
institucin se hubiera configurado exclusivamente como Ombudsman de la Comunidad Autnoma. Este
problema plantea, como mnimo, la dificultad de conjugar en una sola institucin la funcin propia del
Ombudsman con la defensa de un ordenamiento jurdico.
48
Fernando Garca Vicente fue elegido por las Cortes de Aragn en 1998, reelegido en 2003 y,
nuevamente, en 2009.
49
A. EMBID IRUJO, op. cit., pg 132. Aade este autor que Realmente, en estos trminos se hace difcil
hablar de Comisionado Parlamentario y, ms bien, nos encontramos ante una figura mixta, mezcla de
Comisionado y supervisor del propio Parlamento y, con l, de toda la actividad poltica de la Comunidad
Autnoma.
254
evidentes ventajas de lograr una apertura de la legitimacin a los ciudadanos

compensen los riesgos que supone para la institucin.
Las mismas funciones se atribuan a la institucin de Castilla y Len por el Estatuto de

Autonoma y por su ley. Sin embargo, ya no es as desde la reforma estatutaria de
200750 y de la ley del Procurador del Comn de 201351. En ese tiempo advirti la
misma indefinicin puesta de manifiesto por su homlogo aragons y propuso una
delimitacin que permitiera ejercer esas funciones adecuadamente52. A pesar de ello
result inevitable el solapamiento de ambas funciones y de stas con la general de
defensa de los derechos53. En cambio, por contraste con lo sucedido en el pasado en
Aragn, la institucin castellano-leonesa ejerci de manera ms prudente y restrictiva
su facultad de defensa del Estatuto y el ordenamiento propio. Su informe
correspondiente a 1996 seala la presencia del riesgo de que a travs de esta
competencia la institucin se vea involucrada en las contiendas polticas de los
partidos54.
De la misma forma que la normativa aragonesa, la de Castilla y Len adoleca de

problemas de indefinicin o de dificultades para su interpretacin, como puso de
relieve Aragn Reyes. Por ello este autor aconsej, en la misma lnea apuntada por el
resto de la doctrina, que se extremen la prudencia y la inteligencia en la aplicacin de
toda la Ley y muy especialmente en aquella parte de la misma dedicada a la
importantsima, pero tambin delicadsima, funcin de tutela del Estatuto 55.
50
Ley Orgnica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len.
51
Ley 4/2013, de 19 de junio, por la que se modifica la organizacin y el funcionamiento de las
instituciones propias de la Comunidad de Castilla y Len.
52
Informe del Procurador del Comn de 1996, B.O. de las Cortes de Castilla y Len n 132, de 14 de abril
de 1997, pg. 8213.
53
As lo destaca L. DEZ BUESO, op. cit., pg 197.
54
En este sentido atribuye el mejor encaje de esta funcin en los rganos consultivos. Tal y como se
contempla en la Ley, y por razones obvias, es un hbrido difcil de llevar a la prctica. Informe del
Procurador del Comn de 1996, B.O. de las Cortes de Castilla y Len n 132, de 14 de abril de 1997, pg.
8213.
55
M. ARAGN REYES, op. cit., pgs. 50 y ss.. Un primer problema de los apuntados por este autor vena
dado por la obligacin de motivar las decisiones de la Junta o las Cortes cuando el Procurador les
255
De todo ello se deduce que las funciones de defensa del Estatuto y en general del
ordenamiento propio se pueden delimitar convenientemente por va legal o por medio
de una interpretacin adecuada que la deje al margen de polmicas de claro matiz
poltico. Como ya hemos advertido en diferentes ocasiones, cualquier intervencin de
este tipo puede comprometer la independencia institucional, o al menos la imagen
pblica que se tiene de ella, lo que ocasiona consecuencias perjudiciales en el
funcionamiento ordinario de la institucin. La interpretacin prudente del alcance de
estas funciones ha sido la ms comn en las dos comunidades que las confieren a sus
comisionados.
Un alcance diferente tiene la competencia que se atribuye al Sndic de Greuges de

Catalua para solicitar dictamen al Consejo de Garantas Estatutarias56 sobre los
recomendaba interponer un recurso de inconstitucionalidad o un conflicto de competencias (art. 24.3).

Destacaba sus dudas respecto de lo adecuado de obligar a adelantar los argumentos de la decisin de
recurrir, y de motivar la decisin de ambos rganos de no recurrir. Tambin manifestaba sus reservas
respecto de la funcin ejercida en relacin con las corporaciones locales (art. 26), puesto que el envo de
su contravencin a las Cortes careca de sentido desde el momento en que stas no ejercen funcin de
control respecto de aquellas. Criticaba tambin la expresin legal que refera la vigilancia del Procurador
a la aplicacin deficiente o nula del ordenamiento castellano-leons (art. 28.1), cuando debiera
referirse a su inaplicacin, y que la consecuencia fuera trasladar la queja al Presidente de las Cortes para
que a su vez la traslade al superior jerrquico, cuando el Procurador poda hacerlo directamente. Otra
deficiencia era la contenida en el art. 24.4, que sealaba que si desde la Comunidad no se interpona el
recurso por voluntad o por no estar legitimada el Procurador poda dirigirse al Defensor del Pueblo
(aunque la ley no lo especificaba, deba ser para recurrir, como sealamos en el caso del Justicia de
Aragn). No obstante, la eventualidad pareca reducida a la no voluntad de presentacin del recurso,
puesto que no exista la posibilidad de que las instituciones autonmicas no estuvieran legitimadas para
presentarlo; como resaltaba este autor, si se quebranta el Estatuto, las Cortes y la Junta siempre
estarn legitimadas55. Finalmente, tampoco pareca adecuada la supervisn de actos, no normas, del
Parlamento (art. 25), y ello porque la vulneracin del Reglamento de la Cmara respecto de sus
miembros no era parmetro de control de acuerdo con la propia ley del Procurador, y porque su
consecuencia en caso de no subsanacin, acudir al Defensor del Pueblo, no pareca encajar en las
funciones de ste, puesto que no tutela el Estatuto de Autonoma, sino los derechos del Ttulo I. Las
acertadas crticas de este autor parecieron influir en la supresin de estas funciones tanto del Estatuto
como de la ley del Procurador del Comn.
56
De acuerdo con el art. 76 del Estatuto de Autonoma de Catalua, el Consejo de Garantas
Estatutarias es la institucin de la Generalitat que vela por la adecuacin al presente Estatuto y a la
Constitucin de las disposiciones de la Generalitat en los trminos que establece el apartado 2. 2. El
Consejo de Garantas Estatutarias puede dictaminar, en los trminos que establezca la ley, en los casos
siguientes: a) La adecuacin a la Constitucin de los proyectos y proposiciones de reforma del Estatuto
de Autonoma de Catalua antes de su aprobacin por el Parlamento. b) La adecuacin al presente
Estatuto y a la Constitucin de los proyectos y las proposiciones de ley sometidos a debate y aprobacin
256
proyectos y las proposiciones de ley sometidos a debate y aprobacin del Parlamento

y de los decretos leyes sometidos a convalidacin del Parlamento, cuando regulan
derechos reconocidos por el presente Estatuto (art. 78.3 del EAC y arts. 4 g) y 51 de la
ley del Sndic57).
d) Otras funciones de los defensores
A las funciones clsicas, la defensa de los derechos y la supervisin de la

administracin, y a las funciones que podemos calificar de especficas, citadas en los
anteriores epgrafes, esto es, la legitimacin para interponer recursos ante el Tribunal
Constitucional o la defensa de los Estatutos de Autonoma o el derecho propio de las
Comunidades Autnomas, recientemente se han ido incorporando funciones aadidas
de muy variada tipologa. Se trata, por ejemplo, de la participacin en la efectividad de
mecanismos internacionales de proteccin de los derechos, en especial el mecanismo
internacional de prevencin de la tortura; la aplicacin de los derechos en materia de
transparencia; la singularizacin de la proteccin de colectivos con riesgos especficos
del Parlamento y de los Decretos leyes sometidos a convalidacin del Parlamento. c) La adecuacin al
presente Estatuto y a la Constitucin de los proyectos de Decreto Legislativo aprobados por el Gobierno.
d) La adecuacin de los proyectos y las proposiciones de ley y de los proyectos de decreto legislativo
aprobados por el Gobierno a la autonoma local en los trminos que garantiza el presente Estatuto. 3. El
Consejo de Garantas Estatutarias debe dictaminar antes de la interposicin del recurso de
inconstitucionalidad por parte del Parlamento o del Gobierno, antes de la interposicin de conflicto de
competencia por el Gobierno y antes de la interposicin de conflicto en defensa de la autonoma local
ante el Tribunal Constitucional. Su composicin y funcionamiento se regula en el art. 77, que seala: 1.
El Consejo de Garantas Estatutarias est formado por miembros nombrados por el Presidente o
Presidenta de la Generalitat entre juristas de reconocida competencia; dos terceras partes a propuesta
del Parlamento por mayora de tres quintas partes de los Diputados, y una tercera parte a propuesta del
Gobierno. 2. Los miembros del Consejo de Garantas Estatutarias deben elegir entre ellos al Presidente o
Presidenta. 3. Una ley del Parlamento regula la composicin y el funcionamiento del Consejo de
Garantas Estatutarias, el estatuto de los miembros y los procedimientos relativos al ejercicio de sus
funciones. Pueden ampliarse por ley las funciones dictaminadoras del Consejo de Garantas Estatutarias
que establece el presente Estatuto sin atribuirles carcter vinculante. 4. El Consejo de Garantas
Estatutarias tiene autonoma orgnica, funcional y presupuestaria de acuerdo con la ley.
57
El art. 51 seala (solicitud de dictamen al Consejo de Garantas Estatutarias): 1. El Sndic de Greuges
puede solicitar dictamen al Consejo de Garantas Estatutarias en los supuestos y trminos establecidos
en el artculo 78.3 del Estatuto y en la Ley del Consejo de Garantas Estatutarias. 2. El Sndic de Greuges
debe comunicar a la Comisin del Sndic de Greuges la solicitud de un dictamen al Consejo de Garantas
Estatutarias.
257
o vulnerables; la supervisin de los servicios pblicos, en especial los gestionados por

empresas privadas, y de las actividades de inters general; el ejercicio de la funcin
mediadora; la promocin de los derechos mediante acciones de concienciacin y
pedagoga de los derechos58.
2. Las competencias de los defensores del pueblo en relacin con los sujetos
susceptibles de fiscalizacin
a) El concepto amplio de administracin a controlar por los defensores
Todas las leyes reguladoras de los defensores identifican el objeto de su supervisin o

control como la administracin o la actividad de la administracin, aunque en
algunos casos a ello se aade la mencin de personas o entidades que prestan
servicios pblicos. As, en un primer trmino el objeto de supervisin debe entenderse
referido slo al concepto legal de la administracin, con lo que se excluiran los entes
de carcter jurdico-privado, de acuerdo con lo previsto en la ley 30/1992. Esta
interpretacin estricta del concepto de administracin vincula su definicin a las
tcnicas clsicas o de derecho administrativo.
El concepto limitado de administracin trae consigo el grave inconveniente de hacer

prevalecer en este mbito los efectos perseguidos por la creacin instrumental de
entes o personalidades con el simple objeto de eludir el derecho administrativo en el
ejercicio de determinadas funciones pblicas. Con el reconocimiento de esta
concepcin de la administracin y con su aplicacin a la hora de definir el mbito de las
funciones de los defensores se da carta de naturaleza a la huda del derecho
administrativo en relacin con las tareas que los parlamentos encomiendan a los
defensores.
58
A todas ellas dedicaremos nuestra atencin en el Captulo X.
258
La limitacin del concepto de administracin se aviene mal con los principios de

actuacin de los ombudsman, especialmente con los principios aformalista y pro
ciudadano, que necesariamente conducen a una interpretacin amplia de lo que debe
entenderse por administracin con el fin de favorecer un ejercicio amplio y completo
de las labores de defensa de los derechos de las personas y de supervisin
encomendadas a los defensores. Para ello algunos autores han propuesto que se
ponga el acento en el fin pblico o de servicio, y no en la forma de personificacin de
quien la realiza, algo que permite ampliar el concepto de administracin de forma
considerable y con ello el sujeto o sujetos de la supervisin. As, Gil-Robles y Gil-
Delgado seala que la concepcin amplia de la administracin debe darse por la va de
incluir en ella las distintas manifestaciones concretas de la funcin de administrar,
incluidos naturalmente todos los servicios pblicos al margen de su concreta forma de
gestin59.
Otros autores, como Tornos, tienen como referencia para determinar el objeto de las
funciones de los ombudsman el concepto de actividades materialmente pblicas,
que entiende que el legislador incardina en el mbito de control de los defensores. Lo
contrario sera tanto como reconocer que una tcnica formal de personificacin de
carcter privado impide la supervisin de los ombudsman, es decir, la huida de su
control. Por ello sugiere que siguiendo la lnea del derecho comunitario en su
definicin de lo que sea empresa pblica debera acudirse a criterios funcionales y no
orgnicos. Hay Administracin pblica cuando existe un ente dependiente o vinculado
a una Administracin, ya sea con forma jurdico-pblica o privada60. En este mismo
sentido, Embid Irujo habla de que la capacidad de intervencin de los comisionados
debe evaluarse en razn de la presencia de la funcin de administrar, al margen de
que la actuacin fiscalizable se de por administraciones en sentido estricto o
59
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El Defensor del Pueblo. Comentarios op. cit., pg. 100.
60
J. TORNOS MAS, La situacin actual del proceso Contencioso-Administrativo, en Revista de
Administracin Pblica, n 122, 1990.
259
personificadas como tales o por organismos institucionales no personificados o

inmersos en la persona de la administracin61.
Por idnticas razones debe acogerse una interpretacin amplia del concepto servicio
pblico, que permita abarcar sus variadas manifestaciones y sobre todo prescindir de
diferenciaciones basadas en la forma pblica o privada de la persona que los presta o
del rgimen jurdico, pblico o privado, de su regulacin. En este sentido se pronuncia
Embid Irujo cuando seala que la intervencin ante actuaciones que afecten a
empresas pblicas, servicios concedidos u organismos autnomos debe encontrar su
causa en una posible afeccin a un derecho fundamental o libertad pblica de las
contenidas en el Ttulo I de la Constitucin. Esto no quiere decir que la afeccin al
derecho o libertad del ciudadano se haya tenido que realizar utilizando los modos o
potestades de los poderes pblicos. La afeccin al derecho fundamental ha podido
producirse, igualmente, mediante un acto sometido puramente al derecho privado. Si
sabemos que existen derechos fundamentales tambin entre particulares aunque
quiz, con una misma extensin o modulacin distinta que frente a los poderes
pblicos, sera ilgico exigir como ttulo habilitante para la intervencin del
Comisionado Parlamentario Autonmico, que la afeccin sobre el derecho
fundamental se hubiera producido mediante un acto sometido al derecho pblico. Lo
que importa, por lo tanto, es el resultado final: la afeccin presunta o real al derecho
fundamental o la libertad pblica, realizada por la Administracin, organismo
autnomo, empresa pblica o servicio concedido dependiente, claro est, de la
Administracin Lo otro es accesorio62.
Tanto las leyes de los defensores como su prctica habitual permiten concluir que es el
concepto amplio de administracin el utilizado con normalidad a la hora de ejercer sus
funciones de control. Las leyes enumeran las administraciones o personas sujetas a
supervisin de forma muy amplia, como sucede en la catalana, gallega, valenciana o
61
62
260
navarra, aunque en algunos casos con alguna incongruencia o insuficiencia. En

cualquier caso, estas menciones, sean ms o menos amplias, deben interpretarse de
una manera extensiva, tal y como sealan todos los autores. As lo subraya, por
ejemplo, Fernndez Rodrguez, que resalta que en caso de ser de otra forma podra
verse menguada la efectividad de la garanta institucional, aadiendo que la progresiva
complejidad del sector pblico aconseja hacer este tipo de interpretacin para no
debilitar la posicin de los ciudadanos que acuden a los defensores63.
Sin embargo, se aprecian diferencias a la hora de regular la materia, puesto que en

ocasiones se prevn intervenciones de forma directa en los entes, empresas o
servicios, mientras que en otras se realizan de forma mediata. Efectivamente, leyes
como la catalana, la valenciana o la castellano-leonesa habilitan un control
directamente dirigido a las personas prestadoras de los servicios pblicos; por el
contrario, en otras leyes parece descartado ese control directo al preverse que se
ejerza mediante actuaciones dirigidas al rgano de la administracin al que se atribuye
la tutela del servicio o que conserve su titularidad. No obstante, el carcter abierto de
la funcin y el procedimiento permiten hacer interpretaciones amplias y, de hecho, la
mayor parte de las instituciones realizan actuaciones directas ante los entes de servicio
pblico aun en los casos de previsiones limitativas en este orden.
Como seala Dez Bueso, la interpretacin dada por los Ombudsman (autonmicos) al
concepto Administracin y servicio pblico ha seguido, hasta cierto punto, la lnea
expansiva marcada por la doctrina. Han intervenido en el control de los colegios
profesionales; la RENFE; el INSS; Correos; la CNTE; el INEM; la Radio y Televisin
Pblica; los entes concesionarios y los servicios pblicos; las Universidades; y, en
general, todos los entes sometido al control del Administracin64.
63
64
L. DIEZ BUESO, op. cit., pg. 129.
261
El control dirigido a los entes que realizan fines pblicos en rgimen de derecho
privado no presenta mayores problemas desde el punto de vista del ejercicio las
funciones del ombudsman, puesto que su responsabilidad ltima puede atribuirse a las
administraciones y rganos que ejercen la tutela de los mismos. Ms problemtico es
el ejercicio del control directo sobre los concesionarios, contratistas o empresas de
servicios pblicos; en esos casos no se da una relacin directa y por tanto resulta difcil
atribuir una responsabilidad clara de las administraciones en caso de que no se
colabore con la funcin del defensor o no se cumplan sus criterios. No debemos olvidar
que la funcin de los ombudsman tiene una doble cara, y para el caso de no ver
atendido su criterio su funcin se centra en la crtica mediante la publicidad
parlamentaria, es decir, en el ejercicio de una especfica funcin de control. Por ello
parece aconsejable manejar con prudencia la capacidad de supervisar de forma directa
a las empresas que prestan servicios pblicos, puesto que su predisposicin hacia el
ejercicio del control de los defensores en muchos casos no ser la ms adecuada, al no
sentirse concernidos de forma directa, sobre todo cuando se puedan derivar crticas
pblicas en el marco de la actuacin ordinaria de los defensores. Si no se hace
partcipe de las indagaciones, los criterios y las crticas a las administraciones titulares,
que ejercen una actividad de tutela del servicio, la labor puede quedar limitada a una
crtica de carcter ordinario, como la que puede realizar cualquier otra persona, pero
sin trascendencia en el mbito propio del defensor.
Por otra parte, tambin las actuaciones ante empresas privadas son habituales en
muchas instituciones, como desarrollaremos en el Captulo X, sobre todo cuando se
trata de entidades cuya actividad tiene un evidente inters pblico, como es el caso de
las entidades financieras.
b) La administracin estatal
La Administracin General del Estado es el mbito propio y exclusivo de la labor de

control del Defensor del Pueblo y en el que por ello no se produce concurrencia de
262
funciones con las instituciones autonmicas, de acuerdo con la atribucin de esas

funciones realizada por la Constitucin, los Estatutos de Autonoma y las leyes de los
defensores. Efectivamente, la atribucin de funciones que realiza el art. 54 CE a la
institucin estatal es de carcter amplio y referida a la Administracin, sin limitarse a
alguna o alguna de las diferentes administraciones. Por el contrario, la normativa
autonmica limita el ejercicio de la funcin de control a la administracin de la
comunidad de que se trate, a la que se suma la administracin local de su territorio,
con los matices que trataremos.
Al margen de esta atribucin exclusiva, lo cierto es que la prctica de los distintos

defensores autonmicos a la hora de abordar la limitacin que representa ha sido muy
diferente y ha evolucionado hacia la bsqueda de medios para incorporar a su funcin
un mayor o menor grado de control de los rganos de la Administracin General del
Estado radicados en la comunidad autnoma. Con carcter general se realizan
intervenciones que se consideran oportunas en aras de la simplificacin del
procediendo y la rapidez de la solucin cuando sta se considere posible con gestiones
de carcter simple, todo ello buscando la cercana al ciudadano, la minimizacin de las
exigencias formales y la rapidez. Normalmente el medio elegido es aformal,
especialmente solicitudes de colaboracin interadministrativas que, adems, en
muchos casos se encuentran articuladas con carcter previo con los rganos
superiores de la Administracin del Estado en la comunidad, fundamentalmente con
las Delegaciones del Gobierno. En muchos casos la intervencin se justifica por razones
de urgencia65.
Al margen del tratamiento de las situaciones de urgencia, que se da con carcter

general por los defensores autonmicos, los criterios utilizados por ellos ha ido
65
As lo seala Dez Bueso, que aade que los criterios de interpretacin sobre las intervenciones
urgentes de los ombudsman autonmicos se trataron en las Jornadas de Coordinacin celebradas en
Barcelona en 1992. Se trata de habilitar la intervencin directa del defensor autonmico y de realizar
una posterior comunicacin al Defensor del Pueblo de la actuacin y de su resultado. L. DEZ BUESO, op.
cit., pg. 211.
263
variando. As, en algunos casos se han generado posiciones encontradas con los
rganos de la administracin perifrica del Estado y en particular conflictos cuando se
ha pretendido su plasmacin en el ordenamiento autonmico, como veremos.
La posicin del Sndic de Greuges de Catalua ha sido, desde el comienzo de su labor,

la ms favorable a entender que la administracin estatal radicada en Catalua
formaba parte con carcter general de sus sujetos fiscalizables debido a que, como
pone de relieve en sus informes, aunque se trate de competencias exclusivas del
Estado, tambin son aspectos que afectan de forma esencial a los ciudadanos
catalanes, por lo que la institucin tiene la autoridad moral que le permite
manifestarse sobre aquellas cuestiones o materias relacionadas con los Derechos
Humanos que, fruto de las peticiones o quejas recibidas, puedan ser objeto de
preocupacin de la sociedad catalana, al servicio de la cual trabaja nuestra
institucin66. Desde su primer informe se contienen anlisis de las quejas referidas a
la administracin estatal en Catalua. Los procedimientos que dan lugar a este anlisis
de la actuacin del Estado se desarrollan siguiendo las mismas pautas que las utilizadas
para supervisar a las administraciones autonmica y local67.
Esta forma de proceder del Sndic se daba incluso en los momentos en que los que se
encontraba vigente el convenio de colaboracin entre esa institucin y el Defensor del
Pueblo, que se pronunciaba en un sentido contrario a esa forma de proceder 68, y a
66
As lo manifest el primer titular de esta institucin, Sr. Rahola, como consta en el Diario de Sesiones
del Parlamento de Catalua, Serie P, n 28, del 28 de mayo de 1985, pg. 1325, citado por L. DEZ
BUESO, op. cit., pg. 220.
67
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 220. Esta autora aade que esta actitud del Sndic ha recibido alguna
crtica basada fundamentalmente en que con ello se produce una desatencin a la labor prioritaria de la
institucin, que es la administracin autonmica. As, por ejemplo, el Sr. Casares, diputado del Grupo
Socialista, seal que no es inadecuado que el Sndic controle la administracin del Estado, pero debera
centrarse en su labor prioritaria, que es la administracin de la Generalidad, y dejar en un segundo
plano la actividad del Gobierno central. Diario de Sesiones del Parlamento de Catalua, Serie C, n 92,
de 25 de abril de 1986, pgs. 1268 y 1264.
68
El anterior convenio entra el Defensor del Pueblo y el Sndic sealaba en su art. 2.1 que las quejas
relativas a los rganos perifricos de la Administracin del Estado con sede en Catalua sern
investigadas y resueltas por el Defensor del Pueblo. A tal efecto, el Sndic de Greuges le remitir las
quejas de estas caractersticas que se le presenten.
264
pesar de que la normativa autonmica tampoco prevea una extensin del mbito de
fiscalizacin del Sndic. En la ley vigente nicamente se hace referencia a la posibilidad
de solicitar la colaboracin de la Administracin General del Estado en Catalua69,
habilitacin que existe aun en el caso de que no se hubiera establecido con carcter
especfico en esa ley, puesto que resulta un principio general de actuacin entre las
administraciones. Adems, en contra de la actuacin ordinaria de supervisin de la
administracin estatal en Catalua se muestra la propia ley del Sndic, que establece
que los sujetos de supervisin de la institucin catalana sern las administraciones de
la Generalidad y las locales de Catalua, los organismos ligados a ellas, y otras
personas o administraciones, pero siempre en el mbito propio, excluyendo mencionar
la Administracin del Estado en su art. 26, que es el que trata este aspecto70.
En parecidos trminos ha desarrollado su labor el Diputado del Comn en la poca en

que su titular era Daz Tejera. Lo haca conociendo las quejas referidas a la
Administracin del Estado sin diferenciarlas de las actuaciones generales, con
valoraciones en los informes de la actuacin del Estado, justificando todo ello en base
a la eficacia y la agilidad, algo general, aunque tambin se aluda a la mejor defensa de
69
El art. 59 de la ley catalana (colaboracin de la Administracin general del Estado en Catalua) seala
que el Sndic de Greuges puede solicitar la colaboracin de la Administracin general del Estado en
Catalua en las actuaciones que lleve a cabo en ejercicio de sus competencias.
70
El art. 26 (sujetos sometidos a supervisn) seala que el Sndic de Greuges supervisa, en ejercicio de
sus competencias, la actividad de los siguientes sujetos: a) La Administracin de la Generalidad. b) La
Administracin local. c) Los organismos pblicos o privados que estn vinculados a la Administracin de
la Generalidad o a la Administracin local o que dependen de stas, incluidos en cualquier caso los
organismos autnomos, empresas pblicas, agencias, corporaciones, sociedades civiles, sociedades
mercantiles, consorcios, fundaciones pblicas y fundaciones privadas, en los trminos establecidos en el
artculo 78.1 del Estatuto. d) Las empresas privadas que gestionen servicios pblicos o lleven a cabo,
mediante concierto o concesin, actividades de inters general o universal o actividades equivalentes,
as como las dems personas vinculadas contractualmente con la Administracin de la Generalidad o
con las entidades pblicas que dependen de sta, en los trminos establecidos en el artculo 78.1 del
Estatuto. e) La Administracin de justicia en Catalua, en los aspectos relativos a los medios personales
o materiales, en aquello que sea competencia de la Generalidad. f) Las universidades del sistema
universitario de Catalua, tanto pblicas como privadas, y los organismos, entidades y fundaciones que
dependen de las mismas, sea cual sea la forma de vinculacin jurdica, en los trminos establecidos en el
artculo 78.1 del Estatuto.
265
los intereses ciudadanos71. Sin embargo, como en el caso del Sndic de Greuges de
Catalua, ni el convenio de colaboracin con el Defensor del Pueblo ni la normativa
autonmica habilitaban esta forma de actuar.
El Justicia de Aragn interviene de forma regular en las cuestiones que implican a la

Administracin perifrica del Estado en Aragn, pero lo hace con unos presupuestos
ms limitativos y sobre todo con diferencias respecto a las quejas ordinarias. Admite
las reclamaciones que se refieran a los rganos del Estado en el territorio aragons con
el fin de ejercer funciones mediadoras, y slo cuando la cuestin provenga de forma
directa del rgano perifrico y por tanto no se trate de una decisin de los rganos
centrales o de carcter general; en estos ltimos casos la queja se remite al Defensor
del Pueblo. Por tanto, la actuacin se puede incardinar en el mbito de la colaboracin
tanto a nivel informativo como en lo que se refiere a la posible aceptacin de los
criterios que se transmitan de manera informal o al margen de los medios ordinarios
que se atribuyen al Justicia72.
Las justificaciones que se han dado en diferentes ocasiones para esta forma de actuar
del Justicia son relativas a la cercana y a la rapidez, como ocurre con carcter
general73, pero tambin se alude al inters de la comunidad autnoma y de sus
ciudadanos, como en el caso cataln. Segn afirma Dez Bueso, se trata de una forma
de actuar basada en la interpretacin amplia dada a la STC 142/1988, de 12 de julio,
y a la consiguiente diferenciacin entre actuaciones de supervisin, las ordinarias, en
las que se ejercen todas las funciones del defensor, y las de mediacin, en las que las
actuaciones se encuentran limitadas en el sentido sealado74. As pues, el expediente
71
Lo pone de relieve L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 217-218, al tiempo que seala que en algn informe
del Diputado del Comn se resaltaba esta forma de actuar.
72
El Informe del Justicia de 1988 subraya la falta de capacidad supervisora debido a la imposibilidad
reconocida de no poder formular recomendaciones, sugerencias o recordatorios de deberes legales a la
administracin del Estado al amparo de las capacidades atribuidas por la ley del Justicia, pero s afirma
su capacidad de indagar, que la tiene en todo caso, a la que acompaa la de exigir respuesta.
Informe del Justicia de Aragn de 1988, pg. 28.
73
Informe del Justicia de Aragn de 1989, pg. 23, citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 218.
74
266
se tramita en el aspecto informativo y, si es el caso, se indican las medidas que se

consideran adecuadas, pero sin que se haga a travs de la aplicacin de los
mecanismos formales habilitados por la ley.
En el resto de las instituciones autonmicas las actuaciones con la administracin

perifrica del Estado resultan habituales para lograr objetivos tales como una
actuacin cercana, ms rpida y ms eficaz, aunque siempre sin sobrepasar el mbito
propio de la colaboracin entre administraciones. Incluso en las instituciones ms
proclives al respeto escrupuloso a la distribucin de funciones son habituales las
intervenciones ante la administracin estatal, sobre todo cuando la intervencin se
vislumbra sencilla y permite una actuacin aformal, rpida y cercana al centro directivo
para solventar el problema planteado en la queja. Como consecuencia de ello en
algunos informes de defensores autonmicos que actan de la forma indicada se
producen valoraciones de la actuacin de la Administracin del Estado. Tambin se
producen intervenciones de estas instituciones en el mbito competencial estatal
mediante comunicaciones al Defensor del Pueblo con el fin de que las analice, las haga
llegar a la administracin y en su caso las haga suyas. Este tipo de actuaciones son
comunes en materias de especial relevancia para la comunidad y en el mbito de la
regulacin estatal sobre esas materias.
Con el paso del tiempo se observa que la intervencin de las instituciones autonmicas
en relacin con el Estado resulta cada vez ms comn y que se llevan a cabo
actuaciones de trascendencia pblica, aunque casi siempre de una forma diferenciada
de la ordinaria y en el marco del principio de colaboracin. As, por ejemplo, el Valedor
do Pobo anteriormente actuaba de forma limitada en este mbito y sealaba que
cuando era preciso realizar labores de supervisin del Estado, el escrito de queja
siempre se remita al Defensor del Pueblo, y que slo en algunos casos intervena
ante la Administracin del Estado para facilitar la resolucin favorable del asunto, sin
sobrepasar sus atribuciones y por tanto, limitndose a pedir la informacin para
267
aclarar la situacin y, en su caso, conseguir que se corrigiera de forma sencilla75. Sin

embargo, ms adelante se aprecia un incremento de las quejas que tramita por
razones de cercana y eficacia y sobre todo actuaciones en materias relevantes y de
dimensin general, como las relativas a la defensa y promocin del idioma cooficial76.
No obstante, aunque existen diferencias en las formas de actuar en este terreno por
parte de los defensores autonmicos, como vimos, a travs de las estadsticas que
ofrecen en sus informes anuales se aprecia que un buen nmero de quejas que reciben
sobre la Administracin del Estado se remiten al Defensor del Pueblo, e incluso que
sta es la actuacin ms comn. Con ello se da cumplimiento a las previsiones en
materia de distribucin de competencias y en su momento a los diferentes convenios
de colaboracin suscritos entre el Defensor del Pueblo y algunas instituciones
autonmicas. Las quejas que se conocen directamente por los defensores autonmicos
por razones justificadas, principalmente la rapidez, la cercana y la eficacia, no pueden
considerarse una quiebra de esos criterios de distribucin y de los acuerdos
correspondientes, en especial teniendo en cuenta que a estas circunstancias se aade
una actuacin basada en la colaboracin entre administraciones y por tanto en la
voluntariedad, a veces incluso admitida con carcter general por los rganos
perifricos, y una actuacin diferenciada de la labor ms propia de estas instituciones y
por tanto limitada en su alcance.
Esta posicin de apertura a la colaboracin fue respaldada por la STC 142/1988 cuando
conoci sobre la posible inconstitucionalidad del art. 2.3 de la ley aragonesa, que
establece la posibilidad de que el Justicia se dirija a toda clase de autoridades,
organismos, funcionarios y dependencias de cualquier Administracin con sede en la
Comunidad Autnoma, que resulta comn tambin en otras leyes. El FJ 3 de la
sentencia seala, entre otras cosas, que de la expresin dirigirse a que utiliza el
75
Informe del Valedor do Pobo de 1991, pg. 173.
76
En este sentido, el Valedor do Pobo dirigi una actuacin de oficio a la Administracin del Estado en la
Comunidad para conocer las causas de que determinadas seales de trfico de las autopistas de
titularidad estatal estuvieran slo castellano y no tambin en gallego.
268
precepto, interpretada segn el sentido de sus palabras (art. 3.1 CC), no puede
deducirse un sometimiento de la Administracin del Estado a la supervisin del Justicia
de Aragn. El precepto se limita a autorizar o a hacer posible que el Justicia de Aragn
se ponga en comunicacin con cualquier rgano o dependencia de las
Administraciones presentes en la Comunidad Autnoma, a los solos efectos de
solicitar de ellas la informacin o ayuda necesaria para el desempeo de las funciones
del Justicia. Los organismos o personas a quienes se dirija el Justicia, en virtud de lo
dispuesto en el art. 2.3, le prestarn o facilitarn tal informacin o auxilio en funcin
de las normas que les sean aplicables, pero no, ciertamente, como consecuencia de
este precepto de la Ley impugnada, que no establece la subordinacin de todas las
Administraciones presentes en la Comunidad Autnoma a la supervisin del Justicia de
Aragn, ni impone obligacin alguna para tales Administraciones.
c) La administracin autonmica
Como adelantamos, el control de la administracin propia de las Comunidades

Autnomas se comparte de forma indistinta por el Defensor del Pueblo y las
instituciones autonmicas como consecuencia de la previsin constitucional de
competencia universal del Defensor del Pueblo, que desarrolla su actividad en
relacin con todas las administraciones, con todas ellas sin limitacin de ningn tipo. El
art. 12 de la LODP hace expresa la competencia general del Defensor del Pueblo en el
mbito de las administraciones autonmicas cuando seala que el Defensor del
Pueblo podr, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por s mismo la
actividad de la Comunidad Autnoma en el mbito de competencias definido por esta
Ley. Posteriormente, la regulacin estatutaria y en ltimo trmino, la promulgacin
de las leyes de creacin de los defensores autonmicos hizo que a esta competencia se
superpusiera otra de carcter estrictamente autonmico.
269
Comprobamos por tanto que se trata de una competencia de carcter concurrente, lo

que ha generado un buen nmero de diferencias y problemas de orden prctico, en
especial por la posible duplicidad de las actuaciones y de la emisin de criterios de
autoridad no coincidentes e incluso contradictorios, y tambin de carcter poltico,
sobre todo por la reclamacin general de una distribucin de competencias o de
acuerdos que eviten esta situacin y que se adapten al nuevo marco derivado del
desarrollo del principio autonmico.
A pesar de diversos intentos de superacin de estos conflictos por va normativa, sobre

todo con la promulgacin de la ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan
las relaciones entre la institucin del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las
distintas Comunidades Autnomas, y por va convencional, prevista en esta misma ley
mediante la firma de convenios entre las instituciones, las posiciones contradictorias
se siguen produciendo en el plano institucional y doctrinal y en algunos casos han dado
lugar a que el Tribunal Constitucional se viese obligado a pronunciarse sobre los
aspectos fundamentales de este problema.
En trminos generales se trata de lograr la articulacin de medios adecuados de

cooperacin, lo que es propio del campo de las relaciones entre las diferentes
instituciones o defensores del pueblo77.
d) La administracin local
Como sealamos, el Defensor del Pueblo ejerce una competencia universal y desarrolla
su actividad en relacin con todas las administraciones, sin limitacin, por lo que
tambin la ejerce respecto de las diferentes administraciones locales. La posterior
incorporacin de las figuras autonmicas hace necesario examinar cul ser el papel
de stas en el control de la administracin local, puesto que en este caso no se prev
77
Por tal motivo, este aspecto se trata en profundidad en el captulo VIII, que dedicamos a dicha
cuestin.
270
su concurrencia en todo con la del Defensor del Pueblo, como en el caso de las
administraciones autonmicas.
Las menciones legales a esta materia difieren a la hora de atribuir competencias ms o

menos amplias a los defensores autonmicos. La ley canaria es la que establece una
competencia ms general, sin limitaciones; se refiere al control de la Administracin
local, sin ms, por tanto a todos sus mbitos de actuacin. La misma lnea de
atribucin amplia de competencias se sigue en la nueva ley del Sndic de Greuges de
Catalua, que se remite al artculo 78.1 del Estatuto de Autonoma. Seala que la
institucin supervisar la actividad de la Administracin local de Catalua y la de los
organismos pblicos o privados vinculados o que dependen de la misma.
Al margen de las dos menciones anteriores, la posicin ms comn en las leyes

autonmicas es la que limita la competencia de los defensores a las materias que son
competencia de la Comunidad Autnoma. As sucede en la ley aragonesa (art. 1.2), en
la ley vasca (art. 9.1.b), en la gallega (art. 1.3) y en la valenciana (art. 12.1.b). Por su
parte, la ley andaluza no prev la intervencin del Defensor del Pueblo Andaluz en
materia de administracin local, lo que en modo alguno significa que la labor de la
institucin no se dirija a ella.
Por su parte, la ley del Procurador del Comn de Castilla y Len de 1994 limita su
competencia a la supervisin de las administraciones locales en las materias que le
hayan sido transferidas o delegadas por la Comunidad Autnoma (art. 2.1) 78. Esta
previsin tiene su causa en una limitacin general establecida por el legislador estatal,
concretamente por la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las
relaciones entre la institucin del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las
distintas comunidades autnomas, que en su art. 2.1 prev que la supervisin de los
78
En el Informe del Procurador del Comn de 1996 se trata una propuesta de modificacin de la ley que
promueve el propio titular de la institucin, para adaptarlo a la competencia ms general prevista en el
resto de las leyes.
271
defensores autonmicos a la administracin local se limite a los casos en que esta

acte en ejercicio de competencias delegadas por la Comunidad.
Dicha restriccin provoc diferentes recursos de inconstitucionalidad; el primero se dio

contra la ley aragonesa reguladora del Justicia de Aragn, que mencionaba (art 2.2)
que podra supervisar la administracin tanto autonmica como local, lo que segn el
Gobierno de la Nacin contradeca el Estatuto de Autonoma, que nicamente prevea
la supervisin de la primera. La doctrina del Tribunal Constitucional (STC 142/1988) fue
coincidente con lo previamente establecido por la Ley 36/1985, puesto que se
sealaba lo siguiente: (los entes locales) actuaran en tales supuestos, efectivamente,
como entes descentralizados de la propia Comunidad, con lo que no se rebasara el
lmite estricto que impone el artculo 33.2 del Estatuto (de Aragn). Esta interpretacin
del artculo 2.2 compagina perfectamente con la distincin de competencias propias
de las entidades locales de las atribuidas por delegacin a que se refiere el artculo 7
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local, y mientras que las primeras,
segn el artculo 7, se ejercen en rgimen de autonoma y bajo la propia
responsabilidad, las delegadas se ejercitan en los trminos de la delegacin, que
puede prever tcnicas de direccin y control (FJ 5).
Por su parte, el Parlamento de Catalua promovi un recurso de inconstitucionalidad

contra la misma doctrina. En este caso la STC 157/1988, de 15 de septiembre, no
observ restriccin del mbito estatutario de competencias debido a que el Estatuto
de Autonoma entonces vigente prevea que el Sndic de Greuges supervisara
nicamente a la Administracin de la Generalidad (FJ 5).
Sin embargo, el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua seala en relacin con esta
materia (art. 78.1) que el Sndic supervisa la actividad de toda la administracin local
de Catalua, incluso de sus organismos pblicos o privados vinculados o dependientes.
Y dado que el Tribunal Constitucional no declar inconstitucional el citado artculo en
relacin con tal cuestin (STC 137/2010), sino slo en cuanto atribuye al Sndic una
272
competencia exclusiva (no concurrente con el Defensor del Pueblo) en relacin con la
administracin autonmica, debemos entender que, en los trminos que se recogen
en el Estatuto y en la ley del Sndic, esa institucin tiene competencia general e
ilimitada para controlar a la administracin local catalana. Queda la duda de si ese
mismo criterio es aplicable al resto de los Estatutos de Autonoma y leyes de
defensores autonmicos. Lo que s parece claro es que la restriccin que tratamos
resulta una anomala desde el punto de vista prctico y no parece tener suficiente
justificacin, como lo demuestra la rectificacin producida a la vista de la STC
137/2010 sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua.
El reconocimiento de una competencia amplia a la hora de supervisar las

administraciones locales es el criterio seguido por todos los convenios firmados entre
el Defensor del Pueblo y los defensores autonmicos, que reconocan su capacidad
para supervisar la administracin local sin limitaciones o en relacin con las materias
que son competencia de las comunidades autnomas de acuerdo con sus estatutos.
Mientras estuvieron vigentes los convenios se pudo entender que ante cualquier duda
competencial sobre el ejercicio de la funcin fiscalizadora, sta se realizaba por
delegacin del Defensor del Pueblo; sin embargo, en el presente los comisionados
autonmicos no pueden sostener su competencia general respecto de las
administraciones locales en base a esos acuerdos, que ya no se encuentran vigentes.
Esa misma posicin en contra de la restriccin injustificada que sealamos es la

sostenida por la mayor parte de la doctrina. As, Embid Irujo y Dez Bueso destacan la
reduccin del campo de supervisin de estos defensores y la incoherencia de esta
opcin legal y jurisprudencial con el carcter bifronte de la Administracin local y con
la distribucin de competencias en este campo entre Estado y CCAA79.
79
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 207. Tambin lo seala A. EMBID IRUJO, Los Comisionados
Parlamentarios Autonmicos y el control de la Administracin local, en Revista de Estudios de la
Administracin Local, n 238, 1988, pgs. 1001-1122.
273
La prctica observada por la totalidad de las instituciones ha sido siempre acorde con
el criterio amplio de supervisin de la administracin local. En este terreno no ha
habido conflicto con los planteamientos del Estado, en particular con los de la
institucin estatal que, como seala Dez Bueso, ha permitido mediante acuerdo
informal que los defensores autonmicos controlaran toda la administracin local, sin
restricciones de ningn tipo y sin distinguir por tanto entre competencias delegadas o
transferidas y competencias generales de la comunidad autnoma. Esta autora seala
que la situacin de control amplio en este terreno produce que uno de los campos de
actuacin ms amplios del ombudsman autonmico sea el local, dada la proximidad de
esa administracin al ciudadano.
Sin embargo, esta situacin puede sostenerse sin mayor problema en el caso del Sndic
de Catalua, como vimos, pero resulta ms difcil de mantener cuando se trata del
resto de las instituciones. Aunque no existan reticencias por parte de la institucin
estatal, que acta en este sentido mediante una prctica informal permisiva, ello no
impide que sean las propias corporaciones locales las que nieguen la competencia de
los defensores autonmicos alegando tanto la restriccin prevista en la ley 36/1985
como su congruencia con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Por ello, ante la
falta de acuerdos que cubran esa carencia, parece conveniente la modificacin de la
ley estatal citada, de tal forma que se elimine la restriccin injustificada que prev en
relacin con el ejercicio general de la supervisin de los defensores autonmicos sobre
las administraciones locales.
Adems, dado que en cualquier caso se trata de una competencia de carcter

concurrente ms o menos amplia, se produce en este campo el mismo efecto que
comentamos en relacin con la administracin autonmica. La falta de una va
consensual para resolver las posibles duplicidades, que sera la ms adecuada y la
274
prevista en la ley 36/1985, hace necesario articular unos mnimos mecanismos de

cooperacin80.
e) La administracin parlamentaria
La naturaleza jurdica de los defensores como comisionados de sus respectivos

parlamentos plantea dudas sobre la capacidad de aquellos para fiscalizar la actividad
de sus comisionantes. La respuesta ms comn a este interrogante es positiva y se
basa en la independencia que debe caracterizarlos respecto de los parlamentos. El
principio de independencia lleva a habilitar al Defensor del Pueblo para promover
recursos en contra de los actos ms propios de las asambleas legislativas, las leyes. Y
tambin los comisionados autonmicos pueden reclamar esa iniciativa del Defensor
del Pueblo en contra de las leyes emanadas de sus parlamentos. Adems, resultara
restrictivo y por tanto inadecuado plantear una limitacin que no se da en el caso de
los dems medios de control, especialmente el jurisdiccional en el mbito contencioso-
administrativo. Efectivamente, de acuerdo con el art. 1.2 de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa, los juzgados y tribunales
de este orden conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con los actos
y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial sujetos al
derecho pblico adoptados por los rganos competentes del Congreso de los
Diputados, Senado y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas. La
competencia para conocer de estos actos se atribuye a las Salas de lo Contencioso-
Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las comunidades autnomas
(art. 10.1.c). Por su parte, el art. 74 de la LOPJ tambin seala que estos actos
emanados de los parlamentos son recurribles ante la Sala de lo contencioso-
administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las comunidades autnomas. Por
80
Este aspecto se trata con mayor detalle en el Captulo VIII, que dedicamos a las relaciones entre
instituciones.
275
tanto, en la misma lnea, todos los actos especficamente administrativos emanados de

los parlamentos deben someterse a la supervisn de los defensores.
Aunque la posibilidad de supervisar los actos parlamentarios no se encuentra

mencionada ms que en la ley del Ararteko (art. 13.2), una interpretacin de las
funciones de los ombudsman derivada de su naturaleza, de los principios de su
procedimiento y un concepto amplio de administracin hacen que esa fiscalizacin sea
habitual. A estas razones algn autor suma la auctoritas propia de los ombudsman81.
Aunque en algn caso se parte de la premisa de que la condicin de comisionado debe
limitar la capacidad de supervisin y excluir al comisionante, tambin se admite que
esta limitacin se podra matizar y reducir el espacio fuera de control a la actuacin
propiamente parlamentaria, y si ello se acepta, actuaciones de otra ndole podran
dar lugar a la actuacin del defensor, como temas laborales o funcionariales82.
Con este criterio se muestra de acuerdo Embid Irujo cuando seala que existen
determinadas parcelas de actuacin de los defensores que deben ser tenidas como
tales a pesar de que no se mencionan expresamente en los Estatutos de Autonoma o
en las leyes, y ello como consecuencia de la lgica implcita en la existencia de las
instituciones. No cabe sostener en una lgica de defensa de los derechos
fundamentales que es posible intervenir ante una vulneracin que afecta a un
funcionario de la administracin general y no a un funcionario de la administracin
parlamentaria. Este autor responde acertadamente que aun sin habilitacin
autonmica o legal, hay que optar por la respuesta afirmativa (a favor de la supervisin
de los actos parlamentarios) porque en caso contrario se producira una situacin
incoherente que no ha podido ser querida por la norma. La afectacin al derecho
fundamental es lo suficientemente fuerte como para vencer la ausencia formal de
referencias al Parlamento83.
81
82
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg 44.
83
276
Por ello, la mayor parte de los defensores admiten a trmite, investigan y resuelven las
quejas que reciben sobre la actuacin administrativa de los parlamentos. Son,
bsicamente, las cuestiones de personal, los contratos y las cuestiones patrimoniales o
de disposicin de bienes. Se entiende que en estos mbitos aparece con claridad la
tpica funcin de administrar que abre la puerta al control de los defensores. En estos
casos es posible el control jurisdiccional, como sealamos, por lo que en buena lgica
tambin debe admitirse la posibilidad del ejercicio del control propio de los
defensores.
Cuestin distinta es la actividad especficamente parlamentaria, entre la que se cuenta

la funcin legislativa, la de control y las actividades de otro tipo encomendadas por el
ordenamiento en el mbito poltico. En estos casos, la labor de los defensores queda al
margen, con la nica excepcin de la funcin legislativa, aunque siempre el ejercicio de
su labor en este terreno debe interpretarse en un sentido restrictivo o estricto, es
decir, para aplicar los criterios expresamente previstos que motivaran su intervencin.
Su funcin puede desarrollarse en diferentes momentos; cuando se aprueban las leyes
existe la posibilidad de que la queja se refiera a su posible inconstitucionalidad, en
cuyo caso el Defensor del Pueblo puede promover en el plazo establecido el
correspondiente recurso ante el Tribunal Constitucional, o los defensores autonmicos
pueden hacer uso de la colaboracin de aquel para plantear motivadamente dicho
recurso. Ms adelante, si la norma se encuentra en vigor y el plazo de recurso ya ha
vencido, la posibilidad de actuacin en contra de la misma se concretar en la solicitud
de su modificacin, que debe basarse en la injusticia o los perjuicios para los
administrados del cumplimiento estricto de esa norma, incluso si tiene rango legal84.
No obstante, en muchos casos en los que se trata de modificar alguna ley, el Defensor
traslada su criterio al Gobierno, que cuenta con la capacidad de proponer tales
84
El art. 28. 2 de la LODP seala al respecto que si como consecuencia de sus investigaciones llegase al
convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma puede provocar situaciones injustas o
perjudiciales para los administrados, podr sugerir al rgano legislativo competente o a la
Administracin la modificacin de la misma. En las leyes reguladoras de los ombudsman autonmicos
existen normas que prevn esta misma posibilidad ante motivos similares.
277
modificaciones y adems dirige la poltica general en la que va a incardinarse la

modificacin, y no al Parlamento.
f) La administracin de justicia
Las quejas relativas a la administracin de justicia se identifican en primer trmino con

las referidas al ejercicio de su funcin jurisdiccional, es decir, las decisiones de fondo.
La separacin de poderes que deriva del Estado democrtico de Derecho que proclama
la Constitucin conlleva necesariamente que el mismo Texto Fundamental proclame
como principios de actuacin de los rganos del Poder Judicial, los juzgados y los
tribunales, los de independencia y exclusividad, entre otros, lo que va a significar que
sus funciones se desarrollarn sin interferencias (art. 117.1 CE). De ello se deriva
necesariamente que ningn otro poder o instancia del Estado puede intervenir en el
ejercicio jurisdiccional con el fin de hacer respetar de forma escrupulosa el principio de
separacin de poderes y, en general, el resto de las condiciones de la funcin de los
rganos judiciales85.
De esta forma no es extrao que la doctrina excluya de forma unnime la funcin

jurisdiccional del mbito de supervisin de los ombudsman86 y que las distintas leyes
creadoras de los defensores preserven esa funcin de su actividad de fiscalizacin. En
estos casos con carcter general se seala que la queja ser remitida al Ministerio
Fiscal, al Consejo General del Poder Judicial, al Defensor del Pueblo -que a su vez la
transmitir a esos mismos rganos87-, o a los rganos con capacidad para investigar o
85
El art. 117.1 de la CE seala que la justicia es administrada por jueces y magistrados integrantes
del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos nicamente al imperio de la
ley.
86
Por ejemplo, Fernndez Rodrguez seala que ninguna parcela del sector pblico queda al margen de
la posible fiscalizacin de los defensores, salvo la actividad jurisdiccional (y la parlamentaria). J. J.
FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 44.
87
El art 13 de la LODP seala al respecto que cuando el Defensor del Pueblo reciba quejas referidas al
funcionamiento de la Administracin de Justicia, deber dirigirlas al Ministerio Fiscal para que ste
investigue su realidad y adopte las medidas oportunas con arreglo a la ley, o bien de traslado de las
mismas al Consejo General del Poder Judicial, segn el tipo de reclamacin de que se trate; todo ello sin
perjuicio de la referencia que en su informe general a las Cortes Generales pueda hacer al tema.
278
resolver88, que son los mencionados. Adems, por este mismo motivo se establece que
las quejas que estn siendo conocidas por los rganos jurisdiccionales se suspendern
-aunque vara el momento procesal en que se prev ese efecto-, sin prejuicio del
tratamiento del problema de carcter general.
Sin embargo, desde que las instituciones comenzaron a funcionar se ha diferenciado

claramente lo que es la funcin puramente jurisdiccional, que debe ser respetada de
forma escrupulosa, y la prestacin del servicio pblico de la justicia, relacionada con el
funcionamiento de los servicios de administracin de justicia y con la eficacia de los
mismos a la hora de hacer efectivo el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
y a la interdiccin de demoras indebidas (art. 24 CE). Las actuaciones de los defensores
en lo relativo a la defensa de estos derechos de carcter instrumental, que no
interfieren en el ejercicio de la funcin jurisdiccional de fondo, ha sido la tnica
general. La intervencin de los defensores en materia de justicia se ha dirigido al
control de la oficina judicial, sobre todo en relacin con posibles retrasos de los
procesos o de las medidas a aplicar en los incidentes de ejecucin89. As lo pone de
manifiesto Ortiz Gonzlez en relacin con la actuacin del Defensor del Pueblo.
Despus de descartar la actuacin de la institucin en relacin con el mbito
jurisdiccional seala que existen un buen nmero de quejas por retrasos o dilaciones
de los procedimientos judiciales y en todos ellas el Defensor del Pueblo inicia
actuaciones para conocer los motivos, en cumplimiento de sus funciones. Por ello
seala que el mbito de competencias en relacin con la administracin de justicia se
circunscribe al funcionamiento material de la Administracin de justicia en cuanto
servicio pblico90. Por el contrario, en los casos en los que se plantea la
disconformidad con la resolucin judicial, la institucin se limita a informar de las
competencias del Defensor del Pueblo y de las vas o recursos que le caben al
88
Esta es la frmula de la ley vasca, art, 9.2.
89
As lo seala L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 145.
90
A. L. ORTIZ GONZLEZ, Artculo 13, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios , op. cit., pag. 337.
279
afectado. La institucin tampoco puede intervenir cuando la administracin de justicia

cumpla con su cometido de juzgar y ejecutar lo juzgado91.
Las intervenciones en relacin con el servicio pblico de justicia han resultado muy
comunes en las instituciones catalana, valenciana, aragonesa, gallega canaria,
castellano-leonesa o andaluza. Aunque se hayan utilizado diferentes mecanismos,
sobre todo en cuanto al rgano al que se reclamaba la informacin (el rgano
afectado, la Audiencia Provincial, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad), lo
cierto es que en todos los casos se ha interpretado de forma muy amplia la capacidad
de los defensores para investigar y tratar de corregir los aspectos formales de la
actividad judicial, en especial los retrasos o demoras indebidas, y por tanto en casi
todos los casos las instituciones se han apartado de la literalidad de sus leyes. Como
seala Dez Bueso, este mtodo se ha considerado ms gil y eficaz, razn por la que
se justifica la falta de remisin del caso al Ministerio Fiscal o al Consejo General del
Poder Judicial, al que nicamente se remiten los asuntos de carcter propiamente
jurisdiccional.
En algunos casos se aprecia incluso una interpretacin extensiva de la capacidad de

intervencin en los mbitos jurisdiccionales. Se han puesto de relieve varias
actuaciones de este tipo de los defensores cataln o andaluz, aunque algn autor
aprecia que se trata de comentarios sobre el enfoque que la institucin pretende dar a
las cuestiones de carcter general tratadas en las sentencias, que necesariamente
conllevan un pronunciamiento sobre las mismas92.
La mayor parte de las leyes sealan que los asuntos relativos a la administracin de
justicia pueden ser reflejados en el informe del defensor, lo que debe relacionarse con
su capacidad de valoracin de los aspectos formales del funcionamiento de los
juzgados y tribunales.
91
A. L. ORTIZ GONZLEZ, Artculo 13, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios , op. cit., pag. 338.
92
L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 142 -144.
280
g) La administracin militar
La supervisin de la administracin militar le corresponde solo al Defensor del Pueblo

debido a que se trata de un mbito de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.4
CE). Por tanto, no existe intervencin de ningn tipo de los defensores autonmicos en
este mbito, sin prejuicio de que puedan darse contactos limitados en el mbito de la
colaboracin informativa, que en cualquier caso debera interpretarse de una forma
restrictiva. De hecho, no se conocen actuaciones de los ombudsman autonmicos en
este terreno, generalmente controlado de forma exclusiva por el Estado y sus
instituciones.
En principio, el defensor estatal realiza su labor fiscalizadora respecto de la

administracin militar con carcter ordinario, esto es, para velar por la preservacin de
los derechos constitucionales contenidos en el Ttulo I y supervisar la labor de la
administracin. Sin embargo, dadas las especiales caractersticas de la funcin
constitucional que desarrollan las Fuerzas Armadas, la defensa de la integridad
territorial de Espaa y del orden constitucional (art. 8.1 CE) 93, el art. 14 de la LODP
establece una limitacin en el ejercicio de esta fiscalizacin al sealar que la actuacin
del Defensor del Pueblo no podr interferir en el mando de la Defensa Nacional 94. Con
ello la cuestin central se sita en el alcance que deba darse a esa expresin. En
principio parece lgico pensar que se quiere dejar fuera del alcance de la supervisin
del Defensor del Pueblo todas las cuestiones de naturaleza estratgica y tcnica cuya
modificacin pueda afecta a la direccin o mando de la Defensa Nacional como
objetivo constitucional. Algunos autores identifican la funcin del Defensor del Pueblo
93
Sobre el rgimen constitucional de la defensa, la organizacin de la misma o la naturaleza de la
Fuerzas Armadas resulta muy ilustrativa la monografa de R. L. BLANCO VALDS, La ordenacin
constitucional de la defensa, Tecnos, Madrid, 1988.
94
El art. 14 de la LODP seala que el Defensor del Pueblo velar por el respeto de los derechos
proclamados en el ttulo primero de la Constitucin, en el mbito de la Administracin Militar, sin que
ello pueda entraar una interferencia en el mando de la Defensa Nacional.
281
con los aspectos de apoyo, personal o intendencia, aunque en realidad su funcin

tiene un alcance ms amplio. Otros, en cambio, limitan la restriccin y la cien a las
funciones polticas de la Junta de Defensa Nacional, entre ellas el asesoramiento en
materia de Defensa Nacional, la definicin de los objetivos estratgicos, la informacin
de las grandes directrices de la poltica militar, y otras, todo ello en funcin de la
caracterizacin del concepto de la Defensa Nacional que debe extraerse de la Ley
Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios bsicos de la Defensa
Nacional y la Organizacin Militar95.
Otra importante limitacin para el control del Defensor del Pueblo en el mbito militar
viene dada por la modulacin de los derechos constitucionales que afecta a las
personas que se integran en este colectivo como consecuencia del inters de la
Defensa Nacional y del mantenimiento de la disciplina que requiere. Se refieren
bsicamente a restricciones en lo relativo a la libertad de asociacin, de expresin y a
la participacin en asuntos polticos o pblicos, todas ellas previstas en el
ordenamiento96.
Estas restricciones de la funcin del Defensor del Pueblo hicieron que los ciudadanos
se dirigieran a l con cierto desconocimiento del alcance de su labor y sobre todo para
pedir informacin, en muchas ocasiones con un miedo justificado a posibles
represalias, por lo que normalmente las quejas o consultas se formulaban por
familiares que pedan que se trataran de forma confidencial, tal y como seala Ortiz
Gonzlez97. Con el paso del tiempo, el papel del Defensor del Pueblo se fue
normalizando y asuntos de diversa naturaleza se fueron tramitando sin mayor
problema y con un alto grado de colaboracin y eficacia, como destacan los autores98.
95
96
Sentencia de 1 de octubre de 1990 de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo
97
A. L. ORTIZ GONZLEZ, op. cit., Artculo 14, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios , op. cit., pags.
366-367.
98
Prez-Ugena seala que la prctica nos demuestra como es esta rea una de aquellas de entre las
que el Defensor del Pueblo obtiene una mejor respuesta, (M. PREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg.
79). Y comenta que as lo pona de relieve el primer titular, Ruiz-Gimnez, quien destacaba en su
282
Son habituales las quejas relativas a materias como la objecin de conciencia, las
situaciones administrativas, las prestaciones que corresponden a los profesionales, las
relaciones de las Fuerzas Armadas con los ciudadanos, los incidencias en el anterior
servicio militar obligatorio o con el servicio profesionalizado, y en general, todo tipo de
aspectos que pueden afectar a los derechos fundamentales, sobre todo a la libertad de
expresin, el derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva en materia disciplinaria, el
derecho a la libertad en general, el derecho a la libertad religiosa, y otros. En el curso
de la prestacin del servicio destacan las quejas relativas a accidentes, condiciones del
servicio, acosos, suicidios o asistencia sanitaria99.
En este terreno merece ser destacada la labor del Defensor del Pueblo para la
adecuada aplicacin del derecho constitucional a la objecin de conciencia (art. 30 CE)
y para la aplicacin sin discriminacin de la prestacin social sustitutoria. Una de las
ms destacadas intervenciones de la institucin constitucional se manifest en este
campo con la interposicin del recurso de inconstitucionalidad contra la ley reguladora
de este derecho, que dio lugar a la STC 160/1987, de 27 de octubre.
Informe de 1984 que, en materia de justicia militar, las quejas se remiten a la administracin militar o en
su caso al Fiscal General Togado, que nos atiende con rapidez y eficacia. Seala el Informe que en este
terreno se han dado avances importantes, como la obligacin de asistencia letrada, es decir, la
posibilidad de que tenga asistencia letrada cualquier persona que est procesada en un proceso de tipo
penal militar; asimismo, se ha tenido en cuenta la necesidad de que haya un recurso no de los de tipo
penal ordinario, porque ya exista ese recurso, sino en los expedientes disciplinarios, (Informe del
Defensor del Pueblo de 1984, pg. 346).
99
A. L. ORTIZ GONZLEZ, Artculo 14, en Comentarios,citada, pgs. 366-372.
283
Captulo VII
LAS QUEJAS, SU PROCEDIMIENTO, LA GARANTA DE
COLABORACIN Y LAS RESOLUCIONES DE LOS DEFENSORES
1. Las quejas, su procedimiento y sus requisitos
a) El concepto de queja
Se han dado distintas definiciones de las quejas que conocen con carcter principal los
defensores del pueblo. En cada una de ellas suelen verse reflejadas diversas
perspectivas o momentos histricos de la actividad de estas instituciones. En general,
las quejas se pueden definir como las actuaciones o abstenciones protagonizadas
directa o indirectamente por los poderes pblicos que los ciudadanos hacen llegar a
los defensores para que sean investigadas y corregidas o para innovar el
ordenamiento, por resultar ilegales, irregulares, injustas o consecuencia de mala
administracin. Por su parte, Rovira Vias se refiere a ellas como la facultad de los
ciudadanos de presentar solicitudes ante las autoridades, ya sean judiciales,
administrativas o parlamentarias (); peticiones con la finalidad de manifestar algo,
consultar o solicitar informacin o recurrir ante una actuacin injusta o arbitraria. En
este sentido una queja no es ms que una peticin que pone en conocimiento y solicita
a las autoridades la modificacin de una conducta irregular con la finalidad de que
stas le restituyan en su derecho. Rovira deduce de esta configuracin que peticiones
y quejas tiene la naturaleza de derechos de participacin poltica1. Como vemos, en
comparacin con la definicin propuesta, este ltimo concepto de queja no refleja la
mayor amplitud del control objetivo que hoy da corresponde a los defensores, que
1
A. ROVIRA VIAS, El derecho de queja, en Revista de Estudios Polticos, n 94, Madrid, 1996, pg.
171.
285
trasciende de la mera administracin y alcanza en general a todas las empresas que

desarrollan servicios esenciales para la sociedad2.
Al margen de la definicin que utilicemos para referirnos a las quejas resulta unnime
la opinin de que constituyen la ms relevante labor de las instituciones, el principal
material de trabajo de los defensores y su ms importante fuente de informacin y
anlisis. La prctica totalidad de los elementos de juicio que se trasladan a los
parlamentos y a la sociedad son consecuencia del curso dado a las quejas y de su
resultado. Incluso en los casos en que se trata de poner en juego la legitimacin del
Defensor del Pueblo para interponer recursos de inconstitucionalidad, sin duda el
poder de mayor relevancia que le atribuye la Constitucin, el anlisis temtico
realizado por medio del conocimiento de las quejas tiene un peso especfico de
consideracin como un elemento determinante a la hora de tomar la decisin que
corresponda. Adems, las quejas son el principal instrumento que tiene a su
disposicin cualquier ciudadano para procurar que el defensor cambie el estado de
cosas que le perjudica de forma directa o personal o como mero miembro de la
comunidad por considerarlas ilegales, irregulares, injustas o producto de una mala
administracin (maladministration).
Aunque las quejas ms comunes son las iniciadas a instancia de parte, el defensor
tambin se encuentra habilitado para iniciarlas de oficio o por propia iniciativa. El
impulso de las primeras puede partir no slo del interesado en el asunto objeto de la
queja, sino que caben tambin otras posibilidades, como veremos. Conviene resaltar
2
Otra propuesta de definicin de queja es la dada en el primer Informe a las Cortes Generales del
Defensor del Pueblo por su entonces titular, Joaqun Ruiz-Gimnez. En este primer informe anual
conceba la queja, sin nimo de agotar la definicin, como la pretensin formulada al Defensor del
Pueblo por una persona individual o colectiva que, cumpliendo los mnimos requisitos de legitimacin
fijados en el art. 15.1. de la Ley Orgnica, recaba su intervencin para que se esclarezca un acto o una
resolucin de una Administracin Pblica, sus Agentes y Autoridades administrativas, as como, en los
supuestos del art. 28.3 de la Ley (actuaciones realizadas con ocasin de servicios prestados por
particulares en virtud de acto administrativo habilitante), siempre que cualquiera de los hechos
denunciados presuntamente vulnere el Ttulo I de la Constitucin o se desven de lo previsto en el art.
103.1 de la misma, segn precepta el art. 9 de la Ley Orgnica, reguladora de la Institucin del
Defensor, Informe Anual a las Cortes Generales de 1983, pg. 24.
286
Captulo VII. LAS QUEJAS, SU PROCEDIMIENTO, LA GARANTA DE COLABORACIN Y LAS
RESOLUCIONES DE LOS DEFENSORES
en este punto que no se requiere intermediacin de ningn tipo para la presentacin

de quejas por parte de los ciudadanos ante los defensores ni stos se ven limitados en
modo alguno a la hora de promover las iniciativas propias que consideren, lo que
garantiza la absoluta independencia de la institucin en este aspecto principal de su
labor y el acceso sin restricciones por parte de los ciudadanos.
Este sistema de iniciativa a la hora de promover quejas contrasta, como vimos, con el
de otros ombudsman, como el britnico o el francs, que requieren la intermediacin
de un parlamentario para la presentacin de las quejas por parte de los ciudadanos 3.
Este sistema mediato, que en parte responde a la tradicin parlamentaria de los pases
en que se encuentra vigente, implica sin embargo una cierta contradiccin con la
naturaleza o esencia de los ombudsman como institucin de garanta individual y un
cierto menoscabo de su independencia funcional, tal y como resalta acertadamente
Prez-Ugena y Coromina4. Pero adems resulta de poca utilidad, como tambin seala
esta autora, puesto que aunque puede perseguirse un cierto filtro que evite la
burocratizacin de la institucin, en la prctica, los parlamentarios remiten al
Ombudsman la mayor parte de las quejas recibidas5.
b) La iniciacin a instancia de parte: la legitimacin
3
En Gran Bretaa debe ser un diputado quien transmita la queja al Comisionado; en Francia, el traslado
de la queja al anterior Mdiateur corresponda en su caso a un diputado o senador. En relacin con ello,
A. La Prgola seala que a travs de esta criba se le descarga al Ombudsman de los casos que no hayan
superado una primera seleccin y al mismo tiempo el Parlamento mantiene su habitual funcin de
recoger las quejas de los individuos. A. LA PERGOLA op. cit. pg. 83. Por su parte, Prez-Ugena y
Coromina apunta que estos sistemas de acceso indirecto, adems de demostrar por el Parlamento un
cierto deseo de menoscabar la independencia funcional que ha de corresponder al Ombudsman para
llevar a buen fin el desarrollo de sus funciones, no tienen apenas sentido, M. PEREZ-UGENA Y
COROMINA, op. cit., pg. 109. Esta misma autora cita el tratamiento dado a esta excepcin por autores
como el propio LA PERGOLA, que vimos; por F. ASTARLOA VILLENA, Una introduccin ..., op. cit. , pgs.
80-81; o por V. FAIREN GUILLEN, El Defensor del Pueblo ..., op. cit. , Tomo I, pgs. 182-185.
4
M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 109.
5
M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 109.
287
Siempre que el comienzo del procedimiento no tiene su causa en la propia iniciativa

del defensor nos encontramos ante una queja que se inicia por la solicitud del
interesado o a instancia de parte, como as sucede en la inmensa mayora de los casos.
De esta manera, la presentacin de una queja entendida en sentido estricto, como son
las que presentan los propios interesados, va a motivar el anlisis de su contenido para
admitirla o inadmitirla a trmite. El concepto de queja de parte abarca todas las
solicitudes de intervencin dirigidas a la institucin con el fin de que sta examine la
actuacin de los poderes pblicos por la posible vulneracin de los derechos
constitucionales, de los principios constitucionales que rigen la actuacin de la
administracin contenidos en su art. 103.1, o por cualquier otro parmetro de control
legalmente admitido.
Tratndose de particulares se exigen unos mnimos requisitos de capacidad y

legitimacin. En primer trmino, la persona debe identificarse suficientemente, con
indicacin de su nombre y apellidos y de su domicilio. La identificacin est ligada a la
condicin de interesado o a la legitimacin; quien acuda a la institucin en queja debe
ser una persona natural o jurdica que invoque un inters legtimo, lo que, dada la
naturaleza del procedimiento debe interpretarse en un sentido muy amplio y
extensivo6. En cualquier caso, razones como la nacionalidad, la residencia, la minora
de edad, la incapacidad legal, el internamiento en un centro penitenciario o cualquier
otra relacin especial de sujecin con la administracin no pueden constituir en modo
alguno impedimentos para la presentacin de una queja7, con lo que queda
demostrada la amplitud con la que se quiere enfocar la legitimacin para acudir al
defensor.
6
La LODP hace alusin a ello aadiendo la expresin sin restriccin alguna junto a la exigencia del
inters legtimo, lo que refuerza la idea de que no se trata de un inters entendido como se hace en la
regulacin del procedimiento administrativo, sino en un sentido ms amplio y flexible.
7
As lo seala, por ejemplo, el art. 10.1 de la LODP, aadiendo alguna otra circunstancia mucho ms
obvia que no debe ser impedimento, como es el caso del sexo.
288
A pesar de que las restricciones de legitimacin son mnimas y deben interpretarse de

forma restrictiva, lo cierto es que la ley establece la necesidad de que en el reclamante
concurra un inters legtimo o sea titular de un derecho8, lo que obliga a plantearse
cul es el alcance de este requisito legal. Como anticipamos, tanto la naturaleza de la
institucin como la amplsima enumeracin legal de circunstancias que en ningn caso
impedirn que las personas puedan acudir a los defensores, han llevado a una prctica
interpretativa generalizada por la que stos entienden de modo amplsimo el concepto
del inters legtimo, hasta el punto de que prcticamente ha resultado descartado en
su acepcin ms comn y se ha llegado a identificar en la prctica con el inters
ciudadano o pblico. En este sentido, Dez Bueso seala que todos los defensores
autonmicos consideran inters legtimo cualquier insatisfaccin jurdica con una
actuacin administrativa referida a la propia persona que interponga la queja o a un
tercero, y aade que esta definicin del inters legtimo va mucho ms all de la
concepcin jurdica del trmino, y esta disparidad quizs deba buscarse en la falta de
utilidad o adecuacin de este concepto a instituciones como el Ombudsman9.
La principal razn por la que este concepto no encaja en el mbito de los defensores es
que surge como un criterio bsicamente delimitador o restrictivo en relacin con la
capacidad procesal para promover iniciativas judiciales, cuando lo que se pretende con
los ombudsman es precisamente poner a disposicin de los ciudadanos un mecanismo
alternativo de mayor sencillez y amplitud y de naturaleza diferente. Por ello, el
concepto legal de inters legtimo del art. 31 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre,
de Rgimen Jurdico de la Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo
Comn, no resulta adecuado para la actuacin propia de los defensores ni tan siquiera
despus de la considerable apertura que se da desde que sustituy al ms restrictivo
8
El art 27.1 de la ley del Sndic de Greuges de Catalua seala que pueden presentar iniciativas las
personas fsicas o jurdicas si tienen un derecho o un inters legtimos respecto al objeto de la queja o
consulta.
9
289
concepto de inters directo y de la creciente admisin en l de los intereses

colectivos o ciudadanos10. Como sealamos, su finalidad procesal es restrictiva y por
ello contradice buena parte de los principios de actuacin del defensor, en especial los
principios pro actione y pro ciudadano. En esta misma lnea se manifiesta Dez Bueso
cuando resalta que el ombudsman se inserta en nuestro sistema para cubrir los
mbitos que no pueden abarcar los medios clsicos de control de la administracin,
por lo que una interpretacin estricta del inters legtimo como requisito para
acceder a la institucin limitara claramente la potencialidad de sus funciones11.
Carballo Armas seala en el mismo sentido que la supresin de este requisito formal
no acarreara mayores inconvenientes, y se muestra partidario de prescindir de l sin
necesidad de acudir a frmulas artificiosas como la apertura de quejas de oficio o la
presentacin de la queja por medio de parlamentarios o comisiones del Parlamento12.
La presentacin de la queja por parte de la persona interesada ser directa, sin

necesidad de intermediacin alguna. No es necesario acudir a un abogado o
procurador, ni buscar la mediacin de una comisin parlamentaria o de un miembro
individual de la Asamblea Legislativa, como vimos que sucede en algunos pases de
nuestro entorno, como Gran Bretaa o Francia. En el caso de que se trate de una
representacin ordinaria, esta debe acreditarse, aunque de una forma flexible, de
acuerdo con criterios aformales del procedimiento.
Cuestin distinta a la anterior es el ejercicio voluntario de la mediacin por parte del

interesado, que puede dirigirse por su propia iniciativa al Parlamento o a alguno de sus
rganos o miembros. Efectivamente, tambin es posible la iniciacin de una queja a
travs de peticin a un parlamentario o de algunas de las comisiones que forman parte
de la Asamblea Legislativa, de manera particular en el caso de la encargada de las
relaciones con el comisionado. La mayora de las regulaciones prevn tal posibilidad,
10
El Tribunal Constitucional interpreta el concepto inters legtimo como inters en sentido propio,
cualificado o especfico (STC 25/1989, de 3 de febrero, FJ 1).
11
12
290
siguiendo el modelo estatal13. Esta mediacin parlamentaria suele utilizarse para que
el ciudadano pueda obviar aspectos formales que no encajan en la esencia
antiformalista de los defensores, pero que a pesar de ello se contemplan en sus leyes,
como es el caso de la necesidad de concurrencia de derecho o inters legtimo, o la
extemporaneidad o limitacin de la accin al periodo de un ao desde que se conoce
la situacin por el perjudicado.
En este caso las leyes parecen referirse ms al traslado de quejas remitidas a los
parlamentarios14 que a situaciones conocidas por stos sin necesidad de que medie
queja alguna. Sin embargo, esta ltima posibilidad no se descarta y resulta factible
atenindonos al texto de las leyes. Los parlamentarios o algunos de los rganos del
Poder Legislativo tienen la opcin de impulsar la intervencin de los defensores sin la
participacin de los afectados en sentido directo, es decir, de las personas con derecho
o inters legtimo en el asunto. Aun cuando la utilizacin de esta facultad se d en
defensa ltima del derecho conculcado entendido en un sentido objetivo, en cualquier
caso aparece un cierto peligro de perturbar la estrategia de defensa que haya elegido
el afectado en cuanto a sus intereses personales. Por ello, es de esperar que se de un
uso moderado de esta posibilidad entendida en un sentido tan amplio en manos de los
parlamentarios y sus rganos, puesto que se trata de situaciones complejas desde el
punto de vista de la defensa de los derechos o intereses de las personas. La ley
catalana incluso lo ampla a los cargos electivos de los entes locales en relacin con
asuntos que afecten a su mbito territorial de actuacin15.
13
La LODP contempla esta posibilidad en el art. 10.2 , y las leyes autonmicas utilizan frmulas muy
similares, como sucede con las leyes vasca (art. 17.2), catalana (art. 27.3 de la nueva ley de 2009),
gallega (art. 14.2 y 3), andaluza (art. 11.2), valenciana (art 10), aragonesa (art. 12.1. c), canaria (art.
16.2), balear (art. 11.1) y de Castilla y Len (art. 10.2.b y c).
14
En este sentido, Prez-Ugena seala que tratndose de cuestiones que afectan al mbito de actividad
propia del Defensor del Pueblo, lo lgico es transmitir a este, por va del art. 10.2 LODP, las peticiones
llegadas a las Cmaras, M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, op. cit., pg. 110.
15
Esta ampliacin parece tener su explicacin como medio para despejar las dudas respecto de la
posibilidad de que los concejales presenten quejas relativas a la actuacin de sus ayuntamientos, puesto
291
Por las razones apuntadas resulta ms comn la iniciativa de los parlamentarios

individuales, de los rganos parlamentarios, e incluso de los miembros de las
corporaciones locales, para tratar problemas o aspectos sociales de carcter general, y
no tanto referidos a cuestiones particulares. Algunos autores sealan acertadamente
que un posible abuso inmoderado de estas inactivas parlamentarias o locales puede
afectar a la independencia de las instituciones, de lo que parecen conscientes los
propios legitimados especiales, que tradicionalmente han hecho un uso muy limitado
de su capacidad para promover o sugerir a los defensores quejas, informes o anlisis
especficos16. Diez Bueso seala en este punto que la legitimacin personal y colectiva
es muy amplia y junto a la posibilidad de promover quejas de oficio permite que la
iniciativa se concrete en los ciudadanos y en el propio defensor; por ello considera
evidente el riesgo que corre la independencia del Ombudsman ante el uso
oportunista de la legitimacin por parte de estos colectivos: tanto la admisin o el
rechazo de la queja como la elaboracin o no del informe puede interpretarse
tendenciosamente (tambin la resolucin del expediente o el contenido del informe);
en el caso de los concejales, esta legitimacin pude utilizarse, adems, como arma
arrojadiza contra el alcalde. Y concluye que los problemas o solicitudes que deseen
plantear estos colectivos deberan articularse va control o iniciativa parlamentaria o
local17.
A pesar de que la opinin vertida por esta autora responde a la realidad en cuanto al
riesgo que supone un mal uso de la legitimacin parlamentaria, sin embargo opinamos
que la misma no puede desconocerse y resulta adecuada por tratarse de un medio
lgico de relacin entre los parlamentos y el comisionado parlamentario y, en ltimo
que en diferentes instituciones se ha planteado la duda de si ello es posible o, por el contrario, les afecta
la prohibicin de presentar quejas como autoridades en asuntos de su competencia.
16
En este sentido Dez Bueso seala que ni los diputados ni las comisiones parlamentarias han hecho
apenas uso de su legitimacin para presentar quejas o para solicitar informes al Ombudsman,
mostrando una vez ms el funcionamiento autnomo de Parlamento e institucin. Y aade que es en
Andaluca donde se ha hecho un uso ms frecuente de las quejas provenientes de los parlamentarios. L.
DEZ BUESO, op. cit., pgs. 263-264.
17
L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 266.
292
trmino, es una forma de articular una parte importante de la labor de control de los
parlamentarios y del Ombudsman, y un medio por el que ambas tareas de control se
relacionan.
Adems de todos los requisitos citados, las quejas deben presentarse por escrito, ser
firmadas y razonarse suficientemente. Estos requisitos formales han sido ampliamente
flexibilizados por la prctica de los defensores para adaptarlos a los principios que
trataremos ms adelante, de tal forma que se admiten quejas transmitidas oralmente,
con las garantas que se consideren convenientes, y las transmitidas por cualquier
medio de comunicacin, entre ellos el correo electrnico, por el que hoy llegan la
mayora de las quejas. En este caso se flexibiliza el requisito de la firma, de tal forma
que en la mayor parte de los casos se permite que la persona se identifique
adecuadamente por cualquier medio que se considere suficiente.
c) Las garantas para la presentacin de la queja y otros requisitos de acceso al

ombudsman
Adems de la amplia legitimacin y de la mencin legal de las circunstancias que en

ningn caso pueden impedir la promocin de la queja por las personas, como vimos,
con el objeto de garantizar en todo caso el acceso al defensor se contemplan de
manera especial las situaciones de especial vulnerabilidad o sujecin, en las que se
puede necesitar la intervencin de la institucin con mayor motivo. Se regula
expresamente la posibilidad de acudir al defensor por parte de las personas que se
encuentran en una relacin de sujecin especial con la administracin, como es el caso
de los internos en centros de detencin o penitenciarios. En este caso tan especial, la
correspondencia no podr ser objeto de censura de ningn tipo y se articulan medios
de garanta para ello. Se trata de preservar de manera especfica el derecho de las
personas que ven reducida de manera singular su capacidad de actuacin para la
293
defensa de sus derechos e intereses legtimos. Tampoco se podrn escuchar o

interferir las conversaciones que se den entre el ombudsman y los detenidos o
internos. Con todo ello se pretende reforzar la confianza de estas personas a la hora de
ejercitar el derecho a acudir a la institucin y en general, preservar las funciones de la
misma. Esta garanta tiene una especial relevancia a la hora ejercer la funcin del
Defensor del Pueblo como Mecanismo de Prevencin de la Tortura de Naciones
Unidas, algo ya incorporado a la labor institucional ordinaria del rgano constitucional,
o en la labor cotidiana de visita a centros de internamiento de diferente tipo que
realizan todos los defensores espaoles en el ejercicio de sus competencias.
En relacin con los casos de especial vulnerabilidad social o de personas con

dificultades personales o reacias a promover iniciativas en defensa de sus derechos,
con carcter general los defensores ponen a su disposicin los medios necesarios para
ayudarles a confeccionar sus quejas, al tiempo que se flexibilizan al mximo las
exigencias legales, que en muchos casos se encuentran muy alejadas de la naturaleza o
funcin del ombudsman. Resultan comunes las oficinas de atencin al ciudadano y que
se preste asistencia para confeccionar la queja de forma presencial, telefnica o por
cualquier otro medio. En ltimo trmino los defensores tambin utilizan el mecanismo
de la queja de oficio para promover actuaciones en defensa de situaciones individuales
cuando no resulte posible a travs de la iniciativa propia. Esta va es especialmente til
en el caso de la defensa de colectivos poco proclives a acudir a medios institucionales
en defensa de sus derechos, como las personas sin hogar o con enfermedad mental sin
tratamiento adecuado.
Junto a los requisitos de capacidad o legitimacin, que ya tuvimos ocasin de

mencionar, se establecen tambin unas condiciones de admisibilidad de las quejas.
Como regla general, el grado de exigencia formal es mnimo, aunque se considera
imprescindible que consten el nombre y los apellidos, el domicilio y la firma de quien
suscribe la queja, as como un contenido mnimamente fundado o razonado. Sin
embargo, estas exigencias formales se han flexibilizado como consecuencia de la
294
creciente presentacin de quejas por va telemtica. En la actualidad, la mayora de las

quejas se presentan por este va, lo que obliga a adaptar estos requisitos a la nueva
realidad. Bien por va legal o por medio de interpretaciones ms flexibles y acordes con
la naturaleza aformal de las instituciones, todas las instituciones han matizado el
requisito de la firma. En primer lugar, se admite con carcter general la firma
electrnica de acuerdo con los requisitos legales de la misma, pero en caso de faltar se
puede solicitar la subsanacin de este defecto formal, si se considera imprescindible, o
en otros supuestos por va interpretativa se considera suficiente la aportacin de datos
que permitan acreditar la identificacin de la persona reclamante.
Adems, la presentacin de la queja se debe producir en un plazo que no la convierta

en extempornea. En las diferentes leyes este plazo est fijado en un ao contado a
partir del momento en que se tuviera conocimiento de los hechos que la motivan. La
excepcin es la ley balear, ms rigurosa en cuanto al dies a quo y que utiliza como
referencia el da de la produccin de los hechos, sin tener en cuenta cuando se
conocieron (art. 13). A esta lnea restrictiva se ha sumado la nueva ley del Sndic de
Greuges de Catalua, que prev que no pueden presentarse quejas ni solicitudes de
actuacin de oficio al Sndic de Greuges si ha transcurrido ms de un ao desde los
actos denunciados18.
Se trata de un plazo de caducidad de la queja que suele ser aplicado con mucha
flexibilidad por los defensores, en especial para hacer efectivo el principio pro actione,
del que deriva una interpretacin muy laxa de cualquier medida restrictiva de la
18
Como ya sealamos, la ley balear no ha tenido la ms mnima efectividad, puesto que la institucin
nunca entr en funcionamiento, a pesar del tiempo transcurrido desde su aprobacin. Las dems leyes
utilizan como referencia el momento en que se tuviera conocimiento del acto perturbador para sealar
el comienzo del transcurso del plazo de caducidad. As se establece en el art. 15.1 de la LODP; en el art.
19.3 de la ley vasca; en el art. 15 de la ley catalana; en el art. 18.3 de la ley gallega; en el art. 16.1 de la
ley andaluza; en el art. 15.1 de la ley valenciana; en el art. 14.3 de la ley aragonesa; y en el art. 18.1 de la
ley canaria.
295
accin, y porque es realmente difcil en muchos casos determinar el da a partir del

cual se entiende conocido el hecho que motiva la queja. En cualquier caso, salvo en los
casos citados, el dies a quo es el del conocimiento de los hechos, que puede darse
mucho despus de haberse producido. Adems, cuando el asunto est siendo
conocido por la administracin, si sta incurre en un retraso en la resolucin formal del
asunto de su competencia debe interpretarse que la accin no caduca hasta pasado el
ao desde su pronunciamiento. Si el problema denunciado es la falta de respuesta
expresa de la administracin no puede entenderse aplicable el plazo de caducidad,
puesto que permanece la obligacin de respuesta material de la administracin (art.
42 de la Ley 30/1992), sin que sea correcto alegar por la administracin el transcurso
de los plazos para entender la respuesta como presunta (silencio administrativo).
Tambin debe tenerse en cuenta que el plazo difcilmente puede considerarse vencido
en un nmero muy importante de casos que se plantean como quejas en las que la
actuacin irregular de la administracin puede considerarse continuada. Aunque desde
la ltima reclamacin del interesado haya pasado ms de un ao no es lgico no
admitir la queja por caducidad si el hecho daoso persiste y el interesado puede
presentar nuevas reclamaciones en cualquier momento para que se corrija la
actuacin o la abstencin de la administracin19.
En ltimo trmino, si comprueba el transcurso del tiempo de caducidad, el

ombudsman tendr abierta la posibilidad de una investigacin de oficio por los mismos
hechos y en defensa de los derechos invocados. Entendemos que esa posibilidad se
puede interpretar incluso en el caso de leyes restrictivas, como la catalana, en la que
no se permite que el afectado reclame la apertura de una queja de oficio, pero que no
impide que se traslade la situacin para que sea el propio Sndic quien finalmente
decida sobre la conveniencia de iniciar una actuacin de oficio. En cualquier caso,
parece claro que la intencin del legislador en este caso ha sido la de restringir al
19
Esto sucedera, por ejemplo, en el caso del afectado por una expropiacin al que no se llega a abonar
el correspondiente justiprecio que viene reclamando desde hace tiempo, pero desde cuya ltima
reclamacin ha transcurrido ms de un ao.
296
mximo las iniciativas extemporneas y la de estimular que las reclamaciones se

produzcan cuanto antes.
Tampoco son admisibles las quejas en las que se advierte mala fe, carencia de
fundamento o inexistencia de pretensin. Con ello, los defensores tienen abierta la va
para rechazar de plano los escritos que no renan unas mnimas condiciones para
motivar el desarrollo de su funcin. Lo mismo se prev respecto de aquellas
situaciones en las que el desarrollo de la queja pueda irrogar un perjuicio al derecho
legtimo de un tercero, es decir, cuando la modificacin que se persigue puede
perjudicar derechos reconocidos a otras personas que no participan en la queja. En la
prctica esta circunstancia afecta a un buen nmero de reclamaciones, todas las que
se refieren a procesos competitivos (por ejemplo, a provisiones de puestos de trabajo)
o a relaciones triangulares, de tal manera que una interpretacin estricta de esta causa
de inadmisin limitara de forma extraordinaria la labor del ombudsman. Por ello, en la
prctica su existencia no impide a los defensores anteponer el ejercicio de su funcin y
en consecuencia tramitar la queja y hacer valer su criterio cuando lo considera
adecuado, aunque con las cautelas que considere segn el caso. Tal forma de proceder
debe considerarse correcta si tenemos presente que las cautelas para la preservacin
de los derechos de los terceros potencialmente afectados deben hacerse valer por la
administracin actuante en sentido material20.
Los ombudsman tambin suelen utilizar como causa general de no admisin a trmite
de la queja la ausencia de irregularidad en la actuacin administrativa en el
planteamiento que se les traslada. Resulta lgico si tenemos en cuenta que la admisin
a trmite tiene la consecuencia principal de reclamar a la administracin un informe,
20
Como seala acertadamente Dez Bueso, esta causa ha sido empleada de manera absolutamente
excepcional por los Ombudsman autonmicos, pues de hecho muchas de sus resoluciones pueden llegar
a perjudicar a terceros (pidindose, por ejemplo, en los casos donde se discuten baremos y
calificaciones en materia de acceso a la vivienda o la funcin pblica), L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 267.
297
una explicacin, precisamente sobre una aparente irregularidad, que si no se aprecia

difcilmente puede ser motivo de solicitud. Esta circunstancia puede englobarse en la
carencia de fundamento. No obstante, algunas instituciones interpretan esta causa de
inadmisin de una forma estricta y no equiparable a la ausencia de irregularidad, por
lo que optan por admitir a trmite la queja, pero sin que por ello se reclame informe a
la administracin, de tal forma que se proporciona una respuesta directa al
reclamante. As lo hace el Sndic de Greuges de Catalua21.
Otra causa comn de no admisin a trmite de las quejas es la carencia de

competencia por tratarse de un asunto de naturaleza jurdico-privada, es decir, en el
que la intervencin de la administracin resulta inexistente y nicamente se dirimen
asuntos entre particulares o entidades privadas. No obstante, esta circunstancia ha
resultado muy matizada en los ltimos tiempos como consecuencia de la ampliacin
del mbito subjetivo de control de los defensores del pueblo, algo que tratamos en
profundidad en el anterior captulo y especialmente en el Captulo X. Hoy no slo
fiscalizan administraciones en sentido estricto, sino tambin entidades prestadoras de
servicios pblicos por diferentes medios. Incluso se relacionan con entidades
estrictamente privadas para tratar asuntos relativos a la proteccin de los derechos
fundamentales.
Con carcter general una consecuencia similar se producir en caso de litispendencia o

cuando el asunto haya sido resuelto por sentencia firme, es decir, cuando la materia
sobre la que verse la queja se encuentre resuelta definitivamente o a la espera de una
resolucin judicial. La razn de esta restriccin a las actuaciones de los comisionados la
encontramos en la preservacin de los principios constitucionales de independencia y
exclusividad judicial (art. 117.1 CE), que se podran resentir si se permitiera adoptar
alguna decisin institucional que entre en contradiccin con una resolucin ya emitida
o posible del rgano jurisdiccional que conoci o conoce sobre el mismo asunto. En el
caso de que desde el comienzo del procedimiento se conozca esta circunstancia,
21
As lo seala L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 270-271.
298
generalmente porque es advertida por el interesado o porque se deduce de la

documentacin que acompaa, la consecuencia inmediata ser la abstencin
(inadmisin) en el examen de la queja, mientras que cuando la pretensin judicial se
conozca o plantee con la investigacin ya en marcha, el expediente se suspender. No
obstante, la mayor parte de las leyes permiten el examen general del problema
planteado como fondo o fundamento de la reclamacin, esto es, actuar en relacin
con la situacin objetiva o general si se considera conveniente, pero prescindiendo del
examen del caso particular. As lo seala el art. 17.2 de la LODP y en el mismo sentido
se pronuncian la mayor parte de las leyes autonmicas22. Por su parte, las leyes del
Procurador del Comn de Castilla y Len y del Sndic cataln permiten continuar el
expediente, aunque en este ltimo caso slo hasta que el pleito se encuentre visto
para sentencia23. La consecuencia de la situacin procesal de litispendencia es la
suspensin de la queja, que podr reabrirse en determinados supuestos, pero siempre
con la limitacin derivada de los hechos probados en juicio.
La litispendencia se produce slo en el caso de que entre la queja planteada y el objeto

del pleito resulte una coincidencia razonable. En muchos casos esa coincidencia no se
da debido a las profundas diferencias existentes entre los planteamientos
impugnatorios en la jurisdiccin contencioso-administrativa y los que se dirigen a los
defensores, que normalmente abarcan situaciones ms globales o amplias y no se
limitan a la impugnacin de un acto concreto de la administracin. Tampoco parece
que deba apreciarse litispendencia cuando las cuestiones administrativas que se tratan
por el defensor al tiempo estn siendo conocidas por la jurisdiccin penal por
incidentes relacionados con la queja, salvo que en casos particulares la coincidencia
22
As lo prevn las leyes gallega, andaluza, aragonesa, canaria, valenciana y castellano-leonesa.
23
El art 44 de la ley del Sndic de Greuges de Catalua seala que puede suspender la tramitacin de un
procedimiento de investigacin si viene en conocimiento de la admisin a trmite de una demanda o
recurso o del ejercicio de cualquier otra accin ante los juzgados o los tribunales en relacin con los
actos que son objeto de la investigacin, debiendo suspender en cualquier caso el procedimiento si el
proceso judicial queda visto para sentencia.
299
resulte clara, como cuando se acusa de delitos contra la administracin y esa misma
conducta se pretende tratar como queja. El hecho de que se acuse de un delito a un
funcionario o autoridad o que, a la inversa, se acuse de un delito a quien promueve la
queja en principio no debe paralizar las iniciativas para corregir la actuacin de la
administracin en relacin con una reclamacin relacionada de forma colateral con la
conducta que se conoce en el mbito penal.
A pesar de que la inadmisin de las quejas en las que concurren una actuacin judicial
en principio es consecuencia lgica de la exclusividad del ejercicio jurisdiccional por
parte de los juzgados y tribunales, en ltimo trmino acaba convirtindose en una
circunstancia que separa de forma indebida y poco prctica las actuaciones de ambas
instancias y sobre todo, cercena una de las dos posibles vas de defensa de los
derechos sin que exista razn suficiente para ello, puesto que parecen existir
alternativas que las haran compatibles y hasta complementarias. Es ms, esta parece
ser la tendencia actual del legislador, que promueve la mediacin o frmulas
alternativas para la resolucin de los conflictos e incluso el reconocimiento
extraprocesal de lo reclamado por el demandante, con mayor razn si ste ha recibido
una resolucin a su favor del ombudsman. En el caso de que la resolucin no fuera
aceptada y ejecutada, el juicio podra llegar a su fin sin ningn inconveniente. Adems,
la naturaleza de uno y otro medio de garanta es diferente, por lo que no debera
existir inconveniente en la prctica de ambas.
Estos argumentos a favor de la compatibilidad de ambos sistemas de defensa de los

derechos se citan por Dez Bueso, que sin embargo se decanta por mantener la
situacin actual de separacin cuando seala que estos argumentos a favor de la
simultaneidad chocan con dos problemas: la posible disparidad de resoluciones finales
en ambos procedimientos y el deterioro de la auctoritas del Ombudsman tanto en
caso de disparidad de resoluciones como de ausencia de seguimiento de la resolucin
por parte de la Administracin afectada, en cuyo caso el asunto quedar
definitivamente en manos de los tribunales. Por ello es partidaria de la opcin
300
recogida en la ley del Sndic de Greuges de Catalua, que obliga a la suspensin cuando
el caso se encuentre visto para sentencia, es decir, cuando su conclusin sea
inminente, y de la posibilidad de analizar el fondo del asunto planteado en cada caso,
como sucede en la mayor parte de las leyes24.
Desde nuestro punto de vista el debate sobre la litispendencia y sus efectos en la labor
del ombudsman no se debe centrar en las evidentes prevenciones para que no se
menoscaben los principios constitucionales relativos al ejercicio de las funciones de los
rganos del Poder Judicial, especialmente la exclusividad y la independencia,
prevenciones que tambin juegan a favor de la autonoma y la auctoritas de los
propios ombudsman. Estas limitaciones preventivas no se ponen en cuestin, aunque
s se aportan matices para que resulten ms flexibles y acordes con la naturaleza de
una y otra instancia. Lo que, por el contrario, parece de todo punto cuestionable en el
actual estado de cosas es el hecho de que la litispendencia planteada en esos trminos
traiga como consecuencia inevitable que la persona que se plantee acudir a los
tribunales de justicia con ello se cierre las puertas del ombudsman, y en sentido
inverso, si opta por ste, que con esa decisin se est privando casi con seguridad de
acudir a los tribunales, salvo que cambie de opinin en un corto plazo, puesto que la
labor del ombudsman difcilmente se concluir en el transcurso de los dos meses con
que cuenta para recurrir a la jurisdiccin contencioso-administrativa, la ms comn a
la hora de conocer los asuntos que se trasladan al defensor. Como sealamos, esto
separa las dos vas y cercena una de ellas a la hora de procurar defender los derechos,
algo que resulta inadecuado y que a nuestro juicio puede y debe solventarse en
beneficio del ejercicio de las funciones de los rganos jurisdiccionales, muy saturados
de asuntos, de la funcin de los ombudsman, y sobre todo a favor de las personas que
se ven en esta tesitura indeseada e innecesaria.
24
L. DIEZ BUESO, op cit , pgs. 269-270).
301
Esta separacin radical puede salvarse con una reforma legal que haga compatibles
ambas instancias. En primer trmino se debera ejercer el derecho de queja ante el
ombudsman, de tal forma que con ello se agoten las posibilidades de que la
administracin atienda los argumentos del ciudadano en el caso de ser esa la posicin
del defensor. Pero para ello resulta imprescindible que se habilite legalmente un plazo
especial en estos casos, o por mejor decir, una suspensin del plazo ordinario del
recurso jurisdiccional. Entonces, si el defensor no accediera a la pretensin o la
administracin no atendiera y ejecutara el criterio del ombudsman, la persona
afectada podra iniciar la accin judicial an en plazo y con ello ejercer su derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), hacindolo compatible adems
con su derecho constitucional a la queja (art. 54 CE y Estatutos de Autonoma con
previsin de figuras similares a la del Defensor del Pueblo). Con ello mejorara la
posicin de todos los actores; en primer trmino la de los rganos del Poder Judicial,
que se veran descargados de un buen nmero de pleitos, y en segundo lugar, la de los
ombudsman, cuyo abanico de posibles intervenciones protagonistas se vera
incrementado de una forma considerable. Pero sobre todo, mejorara la capacidad de
defensa de las personas, que tendran abierta una doble va para la tutela de sus
derechos y de esta forma no se veran afectados por la necesidad actual, poco
justificada, de renuncia a una de ellas25.
A esta conveniente reforma podra unirse la posibilidad de intervencin de los

defensores en el curso de los procedimientos judiciales, o de forma extraprocesal,
como instancias mediadoras o incluso dirimentes, algo que trataremos con mayor
detalle al dedicar nuestra atencin a la funcin mediadora de los ombudsman.
En cualquier caso, el hecho de que el defensor resuelva no admitir a trmite una queja
no significa que la respuesta al ciudadano carezca de motivacin; por el contrario, la
mayor parte de las leyes obligan a que la resolucin no slo debe estar motivada en
25
Sobre los inconvenientes de la situacin actual de la jurisdiccin contencioso-administrativa y sus
alternativas puede consultarse J. TORNOS MAS, La situacin actual del proceso contencioso-
administrativo, en Revista de Administracin Pblica, n 122, 1990.
302
relacin con la causa de no admisin, ya sea la carencia de fundamento, la ausencia de

irregularidad en la actuacin administrativa, la litispendencia o cualquier otra, sino que
al tiempo debe proporcionarse al ciudadano una explicacin adecuada sobre las
posibles alternativas que le caben para la mejor defensa de sus derechos. Esta prctica
es seguida por todos los ombudsman, al margen de la previsin legal al respecto.
d) Las actuaciones de oficio
El comienzo de un procedimiento de queja puede tener su causa en una actuacin de

oficio de los defensores, por su propia iniciativa o criterio. As sucede
fundamentalmente en los supuestos en los que el defensor se encuentra ante una
irregularidad como consecuencia de una iniciativa propia o, en la mayora de los casos,
por las informaciones aparecidas en los medios de comunicacin.
Con las posibilidades que ofrecen este tipo de iniciativas se ve aumentado el grado de
independencia funcional de la institucin, al ser su criterio el que lleva a iniciar algunas
investigaciones, llenando as los espacios que no son objeto de quejas formales, pero
donde se ha comprobado la existencia de un verdadero motivo para intervenir
activamente. Pero sobre todo permite la iniciacin de procedimientos para la defensa
de lo que se conoce como intereses difusos, en los casos en que no aparece una
persona o grupo que se considere perjudicado, o, como ya apuntamos, para la defensa
de derechos de personas reacias a acudir al defensor y en situacin de vulnerabilidad o
marginacin. En este sentido son frecuentes las iniciativas relativas a personas en
situacin de excusin social o riesgo de caer en ella, con dficit cognitivo, sin techo,
etc.
La habilitacin que examinamos abre las puertas tambin a investigaciones o

actuaciones de oficio que permitan profundizar, sistematizar y extraer conclusiones
303
generales sobre problemas de carcter general que la institucin ha conocido y tratado

a travs de las quejas a instancia de parte. Con ellas se trata de trasladar a la
administracin nuevas conclusiones sobre los elementos de su actuacin que ya eran
conocidos de forma parcial, generalmente malas prcticas, de tal forma que se
conozca su posible alcance general y se planteen conclusiones fruto de un mayor grado
de anlisis. En cierta manera se trata de elaborar documentos de ms alcance que los
ordinarios, pero sin llegar al umbral ms propio de los informes monogrficos o
extraordinarios, que tienen un contenido ms amplio y un trmite parlamentario
especfico26. Estas iniciativas se conocen en diversos mbitos como
superreclamaciones.
En realidad, esta libertad para el impulso de los procedimientos es una consecuencia

ms de la amplsima discrecionalidad de que disfruta el comisionado en el ejercicio de
las funciones que tiene atribuidas en su conjunto27.
2. Los principios de la actuacin de los defensores
El procedimiento de actuacin general y, en particular, de investigacin, por el cual el

defensor conoce los detalles sobre las quejas que le son enviadas o que l mismo
promueve de oficio, y de las que posteriormente extraer las conclusiones, se basa
fundamentalmente en los principios de aformalidad y sumariedad28. Estos dos
26
El Valedor do Pobo ha utilizado esta frmula de actuacin de oficio que podramos llamar conclusiva
con ocasin de un anlisis pormenorizado de las inadecuadas valoraciones en materia de dependencia
que afectaban a las personas con discapacidad intelectual, dficit cognitivo o enfermedad mental, tal y
como recoge su Informe al Parlamento de Galicia de 2013.
27
Por ejemplo, en Suecia, la Seccin 5 de la Ley de Instrucciones seala que el Ombudsman ejercita sus
funciones de supervisin examinando las quejas formuladas por el pblico en general y realizando
inspecciones y otra investigaciones que estime necesarias. Para ello debe, si lo estima necesario, dirigir
inspecciones con el fin de informarse. Tambin en Finlandia, la propia Constitucin, en su art, 49,
dispone que el Ombudsman puede promover causas o mantenerlas, por errores de los funcionarios o
negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones. V. FAIREN GUILLEN, op. cit., pgs. 382-383.
28
La mencin de la sumariedad y el antiformalismo como principios de la investigacin son un elemento
casi comn en las leyes autonmicas. Siguiendo la expresin de la LODP (art. 18.1), la mayora de estas
leyes aluden expresamente al carcter sumario e informal del procedimiento. As sucede en el art. 22.1
de la ley gallega; en el art. 18.1 de la andaluza; en el art. 18.1 de la valenciana; y en el art. 19.1 de la
anterior ley del Defensor del Menor de la Comunidad de Madrid. La ley vasca califica los medios del
304
principios constituyen las notas caractersticas del procedimiento de los defensores e

informan todo su modo de proceder29. Derivan de la naturaleza diferenciada de los
ombudsman y de su papel singular como medio complementario de garanta de los
derechos, de lo que resulta que el desarrollo de su funcin no coincide con el propio
de los medios ordinarios. Como seala acertadamente Bruen Barber, resulta
necesario que la funcin que constitucionalmente se atribuye al Defensor se
desenvuelva con arreglo a un procedimiento, de carcter sumario e informal, en el que
se acte no desde una perspectiva de la garanta jurdica de las partes afectadas,
diseada para los casos de conflicto o en los que se dirimen distintos intereses, sino
enfocada a una actuacin imparcial y objetiva de supervisin de la Administracin30.
Estos principios consagran una cierta ausencia de procedimiento31, lo que es necesario

matizar. Siempre resulta preciso un mnimo cauce para el desarrollo de la funcin y
para que consten sus trmites, y en determinados casos es necesario preservar
medidas acordes con las garantas de los derechos potencialmente afectados.
El carcter informal y sumario de los procedimientos de los defensores se recoge en

primer trmino en la LODP, en su art. 18.1, y en la prctica totalidad de las leyes
autonmicas. Parejo Alfonso seala que el procedimiento de los defensores no es
jurdico-administrativo y slo tiene carcter instrumental para establecer un mnimo
cauce de relacin entre el defensor y la administracin, por lo que no expresa en
modo alguno una relacin jurdica en la que hubieran de respetarse los derechos
constitucionales. Sugiere la sustitucin del trmino procedimiento para este caso y la
procedimiento como informales y expeditivos (art. 12). La ley canaria nicamente menciona la
sumariedad (art. 20.1). Y las dems leyes no califican las medidas que se pueden adoptar en la
investigacin y dejan absoluta libertad de maniobra al defensor, habilitndole para las actuaciones de
investigacin que considere oportunas, como sucede con las leyes aragonesa (art. 16) y balear (art. 16).
29
F. M. BRUN BARBER, Artculo 15, en A. Rovira Vias (dir.) Comentarios, op. cit., pg. 389.
30
F. M. BRUN BARBER, Artculo 15, en A. Rovira Vias (dir.) Comentarios, op. cit., pg. 387.
31
As lo sealaba A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El Defensor del Pueblo, op. cit., pg. 94.
305
bsqueda de otro ms apropiado. Y aade que si el Defensor del Pueblo, para poner
en marcha ese mecanismo (de responsabilidad de los funcionarios) tiene que observar
todas las garantas, entonces no pone en marcha absolutamente nada. Es decir, la
huida del procedimiento lo que quiere evitar es el exceso, no el obligado respeto a las
garantas32.
La aformalidad o antiformalismo tiene por fin otorgar una total libertad al defensor
para la realizacin de las actuaciones concretas que le permitan conocer y extraer
conclusiones de cada caso en particular, valorando las circunstancias particulares de
las quejas en un sentido individual. Segn Aalto, un factor caracterstico de la forma de
trabajar por parte de la oficina del ombudsman es el de la elasticidad del
procedimiento, su adaptabilidad a las exigencias particulares de cada caso 33. En este
mismo sentido Brun Barber seala que el procedimiento se caracteriza por la
flexibilidad, disponiendo el Defensor la manera ms conveniente de conseguir del
modo ms rpido y efectivo el conocimiento veraz de los supuestos investigados34.
Por tanto, se trata de prescindir de los aspectos formales que afectan a los medios de
prueba en un procedimiento ordinario, de su rigidez formal, para conseguir una
definicin de los hechos lo ms rpida posible. Ni tan siquiera es necesario dar
participacin a terceros afectados, puesto que, como sealamos, se trata del
conocimiento objetivo de la labor de la administracin.
32
L. PAREJO ALFONSO, El Defensor del Pueblo como Institucin de control de la Administracin Pblica
(Contenido y alcance de su funcin, procedimiento de actuacin y tipos, efectos y publicidad de sus
resoluciones), en Diez aos de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas,
citada, pgs. 107 y ss.
33
J. S. AALTO, The Parliamentary Ombudsman in Finland. Positin and functions, Government Printing
Centre, Helsinky, 1976, pg. 6, citado por V. FAIREN GUILLEN, op. cit., pg. 404. Como muestra de este
amplio margen de maniobra el autor cita tambin el art. 8 de la ley inglesa del Parliamentary
Commisioner.
34
F. M. BRUN BARBER, Artculo 15, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios, op. cit., pg. 390.
Como expresin normativa del antiformalismo este autor recoge lo establecido en el art. 26.2 del
Reglamento de Organizacin del Ararteko, de 1997, que seala que sus actuaciones se desarrollarn de
acuerdo con el principio de sumariedad y sin cauce procedimental reglado, salvo lo dispuesto en la Ley
del Ararteko.
306
Esta ausencia de formalismo le otorga al comisionado un margen enorme de

discrecionalidad para elegir los medios de que va a valerse para obtener la
informacin. Con carcter general se prev la peticin de un informe escrito que debe
enviarse en el plazo legal, pero nada impide que la investigacin se realice o
complemente por cualquier otro medio cuando se estime oportuno. As, pueden
realizarse entrevistas personales, personaciones en las dependencias administrativas,
exmenes de documentos, o cualquier otra actuacin que se considere conveniente
con el doble fin de conocer suficientemente los hechos y resolver de la forma ms
rpida posible sobre ellos.
Esto no puede llevar a que se prescinda de forma absoluta del concepto de

procedimiento y con ello de las garantas de los afectados; nuestro ordenamiento
prohbe la indefensin y por tanto, se deben preservar los elementos necesarios para
la autenticidad y la integridad de las pruebas, sobre todo en determinadas
circunstancias de las que se pueden derivar consecuencias gravosas para los
protagonistas, tal y como resalta Gil-Robles y Gil-Delgado35. Adems, un elemental
respeto de las garantas sobre las posibles consecuencias de las actuaciones hace que
deban constar por escrito, puesto que de las investigaciones pueden derivarse
35
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, Diez aos del Defensor op. cit., pg. 148. Seala este autor que
por ejemplo, cuando va un responsable de rea a investigar a una crcel, un cuartel, como est
ocurriendo en este momento, o a otra oficina pblica, y de ello se deriva una conducta que haya que
destacar en un acta que se est levantando, y d lugar a la imposicin de una sancin administrativa, o,
eventualmente al inicio de la va penal. O cuando tenemos una denuncia de malos tratos, por ejemplo, y
citamos en nuestra oficina al agente de la autoridad que viene a prestar declaracin, acompaado de su
abogado si lo desea, y se levanta un acta. Naturalmente tiene derecho a defenderse, porque aquellas
actuaciones van a ir despus al Ministerio Fiscal, o al Ministerio del Interior, o al Alcalde x, quienes van a
poder derivar un procedimiento sancionatorio o unas actuaciones penales. A m me parece que ah el
Defensor del Pueblo no puede actuar a su libre arbitrio y decisin; debe iniciar un cierto procedimiento
de audiencia, como dice la Ley, a la parte que se ver afectada por la resolucin; y por tanto ah hay un
sistema de garantas del Estado de Derecho y de la Constitucin que debe jugar en este terreno, y que
ata de cierta forma al Defensor del Pueblo impidiendo que acte como a su mejor arbitrio le parezca.
Por lo tanto, yo encendera una cierta luz roja en el tema del procedimiento, porque hay supuestos en
los que resulta necesario y as lo estamos aplicando con mucho rigor interno.
307
consecuencias jurdicas de consideracin, como tambin seala Brun Barber36. Por

tanto, la flexibilizacin de procedimiento no debe llevar a prescindir por completo de
l, sino a acomodarlo a la naturaleza de la institucin.
Aunque por las razones expuestas la Ley 30/1992 no resulta aplicable a los defensores,
puesto que no son rganos de la Administracin Pblica, sin embargo la necesidad de
respetar las garantas y de preservar un mnimo contenido procedimental hacen que
ese texto legal resulte til como instrumento interpretativo o como recurso ante las
lagunas debido a su carcter general.
Como ya hemos tenido ocasin de ver, el principio antiformalista no slo se refiere al

desarrollo de la investigacin, sino que tiene su reflejo de igual forma en las
condiciones de diferente tipo que afectan a la promocin de las quejas, en especial al
juicio sobre la capacidad y la legitimidad. Tambin afecta a los requisitos formales de
las quejas, que deben ser examinados bajo el prisma de la flexibilidad formal, en
especial en lo que se refiere a los diferentes medios de promocin de las quejas
(comparecencia, comunicacin oral de cualquier tipo, asistencia para su confeccin,
etc.), a las posibilidades de identificacin, o a la flexibilizacin del requisito de la firma.
Finalmente, tambin abre amplias posibilidades para subsanar deficiencias apreciadas
en las quejas o para complementarlas en cualquier momento.
Relacionado con el antiformalismo se encuentra el principio de la sumariedad, que

persigue que se complete el procedimiento en el menor tiempo posible, en la medida
en que ello sea factible segn cada supuesto, pero siempre procurando la
simplificacin al mximo de los trmites procedimentales y reducindolos a los
estrictamente imprescindibles para el correcto desarrollo de las funciones de los
defensores, prescindiendo de los innecesarios37. En relacin directa con la flexibilidad
36
F. M. BRUN BARBER, Artculo 15, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios, op. cit., pg. 391.
37
Se pueden considerar tiles todo tipo de medios que logren acelerar la resolucin de la queja, incluida
la transmisin oral, por ejemplo, por va telefnica; o la peticin y obtencin de informacin a travs de
los modernos medios de comunicacin, como puede ser el caso del correo electrnico.
308
general que hemos tratado se encuentra la necesidad de rpida resolucin de la queja

como consecuencia de la naturaleza de la institucin y como medio para conseguir que
su funcin resulte til. En este contexto la efectividad del principio de sumariedad
resulta un instrumento imprescindible.
Algunas normas concretan estos principios, como el Cdigo de Buena Conducta de la

institucin del Valedor do Pobo de la Comunidad Autnoma de Galicia aprobado en
2004, que seala en su art. 16.3 que todos los procedimientos de queja o solicitud se
tramitarn garantizando la ausencia de dilaciones indebidas y evitando practicar
actuaciones que sean innecesarias para la adopcin de la decisin que corresponda38.
En este orden las leyes no sealan plazos para impulsar cada uno de los trmites o
para resolver, lo que no significa que los tiempos utilizados sean indiferentes. Algunas
instituciones han establecidos reglas internas que contemplan plazos para los trmites,
tales como acusar recibo, decidir sobre la admisin a trmite y sobre todo para
resolver, aunque lo hacen, lgicamente, partiendo de la base de que para ello deben
contar con una respuesta que se considere adecuada de la administracin, fecha que
se utiliza como dies a quo para concretar ese plazo. As, por ejemplo, el citado Cdigo
de Buena Conducta de la institucin gallega seala en su art. 16.1 que el plazo de
resolucin ser de un mes a contar desde la fecha en que se concluyeran las diligencias
de investigacin, salvo en los casos en los que la complejidad o otras circunstancias
excepcionales lo impidan, de lo que se tendr que informar al ciudadano. Al mismo
tiempo contempla la posibilidad de una tramitacin urgente o sumarsima si concurre
acreditada urgencia o necesidad, en cuyo caso las quejas o solicitudes sern
38
Este Cdigo de Buena Conducta fue aprobado por Resolucin del Valedor do Pobo de 17 de diciembre
de 2004 y publicado en el DOG de 17 de marzo de 2005.
309
conocidas de inmediato, o, cuando menos, a travs de los medios ms giles posibles,

utilizando las medidas de investigacin y ordenacin que sean precisas para tal fin 39.
Una proyeccin de los principios que citamos y de la naturaleza de los defensores es el

denominado el principio in dubio pro actione, que con carcter general se refiere a la
garanta de un pronunciamiento de fondo y a la interpretacin ms favorable para el
ejercicio de la accin, al margen de las dificultades de orden formal que se puedan dar.
Como seala Lpez de Foronda, la mayor parte de las normas de los defensores
regulan con flexibilidad las causas de inadmisin de las quejas y con ello salvaguardan
el carcter potestativo de los defensores, salvo en los casos de las leyes vasca, catalana
y valenciana, que hacen referencia a causas imperativas40.
ntimamente relacionado con los principios de aformalidad y sumariedad se encuentra

el principio de economa procedimental. Tiene una aplicacin general en el mbito de
los procedimientos administrativos, aunque salvando siempre el valor fundamental de
las garantas41, por lo que con mayor razn cuenta con un papel relevante en el
procedimiento especial que se prev para la actuacin antiformalista y rpida de los
defensores. Se utiliza bsicamente a los efectos de conservar o convalidar actos o
trmites y sobre todo para la agrupacin o acumulacin de quejas que renan las
condiciones para ello. Como seala Brun Barber, una manifestacin prctica de
39
El Cdigo seala en su artculo 16 (principio de economa procesal y plazo razonable para la adopcin
de decisiones): 1. Los procedimientos de queja se resolvern en el plazo mximo de un mes desde la
conclusin de las diligencias de investigacin. Cuando la complejidad del supuesto u otras circunstancias
excepcionales impidan dar una respuesta en ese plazo, se informar al ciudadano de las razones que
justifican tal atraso. 2. Cuando el ciudadano solicite informacin, la institucin proporcionar la
correspondiente respuesta tambin en el plazo mximo de un mes, contado desde la fecha de entrada
de la solicitud. 3. En caso de acreditada urgencia o necesidad, las quejas o solicitudes sern conocidas de
inmediato, o, cuando menos, a travs de los medios ms giles posibles, utilizando las medidas de
investigacin y ordenacin que sean precisas para tal fin. 4. Todos los procedimientos de queja o
solicitud se tramitarn garantizando la ausencia de dilaciones indebidas y evitando practicar as
actuaciones que sean innecesarias para la adopcin de la decisin que corresponda.
40
F. LPEZ DE FORONDA VARGAS, Algunas reflexiones sobre las relaciones de los defensores del
pueblo con las administraciones pblicas, ponencia en las XIII Jornadas de Coordinacin entre
Defensores del Pueblo, Ed. Servicio de Publicaciones del Diputado del Comn de Canarias,1998.
41
La STC de 26 de julio de 1983, la economa procedimental no puede llegar a cubrir la violacin de un
derecho fundamental y el perjuicio de los derechos del afectado.
310
este principio en la actuacin del Defensor es la agrupacin de las quejas de naturaleza

comn o que abordan igual asunto o cuestin, que son consideradas como quejas de
carcter colectivo42. Este tipo de quejas son cada vez ms frecuentes en todos los
defensores y el hecho de que se acumulen permite una resolucin ms rpida y eficaz
de los asuntos que se tratan en ellas, as como abordarlas pudiendo tener en cuenta
tambin el apoyo ciudadano o el nmero de adhesiones, que puede resultar un dato
significativo, entre otros43.
Por su parte, el principio de contradiccin puede entenderse como propio de los

procedimientos de los defensores slo en lo que se refiere a la necesidad de contrastar
la queja con la administracin involucrada, a la que se debe trasladar su motivacin o
contenido bsico para que informe en el plazo de 15 das. Con ello se podrn conocer
ambas versiones del contenido de la queja y preservar el contenido mnimo de la
contradiccin en el caso del procedimiento aformal que tratamos. Por tanto, la
limitada contradiccin que afecta al cauce procedimental del defensor slo se refiere a
su relacin con la administracin.
Otra circunstancia que puede considerarse exigencia bsica del principio de

contradiccin es la necesidad de dar cuenta tambin del contenido de la queja a la
persona o personas al servicio de la administracin cuando se refiera a conductas
personales. En ese caso deben responder por escrito y se establece tambin la
posibilidad de ampliar la investigacin por medio de una entrevista.
Tambin resulta aplicable el principio de contradiccin en los casos -ya citados- en los
que de la actuacin del defensor pueden resultar afectados derechos y libertades, que
por ello requieren la aplicacin de las correspondientes garantas; en estos supuestos
42
F. M. BRUN BARBER, Art. 15, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pg. 394.
43
En este sentido, los avances de la sociedad de la informacin y la multiplicacin de los medios digitales
de participacin hacen que sean frecuentes iniciativas que se trasladan a los defensores desde
plataformas organizadas de recogida de apoyos y envo de quejas, como sucede por ejemplo con la
plataforma change.org.
311
se da la oportunidad de ejercer un autntico derecho de defensa o a ser odo,

catalogado como fundamental por el texto constitucional44.
Por lo dems, el principio de contradiccin no resulta propio de la actuacin de los

defensores. Por el contrario, el hecho de que su actuacin tenga carcter de control
objetivo y no directamente relacionado con el conflicto de intereses hace que se
prescinda casi por completo del mismo. Adems de no existir un procedimiento
propiamente dicho, como ya resaltamos, en el cauce de actuacin de los defensores
no concurren interesados o partes, como s sucede en los procedimientos formales. El
defensor podr tramitar la queja como crea oportuno y la resolver de la misma
forma, sin que exista posibilidad de recurso. Como seala acertadamente Brun
Barber, el que presenta la queja y los que ostentan derechos o intereses legtimos
relacionados con el objeto de la misma no tienen la cualidad de interesados en el
procedimiento en la dimensin tcnico-jurdica que a este concepto otorgan las leyes
de procedimiento -principalmente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- y en
consecuencia no se les reconoce como derecho sin perjuicio de lo que el Defensor
pueda disponer segn su criterio, caractersticas del asunto sometido a su
conocimiento y circunstancias concurrentes el acceso al expediente de la queja o
actuacin de oficio, ni a la intervencin en la prctica de las diligencias de
investigacin, o a la formulacin de alegaciones, ni hay que darle audiencia previa a la
resolucin, no puede interponer recursos, etc., y aunque desde la perspectiva terica
44
En este sentido, seala A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO que en cualquier caso, los principios de
antiformalismo y sumariedad que han de presidir toda la actuacin del Defensor del Pueblo, como ya ha
quedado especificado, deben estar tambin especialmente presentes en la mente del legislador a la
hora de configurar su procedimiento de actuacin, compaginndolos con el de seguridad jurdica
predicable para las partes que intervienen en el mismo. Por ello habr que distinguir dos tipos de quejas
que deberan dar lugar a dos diferentes procedimientos de investigacin, segn afecten al
funcionamiento objetivo de la Administracin (el impersonal de la maquinaria administrativa) o a la
conducta de los funcionarios, al comportamiento funcionarial subjetivamente hablando. Es decir,
debemos distinguir entre la queja sobre el funcionamiento del servicio y la queja dirigida
exclusivamente a poner de manifiesto la conducta incorrecta, improcedente, etc., del funcionario.
Como vemos, el principio de contradiccin debe ser aplicado en ambos casos, pero adquiere especial
relevancia cuando se trata de una queja sobre la conducta incorrecta de un funcionario.
312
se les reconociera la condicin de interesados, ello tendra que ser entendido en un

sentido amplio, desprovisto de precisa significacin jurdico-administrativa45.
A pesar de todo lo sealado, lo comn es que los defensores den un uso muy
moderado de sus amplias posibilidades en este orden y admitan sin problema que las
personas que acuden a l aporten lo que consideren oportuno de manera informal y
sin trabas. As, se suelen permitir aportaciones al expediente en cualquier fase del
procedimiento; elementos de supuesta prueba o sugerencias a tener en cuenta en la
investigacin; a menudo se contrasta el informe por va aformal, por ejemplo,
mediante comunicaciones orales posteriores a los informes y previos a la resolucin; y
aunque no se concedan recursos, sin embargo se deja abierta la posibilidad de
aportaciones despus de la resolucin que pueden dar lugar a la reapertura de la queja
o a una nueva. Por tanto, la falta de contradiccin formal resulta til como medio para
no encorsetar el cauce formal de los defensores, pero no supone que stos no admitan
el ejercicio de actuaciones que pueden considerarse propias de la contradiccin, pero
adaptadas a los principios aformal y sumario propios de sus procedimientos.
Esta necesidad de matizar e incluso invertir la capacidad de los defensores para excluir
en sus procedimientos las consecuencias propias de la contradiccin resulta ms
necesaria en los ltimos tiempos. Ahora el principio de trasparencia es sentido como
un pilar de la democracia participativa y ha tomado un gran impulso normativo y social
hasta asentarse entre nosotros de un modo vigoroso. Y aunque afecte de variadas
formas a los poderes pblicos, sin duda lo hace de forma principal a los defensores,
puesto que difcilmente pueden ser garantes de ese importante principio democrtico
y de la garanta instrumental que supone si ellos mismos llevan a cabo prcticas
contrarias a la transparencia.
45
F. M. BRUN BARBER, Artculo 15, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pg. 392.
313
El principio de transparencia es el que rige con carcter general la actuacin de las

administraciones, segn lo establecido en el art. 105 b) de la Constitucin y en los arts.
3.5, 35 a) y h) y 37 de la Ley 30/1992, que prevn una amplia regulacin con el fin de
facilitar el acceso de los ciudadanos a los expedientes y en general a la informacin
pblica. Sin embargo, el principio contenido en la LODP parece dirigido en sentido
contrario; con carcter general se mantendr reserva de todas las actuaciones, puesto
que su art. 22.2 seala que las investigaciones que realice el Defensor del Pueblo y el
personal dependiente del mismo, as como los trmites procedimentales, se
verificarn dentro de la ms absoluta reserva, tanto con respecto a los particulares
como a las dependencias y dems Organismos pblicos, sin perjuicio de las
consideraciones que el Defensor del Pueblo considere oportuno incluir en sus informes
a las Cortes Generales. Se dispondrn medidas especiales de proteccin en relacin
con los documentos clasificados como secretos. En el mismo sentido se pronuncia la
ley del Defensor del Pueblo Andaluz, que en su art. 20.5 alude a la reserva respecto de
los particulares y administraciones, y tambin las leyes navarra (art. 29.3), aragonesa
(art. 20) y castellano-leonesa (art. 23).
En relacin con ello debe distinguirse entre la genrica obligacin de reserva que
afecta a todo el personal que desarrolla su labor en los defensores, a quienes les
incumbe el deber de no difusin de los datos que conocen en el ejercicio de sus
funciones, y la reserva formal relativa a los condicionantes de acceso a los datos y
documentos aportados cuando esa sea la voluntad manifestada por parte de las
promotores de las quejas, de terceros, de parlamentarios u rganos del Parlamento o
de la administracin afectada. En este sentido Parejo Alfonso seala que una
consecuencia de la aformalidad del procedimiento (o de su ausencia) debe ser la
confidencialidad de las investigaciones de los defensores, puesto que es l es el nico
punto de conexin entre la administracin y el ciudadano promotor de la queja. De
ello se deduce que al margen de las circunstancias de la informacin o los documentos
(secretos, confidenciales), en principio ningn interviniente de los citados cuenta con
314
un derecho a acceder al expediente o a cualquiera de sus partes. Ser el libre criterio

del defensor el que pueda permitir o denegar el acceso a los expedientes.
A pesar de que el principio enunciado se encuentra recogido en la mayor parte de la

leyes y resulta acorde con la naturaleza de las instituciones, queda al libre criterio de
los titulares su aplicacin, lo que lleva a que con el paso del tiempo el principio de
transparencia se haya abierto paso de forma lgica, al resultar una obligacin derivada
de la propia funcin que desarrollan, que en gran medida se dirige a la garanta de la
transparencia de las administraciones fiscalizadas. Un nmero importante de
instituciones regulan este principio, como sucede en el caso de Galicia, cuyo Cdigo de
Buena Conducta seala en su artculo 15 (principio de transparencia informativa) que
los ciudadanos tienen derecho a conocer o consultar cualquier documento pblico
existente en los expedientes de queja o solicitud que conozca la institucin, sin otras
limitaciones que las expresamente recogidas en la legislacin vigente. Otras
instituciones tambin tienen el criterio general de trasladar o poner a disposicin toda
la informacin que obra en los expedientes, como es el caso del Defensor del Pueblo
de Navarra.
Otra cuestin relacionada con la opcin entre los dos principios que tratamos, la
transparencia y la confidencialidad, es la relativa al libre acceso a los datos de la
persona promotora de la queja por parte de la administracin. En este sentido Dez
Bueso destaca como uno de los principios fundamentales de la actuacin de los
defensores, junto a la informalidad y la celeridad, el de confidencialidad, y
asimismo que la confidencialidad de los datos personales de los interesados en la
investigacin, tanto reclamantes como funcionarios implicados, ha sido un principio
respetado escrupulosamente por todos los Ombudsmen autonmicos46.
46
L. DIEZ BUESO, op. cit. pg. 286.
315
Como es lgico, el criterio va a depender en gran medida de la transcendencia de la

identificacin del reclamante para que se concrete el objeto de la queja y la
investigacin fructifique. En la mayor parte de las quejas los supuestos tratados se
refieren a reclamaciones individuales de personas que pretenden la solucin de su
problema subjetivo, para lo cual deben identificar su expediente o al menos, los datos
personales que permitan la individualizacin del mismo. Por tanto, al margen de que
con carcter general la funcin del defensor sea en gran parte de carcter objetivo,
cuando las circunstancias lo exigen, los datos personales de la reclamacin deben
trasladarse a la administracin y el consentimiento para ello debe considerarse
implcito en las circunstancias de la queja. Otra cosa resultar en los casos en que
proporcionar la identificacin o determinados datos personales de la persona no
aporte ningn valor, en cuyo caso debe prevalecer la confidencialidad. Este parece ser
el criterio de la ley canaria cuando seala que (art. 28.2) que el nombre de la persona
que formule la queja se deber mantener en secreto, siempre que la identificacin no
sea indispensable para la investigacin o esclarecimiento de los hechos, el desarrollo
de las actuaciones o la justificacin de las resoluciones. Por el contrario, el criterio de
algunas leyes parece decantarse por la transmisin general de la identidad de los
reclamantes, puesto que slo se prev que no sea as cuando estos hagan uso expreso
de su derecho a la confidencialidad mediante solicitud expresa. As sucede, por
ejemplo, en la ley gallega, que seala que toda queja debe contener la identificacin
del reclamante, que sin embargo puede pedir que su solicitud sea confidencial (art.
18.1).
En realidad, la reserva respecto de la identificacin del reclamante tiene el claro

objetivo de hacer respetar el verdadero principio que inspira esta exigencia, el
principio de confianza entre el reclamante y el defensor. Por esa causa no puede
interpretarse con rigor que esa confianza se violente cuando el requerimiento del
informe que debe dirigirse a la administracin contenga por necesidad la identificacin
del reclamante mediante la mencin de su asunto, su denuncia sin respuesta o su
expediente, lo que sucede a menudo. S podra darse en el caso de que el reclamante y
316
la persona afectada o directamente interesada no coincidan, en cuyo caso el problema

se plantea no desde el punto de vista de la identificacin de la persona reclamante,
que en ese caso puede obviarse, sino desde el de la legitimacin, que ya tratamos, o
desde la interpretacin de los criterios de representacin. En estos casos rigen los
principios aformalista y pro actione y por tanto el margen de maniobra del defensor
sigue siendo amplsimo y depende de su criterio, sobre todo teniendo en cuenta que
cualquier requisito formal puede salvarlo fcilmente mediante una interpretacin
sistemtica de esos requisitos y siempre puede salvar cualquier impedimento
entendiendo que se trata de una actuacin de oficio.
S podra resultar un perjuicio para el principio de confianza si el defensor hace

pblicos criterios o detalles de su decisin en contra del promotor de una queja. No
resultan obligadas las comunicaciones resolutorias de este tipo dirigidas a la
administracin, a los medios o difundidas de otra forma; por el contrario, son
contrarias a la naturaleza pro ciudadano de las instituciones. No es significativo que
tenga publicidad el archivo sin ms de una queja, pero si trascienden los detalles
argumentativos que se dirigen a los reclamantes se puede violentar su confianza para
acudir a la institucin y con ello se pondra en riesgo la tarea futura de las
instituciones.
Adems, el procedimiento de los defensores se impulsa siempre de oficio, sin

necesidad de impulso del promotor de la queja o de cualquier otra persona. Por el
contrario, no rige el principio de rogacin, por lo que el defensor cuenta con libertad
absoluta para resolver sobre cuestiones no planteadas de forma directa o adyacentes
sin por ello incurrir en incongruencia, dado que su funcin es objetiva y procura
trascender del caso concreto planteado en trminos exclusivamente subjetivos.
317
Su actuacin se rige tambin por el principio de objetividad o imparcialidad, no slo

por tratarse de una derivacin lgica de la funcin que desarrolla y un principio que
puede extrapolarse desde la Ley 30/1992, sino tambin porque la mayor parte de las
normas de desarrollo de las leyes as lo establecen. As, el art. 2 de la ley catalana
destaca como principios de actuacin del Sndic de Greuges que ejerce sus
competencias con imparcialidad y objetividad. Y el art. 5 del Cdigo de Buena
Conducta del Valedor do Pobo seala que la actuacin del personal al servicio del
Valedor do Pobo en el ejercicio de sus funciones responder a los principios de
independencia e imparcialidad. En especial, se prescindir de cualquier orientacin de
los asuntos que pudiesen tener su causa en intereses personales o influencias
externas. El personal se abstendr de participar en la tramitacin de un procedimiento
o en la adopcin de una decisin sobre un asunto que afecte a sus propios intereses o
los de personas vinculadas por lazos familiares prximos, por amistad ntima o
enemistad manifiesta.
La actuacin del defensor es completamente gratuita47, sin que se produzcan gastos

derivados de una representacin o mediacin obligatoria. No es necesaria la
intervencin de abogado o procurador, como tampoco es preciso el pago de tasas ni
costas. En el caso de producirse gastos o perjuicios a personas particulares como
consecuencia del conocimiento de una queja sern compensados con cargo al
presupuesto del defensor una vez que se hayan justificado debidamente; por tanto, no
47
La gratuidad es una caracterstica que se recoge de manera clara en todos los textos legales que
regulan la materia en nuestro pas. As, se establece en el art. 15.2 de la LODP; en el 43.1 de la ley vasca;
en el 29 de la catalana; en el 18.4 de la gallega; en el 16.2 de la andaluza; en el 15.2 de la valenciana; en
el 14.2 de la aragonesa; en el 18.2 de la canaria; y, por ltimo, en el 12.2 de la balear. Quiz la
consecuencia ms importante de este principio es la no necesidad de intermediacin profesional, por
contraste con lo que sucede en los juzgados y tribunales. La innecesariedad de los abogados y
procuradores obedece a diferentes razones. En primer lugar, no se trata de un procedimiento
jurisdiccional. Por otra parte, la informalidad del procedimiento hace innecesarios los filtros que
suponen esta clase de profesionales. Y por ltimo, teniendo en cuenta que una de las principales
razones que hacen acudir a los interesados al defensor es evitar el quebranto econmico que supone un
proceso, sera absurdo establecer la necesidad de acudir a la intervencin obligatoria de procurador y
abogado. Ello no quiere decir que la intervencin voluntaria de abogado y procurador no sea posible, de
la misma manera que es posible toda representacin voluntaria, pero esta intervencin innecesaria ser
a cuenta del interesado que la requiere.
318
tendr la obligacin de asumirlos el promotor del expediente, que generalmente ser

quien proponga la intervencin de estos particulares. Lgicamente, la comparecencia o
participacin de estas terceras personas ser decidida en ltimo trmino por la
institucin, que la autorizar cuando la considere necesaria, lo que justifica el gasto
presupuestario que va a suponer. Por el contrario, los gastos originados por la
iniciativa del promotor o interesado en la queja sern de su cuenta48. No obstante, en
la mayor parte de los casos estos gastos no existirn o sern mnimos, dadas las
caractersticas del procedimiento.
3. Las obligaciones de los defensores surgidas de la presentacin de la queja
Como consecuencia de la presentacin de la queja surge la obligacin para los

defensores de acusar el recibo de la misma, en todo caso, para a continuacin
examinar los mnimos requisitos formales y materiales que son exigibles y que hemos
tratado anteriormente. En funcin de ese examen se admitir o se rechazar el trmite
de la queja.
El defensor puede fundar su inadmisin a trmite en cualquiera de los motivos que

hemos tenido ocasin de examinar, sean formales o de fondo. Si se tratara de motivos
formales se proceder a ofrecer la posibilidad de subsanar el defecto detectado, si ello
fuera posible. Y cuando nos encontremos ante motivos de fondo, si no es factible una
aclaracin que haga admisible la queja, el rechazo deber ser motivado y contener, en
la medida de lo posible, las vas alternativas que pudieran intentarse en el caso que se
expone. En cualquiera de los dos supuestos, la decisin de inadmisin no es
susceptible de recurso, como sucede con todas las decisiones que adoptan los
48
Esta forma de compensacin es regulada por el art. 27 de la LODP; el art. 43.2 de la ley vasca; el art.
28 de la ley gallega; el art. 27 de la ley andaluza; el art. 27 de la ley valenciana; el art. 26 de la ley
aragonesa; y el art. 29 de la ley canaria. En el caso del resto de defensores no parece haber problema
alguno para aplicar la misma solucin, a criterio del propio comisionado.
319
defensores, aunque s es factible, como vimos, la subsanacin en cualquier momento

de los defectos que presente la queja o el nuevo planteamiento de la cuestin con un
contenido que haga admisible la queja.
La no admisin a trmite de una queja en muchos casos supone para los defensores
una labor motivadora de cierta importancia, en ocasiones superior a la motivacin que
se presta a las quejas que han sido tramitadas y que por tanto cuentan con informes
de la administracin y en ocasiones con otros elementos de juicio. Esto se debe en
primer trmino a que el rechazo de la queja conlleva la necesidad de ofrecer las vas
alternativas procedentes, lo que en muchas ocasiones supone el estudio del fondo del
asunto y su examen exhaustivo aunque no sea de su competencia, algo relativamente
comn cuando se trata de asuntos que deben derivarse a los rganos jurisdiccionales.
Y tambin porque en estos casos su argumentacin ser el nico elemento motivador
o de conviccin a trasladar a la persona que reclama, que espera que si el defensor no
es competente, al menos le indique con precisin las circunstancias que le permitan
valorar su caso.
4. La investigacin del contenido de la queja
Una vez la queja se ha admitido a trmite la obligacin ms importante de los

defensores es la necesaria apertura del procedimiento de investigacin de carcter
informal y sumario, como vimos. Por tanto, si la queja es tramitada por reunir los
requisitos necesarios la investigacin no es potestativa, sino una verdadera necesidad
para el esclarecimiento del contenido concreto de la queja y para el ejercicio del
principio de contradiccin respecto de la administracin.
El nico requisito legal de la investigacin es el contraste de la queja con la

administracin afectada mediante el requerimiento de un informe que debe
entregarse en el plazo de 15 das, que puede ser prorrogable si la complejidad del
asunto lo aconseja. El plazo puede ser prorrogado por iniciativa de la administracin o
320
del propio defensor. En general las leyes reguladoras prevn que el contenido
sustancial de la queja sea trasladado a la administracin y que el defensor reclame los
datos que crea convenientes, dejando un amplio margen de apreciacin para definir lo
que se reclama. Lo que se reclama es un informe, esto es, una explicacin sobre los
hechos de la queja y su tratamiento legal. Por tanto, no se prev el envo de un amplio
nmero de documentos sobre la cuestin, ni del expediente, como sucede, por
ejemplo, en los procedimientos judiciales. Cualquier otra forma de averiguacin, entre
ellas la peticin de documentacin, puede ser aadida si el defensor lo considera
oportuno; en el ejercicio de sus funciones el titular, los adjuntos o cualquier persona
en la que delegue podr comparecer en las dependencias de la administracin para
comprobar datos, realizar entrevistas personales y estudiar expedientes o
documentos. Estas diligencias no pueden ser negadas salvo en los casos excepcionales
y tasados establecidos por la ley.
A este requisito bsico del procedimiento se une otro para los casos en que se
investigue la conducta del personal de la administracin. Como vimos, en ese caso se
exige que se d cuenta al propio afectado, adems de a su inmediato superior o al
rgano en el que se integra. Se trata de un requisito aadido que pretende garantizar
la audiencia de la persona contra la que se dirige de forma directa la reclamacin,
aunque sin que con ello se pueda obviar el informe de carcter general, el que se
reclama a la propia administracin como tal, responsable en sentido objetivo de la
situacin. El afectado responder por escrito y aportando cuantos documentos, datos
o pruebas considere oportunos en el plazo fijado; adems, para estos casos se prev
expresamente la posibilidad de habilitar una entrevista ampliatoria. De darse una
negativa a colaborar directamente por instrucciones del superior jerrquico que
prohba al funcionario actuar en el sentido requerido por el defensor, el responsable
de la orden debe manifestarlo por escrito motivado dirigido al funcionario y al
defensor, que a partir de entonces realizar todas las actuaciones de investigacin con
321
el superior jerrquico. En cualquier caso, la informacin que pueda aportar el

funcionario tendr carcter de reservada.
Por tanto, de acuerdo con el principio aformal y sumario del cauce procedimental de
los defensores, nicamente se dan unos mnimos requisitos o formalidades regladas,
siendo el defensor el que de una manera no predeterminada tiene a su disposicin
poder ir conformando el discurrir de los trmites de investigacin que considere
oportuno en funcin de las circunstancias de cada caso. En este contexto suele resultar
comn que las respuestas dadas no respondan a lo especficamente requerido o no
resulten suficientemente esclarecedoras, lo que supondr que el defensor realice
nuevos requerimientos requerimientos complementarios o peticiones de
aclaracin, que en caso de no ser atendidos adecuadamente podrn derivar en las
mismas consecuencias previstas para la falta de colaboracin que trataremos en breve.
Por tanto, la valoracin acerca de la adecuacin o la suficiencia de la informacin
remitida corresponde realizarla al propio defensor, de la misma forma que el resto de
las circunstancias de la investigacin.
A estos requisitos mnimos del procedimiento se unen otros que no afectan tanto a
ste como al contenido de lo informado o conocido por los medios de investigacin
puestos en prctica y a su valoracin por el defensor. As, si con la investigacin llega a
conocer hechos presuntamente delictivos debe remitirlos al Ministerio Fiscal o al
rgano jurisdiccional correspondiente. En algunas leyes esta necesidad de
comunicacin se extiende a los casos de posibles infracciones administrativas; as lo
prev, por ejemplo, el art. 45 de la ley catalana, que seala que en caso de aparecer
indicios de infraccin administrativa, el Sndic de Greuges debe comunicarlo a la
autoridad competente.
322
5. El deber general de auxilio al defensor
Con el objeto de asegurar el adecuado cumplimiento de sus funciones, la normativa

autonmica referente a los defensores del pueblo establece con carcter general la
obligacin de prestar la colaboracin que stos precisan en cada momento, obligacin
que incumbe a todos los rganos de las administraciones a los que se solicita en el
ejercicio de la labor de investigacin o supervisin que realizan. Sin este auxilio o
colaboracin el funcionamiento de las instituciones quedara a expensas de la mera
voluntad de cooperacin de los poderes pblicos objeto de fiscalizacin, o, si se quiere,
al criterio discrecional de la autoridad o funcionario amenazado por un procedimiento
de control.
Precisamente por esta misma razn, junto al establecimiento explcito del deber legal
de colaboracin, se hace tambin imprescindible la articulacin de una serie de
medidas que la garanticen, tanto por la va del ejercicio de la propia auctoritas del
defensor como por otras vas ajenas a l, especialmente el control judicial en los casos
de responsabilidad penal, como veremos en el epgrafe siguiente.
La colaboracin debe entenderse referida nicamente a la prestacin de la

informacin suficiente para que el defensor pueda llegar un cabal conocimiento de los
hechos reclamados. Se limita a la fase de comprobacin o investigacin, y no va ms
all. De esta manera se quiere hacer patente que la obligacin de colaboracin no
alcanza a la ejecucin de las resoluciones del comisionado, que slo tienen la fuerza de
su autoridad49.
49
No obstante, permanece la obligacin de informar en cuanto a la determinacin de la administracin
afectada de cumplir o no con el contenido de la resolucin, aceptndola o rechazndola, dando cuenta
de los motivos en este ltimo supuesto. Y, en general, permanece la obligacin de informar de los actos
que se realizan para poner en prctica el contenido de las diferentes resoluciones.
323
Como sealamos, la labor de investigacin puede concretarse en mltiples formas de

actuacin, como corresponde a un procedimiento caracterizado por la aformalidad.
Pueden darse medidas tales como la personacin en las dependencias de la
administracin para el estudio de documentacin o expedientes, la realizacin de
entrevistas personales a quien fuera necesario, y en general a la comprobacin de
cuantos datos se requieran por el medio que se considere ms adecuado. Pues bien,
toda esta amplia gama de actos de fiscalizacin se ve afectada por el deber de
colaboracin. Como seala Embid Irujo, esta obligacin de colaboracin est muy
ampliamente concebida: se extiende a todos los poderes pblicos y entidades
afectadas por la ley, lo que equivale a decir que all hasta donde llega la capacidad
supervisora del Comisionado, llega tambin la obligacin de colaboracin50.
Por todo ello, con carcter general las leyes autonmicas establecen el deber de las
autoridades y del personal al servicio de las administraciones de prestar colaboracin,
auxilio o asistencia al comisionado. Para significar esta necesidad en algunos textos
legales se establece incluso una rbrica especfica o captulo referido al deber de
colaboracin51.
Slo en el caso de que se trate de documentos clasificados como secretos de acuerdo

con la ley desaparece la obligacin de prestar la informacin contenida en ellos o de su
exhibicin. No obstante, debe entenderse que la obligacin de colaboracin en s no
desaparece, dado que esta circunstancia caracterstica del documento debe ser
trasladada al defensor y el deber de colaboracin permanece en todo lo que no est
afectado estrictamente por el secreto.
50
A. EMBID IRUJO, op. cit., pg. 138. Esta amplia concepcin de las labores de investigacin de los
comisionados se contiene en todas las leyes autonmicas con una frmula similar. As lo hacen la ley
vasca en el art. 23, la ley catalana en los arts. 55. 56 y 57, la ley gallega en el art. 26, la aragonesa en el
art. 19, la valenciana en el art. 19, y la ley canaria en el art. 21.
51
As sucede en la ley catalana (Ttulo VI, Captulo I), en ley gallega (Captulo IV del Ttulo III, Obligacin
de colaboracin de los organismos requeridos), en la valenciana (Captulo IV del Ttulo II, De la
colaboracin de los organismos requeridos), y en la canaria (Captulo IV del Ttulo II, Obligaciones de
colaboracin de los rganos requeridos).
324
Esta salvedad est contemplada expresamente en la ley estatal, pero no todas las leyes
autonmicas hacen referencia al tema. An a pesar de ello, con carcter general
parece claro que la normativa sobre secretos oficiales es aplicable a todos los
supuestos que comentamos, y siguiendo este criterio algunas leyes autonmicas
sealan expresamente la exclusin del deber de informacin cuando se trate de
materias secretas, como sucede con la ley de Canarias, que en su art. 21.3 excluye de
la obligacin de informar sobre aquellos documentos clasificados con el carcter de
secreto, de acuerdo con la ley. En cambio obliga a la presentacin de los documentos
que tengan el carcter de reservado (art. 23). En otros casos se hace una simple
referencia a la excepcin de la obligacin en los casos taxativamente establecidos por
la ley, resaltando as el carcter excepcional de la exclusin, como sucede en el art. 23
de la ley gallega del Valedor do Pobo. Una previsin particular es la de la ley
valenciana, que en principio incluye expresamente la posibilidad de solicitar
documentos clasificados como secretos en el curso de una investigacin. En este caso,
la no remisin debe ser acordada por el Consejo o el rgano superior de la institucin
encargada de su custodia, dando cuenta al Sndic de Greuges valenciano a travs de un
certificado de acuerdo (art. 22.1 de su ley reguladora). El resto de las leyes no hacen
mencin alguna a la cuestin.
No obstante la particularidad que hemos descrito para el caso de documentos o

informaciones clasificadas, las leyes de diversas instituciones establecen en algunos
casos la posibilidad de que el comisionado persevere en la solicitud de una concreta
informacin secreta. Para este supuesto, la ley estatal estableci la necesidad de
acudir a la Comisin Mixta Congreso de los Diputados- Senado52. Slo la ley valenciana
prev una forma similar de tutela del contenido del deber en los casos concretos que
52
El art. 22 de la L.O.D.P. seala que cuando entienda (el Defensor del Pueblo) que un documento
declarado secreto y no remitido por la Administracin pudiera afectar de forma decisiva a la buena
marcha de la investigacin, lo pondr en conocimiento de la Comisin Mixta Congreso-Senado a que se
refiere el art. 2 de esta ley. Este prrafo fue introducido por la Ley Orgnica 2/1992, de 5 de marzo.
325
tratamos, llevando el asunto a conocimiento de la Asamblea Legislativa (art. 22.3), lo

que posiblemente no d una solucin al problema en trminos absolutos, pero s en
trminos polticos.
Alguna ley autonmica establece adems el carcter preferente y urgente con que
debe tratarse el cumplimiento de la obligacin de prestar la informacin solicitada.
Siguiendo el criterio de la LODP, que establece la prestacin de informacin con
preferencia y urgencia en el art. 19.1, tambin contemplan esta posibilidad de rpido
auxilio las leyes vasca (art. 23), andaluza (art. 19), valencia (art. 21), y la anterior del
Defensor del Menor de la Comunidad de Madrid, ya suprimido (art. 20).
Como vimos, cierta singularidad en la prestacin de la colaboracin debida se da en el

supuesto de quejas referidas a la conducta de las personas al servicio de la
administracin en relacin con la funcin que desempean53. En este caso, el
comisionado dar cuenta directa al afectado por la queja y tambin a su inmediato
superior jerrquico o al titular del rgano al que pertenezca. En principio, el
responsable de colaborar ser la persona al servicio de la administracin, debido a que
ser l quien conozca los detalles de su actuacin personal. El comisionado puede
entonces, a la vista de la respuesta, ampliar la informacin para comprobar su
veracidad y proponer al trabajador pblico una entrevista ampliadora de los datos. Si
se niega a ello tiene la obligacin de informar de las razones justificativas de su actitud.
Pero en los supuestos de investigacin de conductas personales cabe tambin la

posibilidad de que el superior jerrquico o el titular del organismo prohba al
funcionario o trabajador afectado por la queja que responda a la solicitud de
53
En relacin con estos supuestos de queja referida a un comportamiento o conducta funcionarial
especfica, A. GIL-ROBLES seala que es evidente que resulta necesario compaginar el derecho de los
ciudadanos a ser atendidos y defendidos por el Defensor frente a una posible conducta irregular del
funcionario, con los derechos igualmente respetables de este ltimo a no ser objeto de un
indiscriminado ataque personal, y, en cualquier caso, a gozar de todas las garantas en orden a ser
escuchado y defenderse frente a las imputaciones que se formulen. Vid. A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO,
op.cit., pg. 130.
326
informacin. De ser as, el superior debe manifestarlo en escrito motivado dirigido al

afectado y al comisionado. A partir de ese momento se entiende transferida la
obligacin de colaboracin al superior jerrquico, con lo que se evita que se deje de
dar cuenta de toda la informacin que precisa el comisionado en el ejercicio de sus
funciones, y en el caso de que no se llegara a prestar la colaboracin demandada las
consecuencias previstas legalmente recaeran sobre el superior.
La solucin anterior resulta correcta desde el momento en que la especialidad del

objeto de la investigacin en estos casos no justificara que desapareciera la capacidad
de investigacin de comisionado y, consiguientemente, su capacidad de ejercitar en
estos casos su magistratura de autoridad. Y por otro lado porque, como seala Gil-
Robles y Gil-Delgado, no puede propugnarse el acoso del funcionario que se limite a
cumplir rdenes, sino que la actividad investigadora deber sustanciarse a partir del
momento en que el Defensor reciba constancia escrita de este hecho con aquella
persona que haya cursado tal orden, por entender que hace propios los actos del
funcionario a sus rdenes54. De esta manera, cuando existe orden de no responder
personalmente, el comportamiento del funcionario pasa de ser un mero
comportamiento individual susceptible de correccin, como era en un principio, para
convertirse en una actuacin del rgano en que desarrolla sus funciones el empleado
pblico afectado por la queja, al menos a los efectos de las conclusiones que puede
extraer el defensor de su investigacin.
6. Las garantas de la investigacin
Como tuvimos ocasin de apuntar, el establecimiento de la obligacin legal de

colaborar en las labores de investigacin que realiza el defensor no garantiza por s
sola que se vaya a prestar colaboracin en todo caso. Como complemento de la
54
327
enunciacin del deber se hace preciso establecer una serie de medidas legales de
garanta que tienen por fin preservarlo y hacerlo eficaz en los casos de resistencia, algo
relativamente frecuente. Estas medidas son fundamentalmente la declaracin de
hostilidad y entorpecimiento y la persecucin penal de la ausencia de colaboracin.
a) La declaracin de hostilidad y entorpecimiento
Como consecuencia del deber de colaboracin que se impone a las administraciones,

la normativa autonmica establece con carcter general un mtodo con el que
declarar y dar publicidad los incumplimientos de esta obligacin. El uso de esta
facultad es una materializacin ms de la autoridad del comisionado, que puede
declarar hostil y entorpecedor a una administracin, organismo, autoridad o persona
incluida en su campo de actuacin que se haya negado a facilitar la informacin
requerida o la haya dilatado indebidamente. Se trata de una declaracin derivada de la
negativa, la negligencia o la actitud que impide o dificulta la actividad de la institucin,
tal y como expresan algunas leyes autonmicas, o de la persistencia en una actitud
hostil o entorpecedora de la labor de investigacin, segn la expresin de la LODP
(art. 24.1). La carga de reproche y la publicidad de la propia declaracin ser su
consecuencia ms importante. Resulta intrascendente que se produzca como
declaracin formal con publicidad o slo como publicacin de la actitud que se critica,
como sucede en el caso del Defensor del Pueblo55.
Todas las leyes configuran la censura pblica como garanta del deber de colaboracin,
aunque no nicamente en la frmula indicada. La mayora prevn la declaracin de la
actitud como hostil y entorpecedora56; lo hacen las leyes vasca, gallega y andaluza57.
Otras acuden a declaraciones formuladas en otros trminos, como es el caso de la ley
55
La LODP seala que esta actitud dar lugar a un informe especial y se destacar en el ordinario (art.
24.1).
56
Art. 24.1 de la Ley Orgnica 3/1981, del Defensor del Pueblo.
57
Art. 24.2 de la ley vasca; art. 22.2 de la ley gallega; y art. 18.2 de la ley andaluza.
328
canaria (obstruccionismo y entorpecimiento)58 y de la anterior del Defensor del Menor

de la Comunidad de Madrid (adversa y entorpecedora)59. Otras leyes se limitan a
sealar la necesidad o posibilidad de hacer pblica la actuacin de la administracin no
colaboradora, como es el caso de la LODP o de las leyes catalana, valenciana,
aragonesa y balear60. Adems, en el caso de la ley catalana tambin se habilita la
posibilidad de informar de la falta de colaboracin o de la obstaculizacin a la
Comisin del Sndic de Greuges para que sta, si lo considera oportuno, llame a
comparecencia a las personas responsables de los actos objeto de investigacin (art.
61.3.b).
Dez Bueso apunta el diferente tratamiento de las leyes a la hora de apreciar la

hostilidad y entorpecimiento de las labores de los defensores. Seala que un grupo de
normas, entre las que se encuentran la andaluza, la canaria, la gallega o la valenciana,
slo habilitan la declaracin para casos en los que no se presta la informacin inicial,
mientras que otras, como la vasca, amplan la posible declaracin a cualquier actitud
de falta de colaboracin, incluyendo las personaciones en las dependencias
administrativas o la peticin de documentacin (a lo que habra que aadir la falta de
aportacin de aclaraciones o informaciones complementarias reclamadas despus de
que los primeros informes se consideren insuficientes). En otros casos no se seala
nada en las leyes, como sucede en las leyes aragonesa o castellano-leonesa, de lo que
la autora deduce que las citadas instituciones quedan desprovistas de esta
facultad61. nicamente podran adoptar la misma medida que se habilita por la LODP
para la institucin estatal, la realizacin de un informe especial, en aplicacin de lo
previsto en el art. 1.2) de la Ley 36/1985, que remite al art. 24.1 de la LODP. Sin
58
Art. 20.2 de la ley canaria.
59
Art. 19.2 de la Ley autonmica 5/1996, de 8 de julio, del Defensor del Menor en la Comunidad de
Madrid.
60
Art. 24.1 LODP; art. 61.4 de la ley catalana; art. 24.1 de la ley valenciana; art. 21 de la ley aragonesa; y
art. 21 de la ley balear.
61
329
embargo, no parece ser sta la posicin ms acertada; teniendo en cuenta que el

principio aformal preside el procedimiento y, en general, la actuacin de los
defensores, adems de utilizar los mecanismos especficamente previstos en sus
leyes62, cuando cualquier institucin se encuentra en la situacin que tratamos puede
utilizar los medios de resolucin y publicidad que considere necesarios, incluida una
declaracin formal de hostilidad y entorpecimiento, una frmula conocida y muy
ilustrativa, o cualquier otra de diferente contenido. Esta opinin parece respaldada por
la posibilidad de realizar en cualquier caso un informe especial, que lgicamente podr
contener las declaraciones que se consideren oportunas.
Al margen de la frmula que se utilice en cada caso para declarar o destacar la

hostilidad y entorpecimiento o la falta persistente o cualificada de colaboracin, todas
las previsiones legales obligan a destacar estas circunstancias en los informes anuales
con el fin de darles publicidad. As, cuando se produce alguna declaracin formal se
destaca de forma singular en el informe ordinario, como sucede en los de las
instituciones galega, vasca o valenciana, conteniendo los detalles de la actitud de cada
responsable de falta de colaboracin. En los casos en que no se produce declaracin
formal los defensores suelen dar una detallada informacin acerca de situaciones
equivalentes o de las administraciones u rganos cuya colaboracin se ha demorado
en mayor medida, llegando a indicarse cuantas veces ha sido preciso requerir la
informacin y las advertencias de posible declaracin de hostilidad que se han dado.
Adems de la publicidad ordinaria o anual, en algunos casos las declaraciones de

hostilidad requieren una publicidad especial o de carcter inmediato; por ejemplo, la
ley gallega seala al respecto que la declaracin de hostilidad y entorpecimiento de las
62
La ley catalana prev, por ejemplo, que en caso de falta de colaboracin o de obstaculizacin el
Sndic de Greuges puede adoptar las siguientes medidas: a) Convocar a las personas responsables de los
actos objeto de investigacin para proceder a su examen conjuntamente. b) Informar de la falta de
colaboracin o de la obstaculizacin a la Comisin del Sndic de Greuges para que sta, si lo considera
oportuno, llame a comparecencia a las personas responsables de los actos objeto de investigacin. c)
Personarse en aquellas dependencias en las que estn custodiados los expedientes objeto de
investigacin para examinarlos.
330
funciones del Valedor do Pobo se har pblica de inmediato (art. 22.2), una
consecuencia aadida que se establece con el fin de adelantar los efectos que se
pretenden con la declaracin, fundamentalmente hacer pblica la crtica
correspondiente y remover las reticencias a la colaboracin para poder resolver
definitivamente sobre la queja. Esta publicidad inmediata se ha formalizado en
ocasiones en los boletines oficiales de los parlamentos, como han hecho el Valedor do
Pobo o el Defensor del Pueblo Andaluz, que en el art. 26.3 de su Reglamento de
Organizacin y Funcionamiento de 1997 seala que las declaraciones de hostilidad y
entorpecimiento se publicarn en el Boletn Oficial del Parlamento de Andaluca.
Tambin se puede concretar a travs de los medios de comunicacin o de los medios
propios, como la pgina web de la institucin, sin perjuicio de su posterior traslado al
Parlamento63.
Con una u otra forma de obligada publicidad de las actitudes entorpecedoras el

comisionado pone en juego su auctoritas para destacar el juicio crtico sobre el
comportamiento de la administracin, rgano o persona que no ha facilitado la
informacin precisa sobre la actuacin que trata de investigar. Al margen del juicio
negativo que merece el comportamiento de quien niega la informacin, ante la
ausencia de respuesta aumenta la sospecha de que la actuacin objeto de queja llegue
a confirmarse como ilegal o irregular. Junto a la conculcacin de la debida lealtad
institucional al impedirse a una institucin constitucional o estatutaria el cumplimiento
de sus funciones, indirectamente tambin se puede concluir, al menos
provisionalmente, que el juicio respecto del fondo del asunto debe ser igualmente
crtico.
63
La publicidad inmediata se exige en la LODP (art. 18.2); en la ley gallega (art. 22.2); en la ley andaluza
(art. 18.2); en la ley canaria (art. 20.2); y tambin se contemplaba en la anterior ley del Defensor del
Menor de la Comunidad de Madrid (art. 19.2).
331
A la publicidad que tratamos las leyes andaluza, aragonesa y castellano-leonesa

aaden la posibilidad de que el defensor haga pblico el nombre de las personas que
obstaculicen el ejercicio de sus funciones. La falta de una habilitacin especfica en
este sentido hace que Dez Bueso interprete que en el resto de los supuestos no se
pueda utilizar esta forma de singularizar el reproche. Sin embargo, la diferencia es casi
imperceptible desde el momento en que con la identificacin del rgano se deduce
claramente que el reproche se dirige directamente contra su titular. Tampoco parece
razonable interpretar que la declaracin dirigida a un funcionario individual no debe
hacerse pblica o no debe incluir su identificacin, ya sea de inmediato o en los
informes. Esta declaracin tiene carcter eminentemente personal y por tanto debe
incluir la informacin que lo identifique o que permita identificarlo para atribuirle en
exclusiva la responsabilidad y el reproche institucional.
Junto con estas medidas, los defensores pueden utilizar cualquier otra forma de
publicidad de la falta de colaboracin. As, resulta comn denunciar la actitud en los
medios propios, trasladarla a los medios de comunicacin o realizar peticiones de
responsabilidad por desatender los derechos de los ciudadanos64. Como seala Brun
Barber, la preservacin de la auctoritas del Defensor del Pueblo ante la
Administracin obligada a colaborar se consigue a travs de diversos medios, siendo
el de la publicidad de aquellas administraciones, autoridades y funcionarios
incumplidores, o decididamente hostiles y entorpecedores, un mecanismo de
importante poder disuasorio, pero que debe ser completado a travs del uso de las
potestades administrativas disciplinarias y de la accin penal para los casos de
apreciable gravedad, todo ello sin dejar de lado las posibles medidas polticas a
adoptar65.
Entre las medidas de publicidad aadida y presin utilizadas por los defensores cabe
destacar la peticin de que los responsables sean convocados por la comisin
64
Por ejemplo, el Defensor del Pueblo de Navarra ha reclamado pblicamente la dimisin de los
responsables de la falta de colaboracin con sus investigaciones.
65
J. M. BRUN BARBER, Artculo 24.1, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pg. 613.
332
parlamentaria encargada de las relaciones con el defensor, una posibilidad sugerida

por algn autor y que ha sido contemplada en la nueva ley reguladora del Sndic de
Greuges de Catalua, que menciona que en caso de falta de colaboracin o de
obstaculizacin el Sndic de Greuges puede adoptar las siguientes medidas: b)
Informar de la falta de colaboracin o de la obstaculizacin a la Comisin del Sndic de
Greuges para que sta, si lo considera oportuno, llame a comparecencia a las personas
responsables de los actos objeto de investigacin (art. 61.3).
En el caso de que se trate de un funcionario no colaborador se puede dar cuenta de

esa actitud a su superior jerrquico con el fin de que acte en su contra en caso de
persistir. En algunas leyes esta posibilidad se plantea de forma explcita; se prev en
las leyes vasca y gallega66. La ley gallega seala que el Valedor do Pobo pondr dichos
hechos en conocimiento de su superior jerrquico, informando sobre su
comportamiento por si fuese susceptible de correccin disciplinaria (art. 22.2). No
obstante, nada impide que cualquier defensor utilice esta posible va para forzar la
colaboracin o en su caso para promover medidas disciplinarias contra el funcionario
entorpecedor. Esta comunicacin al superior jerrquico tiene la doble funcin
apuntada; por un lado pretende vencer la resistencia del subordinado para informar
sobre la materia objeto de la queja, y por otro pretende tambin iniciar contra la
persona que incumple una eventual accin disciplinaria o de correccin por la actitud
mostrada. A partir del momento en que la actuacin del subordinado es conocida por
el superior jerrquico, la obligacin de colaboracin le va a afectar a l directamente,
salvo que se trate de actuaciones personalsimas67, y puede desencadenar la aplicacin
de todas las garantas al respecto, como la declaracin de hostilidad y entorpecimiento
del superior.
66
Art. 24.1 de la ley vasca y art. 22.2 de la ley gallega.
67
En el supuesto de actuaciones personales del funcionario, como sera el caso de falta de respeto y
deferencia debidas a los ciudadanos cuando estos se relacionan con la Administracin (art. de la ley
30/1992), parece que la labor del superior acabar con la informacin al Comisionado de las medidas
adoptadas para averiguar y corregir la actuacin.
333
En definitiva, en todos los casos debe dejarse constancia de las actitudes que tratamos
en los documentos o informes que dan cuenta al Parlamento de la actividad del
comisionado y con ello darles publicidad. Se producir necesariamente en los informes
anuales u ordinarios, pero a ello se puede unir la publicidad recogida en informes
especiales o en actos o documentos especficos sin esa naturaleza.
Todo lo sealado no debe hacer pensar que la declaracin de hostilidad y

entorpecimiento, en sus diferentes formas, hace desaparecer la obligacin de
colaboracin con el defensor. sta permanece en todo caso y la declaracin, cuando
llega, se convierte en un medio ms de impulso de la colaboracin y para vencer la
resistencia que se ha constatado, pero nunca en un sustitutivo. Despus de la
declaracin de hostilidad, si el responsable de la falta de colaboracin no modifica su
actitud, se pueden poner en marcha el resto de los mecanismos de garanta de la
colaboracin, especialmente los relacionados con la responsabilidad penal que
tratamos a continuacin.
b) La garanta penal: el delito de no colaboracin del artculo 502.2 del Cdigo Penal
Como una importante novedad, el Cdigo Penal de 1995, apodado de la democracia,

introdujo en su artculo 502.2 diferentes tipos para la preservacin de las funciones de
las comisiones, comisionados y rganos parlamentarios. Ya anteriormente se prevean
consecuencias penales para la falta de colaboracin de las administraciones con los
comisionados a travs del delito de desobediencia de carcter general, pero es
entonces cuando se establece el tipo especfico que examinamos.
El delito de desobediencia se mencionaba expresamente en algunos textos legales

reguladores de los comisionados y en otros se aluda genricamente a este tipo
delictivo. Se haca mencin a l, por ejemplo, en la LODP, en concreto en su art. 24.2,
donde se sealaba que el funcionario que obstaculizare la investigacin del Defensor
334
del Pueblo mediante la negativa o negligencia en el envo de los informes que este
solicite, o en facilitar su acceso a expedientes o documentacin administrativa
necesaria para la investigacin, incurrir en el delito de desobediencia. El Defensor del
Pueblo dar traslado de los antecedentes precisos al Ministerio Fiscal para el ejercicio
de las acciones oportunas. Ms tarde, la Ley 36/1985, reguladora de las relaciones
entre la institucin estatal y los Comisionados Autonmicos, extendi con carcter
general la previsin de un posible delito de desobediencia para los casos de
investigaciones realizadas por los defensores creados por las Comunidades Autnomas
(art. 1.2 a). Esto se produca en algunos casos despus de la promulgacin de las leyes
autonmicas (Pas Vasco, Catalua, Galicia o Andaluca), y en otros antes de su
promulgacin. En ambos casos el precepto tuvo la virtualidad de llenar el vaco en la
materia cuando nada decan las leyes autonmicas, generalizando de este modo la
proteccin penal de la funcin fiscalizadora de los defensores. En otros casos sirvi
para concretar el tipo penal en que se poda incurrir68.
Algunas leyes autonmicas tambin abordaron las consecuencias penales de la falta de

colaboracin. As, se haca mencin a la trascendencia penal de la conducta, aunque
sin referirse a ningn tipo concreto en que se poda incurrir por falta de colaboracin,
como suceda con la anterior ley catalana, que optaba por remitirse a una genrica
responsabilidad penal, de acuerdo con la legislacin vigente (art. 25), sealando
tambin la necesidad de dar traslado de los antecedentes al Ministerio Fiscal para que
ejercitara las acciones oportunas. En la misma lnea se regula la cuestin en la ley
gallega, que establece la necesidad de dar cuenta, en su caso, al Ministerio Fiscal para
68
Embid Irujo defenda la inclusin de una conducta como la que tratamos en un tipo delictivo ya creado
por va de una ley ordinaria, como es el caso de la Ley 36/1985, o, lo que es lo mismo, la extensin del
tipo a una conducta concreta. Sealaba este autor que no precisa del instrumento de la ley orgnica,
sino que basta con una ley ordinaria. Esta doctrina se encuentra, por ejemplo, en la Sentencia del
Tribunal Constitucional 25/1984, de 23 de febrero, Pte. Antonio TRUYOL SERRA, donde se dice que: La
legislacin en materia penal o punitiva se traduce en la reserva absoluta de la ley. Ahora bien, que esta
reserva de ley en materia penal implique reserva de ley orgnica, es algo que no puede deducirse sin
ms, de la conexin entre el art. 81.1 con el mencionado art. 25.1. A. EMBID IRUJO, op. cit., pg. 142.
335
el ejercicio de las acciones que puedan proceder (art. 27); tambin se opt por esta
solucin en la ley aragonesa (art. 21.2) y en la ley de Castilla y Len (art. 18.2). La ley
valenciana, en cambio, mencionaba expresamente que el tipo en el que se incurre (o
se incurra) es el de desobediencia, estableciendo tambin la obligacin de traslado al
Fiscal-Jefe del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (art. 24.2)69.
No obstante, la regulacin especifica de esta Comunidad fue declarada inconstitucional
por el Tribunal Constitucional por medio de la sentencia 162/1996, de 17 de octubre,
en la que se seala que existe falta de competencia de la Comunidad en la materia,
desde el momento en que el precepto al que nos referimos formara parte de la
legislacin penal, puesto que configura un tipo, y este mbito material est reservado
por el art. 149.1.6 de la Constitucin a la exclusiva competencia del Estado, y vedado
por consecuencia al legislador autonmico70.
Estas previsiones autonmicas siguen vigentes, en la medida en que no han sido

derogadas salvo en el caso de la remisin al delito de desobediencia que realizaba la
ley valenciana, que como vimos ha sido expresamente derogada por
inconstitucionalidad, y no se contradicen con la regulacin actual.
69
El resto de las leyes autonmicas no hacen mencin a la materia.
70
En dicha sentencia se examina la constitucionalidad de la ley autonmica citada, que reproduce un
precepto de una ley penal y, adems, introduce al hacerlo alguna modificacin en el tipo formulado por
el Cdigo y la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, que al agregar a ste las especificaciones que se
contienen en l, viene en realidad a formular un tipo penal de la desobediencia cuando esta tiene lugar
respecto de los actos del Sndic de Greuges valenciano. Por ello no slo se trata de una cuestin de
mala calidad tcnica de la ley, sobre la que el Tribunal dice no ser juez. Las malas prcticas de
reproduccin de determinados preceptos de un texto legal en otro diferente son potencialmente
inconstitucionales por inadecuadas al sistema de fuentes configurado en la Constitucin (SS.T.C. 40/81,
26/82 76/83). Estas prcticas pueden mover a la confusin normativa y conducir a la
inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto
reproducido pierde su vigencia o es modificado, mantenindose vigente, sin embargo, el que lo
reproduca.
Adems, en el supuesto del art. 24.2 de la ley valenciana, ste no se limita a reproducir textualmente lo
sealado en la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, sino que incorpora ciertas modificaciones,
configurando un tipo penal diferente, puesto que difieren el alcance de la expresin negligencia y el de
las dilaciones injustificadas por el que se sustituye, como seala la S.T.C. 162/1996.
Lgicamente, la modificacin de la normativa penal en relacin con este punto, que se da con la entrada
en vigor del nuevo Cdigo Penal, no fue razn para obviar el pronunciamiento sealado del Tribunal
Constitucional.
336
Hoy es de aplicacin general la previsin del artculo 502.2 del Cdigo Penal 71, despus
de la derogacin expresa del artculo 24.2 de la LODP (Disposicin Transitoria nica de
la Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, por la que se aprueba el nuevo Cdigo
Penal), y tambin de la previsin del art. 1.2. a) de la Ley 36/1985, referida a las
medidas penales en el caso de entorpecimiento o resistencia a la actuacin
investigadora de los Comisionados Autonmicos, que debe considerarse derogada
dada su virtualidad por remisin al art 24.2 de la LODP.
Bajo la rbrica De los delitos contra las instituciones del Estado y la divisin de
poderes, el Captulo III del Ttulo XXI del Libro II del actual Cdigo Penal enumera una
serie de delitos con el fin comn de proteger los poderes e instituciones del Estado,
excluida la Corona, cuya proteccin penal se realiza en el captulo anterior. Con ello se
configura lo que se ha venido en llamar el Derecho penal poltico72.
En la Seccin 1 del Captulo al que nos referimos, que lleva por rbrica Delitos contra
las instituciones del Estado, aparecen tipos penales cuyo fin es la proteccin de las
prerrogativas y funciones constitucionales de los miembros de las Cortes Generales y
de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, y por lo que a nosotros
nos interesa, de las funciones de las Comisiones, rganos y Comisionados de los
diferentes Parlamentos. La normativa penal haba sido objeto de crticas en el pasado
por poner ms celo en la proteccin de los rganos del poder ejecutivo que en la
preservacin del legislativo, a pesar de ser el nuestro un sistema constitucional
parlamentario, aun con todos los matices que puedan corresponder a esta afirmacin.
De ah que la nueva regulacin intente preservar con la mxima amenaza, es decir, con
71
Sobre la naturaleza y aplicacin de este tipo penal puede consultarse L. FARIA BUSTO, La obligacin
de colaborar con las Instituciones de Fiscalizacin y el artculo 502.2 del Cdigo Penal, en Auditora
Pblica, n 62, 2014, pgs. 13-34.
72
A. GARCIA-PABLOS DE MOLINA, El llamado Derecho penal poltico de nuevo cuo, sus
presupuestos y directrices, Cuadernos de Poltica Criminal, n 2, 1977, es un precursor de esta
categora.
337
una pena, las funciones a desempear por los parlamentos y sus miembros,
integrantes o comisionados.
El artculo 502 del Cdigo Penal establece los tipos correspondientes a la preservacin
de las funciones de las comisiones de investigacin parlamentarias, del Defensor del
Pueblo, del Tribunal de Cuentas, y, en todos los casos, de los rganos de igual
naturaleza en las Comunidades Autnomas, como corresponde a la configuracin
constitucional de nuestro Estado como polticamente descentralizado.
El tipo penal que nos ocupa est contenido en el art. 502.2, que seala lo siguiente:
En las mismas penas (que las previstas en el prrafo anterior) incurrir la autoridad o
funcionario que obstaculizare la investigacin del Defensor del Pueblo, Tribunal de
Cuentas u rganos equivalentes de las Comunidades Autnomas, negndose o
dilatando indebidamente el envo de los informes que estos solicitaren o dificultando el
acceso a los expedientes o documentacin administrativa necesaria para tal
investigacin. Las penas a las que se refiere este tipo son las correspondientes al
delito de desobediencia y, dado que siempre se tratar de autoridad o funcionario
pblico, se le impondr tambin la pena de suspensin de empleo o cargo pblico por
tiempo de seis meses a dos aos73.
Como sucede en el caso de la declaracin de hostilidad y entorpecimiento, de nuevo se

pretende salvaguardar el correcto cumplimiento de las funciones de los defensores,
que no pueden ser ejercidas si las autoridades o funcionarios afectados no prestan la
colaboracin informativa a la que estn obligados. Slo partiendo de esta clara
diferenciacin entre el deber inicial de colaboracin, por un lado, y la labor de
autoridad posterior que se plasma en las correspondientes resoluciones o conclusiones
73
El artculo 502.1 seala que los que, habiendo sido requeridos en forma legal y bajo apercibimiento,
dejaren de comparecer ante una Comisin de investigacin de las Cortes Generales o de una Asamblea
Legislativa de Comunidad Autnoma, sern castigados como reos del delito de desobediencia. Si el reo
fuera autoridad o funcionario pblico, se le impondr adems la pena de suspensin de empleo o cargo
pblico por el tiempo de seis meses a dos aos.
338
como resultado de las investigaciones llevadas a cabo, por otro, se puede llegar a
comprender que una institucin basada en la autoridad que acredita, y no en la
coactividad, vea preservadas sus funciones investigadoras recurriendo al derecho
penal, que nicamente incluye entre sus tipos delictivos las conductas que
contravienen el minimum tico exigible en la sociedad. As, el nuevo tipo penal
pretende preservar nica y exclusivamente la posibilidad de conocer los detalles
informativos de las quejas que se conozcan, o lo que es lo mismo, que se preste la
informacin debida en la fase de investigacin, sin que el tipo penal tenga que ver con
la segunda fase del procedimiento, consistente en la elaboracin de las conclusiones y
sus consecuencias. En realidad, el bien que protege el tipo se identifica con la funcin
constitucional, estatutaria o legal encomendada a los diferentes defensores; si no se
presta la debida informacin esa labor se hara imposible, y ello equivaldra a una
vulneracin del sistema institucional, que de persistir podra llevar a su quiebra.
Se trata, como vimos, de un delito especial, que nicamente pueden cometer quienes
renan la condicin de autoridad o funcionario. Sin embargo, no se entiende cul
puede ser la razn de esta limitacin del Cdigo Penal a la hora de delimitar los
posibles sujetos activos del delito. Y ello porque no se trata ms que de una
desobediencia especial, como se encargaba de sealar la regulacin anterior y como se
demuestra tambin con la fijacin de la pena actual por remisin al delito de
desobediencia. En casos semejantes esta conducta no exige la condicin sealada para
el actor en el artculo 502.2; as, la desobediencia del artculo 556, a la que se remite el
tipo que comentamos a los efectos de la aplicacin de la pena, no limita los posibles
sujetos activos, como tampoco lo hace el prrafo 1 del propio art. 502, que tipifica la
desobediencia especfica a las Comisiones de investigacin de las Cortes Generales o a
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas74. Y es que la persona a la
74
El prrafo 1 del artculo 502 del Cdigo penal tiene como bien jurdico protegido la preservacin de la
colaboracin con las comisiones de investigacin parlamentarias o su comparecencia en las mismas, un
339
que puede ser exigible la informacin o documentacin no debe reunir

necesariamente la condicin de autoridad o funcionario, como sucede en el caso de los
directivos de empresas pblicas o de concesionarios de servicios pblicos75. No
obstante, la clara limitacin que se establece en este sentido trae como consecuencia
la exclusin de la proteccin penal de las investigaciones dirigidas a todos los que no
sean autoridades o funcionarios.
La conducta tpica se concreta en la negativa o en la dilacin indebida de la prestacin

de la informacin solicitada o en imponer dificultades al acceso a expedientes o
documentos. Debe darse un nimo de ocultacin, aunque ello no llegue a configurarse
supuesto muy parecido al del art. 502 prrafo 2. Sin embrago, el prrafo 1 no limita los posibles
sujetos activos del delito, como vimos en la anterior nota. Si el autor rene la condicin de autoridad o
funcionario pblico ello nicamente constituye una forma agravada del tipo, llevando aparejada una
pena aadida de suspensin de empleo o cargo pblico junto a la comn, que es la sealada para el
delito de desobediencia.
75
El deber de colaboracin no alcanza slo a autoridades y funcionarios, sino que se extiende tambin
en ocasiones a cualquier persona responsable de empresas concesionarias o sometidas a alguna forma
de control o tutela administrativa (art. 24.1 de la ley del Ararteko), a entes o empresas pblicas (art. 1.3
de la ley del Valedor do Pobo), y a organismos pblicos o privados vinculados a las administraciones o
que dependen de stas, incluidos los organismos autnomos, empresas pblicas, agencias,
corporaciones, sociedades civiles, sociedades mercantiles, consorcios, fundaciones pblicas y
fundaciones privadas; e incluso empresas privadas que gestionen servicios pblicos o lleven a cabo,
mediante concierto o concesin, actividades de inters general o universal o actividades equivalentes,
as como las dems personas vinculadas contractualmente con la administracin o con las entidades
pblicas que dependen de sta (art. 26 de la ley del Sndic de Greuges). Estas personas sobrepasan el
concepto de autoridad o funcionario pblico que rige en el derecho penal, contenido en el art. 24
Cdigo. Este concepto es adems ms amplio que el que se utiliza en derecho administrativo, segn
seala la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 1991, citada por G. QUINTERO
OLIVARES, Comentarios al nuevo Cdigo penal, Ed. Aranzadi, Cizur Menor, 2004, pg. 1996). Este mismo
autor apunta que ello se aprecia desde el mismo uso de la expresin se considera funcionario pblico y
no la de son funcionarios pblicos. Significa esto que alguno de los sujetos que pueden cometer delitos
de funcionarios no tienen la condicin de tales para el derecho de la funcin pblica. En este sentido,
seala tambin que la idea nuclear que define lo que es un funcionario viene dada por la participacin
en las funciones pblicas.
Aun teniendo presente el concepto amplio que utiliza el Cdigo Penal para la definicin del funcionario,
quedan excluidos algunas de las personas que tienen el deber de colaborar con el comisionado, como
vimos anteriormente. Es el caso de los gestores de empresas pblicas, con respecto a los cuales este
autor seala que se puede dar una respuesta negativa a la condicin de funcionario que se quisiera
predicar (de stos), incluso en el caso de que tales empresas asuman la prestacin de servicios pblicos
(transportes, energa, inspecciones tcnicas, etc.) pues, adems de la dificultad intrnseca de aceptar
extensiones del concepto de servicio pblico, no se cumplen las restantes condiciones decisivas para
declarar que una determinada persona est actuando como funcionario, cuestin que exige una cuidada
medicin de legalidad dadas las consecuencias punitivas que ese slo hecho puede acarrear (G.
QUINTERO OLIVARES, Comentarios, op. cit., pgs. 291-292).
340
como un elemento subjetivo del injusto76. Tampoco parece necesario que las
dificultades suplementarias de las labores de investigacin lleguen a producir el
resultado de que aquella se tuviera como imposible o se llegara a interrumpir la
investigacin77.
El comportamiento consistente en la negativa a prestar informacin no plantea duda

alguna. No sucede lo mismo con la dilacin indebida. En este ltimo caso pudiera
pensarse que es el defensor quien en cada caso podr valorar la existencia de esa
dilacin indebida, y por ello es l quien podr denunciar con mayor criterio tal
actuacin. De este modo sera un criterio referido al caso concreto el trascendente a
los efectos de la valoracin penal de la dilacin, como sucede en los supuestos de
declaracin de hostilidad y entorpecimiento. Sin embargo, en el caso de denuncia
penal este criterio del defensor va a quedar sujeto en ltimo trmino al juicio de la
autoridad judicial, como es lgico.
Con anterioridad a la denuncia debera ponerse en juego la autoridad del defensor

mediante la declaracin de hostilidad y entorpecimiento, y slo cuando sta no resulte
efectiva proceder a la denuncia de la conducta de quien ha negado la colaboracin. De
esta forma, primero sera el reproche pblico, el ms propio de la naturaleza de la
institucin, y slo despus y de manera subsidiaria se dara el castigo ms grave, el
penal, que debe producirse como la ltima razn aplicable, como tambin sucede con
el resto de los tipos penales. En consecuencia, las dilaciones indebidas que contempla
el tipo del art. 502.2 CP slo podran entenderse cuando se ha producido la
declaracin formal. De acuerdo con las sentencias que posteriormente tratamos la
posibilidad de acudir a la va penal se da al tiempo que la declaracin de hostilidad y
76
J.M. TAMARIT SUMALLA, en la obra colectiva Comentarios al nuevo Cdigo Penal, pg. 2060.
77
J.M. TAMARIT SUMALLA, op. cit., pg. 2060.
341
entorpecimiento78. Sin embargo, consideramos que esta declaracin puede dar lugar a
una rectificacin del no colaborador y que por ello resulta conveniente dejar pasar un
tiempo antes de formular la advertencia formal de la posibilidad de incurrir en esa
responsabilidad penal, y si an as persiste la dilacin, entonces es cuando la denuncia
resulta ms adecuada.
Dado que estamos ante un tipo cuya aplicacin se hace de oficio, como sucede en casi
todos los delitos, el simple conocimiento por las autoridades penales de una actuacin
que pudiera encajar en l sera motivo suficiente para que se desencadenara la
correspondiente causa criminal. Este conocimiento puede ser fruto de las
informaciones aparecidas en los medios de comunicacin o de la publicidad de los
informes o documentos que el defensor remite al Parlamento, o tambin se podra dar
porque el interesado en la queja ponga en conocimiento de la autoridad penal la falta
de colaboracin mediante denuncia, una circunstancia que puede conocer a travs de
la informacin que tiene sobre la marcha de su expediente de queja y que le
proporciona la propia institucin.
Este instrumento de orden penal, de algn modo extrao a la naturaleza de la

institucin, debiera ser objeto de una extraordinaria prudencia en su uso. Habr que
estar al criterio de la jurisprudencia para conocer cmo se articula finalmente la
aplicacin de este tipo penal, aunque en principio parece lo ms apropiado establecer
un escalonamiento de los reproches por falta de colaboracin79 y acudir a la va penal
slo cuando la actuacin previa del comisionado no haya tenido resultados positivos,
haciendo del tipo penal una ltima y excepcional posibilidad.
Se han producido diferentes enjuiciamientos de conductas que pudieran encajar en el

tipo penal que tratamos. La mayor parte han sido archivadas o han tenido un resultado
78
Por ejemplo, sentencia 224/05, de 21 de junio de 2005, del Juzgado de lo Penal n 3 de Pontevedra.
79
De no ser as, la declaracin de hostilidad y entorpecimiento perdera su sentido como forma de
vencer la resistencia a prestar la informacin, que es precisamente una de sus virtualidades, junto a
dejar constancia pblica de la resistencia.
342
absolutorio para las personas acusadas. En la mayor parte de los casos la ratio
decidendi de mayor peso ha sido la ausencia de dolo. Los rganos jurisdiccionales han
interpretado que no haba existido una voluntad clara y directamente dirigida a no
colaborar con los defensores80. En ello han influido circunstancias como la falta de
medios en determinadas administraciones o las complejas y amplias organizaciones
administrativas en las que resulta extremadamente dificultoso atribuir
responsabilidades concretas de tanta trascendencia.
80
Por ejemplo, en la sentencia 136/2013, de 24 Abril de 2013, del Juzgado de lo Penal n 1 de Motril
(Granada). En ella se resalta que el alcalde (acusado) no dio orden de paralizar, retrasar u obstaculizar la
contestacin a las peticiones de informes y requerimientos del defensor y se trat de un mero retraso
motivado por el colapso y la sobrecarga de trabajo acumulado en el Ayuntamiento. Se ejerca acusacin
contra el alcalde de Almucar, imputndole el entorpecimiento y la falta de colaboracin sistemtica y
persistente con el Defensor del Pueblo Andaluz. El fiscal sealaba que impeda las funciones del
defensor de control de la administracin en numerosos expedientes por problemas urbansticos. El
Defensor del Pueblo Andaluz haba declarado la actitud como entorpecedora, lo public en el Boletn
Oficial y lo traslad a la fiscala. La sentencia absolutoria destaca que a pesar de que existi una orden
concreta del Defensor del Pueblo Andaluz en el ejercicio de sus funciones y con legitimacin, con
apercibimiento expreso para caso de incumplimiento, y que concurre el elemento objetivo del tipo, no
existe conducta tpica porque la obstaculizacin puede producirse por dos vas: la negativa, mediante la
dilacin indebida en el envo de informes solicitados, o la positiva, dificultando el acceso a expedientes o
documentacin necesaria para la investigacin, y ninguna de esas conductas concurri en el acusado.
Los testigos coincidieron en que el alcalde no orden que no se facilitara la informacin, todo lo
contrario, adopt los mecanismos necesarios para que la informacin fuese facilitada lo antes posible.
La dilacin debe ser necesariamente indebida y no sirve cualquier retraso, y no se prob que fuese
injustificada por la situacin de caos, atraso y colapso de la asesora jurdica. El tipo penal imputado es
esencialmente doloso y no se acredit la intencin de obstaculizar las funciones del Defensor del Pueblo
Andaluz.
En el mismo sentido absolutorio encontramos la sentencia 224/2005, de 21 de junio de 2005, del

Juzgado de lo Penal n 3 de Pontevedra. Seala que no se condena debido a que no se haba hecho la
advertencia formal sobre la posibilidad de estar incurriendo en delito. A pesar de los reiterados escritos
del Valedor do Pobo dirigidos al acusado en solicitud de la informacin requerida, advirtindole incluso
en la comunicacin de fecha 11 de julio de que si no se recibe el informe en el plazo mximo de un mes
se declarar hostil y entorpecedor (declaracin que finalmente se hizo el 18 de septiembre), sin
embargo, en la anterior comunicacin, al hacerle aquella advertencia, no se le apercibe de la posibilidad
de incurrir en un delito de desobediencia, sino que se limita a informarle de que el artculo 502 tipifica la
conducta que reproduce en dicho escrito. Por tanto, dicha puesta en conocimiento del acusado del
contenido del art. 502 del Cdigo Penal, no puede entenderse extensivamente como un apercibimiento
de incurrir en la responsabilidad que el mismo tipifica, y prueba de ello lo constituye el hecho de que al
declarar el Valedor do Pobo al acusado hostil y entorpecedor no acuerda remitir testimonio de las
actuaciones al Juzgado competente para proceder contra el acusado por un delito de desobediencia. En
consecuencia, no concurren los requisitos legalmente exigidos para la tipicidad penal de los hechos.
343
nicamente se conoce una condena en aplicacin de este tipo delictivo, la de la

sentencia 136/2003, de 11 de abril de 2003, del Juzgado de lo Penal n 5 de Donosti-
San Sebastin, derivada de la falta de colaboracin de un alcalde con el Ararteko. En
ella se seala, entre otras cosas, que el ayuntamiento opt por devolver los escritos sin
contestar en aplicacin de una resolucin del alcalde. El Ararteko los reiter y advirti
de que la actitud mantenida podra ser constitutiva del delito del artculo 502.2 CP. El
acusado conoca los apercibimientos, por lo que la negativa era un comportamiento
plenamente consciente, reiterado en el tiempo, bajo apercibimiento tambin conocido
de constituir posible infraccin criminal, siendo constitutiva del delito examinado.
7. Las resoluciones de los defensores
a) Las conclusiones de la investigacin
Las investigaciones de los defensores, ya sean de oficio o a instancia de parte, pueden

concluir de diferente forma. Una primera posibilidad se concretara en la
determinacin de la improcedencia de continuar la investigacin por no apreciar
indicios de actuacin irregular de la administracin. En otros casos confirmar los
motivos de la queja, pero stos pueden haber sido corregidos o subsanados, por lo que
tambin archivar la reclamacin, aunque en estos casos puede tambin extraer
conclusiones de carcter general para iniciar actuaciones de oficio sobre el mismo
asunto o realizar comentarios en informes dirigidos al Parlamento. Finalmente, en
otras ocasiones puede llegar a la conclusin de que resulta necesario manifestar su
criterio a favor de que se modifique la actuacin de administracin, lo que hace a
travs de sus resoluciones.
Aunque las conclusiones con mayor difusin son las resoluciones propiamente dichas,
que engloban los recordatorios de deberes legales, las recomendaciones, las
sugerencias y las advertencias, sin embargo la mayor parte de las quejas que conocen
344
los defensores no terminan con este tipo de resolucin indicativa o de ejercicio de la

autoridad de la institucin. Lo ms comn es que las posibles correcciones de
irregularidades se den como consecuencia de las actuaciones previas en los diferentes
estadios de la queja. Lo ms comn es que la subsanacin de las irregularidades se
produzca por la simple admisin a trmite de la queja y la consiguiente investigacin
que se traslada a la administracin, o por las indicaciones dadas a la hora de hacer
valoraciones provisionales y peticiones de aclaracin, todo ello sin necesidad de llegar
a la formulacin de resoluciones. Muchas instituciones proporcionan estadsticas sobre
esta circunstancia, es decir, sobre las correcciones de la actuacin de la administracin
propiciadas por las quejas sin necesidad de llegar a formular resoluciones81.
De ello se desprende que la labor de persuasin de las instituciones no se ejerce

nicamente a travs de las llamadas resoluciones formales, que son las que tienen
mayor difusin por exigencia de la ley, sino por medio de la actuacin cotidiana de los
defensores, que por el hecho de llevar a cabo la investigacin correspondiente ya
ejercen su caracterstico poder de persuasin o magistratura de autoridad. Esto
significa que la efectividad de la labor del defensor no debe valorarse teniendo en
cuenta slo las resoluciones, algo que sucede a menudo por la circunstancia apuntada,
esto es, porque la publicidad de las resoluciones resulta obligada por ley, sino por la
labor global de indicacin, persuasin y correccin de todo tipo de actuaciones o
abstenciones de la administracin.
Sea el que fuere el criterio manifestado por el comisionado en relacin con la queja
examinada, la decisin no puede ser objeto de recurso formal alguno, como tampoco
81
Como resulta fcilmente comprensible, estas estadsticas adolecen de un amplio margen de
subjetividad. Resulta enormemente dificultoso adaptar la amplsima variedad de supuestos a unas pocas
categoras y sobre todo valorar cundo se puede entender por parte del defensor que una actuacin de
la administracin se pueda entender como subsanada o corregida. Por ejemplo, esta dificultad resulta
patente cuando tal subsanacin se conozca despus del transcurso de un tiempo considerable desde
el vencimiento del plazo.
345
es recurrible el acto de inadmisin de la queja o cualquier otro criterio que traslade el

defensor al interesado o a la administracin a travs de sus escritos. No obstante, la
irrecurribilidad se ve matizada por la aformalidad del procedimiento, por lo que
siempre existe la posibilidad de instar la revisin de cualquiera de las resoluciones
adoptadas o de reabrir la queja por la aportacin de datos o criterios diferentes a los
que motivaron la actuacin anterior.
b) Las recomendaciones, sugerencias, advertencias y recordatorios de deberes

legales
Las resoluciones indicativas son manifestaciones de la auctoritas de los defensores

para reclamar expresa y formalmente de la administracin un cambio en determinadas
normas, criterios, actos o inactividades. Reciben la denominacin genrica de
resoluciones, en la que se engloban los recordatorios de deberes legales, las
recomendaciones, las sugerencias y las advertencias. Esta terminologa se acua por el
art. 30 de la LODP y en general las diferentes leyes autonmicas siguen el mismo
criterio de identificacin, con ligeras variaciones82, como es el caso de la ley vasca, que
menciona nicamente las recomendaciones y los recordatorios83.
Se trata siempre de conclusiones que se extraen de las investigaciones realizadas como

consecuencia de una queja o de cualquier otra actuacin comprendida dentro de las
funciones del comisionado, y son la concrecin de la ms propia funcin de
persuasin, autoridad o influencia que ejerce el defensor que las formula. Por ello, su
virtualidad no es la obligatoriedad del cumplimiento del criterio manifestado, como
sucede con las resoluciones administrativas o las de juzgados y tribunales. Por el
contrario, con estas resoluciones se ejerce la funcin de autoridad que es propia de los
82
En este sentido, A. Embid Irujo, seala que no hay excesivas separaciones entre el contenido de las
leyes autonmicas en relacin con esta cuestin y lo regulado en la LODP. Probablemente dado el
sentido general de imitacin que toda la legislacin tiene, no poda haberlas tampoco (A. EMBID IRUJO,
op. cit., pg. 146).
83
Art. 11 b) de la ley del Ararteko.
346
ombudsman84. Como confirmacin de esta naturaleza, la generalidad de las leyes

autonmicas recuerda la incapacidad de las resoluciones para modificar o anular los
actos y resoluciones de la administracin pblica a la que se dirigen85, una previsin
que algunos autores consideran poco til, pero que tiene la virtualidad de poner de
manifiesto de nuevo la verdadera funcin de los defensores, en un ejercicio de
pedagoga86.
Las leyes de los comisionados hacen referencia a diferentes formas de manifestar su

criterio, aunque de esta variedad de denominaciones no parece que pueda concluirse
la existencia de diferentes clases de resoluciones, sino nicamente de un distinto
contenido de las mismas87. Lo cierto es que el uso de las cuatro formas de resolucin
84
La naturaleza de la institucin y por lo tanto tambin de sus resoluciones como magistratura de
persuasin o de opinin, o de autoridad frente a la coertio propia de otras instituciones o poderes, es
resaltada como aspecto bsico para el correcto entendimiento del entramado de los ombudsman por,
entre otros muchos autores, A. PEREZ CALVO, Rasgos esenciales..., op. cit., pg 81; M. PREZ-UGENA Y
COROMINA, Defensor..., op. cit., pg. 121-122; o V. FAIREN GUILLEN, El Defensor..., op. cit., pg.
165.
85
As lo hacen el art. 14 de la ley vasca, el 46.3 de la catalana, el 37.4 de la gallega, el 32.2 de la
andaluza, el 35.4 de la aragonesa, o el 22 de la balear. Con ello, siguen el criterio de la LODP, que lo
establece en el art. 28 al sealar que el Defensor del Pueblo, an no siendo competente para modificar
o anular los actos y las resoluciones de la Administracin pblica, podr, sin embargo, sugerir la
modificacin de los criterios utilizados para la produccin de aquellos.
86
A. EMBID IRUJO, op. cit., pg. 146, califica las clusulas que recuerdan la virtualidad de los
resoluciones como absolutamente intiles, y apunta la pedagoga sobre la materia como la razn para
su insercin en las leyes que examinamos: Pienso que estamos ante normas que ms que virtualidad
jurdica, tratan de explicitar planteamientos pedaggicos sobre una institucin que, quiz se piensa,
puede despistar a los no iniciados. Es posible que el amplio volumen de quejas llegado al Defensor del
Pueblo en su primer ao de funcionamiento (ms de 30.000) fuera un reflejo de la falta de conocimiento
de las virtualidades de la institucin.
87
L. PAREJO ALFONSO, en la Ponencia II de Diez aos..., op. cit., pg 126, seala que la regulacin
actual de esta decisiva materia es deficiente y precisa una sustancial modificacin. La falta de precisin
tcnica que padece induce a confusin, pues parece que en ella se establecen categoras distintas de
resoluciones (de lo que, al parecer, deberan extraerse consecuencias jurdicas) cuando una lectura
atenta revela que lo nico que persigue es la determinacin, lo ms amplia posible, del contenido de las
resoluciones de la institucin (las cuales, por tanto, integraran una nica categora). Hay, pues, una
confusin entre clases y contenido de las resoluciones. Sin embargo, el mismo autor, en su propuesta
de modificacin del texto legal, propone la diferenciacin de las resoluciones desde el punto de vista
formal, y slo en dos clases: las simples (referidas a un caso concreto) y las de carcter general, y ambas
categoras podran expresar cualquiera de los contenidos posibles. As mismo, seala la necesidad de
determinar los contenidos mnimos de la resolucin, que debiera establecer una motivacin suficiente
347
resulta tan variable que, en la prctica, en el contenido de recordatorios de deberes

legales, recomendaciones, sugerencias y advertencias nicamente pueden encontrarse
diferenciaciones de matiz88. En realidad, con esta diferenciacin legal parece
pretenderse no tanto el establecimiento de una clasificacin estricta como englobar
todas las posibles conclusiones o indicaciones que pueden darse como consecuencia
de una investigacin. Y, en la lnea de flexibilidad e informalidad que caracteriza el
procedimiento, no parece lo ms oportuno restringir la amplitud para funcionar que
ha caracterizado hasta ahora esta materia89.
En cualquier caso, los recordatorios de deberes legales hacen referencia a la infraccin

de una norma legal que ha sido detectada en el curso de la correspondiente
investigacin y que por ello se pone de manifiesto90. Las recomendaciones tienen un
contenido genrico, como la promocin de una reforma normativa o la creacin de
una nueva norma, y apenas se diferencian de las sugerencias, que con carcter general
hacen referencia a la adopcin de medidas para el reconocimiento de un derecho
individual a una persona o a un colectivo determinado91. Por su parte, la advertencia
es tambin un concepto muy amplio, por el que se puede poner de manifiesto una
conducta correcta del funcionario, afectada por un defecto de organizacin que
para sostener la disconformidad de la actuacin o abstencin de la administracin con el orden

constitucional aplicable.
88
Tal es la opinin de M. PEREZ-UGENA Y COROMINA, Defensor..., op. cit., pg. 123, que encuentra
nicamente distinciones de puro matiz. Por su parte, V. FAIREN GUILLEN El Defensor..., op. cit., pgs.
449 y ss., apunta tambin que el deslinde interno de las decisiones del ombudsman es un tanto difcil.
Este autor acude al derecho comparado para diferenciar las opiniones (expresin genrica y flexible), las
crticas (con el predominio de un elemento negativo o de reproche de algo que est mal hecho) y las
recomendaciones (con un elemento positivo, consistente en la llamada a hacer algo para mejorar lo
detectado). Pero al mismo tiempo reconoce que la diferencia entre la crtica y la recomendacin,
tomada del caso dans, puede relativizarse desde el momento en que toda recomendacin, por ser
razonada, llevar consigo una crtica previa de la situacin anterior.
89
As lo seala A. GIL ROBLES Y GIL-DELGADO, Diez aos..., op. cit., pg 148, haciendo mencin de su
propia experiencia como Defensor del Pueblo.
90
Segn manifiesta V. FAIREN GUILLEN, El Defensor..., op. cit., pgs. 454-457, los recordatorios de
deberes legales son las resoluciones ms corrientes en Suecia y Finlandia. Como ejemplo ilustrativo, Gil-
Robles y Gil-Delgado seala que en un caso de silencio administrativo se recordar que usted no ha
resuelto este asunto, est usted infringiendo la ley de procedimiento en este punto, cfr. A. GIL-ROBLES
Y GIL-DELGADO, Diez aos..., op. cit., pg. 148.
91
As lo seala, por ejemplo, A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, Diez aos..., op. cit., pg. 148. La corta
diferencia entre ambas resoluciones se confirma cuando en los informes anuales del Defensor del
Pueblo se incluyen en un mismo apartado, denominado recomendaciones y sugerencias.
348
conduce a una mala administracin, con perjuicio para los administrados, o incluso la
advertencia de una mala conducta individual que no debe continuar. Sin embargo, el
contenido que parece ms especfico de esta resolucin es el que advierte de una
posible actuacin posterior para el caso de no rectificar la conducta detectada92.
Otros autores han propuesto formas de diferenciacin basadas en el tipo de juicio y

peticin trasladada a la administracin, de tal manera que los recordatorios de
deberes legales y las recomendaciones podran englobarse en los juicios de carcter
jurdico, y las advertencias y las sugerencias, en cambio, en los juicios de
oportunidad93.
Una prctica consolidada en algunas instituciones utiliza los diferentes tipos de

resoluciones para expresar graduaciones o matices a la hora de reclamar o poner de
manifiesto sus criterios. Es comn expresar los incumplimientos graves o frontales del
ordenamiento mediante recordatorios de deberes legales, que en este sentido se
convertiran en las resoluciones con un mayor grado de reproche, por contraste con las
recomendaciones o las otras resoluciones. Por su parte, las sugerencias se suelen
adoptar para hacer llegar criterios con un predominante carcter de oportunidad, para
indicar la conveniencia de modificaciones en el ordenamiento o para tener en cuenta
criterios de equidad, justicia o de otro tipo extralegal a la hora de aplicar las normas
vigentes, algo que es cada vez ms comn.
As, el contenido potencial de las resoluciones del comisionado es amplsimo, pero

destaca especialmente la posibilidad de recomendacin para proceder a la
modificacin de la normativa vigente o para crear una nueva norma hasta ahora
92
Como ejemplo, se puede advertir de la publicacin de manera destacada de la conducta en el Informe
Anual o en uno especial si no se procede a modificar la mala administracin o la irregularidad detectada.
93
As lo hace P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg. 227, que sigue la lnea expresada por L. PAREJO
ALFONSO, op. cit., pgs. 127-128.
349
inexistente, incluso en el caso de normas con rango de ley, siempre que de la

investigacin se concluya esta necesidad94. La posibilidad de promover el cambio de las
normas administrativas no resulta significativa, puesto que forma parte de las
funciones de indicacin a la administracin propias de los defensores. En cambio, tiene
gran relevancia la facultad del art. 28.2 de la LODP, que permite la sugerencia al
rgano legislativo, sean Cortes Generales o Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autnomas, para que procedan a la modificacin de aquellas normas cuyo
cumplimiento riguroso pueda provocar situaciones injustas o perjudiciales para los
administrados. Esta facultad se reproduce en todas las leyes reguladoras de los
defensores autonmicos95.
A la resolucin del comisionado, sea del tipo que sea, debe responder la
administracin a la que se dirigi. Queda obligada a posicionarse ante el criterio
manifestado, o lo que es lo mismo, a aceptar o rechazar el criterio que se contiene en
la resolucin, indicando en su caso las actuaciones realizadas para dar efectividad a lo
recomendado. En caso de rechazo, la respuesta debe ser motivada, lo mismo que lo
fue la resolucin. Con carcter general se establece un plazo de respuesta de un mes;
as lo hacen el art. 30.1 de la LODP y las leyes autonmicas de Galicia, Andaluca,
Comunidad Valenciana y Canarias. Sin embargo, este plazo parece demasiado amplio
teniendo en cuenta que el plazo de informacin es de slo 15 das, que en el curso del
procedimiento la administracin ha tenido ocasin de conocer y valorar las
94
As, en Suecia, la Ley de Instrucciones seala que el Ombudsman debe actuar para remediar
deficiencias legislativas si al ejercer sus funciones supervisoras halla razones que aconsejen suscitar esta
cuestin o alguna otra medida que el Estado deba adoptar, para lo que puede presentar un informe
sobre el tema al Riksdag o al Gobierno. Este poder del Ombusman tiene una larga tradicin. Como
muestra de ello Fairn Guilln, citando a BEXELIUS, op. cit., pg. 33, recuerda que a mediados del siglo
XIX el ombudsman C. L. Landin present una propuesta al Parlamento, que fue aprobada, para que la
reforma penal suprimiera los azotes como substitutivo de la insolvencia a pagar las multas por una pena
de prisin a pan y agua. Tambin a propuesta suya se aboli un Estatuto de 1752 por el que los
Tribunales de apelacin podan ordenar un tirar a la suerte en los casos de homicidios sin premeditacin
en los que hubieran participado varias personas y no se pudiera hallar cul de ellas era el responsable
ltimo de la muerte. V. FAIREN GUILLEN, op. cit., pgs. 312-313.
95
En el derecho comparado la intervencin en el aspecto normativo suele producirse de manera
antecedente, de forma que se examinan los proyectos normativos y se indican las modificaciones que se
crean oportunas.
350
circunstancias, y sobre todo por la frecuente necesidad de apurar los tiempos para
corregir la irregularidad detectada y puesta de manifiesto en la resolucin.
No acaban aqu las obligaciones de la administracin afectada por una investigacin

que hubiera dado lugar a la formulacin de una resolucin. Si la respuesta recibida
fuera negativa o las actuaciones de la administracin no se encaminaran a ejecutar la
solucin que se reclama con la resolucin, al comisionado le cabe la posibilidad de
dirigirse al superior jerrquico para ponerle en antecedentes del asunto y de la
resolucin formulada. De esta forma la resolucin se eleva y se tiene por formulada
tambin al superior jerrquico. Si aun de esta manera no se consigue la solucin o no
se justifica suficientemente su imposibilidad, el supuesto ser incluido en el informe
anual o en uno especial con los nombres de las autoridades o responsables de la
actuacin, dentro de un apartado referido a los casos que no han tenido una solucin
positiva a pesar de ser considerada factible por el defensor96. Con ello se ejercita la
capacidad de reproche de mayor relieve, puesto que en este apartado se da publicidad
destacada no slo a una resolucin que da cuenta de una actuacin irregular de la
96
Un primer grupo de leyes autonmicas, en el que se encuentran la de Galicia, Andaluca, Valencia y
Canarias, establece la necesidad de respuesta expresa en el plazo de un mes, el mismo fijado en el art.
30.1 de la LODP, y tambin regulan la necesidad de fiscalizar la realizacin efectiva del contenido de la
resolucin y, en caso negativo, acudir al consejero autonmico o a la mxima autoridad afectada para
ponerlo en su conocimiento, y si tampoco de esta manera lograra la solucin positiva que se considere
viable o una justificacin adecuada, incluir los nombres de las autoridades o funcionarios en el informe
anual o especial, dentro del apartado dedicado a este tipo de resoluciones no atendidas.
Por su parte, las leyes de Catalua, Aragn y Baleares no prevn esta actuacin reglada de los
comisionados autonmicos, aunque lgicamente la actuacin informal de los mismos ir igualmente
encaminada a la informacin primero y a la preservacin despus de la solucin propuesta, si ello se
llegara a hacer necesario. Y los instrumentos fundamentales para el logro de esta solucin a la que la
administracin se resiste sern los ya apuntados: primero dirigirse al superior jerrquico, instndole a
poner los medios para el cambio de actitud del departamento, y en segundo lugar advertir de la posible
publicidad en el informe de la falta de solucin. Por ltimo, si an as no se da la solucin, los
comisionados podrn publicar en los informes lo sucedido, destacando la significacin de la actuacin
de la administracin.
En el caso del Ararteko, el art. 27 no contempla plazos ni para la respuesta expresa a la aceptacin ni
para que se produzca una solucin adecuada, pero s exige la puesta en conocimiento de la mxima
autoridad de las desatenciones y que se de publicidad de ello a travs del informe ordinario o
extraordinario.
351
administracin, sino tambin, lo que es ms importante, a una negativa de la

administracin a corregir en lo posible esa mala actuacin.
Al margen de esta mencin singularizada en los informes, todas las resoluciones se

incluyen de una manera destacada en los informes anuales, simplemente para dar una
mayor accesibilidad a los diversos resultados de la funcin de fiscalizacin del
comisionado. Adems, cada vez se encuentra ms generalizada la publicacin de las
resoluciones en las pginas web de las instituciones97.
Con la publicacin de las resoluciones no aceptadas se cumple una de las principales

funciones que derivan de la naturaleza de los defensores, como es hacer efectivo el
principio de publicidad en los casos de desatencin de sus criterios expresados por el
cauce legalmente establecido, principalmente sus resoluciones. La crtica expresa
derivada del incumplimiento de las resoluciones de los defensores resulta un
contenido necesario de los informes como parte esencial de la publicidad debida a los
parlamentos y a la sociedad en general, junto a los casos de incumplimiento del deber
de colaborar, que tambin se incluyen con una finalidad crtica; el resto de los
contenidos son contingentes y dependen del criterio de de los defensores. Como
seala Lpez Gonzlez, las consecuencias de su trabajo (del defensor) de
investigacin se traduce en los conceptos de informacin y crtica 98. As, la publicidad
y la crtica contenida en ella resultan elementos inseparables de la actividad de los
defensores, como ponemos de relieve el Captulo IX, que dedicamos al principio de
publicidad. La seguridad de que se harn pblicos los casos desatendidos resulta un
estmulo determinante para el seguimiento de las resoluciones. El mismo autor
destaca que la publicidad resulta de la mayor importancia. A travs de ella, el
funcionario teme a la crtica pblica de su actuacin en la medida en que facilita la
97
Publican sus resoluciones en la web las instituciones vasca, catalana, aragonesa, valenciana o gallega,
por ejemplo. Lo hacen al cabo de un tiempo (variable) desde su envo a la administracin, plazo del que
advierten a la propia administracin para que lo tenga en cuenta a efectos de responder y del contenido
de su contestacin. Con esta publicidad tambin se promueve una ms rpida respuesta.
98
J. L. LPEZ GONZLEZ, Artculo 30, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pg. 765.
352
adopcin de medidas por sus propios superiores jerrquicos99. Tambin Dez Bueso
destaca que junto a las menciones o valoraciones positivas, propias de la concepcin
del ombudsman como controlador-colaborador, los Informes recogen igualmente
duras crticas relativas a las irregularidades detectadas o listados con la relacin de
Administraciones que incumplen sistemticamente su deber de colaborar con el
Ombudsman o que no siguen sus resoluciones100.
El grado de acogida que la administracin manifiesta a las resoluciones de los

comisionados es variable, pero, an en el supuesto de desacuerdo, la carga de
reproche pblico que supone la difusin de esta discrepancia con el defensor resulta
en la mayora de las ocasiones razn suficiente para buscar una va de solucin101. A
continuacin se aportan los datos sobre aceptacin de las resoluciones formuladas por
las diferentes instituciones.
Lo que acabamos de sealar tiene repercusin en la valoracin que pueda hacerse de

la eficacia de la funcin del defensor. Esta no puede hacerse depender exclusivamente
de los resultados cuantitativos, en este caso de las estadsticas de resoluciones
aceptadas y cumplidas. Tanta o ms importancia que este dato tiene el contenido de la
crtica hecha pblica por los cauces institucionales. sta, adems de dar cumplimiento
a una exigencia legal relacionada directamente con la naturaleza de la institucin,
tambin genera efectos positivos, como el conocimiento de los incumplimientos por el
Parlamento y la sociedad en general, que los tendrn a su disposicin para el ejercicio
cualificado de la funcin de control, en el caso del Parlamento, y para su valoracin
99
J. L. LPEZ GONZLEZ, Artculo 30, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pg. 265.
100
101
No olvidemos que, como hemos tenido ocasin de comentar, en caso de rechazo o de no darse las
medidas adecuadas para la solucin apuntada, el defensor acudir al consejero o a la mxima autoridad,
primera medida disuasoria, y, si de esta forma tampoco se pone en marcha la solucin, destacar la
discrepancia en un apartado especial del informe anual o de uno especial, con lo que se multiplica el
inicial reproche.
353
social en el caso de la ciudadana. Tambin se genera un efecto disuasorio de posibles

nuevos incumplimientos por parte de la administracin, que sabe de las consecuencias
de desatender las resoluciones; se trata de una advertencia que tiene sus efectos en
las actuaciones futuras de la administracin, ante la amenaza de que se repita la crtica
del defensor102. Con ello se pone de relieve una vez ms que la labor ms relevante del
defensor se concreta en la fiscalizacin objetiva de la actuacin de la administracin,
por encima de los casos concretos tratados a travs de las quejas.
Se pone de relieve que la funcin de los defensores se realiza a travs de un doble

plano con caractersticas complementarias; por una parte, la actuacin directa ante la
administracin para controlarla y persuadirla de los cambios que se deduzcan
necesarios, y por otro, la publicidad crtica derivada de los incumplimientos que se
produzcan. L. C. Reif destaca de forma muy atinada esta doble cara de la labor
institucional, la persuasin y la publicidad (persuation and publicity) 103, algo que
tambin ponen de relieve algunas leyes cuando establecen que en los informes
anuales se contendr un resumen general de las recomendaciones y las crticas de la
institucin104. Por tanto, a la espera del amplio comentario sobre el principio de
publicidad del Captulo IX, es necesario resaltar ahora que el ejercicio de la crtica,
cuando corresponde, forma parte de la labor esencial de los ombudsman y debe ser
elemento tambin esencial de la utilidad de la institucin en la medida en que
proporciona un elemento de juicio de gran utilidad para los Parlamentos y la sociedad.
102
Como seala Lpez Gonzlez, el Defensor del Pueblo s puede influir en la actitud de la
Administracin para que modifique actos pasados e incluso, a travs de estas correcciones, puede evitar
que se repitan los mismos errores en el futuro, J. L. LPEZ GONZLEZ, Artculo 30, cit., pg. 766.
103
L. C. REIF, op. cit., pg. 271.
104
Art 10.4 de la Parliamentary Commissioner for the Administration Act, de 1967.
354
c) Las condiciones y el momento de correccin de la actuacin de la administracin a

la que se dirigen las resoluciones
Aunque la funcin de los defensores se centra en el control objetivo de la actuacin de

la administracin, ello no es bice para que su labor ordinaria se centre en la
correccin de las irregularidades que afecten a los reclamantes en apoyo del derecho o
inters legtimo que motiva su queja. sta es precisamente la peticin ms comn que
los ciudadanos trasladan a los defensores.
La correccin o subsanacin de la posicin particular perjudicada se va a ver afectada

en gran medida por la situacin administrativa del caso. La capacidad y forma de
intervencin depender de si se ha puesto en conocimiento o reclamado a la
administracin y de si se han promovido los recursos que correspondan. No obstante,
debe partirse de la base de que ningn aspecto formal relativo al estadio del
procedimiento administrativo debe ser impedimento para que el ombudsman
despliegue todas las posibilidades de su funcin institucional.
En el caso de que el asunto se encuentre pendiente de alguna instancia administrativa,

fundamentalmente la resolucin del recurso promovido, el criterio del defensor se
puede ejecutar sin dificultad mediante su concrecin a travs de ese cauce formal.
Dada la facilidad que ello supone es comn que los reclamantes presenten sus quejas
al tiempo o despus de promover sus recursos, cuando an se encuentran pendientes
de resolver. En el caso de no haberlo hecho, si los recursos resultan posibles, los
defensores pueden plantear la subsanacin de esta carencia y que se reclame a la
administracin, advirtiendo que en caso contrario puede inadmitir su queja por no
haberse dirigido a la administracin con carcter previo o por falta de recurso
355
administrativo105. No obstante, como ya sealamos, esta medida tiene un carcter

prctico, pero no responde a una necesidad legal; como seala Dez Bueso, si el
asunto afecta a terceros (adjudicacin de viviendas, acceso a la funcin pblica, etc.) y
la Administracin acepta la recomendacin del Ombudsman (autonmico), la
resolucin del recurso administrativo en sentido favorable al ciudadano-reclamante es
la salida ms sencilla en orden a modificar los actos propios106.
En realidad, el nico requisito para reclamar la correccin o subsanacin de los actos o

abstenciones indebidas de la administracin es que se hayan producido las mismas,
actuaciones irregulares, incluso las no formales, o inhibiciones tambin irregulares, sin
que sea condicin que se haya realizado una reclamacin formal inicial o en forma de
recurso. Cierto es que, en funcin del caso, el ombudsman puede reclamar del
ciudadano que para ejercer de forma ms adecuada sus funciones se produzca esa
reclamacin con un fin nicamente prctico, como vimos; pero la correccin se puede
reclamar de la administracin por el simple hecho de constar el hecho formalizado o
no o la abstencin despus de la investigacin. En el caso de que no exista un cauce
formal a travs del que realizar esa correccin ser a la administracin a la que
corresponda decidir sobre el medio con el que hacer efectivo el cambio de criterio
recomendado, si fuera preciso mediante el procedimiento de modificacin de oficio de
sus actos (Ttulo VIII, Captulo I de la ley 30/1992, de RJAP-PAC). As, se formulan
resoluciones para la modificacin de situaciones jurdicas que han agotado la va
administrativa; si no fuera de esta forma, la capacidad de actuacin de los defensores
quedara muy mermada, puesto que sus resoluciones se encontraran condicionadas,
por ejemplo, por la rapidez en la resolucin de los recursos por parte de la
administracin, puesto que ella, sabedora de la circunstancia que tratamos, podra
hacer que la resolucin pendiente se diera antes que la respuesta al defensor y la
resolucin de la queja.
105
As lo seala, por ejemplo, Dez Bueso, que advierte que una causa de inadmisin empleada por
todas las instituciones es la denominada inadmisin por no haberse dirigido el ciudadano a la
Administracin o inadmisin por falta de recurso administrativo, L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 271.
106
356
En este orden surge la duda acerca la posible intervencin cuando an no se ha dado

una actuacin definitiva en el procedimiento o en un proyecto que promueve o
tramita la administracin. Como seala Dez Bueso, se trata de quejas que hacen
referencia a una irregularidad administrativa an no producida107. En puridad, en
estos casos nos encontramos con la prctica imposibilidad de resolver sobre la queja
debido a que hacerlo en un sentido u otro sera tanto como prejuzgar lo que va a
suceder con la actuacin de la administracin. Sin embargo, el trmite y las
recomendaciones en este tipo de cuestiones se producen con cierta frecuencia en los
procedimientos que se conforman mediante una pluralidad de actos de trmite en
ocasiones cualificados y complejos hasta su resolucin final108, y en los que las vas de
impugnacin posteriores suelen venir acompaadas de la ejecucin paralela del
proyecto y por tanto de una poltica de hechos consumados. Si su impugnacin slo
fuera posible al final del acto principal, la utilidad de la actuacin de los defensores
quedara muy limitada en estos terrenos109. Como seala Dez Bueso, el Ombudsman
(autonmico) debera estudiar la aceptacin de este tipo de reclamaciones cuando
retrasar la admisin al momento en que la irregularidad se produce puede provocar
perjuicios difcilmente reparables110.
107
108
Por ejemplo, en materia de medio ambiente o infraestructuras.
109
Este tipo de actuaciones contra proyectos no definitivamente aprobados son comunes en muchas
instituciones. En Galicia destac el caso de un gran proyecto de explotacin minera a cielo abierto en
Corcoesto, Cabana de Bergantios (A Corua). La actuacin del Valedor do Pobo se centr en un acto de
trmite cualificado del proyecto global, la autorizacin de impacto ambiental, y en las previsibles
consecuencias del proyecto para el caso de aprobarse (Informes anuales de 2013 y 2014). Tambin se
dieron intervenciones de este tipo por parte de Justicia de Aragn, recogidas en sus informes de 1989,
pg. 103, de 1990, pg. 112, de 1991, pg. 143, o 1993, pgs. 351-352, ste en materia de menores
(citados por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 272).
110
357
d) El supuesto de aparicin de indicios de delito en los escritos de queja o en su

tramitacin
Tanto en el escrito de queja como en el transcurso de la investigacin que suele seguir

a su presentacin existe la posibilidad de que el comisionado se encuentre ante una
conducta que pudiera ser considerada como delictiva. En este caso, como sucede con
cualquier autoridad, el defensor debe remitir esta informacin a los rganos
encargados de la persecucin penal, en concreto al Ministerio Fiscal111. Esta es la
previsin del art. 25 de la LODP, que establece la obligacin de remitir la conducta o
hechos presumiblemente delictivos de inmediato al Fiscal General del Estado, aunque
bien pudiera haber previsto tambin su remisin a la autoridad judicial. La misma
previsin se establece en las leyes autonmicas, aunque en este caso la referencia es
al Ministerio Fiscal sin ms, o al Fiscal Superior de la comunidad de que se trate.
Como consecuencia de ello, en algunas leyes autonmicas se establece la obligacin o

la posibilidad de prestar informacin al comisionado por parte de la fiscala sobre el
curso de las actuaciones, siguiendo de este modo la frmula de colaboracin que
prev la LODP112. Lo que en cambio no se contempla en las leyes autonmicas es la
previsin de la ley estatal para que por parte del Ministerio Fiscal se d cuenta al
Defensor del Pueblo de las irregularidades administrativas advertidas, lo que sin duda
podra llegar a tener una gran utilidad.
111
As sucede en el art. 29 de la ley vasca, en el art. 25 de la gallega, en el art. 24 de la andaluza, en el
art. 25 de la valenciana, en el art. 21.3 de la aragonesa, o en el art. 25 de la canaria.
112
La ley gallega (art. 25) establece nicamente la posibilidad de pedir informacin por parte del
Valedor do Pobo. Por su parte la ley valenciana (art. 25) establece la obligacin de prestar informacin
peridicamente al Sndic por parte del Fiscal Superior (antes Fiscal Jefe) de la Comunidad Valenciana, y
tambin en el momento en que aquel lo solicite.
358
Captulo VIII
LA RELACIN DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONMICOS Y EL DEFENSOR DEL
PUEBLO: CONCURRENCIA Y COOPERACIN
1. La competencia general del Defensor del Pueblo y su concurrencia con los

defensores autonmicos
Como hemos tenido ocasin de sealar en los captulos anteriores, la definicin de la

naturaleza y la atribucin de funciones al Defensor del Pueblo que realiza la
Constitucin se caracteriza por su amplitud, por no limitar su mbito a ninguna de las
administraciones territoriales que se prevn en la Carta Magna. El art. 54 de la
Constitucin define la funcin de control de la institucin estatal sin limitacin de
ningn tipo, referido a la administracin en general, lo que va a significar que se ejerza
respecto de todas las previstas en la propia Constitucin, sea cual sea su mbito
territorial o competencial. Esta atribucin general de las competencias de control se
afirma tambin en el art. 12 LODP, que de forma expresa establece que la supervisin
del Defensor del Pueblo se ejerce por s mismo tambin respecto de la actividad de
la Comunidad Autnoma en el mbito de competencias definido por esa ley orgnica.
En el momento en que se redacta la Constitucin el desarrollo del Estado autonmico

no era ms que una posibilidad abierta a travs de los mecanismos de iniciativa que en
ella misma se prevean como consecuencia del principio dispositivo, por lo que en ese
momento no se vio la necesidad de regular la posibilidad de instituciones de igual
naturaleza y funciones en el mbito autonmico y de establecer las competencias de
cada una. Por el contrario, la posibilidad de que el desarrollo del Estado autonmico
no contemplara en todos los territorios la creacin de figuras propias de esta
naturaleza llev a convertir en una necesidad la atribucin de una competencia
general o sin restricciones al Defensor del Pueblo puesto que, en caso contrario,
algunas de las administraciones que podran crearse y alcanzar amplias cuotas
competenciales, como as fue, quedaran al margen de la garanta del defensor.
359
No obstante, este planteamiento no era compartido por todos los constituyentes y en

algn caso se plante que el previsible desarrollo del Estado autonmico deba
conllevar que, al menos en algunos casos, se regulara constitucionalmente la creacin
de instituciones autonmicas con un papel propio y definido. Como vimos, con
respecto al Anteproyecto Constitucional, concretamente a su art. 46, el diputado
Letamenda, del Grupo Mixto, propuso (enmienda n 64) la implantacin de la figura
en las naciones y regiones del Estado que accedan a un organismo jurdico
especfico, en las que existira esa misma figura. Despus de la elaboracin de la
Ponencia y de su asuncin por la Comisin de Asuntos Constitucionales del Congreso
de los Diputados en su Dictamen (BOC de 1 de julio de 1978) y la aprobada por el Pleno
(BOC de 24 de julio de 1978), el entonces art. 49 comenz su debate, que tambin
alcanz a esta materia. Se planearon enmiendas como la del senador Bandrs (n 297),
que propona que las instituciones autonmicas fueran necesarias e independientes
del Defensor del Pueblo; en concreto propona que la redaccin del artculo incluyera
que en las Comunidades Autnomas existir asimismo la figura del Defensor del
Pueblo.
En sentido diferente de este planteamiento de separacin de atribuciones se dieron

otros que pretendan hacer compatible la figura del Defensor del Pueblo nico previsto
en la Constitucin con la lgica del Estado de la Autonomas. Dado que stas contaran
con Asambleas Legislativas propias y que la funcin de control de las administraciones
de su territorio se realizara en su seno, propusieron que la naturaleza del Defensor se
ajustara a esa realidad institucional y que adems de comisionado de las Cortes
Generales, lo fuera tambin de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autnomas cuando ejerciera la funcin de control de sus administraciones. As, el
senador Ollero (enmienda in voce) propuso que el Defensor del Pueblo actuara en las
Comunidades Autnomas como delegacin conjunta de las Cortes y las Asambleas
legislativas de las mismas (Diario de Sesiones de 31 de agosto de 1978), y el Grupo de
senadores vascos (enmienda n 993) propuso que en las Comunidades Autnomas, el
360
Captulo VIII. LA RELACIN DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONMICOS Y EL DEFENSOR
DEL PUEBLO: CONCURRENCIA Y COOPERACIN
Defensor del Pueblo actuar como comisionado de las Asambleas legislativas

correspondientes e informar tambin a las asambleas legislativas de las
Comunidades Autnomas en su caso.
Por otra parte, la Constitucin no excluye la posibilidad de creacin de defensores

autonmicos1 y el panorama inicial cambia con el desarrollo del Estado autonmico
previsto en ella como posibilidad a travs de la iniciativa correspondiente o del
ejercicio del principio dispositivo. Con la aprobacin de los diferentes Estatutos de
Autonoma se fueron incorporando figuras similares al Defensor del Pueblo en el
mbito de las Comunidades Autnomas para la supervisin de sus administraciones
autonmicas o locales. Los estatutos y la normativa autonmica limitaron el ejercicio
de sus funciones al control de la administracin de la comunidad, a la que se suma el
control de la administracin local de su mbito territorial, aunque con diferente
amplitud, como tuvimos ocasin de ver.
Con esta confluencia de instituciones en terrenos en parte coincidentes surgi la

necesidad de definir cmo se establece el campo de actuacin respectivo. La
disyuntiva se centraba en dos alternativas; o bien la consideracin de que las
competencias se entendan concurrentes, en la lnea de lo previsto inicialmente por la
Constitucin y posteriormente por los Estatutos de Autonoma, o bien se estableca
algn tipo de limitacin a la competencia original del Defensor del Pueblo, de tal de
forma que se estableciera una frontera clara en cuanto al mbito de cada institucin,
lo que conllevara una limitacin o desapoderamiento de las atribuciones iniciales de la
institucin estatal.
1
Fernndez Rodrguez seala que dicho precepto (art. 54 CE) se interpret en el sentido de que tales
figuras (similares al Defensor del Pueblo en las Comunidades Autnomas) eran posibles pues no se
establece ningn tipo de monopolio estatal en este mbito (J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensoras
del pueblo en Espaacitada, pg. 119).
361
Los Estatutos previeron la concurrencia de las nuevas instituciones y con ello se cre
tambin la necesidad de un amplio grado de cooperacin, coordinacin y colaboracin
institucional. Con la aprobacin de la LODP, en 1981, un momento posterior a la
aprobacin de los primeros Estatutos de Autonoma2, la decisin del legislador
orgnico fue la de afirmar el carcter concurrente de las competencias. Su art. 12
prev la supervisin por la institucin constitucional de la actividad de la Comunidad
Autnoma. Como sealaban en el proceso constituyente algunos diputados y
senadores y como ha sostenido tambin la mayor parte de la doctrina, la mayor
dificultad que se plantea a la hora de encajar la funcin de control de las
administraciones autonmicas por el Defensor del Pueblo consiste en que ste no es
comisionado por los parlamentos o asambleas legislativas a los que corresponde en
ltimo trmino el control del Gobierno y la administracin autonmicos, por lo que el
ejercicio de la funcin constitucional del Defensor del Pueblo quedara incompleta y se
rompera la lgica institucional en el momento de trasladar al Parlamento cualquier
informacin crtica sobre la actuacin de los poderes pblicos autonmicos3.
No obstante, teniendo presente la creacin de las instituciones autonmicas, la LODP

prev que los rganos similares de las Comunidades Autnomas coordinarn sus
funciones con las del Defensor del Pueblo y ste podr solicitar su cooperacin. Esta
misma previsin relativa a la obligacin de coordinacin con la institucin estatal se
encuentra en muchas de las leyes autonmicas, aunque con distintas redacciones y de
diferente alcance.
2
En ese momento ya se haban aprobado los Estatutos de Autonoma del Pas Vasco, Catalua y Galicia,
que incluyeron en su articulado la creacin de instituciones similares a la prevista en el art. 54 de la
Constitucin y la necesidad de coordinar sus funciones con las del Defensor del Pueblo.
3
En este sentido, Feltrer Rambaud seala que evidentemente el control de esta actividad (de las
Comunidades Autnomas por el Defensor del Pueblo) entraa una dificultad de ndole prctico, difcil de
soslayar, pues el Defensor del Pueblo no presenta el resultado de su gestin ante el Parlamento
autonmico, por lo que tiene que buscar otros mecanismos para conseguir que su actuacin sea
efectiva (L. FELTRER RAMBAUD, Artculo 12, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pg. 304). Lo
mismo se destaca por Fernndez Rodrguez, que seala que la competencia universal del Defensor del
Pueblo tiene ciertos problemas que impide cerrar con coherencia sus capacidades de actuacin; como
comisionado de las Cortes Generales slo informa a stas, y no a los Parlamentos autonmicos. Ello ha
sido calificado por la doctrina como falla, imposible de resolver con las previsiones actuales (J. J.
FERNANDEZ RODRGUEZ, op. cit., pgs. 129-130).
362
Tambin el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Defensor del Pueblo

(art. 28) incide en la necesidad de coordinacin, aunque aadiendo que se ejercer por
la propia institucin estatal para el mejor ejercicio de sus funciones mediante lo que
denomina la alta coordinacin entre sus propias competencias y las de las dems
instituciones. En este prrafo se aprecia una particular visin de la coordinacin que
parece basada en el reconocimiento de una cierta preeminencia del Defensor del
Pueblo como rgano constitucional o de relevancia constitucional. No obstante, ese
mismo precepto descarta cualquier relacin de jerarqua a favor del Defensor del
Pueblo al subrayar tambin que la (alta) coordinacin se ejercer en todo caso sin
perjuicio de la autonoma de las instituciones autonmicas para desarrollar su
actividad. Junto a la necesidad de coordinacin el mismo artculo 28 prev la
posibilidad de colaboracin y auxilio entre instituciones, en concreto la posibilidad de
que sea demandada por parte del Defensor del Pueblo a las instituciones autonmicas.
Nada impedira tal cosa incluso en ausencia de esta previsin, como tampoco nada
impide que la colaboracin se pueda pedir en direccin contraria, de los defensores
autonmicos al Defensor del Pueblo4.
2. La ley sobre relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras similares de las
comunidades autnomas
La funcin de coordinacin podra desarrollarse al margen de una norma que la

concretara mediante su ejercicio a travs de las prcticas institucionales que permitan
lograr ese objetivo. Sin embargo, con el fin de regular la forma de ejercer las
4
El art. 28 del ROFDP seala: 1. El Defensor del Pueblo, para el mejor ejercicio de las funciones que le
vienen atribuidas por la Ley Orgnica respecto a todas las Administraciones pblicas, ejercer la alta
coordinacin entre sus propias competencias y las atribuidas a los rganos similares que puedan
constituirse en las Comunidades Autnomas, sin perjuicio de la autonoma que les corresponda en la
fiscalizacin de la actividad de las respectivas Administraciones autonmicas. 2. En el ejercicio de sus
propias competencias, el Defensor del Pueblo podr solicitar la colaboracin y auxilio de los rganos
similares de las Comunidades Autnomas.
363
necesarias relaciones interinstitucionales los parlamentos de Catalua, Andaluca y

Aragn propusieron como iniciativa legal autonmica un texto que finalmente se
convertira en la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones
entre la institucin del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas
comunidades autnomas. Su principal aportacin sera el establecimiento de la
obligacin de basar las relaciones en los principios de colaboracin, coordinacin y
cooperacin, descartando por tanto cualquier forma de jerarqua entre ellas, y la
previsin de convenios como forma de establecer el desarrollo de esos principios. No
obstante, la ley incluye tambin otras disposiciones que nada tienen que ver con las
relaciones que tratamos; se refieren a la extensin a los defensores autonmicos de
prerrogativas propias del Defensor de Pueblo, a la definicin de las competencias
propias de los defensores en el mbito de la administracin local, a la extensin de
ciertos aspectos del rgimen funcionarial del Defensor del Pueblo, etc., cuestiones que
ya tuvimos ocasin de tratar. No obstante, debe destacarse ahora que esas cuestiones
sobrepasan el mbito del enunciado de la ley y hasta parecen poner el acento en
aspectos que no se refieren a las relaciones entre defensores. As, ya su artculo 1 se
refiere a las prerrogativas y garantas.
La ley 36/1985 establece en su art. 2 (rgimen de colaboracin y coordinacin de las

instituciones) lo siguiente:
1. La proteccin de los derechos y libertades reconocidos en el Ttulo I de la

Constitucin y la supervisin, a estos efectos, de la actividad de la Administracin
pblica propia de cada Comunidad Autnoma, as como de las Administraciones de los
Entes Locales, cuando acten en ejercicio de competencias delegadas por aqulla, se
podr realizar, de oficio o a instancia de parte, por el Defensor del Pueblo y el
Comisionado parlamentario autonmico en rgimen de cooperacin, segn lo
establecido en el apartado segundo de este artculo, en todo aquello que afecte a
materias sobre las cuales se atribuyan competencias a la Comunidad Autnoma en la
Constitucin y en el respectivo Estatuto de Autonoma y sin mengua de lo establecido
364
en cuanto a facultades del Defensor del Pueblo por la Constitucin y por Ley Orgnica
3/1981, de 6 de abril.
2. A fin de desarrollar y concretar adecuadamente la colaboracin y coordinacin entre

el Defensor del Pueblo y los Comisionados parlamentarios autonmicos, se
concertarn entre ellos acuerdos sobre los mbitos de actuacin de las
Administraciones pblicas objeto de supervisin, los supuestos de actuacin de los
Comisionados parlamentarios, las facultades que puedan ejercitar, el procedimiento
de comunicacin entre el Defensor del Pueblo y cada uno de dichos Comisionados
parlamentarios, y la duracin de los propios acuerdos.
3. En la supervisin de la actividad de rganos de la Administracin pblica estatal, que

radiquen en el territorio de cada Comunidad Autnoma, el Defensor del Pueblo podr
recabar la colaboracin del respectivo Comisionado parlamentario para la mejor
eficacia de sus gestiones y recibir de l las quejas que le hubieran sido remitidas sobre
la actividad de dichos rganos de la Administracin pblica estatal. A su vez, el
Defensor del Pueblo podr informar al Comisionado parlamentario autonmico del
resultado de sus gestiones.
Como seala el Tribunal Constitucional en su sentencia 157/1988, de 15 de

septiembre, que enjuicia la constitucionalidad de esta ley en los aspectos recurridos, la
misma no atribuye competencias, puesto que estas son definidas previamente por la
Constitucin, los Estatutos y las leyes de las instituciones, sino que se limita a regular la
coordinacin.
La cooperacin puede plantearse (como posibilidad; se seala que el ejercicio de sus

funciones se podr realizar, de oficio o a instancia de parte en rgimen de
cooperacin) cuando se concreten quejas o actuaciones de oficio en materias
concurrentes. En caso de que tal posibilidad se materialice porque est
365
desarrollndose la actuacin fiscalizadora de forma concurrente, entonces ambas

instituciones ejercern sus funciones de acuerdo con lo previsto en el prrafo segundo.
ste establece que a tal efecto se suscribirn convenios entre las instituciones sobre
los diferentes mbitos que pueden derivarse de las actuaciones concurrentes (entre
el Defensor del Pueblo y los Comisionados parlamentarios autonmicos se
concertarn acuerdos sobre los mbitos de actuacin, seala), una expresin
imperativa que obliga a establecer medios preestablecidos de cooperacin por esta va
especfica, la consensual. Como clusula de salvaguarda se establece que todo ello se
desarrolle sin mengua de lo establecido en cuanto a facultades del Defensor del
Pueblo por la Constitucin y su ley orgnica.
Por tanto, la ley de coordinacin establece un rgimen en el que la concurrencia

resulta una posibilidad en manos de las personas y de las propias instituciones (por
iniciativas de oficio o a instancia de parte), pero una vez que se concreta debe
abordarse, necesariamente, por medio de los mecanismos convencionales, que de esta
forma se convierte, por ministerio de la ley, en obligaciones a las que se ven
compelidas las instituciones. Si bien el mecanismo convencional est basado por su
propia naturaleza en el carcter voluntario del acuerdo y de sus contenidos, sin
embargo la ley crea una obligacin de objetivo o finalidad, puesto que los acuerdos se
prevn como algo necesario, como una necesidad cuyo logro concierne a las dos
partes, que por esa causa deberan actuar en sentido positivo para lograr ese fin. En
otras situaciones el ordenamiento tambin establece obligaciones de acordar para
lograr un objetivo comn basado en el consenso, como sucede, por ejemplo, cuando
se establece el nombramiento de los miembros de rganos constitucionales o
estatutarios por medio de mayoras cualificadas.
366
3. Los principios de relacin entre los defensores: coordinacin, cooperacin y

colaboracin
Las relaciones jurdicas entre el defensor estatal y los autonmicos se desarrollan

mediante la aplicacin de los principios de coordinacin, cooperacin y colaboracin.
Sin embargo, la efectividad de cada una de sus implicaciones jurdicas se encuentra
enormemente dificultada por la imprecisin con la que se manejan cada uno de los
trminos en la normativa reguladora de las relaciones entre los defensores. Como
destaca Fernndez Rodrguez, el mal uso tcnico-jurdico que la normativa hace (de
los principios), confuso y sin rigor, vaca de contenido dicha afirmacin (que las
relaciones se articulan bsicamente sobre esos tres principios)5, una circunstancia que
este autor critica por tener consecuencias perjudiciales. A esta acertada valoracin
podemos aadir que la falta de precisin se hace patente especialmente en la norma
que estaba llamada a esclarecer este mbito, la ley 36/1985. En su artculo 2 no
establece fronteras adecuadas entre cada una de las tcnicas de relacin y con ello
hace que se solapen. As, por ejemplo, tal y como vimos, en su prrafo 1 seala que
los supuestos de concurrencia derivan en la posibilidad de establecer un rgimen de
cooperacin, que sin embargo especifica, y de forma imperativa, mediante la
coordinacin y la colaboracin del Defensor del Pueblo y los defensores autonmicos,
con lo que stos ltimos parecen una derivacin del primer principio enunciado, el de
cooperacin. Esta indefinicin hace que todos los conceptos acaben entrecruzados,
como destaca Fernndez Rodrguez6. Por el contrario, las primeras menciones a los
principios se limitaban a la coordinacin y a la posible solicitud de cooperacin en un
contexto en el que ambas tcnicas parecan encontrar su respectivo campo.
5
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 132. Sobre esta materia puede consultarse, del mismo
autor, Defensor del Pueblo y Defensoras Autonmicas: reflexiones sobre sus relaciones y posicin
recproca, en Teora y Realidad Constitucional n 26, UNED, 2010, pgs. 259-283.
6
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, Defensores del pueblo en Espaacitada, pg. 132.
367
La necesidad de definir con precisin el marco de actuacin de estos principios se

resalta por toda la doctrina. As, Carballo Armas seala que coordinacin y cooperacin
son trminos sin un perfil doctrinal ntido y que se ven influidos por el enfoque que se
adopte en cada caso, de lo que deriva que no pueda tenerse una acepcin universal y
unvoca de estos principios7. En cualquier caso, la configuracin individual de
cualquiera de estos principios y la conformacin del sistema en el que se ordenan sus
interrelaciones es un producto en evolucin casi permanente de cara a la compleja
conformacin del Estado autonmico.
En primer trmino, el principio de colaboracin aparece definido como un deber

instrumental para el ejercicio eficaz de las relaciones mutuas. Tambin se alude a l
con otras denominaciones, como deber de lealtad o de mutua lealtad, auxilio recproco
o mutuo, apoyo recproco, aunque siempre resaltando su carcter de deber
constitucional, que ha sido puesto de relieve por el Tribunal Constitucional en
diferentes ocasiones, como en las SSTC 18/1982 y 80/1990, que aluden al deber de
colaboracin dimanante del general deber de auxilio recproco; la STC 95/1984, que
menciona el deber de auxilio y colaboracin; la STC 96/1986, que menciona el
recproco apoyo y la mutua lealtad; o la STC 239/002, que menciona el principio de
lealtad institucional como criterio clave en las relaciones entre los entes territoriales8.
La primera de las sentencias citadas establece la doctrina de que el deber de
colaboracin entre el Estado y las Comunidades Autnomas es un principio implcito
en la propia esencia de la forma territorial del Estado en nuestra Constitucin. Consiste
bsicamente en la necesidad de poner en prctica los mecanismos de colaboracin
entre el Estado y las Comunidades Autnomas para garantizar la realizacin de las
funciones de cada instancia en el marco del Estado compuesto que se configura con la
Constitucin9.
7
P. CARBALLO ARMAS, op. cit., pg.194.
8
Esta ltima citada por J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 132.
9
Como seala Feltrer Rambaud, se trata de una actitud o disposicin de cada parte para relacionarse
con la otra. Cfr. L. FELTRER RAMBAUD, Artculo 12, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios, citada,
pg. 313.
368
Por su parte, con el trmino la colaboracin se suele aludir a tcnicas muy similares a
las propias de la cooperacin, hasta el punto de que ambas expresiones se suelen
utilizar de forma conjunta o indistinta. As, en la STC 13/1992 se utilizan casi con el
mismo significado, o con uno prcticamente inseparable del otro, como forma de
ejercer las competencias de forma articulada o conjunta y como tcnicas necesarias e
implcitas en cualquier estructura de Estado compuesto.
La coordinacin es el principio que primero y con mayor reiteracin encontramos en

todas las normas que regulan esta materia. Como vimos, requiere la existencia de
competencias compartidas o concurrentes y persigue la compatibilidad de los
principios de unidad y autonoma caractersticos de nuestro Estado compuesto10
mediante el establecimiento de medios de ejercer esas competencias o actuaciones
que definan la forma de ejercerlas, pero no crea ni suprime competencias. Las SSTC
32/1983 y 42/1983 definen la coordinacin como un sistema o medios de relacin que
hagan posible que en primer trmino se facilite la informacin recproca, y tambin la
homogeneidad de los aspectos en que resulte necesaria y la accin conjunta en el
ejercicio de las competencia, de tal forma que se garantice la integracin de los actos
particulares en la globalidad del sistema. No establece cmo se debe ejercer la
competencia, pero s un procedimiento para lograr el objetivo unitario. La
concurrencia es la que lleva a poner en marcha este medio procedimental con el fin de
evitar el conflicto o las actuaciones disfuncionales, que en el caso que nos ocupa seran
bsicamente las posibles duplicidades de actuacin y la posibilidad de resolucin
contradictoria de los casos que conozca cada institucin. Seala Feltrer Rambaud que
si no se evitan esos perjuicios mediante la coordinacin el resultado sera la prdida
del prestigio, imprescindible para el funcionamiento de estas instituciones, y que su
capacidad para contribuir a un mejor funcionamiento de la administracin quedara en
10
En relacin con la caracterizacin conjunta del Estado como unitario y federal puede consultarse J. J.
GONZLEZ ENCINAR, El Estado unitario-federal, Madrid, ed. Tecnos, 1985.
369
entredicho admitiendo para s las irregularidades de la Administracin que

denuncia11.
La coordinacin debe ser ejercida en cualquier caso de una forma consensual, puesto
que ninguna de las instancias intervinientes cuenta con una posicin jerrquicamente
ordenada respecto de la otra. Por ello, uno de los instrumentos de mayor relevancia
para dar efectividad a este principio son los convenios o acuerdos entre las
instituciones, a los que haremos referencia ms adelante. A ellos se suman otros
instrumentos de coordinacin, como las jornadas, reuniones o conferencias de los
titulares de las instituciones o de los equipos designados por stos, el intercambio de
informacin entre ellas, la participacin en las investigaciones de la otra instancia por
medio de informes o audiencias, la institucionalizacin de medios homogneos de
tratamiento de las actuaciones, o cualquiera que se considere necesario para mejorar
la coordinacin del ejercicio de las funciones institucionales12.
Todas estas tcnicas para asegurar y articular la coordinacin son utilizadas con mayor
o menor intensidad por los defensores espaoles, aunque su efectividad ha variado a
los largo de los estos aos, como veremos.
4. Los convenios entre el Defensor del Pueblo y los defensores autonmicos
Los convenios o acuerdos interinstitucionales se prevn en la Ley 36/1985 como una

de las posibles formas de coordinacin (y, en cierta manera, como forma de
colaboracin y cooperacin, en la lnea de interpretacin conjunta o superpuesta de
todos los principios de relacin mutua) entre los defensores. Pero, como ya
advertimos, de la redaccin de su art. 2.2 se desprende que se crea una obligacin
11
L. FELTRER RAMBAUD, Artculo 12, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios, op. cit., pg. 312.
12
Los cuatro instrumentos de coordinacin citados en primer lugar son enumerados por L. FELTRER
RAMBAUD, Artculo 12, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios, op. cit., pg. 313, aunque pueden
aadirse otros, cualquiera que pueda considerarse necesario para una mejor coordinacin del ejercicio
de las funciones de cada institucin, de forma que resultan un numerus apertus.
370
respecto del objetivo o finalidad; los acuerdos se prevn como una necesidad para la
articulacin de la coordinacin, la colaboracin y la cooperacin, por lo que poner los
medios para su logro resulta obligado para las dos partes.
En cualquier caso, el contenido de los acuerdos responde siempre a la voluntad

concordada de las partes, por lo que las materias a abordar en ellos y su tratamiento
dependern de la voluntad conjunta de las instituciones. La Ley 36/1985 establece un
contenido estndar o mnimo de los convenios, aunque su concrecin es muy escasa y
resulta de poca utilidad. Seala el art. 2.2 de esta norma que a fin de desarrollar y
concretar adecuadamente la colaboracin y coordinacin entre el Defensor del Pueblo
y los Comisionados parlamentarios autonmicos, se concertarn entre ellos acuerdos
sobre los mbitos de actuacin de las Administraciones pblicas objeto de supervisin,
los supuestos de actuacin de los Comisionados parlamentarios, las facultades que
puedan ejercitar, el procedimiento de comunicacin entre el Defensor del Pueblo y
cada uno de dichos Comisionados parlamentarios, y la duracin de los propios
acuerdos. Por tanto, se predetermina que el contenido de los convenios ser el
mbito de actuacin de las administraciones, los supuestos de actuacin de los
defensores, sus facultades, los procedimientos de comunicacin y la duracin de los
propios convenios.
Por el contrario, la ley no establece que los acuerdos deban ser publicados
oficialmente, a pesar de que tienen una evidente repercusin en la esfera particular de
las personas a las que afectan, las que tienen la intencin de presentar una queja. Por
tanto, deberan ser publicados como garanta de los ciudadanos concernidos por sus
determinaciones. Algunas leyes autonmicas s establecen la obligacin de publicar los
acuerdos en los boletines oficiales autonmicos, con lo que la necesidad de publicidad
371
se salva al menos en ese limitado mbito. No se hace, sin embargo, en el aspecto

general, puesto que no existe la obligacin de publicacin general a travs del BOE13.
Parece claro que las materias concurrentes son el terreno propio de los acuerdos, por
lo que su tratamiento necesariamente debe incluirse en ellos. Queda la duda de si
tambin debe incluirse lo concerniente a la administracin perifrica del Estado; no
pocos autores entienden que no existe impedimento para que los convenios se
refieran a estos mbitos, opinin con la que coincidimos, puesto que no parece darse
problema legal alguno para que se establezca el mecanismo concertado en que puede
darse esa actuacin conjunta, ni siquiera la prohibicin de delegacin que se contiene
en el art. 28.3 del ROFDP14. Debe tenerse en cuenta que, por el tratamiento de esta
materia en los convenios, no se produce un desapoderamiento de las funciones del
Defensor del Pueblo, sino que nicamente se establece un mecanismo de actuacin
conjunta o, en todo caso, una habilitacin para actuaciones concretas en el marco de
la colaboracin general entre las administraciones.
Una de los factores ms relevantes a la hora de definir el contenido de los acuerdos

interinstitucionales es la mencionada limitacin establecida por el ROFDP en su art.
28.3; seala que el Defensor del Pueblo no podr delegar en los rganos similares de
las Comunidades Autnomas la competencia que le ha sido atribuida por el artculo 54
de la Constitucin en orden a la defensa de los derechos comprendidos en su ttulo
primero. Resulta extrao que un precepto del Reglamento de Organizacin y
Funcionamiento del Defensor del Pueblo, llamado a regular los aspectos ad intra de
esa institucin, contenga sin embargo una clusula de este tipo, con clara vocacin de
tener efectos ad extra. Algunos autores la interpretan como adecuada por entender
que establece un mandato coherente con la normativa. As, Feltrer Rambaud seala
13
As lo subraya Feltrer Rambaud al sealar que siempre adoleceran (los convenios) de la falta de
publicidad general (L. FELTRER RAMBAUD, Artculo 12, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit.,
pg. 315). No obstante, el Defensor del Pueblo publica todos sus acuerdos en su pgina web.
14
A favor de poder incluir esta materia en los convenios se muestran Embid Irujo, Carro o Bermejo Vera.
En contra de esta opinin se manifiesta Feltrer Rambaud, que seala que los convenios slo podrn
incluir cuestiones adjetivas, como los plazos de envo de las quejas.
372
que debe contemplarse un lmite del posible desapoderamiento del Defensor del
Pueblo, lo que lleva a establecer este tipo de reservas. Esta autora cree que no prever
reservas es contrario al principio de colaboracin y lo dejara vaco. Y seala que de la
interpretacin conjunta de los artculos 12 LODP, 24 ROFDP (hoy art. 28, despus de su
ltima reforma) y 2 de la Ley 36/1985 se deduce que no es posible que en estos
acuerdos se contenga una delegacin de competencias del Defensor del Pueblo en los
defensores regionales. Por ello, el artculo 2.2 de la Ley 36/1985, a la hora de describir
el contenido de los convenios, indica que en los mismos se sealarn las facultades
que puedan ejercitar los comisionados; esto es, facultades concretas a desarrollar por
ellos, pero no delegacin de competencias constitucionalmente atribuidas al Defensor
del Pueblo15.
Por nuestra parte consideramos que no debe existir inconveniente en que se

produzcan este tipo de delegaciones, como sucede en el mbito de las relaciones entre
el Estado y las Comunidades Autnomas. Ambas opciones, tanto la que imposibilita
como la que hara posible la delegacin, deberan plasmarse en normas con rango de
ley. En este sentido, la ley 36/1985 hubiera sido el marco adecuado para ello. Sin
embargo, la ley reguladora de las relaciones entre instituciones no aborda esta
importante materia, con lo que se suma otra carencia a las ya apuntadas
anteriormente.
Para la interpretacin y la evaluacin de los resultados obtenidos por la poltica de

coordinacin de los defensores, la cuestin de mayor relevancia es la prctica llevada a
cabo por los defensores para definir sus acuerdos. Resulta relevante tanto el propio
hecho de llegar a su formalizacin como su contenido. Se han firmado acuerdos del
Defensor del Pueblo con el Sndic de Greuges de Catalua en 1986 -el primero de
todos los celebrados por la institucin estatal-, 1991 y 1995; con el Ararteko en 1990;
15
L. FELTRER RAMBAUD, Artculo 12, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pg. 315.
373
con el Diputado del Comn de Canarias en 1993 y en 1997; con el Procurador del
Comn de Castilla y Len en 1996; y con el Valedor do Pobo y el Defensor del Pueblo
Andaluz en 1997. Todos estos convenios han quedado sin vigencia por diferentes
razones, fundamentalmente por la expiracin de su plazo de vigencia o por otras
circunstancias16.
Los acuerdos firmados por el Defensor del Pueblo y los defensores autonmicos tenan
un contenido similar, aunque fue evolucionando con el tiempo. Contaban con una
introduccin o prembulo en el que se mencionaba la intencin de colaborar en el
ejercicio de sus funciones con el fin de lograr reforzar el principio de eficacia y evitar
perjuicios derivados de la concurrencia, y dos partes: la primera dedicada a lo que se
denominaba cooperacin, en la que se enumeraban los criterios de actuacin en
relacin con la Administracin General del Estado, la administracin autonmica y la
administracin local en la Comunidad Autnoma; y la segunda, dedicada a la llamada
colaboracin. Con ello se aprecia una vez ms la utilizacin confusa y superpuesta de
todos los conceptos que rigen las relaciones entre las instituciones; el mximo
exponente de la coordinacin de funciones entre stas sin embargo no menciona ese
principio, y s los otros dos, los de cooperacin y colaboracin.
Como primer artculo se establecan los principios generales inspiradores del contenido
del convenio, que eran los de lealtad institucional, informacin recproca, eficacia y
asistencia mutua. En relacin con la Administracin General del Estado, en concreto de
la perifrica en el mbito de la comunidad, se convena que en todo caso su actuacin
sera investigada y resuelta por el Defensor del Pueblo. Los defensores autonmicos
remitiran al estatal las quejas relativas a esa administracin, se acusara recibo por
ambas y el Defensor del Pueblo informara al autonmico del resultado. No obstante,
el Defensor del Pueblo poda solicitar del autonmico su cooperacin para la
investigacin de la misma o para un estudio de carcter general, articulando los
16
Desde el nombramiento de Mgica Herzog como Defensor del Pueblo, los convenios no han sido
renovados.
374
medios para que esto fuera posible. El resultado se enviara al Defensor del Pueblo,
que no quedaba vinculado por la propuesta de actuacin del autonmico.
El campo ms propio de los convenios es la concurrencia entre las funciones de ambas

instituciones, es decir, el de la actuacin de la administracin autonmica. En estos
casos se estableca que el criterio de actuacin sera el de investigacin y resolucin
por la institucin que hubiera elegido el ciudadano a la hora de enviar la queja. Sin
embargo, estos casos no suponan en modo alguno la materializacin de la posible
concurrencia ni riesgo de duplicidad, por lo que no precisaban manifestacin expresa
de ningn tipo en los convenios. Como en el caso de la administracin del Estado, nada
impide que en esos casos cualquiera de las dos administraciones reclame la
colaboracin de la otra si entiende que de esa forma se lograr una mayor eficacia.
Diferente es el supuesto en el que la queja se presenta en ambas instituciones; en ese

caso s existe el riesgo que pretende evitarse con los convenios. El criterio utilizado
para ello es el de proseguir con el trmite de la queja presentada en primer trmino o
con la de la queja cuyo procedimiento se encuentre ms avanzado; as, la institucin
que tuviera el curso de la queja ms desarrollado continuara con ella una vez se
detectase la duplicidad. Esto llevaba a que normalmente fuera el defensor autonmico
al que le correspondiera proseguir su trmite. El Defensor del Pueblo se reservaba la
posibilidad de investigar cuando lo estimara oportuno para mejor ejercicio de su
misin, aunque en estos casos se haca coordinando su funcin con el defensor
autonmico.
En relacin con la administracin local se segua el mismo criterio que en el caso de la

autonmica, con la particularidad de que el criterio empleado por ambas instituciones
para definir las funciones de los comisionados autonmicos en este terreno era
amplio, es decir, abarcaba no slo las competencias locales atribuidas por
transferencia o delegacin de la comunidad autnoma, sino tambin la relativa a la
375
actividad de la administracin local en materias que fueran competencias propias de la

comunidad autnoma. Por tanto, el convenio afectaba tanto a las materias ejercidas
por la administracin local por delegacin como a las atribuidas por el bloque de
constitucionalidad a la comunidad autnoma. Tambin en este caso el Defensor del
Pueblo se reservaba la capacidad de investigar y resolver cuando lo estimara oportuno,
por ser de trascendencia general o para homologar el tratamiento del asunto a
criterios anteriores. Por el contrario, se aplicara la misma regla que mencionamos
para las actuaciones de la administracin perifrica del Estado cuando se tratara de
competencias propias o delegadas de los entes locales provenientes del Estado. En
esos casos nicamente caba la peticin de colaboracin del Defensor del Pueblo a los
defensores autonmicos.
Como formas de colaboracin se estableca la posibilidad de que se reclamara

formalmente del Defensor del Pueblo la presentacin de recursos ante el Tribunal
Constitucional, sugerencias sobre la creacin o reforma de normas de mbito estatal,
el traslado de informes al Parlamento o informacin de otro tipo, o la posibilidad de
asumir criterios o resoluciones del Defensor del Pueblo y difundirlos entre la
administracin autonmica.
Finalmente se establecan una serie de medios para lograr la mejor aplicacin de todo
lo previsto en el acuerdo y en general, para perfeccionar la colaboracin, como
reuniones de titulares o del personal tcnico. Destacaba el traslado de informacin
para poder conocer los datos que permitieran ejecutar los contenidos del convenio.
Para detectar la posible duplicidad se estableca el intercambio de informacin
peridica, en especial el envo mensual de los nombres de las personas que haban
presentado queja en las instituciones. El Defensor del Pueblo enviaba tal informacin
puntualmente para que los defensores autonmicos pudieran hacer el contraste
oportuno y advertir de la posible duplicidad para poner en marcha los criterios del
convenio; por su parte, el Sndic de Greuges de Catalua y el Procurador de Castilla y
Len tambin remitan los nombres de las personas que reclamaban en su institucin.
376
No obstante, ese medio resultaba un tanto ineficaz, puesto que la periodicidad en el

intercambio de informacin no permita actuar en los tiempos adecuados para evitar el
inicio de actuaciones duplicadas y en la mayor parte de los casos lo nico que se
lograba era evitar que permanecieran los efectos de la duplicidad y las resoluciones
contradictorias. Por ello desde hace tiempo se intenta interconectar todas las
instituciones por medio de un sistema informtico que permita detectar las posibles
duplicidades desde el mismo momento en que se presentan las quejas en ambas
instituciones, de tal forma que los mecanismos de alarma y decisin sean giles y
eviten la admisin a trmite de quejas que ya estuvieran siendo conocidas por la otra
institucin. Sin embargo, se plantear un problema de difcil resolucin cuando las
quejas sean coetneas, algo relativamente comn puesto que en muchos casos los
ciudadanos presentan su queja en ambas instituciones al mismo tiempo.
5. Mtodos de cooperacin en ausencia de convenios
Desde 1986 se celebran las Jornadas de Coordinacin entre los ombudsman espaoles.
Durante los dos primeros aos fueron semestrales, para despus convertirse en
anuales.17 Cada ao corresponde su organizacin a una institucin, por turno
preestablecido que en ocasiones ha sido alterado por circunstancias sobrevenidas y
siempre previo acuerdo entre todos los participantes.
Sin embargo, a pesar de su denominacin, estas jornadas no se han enfocado a

articular o mejorar la coordinacin de las funciones respectivas, sino que siempre se
han centrado en el abordaje de determinadas materias que ocupaban de forma
relevante a los defensores18. Quiz esta forma de organizacin deviene de los primeros
17
Han tenido lugar de forma continuada desde esa fecha y en el ao 2015 se celebran las XXX Jornadas,
previstas para septiembre en Santander, organizadas en esta ocasin por el Defensor del Pueblo.
18
Una descripcin detallada de las diferentes jornadas desarrolladas hasta 2001 se realiza por L.
FELTRER RAMBAUD, Artculo 12, en A. Rovira Vias, Comentarios, op. cit., pgs. 317-320. Por su
377
tiempos del funcionamiento de las instituciones, en los que se pretenda poner el

acento en la autonoma y la ausencia de jerarqua del Defensor en relacin con las
otras, razn por la cual se abordaba nicamente el tratamiento de las materias
comunes, pero no la posible concurrencia de funciones y cmo evitar las indeseables
duplicidades. En este sentido crtico Dez Bueso seala que las jornadas no han servido
para el establecimiento de frmulas de colaboracin, sino que slo se han ocupado de
abordar los temas ms tratados por las instituciones19; y Fernndez Rodrguez, en el
mismo sentido, seala que sorprende, sin embargo, que no se hayan estudiado de
forma directa y monogrfica las relaciones entre las defensoras autonmicas y el
defensor estatal20.
Las jornadas de coordinacin en realidad son jornadas monogrficas dedicadas a

aspectos relevantes del trabajo de todas las instituciones para el mutuo conocimiento
de las prcticas de las dems a la hora de abordarlos. La posibilidad de tratar aspectos
relativos a la coordinacin se reduca a las reuniones de titulares que con carcter
habitual coinciden con las jornadas. Tambin los contactos directos y personales entre
esos titulares, y en menor medida entre el personal tcnico, sirven en cierto modo
para facilitar la aplicacin de los principios relacionales que tratamos21.
La confeccin de estudios monogrficos conjuntos no ha sido comn, a pesar de ser un

campo en el que las actuaciones de todas las instituciones dara pie a valoraciones de
mayor entidad que las de naturaleza individual. En ellos pueden conjugarse las
conclusiones y recomendaciones de todas las instituciones y darles especial relevancia
por encontrase avaladas por la auctoritas del conjunto. Slo recientemente se ha
parte, Fernndez Rodrguez seala todos los temas abordados en las jornadas de coordinacin de
defensores del pueblo (J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 145).
19
20
21
Fernndez Rodrguez destaca la relevancia de las relaciones personales entre los titulares al sealar
que cobra especial relieve el talante personal de los titulares de dichas instituciones, que har la
relacin ms fluida o la obstaculizar (J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 142).
378
elaborado un informe conjunto, relativo a la situacin de las urgencias sanitarias, en el

que han participado todas las instituciones.
En el mbito de la colaboracin se enmarcan las solicitudes de actuacin en materia

competencial de otro ombudsman. Esta posibilidad se puede plantear en trminos
muy amplios, que abarcara casi todas las posibles actuaciones que correspondieran a
los defensores, fundamentalmente al Defensor del Pueblo, puesto que en sentido
contrario resultaran extraas desde el momento en que aquel cuenta con una
competencia universal. Entre las solicitudes de mayor relevancia se cuentan las
relativas a la posible presentacin de recursos de inconstitucionalidad o de amparo. Se
trata de la utilizacin indirecta de la legitimacin del Defensor del Pueblo para la
presentacin de estos recursos, para los que nicamente est legitimado el defensor
estatal. Tiene especial relevancia la posibilidad de sugerir recursos de
inconstitucionalidad, puesto que la legitimacin para su presentacin es
extraordinariamente restringida. La solicitud de actuacin para la promocin de estos
recursos se contempla en la mayora de las leyes reguladoras de las instituciones
autonmicas vigentes22.
Como sabemos, la Constitucin incluy al Defensor del Pueblo entre los rganos o
personas legitimadas para la presentacin del recurso directo de inconstitucionalidad
(art. 162.1. a.), y asimismo atribuy a este rgano la facultad de interponer el recurso
de amparo (art. 162.1. b)23. Por ello, la capacidad de promover este tipo de acciones
ante el Tribunal Constitucional queda restringida al comisionado de las Cortes
Generales, sin que quepa extender esta legitimacin al resto de los comisionados
22
Por ejemplo, en el art. 39 de la ley del Valedor do Pobo; en el art. 26 de la ley del Defensor del Pueblo
Andaluz; en los arts. 23 y 27 de la ley del Justicia de Aragn; en el art. 21 de la ley del Diputado del
Comn de Canarias; en el art. 22 de la ley del Procurador del Comn de Castilla y Len; en los arts. 14 y
39 de la ley del Defensor del Pueblo de Navarra; y en el art. 37 de la ley del Ararteko del Pas Vasco.
23
Esta legitimacin se encuentra recogida tambin en la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, en los
arts. 32.1.b. (el recurso de inconstitucionalidad) y 46.1 (el recurso de amparo), y tambin el la Ley
Orgnica del Defensor del Pueblo, en el art. 29.
379
existentes en algunas comunidades. No obstante, la vinculacin funcional de stos y el

Defensor del Pueblo coloca a los ombudsman autonmicos en una posicin singular en
ciertas iniciativas de impugnacin constitucional de normas con rango de ley o de
otros actos de los poderes pblicos, a travs de la colaboracin institucional entre los
diferentes defensores. Esta posibilidad tom carta de naturaleza en los convenios
suscritos por el Defensor del Pueblo y los diferentes defensores autonmicos, que
prevean la facultad de stos de proponer al Defensor del Pueblo la presentacin de
recursos de inconstitucionalidad y amparo respecto de las materias y cuestiones de que
haya(n) conocido en el uso de sus competencias, como seala, por ejemplo, el
Acuerdo de Cooperacin y Coordinacin entre el Defensor del Pueblo y el Diputado
del Comn de Canarias.24
Esta facultad, que en realidad es una sugerencia motivada de los comisionados

autonmicos al Defensor del Pueblo, puede ser ejercitada por cualquiera de aquellos al
margen de la circunstancia de tener o no suscrito un convenio de colaboracin con el
Defensor, puesto que en ltimo trmino la iniciativa no es ms que un concreto
ejercicio del principio de colaboracin. Por ello, resulta posible en el momento
presente, a pesar de encontrarse los anteriores convenios sin vigencia.
La utilizacin de esta legitimacin rogada puede ser solicitada por cualquier ciudadano
que se dirija al Defensor del Pueblo. Lgicamente, la identidad de naturaleza y la
proximidad funcional harn que previsiblemente el Defensor sea ms receptivo a las
sugerencias motivadas de los comisionados autonmicos.
Con esta posibilidad se articula una frmula de participacin limitada de los defensores
autonmicos en uno de los principales poderes del Defensor del Pueblo, que adems
24
As se seala en el art. sexto, prrafo 1, del acuerdo citado, suscrito el 3 de febrero de 1993. En esta
misma lnea se prev sta forma de cooperacin en el acuerdo firmado por el Defensor del Pueblo y el
Sndic de Greuges el 15 de junio de 1995 (art. 6.1.); o el acuerdo con el Procurador del Comn de Castilla
y Len firmado el 1 de febrero de 1996 (art. 6.1.); o el acuerdo suscrito con el Valedor do Pobo el 26 de
febrero de 1997 (art. 6.1.). Todas las menciones a este punto tienen idntica redaccin en cada uno de
los acuerdos referidos.
380
constituye un elemento principal en el ejercicio de su funcin de defensa de los

derechos constitucionales del Ttulo I.
Se han dado diferentes casos en los que los defensores autonmicos solicitan al
Defensor la interposicin del recurso de inconstitucionalidad contra leyes
autonmicas. En otros casos la actuacin del defensor autonmico puede concretarse
en la advertencia de una posible iniciativa en este sentido ante el Defensor del Pueblo
dirigida al Gobierno autonmico en relacin con un determinado proyecto de ley25.
Otra forma de cooperacin se produce a travs del llamado auxilio mutuo o por medio
de la realizacin de actuaciones conjuntas o coordinadas. Como ya vimos, el art. 28.2
del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Defensor del Pueblo seala que
esa institucin pude pedir el auxilio de los rganos similares de las Comunidades
Autnomas. Resulta especialmente til y necesario cuando se deban practicar
actuaciones complejas. En estos casos para llevarlas con mayor eficacia es aconsejable
contar con los medios personales y materiales de la institucin ms prxima 26. En otras
ocasiones el auxilio se realiza para reforzar o complementar las actuaciones, que de
esta forma se pueden convertir en conjuntas. El Defensor del Pueblo suele recurrir a
esta frmula por razn de la proximidad de los defensores autonmicos y sobre todo
cuando debe realizar alguna visita de inspeccin27. De la misma manera el defensor
autonmico tambin puede solicitar el auxilio del Defensor del Pueblo cuando
25
As sucedi, por ejemplo, en el caso de la iniciativa del Valedor do Pobo para que el Gobierno gallego
dejara de utilizar las leyes de presupuestos de la Comunidad Autnoma de forma contraria a los lmites
constitucionales derivados de la naturaleza de esas leyes. Al respecto puede verse F. L. DE ANDRS
ALONSO, Los defensores del pueblo y los lmites materiales de las leyes de presupuestos, en Anuario
de la Facultad de Derecho de Ourense, Universidad de Vigo, 2003, pgs. 129 y ss.
26
En este mismo sentido Fernndez Rodrguez seala que se trata de un deber de perfiles difusos que se
concreta en recibir el apoyo de medios materiales o personales, en su puesta a disposicin para el
ejercicio de ciertas funciones (op. cit. pg. 142).
27
Por ejemplo, el Defensor del Pueblo solicit el auxilio del Valedor do Pobo para el anlisis conjunto de
la instalacin en Mugardos (A Corua) de una planta de regasificacin que contaba con una amplia
oposicin debido a posibles perjuicios medioambientales y riesgos en materia de seguridad.
381
considera que su actuacin puede ser ms eficaz, cuando el problema trasciende de su

territorio o con el fin de generalizar la solucin propuesta.
En algunos casos la asistencia mutua en relacin con determinadas materias se puede

concretar o sistematizar a travs de acuerdos, aunque no es la prctica comn, sobre
todo en el panorama actual, en el que, como vimos, los anteriores convenios generales
ya no se encuentran vigentes y no han sido sustituidos por nuevos acuerdos. Algunos
defensores consideraron los acuerdos como el medio adecuado de clarificacin del
papel mutuo en materias de especial relevancia.
En otras ocasiones, aunque no se solicite el auxilio por parte del Defensor del Pueblo a
los autonmicos, sin embargo la realizacin de visitas en su territorio suelen ir
acompaadas de informaciones o avisos para su conocimiento, sobre todo cuando se
trata de asuntos en los que tambin tiene competencia el defensor autonmico. A la
cortesa protocolaria se sumara la virtualidad de propiciar que ste aporte a la
actuacin del Defensor del Pueblo los resultados de sus investigaciones anteriores en
la materia y las conclusiones a que hubiere llegado, si es el caso, lo que sin duda
resultar de inters para ambos y sobre todo, para los ciudadanos afectados.
Como sealamos, uno de los medios utilizados desde hace tiempo para llevar a cabo la
coordinacin de funciones entre los defensores, detectar la posible duplicidad y evitar
sus efectos fue el intercambio de informacin peridica. Se concretaba en el envo
cada mes de un listado conteniendo los nombres de todas las personas que desde esa
comunidad presentaron queja en la institucin estatal. El Defensor del Pueblo enviaba
esa informacin para que los comisionados autonmicos pudieran cotejar el listado
con sus entradas mensuales28. No obstante, este medio resultaba anticuado, como ya
hemos sealado, y con su aplicacin se ponan de relieve muchas carencias. En primer
trmino, al tratarse de un listado que tena en cuenta slo el lugar de procedencia de
28
Como sealamos, el Sndic de Greuges de Catalua y el Procurador del Comn de Castila y Len
tambin remitan los nombres de las personas que reclamaban en su institucin, tal y como seala L.
FELTRER RAMBAUD, Art. 12, en A. Rovira Vias (dir.), Comentarios, op. cit., pg. 324.
382
la queja poda suceder que no contuviera reclamaciones dirigidas al comisionado

desde fuera de su comunidad, pero relativas a la administracin autonmica o local de
la Comunidad Autnoma. Pero el principal problema, como pusimos de relieve, era
que la periodicidad en el intercambio de informacin no permita actuar en los
tiempos adecuados para evitar el inicio de actuaciones duplicadas y en la mayor parte
de los casos slo se lograba evitar que la duplicidad se prolongara, pero sin evitar sus
efectos hasta el momento de su deteccin y de la determinacin tarda de la forma de
abordarla.
Debido a la finalizacin de la vigencia de los convenios, esta forma de intercambio de

informacin decay y en este momento no se practica, al menos en la mayor parte de
los casos. Esto no quiere decir que no se produzcan intercambios espordicos de
informacin y actuaciones en la lnea que establecan los anteriores convenios. As,
cuando se detectan actuaciones coincidentes entre dos instituciones lo comn es que
ambas entren en contacto y establezcan el medio adecuado para evitar la duplicidad.
Como es de suponer, este remedio se da en escasas ocasiones, fundamentalmente
cuando la propia queja es la que aporta informacin sobre esa duplicidad, al advertirla
el propio reclamante. Se basa, por tanto, en un medio rudimentario y falto de la ms
mnima sistemtica.
Como ya indicamos, se intenta poner en marcha un sistema que permita detectar las
duplicidades de forma gil. Como seala Fernndez Rodrguez, desde finales de 2014 el
ombudsman estatal trabaja con los autonmicos para el desarrollo de un sistema
informtico que permita evitar duplicidades29.
29
Se trata de un software que comparte base de datos. En el mismo se introduciran ciertos datos del
promotor de la queja para tratar de localizar la posible duplicidad. Habr que estudiar su operatividad
cuando se aplique, J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 148.
383
Al margen del uso ms o menos frecuente de estos mecanismos de colaboracin y de

su efectividad, el medio ms usado para la colaboracin entre defensores en la
actualidad, cuando ya no existen convenios entre las instituciones, es la remisin
ordinaria de quejas desde los defensores al Defensor del Pueblo cuando se trata de
asuntos de su exclusiva competencia. Esta remisin se produce en aplicacin de lo
previsto en el art. 2.3 de la ley 36/1985 y tambin en la mayor parte de las leyes
autonmicas. Las instituciones autonmicas han cumplido ese deber con lealtad y no
han dejado de remitir las quejas de competencia estatal a la institucin
constitucional30.
6. La doctrina constitucional en materia de funciones de los defensores, concurrencia

y coordinacin
La jurisprudencia constitucional para la delimitacin de los mbitos o funciones de

cada uno de los defensores es amplia. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de
pronunciarse sobre la prctica totalidad de los aspectos controvertidos y con ello ha
podido establecer un criterio consolidado que permite conocer cules son los aspectos
exclusivos y los concurrentes en este mbito. Esa delimitacin resulta clave a la hora
de abordar las relaciones interinstitucionales y para aplicar los principios de
cooperacin, colaboracin y coordinacin.
En primer objeto de controversia constitucional vers sobre la capacidad de los

defensores autonmicos para supervisar la actividad de la administracin local
radicada en el territorio de su comunidad. Las Sentencias del Tribunal Constitucional
142/1988 y 157/1988 aclaran que la restriccin de la competencia de supervisin de
los defensores autonmicos generalizada a travs de la Ley 36/1985 resulta
constitucional, en especial para los casos que se conocan, el aragons y el cataln,
30
Para conocer el nmero de quejas remitidas y el porcentaje que supone en la actividad anual del
Defensor del Pueblo pueden consultarse los cuadros que facilita J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit.,
pgs. 147-148. En ellos se aprecia que tanto el nmero como el porcentaje se han mantenido en unos
parmetros con pocas fluctuaciones.
384
cuyos estatutos restringan la capacidad de supervisin de los defensores a la

administracin autonmica.
La sentencia del Tribunal Constitucional 142/1988 se dict debido a la impugnacin

por el Gobierno del art. 2.2 de la Ley del Justicia de Aragn, que atribua a esta
institucin la funcin de supervisar tanto la administracin autonmica como la local
aragonesa, mientras que en Estatuto de Autonoma de Aragn slo mencionaba la
administracin de la comunidad. Como tuvimos oportunidad de ver en el Captulo VI,
esta sentencia sienta la doctrina de que no se rebasa el mbito competencial atribuido
al defensor autonmico en el caso de que la supervisin se ejerza sobre actuaciones en
el ejercicio de competencias propias de la Comunidad Autnoma que hayan sido
trasferidas o delegadas a los entes locales. En su Fundamento Jurdico 5 se dice que en
tal caso stos actuaran en tales supuestos, efectivamente, como entes
descentralizados de la propia Comunidad, con lo que no se rebasara el lmite estricto
que impone el artculo 33.2 del Estatuto (de Aragn). Esta interpretacin del artculo
2.2 es perfectamente compatible con la distincin de competencias propias de las
entidades locales de las atribuidas por delegacin a que se refiere el artculo 7 Ley
7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local, y mientras las primeras, segn el
artculo 7, se ejercen en rgimen de autonoma y bajo la propia responsabilidad, las
delegadas se ejercitan en los trminos de la delegacin, que puede prever tcnicas de
direccin y control.
La sentencia del Tribunal Constitucional 157/1988 se pronuncia en el mismo sentido

como consecuencia de la impugnacin por el Parlamento de Catalua del art. 2.1 de la
Ley 36/1985, que, como vimos, restringe la posibilidad de supervisin de los
defensores autonmicos en el mbito de la administracin local al mbito de las
actuaciones que hayan sido delegadas o transferidas. El Tribunal Constitucional declara
la constitucionalidad de la previsin de la ley de coordinacin de los defensores debido
a que el Estatuto de Autonoma de Catalua, como haca el aragons, limitaba el
385
campo de control del ombudsman autonmico a la administracin de la comunidad

(Fundamento Jurdico 5). En concreto seala que el inciso impugnado no choca con lo
establecido en el art. 35 del Estatuto de Autonoma cataln (anterior). En ste se
establece que el Parlamento podr nombrar un Sndic de Greuges para la defensa de
los derechos fundamentales y las libertades pblicas de los ciudadanos, a cuyos
efectos podr supervisar las actividades de la Administracin de la Generalidad. Su
mbito especfico de actuacin queda, por tanto, meridianamente previsto en dicho
precepto estatutario y nada puede observarse en el inciso impugnado que lo
contradiga. El art. 2.1 de la Ley 36/1985 establece que la proteccin de los derechos y
libertades reconocidos en el Ttulo I de la Constitucin y la supervisin, a estos
efectos, de la actividad de la Administracin pblica propia de cada Comunidad
Autnoma, as como de las Administraciones de los Entes locales, cuando acten en
ejercicio de competencias delegadas por aqulla, podr realizarse, sin mengua de las
facultades que al Defensor del Pueblo le atribuyen la Constitucin y su Ley Orgnica,
en rgimen de cooperacin entre el Defensor del Pueblo y el Comisionado
parlamentario autonmico, mediante la celebracin de los pertinentes acuerdos de
colaboracin.
Contina la sentencia sealando que si el Estatuto de Autonoma de Catalua prev

como mbito de actuacin del Sndic de Greuges la supervisin de la Administracin de
la Generalidad y si el precepto parcialmente impugnado contempla la posibilidad de
acuerdos de cooperacin entre el Defensor del Pueblo y los Comisionados
parlamentarios autonmicos para la supervisin tanto de las Administraciones
autonmicas como de las locales, cuando stas acten en ejercicio de competencias
delegadas por aqullas, no se ve la menor contradiccin entre ambas regulaciones. No
solamente no hay restriccin del mbito de actuacin previsto en el art. 35 del EAC,
sino que, en realidad, el precepto parcialmente impugnado contempla una actuacin
de los Comisionados parlamentarios autonmicos ms amplia de lo que podra
entenderse en una interpretacin literal y estricta del citado precepto del Estatuto
cataln. En este sentido, puede recordarse la reciente STC 142/1988, de 12 de julio, en
386
la que se declar que no resultaba contrario al artculo correspondiente del Estatuto

de Autonoma de Aragn -que tambin refiere la supervisin del Justicia de Aragn a la
actuacin de la Administracin de la Comunidad Autnoma-, el artculo de su Ley
reguladora que extenda tal supervisin a la actividad de los Entes locales, en tanto se
entendiera restringido al ejercicio por parte de stos de competencias delegadas o
transferidas por la Comunidad Autnoma, ya que en tales supuestos los Entes locales
venan a actuar como Entes descentralizados de aqulla (fundamento jurdico 5)31.
Sin embargo, esta doctrina debe entenderse hoy superada por efecto del nuevo
Estatuto de Autonoma de Catalua, que atribuye al Sndic competencia general en
materia de administracin local, sin restricciones, como suceda con anterioridad. La
sentencia del Tribunal Constitucional 137/2010, de 16 de diciembre (Fundamento
Jurdico 7) seal que no es inconstitucional el hecho de que al Sndic de Greuges se le
encargue la supervisin de la actividad de la administracin local de Catalua y la de
los organismos pblicos o privados vinculados que dependen de la misma32. Sin formar
parte de la administracin de la Generalitat, las administraciones locales estn
reguladas en el Estatuto de Autonoma. No obstante, dicha supervisin, no podr
considerarse exclusiva ni excluyente de la supervisin del Defensor del Pueblo en
cuanto que sta se extiende a todas las administraciones pblicas, ya sean estatales,
autonmicas o locales.
31
La sentencia contina indicando que por idnticas razones tampoco se percibe contradiccin alguna
entre el precepto impugnado y los arts. 8 y 9.1 del EAC. Al no regular la Ley 36/1985 competencia alguna
de las figuras autonmicas anlogas al Defensor del Pueblo, difcilmente podra haberse vulnerado el
art. 9.1 EAC, que atribuye a la Generalidad la competencia para regular sus instituciones de
autogobierno. Y tampoco puede entenderse que delimitar supuestos de cooperacin entre el Defensor
del Pueblo y los Comisionados parlamentarios autonmicos pueda afectar negativamente, sino ms bien
al contrario, al deber de los poderes pblicos de Catalua de promover las condiciones y remover los
obstculos a la libertad e igualdad de ciudadanos y grupos sociales que contempla el art. 8 del EAC.
32
La atribucin se da en el art. 78.1 EAC, que seala que para el cumplimiento de sus funciones el Sndic
supervisa, entre otras administraciones, la actividad de la Administracin local de Catalua y la de los
organismos pblicos o privados vinculados o que dependen de la misma.
387
Por lo que se refiere a las funciones de los defensores autonmicos en relacin con la
administracin perifrica del Estado en el mbito territorial de cada comunidad,
tambin la Sentencia del Tribunal Constitucional 142/1988 tuvo que pronunciarse
sobre la atribucin al Justicia de Aragn de la facultad para dirigirse a todas las
autoridades, organismos, funcionarios y dependencias de cualquier administracin con
sede en Aragn. Como ya tuvimos ocasin de tratar, en este caso el Tribunal
Constitucional sienta la doctrina de que el trmino dirigirse, interpretado segn el
sentido de las palabras, no puede entenderse como una forma de sometimiento de la
administracin del Estado a la supervisin del Justicia, sino que nicamente significa
que ste se puede poner en comunicacin con cualquier administracin para solicitar
informacin o ayuda necesarias para el desempeo de sus funciones. Y en esta lnea
aade que los organismos o personas a quienes se dirija el Justicia, en virtud de lo
dispuesto en el artculo 2.3, le prestarn o facilitarn tal informacin o auxilio en
funcin de las normas que les sean aplicables, pero no, ciertamente, como
consecuencia de este precepto de la Ley impugnada, que no establece la
subordinacin de todas las Administraciones presentes en la Comunidad Autnoma a
la supervisin del Justicia de Aragn, ni impone obligacin alguna para tales
Administraciones (Fundamento Jurdico 3).
La sentencia del Tribunal Constitucional que sin duda tiene mayor relevancia en este
orden es la que resolvi sobre la impugnacin del art. 78 del actual Estatuto de
Autonoma de Catalua. ste seala en su prrafo 1 (o sealaba, como veremos) que
el Sndic de Greuges tiene la funcin de proteger y defender los derechos y las
libertades reconocidos por la Constitucin y el presente Estatuto. A tal fin supervisa,
con carcter exclusivo, la actividad de la Administracin de la Generalitat, la de los
organismos pblicos o privados vinculados o que dependen de la misma, la de las
empresas privadas que gestionan servicios pblicos o realizan actividades de inters
general o universal o actividades equivalentes de forma concertada o indirecta y la de
las dems personas con vnculo contractual con la Administracin de la Generalitat y
con las entidades pblicas dependientes de ella. Tambin supervisa la actividad de la
388
Administracin local de Catalua y la de los organismos pblicos o privados vinculados

o que dependen de la misma. La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28
de junio, declara inconstitucional, por invadir la funcin supervisora atribuida al
Defensor del Pueblo, la atribucin al Sndic de Greuges la funcin de la supervisin de
la actividad administrativa autonmica con carcter exclusivo.
El Defensor del Pueblo haba impugnado este artculo por la utilizacin de esa
expresin que, en caso de permanecer, hubiera alterado la competencia universal o el
rgimen de funciones que vena ejerciendo la institucin constitucional, como hemos
expuesto ampliamente hasta ahora. Se excluira la actuacin del Defensor del Pueblo
respecto de la administracin catalana, vulnerndose abiertamente, y sin posibilidad
de interpretacin conforme, el art. 54 CE, segn el recurso33.
33
El Abogado del Estado entenda que no se puede pretender impedir al Defensor del Pueblo la
supervisin de la Administracin autnoma catalana contra lo dispuesto en el art. 54 CE, precisado y
aclarado en este particular por el art. 12.1 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril. Ha de estar abierto,
por igual y para todos, el acceso a la institucin estatal para la defensa de los derechos constitucionales,
cualquiera que sea el poder pblico al que haya de atribuirse la posible vulneracin de aqullos. No
obstante opina que cabe una interpretacin del art. 78.1 que lo acomode a la Constitucin. El carcter
exclusivo atribuido a la supervisin del Sndic cataln ha de entenderse centrado en los nuevos derechos
estatutarios, aduciendo que, segn el art. 12.1 de su Ley Orgnica reguladora, el Defensor del Pueblo
puede supervisar la actividad de la Comunidad Autnoma en el mbito de competencias definido por
dicha Ley, que no incluira los llamados derechos estatutarios. As pues, en la funcin de proteger los
derechos y libertades consagrados por la Constitucin el Sndic concurrira con el Defensor del Pueblo,
en los trminos de sus respectivas regulaciones, pero slo el Sndic protegera y defendera los derechos
estatutarios, por lo que slo de l podra decirse que, simultneamente, ostenta la funcin de supervisar
los derechos y libertades constitucionales y los derechos estatutarios. As interpretado, el art. 78.1 no
sera inconstitucional, puesto que no impide ni mengua la funcin supervisora del Defensor del Pueblo.
El Gobierno de la Generalitat destaca dos elementos esenciales de la configuracin constitucional del
Defensor del Pueblo: su definicin como comisionado de las Cortes Generales y la habilitacin al mismo
no slo para controlar la actividad administrativa, sino, incluso con mayor relevancia por ser su funcin
principal, para defender los derechos de los ciudadanos. Esta funcin, de la que carecen los Defensores
autonmicos, explica la atribucin de legitimacin para actuar ante el Tribunal Constitucional. De la
configuracin del Defensor del Pueblo como comisionado de las Cortes Generales se derivara un lmite
para su mbito objetivo de actuacin, pues resulta evidente, para el Ejecutivo cataln, que esta
institucin no puede ser ajena al principio de autonoma proclamado en el art. 2 CE. La capacidad de
actuacin del Defensor del Pueblo debera venir referida a la del rgano comitente y por ello no incluira
el control de la Administracin autonmica, dado que son muy limitadas y excepcionales las actuaciones
de control que las Cortes Generales pueden verificar sobre el Gobierno y la Administracin
autonmicos. La eficacia de la institucin en su conjunto requerira que sea el Sndic de Greuges el que
controle a la Administracin autonmica e informe de los resultados de ese control al Parlamento de
389
En el Fundamento Jurdico 33 de la sentencia se afirma con claridad el criterio de la

competencia universal del Defensor del Pueblo. En primer trmino seala que slo se
pronuncia respecto de esta cuestin porque de sus cinco apartados (del art. 78) slo
el primero ha sido impugnado, concretamente por atribuir al Sndic de Greuges la
funcin de supervisar la actividad administrativa autonmica, en todos los rdenes,
"con carcter exclusivo", ya que con esa exclusividad se hara imposible la actuacin
del Defensor del Pueblo respecto de la Administracin catalana, vulnerndose el art.
Catalua, por ser a ste a quien corresponde la funcin de control del Gobierno de la Generalitat,
rgano que dirige la Administracin autonmica. Esto no limitara, por otra parte, la actuacin del
Defensor del Pueblo como garante de los derechos fundamentales a travs de la interposicin de los
recursos pertinentes ante el Tribunal Constitucional, porque el propio Estatuto prev la colaboracin
institucional entre Sndic de Greuges y el Defensor del Pueblo (art. 78.2). La doctrina sentada en la STC
204/1992, de 26 de noviembre, respecto del Consejo de Estado y sus relaciones con los Consejos
Consultivos autonmicos sera aplicable a la potestad de control del Defensor del Pueblo sobre las
Administraciones pblicas. Finalmente, se precisa que la tramitacin parlamentaria del Estatuto ha
eliminado la inclusin, dentro del mbito de actividad del Sndic de Greuges, de la Administracin
estatal, al entenderse que esta exclusin s sera contraria al art. 54 CE.
Por su parte, el Parlamento de Catalua alega que el art. 54 CE atribuye al Defensor del Pueblo la
defensa de los derechos reconocidos en el ttulo primero de la Constitucin, para lo cual podr
supervisar la actividad de la Administracin; su interpretacin de acuerdo con el principio autonmico
determinara que, si existe un "defensor autonmico", debe tener el control exclusivo de la
Administracin autonmica correspondiente, dependiendo de su Gobierno. La referencia a la
Administracin no especificara a cul se refiere, pero puesto que se hace en singular podra
interpretarse que nicamente se refiere a la Administracin del Estado. La interpretacin extensiva de la
competencia del Defensor respecto a la supervisin universal de cualquier y toda Administracin no
estara en la Constitucin, sino en la Ley Orgnica 3/1981, del Defensor del Pueblo, de modo que lo que
el Estatuto contradira es el art. 12 de dicha Ley Orgnica, no el 54 CE. Sin embargo, la opcin del
legislador orgnico no podra convertirse en parmetro de constitucionalidad del texto estatutario, pues
las alegaciones de inconstitucionalidad, cuando versan sobre un texto estatutario, deben venir referidas
slo a preceptos de la Constitucin (la STC 157/1988, de 15 de septiembre). El Estatuto es una ley
estatal y la norma bsica de la Comunidad Autnoma, por lo que puede establecer excepciones a lo
normado en la Ley del Defensor del Pueblo. En todo caso -contina el Parlamento-, la exclusividad del
Sndic de Greuges no sera tal, pues hay dos mbitos de competencia de la Generalitat en los que el
Defensor del Pueblo es el nico que puede actuar en defensa y proteccin de los derechos
constitucionales: promover recursos de inconstitucionalidad si considerara que alguna ley del
Parlamento cataln resultase contraria a la Constitucin, e interponer recursos de amparo si alguna
actuacin de la Administracin autonmica conculcara los derechos fundamentales. Finalmente, el
escrito expone tres argumentos colaterales a favor de la constitucionalidad de la norma. De una parte,
que igual que el Defensor del Pueblo es un alto comisionado de las Cortes Generales, el Sndic de
Greuges es un comisionado del Parlamento de Catalua, a quien le corresponde informar. De otra parte,
la funcin del ombudsman es la de servir de magistratura de persuasin, pues no tiene capacidad
decisoria. De ese modo no parecera que puedan competir dos magistraturas cvicas similares que
necesariamente han de colaborar. Por ltimo, se seala que en la prctica y el Derecho en Estados
compuestos donde coexisten instituciones de ombudsmen a nivel federal y regional su articulacin
competencial se regula en los trminos de exclusividad que propugna el Estatuto.
390
54 CE. Y argumenta al respecto que la funcin supervisora atribuida al Defensor del

Pueblo por el art. 54 CE tiene por objeto la defensa de los derechos comprendidos en
el ttulo I de la Constitucin y se configura como una de las "garantas de las libertades
y derechos fundamentales" previstas en el captulo cuarto de ese mismo ttulo (arts. 53
y 54 CE). El hecho de que ejerza esa funcin como comisionado de las Cortes Generales
no supone que la actividad administrativa sobre la que puede proyectarse sea
nicamente la propia del Estado central, con exclusin de la Administracin
autonmica. Tratndose de los derechos fundamentales, las garantas establecidas en
los arts. 53 y 54 CE han de serlo frente a todos los poderes pblicos, pues a todos ellos,
sin excepcin, vinculan y someten. As como la garanta jurisdiccional no admite
distincin en su proyeccin sobre el poder pblico autonmico, tanto legislativo como
administrativo, as tampoco la garanta extrajurisdiccional propia del Defensor del
Pueblo puede limitarse en su alcance a la supervisin de la Administracin central del
Estado, sino que ha de comprender a cualesquiera administraciones pblicas en aras
de la perfecta cobertura de las garantas constitucionales de los derechos respecto de
todas las variables del poder pblico. La "Administracin" del art. 54 CE, como la
"Administracin" de los arts. 103 y 106 CE, no es, por tanto, la concreta especie
"Administracin central", sino el gnero en el que se comprende todo poder pblico
distinto de la legislacin y la jurisdiccin. De ah que la exclusividad que proclama el
precepto estatutario que examinamos infrinja el art. 54 CE. Por ello declara que el
inciso "con carcter exclusivo" contenido en el art. 78.1 EAC es inconstitucional y nulo.
Con posterioridad se plante tambin por el Defensor del Pueblo un recurso de

inconstitucionalidad que impugnaba diferentes aspectos de la Ley del Sndic aprobada
con posterioridad al Estatuto de Autonoma de Catalua y que por ello recoga gran
parte de sus postulados competenciales. El Defensor del Pueblo impugn la atribucin
exclusiva al Sndic del control de la administracin autonmica; su competencia
general en materia local; la creacin de la obligacin del Sndic de impulsar convenios
391
de colaboracin con el Defensor del Pueblo; y su condicin de autoridad catalana en

materia de prevencin de la tortura34.
34
Segn la propia sentencia el Defensor del Pueblo considera inconstitucional atribuir al Sndic de
Greuges facultades de supervisin sobre la administracin local y los organismos dependientes sin
establecer lmites, esto es, sin restringir su capacidad de control a las actuaciones de competencia de la
Comunidad Autnoma que hubieran sido transferidas o delegadas en los entes locales, algo que, como
vimos, antes no se haba impugnado en relacin con el Estatuto. Tambin entiende inconstitucional el
art. 78 de la Ley 24/2009 por establecer la suscripcin de convenios entre el Sndic de Greuges y el
Defensor del Pueblo para concretar el rgimen de colaboracin entre las instituciones, debido a que
entiende que la competencia es de las Cortes Generales y del Defensor del Pueblo. Y por lo que se
refiere a la creacin de un Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura, se atribuye al Sndic de
Greuges la condicin de "Autoridad Catalana para la Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes". El Defensor del Pueblo alega que se vulnera la competencia
exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales que establece el art.149.1.3 CE, ya que se
trata de una consecuencia derivada de un tratado internacional. La competencia se ejercit por las
Cortes Generales mediante Ley Orgnica 1/2009, de 3 de noviembre, designando al Defensor del Pueblo
Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura del Protocolo Facultativo.
El Gobierno de la Generalidad se opuso al recurso alegando que los artculos de la ley deben ser
interpretados segn el principio de autonoma del art. 2 CE. El art. 78.2 EAC reconoce al Defensor del
Pueblo facultades de control sobre la Administracin del Estado y funciones de garanta de los derechos
de los ciudadanos, puesto que est legitimado para interponer recursos de amparo y de
inconstitucionalidad, lo que justifica la previsin de la necesaria relacin de colaboracin con el Sndic de
Greuges. Por otro lado, la autonoma de los entes locales no impide controles externos, entre otros por
el Sndic de Greuges. La ley no afecta a la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones
internacionales, en cuanto se cumplen los requisitos establecidos en la STC 165/1994 para que las
Comunidades Autnomas lleven a cabo actividades con proyeccin exterior. La atribucin al Defensor
del Pueblo del ejercicio de las funciones de Mecanismo Nacional por Ley Orgnica 1/2009 no impide que
el Parlamento de Catalua establezca su propio mecanismo para actuar en los mbitos materiales en los
que la Generalidad tiene competencias, y que sea despus el Estado, como sujeto internacional, el que
comunique la designacin al organismo internacional correspondiente.
El Parlamento de Catalua se opuso alegando que no se veta la intervencin del Defensor del Pueblo en
el mbito de la Generalidad, donde existen dos mbitos de competencia en los que ste es el nico que
puede actuar: interponer recurso de inconstitucionalidad y promover recurso de amparo. El Sndic de
Greuges ejerce su actividad respecto de los entes locales de Catalua, teniendo en cuenta la regulacin
que hace el Estatuto de la Administracin local y de las competencias de la Generalidad respecto a esas
entidades. La ley no pretende regular al Defensor del Pueblo ni imponerle un procedimiento de
coordinacin con el Sndic de Greuges; slo recoge el principio de colaboracin y coordinacin entre
Estado y Comunidades Autnomas. Tambin considera que no invade la competencia exclusiva del
Estado sobre relaciones internacionales, ya que, siguiendo la doctrina de la STC 165/1994, las
Comunidades Autnomas, en tanto no incidan en el ncleo reservado al Estado por el art. 149.1.3,
pueden realizar actividades enmarcadas genricamente en el concepto llamado accin exterior, de
acuerdo con las competencias que les atribuya el correspondiente estatuto de autonoma y con la
legtima finalidad de hacerlas efectivas. Considera que tal atribucin competencial deriva del art. 196.4
del EAC que atribuye a la Generalitat el deber de adoptar las medidas necesarias para ejecutar las
obligaciones derivadas de los tratados y los convenios internacionales ratificados por Espaa o que
vinculen al Estado en el mbito de sus competencias. El principio de interpretacin conforme a la
Constitucin, aplicado a la modificacin de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo por Ley Orgnica
1/2009, que atribuye al Defensor del Pueblo las funciones del Mecanismo Nacional de Prevencin de la
Tortura, permitira adems otros mecanismos nacionales establecidos por las Comunidades Autnomas.
392
La sentencia del Tribunal Constitucional 46/2015 aborda las cuestiones dividindolas

en un primer grupo de carcter general, relativo a la competencia exclusiva para
controlar la administracin autonmica, el control amplio de administracin local y a la
obligacin de colaboracin, y otro relativo a la atribucin al Sndic de la condicin de
Autoridad Catalana para la Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes. El primer grupo de impugnaciones se entiende resuelto por
remisin a la anterior sentencia relativa al Estatuto de Autonoma35.
35
Este grupo de impugnaciones ha quedado resuelto en las sentencias dictadas en los recursos de
inconstitucionalidad contra la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de
Autonoma de Catalua. La STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 33), resolvi la impugnacin del apartado
primero del art. 78 EAC, concretamente por atribuir al Sndic de Greuges la funcin de supervisar la
actividad administrativa autonmica, en todos los rdenes, "con carcter exclusivo", ya que con esa
exclusividad se hara imposible la actuacin del Defensor del Pueblo respecto de la Administracin
catalana, vulnerndose el art. 54 CE (FJ 3). Cita para desarrollar su doctrina la establecida entonces y
que ya comentamos.
En el mismo sentido, la STC 137/2010, de 16 de diciembre (FJ 7), razon que declarada la
inconstitucionalidad de la exclusividad del Sndic de Greuges en el ejercicio de la funcin de proteccin y
defensa de los derechos y las libertades reconocidos por la Constitucin y el EAC, sin embargo, no es
inconstitucional el hecho de que al Sndic de Greuges se le encargue la supervisin de la actividad de la
Administracin local de Catalua y la de los organismos pblicos o privados vinculados que dependen de
la misma (art. 78.1 EAC), pues, sin formar parte de la Administracin de la Generalitat, las
Administraciones locales estn reguladas en el Estatuto de Autonoma. No obstante, dicha supervisin,
no podr considerarse exclusiva ni excluyente de la supervisin del Defensor del Pueblo en cuanto que
sta lo es de todas las Administraciones Pblicas, ya sean estatales, autonmicas o locales.
Aade el Fundamento Jurdico 3 que habiendo sido declarada la inconstitucionalidad del inciso "con
carcter exclusivo" del apartado 1 del art. 78 EAC (STC 31/2010, FJ 33), la remisin que hace el art. 3.1
de la Ley 24/2009 al art. 78.1 EAC se hace a un artculo depurado de inconstitucionalidad, en el que ya
no existe la expresin "con carcter exclusivo". De forma que queda preservada la competencia del
Defensor del Pueblo para supervisar no slo a la Administracin central del Estado, sino a cualesquiera
Administracin pblica en Catalua. Lo mismo es aplicable a la impugnacin de los incisos "la
Administracin local", y "o a la Administracin local", de las letras b) y c) del art. 26, que prev la
supervisin por el Sndic de Greuges de la Administracin local y de los organismos pblicos y privados
vinculados con sta que, igualmente por remisin expresa, se realiza en los trminos del art. 78.1 EAC.
Una vez depurado este artculo del Estatuto, la supervisin del Sndic de Greuges sobre la
Administracin local y los organismos vinculados a ella no es exclusiva, con lo que no excluye la del
El ltimo precepto de ste primer grupo es el art. 78 de la Ley 24/2009, que regula las relaciones de
colaboracin del Sndic de Greuges con el Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo impugna este
precepto porque, entiende, regula la colaboracin entre el Sndic de Greuges y el Defensor del Pueblo,
vulnerando de esta forma las competencias de las Cortes Generales para regular las relaciones entre el
Defensor del Pueblo y los Comisionados Parlamentarios autonmicos, con infraccin de la Constitucin
en sus arts. 54 (Defensor del Pueblo) y 66.2 (potestad legislativa del Estado). Esta cuestin qued
393
Con respecto a la atribucin al Sndic de Greuges de la condicin de Autoridad Catalana

para la Prevencin de la Tortura36 seala (Fundamento Jurdico 4) que el Tribunal
Constitucional, en la STC 165/1994, de 26 de mayo, restringiendo la postura mantenida
hasta entonces, precisa el contenido del ttulo competencial estatal "relaciones
resuelta en la antes citada STC 137/2010 (FJ 7), dictada en recurso del Defensor del Pueblo. La inclusin
del llamado principio de cooperacin en el art. 78.2 EAC y en el art. 78 de la Ley 24/2009 de desarrollo
de aqul, est condicionada por el principio de voluntariedad. De manera que la previsin de la
cooperacin en el Estatuto o en normas autonmicas no impone nada al Estado, que puede actuar con
plena libertad. De acuerdo con esta doctrina, no procede declarar que el art. 78 de la Ley 24/2009 es
inconstitucional.
36
El mismo FJ 4 seala del convenio que el Protocolo Facultativo de la Convencin contra la Tortura y
Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, hecho en Nueva York el 18 de diciembre de
2002 y ratificado por Espaa en 2006, tiene como objetivo establecer un sistema de visitas peridicas a
cargo de rganos independientes, unos internacionales y otros nacionales, a los lugares en que se
encuentren personas privadas de su libertad, con el fin de prevenir la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes (art. 1). Para ello los Estados partes establecen un sistema
preventivo, no judicial, constituido por un rgano internacional (Subcomit para la Prevencin) y por
uno o varios, si as lo decide cada Estado, rganos nacionales (Mecanismo Nacional de Prevencin), que
realizarn visitas a cualquier lugar bajo la jurisdiccin y control del Estado en el que se encuentren o
pudieran encontrarse personas privadas de libertad (arts. 2 y 3). A estos efectos, por privacin de
libertad se entiende cualquier forma de detencin o encarcelamiento o de custodia de una persona por
orden de una autoridad judicial o administrativa o de otra autoridad pblica, en una institucin pblica o
privada de la cual no pueda salir libremente (art. 4).
El art. 17 del Protocolo dispone: "Cada Estado Parte mantendr, designar o crear, a ms tardar un ao
despus de la entrada en vigor del presente Protocolo o de su ratificacin o adhesin, uno o varios
mecanismos nacionales independientes para la prevencin de la tortura a nivel nacional. Los
mecanismos establecidos por entidades descentralizadas podrn ser designados mecanismos nacionales
de prevencin a los efectos del presente Protocolo si se ajustan a sus disposiciones. Por ello la Ley
Orgnica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislacin procesal
para la implantacin de la nueva Oficina judicial, por la que se modifica la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial, aadi una nueva Disposicin Final nica a la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril,
del Defensor del Pueblo, dedicada al Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura, en los trminos
siguientes:
"Primero. El Defensor del Pueblo ejercer las funciones del Mecanismo Nacional de Prevencin de la
Tortura de conformidad con la Constitucin, la presente Ley y el Protocolo facultativo de la Convencin
contra la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
Segundo. Se crea un Consejo Asesor como rgano de cooperacin tcnica y jurdica en el ejercicio de las
funciones propias del Mecanismo Nacional de Prevencin, que ser presidido por el Adjunto en el que el
Defensor del Pueblo delegue las funciones previstas en esta disposicin. El Reglamento determinar su
estructura, composicin y funcionamiento.
La Resolucin de 25 de enero de 2012, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado,
modific el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Defensor del Pueblo, para adaptarlo a la
modificacin de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, mediante la Ley Orgnica 1/2009, de 3 de
noviembre, al objeto de que asuma las funciones del Mecanismo Nacional de Prevencin. En concreto,
la modificacin establece la estructura, composicin y funcionamiento del Consejo Asesor que prev la
reforma como rgano de cooperacin tcnica y jurdica en el ejercicio de las funciones propias del
Mecanismo Nacional de Prevencin.
394
internacionales" del art. 149.1.3 CE37. Seala que la doctrina sobre actividades de las
Comunidades Autnomas con proyeccin exterior y el alcance de la competencia
exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales ha sido reiterada en la
STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 125, con cita expresa de la STC 165/1994, de 26 de
mayo, FFJJ 5 y 6, a los que se hace referencia por las partes en el presente recurso y
posteriormente en la STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, citada a su vez por la
138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4. Sintetiza esa doctrina en que las Comunidades
Autnomas pueden llevar a cabo actividades con proyeccin exterior, con el lmite de
la reserva o competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones
internacionales; no cabe identificar esta materia con todo tipo de actividad con
alcance o proyeccin exterior; algunos de los elementos esenciales de competencia
estatal son la celebracin de tratados (ius contrahendi), la representacin exterior del
Estado (ius legationis), la creacin de obligaciones internacionales y a la
37
Se seala que ", no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a cabo correctamente las
funciones que tenga atribuidas, una Comunidad Autnoma haya de realizar determinadas actividades,
no ya slo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los lmites territoriales de Espaa" (STC 165/1994,
FJ 3). Anteriormente, el Tribunal haba afirmado que "el constituyente -en un precepto [art.149.1.3 CE]
de alcance perfectamente meditado e inequvoco, segn se deduce de sus antecedentes
parlamentarios- ha reservado en exclusiva a los rganos centrales del Estado la totalidad de las
competencias en materia de relaciones internacionales. Este carcter de la materia citada ya ha sido
observado con anterioridad, si bien escuetamente, por este Tribunal (as en las SSTC 44/1982,
fundamento jurdico 4. y 154/1985, fundamento jurdico 5.)." (STC 137/89, de 20 de julio, FJ 3). Si bien
inmediatamente, el Tribunal Constitucional matiz esta afirmacin rechazando que "...cualquier
relacin, por lejana que sea, con temas en los que estn involucrados otros pases o ciudadanos
extranjeros, implique por s slo o necesariamente que la competencia resulte atribuida a la regla
relaciones internacionales." (STC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 8). En posteriores sentencias, el
Tribunal consolida la doctrina que acepta que las Comunidades Autnomas realicen actividades con
proyeccin exterior: "la dimensin externa de un asunto no puede servir para realizar una
interpretacin expansiva del art. 149.1.3 C.E., que venga a subsumir en la competencia estatal toda
medida dotada de una cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si as fuera se producira
una reordenacin del propio orden constitucional de distribucin de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas" (STC 80/1993, FJ 3). Sin embargo, la STC 165/1994, de 26 de mayo, tambin
estableci lmites precisos a la accin exterior de las Comunidades Autnomas: "No obstante lo dicho, la
posibilidad de que disponen las Comunidades Autnomas, como parte del ejercicio de sus
competencias, para llevar a cabo una actividad con proyeccin externa, as como el alcance que esa
actividad pueda tener, cuenta con un lmite evidente: las reservas que la Constitucin efecta en favor
del Estado, y, sealadamente, la reserva prevista en el art. 149.1.3 de la Constitucin, que confiere al
Estado competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales." (STC 165/1994, FJ 5).
395
responsabilidad internacional del Estado, es decir, las relaciones entre sujetos

internacionales y regidas por el Derecho internacional; y el Estado puede establecer
medidas que regulen y coordinen las actividades con proyeccin externa de las
Comunidades Autnomas38.
En relacin con la ley enjuiciada la sentencia aprecia que segn el art.17 del Protocolo
Facultativo, "cada Estado Parte mantendr, designar o crear,, uno o varios
mecanismos nacionales independientes para la prevencin de la tortura a nivel
nacional." El mismo art. 17 prev tambin que "los mecanismos establecidos por
entidades descentralizadas podrn ser designados mecanismos nacionales de
prevencin a los efectos del presente Protocolo si se ajustan a sus disposiciones. En
este artculo es patente que la "designacin" del Mecanismo Nacional de Prevencin
prevista por los arts. 3 y 17 del protocolo, slo puede realizarla "cada Estado Parte".
Desde otro punto de vista, el Protocolo crea obligaciones internacionales y establece la
responsabilidad internacional del Estado, que es el nico responsable del
38
La doctrina sobre delimitacin de las respectivas competencias se concreta de la siguiente forma en la
sentencia: a) Las Comunidades Autnomas, como parte del ejercicio de sus competencias, pueden
llevar a cabo actividades con proyeccin exterior, si bien con el lmite de las reservas que la Constitucin
efecta a favor del Estado y, en particular, de la reserva prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere
competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales. b) En la delimitacin del alcance de la
competencia exclusiva estatal del art. 149.1.3 CE es preciso tener en cuenta que no cabe identificar la
materia relaciones internacionales con todo tipo de actividad con alcance o proyeccin exterior, ya que
si as fuera se producira una reordenacin del propio orden constitucional de distribucin de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas, aunque en todo caso han de quedar fuera
de la actividad con proyeccin exterior de las Comunidades Autnomas las actuaciones comprendidas
en el referido ttulo competencial. c) Sin pretender una descripcin exhaustiva de la reserva a favor del
Estado del art. 149.1.3 CE, este Tribunal ha identificado como algunos de los elementos esenciales que
conforman su contenido los relativos a la celebracin de tratados (ius contrahendi), a la representacin
exterior del Estado (ius legationis), as como a la creacin de obligaciones internacionales y a la
responsabilidad internacional del Estado; en otras palabras, las relaciones internacionales objeto de la
reserva contenida en el art. 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el
Derecho internacional, lo que supone, necesariamente, que las actividades con proyeccin exterior que
pueden llevar a cabo las Comunidades Autnomas deben entenderse limitadas a aquellas que no
impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a los
poderes pblicos extranjeros, no incidan en la poltica exterior del Estado y no generen responsabilidad
de ste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales. d) Dentro de la
competencia estatal, se sita la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las
actividades con proyeccin externa de las Comunidades Autnomas, para evitar o remediar eventuales
perjuicios sobre la direccin y puesta en ejecucin de la poltica exterior que corresponde en exclusiva al
Estado.
396
cumplimiento del Protocolo, no slo en cuanto a la designacin del mecanismo o

mecanismos nacionales, sino que es tambin responsable del resto de los deberes que
impone el Protocolo, como la cooperacin con el Subcomit para la Prevencin, la
garanta de independencia funcional de los mecanismos nacionales de prevencin,
facilitar el cumplimiento de su mandato, o publicar y difundir los informes anuales de
los mecanismos nacionales de prevencin, entre otros. En consecuencia, el art.
149.1.3, segn fue interpretado por la STC 165/1994, de 26 de mayo, no es compatible
con una situacin como la que plantea la Ley 24/2009 en los preceptos impugnados. El
Protocolo ha sido firmado y ratificado por el Estado en ejercicio de sus propias
competencias en "() materias tan caractersticas del ordenamiento internacional
como son las relativas a la celebracin de tratados (ius contrahendi), y a la
representacin exterior del Estado (ius legationis), as como a la creacin de
obligaciones internacionales y a la responsabilidad internacional del Estado (SSTC
137/1987, 153/1989 y 80/1993)" (STC 165/1994, FJ 5). No se trata de un supuesto
dudoso, de un aspecto de la competencia respecto del que el Tribunal Constitucional
no se hubiera pronunciado, sino del ncleo esencial de la competencia exclusiva,
perfectamente delimitado, compuesto de las materias caractersticas del derecho
internacional, sobre las que las Comunidades Autnomas carecen de competencia.
Slo el Estado ostenta competencia para designar los mecanismos nacionales de
prevencin que establece el Protocolo, as como para decidir si han de ser uno o
varios. La designacin por la Comunidad Autnoma de un mecanismo de prevencin
vulnera la competencia estatal y las normas estatales que designan el mecanismo.
Dicha designacin del Mecanismo Nacional de Prevencin, tampoco puede tener
amparo competencial -como alega el Letrado del Parlamento de Catalua- en el art.
196.4 del EAC, al que se alude a travs de su mera cita, pues el mismo no es la
consagracin de ttulo competencial alguno del que pudiera resultar la parcelacin de
la competencia exclusiva del Estado contenida en el art. 149.1.3 CE, sino, al contrario,
consecuencia y lgico correlato de dicha exclusividad estatal al plasmar un deber de la
Generalitat. En concreto, que la Generalitat "debe adoptar las medidas necesarias"
397
para que puedan ser ejecutadas las obligaciones que se deriven de los tratados y los
convenios internacionales ratificados por Espaa o que vinculen al Estado en el mbito
de sus competencias39.
Consecuencia de todo lo anterior es la declaracin de inconstitucionalidad de los

artculos que atribuyen al Sndic la condicin de Autoridad Catalana en el marco del
Protocolo40. En todo caso, los vicios de constitucionalidad no significan la
inconstitucionalidad de todo el ttulo de la ley catalana, en especial en lo que se refiere
a la organizacin y atribuciones al Sndic y a su capacidad para visitar espacios con
personas privadas de libertad, hacer entrevistas, recabar la opinin mdica, hacer
recomendaciones y formular propuestas y observaciones sobre los anteproyectos de
ley en la materia41.
39
Aade que el que sea el Estado el que debe comunicar a UN la designacin de la CA supone,
equivocadamente, que la Comunidad Autnoma podra imponer al Estado obligaciones
internacionales.
40
Tambin se declaran inconstitucionales los que le atribuyen el ejercicio de las competencias y
funciones derivadas del Protocolo; el que tiene como objeto articular la colaboracin con el Estado para
que el Sndic de Greuges pueda cumplir las funciones como Autoridad en los espacios con personas
privadas de libertad "que sean de titularidad estatal"; el que establece la obligacin de presentar "un
informe monogrfico" sobre sus actuaciones como Autoridad; el que atribuye al Consejo Asesor del
Sndic la facultad de "tener conocimiento" del mencionado informe 40; el que lo designa como entidad
que colabora con el Subcomit de NU. La regulacin contenida en dichos preceptos vulnera la
competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE y
tambin la competencia exclusiva del Defensor del Pueblo sobre la Administracin General del Estado
en Catalua conforme al art. 54 CE.
41
Las funciones atribuidas al Mecanismo Nacional de Prevencin no suponen obstculo alguno al
ejercicio de las competencias de supervisin que tiene encomendadas el Sndic de Greuges sobre la
Administracin de la Generalitat y la Administracin local de Catalua, y concretamente en relacin con
la prevencin de la tortura, otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Tampoco las
funciones del Mecanismo Nacional de Prevencin suponen un obstculo para que el Defensor del
Pueblo, en el ejercicio de las competencias que son inherentes a sus cometidos, ms all de su
designacin como Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura, pueda recabar, en su caso, la
colaboracin del respectivo Comisionado parlamentario para la mejor eficacia de sus gestiones y recibir
como tal, o como mecanismo nacional designado, las quejas que le hubieran sido remitidas sobre la
actividad de los rganos de la Administracin pblica estatal. Dicha colaboracin podra concretarse
mediante acuerdos, entre otros, sobre los mbitos de actuacin de las Administraciones Pblicas objeto
de supervisin, (art. 2.2 y 3 de la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones
entre la Institucin del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades
Autnomas).
Por lo que se refiere al "Equipo de Trabajo" y al "Consejo Asesor" del Sndic de Greuges "para la
Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes", le corresponde
al Parlamento de Catalua, en el mbito de sus competencias, en virtud de lo dispuesto en el art. 79.4
398
7. La concurrencia de funciones en tiempos de crisis: el Informe CORA
Una de las consecuencias de mayor relevancia en los ltimos tiempos en relacin con
la concurrencia de funciones que estamos tratando es la propuesta por parte de
algunas instancias estatales de evitarla mediante el aparentemente sencillo
mecanismo de la supresin de las instituciones autonmicas, que en este simplista
planteamiento se encontraran duplicadas debido a la existencia de la institucin
estatal y a la superposicin de aquellas. Con este presupuesto bsico el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas elabor, a travs de la Comisin para la Reforma
de la Administraciones Pblicas (CORA), el documento titulado Reforma de las
Administraciones Pblicas, conocido como Informe CORA.
del EAC, regular "la organizacin y las atribuciones" del Sndic de Greuges y que, adems, el Sndic de
Greuges "goza de autonoma reglamentaria, organizativa, funcional y presupuestaria de acuerdo con las
leyes". Despus de suprimida por inconstitucional la expresin "Autoridad Catalana", las facultades que
en dicho precepto se atribuyen al Sndic de Greuges consistentes en visitar espacios en que se hallen
personas privadas de libertad, hacer recomendaciones a las autoridades competentes y formular
propuestas y observaciones sobre los anteproyectos de ley, as como la referencia contenida en el
apartado primero del art. 73 de la referida Ley "en las dependencias que estime convenientes de
aquellos espacios en que se hallen privadas de libertad", deben entenderse referidas solamente a
espacios que sean titularidad de la Administracin de la Generalitat y a la Administracin local de
Catalua, a autoridades de dichas administraciones y, en fin, a anteproyectos de Ley del Parlamento de
Catalua.
Por ltimo, la posibilidad de que el Sndic de Greuges pueda realizar entrevistas, requerir la opinin del
mdico, en tanto que tales funciones pueden entenderse desvinculadas de las funciones atribuidas
como Autoridad Catalana y formar parte de los cometidos de supervisin del Sndic de Greuges, no
tiene tacha de inconstitucionalidad alguna. Esto mismo podemos afirmar de los arts. 76 y 77, una vez
depurada por inconstitucional la expresin "como Autoridad Catalana" de los arts. 76.1 y 77.1, y
declarada la inconstitucionalidad de la letra c), del apartado cinco, del art. 77, en tanto que los mismos
respectivamente configuran la creacin, composicin, seleccin de los miembros y funciones del
"Equipo de Trabajo" y del "Consejo Asesor", del Sndic de Greuges para la prevencin de la tortura y de
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. En tal sentido, hemos afirmado que
corresponde al Parlamento de Catalua, en el mbito de sus competencias, en virtud de lo dispuesto en
el art. 79.4 del EAC, regular "la organizacin y las atribuciones" del Sndic de Greuges y que, adems, el
Sndic de Greuges "goza de autonoma reglamentaria, organizativa, funcional y presupuestaria de
acuerdo con las leyes", para el ejercicio de sus competencias.
399
El informe seala que el sistema constitucional de reparto de competencias puede

dar lugar a duplicidades no slo por la existencia de las competencias concurrentes,
sino por otros motivos Sin embargo, estas ineficiencias pueden ser superadas en un
marco de colaboracin interadministrativa, siempre que, partiendo del principio de
una administracin, una competencia, se establezcan los mecanismos adecuados de
informacin y coordinacin para evitar actuaciones duplicadas en aquellas materias en
las que participan varias Administraciones42. Y aade que el actual contexto de crisis
econmica ha llevado al Gobierno a emprender un estudio en profundidad de las
posibles duplicidades, solapamientos e ineficiencias existentes en las Administraciones
Pblicas y a una propuesta de eliminacin de las duplicidades43.
Se argumenta en este informe del Estado que el desarrollo autonmico ha fraguado

un modelo territorial en el que junto al Estado conviven diecisiete estructuras poltico
administrativas que han tendido a reproducir el modelo estatal. La reproduccin de
dicho modelo ha derivado hacia la multiplicacin de otros rganos (distintos al
Parlamento y el Gobierno) que, si bien previstos en la Constitucin para el Estado,
presentan al menos en principio, algunas dudas acerca de su operatividad y eficiencia
cuando su nmero se multiplica. Destacan, por su relevancia, los numerosos rganos
de Control Externo (OCEX), Defensores del Pueblo y Consejos Consultivos que han
proliferado en nuestras CC.AA. En todos estos casos, los rganos autonmicos
desarrollan competencias idnticas a las de los correspondientes estatales, limitadas a
la Administracin respectiva. Las instituciones del Estado pueden tambin fiscalizar a
la administracin autonmica, lo que propicia la aparicin de ineficiencias en la
gestin de los medios pblicos y una mala calidad de los resultados. Existen
Comunidades Autnomas que carecen de los organismos sin que se vea mermada la
satisfaccin del inters pblico. En base a ellos concluye que no se cuestiona la
competencia de las CC.AA. para crear dichos rganos, sino que se trata de reflexionar
acerca de la idoneidad, eficacia y eficiencia que tienen estos rganos, y ms an, en un
42
Informe Reforma de las Administraciones Pblicas, Comisin para la Reforma de la Administraciones
Pblicas, Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, pg. 91.
43
Informe Reforma de las Administraciones Pblicas, op. cit., pg. 92.
400
periodo de crisis como el actual, y se plantea la posibilidad de racionalizar el

entramado organizativo que se ha creado en las CC.AA. en torno a las figuras del
Defensor del Pueblo, los rganos de Control Externo y los rganos consultivos
autonmicos44.
En relacin con los defensores del pueblo autonmicos seala especficamente que su
proliferacin y su coexistencia con el Defensor del Pueblo estatal, con funciones
bsicamente iguales pero limitadas en virtud del principio de territorialidad, o bien al
Estado o bien a las CC.AA., da lugar a un elevado coste en la tramitacin de las
quejas y un bajo rendimiento de los recursos humanos destinados a los Ombudsman
autonmicos (frente a 165 personas en el estatal que tramitan 33.849 quejas, en los
autonmicos 346 personas tramitan 38.407). Las CC.AA. que han prescindido de
estas instituciones no han sufrido una merma en la proteccin de los derechos de sus
ciudadanos, que siguen gozando de la posibilidad de acudir al Defensor del Pueblo
constitucionalmente previsto. Al objeto de lograr una mayor eficacia y eficiencia en la
tramitacin de las quejas de los ciudadanos, se propone la asuncin plena de las
competencias de los rganos autonmicos por el Defensor del Pueblo del Estado. Esta
medida permitira a las CC.AA. el ahorro del presupuesto anual dedicado al
sostenimiento de sus respectivos rganos45.
El planteamiento bsico realizado por el informe es congruente con las necesidades

derivadas de la concurrencia, las posibles duplicidades y los perjuicios que pueden
traer consigo si no se adoptan las medidas adecuadas. No parece dudoso el acuerdo
general en cuanto a la necesidad de abordar las reformas precisas que permitan evitar
estos posibles perjuicios, sobre todo en un momento de crisis econmica. Sin
embargo, ya no es motivo de acuerdo la conclusin a la que llega el informe respecto
de las causas de la situacin. Parece claro que por tratarse de un documento
44
Informe Reforma de las Administraciones Pblicas, op. cit., pgs. 99-100.
45
Informe Reforma de las Administraciones Pblicas, op. cit., pgs. 100-101.
401
elaborado por la Administracin del Estado, el planteamiento de base ser el de la

conservacin o prevalencia de sus funciones, en detrimento de las de las Comunidades
Autnomas. Esta presuncin se confirma a la vista de sus propuestas y conclusiones,
que centran el posible remedio de la situacin en la supresin de las instituciones
autonmicas. Consideramos equivocado este planteamiento por las circunstancias que
mencionaremos en el siguiente epgrafe. Pero conviene resaltar ya que los
presupuestos fcticos en los que parece apoyarse el informe son errados. Resulta
difcil realizar un juicio ajustado de los planteamientos sobre la productividad de los
defensores por la imposibilidad de acceso a los datos manejados por la comisin. Las
cifras al parecer utilizadas slo se aportaron a travs de ciertos medios de
comunicacin46. De ellas se deduce que las relativas a las instituciones autonmicas se
utilizan de forma agregada, sin diferenciar los resultados de cada una y, sobre todo,
que los datos se obtienen a travs de medios estadsticos heterogneos, por lo que no
resultan fiables47. Adems, la medicin de la eficacia mediante el simplista criterio de
dividir el nmero de quejas por el nmero de empleados pblicos es a todas luces
inadecuado. Las deducciones sobre la eficacia de las instituciones precisan de otros
parmetros ms ajustados a su naturaleza garantista48, por lo que no parece oportuno
realizar afirmaciones como las que se mencionaron, especialmente cuando se propone
la supresin de las instituciones autonmicas. Tal y como seala Fernndez Rodrguez,
se hace un planteamiento metodolgicamente incorrecto49.
46
La nica referencia sobre los datos desagregados que utiliz la Comisin Cora aparecieron publicados
en el diario El Pas de 30 de junio de 2013. En lo errado de los datos esgrimidos por el Informe CORA
tambin incide J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg 124.
47
Slo eso explica la amplsima diferencia entre el nmero de quejas de unas y otras instituciones
autonmicas.
48
Por ejemplo, la rapidez a la hora de conocer las quejas, diferenciando las urgentes de las ordinarias;
por la calidad de su trabajo en defensa de los derechos de los ciudadanos; por el nivel de satisfaccin de
los ciudadanos; o por cualquier otro medio objetivo.
49
Seala este autor que dicho informe, en el tema de las defensoras, se basa casi en exclusiva en la
cuestin de las quejas, cuando en realidad stas no representan ms que una parte de la heterognea
actividad de las mismas. No se contemplan para hacer la comparacin y anlisis conceptos como el
global de actuaciones, las quejas inadmitidas, los expediente finalizados o las resoluciones efectuadas.
Adems, se hace un planteamiento que parece ser simplemente mercantilista, referido a los costes, que
cuando menos choca con el espritu de lo que debe ser una eficaz garanta de los derechos, algo, sin
duda, de ndole cualitativa, no cuantitativa (J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 124).
402
Ya antes de la publicacin del informe CORA se haba planteado el debate sobre el

carcter prescindible de estas instituciones. Como consecuencia del mismo lleg a
consumarse una primera supresin, la del Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha,
por la ley autonmica 12/2011. Hoy las instituciones suprimidas son cinco, puesto que
al caso castellano-manchego se ha unido la supresin de las instituciones de La Rioja,
la Regin de Murcia, del Principado de Asturias y la del Defensor del Menor de la
Comunidad de Madrid.
8. Consecuencias de la concurrencia de funciones y medios para abordarla
Como premisa de las relaciones mutuas entre la institucin estatal y las autonmicas la
prctica totalidad de la doctrina destaca la ausencia del principio de jerarqua. Algunos
autores, como Fernndez Rodrguez, parten de la consideracin diferenciada de la
naturaleza de estas instituciones. El Defensor del Pueblo es un rgano de relevancia
constitucional, un rgano estatal superior de relevancia constitucional, y un rgano del
Estado global (Gesamtstaat), por lo que cuenta con competencias en todo el territorio
y todas las administraciones. Por el contrario, los defensores autonmicos no
participan de esa dimensin constitucional. Sin embargo, en ningn caso la anterior
diferenciacin puede llevar a enmarcar las relaciones entre ellos en el mbito de la
jerarqua. Este autor niega categricamente tal posibilidad, que s se afirm por otro
sector doctrinal, aunque afirma una cierta preeminencia como correlato de la
diferente naturaleza jurdica. De ello concluye que estas diferencias en la naturaleza
jurdica no generan una relacin de jerarqua Del conjunto de regulacin
(constitucional, estatutaria, legal y reglamentaria) no se puede afirmar en modo
alguno semejante jerarqua50.
50
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pgs. 121-122.
403
Despus de descartar la presencia de cualquier clase de jerarqua en las relaciones

mutuas la cuestin se centra en la articulacin de los espacios compartidos, esto es, de
las competencias concurrentes o las funciones en las confluyen de igual forma ambas
instituciones. La cuestin central al respecto es la posibilidad de establecer criterios y
trasladarlos al ordenamiento con el fin de contar con ellos anticipadamente y evitar as
las duplicidades. Al respecto se ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones que es
la falta de estos criterios que rigen la intervencin del Defensor del Pueblo y de los
defensores autonmicos lo que ha hecho posible el solapamiento, que la existencia de
dos instancias no fuera aprovechada convenientemente y que, por el contrario, se
convirtiera en causa de disfunciones, ineficiencias o gastos poco justificables51.
Dez Bueso recurre a la perspectiva comparada para analizar la cuestin en sus

aspectos constitucionales ms generales. Seala que se observa en el derecho
comparado que Espaa es el nico pas de Europa en el que el ombudsman estatal
cuenta con una competencia universal. Lo comn en los pases descentralizados es
reservar la actuacin de la institucin estatal para aquellas administraciones que no
supervisan los ombudsman regionales. No obstante, esta autora aade que esa no es
la posicin del Tribunal Constitucional, por ejemplo en su reciente sentencia 31/2010,
por lo que entiende que para llegar al criterio ms comn en Europa debera
precisarse, en su caso, en una eventual reforma constitucional de la figura52.
Una buena parte de la doctrina seala al respecto que la situacin est en gran parte
propiciada por lo que denominan problemas jurdicos53, centrados bsicamente en la
doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, algo que hemos examinado
51
Como vimos, el Informe Cora pone de relieve estas circunstancias. Por su parte, Dez Bueso seala
tambin que la falta de criterio ha propiciado las consecuencias apuntadas (L. DEZ BUESO, op. cit., pg.
221). Esta misma autora cita la opinin de Retuerto, que sistematiza los principales problemas causados
por la situacin actual (M. RETUERTO El mbito propio del Defensor del Pueblo y relaciones de
coordinacin y cooperacin con los rganos similares de las Comunidades Autnomas, en P. Biglino
(coor.), El Procurador del Comn: Defensor del Pueblo y Comunidades Autnomas, op. cit., pg 113.
52
L. DEZ BUESO, Reflexiones para una nueva regulacin constitucional del Defensor del pueblo, en
RVAP n 95, 2013, pg. 234.
53
As los denomina Dez Bueso, que concreta en la normativa vigente y en la jurisprudencia
constitucional (L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 221).
404
ampliamente, y en la previsin del art. 12 de la LODP, que opta por definir la

competencia del Defensor del Pueblo como universal, esto es, referida a todas las
administraciones, interpretando de esta forma que la mencin constitucional a la
administracin es a todas, por no diferenciar o excluir ninguna de ellas. Por tanto, la
polmica deriva necesariamente hacia el anlisis de la previsin constitucional, en
concreto hacia si la Constitucin permite un acotamiento de la funcin fiscalizadora del
Defensor, refirindola slo a alguna administracin, o si por el contrario su
competencia es universal, como se deduce de la actual normativa y de la
jurisprudencia constitucional.
A favor del posible acotamiento se pronuncian Lpez Basaguren y Maestro cuando

sealan que de la Constitucin no se deduce que la competencia del Defensor del
Pueblo sea general y que no se pueda ver afectada por la posible existencia de
defensores autonmicos. La Constitucin contempla de forma general las
competencias del Defensor del Pueblo porque no impone la existencia, con carcter
necesario, de Comisionados Parlamentarios en todas y cada una de las Comunidades
Autnomas. Pero al mismo tiempo, en la medida en que el constituyente acepta la
creacin de figuras similares al Defensor del Pueblo en las Comunidades Autnomas
que lo deseen, no impone rgidamente un sistema que impida adaptar la institucin a
la existencia de Comisionados Parlamentarios Autonmicos, en aplicacin del principio
autonmico contenido en el artculo 2 de la Constitucin54. En el mismo sentido se
pronuncia Aja basndose en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que
establece que todos los preceptos constitucionales han de ser interpretados a la luz del
art. 2 CE, que determina de forma implcita la forma compuesta del Estado55, por lo
que entiende que la separacin de mbitos, en este caso entre el Defensor del Pueblo
y los defensores autonmicos, responde a un principio general de todo Estado
compuesto y es una la exigencia para clarificar las funciones, exigir responsabilidades y
54
A. LPEZ BASAGUREN y G. MAESTRO, El Ararteko, op. cit., pg 204.
55
Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de junio de 1981.
405
evitar los conflictos y las duplicidades. Por ello considera que la Constitucin y los
Estatutos determinan un mbito separado de actuacin entre los diferentes
defensores, el estatal y los autonmicos, y que ello es adems coherente con la
conexin de cada uno de ellos con su respectivo parlamento, del que son
comisionados, y que controlan polticamente a los ejecutivos objeto de supervisn56.
A la vista de estos planteamientos, compartidos por Dez Bueso, esta autora seala que
la solucin ms apropiada sera la reforma del art. 12 LODP, en orden a distribuir los
campos de actuacin del Defensor del Pueblo y de los Ombudsmen autonmicos en
coherencia con el reparto competencial previsto a nivel constitucional y estatutario57.
En este sentido propone un reparto diferenciado en funcin de la categora de
competencias; en las exclusivas, el defensor al que corresponda el control depender
de a quin se atribuya la competencia; en el caso de las compartidas, en las que la
Comunidad Autonmica ejecuta, ser el ombudsman autonmico al que corresponda
la supervisin; y en las concurrentes, en las que la Comunidad Autnoma aprueba la
legislacin de desarrollo y ejecuta la normativa, la funcin de supervisin ser del
ombudsman autonmico. O como seala de forma concluyente, el Defensor del
Pueblo habra de controlar la actividad de la Administracin central y el Ombudsman
autonmico la actuacin de la Administracin autonmica, y ambos controlaran la
Administracin local en funcin de la competencia que sta desarrolle. Y como
clusula de cierre permanecera en poder del Defensor del Pueblo el control de todas
las administraciones cuando la Comunidad no disponga de ombudsman y, en todos los
casos, la interposicin de los recursos de inconstitucionalidad y de amparo ante el
Tribunal Constitucional58. Esta misma autora seala que esto podra ser un objetivo,
pero al tiempo no descarta avanzar tambin en la delegacin de funciones con esta
misma finalidad, en aras de los principios de proximidad al ciudadano y a la
56
E. AJA, Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y los Comisionados Parlamentarios de las
Comunidades Autnomas, en Jornadas sobre el Defensor del Pueblo organizadas por la Asociacin
Espaola de Derecho Constitucional y Ciencia Poltica en 1987, indito. Citado por L. DEZ BUESO, op.
cit., pg. 223.
57
58
406
Administracin controlada y de la celeridad en la resolucin de los expedientes,

adems de que ello favorecera la descarga de trabajo de la institucin estatal. No
obstante, para ello sera precisa otra reforma normativa, en este caso la del art. 24.3
del ROFDP, que, como vimos, prohbe estas delegaciones.
Como reconocen los partidarios de la posicin expuesta, no la respaldan ni la

normativa actual -en todos sus niveles, especialmente en el constitucional- ni la
interpretacin del Tribunal Constitucional sobre el art. 54 de la Constitucin, por lo que
en este momento debe considerarse descartada. Gil-Robles y Gil-Delgado considera
que la previsin constitucional hace inevitable este estado de cosas, puesto que
considera obvio que la referencia a la administracin del art. 54 CE se hace en sentido
genrico, puesto que en caso contrario se hubiera precisado59. En el mismo sentido se
pronuncia Embid Irujo, que resalta que en este punto la Constitucin no precisa ser
interpretada, por ser suficientemente clara; resulta una institucin con competencia
general sobre todas las administraciones60. Tambin Sanchz Saudins seala en
apoyo del actual estatus que hay que recordar que Espaa no es un Estado federal61,
aunque sea un Estado compuesto, por lo que hay instituciones nacionales, como el
Defensor del Pueblo, cuya competencia se extiende sobre todo el territorio y sobre
cualquier poder62. La posible creacin de Defensores del Pueblo de mbito autonmico
no puede desapoderar al Defensor del Pueblo de sus atribuciones constitucionales. Y
en lo que se refiere a la relacin del Defensor del Pueblo con los parlamentos
autonmicos seala que tambin es refutable en nuestra opinin el argumento de
59
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El Defensor del Pueblo e instituciones similares de mbito territorial
reducido, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n 4, 1981, pg. 38.
60
61
En contra de esta afirmacin existen muchos posicionamientos doctrinales. Por no enumerarlos todos
podemos citar a J. J. GONZLEZ ENCINAR, El Estado unitario-federal, op. cit., o J. RUIPREZ ALAMILLO,
Formacin y determinacin de las Comunidades Autnomas en el Ordenamiento Constitucional
Espaol, ya citada.
62
J. M. SNCHEZ SAUDINS, El control parlamentario indirecto: el Defensor del Pueblo, en A. Palomar
Olmeda y M. Garcs Sanagustn (dirs.), La gestin de los fondos pblicos: control y responsabilidades,
ed. Aranzadi, Cizur Menor, 2013, pgs. 268-269.
407
que un comisionado de las Cortes Generales no puede controlar a Administraciones

que tienen su origen en los Parlamentos autonmicos, precisamente porque esos
Parlamentos autonmicos no tienen carcter originario, y si las Cortes Generales no
tienen determinadas competencias en esos territorios es porque voluntariamente se
han desapoderado de esas competencias al aprobar los estatutos de autonoma. Pero
este desapoderamiento voluntario efectuado por las Cortes en modo alguno vincula al
Defensor del Pueblo para impedirle intervenir ante esos Parlamentos o ante las
Administraciones de esos territorios63. Concluye este autor que all donde se crea
un comisionado parlamentario autonmico similar al Defensor del Pueblo se producir
una concurrencia competencial en la supervisin de la Administracin autonmica y en
parte de la local, y el ciudadano podr dirigirse libre e indistintamente a una u otra de
las instituciones competentes, segn su criterio64.
Por nuestra parte consideramos que la situacin constitucional se encuentra

suficientemente clarificada a favor de la concurrencia de funciones, como hemos
expuesto extensamente hasta ahora, sin que sea posible una limitacin de las
funciones atribuidas al Defensor del Pueblo en contra de la previsin de la Constitucin
y de la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto. Cualquier reforma normativa
en la lnea propuesta por un sector de la doctrina chocara frontalmente con la
realidad constitucional actual. De ah que en ltimo trmino ese sector haya propuesto
una reforma constitucional que haga posible la distribucin de funciones y separe de
forma clara el control de la administracin estatal, que se atribuira al Defensor del
Pueblo, y el de las administraciones autonmicas, que se atribuira a los defensores
autonmicos all donde existan65. En la situacin actual ni tan siquiera podra darse una
63
J. M. SNCHEZ SAUDINS, El control parlamentario indirecto: el Defensor del Pueblo, citada, pg.
269. Aade este autor que lo sealado queda meridianamente claro cuando nadie discute la
legitimacin del Defensor del Pueblo para recurrir por vicio de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional las leyes que esos Parlamentos autonmicos aprueban (aunque exista un comisionado
similar al Defensor del Pueblo), o recurrir en amparo posibles vulneraciones de derechos por los poderes
de las comunidades autnomas.
64
J. M. SNCHEZ SAUDINS, El control parlamentario indirecto: el Defensor del Pueblo, ibidem.
65
As lo propone L. DEZ BUESO, Reflexiones para una nueva regulacin constitucional del Defensor del
pueblo, op. cit., pg 234.
408
delegacin competencial como consecuencia de que se prohbe de forma categrica

en el art. 24.3 del ROFDP, aunque en este caso su reforma no plantea problemas de
mayor entidad.
Por nuestra parte consideramos que resulta necesaria una clarificacin que permita
realizar una diferenciacin de funciones mediante el establecimiento de criterios
preestablecidos que eviten en todo caso las duplicidades y las posibles
contradicciones. Ms all de la posicin simple y en cierta manera interesada
contenida en el Informe CORA, que parte de la consideracin de que los problemas
planteados tienen su origen en el lado autonmico, debemos resaltar que en realidad
tanto su causa como, sobre todo, su posible solucin se encuentra a disposicin de
ambas partes mediante la formalizacin de los acuerdos necesarios. Cuando stos se
encontraban vigentes entre la institucin estatal y la mayor parte de las autonmicas
los incidentes o las polmicas apenas existieron o no tuvieron relevancia y el
funcionamiento de las instituciones se coordin suficientemente y con ello se evitaron
las disfunciones y los gastos innecesarios que apunta el Informe CORA. En este sentido
debemos subrayar, como ya hicimos en epgrafes anteriores, que tanto del principio
autonmico (art. 2 CE) como de la ley estatal de coordinacin se deduce que la
inevitable concurrencia se aborde por va convencional, que resulta una obligacin. Si
bien el mecanismo convencional est basado por su propia naturaleza en el carcter
voluntario del acuerdo y de sus contenidos, tal y como seala la ms reciente
jurisprudencia constitucional, por va legal se crea la obligacin del acuerdo (entre el
Defensor del Pueblo y los Comisionados parlamentarios autonmicos se concertarn
acuerdos, seala el art. 2.2 de la ley 36/1985) como finalidad preestablecida y una
necesidad que concierne las dos partes, que deben actuar en sentido positivo para
lograrla.
Por tanto, no consideramos que la solucin para abordar convenientemente los lgicos
problemas derivados de la concurrencia de funciones entre el Defensor del Pueblo y
409
los defensores autonmicos requiera de soluciones de mayor entidad, como la

reforma del carcter universal de la competencia del Defensor del Pueblo (art. 12
LODP), que sera considerada inconstitucional, y menos la reforma de la misma
Constitucin, como proponen algunos autores como remedio para el actual estado de
cosas, puesto en un primer plano por la crisis econmica. Por el contrario, parece ms
adecuado plasmar los criterios previos de actuacin de una y otra institucin por
medio de instrumentos convencionales o acuerdos que contengan pautas claras que
permitan el mantenimiento del papel constitucional y estatutariamente asignado a
cada parte. Estas reglas fueron reflejadas de forma suficientemente clara y prctica en
los convenios vigentes en su momento. Con su puesta en vigor actual el panorama se
clarificara significativamente y se evitaran prejuicios para los ciudadanos, se
reforzara el prestigio de las instituciones gracias a su mayor eficacia y se ahorraran
costes. nicamente deberan aadirse a esos convenios un moderno sistema de
intercomunicacin que permita el intercambio fluido de informacin y condiciones
adecuadas de publicidad que permitan su conocimiento general por los ciudadanos
que acuden a los defensores.
410
Captulo IX
LOS INFORMES AL PARLAMENTO Y LA PUBLICIDAD DE LA
LABOR DE LOS OMBUDSMAN
1. La presentacin de los informes como medio de relacin con el Parlamento y de

comunicacin de la actividad desarrollada
La doctrina destaca el papel relevante de los informes dirigidos al Parlamento como

medio de desarrollo de la funcin de los defensores y de relacin con las asambleas
que les comisionan. En este sentido seala que su tarea ms relevante consiste en la
elaboracin de un informe anual para las Cortes Generales o los Parlamentos
autonmicos1, y resalta que su elaboracin es un elemento esencial de la actuacin
del Defensor del Pueblo2. El impacto de los informes se debe a la publicidad de las
crticas que se vierten sobre la actuacin de la administracin, publicidad en parte
realizada por el propio defensor pero, sobre todo, por el Parlamento y a la prensa, y
que representa una sancin para las instancias a quienes va dirigida3. Por ello se
destaca que la presentacin del informe anual ante el Parlamento es el momento
principal de la comunicacin entre la institucin y la Cmara autonmica4.
Todas las leyes reguladoras de los defensores del pueblo contemplan la necesidad de
que las instituciones elaboren un Informe Anual sobre su actividad para que sea
presentado ante el Parlamento. Esta obligacin tiene una doble vertiente, una formal y
otra material. Desde la perspectiva formal, el informe ordinario dirigido al rgano
representativo es una consecuencia de la configuracin institucional de los defensores
establecida en la Constitucin y los Estatutos de Autonoma, que definen estas
1
2
J. L. PREZ FRANCESCH, El Defensor del Pueblo en Espaa: balance de veinticinco aos de experiencia
constitucional, en Revista de Estudios Polticos, n 128, 2005, pg. 82.
3
P. MELLADO PRADO, El Defensor del Pueblo Europeo, quince aos despus, en Teora y Realidad
Constitucional n 26, UNED, pg. 226
4
411
instituciones por su condicin de comisionados parlamentarios, o, lo que es lo mismo,

como instituciones encarnadas en personas designadas por la asamblea legislativa e
investidas de la autoridad parlamentaria para llevar a cabo su labor con
independencia, en este caso, la defensa de los derechos y libertades de las personas y
la supervisin de la actividad de la administracin. Consecuencia lgica de la
caracterizacin del defensor como comisionado parlamentario es la obligacin de
transmitir informacin peridica y exhaustiva de su labor al rgano que le atribuy tal
funcin, que en realidad resulta una labor parlamentaria sui generis, para cuyo
desempeo se ha optado por comisionar a una persona o institucin independiente.
En ello influyen poderosamente razones funcionales que buscan dejar al margen la
colegialidad propia del Parlamento.
Por otra parte, en el aspecto material, la presentacin parlamentaria del informe

ordinario tiene como funcin hacer efectivo un principio capital en el derecho
parlamentario, el principio de publicidad. La publicacin y difusin general del informe
va a permitir que los miembros del Parlamento, e indirectamente la sociedad en su
conjunto, tengan acceso su contenido y con ello a la labor desempeada por el
defensor en ese perodo, especialmente en lo relativo a los criterios o consideraciones
que la institucin ha venido aplicando en el tratamiento de los diferentes problemas
que ha conocido.
Las leyes reguladoras de los defensores hacen mencin a la necesidad de que por stos
se eleve el informe ordinario al Parlamento, calificando esta obligacin como una
dacin de cuentas del comisionado a la asamblea legislativa. As, los defensores rinden
cuentas anualmente a los parlamentos que los designaron. Sin embargo, la expresin
utilizada por estas leyes, dar cuenta, es propia del Derecho civil y hace referencia a una
de las principales consecuencias de la representacin. El sentido civilstico de esta
expresin no parece transferible a la tarea que tratamos. En Derecho civil se trata de
una medida de control del representado sobre el representante, que encaja
perfectamente en la lgica privada de sus relaciones, de tal forma que por este medio
412
Captulo IX. LOS INFORMES AL PARLAMENTO Y LA PUBLICIDAD DE LA LABOR DE LOS
OMBUDSMAN
el primero puede llegar a conocer una actuacin que considera inadecuada y con ello
perder la confianza que antes deposit en el representante, lo que conducira a la
revocacin de los poderes como consecuencia de la relacin fiduciaria que les une y
que desde ese momento se considera quebrada5. Por el contrario, las relaciones del
comisionado parlamentario con el Parlamento que lo designa se encuentran presididas
por el principio de independencia que ampara cualquier actividad de los defensores,
incluso respecto del propio Parlamento6. Por tanto, ste no fiscaliza su labor cuando
examina los informes, sino que nicamente los recibe con el fin de conocer la
percepcin que el defensor tiene del funcionamiento de la administracin y de esa
forma poder adoptar las iniciativas que en su propio mbito correspondan.
Desde el momento en que el informe anual se configura como una verdadera

obligacin legal que debe ser cumplida por el defensor ante la asamblea legislativa, la
trascendencia que adquiere en el desarrollo del trabajo de la institucin lleva a que el
informe se constituya en el principal medio de relacin entre el Parlamento que lo
comisiona y el propio comisionado, aunque no el nico. Tanto por su contenido,
referido a todas las materias que trata el defensor, como por el tratamiento
procedimental que se le da a los informes, que comienza en una comisin
parlamentaria y acaba con el conocimiento del pleno de la asamblea correspondiente,
los informes van a abarcar todos los aspectos, sin exclusin, de la actividad del
defensor.
5
I. GONZLEZ GARCA, Una revisin de la potestad de autorreglamentacin, op. cit., pg. 295,
sostiene que cabe deducir que el Defensor del Pueblo no es un verdadero fiduciario de la institucin
parlamentaria puesto que, sencillamente, carece de las caractersticas esenciales propias de tales
figuras
6
As lo seala F. SANZ MORENO, Defensor del Pueblo y Parlamento. Relaciones con las Cmaras, en
VV.AA., Diez aos de la Ley Orgnica del defensor del Pueblo. Problemas y Perspectivas, Universidad
Carlos III, Madrid, 1992, pgs. 41-42.
413
2. El contenido del informe
Con carcter general las diversas leyes reguladoras de los defensores establecen como
contenido necesario o mnimo de los informes, en primer lugar, una referencia a las
quejas presentadas, su tipo, su nmero y el resultado de la investigacin a que dieron
lugar, en el caso de que se hubiera producido, y si no ha sido as, cuando las quejas
hubieran sido rechazadas, debe dejarse constancia de las causas de su inadmisin. En
segundo lugar, tambin debe hacerse referencia especfica a las sugerencias y
recomendaciones7 dirigidas a la administracin. Por ltimo, con carcter general es
necesario incluir un anexo en el que se deje constancia de la liquidacin del
presupuesto de la institucin correspondiente al perodo de que se trate.
En este esquema general existen variantes, como es el caso de las previsiones legales
que hacen referencia a la necesidad de mencionar las quejas de oficio iniciadas por el
defensor que en su exposicin en el informe constituiran un apartado diferenciado.
As sucede en la Ley del Ararteko (art. 32.1), que tambin aade la necesidad de incluir
una valoracin general de la situacin de proteccin de los derechos en la Comunidad
Autnoma, clusula de una relevancia incuestionable. Tambin hay diferencias en
cuanto a la exposicin de las resoluciones que se dirigieron a la administracin, puesto
que algunas normas slo requieren la mencin de las aceptadas (por ejemplo, la LODP,
en su art. 33.1), y en cambio otras exigen la mencin especfica de todas ellas (as
sucede, por ejemplo, en la Ley del Ararteko, concretamente en el art. 32.2).
A este contenido genrico algunas leyes aaden materias de necesaria inclusin en el

informe que, en ocasiones, tienen mucho que ver con la especfica caracterizacin
estatutaria o legal de la institucin, como es el caso de la previsin del art. 35.2 de la
Ley reguladora del Justicia de Aragn, que establece la necesidad de especificar las
actuaciones llevadas a cabo en defensa del Estatuto de Autonoma y del ordenamiento
7
Esta expresin debe entenderse referida a la totalidad de las resoluciones del defensor, incluidos los
recordatorios de deberes legales y las advertencias, puesto que no tendra sentido una diferenciacin de
este tipo.
414
OMBUDSMAN
jurdico aragons, con especial referencia al resultado de las recomendaciones de

interposicin de recursos de inconstitucionalidad o de conflictos de competencias. Se
trata de una consecuencia natural de las funciones atribuidas por la misma ley al
Justicia para la defensa y tutela del Estatuto y ordenamiento propios, desarrolladas en
los Captulos II y III del Ttulo II de su ley.
En algunas normas reguladoras se prev tambin la necesidad de incluir en el informe

el resultado de una actividad de gran relevancia entre las atribuciones de los
defensores, como es la formulacin de recomendaciones al Parlamento, o al rgano
administrativo que proceda, para que se dicten, modifiquen o deroguen las leyes o las
normas administrativas que se consideren inapropiadas despus de su estudio (por
ejemplo, en el art. 32.2 de la Ley del Ararteko).
El contenido necesario de los informes no slo se establece en las disposiciones

especficamente dedicadas a ellos, sino tambin en otros artculos dispersos en las
diferentes leyes reguladoras de los comisionados. As, los preceptos relativos a la falta
de colaboracin de las administraciones o a la falta de atencin a las recomendaciones
que los defensores formulan, suelen mencionar la necesidad de dejar constancia de
esas circunstancias en el informe ordinario o en informes especiales, cuestin sobre la
que tendremos ocasin de profundizar ms adelante.
Para establecer los criterios relativos al contenido del informe anual de los defensores
es preciso acudir a dos principios inspiradores del funcionamiento de este tipo de
instituciones, como son, por un lado, el principio de independencia, y por otro el
principio de aformalidad en el ejercicio de su labor. La conjuncin de ambos va a
suponer que las instituciones dispongan de un amplio margen de maniobra para
decidir sobre el contenido del informe, aunque respetando siempre el mnimo comn
denominador y el mnimo particular que se especifica en las leyes respectivas, y
tambin para estructurarlo en la forma que se considere que sirve mejor al cometido
415
expositivo de este documento. Precisamente por ello es usual que los defensores
completen su contenido legal mnimo de forma tal que se tienda a la exhaustividad y
con ello se facilite al pblico la comprensin de la tarea desarrollada. Un claro ejemplo
de lo anterior es la mencin especfica que la prctica generalidad de los comisionados
realiza de sus resoluciones, no slo de las aceptadas, como extraamente sealan
algunas leyes, sino de todas ellas, aceptadas o no. Esta generalizacin se explica
porque con la formulacin de estas resoluciones el defensor ejerce sus funciones de
una manera ilustrativa y, en el caso de desatencin de la administracin a su labor, las
ejerce hasta sus ltimas consecuencias. De la misma manera, tampoco se entendera
que los defensores del pueblo no incluyeran en sus informes las iniciativas que
hubieran promovido para la declaracin de inconstitucionalidad de una ley o para
amparar a un ciudadano ante el Tribunal Constitucional cuando se entienda que puede
estar siendo violado alguno de sus derechos fundamentales, iniciativas que en el caso
de los comisionados autonmicas cabran por la va de la colaboracin con el
comisionado de las Cortes Generales.
Al margen de la regulacin especfica sobre la materia en cada ley, tambin es usual

completar la exposicin de las quejas que se conocieron a instancia de parte (quejas
presentadas, dice la LODP, art. 33.1) con la exposicin de las que se comenzaron de
oficio, que quiz revistan mayor inters, al menos en algunos casos, que las
promovidas por particulares, al apreciarse en su incoacin un elemento valorativo de
especial preocupacin por parte del defensor, que al iniciar cada una de ellas tiene
conocimiento personal de la situacin que la origina y que en principio considera de
dudosa licitud.
A menudo los informes se completan con exposiciones sobre temas monogrficos que
se consideran de especial relevancia en ese ejercicio, normalmente referidos al estado
de determinados derechos fundamentales o de sectores de la administracin. Tambin
se incluyen estadsticas que permiten un conocimiento objetivo y rpido de la tipologa
de las quejas.
416
OMBUDSMAN
Esta capacidad para apreciar de manera abierta el contenido del informe tiene su
reflejo, en primer trmino, en una clusula general de apertura que viene a ser un
lugar comn en todas las regulaciones. Esta clusula viene dada por la definicin del
informe que, como ya vimos, es calificado con carcter general como el medio por el
cual la institucin da cuenta de su labor al Parlamento, lo que equivale a expresar la
necesidad de articular el informe como una exposicin del conjunto de la gestin de la
institucin. En este sentido, todas las leyes sealan que la cuenta de su labor que el
defensor est obligado a dar se refiere a su gestin o sus actividades, entendidas stas
en trminos globales. Este carcter global del contenido del informe se aprecia incluso
en el caso del Justicia de Aragn, cuya ley no califica el informe como una dacin de
cuentas, pero donde s se deja claro el carcter amplio del documento al sealarse que
en l constarn todos aquellos casos y extremos a los que hace referencia la propia ley
(art. 35.3). En esta misma lnea se dan previsiones con referencia expresa a la
necesidad de mantener abierta la configuracin objetiva del informe. As sucede, por
ejemplo, cuando la Ley del Ararteko, despus de enumerar las materias que en todo
caso deben contenerse en los informes, aade que tambin se incluirn cualesquiera
otros datos que juzgue de inters la institucin (art. 32.2).
La configuracin del contenido del informe se completa con su delimitacin negativa.

Se excluye la posibilidad de incluir datos personales que permitan la identificacin de
los interesados en el procedimiento investigador. A estos efectos, debe considerarse
interesado, en primer trmino, la persona que acude al defensor para solicitar que se
interceda en su favor, pero tambin cualquier tercero que aparezca mencionado en las
diferentes fases de la investigacin, salvo que lo haga en cumplimiento de funciones
pblicas. Los titulares o funcionarios de los rganos de la administracin objeto de
supervisin vendrn mencionados en esta condicin, pero no en cuanto a su identidad
personal. De ello se exceptan los casos de persistencia de la actitud entorpecedora de
la labor de investigacin del defensor; en ellos se hace necesario mencionarlos de
417
manera especial, como veremos. Tampoco se incluirn en los informes los documentos
secretos a los que hayan tenido acceso los defensores, de acuerdo con las leyes.
Un aspecto directamente relacionado con el contenido del documento es el de su

estructura interna. El criterio general ha sido ordenarlo en razn de las distintas
materias en que intervienen las administraciones y son objeto de supervisin, aunque
esto no implica que esta divisin encaje en la que realiza la propia administracin en el
reparto de tareas entre sus diferentes departamentos. En ocasiones tambin se han
utilizado otras opciones, fundamentalmente en el Informe del Defensor de Pueblo, que
en algn documento opt por tratar en primer trmino las actuaciones llevadas a cabo
en materia de derechos fundamentales y libertades pblicas, subdividindolas en
razn de los diferentes artculos de la Constitucin (del art. 14 al 30), para despus, en
un captulo diferente, tratar las actuaciones en materia de supervisin del
funcionamiento general de las administraciones pblicas a la luz de lo dispuesto en el
art. 103.1 de la Constitucin. En cualquier caso, tal y como seala el Informe de
Defensor del Pueblo correspondiente a 1995, la divisin por materias pretende hacer
que las quejas y su tratamiento se encuentren ms localizables y se agrupen aspectos
comunes. Adems, se corresponde con la divisin interna por reas en las que se
organiza la institucin8.
3. El procedimiento de presentacin de los informes anuales
Algunas leyes establecen plazos para la presentacin de los informes anuales; lo hacen
la ley catalana (art. 64) y la aragonesa (art. 30.1). En ambos casos el informe debe
presentarse en el plazo de treinta das a contar desde el inicio del segundo perodo
ordinario de sesiones. Por su parte el art. 2.2 de la Resolucin de la Presidencia del
Parlamento Vasco por la que se regulan las relaciones con el Ararteko, de 1989, seala
que su informe se presentar durante el primer trimestre de cada ao natural. Esta
obligacin aporta seguridad jurdica y tiene la importante consecuencia de dejar la
8
Informe del Defensor del Pueblo a las Cortes Generales correspondiente a 1995, pg. 27.
418
OMBUDSMAN
decisin de presentar un informe al margen de disputas polticas sobre la oportunidad

del momento, en especial cuando coinciden calendarios electorales prximos. Por ello
este tipo de previsiones resultan recomendables y deberan incluirse en todas las
normativas. Tambin hacen que se descarten presentaciones extemporneas o tardas
que suelen ser objeto de crtica hacia los defensores.
Cuestin diferente son los plazos que los propios parlamentos se otorgan para la
tramitacin de los informes, en concreto para su conocimiento y debate en comisin y
para la comparecencia en el pleno. En estos casos se constatan retrasos que hacen que
tanto la informacin aportada como su tratamiento parlamentario se consideren
inadecuados por tratarse de asuntos valorados hace dos aos9. Por ello, consideramos
que a la conveniencia de normas o plazos de presentacin debera aadirse la de los
plazos de comparecencia.
En primer trmino el informe se traslada al Parlamento, que lo remitir a la comisin

correspondiente, la cual acordar, a travs de su presidente, de acuerdo con la mesa,
la inclusin de su examen en el orden del da10. El defensor expondr el informe ante la
comisin y posteriormente intervendrn los representantes de los grupos
parlamentarios, que dispondrn de un tiempo limitado para preguntas o aclaraciones,
que sern respondidas por el defensor. Puede abrirse tambin un nuevo turno para
que los portavoces de los grupos formulen escuetamente nuevas preguntas o pidan
aclaraciones, que, aunque no se prev en algunos casos, lgicamente deben ser
respondidas por el defensor. Entre tanto el informe se publicar en el boletn oficial de
la Cmara, como sealan, por ejemplo, las normas aprobadas por las Mesas del
9
En este sentido el Defensor del Pueblo Andaluz reclam que los informes dieran lugar a la
comparecencia del titular en los primeros meses del ao (Informe del Defensor del Pueblo Andaluz de
1989, pg. 450).
10
En el caso del Defensor del Pueblo, el procedimiento ante la Comisin Mixta encargada de las
relaciones con la Institucin se regula en la Resolucin de las Mesas del Congreso de los Diputados y del
Senado de 21 de abril de 1992, sobre organizacin y funciones de la propia Comisin Mixta (BOCG,
Seccin Cortes Generales, IV Legislatura, Serie A, n 36, de 24 de abril de 1992).
419
Congreso de los Diputados y del Senado en su reunin conjunta de 17 de enero de

1991, cuya Norma tercera menciona como objeto de necesaria publicacin el informe
anual del Defensor del Pueblo.
Una vez cumplimentado el anterior procedimiento ante la comisin, el informe pasar

al pleno (o plenos) del Parlamento, ante el cual el defensor de nuevo expondr
oralmente un resumen del mismo, para que, una vez ausente el defensor, intervengan
los representantes de los grupos parlamentarios con el fin de establecer su posicin11.
Las comparecencias ante las comisiones tienen carcter dialogante; se produce la

exposicin detallada del titular, las valoraciones de los grupos parlamentarios y la
respuesta de los titulares, y se permiten turnos de rplica e incluso de dplica en
algunos casos. En cambio, la comparecencia en pleno se desarrolla con la finalidad de
dar a conocer el posicionamiento de los diferentes grupos. Despus de su exposicin el
titular se ausenta de la cmara para el debate (salvo en Andaluca) y fijacin de
posiciones12.
Slo la ley del Sndic de la Comunidad Valenciana descarta la comparecencia ante el

pleno del Parlamento, algo excepcional y que tiene la importante consecuencia de que
esta institucin slo tiene contacto directo con la comisin encargada de sus
relaciones (arts. 31 y ss. de su ley).
11
El trmite ante los Plenos del Congreso de los Diputados y el Senado se regul en las Resoluciones de
la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 21 de abril de 1992, relativa a la tramitacin ante el
Pleno de la Cmara de los Informes anuales o extraordinarios del Defensor del Pueblo (BOCG. Congreso
de los Diputados, IV Legislatura, Serie E, n 200, de 24 de abril de 1992), y de la Presidencia del Senado,
de 28 de abril de 1992, sobre tramitacin de los Informes del Defensor del Pueblo (BOCG, Senado, IV
Legislatura, Serie I, n 316, de 4 de mayo de 1992).
12
Esta obligacin de ausencia del titular tiene la virtualidad de propiciar que el debate no se encuentre
condicionado. No obstante, ha dado lugar a alguna polmica por malas interpretaciones al respecto. As,
despus de la intervencin del Valedor do Pobo en el pleno del Parlamento de Galicia un diputado le
afe si ausencia, aduciendo que con ella demostraba poco inters por lo que el parlamento debata
sobre su informe. Esto se produjo a pesar de que las Normas reguladoras de las relaciones entre el
Parlamento de Galicia y el Valedor do Pobo de 1991 seala (tercera) que al trmino de su resumen ante
el Pleno el Valedor do Pobo abandonar el Saln de Sesiones.
420
OMBUDSMAN
En los debates parlamentarios se pone de relieve en ocasiones un cierto desenfoque

respecto su objeto. ste es el contenido del informe y con l las circunstancias que se
ponen de relieve y que sirven para la actuacin de la administracin como sujeto de
control por parte del ombudsman. Por tanto, el debate se debera centrar en los
contenidos del informe referidos a la labor de la administracin. Al margen de algn
comentario o sugerencia sobre la tarea desempeada por el ombudsman, sta no
debe ser protagonista del debate. En este sentido, Dez Bueso seala que se
produjeron algunas intervenciones parlamentarias contrarias al principio de preservar
las condiciones de funcionamiento de los ombudsman, en concreto que no estn
sujetos a mandato imperativo, no reciben instrucciones de ninguna autoridad y
desempean sus funciones con autonoma y segn su criterio13. Esta prctica se
relaciona con otra, tambin frecuente y de mayor relevancia, como es la utilizacin
tendenciosa de ciertos aspectos del informe y su utilizacin con fines partidistas. En
este sentido el Justicia de Aragn apunt los riesgos de esta prctica, esto es, de
utilizar las comparecencias de la institucin para fines distintos de los derivados de
sus funciones, y muy especialmente la utilizacin poltico-partidista de la institucin14.
De la presentacin, debate y posicionamiento de los informes se deriva la posibilidad

de realizar las iniciativas parlamentarias que se consideren por cada grupo. Los
miembros del Parlamento pueden tomarlas despus del anlisis del contenido de los
informes como medio de control de entre los previstos. Como seala Carballo Armas,
la labor ejercida por el Defensor del Pueblo puede dar lugar en el seno de las Cortes
Generales (ante quien rinde cuentas de su actividad) a la activacin, como
consecuencia directa de sus gestin, de los mecanismos o instrumentos de control
parlamentario. As, stas pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno
(art. 110 CE), presentar interpelaciones y/o preguntas (art. 111 CE), o incluso,
13
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 111. La autora comenta crticas por el tratamiento dado por el defensor a
determinadas quejas o materias, o no haber abordado determinados temas.
14
Informe del Justicia de Aragn de 1990, pg. 57.
421
conformar Comisiones de Investigacin (art. 76 CE)15. No obstante, esta posibilidad se

ha utilizado en escasa medida, a pesar de las significativas crticas que se contienen en
los informes. La falta de reaccin proporcionada de los parlamentos ante los
contenidos de los informes se ha puesto de manifiesto por sus titulares, por los
parlamentarios y por la doctrina16.
4. Los informes extraordinarios, especiales o monogrficos
Todas las leyes reguladoras de los defensores espaoles prevn la posibilidad de que
estos presenten informes extraordinarios, derivados de situaciones de urgencia,
importancia o por la gravedad de determinados hechos. Sin embargo, en la prctica
estos informes se han elaborado con el objeto de hacer un anlisis detallado de
determinados aspectos de relevancia para los derechos de los ciudadanos. Las
reticencias a la elaboracin de informes propiamente extraordinarios posiblemente se
encuentre en la voluntad de no referirlos a las circunstancias que son su causa legal,
que remiten a ciertas seales de alarma (por ejemplo, la gravedad).
Estos informes monogrficos se refieren a materias que requieren un tratamiento

especfico, ms profundo y que por ello se sitan al margen de los informes anuales,
entre otras causas debido a que su desarrollo se produce desde una perspectiva que va
ms all de la anualidad17. Los informes de este tipo, tambin conocidos como
especiales o memorias18, han sido abundantes y han versado sobre temas variados,
destacando las listas de espera hospitalarias, la atencin a las personas con
enfermedad mental, la accesibilidad y los derechos de las personas con discapacidad,
15
16
Por ejemplo, por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 113. Esta autora cita al diputado del Parlamento de
Catalua Sr. Nualart (Diario de Sesiones del Parlamento de Catalua, 24 de mayo de 1989, serie P, n 33,
pg. 1559), cuando seala que si bien los grupos han expuesto su posicionamiento sobre los temas que
se desarrollan en los Informes, no se ha ido ms all de la simple constatacin de unos problemas que
afectan a los ciudadanos.
17
J. L. PREZ FRANCESCH, El Defensor del Pueblo en Espaa, op. cit., pg. 82.
18
Esta denominacin es la que suele utilizar el Defensor del Pueblo.
422
OMBUDSMAN
la situacin de los centros de detencin, la exclusin social, los menores en situacin

de desamparo o la contaminacin acstica.
Su tramitacin parlamentaria resulta ms simple que la prevista para los informes

anuales. En el caso de los especiales no es preceptiva la comparecencia en pleno, que
se producir si la importancia del asunto lo requiere19. Normalmente tiene lugar slo el
trmite parlamentario en comisin20, sin pasar por el pleno, aunque algn autor
considera que la relevancia de estos informes debera hacer que se presentasen ante
los plenos con carcter general21. Esta comisin normalmente es la encargada de las
relaciones con el comisionado. Slo en el caso del Defensor del Pueblo Andaluz se
prev la posibilidad de presentacin ante la comisin sectorial correspondiente, dada
su conexin directa con el asunto tratado monogrficamente y, por tanto, su mayor
inters para ella22. En otros casos no se seala la comisin competente, por lo que
debe entenderse que es posible realizar esta misma atribucin sectorial23. La
excepcin de nuevo es el Sndic valenciano, cuyos informes monogrficos tampoco los
conoce la comisin.
5. El informe ordinario como medio de ejercicio del principio de publicidad
Junto a esta la vertiente formal del informe ordinario que acabamos de examinar, su
vertiente material hace referencia al conocimiento general del informe que se produce
una vez que ha sido presentado, a travs de los diferentes medios que se utilizan para
19
As lo establece, por ejemplo, la norma quinta de las reguladoras de las relaciones entre el Parlamento
de Galicia y el Valedor do Pobo, aprobadas por la Mesa del Parlamento (BOP de 1 de junio de 1991).
20
Por ejemplo, art. 65 de la ley del Sndic de Greuges de Catalua.
21
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 119. Seala esta autora que la dinmica de los Parlamentos autonmicos
parece aconsejar la presentacin de los Informes monogrficos ante el Pleno, por la mayor publicidad
que ofrece y para propiciar un debate amplio sobre los graves problemas expuestos en estos Informes y
sobre las lneas de solucin propuestas desde la institucin.
22
Art. 175.4 del Reglamento de la Cmara.
23
Por ejemplo, en el art. 65 de la ley catalana, que habla de debate parlamentario en comisin, sin
concretarla.
423
difundirlo y que, como es natural, no se limitan a su presentacin en sede

parlamentaria. Del informe tambin se da cuenta a los medios de comunicacin, que
sirven de vehculo para darlo a conocer a la sociedad en su conjunto, e incluso los
comisionados suelen utilizar medios adicionales de publicidad de su labor, como es el
caso de la edicin de un nmero de ejemplares del documento, o su inclusin en las
diferentes pginas web institucionales. As, al tiempo que se produce el acto formal de
presentacin del informe ante las cmaras, su difusin traer el efecto deseado de que
su contenido valorativo sea conocido por la sociedad que es, sin duda, la destinataria
ltima del informe.
En este sentido, los informes constituyen el ms fiel ejemplo de ejercicio del principio
de publicidad que rige la actividad del defensor, principio que deriva de la naturaleza
parlamentaria de la institucin. Con la prctica de este principio se pretende, entre
otras cosas, que no quede margen alguno para una actuacin arbitraria o injustificada.
Como seala De Vega Garca24, a pesar de la trascendencia del principio de publicidad

en el parlamentarismo, aqul no tuvo cabida en la actividad de las asambleas hasta las
revoluciones americana y francesa. Hasta entonces rega el principio contrario, es
decir, el secreto, al impedirse el acceso del pblico a las sesiones y prohibirse a los
miembros del Parlamento dar cuenta de los contenidos de las deliberaciones. Con ello
se pretenda proteger al propio Parlamento y a sus miembros de las represalias que
an en ese momento histrico podan provenir de los monarcas, y tambin de las
presiones de las masas.
Sin embargo, el secreto parlamentario deja de tener sentido con la importante

disminucin de las prerrogativas regias y el paso del Parlamento al primer plano del
sistema poltico. En este momento, el Parlamento pasa a concebirse no ya como uno
de los rganos del Estado, sino como un rgano de la sociedad, con lo que la
publicidad parlamentaria cobra el papel que por naturaleza le corresponda como
24
P. DE VEGA GARCA, "El principio de publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional", en
Revista de Estudios Polticos n 43, 1985, pags. 45 y ss.
424
OMBUDSMAN
instrumento para convertir al propio Parlamento en vehculo de expresin de la

opinin pblica.
Ya en nuestros das se considera innecesario el reconocimiento expreso de la

publicidad de la actividad parlamentaria. Como seala este autor, "an cuando los
textos constitucionales guardasen silencio al respecto, como suceda en la Constitucin
espaola de 1931, el principio de publicidad debera presuponerse como un corolario o
una consecuencia lgica del sistema"25. Sin embargo, en el caso de la Constitucin de
1978, este principio de la actividad parlamentaria se recoge expresamente en el art.
80, que seala que "las sesiones de las Cmaras sern pblicas...", estableciendo a
continuacin los nicos casos en que esta publicidad se excepta.
Lgicamente la aplicacin del principio de publicidad en la tarea del defensor exige

importantes matices en relacin con la publicidad de la actividad de las asambleas. En
stas la publicidad se refiere fundamentalmente al acceso general a las deliberaciones
que dan lugar a las decisiones posteriores, mientras que en la actividad del
comisionado se refiere, sobre todo, a dar a conocer a posteriori su actividad y sus
criterios. En cualquier caso, si ese principio de publicidad no se ejerciera con diligencia,
es decir, si el defensor no diera a conocer su trabajo y los resultados del mismo, su
funcin apenas tendra sentido, o, como seala Fernndez Segado, se convertira en
una figura asctica y virtuosa que dice que ayuda a los ciudadanos, pero nadie sabe
cmo, ni cundo, ni ante quin...26.
Precisamente a travs de esta caracterizacin se pone de relieve una doble faceta de

las funciones del defensor. Por un lado, la institucin pretende solucionar problemas
individuales a travs del examen de las quejas promovidas por los ciudadanos
afectados, teniendo que respetar su privacidad por medio de la obligada reserva con
25
P. DE VEGA GARCA, op. cit., pag. 57.
26
F. FERNNDEZ SEGADO, El sistema constitucional espaol, Dykinson, Madrid, 1992, pg. 498.
425
respecto a las investigaciones y en general, de todos los trmites. El reverso de est

funcin es, precisamente, la necesidad de publicidad que su actuacin demanda,
puesto que es de inters pblico conocer los supuestos en los que intervino, la forma
en que lo hizo y la valoracin que realiza despus de llevar a cabo su tarea supervisora.
Este traslado a la sociedad se produce a travs de los informes dirigidos al Parlamento.
Con ellos el conjunto de su labor resulta de dominio pblico, con lo que aumenta el
grado de confianza de los ciudadanos, que vern en la publicidad una garanta de
actuacin objetiva y al margen de toda posible connivencia con la administracin.
A travs de la publicidad el defensor dar a conocer sus criterios en relacin a las

diversas materias pblicas en que intervenga, estableciendo algo que en cierta manera
se asemeja a los criterios jurisprudenciales, una magistratura de autoridad. Estos
criterios, que se ponen en conocimiento de todos, pueden servir a los ciudadanos
interesados en promover una queja, que sabrn a qu atenerse en relacin con el
problema que les concierne y con la eventual posicin del defensor ante el mismo;
pero tambin pueden servir a la propia administracin, que por medio de los informes
conocer de antemano el criterio del comisionado ante los asuntos que examina.
Por todo ello, los informes constituyen una perfecta radiografa de la situacin de la
administracin27. A travs de su contenido se puede realizar una evaluacin muy
precisa de las preocupaciones principales de los ciudadanos, del estado de cada uno de
los sectores de la actividad pblica, de su eficacia, de sus carencias y tambin de la
visin que los ciudadanos, el defensor y la propia administracin tienen de las diversas
materias que se tratan en el informe.
6. La preservacin de la auctoritas del defensor a travs de la publicidad
Con la aplicacin del principio de publicidad a la actividad del defensor a travs de los
informes no slo se persiguen los objetivos que venimos sealando, sino que aun
27
As lo resalta L. MARTN-RETORTILLO, El ruido en el Informe del Defensor del Pueblo sobre 1994, en
Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, n 265, 1995.
426
OMBUDSMAN
podemos aadir otro que, lejos de ser menos importante, posee una virtualidad
cualificada, como es la de servir de medio de preservacin de la auctoritas de la
institucin. Ya hemos subrayado que la institucin no ejerce funciones de tipo
coercitivo, sino nicamente de persuasin, de forma que a travs de sus actuaciones
pone en juego su autoridad para orientar o corregir las acciones o abstenciones de la
administracin que conoce a travs de los procedimientos correspondientes. Esta
ausencia de coercin dejara en una posicin ciertamente debilitada al defensor si no
viniera acompaada de otro instrumento, que es precisamente la publicidad que ahora
examinamos.
La importancia de la publicidad para el desarrollo adecuado del papel de los

Ombudsman se destaca por Dez Bueso cuando seala que si se atiende a cada uno de
los elementos que configuran la auctoritas del Ombudsman, resulta sencillo colegir
que la publicidad dada a la institucin y a sus funciones es una pieza clave que se
proyecta sobre todos ellos 28.
Si la autoridad que es consustancial a la institucin nicamente se ejerciera de manera

bilateral entre el defensor y la administracin que, en cada caso, es objeto de control,
nos encontraramos con que los criterios valorativos en los que se pone en juego todo
el peso de la persuasin quedaran limitados al mbito estricto de esa relacin. No
cabe la menor duda de que en este supuesto se producira un efecto directo y lgico:
la administracin se vera constantemente ante la tentacin de desatender cuantas
veces le conviniera los criterios de autoridad transmitidos por el defensor, con la
seguridad de que el nico coste que de ello se derivara sera la constancia de tal
circunstancia en el marco de las relaciones bilaterales entre el defensor y la
administracin. El nico que tambin tendra conocimiento de lo sucedido sera el
28
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 296. Esta autora titula el primer epgrafe del captulo sexto de su
monografa La auctoritas del Ombudsman Autonmico. El papel decisivo de la publicidad dada a la
institucin (pgs. 292 y ss.).
427
interesado. Pero ste puede pensar que poco ayudar a su causa que por su parte se
d publicidad a lo ocurrido (en el caso de que la consiguiera), pues con ello su
problema de fondo seguira igualmente sin solucin. As pues, lo sucedido podra
quedar al margen de los ciudadanos en general y de la opinin pblica.
Por eso, la lgica del sistema institucional, de la naturaleza y de las funciones de los
defensores exige que hagan efectivo el principio de publicidad a travs de sus
informes, que tienen como finalidad dar a conocer su labor cotidiana en primer
trmino al Parlamento, pero tambin a todas las personas.
Adems, existen formas especficas en las que el principio de publicidad ejercido por
medio de los informes sirve de una forma muy concreta a la preservacin de la
autoridad de la que est investido el defensor. La autoridad de origen proviene de la
designacin parlamentaria y de la propia trayectoria anterior del titular, pero es
preciso mantenerla en continuum mediante la actividad cotidiana y su publicidad.
7. La publicidad de la falta de colaboracin
Como ejemplo de lo anterior encontramos que todas las leyes reguladoras de este tipo
de instituciones prevn que cuando se produzcan situaciones de falta de colaboracin
a la hora de facilitar la informacin demandada, tales actitudes podrn ser destacadas
en la seccin correspondiente del informe anual, como tambin ser objeto de un
informe especial. Con ello se preservan las funciones que fueron encomendadas por el
Parlamento y, al tiempo, la propia autoridad que deriva de la asamblea legislativa que
lo nombr. Pero, como ya sealamos, esta autoridad de origen de bien poco valdra si
despus se diluye entre los destinatarios principales de la confianza que acompaa a la
autoridad, que son precisamente los ciudadanos. stos podran perder esa confianza si
no apreciaran una reaccin de la institucin que fuera proporcionada al dao que se le
causa con la negativa a colaborar en sus investigaciones, y el nico medio de reaccin
428
OMBUDSMAN
de que dispone una magistratura de autoridad es hacer pblico lo sucedido entre

todos los ciudadanos29.
Sin la debida informacin proporcionada por los rganos de la administracin a los que
se dirija el defensor su trabajo ordinario sera irrealizable. Esta es la razn por la que se
deben poner todos los medios para vencer la resistencia de ciertas administraciones a
la hora de colaborar. As, cuando se constata una falta de colaboracin, el reproche
que ello supone se lleva a cabo no slo incluyndolo en el informe, sino haciendo esta
mencin de manera destacada y con un mayor grado de publicidad, por medio de una
seccin especficamente dedicada a esta materia, o, en su caso, a travs de un informe
especial. En realidad, el reproche que se quiere hacer patente es doble: en el aspecto
formal se quiere resaltar el incumplimiento del deber de colaboracin que incumbe a
todas las administraciones a las que se dirige el defensor en el mbito de sus
funciones, y en la parte material se desea subrayar que en el supuesto objeto de la
queja, la administracin no colaboradora parece reconocer un cierto carcter irregular
de su actividad o su abstencin.
Para hacer efectiva la anterior previsin algunas leyes exigen que se trate de un
entorpecimiento persistente, lo que en principio no parece que se pueda entender
como una exigencia de reincidencia, entendida sta como anteriores casos de
entorpecimiento en otras investigaciones, sino ms bien como la comprobacin de la
falta de voluntad de colaborar en una misma investigacin demostrada por un nmero
suficiente de reiteraciones de las peticiones.
Para referirse a la inclusin de las actitudes entorpecedoras en los informes algunas de

las leyes reguladoras de estas figuras utilizan una expresin (podr) que parece dar un
29
Esta es la reaccin de reproche que mejor se acomoda a la naturaleza de una magistratura de
autoridad. En cambio, la sancin penal, an siendo efectivamente conveniente para algunos casos, se
sita en un plano diferenciado.
429
carcter potestativo a esta medida. As sucede, por ejemplo, en el artculo 23 de la ley

andaluza, que seala que la persistencia en una actitud hostil o entorpecedora de la
labor investigadora del Defensor del Pueblo Andaluz por parte de cualquier
Organismo, funcionarios o personal al servicio de la Administracin Autonmica, podr
ser objeto de un informe especial, adems de destacarlo en la seccin correspondiente
de su Informe anual30. No obstante, con esta expresin lo que parece pretenderse es
dejar un amplio margen de libertad para que el titular decida en cuanto a la utilizacin
de los medios habilitados. Incluso puede hacer pblico el nombre del responsable
como medio aadido a la estricta publicidad o darle publicidad a la accin a travs de
una comunicacin a la comisin parlamentaria31.
Otras leyes aaden una exigencia de mayor grado de reproche en la respuesta del
defensor que se encuentra ante actitudes de falta de colaboracin, al prever no slo la
publicacin destacada de las mismas en el informe, sino tambin su comunicacin
pblica de inmediato, como sucede en el caso del art. 22.2 de la Ley del Valedor do
Pobo, que aade finalmente que los hechos se pondrn en conocimiento del superior
jerrquico del responsable, informando de su comportamiento por si fuera susceptible
de correccin disciplinaria. En el caso de falta de colaboracin con respecto al
Defensor del Pueblo Andaluz tambin se establece la necesidad de hacer pblica esta
circunstancia con carcter inmediato (art. 18.2 de su ley). Y los medios por los que se
puede poner en prctica esta inmediatez son variados. En primer trmino, se puede
llevar a efecto mediante la presentacin de un informe especial pero, aunque esta
posibilidad se contempla expresamente en alguna ley, no parece que esa vaya a ser la
solucin ms comn por la dificultad procedimental que entraa. Otra opcin podra
30
Tambin lo sealaba as el art. 24 de la anterior ley catalana. En la actual ley se establece que el
Sndic de Greuges debe dejar constancia en los informes que presenta al Parlamento o en las
resoluciones que adopta, en la forma establecida en la Carta de derechos de los usuarios de los servicios
del Sndic de Greuges, de las administraciones, organismos, empresas o personas que no han
colaborado con el Sndic o que han obstaculizado su actuacin, as como de la identidad del personal a
su servicio que haya sido responsable de la falta de colaboracin o de la obstaculizacin (art. 61.4).
31
Esta es una de las posibles reacciones habilitadas al Sndic de Catalua, que puede informar de la
falta de colaboracin o de la obstaculizacin a la Comisin del Sndic de Greuges para que sta, si lo
considera oportuno, llame a comparecencia a las personas responsables de los actos objeto de
investigacin (art. 61.3).
430
OMBUDSMAN
consistir en establecer la posibilidad de pblico conocimiento de la falta de

colaboracin, lo que se producira, por ejemplo, a travs del envo de una nota
explicativa a los medios de comunicacin, o de una rueda de prensa. Ms apropiada
parece sin embargo la solucin que viene poniendo en prctica el Defensor del Pueblo
Andaluz, que ha optado por dar publicidad a las declaraciones de hostilidad en el
Boletn Oficial del Parlamento de Andaluca32, lo que permite un estricto cumplimiento
de la exigencia legal de dar publicidad a la medida con carcter inmediato. La misma
solucin ha sido adoptada por el Valedor do Pobo en los casos en que ha procedido a
alguna declaracin de hostilidad y entorpecimiento. Adems esto no excluye, como es
lgico, que se produzca cualquier otro medio de difusin inmediata de la falta de
colaboracin como, por ejemplo, ponerlo en conocimiento de los medios de
comunicacin para que estos lo difundan a la opinin pblica.
8. La publicidad de las resoluciones desatendidas
Una situacin similar en la que tambin se hace preciso especificar el reproche en los
informes la encontramos con relacin a las resoluciones desatendidas por las
administraciones a que se dirigen. En este supuesto, si una vez formuladas las
recomendaciones, sugerencias o cualquier otro tipo de resolucin del defensor, en un
plazo razonable la autoridad o funcionario a quien se dirijan no adoptara una medida
adecuada en el sentido indicado o no informara de las razones que estima para no
adoptarla, el titular de la institucin podr poner el asunto en conocimiento de la
mxima autoridad de la administracin de que se trate. Si no obtuviera una
justificacin apropiada y considera que era posible una solucin y sta no se ha dado
finalmente, entonces incluir el asunto en el informe anual o especial que
corresponda, mencionando los nombres de la autoridades o funcionarios que hubieran
32
Vid. M. MARTINEZ-JANES GARCIA, "Medidas de los Defensores del Pueblo ante la falta de
colaboracin de las Administraciones Pblicas: el empleo de la publicidad", en XIII Jornadas de
Coordinacin entre Defensores del Pueblo, Canarias, 1999, pgs. 224 y 225.
431
adoptado este actitud (por ejemplo, art. 30.2 LODP). La anterior frmula, utilizada en
la regulacin del comisionado de las Cortes Generales, se reproduce en otros textos
legales, como la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz (art. 29.2), que seala que ante el
supuesto comentado se podr acudir al superior para despus incluir lo acontecido en
el informe. Como suceda en el caso de la falta de colaboracin, la expresin citada
hace surgir la duda de si esta medida presenta un carcter potestativo para el
defensor. Sin embargo, en nuestra opinin lo que el legislador quiso expresar es que la
opcin que se le ofrece al titular es la de elegir entre acudir o no a la mxima autoridad
de la administracin de que se trate, si considera que tal medida puede tener alguna
utilidad. Pero no as en cuanto a la inclusin del asunto en el informe si la resolucin
fue desatendida cuando el defensor consideraba que era posible su ejecucin. En esta
circunstancia parece preciso dejar expreso el pblico reproche que esta actitud merece
por las razones que venimos examinando, es decir, como medida de preservacin de la
autoridad del defensor.
Ante este tipo de situaciones otros textos legales optaron por exigir de manera
expresa que se produjeran ambas circunstancias, es decir, que en primer trmino se
acuda a la mxima autoridad de la administracin de que se trate y que, en caso de no
lograrse de este modo que se atienda la resolucin, que se incluya el asunto en el
informe, como hace la ley del Ararteko en su art. 27.2.
Con la obligacin de mencionar expresamente los nombres de las autoridades o

funcionarios responsables de este tipo de actitudes (mencionando los nombres de la
autoridades o funcionarios que hubieran adoptado este actitud, seala el art. 30.2
LODP) se pretende resaltar el reproche que merecen, de tal manera que se pone de
relieve el carcter no slo institucional de quien las protagoniza sino tambin el
aspecto personal que esa desatencin lleva consigo. Sin embargo, no se entiende
cules pudieron ser las razones por las que se consider necesario no incluir una
disposicin similar, en la que se personalizara el reproche, para los casos de falta de
colaboracin, para los nicamente se prev su mencin en el Informe. El hecho de que
432
OMBUDSMAN
la mencin personal se prevea para uno de los supuestos de reproche examinados (la
desatencin a las resoluciones) y no para el otro (la falta de colaboracin) hace pensar
que el legislador pretenda una cierta jerarquizacin de las formas de reproche que
deben incluirse en el informe, considerando merecedora de mayor repercusin
negativa la falta de atencin a las resoluciones. Sin embargo, no parece de menor
trascendencia que la administracin no colabore de manera persistente con las
investigaciones promovidas por el defensor. Hoy esta circunstancia es an ms
evidente si tenemos en cuenta que las actuaciones no colaboradoras se encuentran
especialmente castigadas despus de la creacin del tipo especfico contenido en el
artculo 502.2 del Cdigo Penal, incluyendo este aspecto entre el minimum etico que
pretende proteger el Derecho penal.
Por ltimo, cabe preguntarse el efecto o efectos que produce la falta de colaboracin
despus de formulada una resolucin del defensor. En este caso la institucin ya logr
que la administracin le respondiera a sus peticiones de informe, con lo que se tuvo
informacin suficiente para enviar dicha resolucin. Sin embargo, las obligaciones de
colaboracin o informacin que caben a la administracin no acaban en ese punto,
puesto que es necesario conocer si finalmente se acepta o se rechaza la resolucin e
incluso, en algunos casos, se hace preciso un seguimiento del correcto cumplimiento
del contenido de la resolucin, lo que lgicamente no ser posible sin la leal
colaboracin de la administracin.
Tanto la falta de respuesta a una resolucin como la ausencia de colaboracin en el

proceso de seguimiento de la ejecucin de sus medidas debe interpretarse, en primer
lugar, como un rechazo tcito a la resolucin, lo que producir los efectos propios de
estos casos, que ya hemos comentado. As, ser objeto de comentario crtico en el
informe, mencionando expresamente los nombres de las autoridades o funcionarios
responsables. La duda surge en cuanto a si debemos entender tambin incumplido el
433
deber de colaboracin. En caso de respuesta afirmativa supondra la publicacin de un

nuevo reproche, es decir, una crtica doble. Sin embargo, entendemos que de la falta
de respuesta expresa a las recomendaciones se deriva un incumplimiento legal, pero
no especficamente una falta de colaboracin entendida en el sentido antes apuntado,
es decir, a la obligacin de remitir informacin, pero no a las respuestas a las
recomendaciones, puesto que en stas la administracin cuanta con libertad para
aceptar o no aceptar, mientras que la remisin de informacin tiene una naturaleza
preceptiva y es necesaria para el adecuado cumplimiento de la funcin del
ombudsman. De la ausencia de respuesta a las recomendaciones se derivar la crtica a
su rechazo y al incumplimiento de la obligacin de responder, pero no se debe incluir
la de no colaborar, puesto que la debida cooperacin informativa se ha dado en su
momento. En cualquier caso esta disyuntiva presenta pocos matices en el plano
prctico debido a que en el informe se van a mencionar con mayor o menor detalle las
circunstancias de lo acontecido y adems se van a destacar. De este modo, en el
comentario correspondiente de la resolucin desatendida no slo quedar constancia
de la no aceptacin tcita de la resolucin, sino tambin de la falta de respuesta
adecuada que dio lugar a que el defensor tuviera que llegar a esta conclusin.
434
Captulo X
LA EVOLUCIN DE LAS FUNCIONES DE LOS OMBUDSMAN
Las funciones de los defensores espaoles van ms all de las que eran propias de los
primeros ombudsman, que se limitaban a controlar o fiscalizar a la administracin. Por
el contrario, a los que actan en nuestro mbito constitucional se les encomienda
como funcin principal la promocin y defensa de los derechos constitucionales,
comn en las nuevas democracias1, para lo cual cuentan como instrumento con su
capacidad de fiscalizacin de las administraciones. Este aspecto ha sido ya abordado
con detalle. Como vimos, esta inicial configuracin contenida en el art. 54 CE se ver
ampliada por el desarrollo legal de las instituciones, que incluyen la funcin de control
de la administracin como una tarea autnoma, desvinculada de la defensa de los
derechos, como medio de proteccin de los principios que deben regir el desarrollo de
la actuacin de la administracin (art. 103.1 CE). A estas funciones de persuasin se
une la legitimacin del Defensor del Pueblo para interponer recursos ante el Tribunal
Constitucional, o en el mbito autonmico, en algunos casos, la defensa de los
estatutos y los ordenamientos propios.
Con el paso del tiempo la labor de los ombudsman ha ido perfilndose con claridad y
carcter homogneo, y a las funciones que acabamos de exponer se han ido
aadiendo otras relacionadas directamente con las principales, para las cuales la
naturaleza del defensor resulta idnea en aras del lograr los correspondientes
objetivos.
1
Esta caracterizacin de los ombudsman espaoles se produce en la transicin de un rgimen
autoritario a la democracia, razn por la que se configur como un mecanismo aadido de garanta de
los derechos, para lo que desarrolla la labor de control de la administracin.
435
1. La participacin en los mecanismos internacionales de proteccin de los derechos;

en especial, el Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura
El avance del derecho internacional de los derechos humanos ha sido considerable en

los ltimos tiempos, en especial despus de la aprobacin de la Declaracin Universal
de Derechos Humanos de 1948. Desde entonces han proliferado los instrumentos
internacionales dedicados tanto al reconocimiento de derechos en los mbitos ms
relevantes como a la creacin de garantas de mayor o menor efectividad. As,
destacan el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de
1966, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos del mismo ao, los
convenios suscritos en mbitos regionales, o los suscritos en materias especficas,
como las convenciones internacionales sobre la eliminacin de todas las formas de
discriminacin racial, de todas las formas de discriminacin contra la mujeres, sobre
los derechos del nio, contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o
degradantes, sobre proteccin de los derechos de todos los trabajadores emigrantes y
de sus familias, sobre los derechos de las personas con discapacidad, y otros muchos2.
La aplicacin internacional de los tratados en materia de derechos humanos se
convierte de esta manera en un referente de primer orden para los defensores
controlar la aplicacin de los estndares ms exigentes de defensa de los derechos
determinados por los organismos de carcter jurisdiccional, administrativo o de los
consultores autorizados por las organizaciones internacionales que tienen
encomendada su tutela.
La labor ms relevante conferida a los defensores en este mbito viene dada por su
frecuente utilizacin por los mecanismos de garanta de los tratados internacionales y
sus rganos de tutela, o por la conformacin de los ombudsman como parte de esos
2
Al respecto puede consultarse Los principales tratados internacionales de derechos humanos, Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos, Naciones Unidas, Nueva York
y Ginebra, 2006.
436
Captulo X. LA EVOLUCIN DE LAS FUNCIONES DE LOS OMBUDSMAN
mecanismos, entes a los que se conoce como Instituciones Nacionales de Derechos

Humanos. Las organizaciones internacionales reconocen de este modo que el perfil
institucional de los ombudsman nacionales, especialmente su carcter independiente y
autnomo y su labor de control de las administraciones para la preservacin de los
derechos humanos, se ajusta a la labor que se demanda en el seno de los estados para
el control cercano del cumplimiento de los derechos. Por ello, tanto la doctrina como
los responsables de las organizaciones internacionales resaltan que estas instituciones
nacionales son el mejor mecanismo para asegurar la aplicacin de las prescripciones
del Derecho internacional en el interior de cada Estado a travs de la comprobacin
sistemtica del cumplimiento de las recomendaciones de los organismos
internacionales3.
Las condiciones que deben reunir estas instituciones nacionales de derechos humanos
se establecieron en la Asamblea General de la ONU, que aprob en la Resolucin
48/134, de 20 de diciembre de 1993, los llamados Principios de Pars. El estatuto y
desarrollo de la funcin de estas instituciones debe ceirse a cuatro principios:
promover y asegurar que la normativa y las prcticas nacionales se armonizan con los
instrumentos internacionales de derechos humanos en el interior del Estado
respectivo; alentar la ratificacin de los instrumentos y asegurar su aplicacin;
contribuir a la confeccin de los informes de los estados para los organismos o comits
de la ONU o sus instituciones regionales, incluso mediante la emisin de sus propios
dictmenes; y en general cooperar con la ONU y sus entidades regionales en la
promocin y proteccin los derechos humanos. Como observamos, tanto la naturaleza
como la prctica de los defensores se ajusta a las exigencias enumeradas, lo que pone
de relieve que pueden y deben cumplir un importante papal en este mbito 4.
3
As lo seala, por ejemplo, Louise Arbour, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, en 2007, en el discurso inaugural del Comit Internacional de las Instituciones Nacionales de
Derechos Humanos.
4
Garca Ramrez seala que el Ombudsman tiene aqu una importante tarea de preparacin normativa
y orientacin de polticas pblicas, bajo el epgrafe del orden internacional. S. GARCA RAMREZ,
437
La concrecin ms intensa y relevante de encomiendas singulares a los defensores

para la garanta del Derecho internacional de los derechos humanos se ha producido
en nuestro pas mediante la atribucin de funciones especficas al Defensor del Pueblo
para la efectividad de los acuerdos internacionales contra la tortura5. La Disposicin
final nica de la LODP seala ahora que el Defensor del Pueblo ejercer las funciones
del Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura de conformidad con la
Constitucin, la presente Ley y el Protocolo facultativo de la Convencin contra la
tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (primero), y que se
crea un Consejo Asesor como rgano de cooperacin tcnica y jurdica en el ejercicio
de las funciones propias del Mecanismo Nacional de Prevencin, que ser presidido
por el Adjunto en el que el Defensor del Pueblo delegue las funciones previstas en esta
disposicin. El Reglamento determinar su estructura, composicin y
funcionamiento6.
Como desarrollo de lo anterior el ROFDP establece la composicin, el rgimen de

funcionamiento y las funciones del Consejo Asesor. Lo define como rgano de
cooperacin tcnica y jurdica del Mecanismo Nacional de Prevencin. A sus sesiones
puede asistir el personal del Defensor del Pueblo, los representantes de organismos
internacionales de derechos humanos y otras personas que sean convocadas por su
Ombudsman y tutela interamericana de los derechos humanos, en G. Escobar Roca (coord.), El

Ombudsman en el sistema internacional, op. cit., pg. 93.
5
La Convencin de las Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes fue adoptada en 1984 y entr en vigor en 1987 (Resolucin 39/46, de 10 de diciembre de
1984, de la Asamblea General de la ONU). El Protocolo facultativo de la Convencin de las Naciones
Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, fue adoptado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolucin 57/199, de 18 de diciembre de 2002.
Fue ratificado por Espaa el 3 de marzo de 2006.
6
Disposicin final nica introducida por el artculo tercero de la Ley Orgnica 1/2009, de 3 de
noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislacin procesal para la implantacin de la
nueva Oficina judicial, por la que se modifica la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial,
vigente desde el 5 noviembre 2009.
438
presidente. Define sus funciones de la siguiente forma: realizar propuestas sobre

visitas a lugares donde se hallen personas privadas de libertad; realizar propuestas
para la mejora de los protocolos de visita y para el seguimiento de las mismas; evacuar
los informes que el Defensor del Pueblo le solicite sobre la normativa de relevancia
para la situacin de las personas privadas de libertad; proponer programas de
formacin y cursos de especializacin en materia de prevencin de la tortura y de
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; realizar el seguimiento de los
informes que se elaboren por el Mecanismo Nacional de Prevencin y por el
Subcomit para la Prevencin de la Tortura; y aquellos otros asuntos que se sometan a
su consideracin7.
7
El ROFDP seala: Art. 19. 1. El Consejo Asesor es un rgano de cooperacin tcnica y jurdica del
Mecanismo Nacional de Prevencin. 2. El Consejo Asesor estar integrado por los Adjuntos del Defensor
del Pueblo, como miembros natos, adems de por un mximo de 10 Vocales. 3. El Adjunto en el que el
Defensor del Pueblo delegue las funciones del Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura asumir
la Presidencia del Consejo y ser sustituido por el otro Adjunto en caso de ausencia o vacante. 4. Los
Vocales sern designados entre personas mayores de edad, que se encuentren en el pleno disfrute de
sus derechos civiles y polticos, con reconocida trayectoria en la defensa de los Derechos Humanos o en
los mbitos relacionados con el tratamiento a personas privadas de libertad por cualquier causa. 5. La
designacin de Vocales se efectuar conforme a la siguiente distribucin: a) Un Vocal designado a
propuesta del Consejo General de la Abogaca de Espaa. b) Un Vocal designado a propuesta de la
Organizacin Mdica Colegial. c) Un Vocal designado a propuesta del Consejo General de Colegios
Oficiales de Psiclogos de Espaa. d) Hasta dos Vocales designados a propuesta conjunta de los
organismos e instituciones con las que el Defensor del Pueblo tenga suscritos convenios de colaboracin
para el desarrollo de las funciones propias del Mecanismo Nacional de Prevencin, si as est previsto en
dichos convenios. Las propuestas que se formulen no podrn incluir ms que un representante por
entidad. e) Cinco Vocales elegidos de entre las candidaturas que, a ttulo personal o en representacin
de organizaciones o asociaciones representativas de la sociedad civil, se presenten al Defensor del
Pueblo en el marco del procedimiento de designacin establecido en el presente Reglamento. 6. Actuar
como secretario el Secretario General de la Institucin. Art. 20 1. Los Vocales del Consejo Asesor sern
designados para un perodo de cuatro aos y se renovarn por mitades cada dos. 2. El proceso de
designacin se iniciar mediante convocatoria pblica. Las candidaturas para cubrir los puestos de
Vocales a que se refiere el inciso e) del prrafo quinto del artculo 19 se recibirn dentro de los 15 das
naturales siguientes a la publicacin de la convocatoria y debern reunir los requisitos formales
establecidos en la misma. 3. Corresponde al Defensor del Pueblo hacer la designacin de los Vocales, as
como poner fin a sus funciones. 4. Cumplido el perodo al que hace referencia el apartado primero del
presente artculo, los Vocales cesantes continuarn ejerciendo sus funciones hasta la designacin de los
nuevos Vocales. 5. Los Vocales del Consejo Asesor no percibirn retribuciones por el ejercicio de sus
funciones salvo, en su caso, las que puedan corresponder en aplicacin de la normativa sobre
indemnizaciones por razn del servicio. Art. 21. 1. El Consejo Asesor del Mecanismo Nacional de
Prevencin se reunir, al menos, dos veces al ao. 2. A las sesiones del Consejo Asesor podrn asistir los
miembros del personal del Defensor del Pueblo, representantes de organismos internacionales de
Derechos Humanos u otras personas que sean convocadas por indicacin de su Presidente. Art. 22.
Sern funciones del Consejo Asesor del Mecanismo Nacional de Prevencin las siguientes: a) Realizar
propuestas sobre visitas a lugares donde se hallen personas privadas de libertad. b) Realizar propuestas
439
Poco tiempo despus de la atribucin al Defensor del Pueblo de las funciones del
Mecanismo Nacional para la Prevencin de la Tortura, la Ley 24/2009, del Sndic de
Greuges, confiri amplias funciones a la institucin catalana en esta misma materia.
Con ello se plante la relevante cuestin de la compatibilidad de ambas regulaciones y
en definitiva, si la materia o competencia podra llegar a considerarse concurrente, tal
y como plantea la normativa autonmica catalana. Ya en su prembulo esta ley seala
que uno de sus objetos es atribuir al Sndic de Greuges la condicin de Autoridad
Catalana para la prevencin de la tortura y de otros tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes, al amparo del artculo 196.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua,
que encomienda a la Generalidad que, en el mbito de sus competencias, adopte las
medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y
convenios internacionales8.
para la mejora de los protocolos de visita y para el seguimiento de las mismas. c) Evacuar los informes
que el Defensor del Pueblo le solicite sobre la normativa de relevancia para la situacin de las personas
privadas de libertad. d) Proponer programas de formacin y cursos de especializacin en materia de
prevencin de la tortura y de los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. e) Realizar el
seguimiento de los informes que se elaboren por el Mecanismo Nacional de Prevencin y por el
Subcomit para la Prevencin de la Tortura. f) Aquellos otros asuntos que se sometan a su
consideracin. Finalmente la disposicin transitoria una seala que transcurridos dos aos desde la
toma de posesin del primer Consejo Asesor del Mecanismo Nacional de Prevencin se determinarn
mediante sorteo los Vocales que deban ser renovados. Si el nmero de Vocales del Consejo fuere de
nueve se renovarn cuatro puestos.
8
Seala el prembulo de la ley catalana que se acoge al mencionado Protocolo, que establece que
pueden coexistir dentro de un mismo estado varios mecanismos nacionales independientes con tal
finalidad, y que estos organismos, en los estados descentralizados, como el Estado espaol, pueden ser
designados mecanismos nacionales de prevencin, a efectos del Protocolo, si se ajustan a las
disposiciones que ste contiene. Es por ello que el artculo 68 de la Ley, al definir las competencias del
Sndic de Greuges como Autoridad Catalana para la Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes, establece la correspondencia entre dicho organismo y los
mecanismos nacionales de prevencin de la tortura, en los trminos que define de forma expresa
para los mbitos de descentralizacin el artculo 17 del citado Protocolo. El ttulo VIII, pues, concreta el
mbito funcional y el alcance de la atribucin al Sndic de Greuges de las competencias en materia de
prevencin de la tortura, y determina por otra parte la necesidad de que la Generalidad promueva la
firma de un convenio de colaboracin con el Estado que permita al Sndic de Greuges actuar como
Autoridad Catalana para la Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes en espacios de titularidad estatal y que le permita coordinar su actuacin en esta materia
con la de la correspondiente autoridad de mbito estatal. Finalmente, el ttulo VIII crea el Equipo de
Trabajo para la Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y
440
La ley catalana cre y regul la Autoridad Catalana y estableci que ejerce las
competencias que atribuye a los correspondientes organismos de cada estado el
Protocolo en todos los espacios en que se hallen personas privadas de libertad, ya
sean centros o medios de transporte. Para ello la Generalidad debe promover la firma
de un convenio de colaboracin con el Estado que permita al Sndic de Greuges
cumplir las funciones que le corresponden como Autoridad Catalana y que le permita
coordinar su actuacin con la de la autoridad de mbito estatal en esta materia. Las
funciones legales del Sndic en la materia coinciden con las previstas por la normativa
estatal para el Defensor del Pueblo; visitar peridicamente los espacios en que se
hallen personas privadas de libertad; hacer recomendaciones a las autoridades
competentes; formular propuestas y observaciones sobre los anteproyectos de ley en
esta materia; y ejercer cualquier otra funcin atribuida por el protocolo. Presenta
anualmente un informe monogrfico al Parlamento de Catalua sobre sus actuaciones
como Autoridad Catalana. Para el desarrollo de esta funcin crea un equipo de trabajo
y un comit asesor9.
Como ya examinamos en el Captulo VIII, esta cuestin fue objeto de impugnacin ante
el Tribunal Constitucional por el Defensor del Pueblo, que en su sentencia 46/2015
estim parcialmente el recurso de inconstitucionalidad planteado y declar la
inconstitucionalidad de los contenidos de la ley catalana que se referan a la condicin
del Sndic como Autoridad en materia de prevencin de la tortura, salvo determinados
artculos, siempre que se interpreten conforme a los dictados la sentencia.
el Consejo Asesor para la Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, rganos que deben asistir y asesorar al Sndic en el ejercicio de sus funciones en esta
materia y que deben garantizar que se cumplen los principios de participacin de la sociedad civil, de
independencia, de publicidad y de pluralidad, a los cuales el Protocolo facultativo presta especial
atencin.
9
Ttulo VIII (prevencin de la tortura y de otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes), arts.
68-77.
441
As pues, el Sndic seguir desarrollando las funciones que le corresponden per se para
la supervisin de las administraciones catalanas en relacin con los centros,
instalaciones o medios de transporte en los que se encuentren personas privadas de
libertad10. Esta situacin es extrapolable, en diferente medida, al resto de las
Comunidades Autnomas. Este panorama provoca una desconexin entre las
funciones propias del Sndic y las del resto de los comisionados autonmicos con las
que se atribuyen por la legislacin estatal al Mecanismo Nacional. En nuestra opinin,
la solucin ms adecuada sera la de concertacin de la participacin mutua en las
labores materiales de control cuando la competencia sea compartida y el
establecimiento de frmulas o criterios preestablecidos para la integracin de los
resultados en la tarea comprometida a travs del Protocolo. Como ya expusimos al
tratar los dems aspectos de las relaciones de los defensores, se lograra mayor
eficacia, se evitaran duplicidades y posibles contradicciones, y se dara seguridad a la
actuacin de cada instancia. Esta solucin se reclama por parte de algunos defensores
y la doctrina del Tribunal Constitucional que acabamos de exponer no la descarta, sino
que, como vimos, parece apuntar a la va convencional como un medio adecuado para
articular las funciones concurrentes de las instituciones en el marco del cumplimiento
de las obligaciones internacionales.
2. El control de los derechos en materia de transparencia
La aplicacin del principio de transparencia a los poderes pblicos y la capacidad para

su control por los ciudadanos es uno de los elementos centrales del sistema
democrtico. En numerosas ocasiones se ha subrayado la relacin directa entre el
desarrollo democrtico y la profundizacin en este principio. Pero ha sido en los
ltimos tiempos cuando se ha puesto mayor nfasis en la necesidad de perfeccionar
10
Debemos subrayar que al control de los centros policiales autonmicos y municipales de detencin se
deben sumar los centros penitenciarios en Catalua, puesto que se trata de una competencia
transferida a esa comunidad autnoma.
442
los cauces de participacin ciudadana y, como premisa de ello, el acceso a la

informacin pblica. La mayor complejidad de las sociedades democrticas y la
necesidad de preservacin de los medios de control ciudadanos hacen que este
principio se convierta en uno de los puntos clave de lo que se conoce como calidad
democrtica11.
En las modernas sociedades democrticas la transparencia se convierte en un

elemento central, hasta el punto de que es comn dudar del correcto funcionamiento
como tales democracias cuando los asuntos pblicos se gestionan con dficits
informativos o de forma oscurantista u opaca12. En sentido inverso, con los avances en
materia de transparencia se legitima la accin continuada de los poderes pblicos13 y
se previene la proliferacin de los riesgos para la democracia y su buen
funcionamiento, en especial, que la corrupcin alcance niveles insoportables para la
ciudadana. Por ello, algunos autores llegan a afirmar que la transparencia es un
elemento estructural de todo Estado democrtico14.
Dado que estamos tratando un elemento que debe considerarse esencial para el
sistema democrtico, su configuracin actual no puede resultar una novedad en el
ordenamiento y s, en cambio, el resultado de una evolucin lgica para cumplir el
objetivo de profundizar en las exigencias del principio de transparencia. ste ya se
encontraba reflejado en las primeras declaraciones de derechos surgidas de las
revoluciones liberales. La Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
11
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 75 sostiene que en el nuevo entorno de la democracia
participativa y deliberativa la transparencia cobra, si cabe, ms fuerza. Slo con su funcionamiento
puede ser real el pluralismo, la participacin y el proceso de control que ejerce la ciudadana. () Se
hace imprescindible desterrar las zonas opacas alejadas del control de la opinin pblica, que
forzosamente esconden parcelas de mala administracin
12
M. A. SENDN GARCA, Transparencia y acceso a la informacin pblica, en J. Rodrguez Arana y M.
A. Sendn Garca, Transparencia, acceso a la informacin y buen gobierno, Comares, Granada, 2014, pg.
93. Tambin incide en esta idea D. ORDEZ SOLS, El derecho de informacin del ciudadano, la
proteccin de datos personales y la transparencia de la Administracin, en Revista del Poder Judicial n
73, 2004.
13
J. CANTERO MARTNEZ, La transparencia como exigencia del estado democrtico y su tratamiento en
el procedimiento administrativo comn, en Estudios y Comentarios Legislativos, Civitas, Westlaw
Insignis BIB 2011/5903.
14
M. A. SENDN GARCA, Transparencia y acceso a la informacin pblica, op. cit., pg. 99.
443
1789 sealaba que la sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestin a todo
agente pblico de su administracin (art. 15). Y en nuestro actual marco
constitucional se reconoce el carcter esencial o primario de la participacin poltica
de los ciudadanos (art. 9.2 CE) en el marco del Estado social y democrtico de Derecho
(art. 1.1 CE). Esta participacin no es posible sin la debida transparencia, por lo que el
presupuesto de la participacin debe considerarse constitucionalizado. Con este punto
de partida la Constitucin reconoce determinados derechos para garantizar los
principios de publicidad y transparencia como medios instrumentales necesarios o
previos para el correcto ejercicio de todos los derechos. As sucede, por ejemplo, con
el derecho a la participacin en asuntos pblicos (art. 23.2 CE) o a comunicar y recibir
libremente informacin veraz (art. 20 CE). En trminos ms concretos y directamente
relacionado con el principio de transparencia se reconoce el derecho de acceso a los
archivos y registros administrativos (art. 105 b) CE).
Adems, con anterioridad a la aprobacin de la vigente Ley 19/2013, de 9 de

diciembre, de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, en
nuestro pas se encontraban ya regulados derechos y obligaciones en esta materia. El
derecho pblico contemplaba el principio de transparencia como uno de los
informantes del procedimiento administrativo comn a todas las administraciones (art.
3.5 Ley 30/1992; LRJAP-PAC) y regulaba alguna de sus manifestaciones concretas. Lo
haca en relacin con los procedimientos en los que la posicin del ciudadano era
cualificada por concurrir la condicin de interesado, un concepto que ha ido
experimentando una amplia expansin interpretativa, pero tambin cuando no
concurra esa condicin, en cuyo caso se atribuan amplias posibilidades de acceso a
los archivos y registros (art. 37 LRJAP-PAC). En el mbito municipal se regulaba una
extensa posibilidad de acceso ciudadano a los asuntos de la vida local (art. 69.1
LRBRL). Posteriormente la ampliacin de la capacidad general de acceso y participacin
se fue trasladando de forma particular a determinados sectores del ordenamiento
considerados de inters general por afectar no slo a la esfera individual de los
444
ciudadanos, sino tambin al inters compartido por todos, al margen de las posiciones
subjetivas respecto de cada asunto. As sucedi en el mbito urbanstico o en el
ambiental, con la aprobacin de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan
los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la
justicia en materia de medio ambiente.
La configuracin del principio de transparencia como un instrumento al servicio del

control de la administracin por los ciudadanos convierte en central el papel que en l
pueden desarrollar los defensores. Son instituciones incardinadas en el sistema
constitucional y estatutario para cumplir una especfica labor de supervisin de los
poderes pblicos, por lo que juegan un rol decisivo a la hora de facilitar las iniciativas
de control de la administracin por parte de los propios ciudadanos. En realidad,
ambas funciones estn entrelazadas, puesto que son los ciudadanos quienes, con
carcter general, toman la iniciativa a la hora de demandar una intervencin del
ombudsman. Estas iniciativas se encuentran en gran medida condicionadas por el nivel
de conocimiento de lo pblico. Para el ciudadano es determinante en todos los
terrenos la facilidad y el nivel de acceso que tiene a los asuntos pblicos en sentido
amplio, ya sean asuntos de carcter general (grandes planificaciones o proyectos de
inters general, por ejemplo) o de inters particular (acceso a expedientes, motivacin
adecuada de los asuntos, respuesta expresa a las solicitudes). Por ello entendemos
que en esta materia el papel del defensor es doble, puesto que acta con el fin de que
el ciudadano est suficientemente informado de los asuntos pblicos y, al mismo
tiempo, esa previa garanta de informacin adecuada permite al ciudadano plantear a
los defensores reclamaciones derivadas de esa informacin preliminar. En ambos
aspectos el papel del defensor debe ser protagonista15. As, el principio de
transparencia tiene una especial relevancia en el desarrollo institucional de los
15
Se seala al respecto que las defensoras espaolas siempre tendrn que estar presentes en el tema,
como garantes institucionales del derecho de acceso a la informacin y como entes que pueden
efectuar campaas de divulgacin de la transparencia y de colaboracin en este sentido, J. J.
FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 76.
445
defensores; por una parte, como elemento tpico y de gran relevancia en su labor
ordinaria de control de las administraciones, y por otra, como elemento central
facilitador del papel de la ciudadana a la hora de promover reclamaciones derivadas
de la garanta previa de su derecho a conocer.
Como manifestacin prctica, comprobamos que con anterioridad al desarrollo

intelectual de la idea de la transparencia como elemento central de la democracia y
mucho antes de su desarrollo legal en la mayor parte de los pases democrticos, los
ombudsman han jugado un papel relevante para que las pretensiones de conocer de
los ciudadanos se vieran respaldadas, se concretaran y se pudieran expandir
adecuadamente. Con ello desarrollaron su posicin como rganos de calidad
democrtica16. Desde su creacin los defensores espaoles han desarrollado una
amplia labor en este terreno, sobre todo en aspectos sectoriales de gran relevancia
para el ejercicio del control ciudadano de las acciones de gobierno, administrativas y
en general de relevancia pblica. As, han resultado numerosas sus intervenciones en
materia de administracin local, en especial para la defensa del derecho de
informacin adecuada de los grupos municipales de oposicin; en materia ambiental,
para la defensa del derecho a la informacin en poder de las administraciones, con el
fin de facilitar la participacin pblica en decisiones ambientales y para el acceso sin
restricciones a la justicia por conflictos medioambientales; o en materia estrictamente
administrativa, para la defensa de una interpretacin adecuada del derecho general de
acceso a los archivos y registros pblicos (art. 37 LRJAP-PAC).
La reciente aprobacin de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso

a la informacin pblica y buen gobierno, ha supuesto un considerable avance en
cuanto a las exigencias sustantivas y a las garantas para el acceso a la informacin
pblica. Como desarrollo de sus presupuestos constitucionales, la nueva ley supone el
establecimiento de obligaciones para las administraciones entendidas en sentido
16
Como los califica J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 74.
446
amplio, el reconocimiento de derechos subjetivos de los ciudadanos para acceder a la

informacin en manos de los poderes pblicos y, sobre todo, el establecimiento de
garantas administrativas especficas mediante la creacin de instancias
independientes y, en ltimo trmino, por los mecanismos ordinarios de naturaleza
judicial para la efectividad de esos derechos y la eficaz exigencia del cumplimiento de
las obligaciones que conciernen a la administracin. A la ley estatal se suman las leyes
autonmicas, algunas anteriores, y tambin las ms recientes, que ya completan las
exigencias de la ley bsica nacional, como veremos.
Al papel ordinario de los defensores, el de supervisin de las administraciones para el

cumplimiento de sus obligaciones en materia de transparencia, la ley estatal y algunas
leyes autonmicas les atribuyen ciertos cometidos especficos, aunque con diferencias
segn los casos. La Ley 19/2013 crea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
como rgano encargado, entre otras funciones, del control administrativo de los
derechos en esa materia, en concreto de conocer las reclamaciones que se promuevan
contra las resoluciones de las administraciones. Por tanto, se sustituyen los recursos
administrativos ordinarios por reclamaciones ante un rgano ad hoc. Uno de sus
miembros es representante del Defensor del Pueblo, que adems, como institucin,
debe recibir comunicacin de todas las resoluciones del Consejo (arts. 10, 24 y 33), con
la clara intencin de conocer la doctrina general que se vaya creando y para posibilitar
o dar pie a posibles actuaciones por parte del Defensor.
Por su parte, las comunidades autnomas pueden determinar un rgano de control

propio o atribuir la funcin en su mbito al consejo estatal mediante el
correspondiente acuerdo, como ha sucedido en La Rioja. Las diversas leyes
autonmicas que se han aprobado o que se encuentran en proceso de aprobacin han
conformado diferentes sistemas de reclamacin y han atribuido papeles muy variados
a los defensores autonmicos, en unos casos como protagonistas y en otros
simplemente respetando la funcin propia, es decir, la de supervisor ordinario de la
447
actuacin de la administracin en materia de transparencia. El papel de mayor

relevancia atribuido a instituciones autonmicas ha sido el articulado por la Ley
3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participacin Ciudadana de Castilla y Len,
que crea el Comisionado y la Comisin de Trasparencia autonmicos y designa al
Procurador del Comn de esa comunidad como Comisionado, con la finalidad de velar
por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y salvaguardar el ejercicio
del derecho de acceso a la informacin pblica (art. 11.2), mientras que la Comisin
se integrar con el propio Comisionado, que la presidir, el adjunto, y el secretario, con
voz y voto, que ser designado por el Procurador entre las personas al servicio de la
Institucin (art. 12). La Comisin tendr por funcin conocer de las reclamaciones de
carcter potestativo y previas a su impugnacin en va contencioso-administrativo (art.
8).
Parece claro que no existen posibles objeciones legales o de carcter institucional en

cuanto a la designacin de los defensores autonmicos como rganos encargados del
control de la actuacin de la administracin previo a la posible intervencin judicial en
el seno de la jurisdiccin contenciosa, en el caso de que sea promovida. De la misma
forma hubiera sido posible que la ley estatal atribuyera esa funcin al Defensor del
Pueblo. Las instituciones autonmicas renen la condicin inexcusable de ser rganos
independientes (disposicin adicional cuarta de la ley estatal)17, a lo que se suma que
su actividad se percibe tambin como independiente por parte de los ciudadanos,
conscientes de que su funcionamiento autnomo se encuentra salvaguardado por los
presupuestos constitucionales, estatutarios y legales de los ombudsman. Cuentan,
17
Algn autor ha dudado de que las diferentes normativas autonmicas respetaran esa independencia
en el conocimiento de las reclamaciones y por ello las desaconsejaron. As, Blanes Climent sealaba que
la falta de independencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y de los organismos que
puedan crear las Comunidades Autnomas, junto al excesivo plazo de tres meses para resolver la
reclamacin administrativa lo que sumado al mes para resolver la solicitud de informacin hacen un
total de 4 meses de espera-, desaconsejan la utilizacin de esta va de reclamacin tal y como est
configurada en la LTAIP. M. A. BLANES CLIMENT, La transparencia informativa de las administraciones
pblicas, Aranzadi, Cizur Menor, 2014, pg. 554.
448
adems, con amplia experiencia en el tratamiento de reclamaciones referidas a la

aplicacin del principio de transparencia. Y el evidente ahorro presupuestario que
supone contar con ellas para esta funcin, y no crear un rgano nuevo, no es
desdeable en tiempos de crisis; incluso en el caso de que se decidiera atribuir la
funcin al rgano colegiado estatal, esta decisin precisara de un acuerdo que
supondra la asuncin de parte de sus gastos. Estas son las razones por las que otras
comunidades autnomas se plantearon o se plantean la posibilidad de atribuir esta
funcin a su defensor; as sucedi anteriormente en Canarias, donde un proyecto
finalmente no aprobado contemplaba que fuera el Diputado del Comn el rgano de
resolucin de las reclamaciones, o en Galicia, en donde el anteproyecto de ley de
transparencia y buen gobierno prev que el Valedor do Pobo sea el rgano
independiente de control (art. 31) para la garanta del cumplimiento de las obligaciones
de los sujetos obligados.
No obstante, las caractersticas institucionales de los defensores hacen que su labor en

este terreno resulte especfica y que, por tanto, requiera de los adecuados matices. Se
trata de instituciones que no son administraciones en sentido estricto y que no se
rigen por el Derecho administrativo. Sin embargo, en el ejercicio de la competencia
que tratamos resulta claro que se le atribuyen funciones estrictamente
administrativas, por lo que en ese terreno deben ceirse de forma escrupulosa a la
regulacin de este sector del ordenamiento. Esto afectar sustancialmente a aspectos
relevantes del procedimiento, como plazos, notificaciones, aviso de recursos
procedentes e impugnabilidad.
Lo anterior lleva necesariamente a preguntarse qu ocurrir en el caso de que la

persona afectada plantee una queja contra la actuacin del propio defensor, y en su
caso ante su actuacin en el ejercicio de esta funcin administrativa. En realidad, para
responder adecuadamente a estas cuestiones debemos distinguir hasta tres
situaciones en las que puede intervenir el defensor y que van a tener un tratamiento
449
claramente diferenciado. La primera consiste en la actuacin propia de la institucin

ante una queja en materia de transparencia; en ese caso la normativa reguladora de
los defensores establece que sus resoluciones no son recurribles, algo lgico debido a
la naturaleza de su funcin, que no se desarrolla en el mbito del Derecho
administrativo. La segunda posibilidad es que la actuacin del defensor sea como
sujeto al que se demanda informacin relacionada con la propia institucin. Los
defensores se encuentran enumerados entre las entidades de carcter pblico que se
someten a las exigencias de la ley de transparencia, junto con la Casa de SM El Rey, el
Congreso de los Diputados, el Senado, el Banco de Espaa, el Tribunal Constitucional,
el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas o el
Consejo Econmico y Social, en relacin a sus actividades sujetas al Derecho
administrativo (art. 23), a las que se unen las instituciones anlogas de las
Comunidades Autnomas. En estos casos la ley estatal establece que no existir
reclamacin potestativa, por lo que la nica posibilidad de impugnacin se concreta en
la va judicial. Esto evita tener que aclarar qu sucede cuando se plantea una
reclamacin contra el defensor y este rene tambin la condicin de rgano de control
administrativo de la transparencia. Tambin descarta que otros rganos distintos de
los jurisdiccionales puedan pronunciarse en contra de lo resuelto por los defensores. Y
en tercer lugar, cuando se emite una resolucin en el ejercicio de las funciones del
defensor como rgano de control administrativo de la transparencia, su actuacin no
estar sujeta, como resulta lgico, a su propia supervisin, puesto que tal opcin
conducira al absurdo de que el propio controlado asumiera a su vez la funcin de
controlador. Por ello, los textos legales prevn la caracterizacin independiente o
separada de una y otra funcin del defensor (art. 15 de la ley castellano-leonesa).
Por el contrario, la actuacin de los consejos de control de la transparencia podr ser

supervisada por los defensores en el ejercicio de su funcin ordinaria cuando la opcin
de la normativa autonmica no consista en atribuir a los defensores las competencias
en materia de reclamaciones por falta de transparencia. Se trata de rganos
450
administrativos, como vimos, y respecto de ellos no se prevn excepciones subjetivas

que permitan obviar la labor del defensor o espacios objetivos que puedan ser
considerados exentos, salvo previsin de la propia ley. Por tanto, los rganos
especficos de control sern a su vez controlados por el defensor, con lo que se crea un
doble nivel de supervisin18.
El papel de los defensores no se agota en la defensa del acceso pblico a la

informacin que acabamos de tratar. A la vertiente externa o ad extra que acabamos
de tratar se une un elemento que podemos denominar ejemplarizante, de vital
importancia en instituciones de auctoritas. Ya expusimos que el mbito subjetivo de la
ley de transparencia es muy amplio e incluye a instituciones constitucionales como el
Defensor del Pueblo y las instituciones similares de las comunidades autnomas. La
vertiente interna de la transparencia, tal y como la denomina Fernndez Rodrguez,
alude a que este tipo de rganos deben ser especialmente escrupulosos en el
cumplimiento de las exigencias de la transparencia. La transparencia tiene que ser un
objeto permanente y continuo en el trabajo interno de la defensora. Problemas en
este sentido le restaran legitimidad. Como crtica en este mbito al tratamiento de la
materia en algunas defensoras este autor seala que deben avanzar en tal
aspecto19.
3. La supervisin de servicios pblicos, de los gestionados por empresas privadas y

de las actividades de inters general
Como vimos, el concepto de administracin utilizado para definir el objeto de

supervisin de los ombudsman ha evolucionado hasta prescindir de cuestiones de
carcter formal que limitaran de forma considerable su marco de actuacin. Por ello,
18
As lo seala J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 76.
19
451
es comn interpretar de forma amplia ese objeto y prescindir de la diferenciacin

inicial entre entidades vinculadas a la administracin de Derecho pblico o privado o
de establecer diferencias en razn del Derecho por el que se rigen. Una interpretacin
restrictiva sera contraria al objetivo de control universal de la actuacin administrativa
perseguido con la creacin de estas figuras. Por tanto, la administracin a fiscalizar por
el ombudsman no se limita a la que podemos denominar clsica, sino a cualquier
personificacin que dependa o se encuentre vinculada a ella, sin que la naturaleza
privada o pblica del ente o el derecho al que se somete su accin sea relevante a
estos efectos. Esta es la posicin doctrinal que podemos considerar mayoritaria y que
compartimos20; adems, ha recibido el respaldo jurisprudencial, por ejemplo en la
sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2002, Sala 3, Seccin 7, que
reconoce la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa para el control
de los actos u omisiones de una sociedad mercantil creada para la gestin de un
servicio pblico, en concreto de su falta de informacin o transparencia. Seala esta
sentencia que en este caso se aplican las mismas reglas que a la propia administracin
para evitar la llamada huida del Derecho administrativo y de los consiguientes
controles por parte de las entidades que gestionan servicios pblicos, en las que debe
hacerse efectivo el derecho de participacin en los asuntos pblicos que garantiza el
artculo 23.1 de la Constitucin.
La corriente favorable a una amplia conceptuacin de la administracin ha sido

recogida en diferentes leyes autonmicas y con ello hoy no se plantea duda alguna de
su vigencia en sus respectivos mbitos. As, la Ley reguladora del Valedor do Pobo
seala en su art. 1.3 que podr supervisar la actividad de la Administracin de la
20
La posicin es defendida por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 127, y por J. TORNOS, Laband per part de
lAdministraci pblica del Dret Administratiu i el Sndic de Greuges, Jornades sobre lAdministraci, la
fugida del Dret Administratiu i el Sndic de Greuges, Barcelona, 20 de mayo de 1995, organizadas por el
Centre dEstudis de Drets Humans (UAB) y el Sndic de Greuges, indito y citado por L. Dez Bueso, op.
cit., pg. 127.
452
Comunidad Autnoma gallega y la de sus entes y empresas pblicas o dependientes21.

As pues, debe entenderse que las empresas vinculadas a la administracin para el
cumplimiento de sus funciones sujetas al control del ombudsman gallego no slo son
las pblicas, sino que con la expresin dependientes se alude a cualquier otra forma
distinta de la tradicional entidad de carcter pblico.
En trminos equivalentes se regula esta cuestin en otras leyes autonmicas 22. Como
plasmacin de este concepto legal amplio de la administracin ha sido habitual el
ejercicio de las funciones de control respecto de los colegios profesionales, las
empresas pblicas de comunicacin o las televisiones y radios estatales o
autonmicas. Esta interpretacin extensiva tambin ha sido la adoptada en el ejercicio
de las funciones del Defensor del Pueblo, que supervisa las actuaciones de empresas
pblicas como RENFE, ADIF, AENA o Correos.
La posibilidad de dar un paso ms en esta concepcin amplia del objeto de supervisin

de los ombudsman se plantea cuando de lo que se trata es de abordar su papel en
relacin con las actuaciones de empresas del sector privado que desarrollan su
actividad en el mbito de los servicios pblicos, esenciales o universales. Por idnticos
motivos que los sealados anteriormente tambin en estos casos la posicin doctrinal
ha sido partidaria de una interpretacin laxa del campo de accin de los defensores,
puesto que se considera que cualquier restriccin en este sentido resultara
injustificada y conllevara una merma de la funcin de garanta de los derechos sin
justificacin aparente en un contexto de privatizacin de los servicios cada vez ms
amplio. As, ya hace tiempo Gil-Robles y Gil-Delgado englob en el concepto
administracin los llamados servicios pblicos, al margen de su concreta forma de
21
Este apartado 3 fue redactado por la Ley 3/1994, de 18 de julio.
22
La anterior ley catalana, as como la valenciana y castellano-leonesa establecen la posibilidad de
realizar la supervisin de entes creados para la realizacin de un servicio pblico.
453
gestin23. En el mismo sentido se pronuncia ms recientemente Fernndez Rodrguez,

que seala que parece lgico que el ombudsman tenga competencia para controlar
empresas concesionarias de servicios pblicos o que presten servicios de inters
general (como expresamente seala el art. 218 de la Constitucin de Bolivia o el art.
215 de la Carta Magna de Ecuador)24. Este mismo autor cita la posicin favorable a la
interpretacin amplia de Aguiar de Luque, que opina que deberan aumentarse las
competencias del Defensor del Pueblo para abarcar la actividad administrativa
privatizada o no, siempre que incida de modo determinante en el estatus de las
personas y en el disfrute por stas de determinados derechos25.
Cualquier otra interpretacin ms restrictiva que la que acabamos de exponer

supondra una importante e injustificada limitacin de las funciones del ombudsman
que podra llevar a imposibilitar el cumplimiento adecuado de su funcin, sobre todo
despus del amplsimo desarrollo que ha tenido la llamada huida del Derecho
administrativo y los sucesivos procesos liberalizadores en materia de prestacin de
servicios en nuestro ordenamiento. En definitiva, como seala Aguiar de Luque, no
admitir la posible supervisin de los servicios pblicos privatizados podra dejar
importantes ngulos muertos en el control de la actividad en ltima instancia de
responsabilidad pblica y que se hayan estrechamente vinculados a la satisfaccin de
determinados derechos26.
23
A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, El Defensor del Pueblo (Comentarios en torno a una proposicin de Ley
Orgnica), Cuadernos Civitas, ed. Civitas, Madrid, 1979, pg. 100.
24
J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pgs. 100-101.
25
L. AGUIAR DE LUQUE, en VV.AA., Encuesta sobre el Defensor del Pueblo, en Teora y Realidad
Constitucional n 26, UNED, 2010, pg. 64. A favor de una extensin ms limitada se muestra Bassols
Coma, partidario de no aplicar los medios de supervisin del Defensor del Pueblo a los servicios
privatizados, a excepcin de lo que llama las obligaciones universales o cargas del servicio pblico
(M. BASSOLS COMA, en VV.AA., Encuesta sobre el Defensor del Pueblo, en Teora y Realidad
Constitucional n 26, UNED, 2010, pg. 65).
26
L. AGUIAR DE LUQUE, en VV.AA., Encuesta sobre el Defensor del Pueblo, op. cit., pg. 64.
454
El amplio proceso privatizador de muchos servicios pblicos calificados como

universales, bsicos o esenciales ha trado como una de sus principales consecuencias
que la administracin deje de ser el sujeto prestador de esos servicios, hasta entonces
en sus exclusivas manos, y que ahora su prestacin se realice en el marco de la
empresa privada y en rgimen de competencia competitiva o de libre mercado.
Aunque la prestacin de servicios pblicos por personas privadas no es novedosa y ha
tenido una amplia presencia en algunos sectores o servicios, como ha sucedido
tradicionalmente en el mbito de las federaciones deportivas, los registradores, los
notarios o sobre todo los concesionarios pblicos, o en el marco de licencias de
servicio pblico, el avance fundamental en esa lnea se produce con los procesos de
liberalizacin propiciados por la llamada nueva gestin pblica, que aade a todos los
casos anteriores un importante nmero de servicios esenciales prestados por
empresas del sector privado y trae consigo la retirada de ese terreno de la
administracin o, en todo caso, su participacin en rgimen ordinario de concurrencia,
en algunos casos con matices, como por ejemplo cuando debe ser garante de la
prestacin universal del servicio. En ello ha supuesto un significativo impulso nuestro
ingreso en las instituciones comunitarias europeas, la evolucin de los diferentes
tratados fundamentales de la Unin Europea y ms recientemente la Directiva
2006/123/CE, conocida como Directiva de servicios, y su trasposicin a nuestro
derecho interno. Este proceso, todava en desarrollo, augura que la externalizacin de
los servicios puede llegar a ser de mayor intensidad de lo que conocemos en el
momento presente27.
A pesar de ello, la normativa preserva obligaciones derivadas de la calificacin especial

del servicio y de la vinculacin de su prestacin a la efectividad de derechos
fundamentales de los ciudadanos, es decir, de obligaciones derivadas de la propia
esencia del servicio pblico. Esta realidad hace que se considere necesario que los
27
Sobre este fenmeno puede consultarse A. MOLINA GIMNEZ, Derecho pblico y derecho privado.
Privatizacin del derecho en Europa: evolucin y perspectivas, en E. F. Prez Carrillo, Estudios de
Derecho mercantil europeo, ed. Marcial Pons, Madrid, 2005, pgs. 23-41.
455
medios de garanta resulten iguales o muy similares a los que se prevn para el caso de
que la actuacin prestadora de los servicios pblicos corresponda directamente a la
administracin, a cualquiera de sus agentes pblicos o privados, o a sus
concesionarios, esto es, que se presten como lo que se conoce en la terminologa
comunitaria, y ahora tambin en nuestro Derecho, como servicios de inters general
no econmicos. De esta manera, el aspecto verdaderamente relevante para
determinar la capacidad de los ombudsman para supervisar las labores de las personas
pblicas o privadas ser su capacidad de afectacin de los derechos fundamentales en
relacin con la prestacin con un servicio de inters general, esencial o universal, y no
el marco, pblico o privado, en que el ordenamiento ha articulado la prestacin del
servicio. Que los servicios afecten a los derechos de las personas es el elemento
central y el que en ltimo trmino determina la necesidad de control. El hecho de que
la prestacin del servicio corresponda por decisin legal a las empresas del sector no
afecta, o no debe afectar, a los derechos constitucionales, estatutarios o legales que el
ordenamiento reconoce y regula respecto de esos servicios28.
La recepcin legal de la supervisin amplia de la administracin y los servicios pblicos,

esto es, de la extensin de la competencia de los ombudsman en el mbito de los
servicios gestionados por empresas de carcter eminentemente privado, se produce
en primer trmino en la ley vasca, aunque de forma limitada29. Con carcter definitivo
y sin las restricciones que se aprecian en la ley vasca, aparecen en la profunda reforma
28
As lo seala Ponce Sol, que aade que el artculo 9.1 vincula tambin a los privados en el respeto a
la Constitucin y como, por ejemplo, el artculo 37.1 del Estatuto de Autonoma de Catalua seala que
los derechos en l reconocidos vinculan, adems de a los poderes pblicos y de acuerdo con la
naturaleza de cada derecho, a los particulares, J. PONCE SOL, La defensa de los derechos de los
ciudadanos y de la buena administracin en el ejercicio privado de funciones pblicas: el papel de los
Ombudsman en el marco de una sociedad decente, en La prestacin privada de servicios de inters
general y buenas prcticas corporativas, Sndic de Greuges de Catalua, 2014, pg. 43.
29
La ley de la institucin del Pas Vasco seala que los poderes de investigacin del Ararteko se
extendern a los servicios gestionados por personas fsicas o jurdicas mediante concesin
administrativa y, en general, a cualquier organismo o entidad, persona jurdica o privada, que acte un
servicio pblico estando sometida, al tiempo, a algn tipo de control o tutela administrativa en todo lo
que afecte a las materias en que el Estatuto de Autonoma otorga competencias a la Comunidad
Autnoma (art. 9.4).
456
del Estatuto de Autonoma de Catalua en 2006, y como desarrollo de sta, con la

nueva ley del Sndic de Greuges. El art. 78.1 del vigente Estatuto cataln declara que
para el cumplimiento de su funcin, el ombudsman autonmico supervisa la actividad
de la Administracin de la Generalitat, la de los organismos pblicos o privados
vinculados o que dependen de la misma, la de las empresas privadas que gestionan
servicios pblicos o realizan actividades de inters general o universal o actividades
equivalentes de forma concertada o indirecta y la de las dems personas con vnculo
contractual con la Administracin de la Generalitat y con las entidades pblicas
dependientes de ella. Por su parte, la ley del Sndic seala que entre los sujetos
sometidos a supervisin de la institucin se encuentran las empresas privadas que
gestionen servicios pblicos o lleven a cabo, mediante concierto o concesin,
actividades de inters general o universal o actividades equivalentes, as como las
dems personas vinculadas contractualmente con la Administracin de la Generalidad
o con las entidades pblicas que dependen de sta, en los trminos establecidos en el
artculo 78.1 del Estatuto (art. 26).
Por el contrario, la normativa estatal parece orientada a limitar la capacidad de

supervisin del Defensor del Pueblo cuando seala que si las actuaciones se hubiesen
realizado con ocasin de servicios prestados por particulares en virtud de acto
administrativo habilitante, el Defensor del Pueblo podr instar de las autoridades
administrativas competentes el ejercicio de sus potestades de inspeccin y sancin
(art. 28.1 LODP).
Desde que se produce esta modificacin normativa en Catalua, un buen nmero de

las quejas conocidas y tratadas por el Sndic de Greuges en sus informes al Parlamento
de Catalua se refieren a actuaciones de empresas que desarrollan su actividad en el
mbito de los sectores privatizados. As, desde 2007 las actuaciones en materia de
consumo afectan a empresas de servicios de inters general o privatizados en casi la
457
mitad de los casos conocidos, como se refleja en el informe correspondiente a ese ao

y en los siguientes30.
Por el contrario, la posicin restrictiva de la LODP deriva la reaccin de la institucin

constitucional ante este tipo de necesidades al control ordinario de las
administraciones con funcin de supervisin, de tutela o reguladoras, a las que a su
vez debe supervisar el Defensor del Pueblo en caso de detectar un posible perjuicio
para los derechos. Esta limitacin encuentra una posible explicacin en el momento en
que se redacta la Ley Orgnica, en 1981, un momento en el que ni los medios de huida
del Derecho administrativo ni, sobre todo, las liberalizaciones de servicios pblicos
haban alcanzado la amplsima extensin que constatamos en nuestros das. Esta
posicin no parece tener en cuenta que la realidad actual de los derechos se encuentra
fundamentalmente afectada por la actividad privada de prestacin de servicios
esenciales y que la sensacin general de las personas, trasladada en muchas ocasiones
a los ombudsman, es que no se sienten satisfechos con el nivel de respeto de sus
derechos por esas entidades privadas.
Cierto es que, en la lnea que marca el art. 28.1 LODP, de forma paralela a la progresiva
privatizacin de estos servicios, la normativa ha ido desarrollando marcos de control
ad hoc que incluyen una infinidad de entidades pblicas a las que se encomienda la
vigilancia y defensa de los sectores regulados. Se han creado entidades reguladoras o
supervisoras, institutos de consumo autonmicos y locales y, en general, autoridades
de todo tipo con el fin de servir al fin de garantizar los derechos o las condiciones
legales de prestacin adecuada de los servicios esenciales. Tambin se han ido
regulando las condiciones que deben reunir las empresas a la hora de prestar los
servicios propios de asistencia a sus clientes y algunos estndares de los servicios.
30
Ponce Sol seala el nmero exacto de las reclamaciones de ese tipo y del nmero global de
actuaciones en materia de consumo en J. PONCE SOL, La defensa de los derechos de los ciudadanos y
de la buena administracin en el ejercicio privado de funciones pblicas, op. cit., pg. 47.
458
Incluso la mayor parte de las empresas han desarrollado estrategias propias de

atencin al cliente y de calidad, en muchas ocasiones con la denominacin de defensor
del cliente o usuario, as como estrategias de responsabilidad social corporativa. Pero a
pesar de esta inflacin de medios propios para la garanta de los servicios privatizados,
la realidad constatada en un gran nmero de ocasiones es que el nivel de
insatisfaccin de las personas es alto. Una de las razones fundamentales que apunta el
Sndic de Greuges es que las entidades reguladoras no garantizan su independencia del
poder poltico y por esa misma causa, sus acciones son en mayor medida de carcter
eminentemente poltico, como precios polticos u ordenaciones sectoriales, pero no se
preocupan de la defensa de los ciudadanos en sus conflictos con la empresa, es decir,
desde su perspectiva de consumidores de servicios esenciales31. Adems, en ltimo
trmino, no se busca una solucin global a los problemas cronificados en el sector, es
decir, no se busca la solucin a nivel de categora o sistema, con lo que la repeticin de
los mismos motivos de reclamacin parece asegurada.
Las empresas que prestan este tipo de servicio presentan caractersticas muy
semejantes a las propias de la administracin por su dimensin y su actuacin masiva,
lo que lleva a que tambin resulte similar su forma de conocer, tramitar y resolver las
incidencias que inevitablemente surgen con las personas con las que se relacionan 32.
Se trata de una cantidad tan elevada de personas y actuaciones que el planteamiento
productivo se puede calificar como fordista, lo que lleva a una ausencia de flexibilidad
a la hora de atender las reclamaciones de los ciudadanos, que, como tambin seala el
Sndic, quedan, en muchos casos, indefensos33. Como seala Carles Rami, hay
poca diferencia en la gestin pblica respecto a la gestin privada de servicios
universales y/o de inters general: atencin a clientes masificados (en ocasiones,
millones), sistema de produccin fordista, necesidad de garantizar derechos
31
El Sndic y las empresas de inters general, en La prestacin privada de servicios de inters general y
buenas prcticas corporativas, Sndic de Greuges de Catalunya, 2014, Barcelona, pg. 7.
32
El Sndic y las empresas de inters general, op. cit., pg. 7.
33
459
fundamentales o que afectan a la dignidad de los ciudadanos, ejercicio de la autoridad

en un sentido amplio, etc.34.
Dada la situacin que describimos y que la misma encuentra su reaccin legal ms

clara en la modificacin de la normativa catalana, no resulta extrao que haya sido el
Sndic de Greuges de esa comunidad quien abordara con mayor profundidad desde los
puntos de vista terico y prctico esta importante cuestin. Lo hizo en un primer
momento en unas Jornadas celebradas en Barcelona en 2011 y posteriormente a
travs de su monografa titulada La prestacin privada de servicios de inters general
y buenas prcticas corporativas, en la que aporta las contribuciones de diferentes
autores a esta cuestin y la propia del Sndic35. En ella la institucin resalta que como
consecuencia de todos los aspectos que ya hemos tenido ocasin de analizar, los
consumidores de servicios de inters general sufren en muchos casos una verdadera
indefensin, por lo que puede considerarse que la actuacin, la supervisin y el
anlisis del Sndic de Greuges en estos mbitos pueden aportar un gran valor aadido a
la defensa de los derechos de los consumidores (y en un sentido ms amplio de los
ciudadanos, ya que quedan afectados derechos). La perspectiva que puede aportar el
Sndic de Greuges puede ser innovadora en el sentido de proactividad, transversalidad
y profundidad en el anlisis, y de una gran efectividad en la proteccin formal y
material en la defensa de los derechos de las personas. Adems, tal y como seala el
propio Sndic, la institucin permite que su relacin con las empresas sea mucho ms
gil que la propia de la administracin, puesto que no se precisa ninguna de las
condiciones formales ordinarias de cualquier expediente. Las empresas se muestran
34
C. RAMI, La prestacin de servicios de inters general, en La prestacin privada de servicios de
inters general y buenas prcticas corporativas, Sndic de Greuges de Catalua, 2014, Barcelona, pg.
31.
35
Esta monografa aporta, adems de la introduccin de la que es responsable del propio Sndic, un
resumen ejecutivo tambin responsabilidad de la institucin, y tres trabajos a cargo de J. R. BORRELL, El
elusivo reto de la mejora de la prestacin de los servicios esenciales, pgs. 11-26; C. RAMI, La
prestacin de servicios de inters general, pgs. 27-40; y J. PONCE SOL, La defensa de los derechos
de los ciudadanos y de la buena administracin en el ejercicio privado de funciones pblicas: el papel de
los ombudsmen en el marco de una sociedad decente, pgs. 41-56.
460
permeables a este tipo de iniciativas y los problemas pueden resolverse de forma

rpida36. En ello influyen de forma determinante las importantes caractersticas
institucionales del Ombudsman, bsicamente su legitimacin parlamentaria y, sobre
todo, la posibilidad de hacer pblicas las denuncias en caso de malas actuaciones de
las empresas37.
La principal conclusin de los expertos que hace suya el Sndic es la conveniencia de

trasladar a las empresas los medios y los parmetros de control que ordinariamente se
utilizan por los defensores con la administracin pblica. Sin embargo, ese traslado no
puede ser automtico o con idnticas caractersticas desde el momento en que cambia
la naturaleza de los agentes controlados y con ello, las posibilidades de actuacin del
ombudsman en el ejercicio de sus tpicas funciones de control, valoracin,
recomendacin y, en su caso, denuncia. Todas estas fases de la actuacin del
ombudsman se ven alteradas en el caso de controlar de forma directa a una empresa
privada prestadora de servicios pblicos. Por ello, la actuacin del defensor debe partir
del establecimiento de una serie de premisas que le permitan abordar este peculiar
control.
En primer trmino la actuacin del defensor debe resultar prudente y proporcionada a

las condiciones propias de ese concreto mbito. Su actividad no debe referirse a la
estrictamente privada o no vinculada a las condiciones que caracterizan al servicio
como de inters general. Como seala Ponce Sol, debe limitarse a supervisar las
actuaciones o decisiones que supongan el ejercicio de poder y adems perjudiquen los
derechos de los ciudadanos. Este autor concreta este campo de actuacin a decisiones
como la admisin en el uso del servicio, la suspensin del mismo o el corte de
suministro, la denegacin de la prestacin de obligaciones de servicio pblico y/o
universales, que son, segn el autor, mbitos donde existe ejercicio por privados de
36
37
461
funciones pblicas y donde la supervisin adquiere su sentido en garanta del

usuario/ciudadano y del respeto de los principios generales que regulan la prestacin
de los servicios pblicos y los servicios de inters general (continuidad, mutabilidad,
igualdad, calidad, asequibilidad). En sentido negativo seala que la frontera para el
ombudsman se situara en los conflictos caracterizados por ser propios de la relacin
ordinaria entre el consumidor y la empresa, donde debe actuar nicamente la
legislacin de consumo y la aplicacin del contrato y donde no existe un ejecicio de
poder38.
Otro aspecto en el que parece adecuada la funcin de control es en la garanta del

procedimiento llamado a garantizar los requisitos mnimos exigibles a la actuacin de
la empresa. En este sentido resultan imprescindibles la adecuada comunicacin,
motivacin y justificacin de las decisiones fundamentales que afectan al servicio 39.
Otro matiz importante que se presenta a la hora de conformar el control de empresas

privadas de servicios pblicos es la necesidad de fortalecer el aspecto colaborativo
para que la eficacia de la labor de ambas partes resulte adecuada. Para que ello suceda
es preciso establecer cauces de comunicacin y colaboracin especficos con todos los
agentes del sector, de tal forma que la labor del defensor en cierta manera se asemeje
a la de un think-tank. El ejercicio de estos controles debe basarse en la medida de lo
posible en el acuerdo de voluntades entre la institucin y las empresas como
expresin legal del principio de proporcionalidad40. La propia ley catalana de 2009
seala que el Sndic de Greuges debe impulsar la suscripcin de convenios o acuerdos
38
J. PONCE SOL, La defensa de los derechos de los ciudadanos y de la buena administracin, op.
cit., pg. 49.
39
J. PONCE SOL, op. cit., pg. 54, subraya que esas elementales exigencias derivan de una reserva
constitucional formal derivada de los principios constitucionales de buena administracin y de
interdiccin de la arbitrariedad, proporcionalidad, imparcialidad y objetividad
40
J. PONCE SOL, op. cit., pg. 54.
462
con las administraciones, organismos, empresas y personas a que se refiere el artculo

26 a fin de crear un marco de colaboracin y facilitar la comunicacin mutua41.
Otro importante problema a la hora de abordar este medio de control es la ausencia

general de parmetros adecuados que permitan objetivar las decisiones. Se precisa un
estndar de control que la normativa reguladora del servicio no suele contemplar42.
Para este fin puede jugar un papel relevante la traslacin a las empresas de los
criterios de buenas prcticas establecidos en relacin con la administracin. Como
sealamos, en gran medida las actuaciones y problemas de este tipo de empresas se
asemejan a las que se constatan habitualmente por los ombudsman en su labor
ordinaria de control de la administracin y que dan lugar a los cdigos de buenas
prcticas. Como seala Carles Rami, en este mbito la experiencia del Sndic (y de los
dems defensores espaoles, podemos aadir) en la defensa de los derechos de los
ciudadanos frente a las administraciones pblicas puede ser parcialmente transferida y
aprovechada en su aplicacin a este sector privado43. Este autor presenta una
propuesta de cdigo de buenas prcticas para las empresas privadas prestadoras de
servicios universales y/o de inters general basado en el que el Sndic utiliza en sus
relaciones con la administracin44.
41
J.PONCE SOL, ibidem, seala al respecto que estos acuerdos de colaboracin han sido propiciados en
los ltimos aos por el titular del Sndic, Sr. Rib, tal y pone l mismo de manifiesto (R. RIB MASS,
Ponencia en el marco del taller The Ombudsman Reaching Outside the Public Sector, Conferencia
Mundial del Instituto Internacional del Ombudsman (IOI), Estocolmo, en
www.theioi.org/publications/Stockholm-2009-conference-papers) y como queda acreditado en sus
informes.
42
As lo seala, por ejemplo, J. PONCE SOL, op. cit., pg. 45.
43
C. RAMI, La prestacin de servicios de inters general, op. cit., pg. 31.
44
C. RAMI, La prestacin de servicios de inters general, op. cit., pgs. 31-39. En concreto seala
buenas prcticas para garantizar la igualdad material, en garanta de la no discriminacin, en la ausencia
de abuso del poder empresarial en la prestacin o cancelacin de un servicio, relacionadas con el uso de
la fuerza del personal de seguridad de las empresas, en el ejercicio de la funcin de control, en la
prestacin del servicio, para informar sobre los derechos y los requisitos procedimentales, en el trato de
los ciudadanos que se dirigen a la empresa, para garantizar un trato adecuado a las circunstancias
personales, sobre el derecho a la respuesta expresa, sobre los contenidos de las respuestas, sobre las
respuestas por medios electrnicos, sobre la garanta del uso de las lenguas oficiales, sobre el uso de
lenguas no oficiales, sobre la disponibilidad de medios para garantizar los derechos lingsticos, para
acusar la recepcin de la solicitud, sobre el derecho a ser previamente consultado en el caso de que la
463
Tambin resulta adecuado conocer cules sern las consecuencias de la falta de

colaboracin de las empresas supervisadas. En estos casos resulta necesario acudir a la
regulacin especfica de las normas que prevn expresamente el control de empresas
de servicios por parte de los ombudsman. En el caso de la ley catalana no se hacen
diferencias entre administracin y empresas, por lo que debemos entender que la
reaccin de autoridad que se prev en el art. 61.3 resulta plenamente aplicable. Pero
las consecuencias de la obstruccin pueden ir ms all y trasladarse al mbito penal.
En este caso debemos acudir a la definicin de funcionario pblico a los efectos del
Cdigo Penal. ste define la condicin de funcionario (art. 24 CP) como la de todo el
que por disposicin inmediata de la Ley o por eleccin o por nombramiento de
autoridad competente participe en el ejercicio de funciones pblicas. De ello y de las
reglas propias del Derecho penal parece que debemos deducir que no ser posible la
exigencia de responsabilidades penales en el caso de los gestores de empresas de
servicios pblicos. No obstante, a favor de la aplicabilidad se muestra Ponce Sol, que
indica que a efectos penales, los sujetos privados que ejercen funciones pblicas
pueden ser considerados funcionarios pblicos45, lo que sin embargo debera
entenderse en un mbito mucho ms restringido del que tratamos ahora.
La posicin de los ombudsman en este mbito le permite conocer la realidad particular

de cada uno de los incidentes que le llegan en forma de queja o por actuaciones de
oficio. Sin embargo, en una posicin de mayor relevancia se encuentran las
conclusiones que el propio defensor extrae del conocimiento general de sus
empresa realice un cambio importante en la prestacin del servicio, para evitar demoras
procedimentales, sobre suficiencia de la motivacin, sobre motivacin en el ejercicio de la
discrecionalidad de la empresa, sobre el contenido y la prctica de las notificaciones, sobre la
informacin y el tratamiento de datos personales, sobre el acceso a informacin, sobre los mecanismos
de reparacin, sobre el fomento de la participacin, sobre la promocin y la comercializacin del
servicio, o sobre criterios de promocin y comercializacin del servicio, contratacin, produccin,
facturacin y suspensin del servicio.
45
J. PONCE SOL, op. cit., pg. 54.
464
numerosas actuaciones y la decantacin que de ellas realiza en forma de actuaciones

de carcter conclusivo, informes monogrficos o comentarios de denuncia en los
informes. Una de sus capacidades de mayor incidencia es la de poner de relieve las
carencias normativas, administrativas o estructurales que se aprecian en el
tratamiento de una determinada materia, en este caso en el tratamiento de un servicio
esencial por parte de las empresas del sector. Su capacidad de anlisis y/o denuncia
pblica en el Parlamento le confiere un poder que no est al alcance de otras
instancias de garanta. Por ello, el tratamiento general y la correccin de estos
defectos estructurales de las empresas del sector a travs de las conocidas como
superreclamaciones ser uno de los aspectos de mayor relevancia. Como seala el
Sndic de Greuges, la posibilidad de formulacin de propuestas coloca a la institucin
en una posicin privilegiada que el resto de las instituciones no comparten. Resulta
fundamental en este mbito la informacin al Parlamento y a los rganos de la
administracin de las carencias normativas y organizativas que impiden la adecuada
prestacin de los servicios esenciales y el pleno respeto de los derechos y las
libertades, unida a la posibilidad de proponer reformas que eliminen sus causas
cuando stas son repetitivas o sistemticas en perjuicio de los derechos o las
libertades de los ciudadanos46.
Al margen de que la normativa de cada una de las instituciones recoja de forma

expresa la posibilidad de controlar directamente a las empresas de servicios pblicos
econmicos, universales o de inters general -cualquiera que sean los trminos que se
utilicen en cada caso para definirlas-, en la actualidad resulta frecuente que los
defensores se dirijan directamente a este tipo de sociedades con el fin de tratar con
ellas y sin intermediarios las reclamaciones que reciben y que tienen su fundamento
en aspectos centrales del servicio, como el procedimiento de actuacin, su
accesibilidad, condiciones de retirada u otros. As lo hace, por ejemplo, el Valedor do
46
El Sndic y las empresas de inters general, en La prestacin privada de servicios de inters general y
buenas prcticas corporativas, Sndic de Greuges de Catalua, 2014, Barcelona, pg. 9.
465
Pobo, a pesar de que, como vimos, en la ley reguladora de la institucin gallega no se

menciona de forma expresa la posibilidad de ejercer este tipo de control. As, es
comn el envo de peticiones de informe y de criterios a empresas con significativa
presencia en el terreno del suministro energtico47, o de otros servicios esenciales.
A esta evolucin normativa o, en su caso, posibles interpretaciones extensivas de la

normativa de los defensores para propiciar una supervisin amplia de los agentes de la
administracin y, en general, de los servicios pblicos o de inters general, se une
actualmente el debate sobre si estos criterios expansivos se pueden trasladar tambin
a otros mbitos de la actividad privada que no se consideran encuadrados en los
servicios pblicos. Se trata de los conocidos como servicios pblicos impropios,
denominacin con la que se alude en la doctrina espaola a actividades privadas de
inters general que, sin embargo, no son servicios pblicos. Con ello se suele hacer
referencia a actividades de indudable relevancia en materia econmica y de derechos,
como es el caso de las entidades financieras. El Estatuto de Autonoma de Catalua
parece aludir a ellas cuando seala que a la supervisin del Sndic de los servicios que
venimos examinando, se une la de las actividades de inters general (empresas
privadas que. realizan actividades de inters general o universal, seala el art. 78 del
EAC), lo que parece ser una clara referencia a este tipo de actividades privadas.
La relevancia de las actividades de inters general o de los servicios pblicos impropios

y su evidente incidencia en los derechos de las personas se ha manifestado de forma
palmaria con ocasin de la crisis que todava padecemos. Se puso de relieve con
47
Por ejemplo, como Unin-Fenosa Distribucin. Destacan en relacin con esta empresa actuaciones
como la relativa a la queja por una lnea elctrica de alta tensin que afecta a un espacio natural singular
en Laln (Pontevedra), en la que se dio participacin informativa a la empresa y a la que posteriormente
se remiti la recomendacin formulada a dos conselleras. O las actuaciones del Valedor en materia de
pobreza energtica, en relacin con la cual no slo dirigi sus conclusiones a las administraciones
competentes, sino tambin a la empresas suministradoras, a las que reclam que no cortaran el
suministro en caso de situacin de exclusin social, riesgo de exclusin o vulnerabilidad.
466
motivo de la necesidad de intervencin financiera en el sistema bancario mediante

grandes aportaciones de capital pblico. La justificacin general en el marco nacional y
en la UE fue su carcter sistmico y su capacidad de condicionar cualquier actividad
financiera de los Estados y por consiguiente, de incidir de forma determinante en los
derechos econmicos y en la vida de los ciudadanos. La aportacin de fondos pblicos
es razn ms que suficiente para justificar la supervisin, como sucede con carcter
general con cualquier subvencin, an en el caso de que tengan carcter impropio,
como en estos casos. Adems, se demuestra su enorme incidencia en cuestiones de
inters general o universal situadas en un primer plano de relevancia en el tratamiento
y la efectividad de los derechos de los ciudadanos. As sucede en cuestiones tal bsicas
como las condiciones de las hipotecas, la comercializacin de productos financieros
complejos, los desahucios con motivo de las ejecuciones hipotecarias o las condiciones
contractuales abusivas.
En la actualidad la prctica totalidad de las instituciones desarrollan su funcin de

fiscalizacin dirigindola tambin a entidades privadas que realizan actividades de
inters general o universal. Segn los casos lo hacen con mayor o menor frecuencia o
intensidad, pero es extrao encontrar posiciones claramente reacias a permitir que el
ombudsman desarrolle su labor en este terreno. No son frecuentes las
argumentaciones basadas en que se trata de actividades privadas y que quedan, por
tanto completamente al margen de la capacidad de actuacin del defensor. As, son
comunes las actuaciones de control de las entidades financiaras o aseguradoras. Por
ejemplo, en los ltimos informes del Valedor do Pobo se desarrolla una amplsima
labor en este campo, con actuaciones especficas ante quejas ciudadanas por
problemas que se plantearon de forma recurrente desde el inicio de la crisis,
fundamentalmente desahucios hipotecarios, clusulas abusivas en prstamos de este
tipo, o contratos con condiciones nulas por abusivas, como las llamadas
participaciones preferentes comercializadas por muchas entidades pero, sobre todo
por las cajas de ahorros.
467
No obstante, salvo en el caso de las instituciones cuyas leyes habilitan de forma

expresa para la supervisin directa de las empresas prestadoras de servicios pblicos o
de inters general o empresas de servicios pblicos impropios (actividades de inters
general), en el resto de los casos la actuacin de los defensores se ve limitada por la
evidente especialidad de su actuacin, que presenta un buen nmero de
particularidades respecto de su forma de control de las administraciones. En primer
trmino, su capacidad de investigacin estar condicionada por el grado de
colaboracin que presten las entidades investigadas. Por esta razn resulta
especialmente importante la creacin de un marco previo de entendimiento o red
colaborativa que permita el encauzamiento ordinario de las frecuentes reclamaciones
dirigidas a cada una de las grandes empresas de servicios o a sus sectores.
Posteriormente, para el caso de que de la investigacin derive en la necesidad de
trasladar algn criterio a la empresa, su aceptacin y efectividad estar igualmente
condicionada por su nivel de receptividad a los criterios de la institucin. Es en este
ltimo aspecto en el que la labor del defensor coincide con la labor ordinaria
desarrollada ante las administraciones puesto que, tanto en relacin con ellas como en
relacin con las empresas de servicios, el ombudsman puede promover la crtica
pblica que caracteriza su funcin en caso de ser necesaria. El defensor puede ejercer
su crtica fundada tanto respecto de las administraciones como respecto de las
empresas. Nada impide esto ltimo; no obstante, como ya tuvimos ocasin de sealar,
su actuacin debe estar presidida por principios como la prudencia, la ponderacin de
intereses en juego y la proporcionalidad. En especial, debe tener en cuenta que resulta
ms que cuestionable que las prerrogativas en el ejercicio de su cargo puedan entrar
en juego cuando se trata de actuaciones y crticas dirigidas a empresas privadas, salvo
en el caso, como sealamos, de una habilitacin legal expresa para ello, como es el
caso del Estatuto de Autonoma de Catalua y de la ley del Sndic de Greuges.
As pues, en la actualidad resulta admitido con carcter general por los defensores
espaoles que su campo de actuacin se extiende a la administracin pblica
468
entendida en un sentido muy amplio, que incluye sin duda las entidades y empresas
instrumentales pblicas e incluso las que no tienen ese carcter pero que, sin
embargo, se crean de forma instrumental para la realizacin de un fin pblico y
afectan de modo fundamental a los derechos de las personas. Entre ellas pueden
entenderse incluidas las empresas privadas que desarrollan cualquier servicio pblico
por concesin, concierto o cualquier otro vnculo con la administracin titular.
Por su parte, las empresas privadas que prestan servicios tradicionalmente pblicos,
que an hoy, despus del amplio desarrollo de polticas liberalizadoras propiciadas por
el nuevo contexto institucional y jurdico y por la doctrina de la nueva gestin pblica,
se caracterizan por considerarse de inters general o universal, pueden ser sujetos de
fiscalizacin por los defensores. Lo mismo sucede con los servicios pblicos impropios,
bsicamente las actividades de inters general que inciden de forma directa y
determinante en los derechos de las personas.
No obstante, en los casos de intervencin directa o simultnea ante empresas de

naturaleza privada sin vinculacin con la administracin la actuacin de los defensores
debe resultar prudente, limitada en cuanto a su objeto y orientarse a la adecuada
colaboracin entre las partes, puesto que, en puridad, los defensores estn fuera de su
marco legal de actuacin ordinaria. Por ello, la actuacin de los defensores en este
terreno se aproxima en gran medida a la propia de un mediador autorizado o sui
generis, funcin que abordamos en el siguiente apartado.
Adems, su legitimacin para actuar en este terreno ser variable, lo que tambin
afectar a la intensidad y caractersticas de las actuaciones de los defensores. En
algunas instituciones, principalmente el Sndic de Greuges de Catalua, su facultad de
actuacin se encuentra expresamente reconocida por el ordenamiento. Por el
contrario, en el resto de los casos, la actuacin de los defensores deriva de su
469
capacidad para propiciar marcos adecuados de colaboracin y de su cualificacin para

opinar y persuadir sobre lo que conozca en el curso de investigaciones colaborativas,
pero sin encontrarse amparado por las funciones propias y las prerrogativas
aparejadas a ellas por el ordenamiento para asegurar el correcto cumplimiento de su
funcin ordinaria. En el caso de darse, sus crticas institucionales (parlamentarias) o
pblicas (en los medios de comunicacin) no tienen la misma naturaleza que las que
realiza ordinariamente respecto de las administraciones o sus agentes. No suponen el
ejercicio institucional de la funcin de control indirecto de la administracin. A lo sumo
se tratar de crticas de carcter general de las polticas pblicas en el sector de que se
trate, y en muchos casos ni siquiera eso, puesto que en la mayor parte de las ocasiones
la crtica se dirigir directamente a la empresa debido a su actuacin en un caso
particular y de su estricta responsabilidad.
De lo anterior se desprende que la prctica ms adecuada para la supervisin de los

servicios pblicos propios o impropios consistir en simultanear la actuacin del
defensor tanto ante la empresa como ante la entidad supervisora (o a la
administracin titular o tutelante). A travs del contacto con ambos se pueden
solventar conflictos de forma rpida y sencilla. Adems, mediante el contacto con la
entidad supervisora sta tambin puede revisar sus prcticas o protocolos para
abordar los problemas. No obstante, la labor en este campo debe referirse a los
componentes pblicos de la actuacin, tanto de la empresa como del supervisor,
limitarse a las actuaciones de poder, evitando la supervisin de los actos estrictamente
privados en los que debe actuar el contrato y, en su caso, la normativa de consumo.
4. La funcin mediadora
La mediacin es un medio alternativo de solucin de conflictos que ha tenido un

importante desarrollo en las ltimos tiempos por diferentes razones, sobre todo
debido a los graves inconvenientes que presenta la solucin en el seno de la
470
jurisdiccin, algo que ya hemos resaltado en anteriores captulos. Se trata de un

mecanismo para la bsqueda de soluciones de disputas48 que afectan a diferentes
partes, tanto pblicas como privadas, y que se basa en la designacin consensual de un
mediador independiente e imparcial que tendr la funcin de procurar el
acercamiento de las posiciones mutuas hasta lograr el acuerdo que ponga final al
conflicto49. Por tanto, la intervencin del mediador es fruto de un acuerdo previo
voluntario, como tambin lo es en ltimo trmino el acuerdo final, puesto que el
criterio o propuesta del mediador no va a ser vinculante para las partes.
Como sealamos, la mediacin puede darse tanto entre personas particulares como
entre stas y la administracin. Esta ltima modalidad, la mediacin en el mbito de
las relaciones con los poderes pblicos, ha experimentado un importante impulso
legislativo en los ltimos tiempos. Los arts. 88 y 107.2 de la ley 30/1992, de RJAP-PAC,
habilitan el ejercicio de la medicin en el mbito administrativo tanto para la
terminacin convencional del procedimiento administrativo como para servir de
alternativa a los recursos administrativos. El art. 88 habilita a las administraciones para
celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho
pblico como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurdico ni
versen sobre materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el
48
Sobre esta cuestin, vid. M. M. OTERO PARGA y H. SOLETO MUOZ (coords.) Mediacin y solucin de
conflictos: habilidades para una necesidad emergente, Tecnos, Madrid, 2007. En particular, el anlisis
del tpico en PUY MUOZ, F., La expresin mediacin jurdica: un anlisis tpico, y las aportaciones
de Otero Parga sobre las races histricas y culturales de la mediacin, las ventajas e inconvenientes de
esta tcnica o sus modelos tericos.
49
G. CARBALLO MARTNEZ, La mediacin administrativa y el Defensor del Pueblo, ed. Aranzadi, Cizur
Menor, pg. 72. Este autor la define como un medio de solucin alternativo de conflictos entre sujetos
jurdicos privados o entre stos y la Administracin pblica, que se realiza a travs de un procedimiento
contestado, mediante la intervencin de un tercero mediador independiente e imparcial y cuya finalidad
es la de facilitar la formacin de un acuerdo de voluntades sobre la base de una decisin elaborada por
dicho tercero interviniente, con la decidida y voluntaria participacin de las partes interesadas o
legitimadas para actuar el correspondiente procedimiento. De una forma ms simple este mismo autor
define la mediacin de la siguiente forma: cuando entre dos o ms personas existe un conflicto, uno de
los modos de abordarlo, resolverlo o transformarlo es el dilogo entre las partes. En los casos en que
para facilitar dicho dilogo y tratar de llegar a un acuerdo, interviene un tercero ajeno al conflicto,
podemos hablar de mediacin. (G. CARBALLO MARTNEZ, La mediacin administrativa. Algunas
propuestas para su implantacin en el rgimen jurdico administrativo y procesal, Revista Jurdica de
Castilla y Len n 29, enero 2003, pg. 6.
471
inters pblico, mediante el rgimen que se seale en la disposicin que lo regule, y

podrn tener el carcter de finalizadores del procedimiento o insertarse en el mismo
con carcter previo, vinculante o no. Por su parte, el art. 107.2 establece que por ley es
posible sustituir el recurso de alzada (o el de reposicin, siempre que se respete su
carcter potestativo para el interesado), cuando la especificidad de la materia lo
justifique, por otros procedimientos, entre ellos los de conciliacin, mediacin o
arbitraje, ante rganos o comisiones especficas no sometidas a instrucciones
jerrquicas.
A partir de esta caracterizacin de la mediacin varios autores han llegado a la

conclusin de que la funcin de los ombudsman es de naturaleza fundamentalmente
mediadora. En apoyo de ello resaltan que la denominacin de algunos ombudsman
provena de su naturaleza y funciones de carcter mediador, como era el caso del
anterior Mdiateur francs (hoy Defensor de los Derechos) o del Ararteko vasco.
Incluso algunas sentencias califican la funcin del defensor como de mediacin ante la
administracin50.
En el terreno normativo son abundantes las leyes reguladoras de los ombudsman que
establecen la posibilidad de que la institucin desarrolle tareas mediadoras. As, en el
mbito autonmico, la actual ley del Sndic de Greuges de Catalua contempla un
amplio margen en este terreno, como veremos; pero ya la anterior ley de 1984
estableca que la institucin poda proponer a los rganos y autoridades frmulas de
conciliacin o acuerdo que facilitaran una resolucin positiva y rpida de las quejas. Lo
mismo sucede con la ley de la institucin de Castilla y Len, que habla de frmulas de
avenencia que faciliten la solucin positiva y rpida de las quejas (art. 20.1), o con la
50
G. CARBALLO MARTNEZ, op. cit., pg. 203. Este autor cita la sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y Len, Valladolid, n 1221/1997 (Sala de lo Contencioso-administrativo), de 3 de diciembre,
que seala que tuvo que intervenir el Defensor del Pueblo, por cuya mediacin recibi el Sr. A copia
de la resolucin contra la que, siguiendo las indicaciones de la misma, interpuso recurso de alzada
ante la Direccin General del Medio Natural.
472
ley reguladora del Justicia de Aragn, que habilita que las sugerencias propongan
formas de conciliacin o acuerdo para solventar un problema determinado (art. 22.3).
En Iberoamrica, la ley del ombudsman de Panam seala en su art. 4.10 que podr
mediar en los conflictos que se presenten entre la administracin y los particulares con
la finalidad de lograr acuerdos que solventen los problemas; y la ley de la Defensora
del Pueblo de Colombia, art. 9, habilita a la institucin para mediar entre los usuarios y
las empresas pblicas y privadas que presten servicios pblicos cuando aquellos lo
demanden en defensa de sus derechos.
Incidiendo en esta proximidad Carballo Martnez resalta las claras semejanzas entre la
mediacin y la labor ordinaria de los defensores. Esta autor seala que la mediacin de
carcter pblico, que contrapone a la privada o contractual, es la que desarrolla un
rgano o institucin especialmente destinado a esa actividad, que por su propia
naturaleza puede denominarse mediacin, como es el caso del Defensor del Pueblo51.
Sostiene que gran parte de la actividad de los defensores es mediadora; as, cuando
formula recomendaciones no vinculantes su funcin se asimila a la de una mediacin
entre el ciudadano y la administracin. Este autor encuadra la funcin de los
defensores en la llamada mediacin institucional, desarrollada por un tercero
apoderado de forma institucional con una autoridad que le permite intervenir
directamente entre dos o ms personas para conseguir un arreglo o para facilitar los
medios operativos para ello y para que se desarrolle con las necesarias garantas y
efectividad52. Por tanto, se trata de una mediacin de carcter especial o
particularizada por no resultar de la voluntad de todas las partes y, en el caso de llegar
a ejercerse, atribuida de forma institucional, generalmente por el ordenamiento
51
G. CARBALLO MARTNEZ, op. cit., pg. 72. Dentro de la funcin mediadora pblica tambin cita la que
desarrollan instituciones cuya funcin es administrar el proceso de la mediacin, pero sin desarrollar la
funcin mediadora, sino tan slo seleccionando los mediadores y facilitando la eficacia y garanta del
procedimiento.
52
G. CARBALLO MARTNEZ, op. cit., pg. 201. Este autor cita para el anlisis de la mediacin
internacional a J. PELLETIER, El Ombudsman como Mediador, en Memoria del VI Congreso del
International Ombudsman Institute (El Ombudsman y el fortalecimiento de los derechos ciudadanos ante
los retos del siglo XXI), 20-24 de octubre, 1996, Buenos Aires, pg. 108.
473
jurdico. Este autor afirma que la posicin de los ombudsman en el conjunto de

instituciones capaces de cumplir papeles mediadores o componedores resulta de
especial relevancia debido a que ejerce una vis atractiva sobre el concepto global de la
mediacin y, en la actualidad, las figuras de los defensores se encuentran reconducidas
a una funcin de este tipo53. Por ello considera que la funcin propia de los defensores
se identifica con la medicin y que sta no puede considerarse como prctica
excepcional, como sealan otros autores54.
En contra de lo anterior la doctrina mayoritaria es partidaria de deslindar la mediacin

del papel ordinario de los defensores, aunque sin dejar de reconocer su proximidad
general a la mediacin y que genricamente no existe obstculo para entender que el
defensor es un mediador. En esta lnea Dez Bueso considera al ombudsman como un
mediador-intermediario entre los ciudadanos y los poderes pblicos y entre la
administracin y el Parlamento, es decir, una institucin que propicia el acercamiento
y comunicacin entre estos niveles55. Sin embargo, circunscribe la mediacin de los
defensores a la desarrollada desde la ptica de la equidad, a pesar de que los posibles
estndares a utilizar en la mediacin son tambin otros. Cita como ejemplos de
mediacin de los defensores autonmicos espaoles situaciones que no son las que
ordinariamente conforman el trabajo institucional, sino algunas que podramos
calificar de excepcionales o de especial relevancia. En esta misma lnea, Rovira Vias
no identifica la mediacin con la competencia general del Defensor del Pueblo y seala
que una de las funciones, no la principal, que cumplen o debieran cumplir tambin los
Ombudsman es mediar para solucionar los conflictos antes de que stos se
53
G. CARBALLO MARTNEZ, op. cit., pg. 203.
54
En esta misma lnea de considerar la funcin del defensor como propiamente mediadora con carcter
general, y no como algo excepcional o como prctica restrictiva, Carballo Martnez seala que se
encuentra J. L. Gmez Dgano, que resalta que la funcin mediadora se encuentra implcita en el texto
de la LODP, en Diez aos , op. cit., pg. 145 (G. CARBALLO MARTNEZ, op. cit., pg. 205).
55
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 179. Resalta que esta caracterizacin mediadora ha sido puesta de
manifiesto por la doctrina en muchas ocasiones. Entre esta abundante bibliografa que trata al
ombudsman como mediador cita a J. ROBERTSON, National Goverment and the Ombudsman, en L. C.
Rief, The Ombudsman concept, citada, pgs. 105-107.
474
instrumentalicen en recursos administrativos interminables o en decisiones

jurisdiccionales que siempre son costosas56.
En esta lnea otros autores, como Prez Royo57, Cano Bueso o Lpez Gonzlez, sealan
que la actuacin del Defensor del Pueblo es en parte de mediacin, de lo que el ltimo
hace derivar que en la actualidad se considera ms como un controlador-colaborador
que como un adversario de la administracin58. Anguita Susi tambin limita el mbito
de la mediacin de los defensores y lo relaciona en exclusiva con conflictos de
repercusin social y casos en los que la actuacin de la administracin no sea reglada,
se observa mala fe o falta de disposicin a colaborar y se produce una violacin de un
derecho fundamental59.
An resultando inexcusable el reconocimiento de las evidentes conexiones o analogas

entre las funciones del defensor y el ejercicio de la mediacin, en nuestra opinin el
desarrollo de su labor no puede asimilarse a esa forma de resolucin de conflictos. La
funcin institucional del defensor no es puramente de mediacin, sino que se trata de
una funcin ms amplia y atribuida por el ordenamiento para la aplicacin de la
auctoritas que le confiere su naturaleza parlamentaria con el fin de preservar los
derechos afectados por la actuacin de la administracin o, en su caso, para ejercer la
crtica pblica por su vulneracin o desconocimiento.
Como venimos desarrollando a la largo del presente trabajo, tanto la labor de

investigacin que desarrollan los defensores como el ejercicio de su auctoritas en el
56
A. ROVIRA VIAS, Introduccin, en Comentarios a la ley orgnica del Defensor del Pueblo, citada,
pg. 37.
57
58
J. L. LPEZ GONZLEZ, Art. 30, en A Rovira Vias (dir.), Comentarios a la Ley Orgnica del Defensor
del Pueblo, op. cit., pg. 766.
59
A. ANGUITA SUSI, El Defensor del Pueblo Andaluz y la tutela de los derechos fundamentales. Medios,
mecanismos y procedimiento, ed. Defensor del Pueblo Andaluz-Tirant Lo Blanch, Valencia, 2006, pgs.
159-160.
475
caso de resultar preciso por el resultado de su investigacin y valoracin, devienen de

la atribucin ope legis de esas funciones, al margen de cualquier consentimiento o
acuerdo previo entre las partes, en este caso los ciudadanos reclamantes y la
administracin responsable de la actuacin o abstencin. En ningn caso se da un
consenso previo al desarrollo de las funciones del ombudsman. Es ms, el ejercicio de
sus funciones es obligado cuando se reclama por una parte o cuando se impulsa de
oficio, y se garantiza que la administracin prestar la debida colaboracin incluso con
amenaza de que su falta constituye un delito. Adems, las resoluciones de los
defensores pueden afectar ms all de la esfera de los participantes en el
procedimiento de queja cuando se conocen relaciones triangulares, esto es, con
terceros ajenos afectados por su objeto, circunstancia esta que resulta impropia de
una mediacin.
La funcin de los defensores proviene de una habilitacin especfica que emana de la

Constitucin, los Estatutos de Autonoma, que forman parte del bloque de
constitucionalidad, o las leyes, en lo que encontramos motivo suficiente para atribuirle
singularidad respecto de otras prcticas como la mediacin, que presenta importantes
matices. Su labor se desarrolla en el mbito institucional, no convencional, se habilita
para los ciudadanos y se impone a la administracin, que no tiene opcin de obviar las
investigaciones o actuaciones del defensor. Todo ello no sucede en el caso de la
mediacin. Las posibles resoluciones o indicaciones valorativas del defensor no son
simples propuestas de resolucin del conflicto que pueden o no aceptarse, sino el
resultado de la labor institucional, por lo que se encuentran imbuidas de una carga de
autoridad que en ocasiones puede no tener efectividad por parte de la administracin
cuando rechaza sus argumentos, pero que resulta de la norma creadora de la
institucin y de la atribucin de funciones por el Parlamento. Por ello, en cualquier
caso la administracin debe responder a los requerimientos de informacin y a las
resoluciones. En muchos casos los rganos o autoridades controlados llegan a mostrar
su conformidad o la aceptacin de las resoluciones, no tanto por conviccin propia
476
como por la necesidad de no contravenir el criterio de autoridad del defensor. En

ltimo trmino, en caso de rechazo de las resoluciones del ombudsman, ste realizar
necesariamente una publicidad parlamentaria crtica, lo que sin duda tampoco
coincide con lo que resulta propio en el marco de una mediacin.
La que acabamos de exponer es la posicin mayoritaria de la doctrina, como

anticipamos. Con carcter general la mediacin se considera como una posibilidad,
pero no como la regla general de la funcin de la institucin60. Como vimos, en esta
lnea Dez Bueso limita su anlisis de la mediacin de los defensores a los casos que
permiten utilizar la equidad como estndar de juicio y cita como ejemplos las
intervenciones de algunos defensores que responden a ese estndar y que al tiempo
se caracterizan por ser supuestos excepcionales por su repercusin social. Alude
especialmente a los protagonizados por el Sndic de Greuges de Catalua, que realiz
numerosas intervenciones en este mbito y ha venido intensificando su labor
mediadora por las numerosas peticiones que recibe de personas, colectivos y de la
propia administracin.
La intervencin es ms frecuente cuando la problemtica afecta a un nmero elevado

de ciudadanos. As sucede con la prctica mediadora reconocida por el Justicia de
Aragn, que requiere para ejercerla que se d voluntad de dilogo por las partes, que
la administracin cuente con libertad para configurar su actuacin, y que su decisin
inicial haya puesto en su contra a un gran nmero de ciudadanos61. El mismo criterio
es el utilizado por el Ararteko, que interviene teniendo en consideracin la importancia
del problema, tanto por el nmero de personas implicadas directamente como por la
60
A. ANGUITA SUSI, El Defensor del Pueblo Andaluz y la tutela de los derechos fundamentales, citada,
pgs. 159-160.
61
Por ejemplo, la funcin mediadora del Justicia se ha llevado a cabo por la oposicin a un aparcamiento
de vehculos en un colegio pblico, o por la escasez de transporte para personas con discapacidad.
Informe de 1993, pgs. 211 y 246, respectivamente (citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 185).
477
incidencia en la sociedad62. En Catalua, estos criterios han llevado a realizar

numerosas e importantes mediaciones, por ejemplo, en el caso de las expropiaciones
para la construccin de la Villa Olmpica de Barcelona, ante el perjuicio para los
comerciantes por el retraso en la finalizacin de unas obras municipales, por los
ciudadanos afectados por la construccin de una autopista, o en el caso de un
encierro-protesta de personas en un recinto63.
El Sndic cataln ha llegado a calificar su funcin mediadora como casi un instituto

propio de la institucin del Sndic de Greuges como Ombudsman de Catalua64, lo que
posteriormente se ha reforzado con la reforma de su ley y la atribucin expresa de
amplias funciones de mediacin. El Captulo II del Ttulo V de la Ley 24/2009, de 23 de
diciembre, del Sndic de Greuges, se dedica a la conciliacin, la mediacin y a la
composicin de controversias (arts. 49-50)65. Distingue entre tres posibilidades de
intervencin mediadora, aunque en todas ellas precisa del consentimiento de las
partes. En el caso de la conciliacin se limita a reunir a las partes implicadas y a
promover el acercamiento entre ellas; en el caso de la mediacin, organiza un
intercambio de puntos de vista, propicia que las partes lleguen a un acuerdo y llega a
formular propuestas no vinculantes; y en el caso de la composicin, el Sndic resuelve
62
Informe Anual de 1989, pg. 76.
63
64
Informe Anual de 1990, pg 16.
65
El Captulo III (conciliacin, mediacin y composicin de controversias) regula esta materia. El art. 49
(frmulas de concertacin) seala: El Sndic de Greuges, en el marco de lo establecido en la legislacin
vigente, puede proponer a las administraciones, organismos, empresas y personas que son objeto de un
procedimiento de investigacin y a las personas afectadas frmulas de conciliacin, de mediacin o de
composicin de controversias que faciliten la resolucin del procedimiento. El art. 50 (requisitos y
rgimen aplicable) seala: 1. La intervencin del Sndic de Greuges en un conflicto, para llevar a cabo
en ste funciones de conciliacin, de mediacin o de composicin de controversias, requiere el previo
consentimiento de las partes implicadas en el procedimiento de investigacin. 2. En ejercicio de las
funciones de conciliacin, el Sndic de Greuges rene a las partes implicadas y promueve el
acercamiento entre ellas. 3. En ejercicio de las funciones de mediacin, el Sndic de Greuges organiza el
intercambio de puntos de vista entre las partes implicadas, propicia que lleguen a un acuerdo y formula
propuestas de resolucin del conflicto, desprovistas de carcter vinculante, para que los afectados
puedan decidir libremente a partir de estas propuestas. 4. En ejercicio de las funciones de composicin
de controversias, el Sndic de Greuges resuelve el procedimiento mediante una decisin de carcter
dirimente, conforme a la normativa aplicable.
478
el procedimiento mediante una decisin de carcter dirimente, conforme a la

normativa aplicable. Por tanto, en este caso su labor va ms all de la simple
mediacin y se trata en realidad de un arbitraje.
Dez Bueso seala acertadamente que la tarea del ombudsman no es la de actuar

habitualmente como mediador, aunque puede tener un importante papel en este
terreno, lo que sin duda facilita su prestigio e imparcialidad, la informalidad de sus
procedimientos, su trabajo continuado en el mbito social, y su papel de puente entre
la sociedad y los poderes pblicos66. Tambin Fernndez Rodrguez seala que disiente
de la opinin que conecta con normalidad mediacin y defensor; un Ombudsman
no es un mediador, aunque en la prctica, en algunas ocasiones pueda desempear
acciones de mediacin67.
En definitiva, la funcin propia u ordinaria de los defensores presenta rasgos que se

asemejan en muchos aspectos a la mediacin de carcter pblico, en especial a la
institucional, pero otros igualmente relevantes se presentan como claramente
diferenciadores y no permiten afirmar que la funcin del defensor sea la propia de un
mediador. Como vimos, parte de la doctrina afirma que la funcin de los defensores
del pueblo guarda una acusada semejanza con la mediacin, y hasta puede
identificarse con ella como mediacin institucional. Esta identificacin se basa en que
el defensor no decide, ni modifica o anula las resoluciones de la Administracin, sino
que, por lo general, investiga y se informa de los problemas para sugerir actuaciones o
recomendar criterios adems de otras advertencias y recordatorios de deberes
legales68. Sin embargo, esta posicin debe resultar convenientemente matizada y no
resulta del todo adecuada. Esas concretas manifestaciones de la actividad del
ombudsman slo identifican una parte limitada de la misma y la asimilacin entre
66
67
68
C. M. VILA RODRGUEZ, El Defensor del Pueblo y el Defensor del Pueblo Andaluz ante las polticas
ambientales, ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, pg. 41.
479
defensores y mediacin no tiene en cuenta que su labor institucional es mucho ms

amplia. Adems de las investigaciones y el intento de solucin de los casos mediante el
ejercicio de la auctoritas, existe otra labor igualmente importante y sin la cual no
puede apreciarse la naturaleza de los defensores. Junto con el intento de mediar para
solventar los supuestos que trata, el defensor cumple tambin una funcin esencial
que complementa la primera; se trata de la labor de control de los poderes pblicos
mediante la denuncia pblica que realiza a travs de sus informes al parlamento. En
ellos se resaltan de forma crtica incumplimientos de sus postulados formales (sus
resoluciones) o en general de los supuestos de mala administracin o actuaciones
contrarias a los derechos o consideradas injustas. Como seala Prez Royo, a travs de
los informes al parlamento, que son su tarea ms relevante, el Defensor del Pueblo
cumple una funcin de denuncia ante el Parlamento y ante la opinin pblica
respecto del respeto por parte de la Administracin Pblica en su actividad diaria de
los derechos de los ciudadanos a cuyo servicio debe estar69. Sin tener en cuenta esta
segunda labor de denuncia no puede entenderse el ejercicio de la funcin institucional,
de la tarea de investigacin y propuesta de soluciones, o, si se prefiere, de su labor de
mediacin o intento de solucin mediante su auctoritas. Sin contar ambas
manifestaciones de su funcin y sin relacionarlas adecuadamente no puede
comprenderse la naturaleza compleja de la institucin, su labor como defensor de los
ciudadanos, pero al tiempo como denunciante pblico de los incumplimientos como
medio de control. Por tanto, la labor institucional del defensor no se puede identificar
sin ms con la mediacin, salvo como simplificacin de la tarea global que le atribuye
el ordenamiento.
Aunque desde un criterio simplificador es posible y hasta frecuente referirse al

defensor como un mediador, las diferencias no permiten su asimilacin. No obstante,
el papel que los defensores pueden desarrollar por medio de la mediacin es de gran
69
480
relevancia, algo ya constatado a travs de las numerosas intervenciones de muchos

defensores espaoles en este terreno70. Aunque la posibilidad de desarrollar labores
mediadoras no aparezca expresada en algunas leyes, compartimos con la mayor parte
de los autores el criterio de que la eficacia demostrada por las experiencias
desarrolladas en materia de mediacin las justifican sobradamente71. Las
caractersticas institucionales y la forma en la que los ombudsman desarrollan su labor
resultan ptimas para una eficaz mediacin en asuntos de especial relevancia para el
inters pblico o para compatibilizar ste con el de grupos que defienden derechos o
intereses legtimos. Por ello, la mediacin por parte de los defensores debera
potenciarse hasta cumplir un rol relevante dentro de su trabajo cotidiano en los
terrenos propicios para su ejercicio, especialmente los conflictos que tengan una
significativa incidencia en el inters pblico72 y los derechos o intereses de una
colectividad, siempre que la administracin cuente con un amplio margen de maniobra
o interpretacin a la hora de definir su forma de actuar73.
Por tanto, la funcin mediadora desarrollada por los defensores no se identifica con la
totalidad de su funcin, sino slo con una parte de ella, aunque de gran relevancia y
utilidad para los ciudadanos y la misma administracin, sobre todo en caso de
conflictos sociales en los que la posicin institucional del ombudsman, por su
independencia e imparcialidad, y su forma de operar, por su informalidad, flexibilidad
y rapidez, puede colaborar a la solucin alternativa de esos conflictos.
70
L. DEZ BUESO, op. cit., pgs. 183-188, cita las intervenciones mediadoras en diferentes asuntos de
relieve del Sndic de Greuges de Catalua, del Defensor del Pueblo Andaluz, del Diputado del Comn de
Canarias, del Justicia de Aragn, del Ararteko, del Valedor do Pobo, del Sndic de Greuges de la
Comunidad Valenciana y del Procurador del Comn de Castilla y Len.
71
As lo resalta J. RUIZ-GIMENEZ, El Defensor del Pueblo y las instituciones democrticas, en Espaa
hoy, Unin Editorial, Madrid, 1984, pg. 87.
72
S. OWEN, The Ombudsman institution, a concept for democracy, Worldwide International
Symposium The experience of the Ombudsman today. Proceedings, National Commission for Human
Rights, Mxico, 1992, pg. 148, citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 181.
73
Esa condicin se sugiere por L. PAREJO ALFONSO, Diez aos de la Ley Orgnica del Defensor del
Pueblo. Problemas y perspectivas, Jornadas celebradas el 14 y 15 de enero de 1992. Ctedra Joaqun
Ruiz-Gimnez de Estudios sobre el Defensor del Pueblo. Universidad Carlos III. Madrid, 1992, pg. 132.
Citado por L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 182.
481
Dadas estas condiciones favorables para el ejercicio de la mediacin y sus positivos

resultados con carcter general debera procurarse la ampliacin del marco de
actuacin mediadora de los defensores a un mayor nmero de casos. Quizs tuvieran
un menor relieve social, pero seran mucho ms abundantes. Para que esa actividad
mediadora se desarrolle con mayor frecuencia y resulte de mayor utilidad sera
conveniente que se concretaran las posibilidades que en este orden pueden
desarrollar los defensores en el marco de los arts. 88 y 107 de la LRJAP-PAC, dos vas
de solucin habilitadas en trminos genricos y poco utilizadas por las dudas que
siguen planteando. Este desarrollo permitira que la funcin mediadora se intensificara
y trascendiera de los grandes casos que afectan a un nmero importante de
ciudadanos y permitira promoverla en otros supuestos, incluso al margen de las
quejas. Otra circunstancia que propiciara el crecimiento de esta funcin sera la
concrecin del procedimiento para articularla74.
5. La proteccin de colectivos vulnerables o con riesgos especficos
De acuerdo con la descripcin que hemos venido realizando del perfil institucional y las
funciones de los defensores, no resulta extrao que el legislador en ocasiones les
encomiende de forma especfica la defensa de los derechos de personas o colectivos
en los que se aprecia un mayor riesgo o vulnerabilidad, o dficits en la efectividad de
sus derechos.
Incluso en los casos en los que no ha llegado a establecerse la obligacin legal de

singularizar la atencin respecto de derechos reconocidos a determinadas personas o
grupos, las instituciones realizan actuaciones que tienden a particularizar su
74
As lo sugiere tambin F. M. BRUN BARBER, Artculo 17, en A. Rovira Vias, Comentarios a la ley
Orgnica, op. cit., pg. 449.
482
intervencin en determinados mbitos, sobre todo en los informes a los parlamentos.

En los anuales u ordinarios suelen incluirse anlisis exhaustivos y de carcter horizontal
sobre derechos de determinados colectivos o personas, especialmente los derechos de
las mujeres75 y de los menores. Esta singularizacin tambin es abordada con
frecuencia en los informes extraordinarios o monogrficos76.
En ocasiones las leyes sectoriales reguladoras de los derechos o las polticas pblicas
relativas a estas personas o colectivos establecen la necesidad de que el defensor
desarrolle una especial labor para la defensa de sus derechos. Esto sucede, por
ejemplo, en el caso de la ley gallega 2/2014, en relacin con las personas lesbianas,
gays, transexuales, bisexuales e intersexuales77. Con frecuencia a ello se suma la
obligacin del defensor de realizar informes o rendiciones de cuentas especficos sobre
la materia, que se pueden concretar en desarrollos particularizados dentro de los
informes ordinarios.
En otras ocasiones la opcin legal consiste en la creacin de ombudsman sectoriales

que tienen atribuida la competencia especfica de atender todas las tareas del
defensor en relacin con la materia. No obstante, con ello se puede poner en riesgo la
coherencia interna del trabajo conjunto de la institucin. Y aunque se han planteado
proyectos en este sentido, no ha llegado a concretarse ninguno. En todos los
supuestos finalmente aprobados no se plantea la segregacin de funciones, sino
nicamente el establecimiento de mecanismos de atencin especfica por parte de un
75
En este sentido Fernndez Rodrguez subraya en relacin con la defensa de los derechos de la mujer
que el tema de la mujer puede afectar a casi todas las materias que aborda la defensora, por lo que
conviene no perder la visin horizontal en la metodologa de trabajo que se emplee, de modo que la
perspectiva de gnero permee todas las labores. J. J. FERNNDEZ RODRGUEZ, op. cit., pg. 91.
76
Son abundantes los informes especiales que tratan la situacin de los derechos de las personas
mayores, como, por ejemplo, en primer informe extraordinario del Valedor do Pobo, Ser vello en Galicia.
Esta prctica suele darse tambin en relacin con los derechos de la mujer, de los menores, de los
mayores, de las personas con discapacidad, de las personas lesbianas, gays, transexuales o bisexuales,
etc..
77
Ley 2/2014, de 14 de abril, por la igualdad de trato y la no discriminacin de lesbianas, gays,
trasexuales, bisexuales e intersexuales en Galicia (DOG n 79, de 25 de abril de 2014).
483
integrante de la oficina, con lo que no se pone el riesgo su unidad o el carcter amplio

de su competencia respecto de todos los derechos.
El fenmeno, cada vez ms arraigado por la proliferacin de estas estrategias en las

leyes sectoriales, cuenta con aspectos positivos; supone un refuerzo de determinados
derechos y amplia y concreta sus mecanismos de defensa. De esta forma, se perfila un
objetivo legal de mayor intensidad en la efectividad de esos derechos y un medio
especfico para evaluar de forma separada su evolucin. No obstante, como
desarrollamos en el Captulo XI, tambin trae consigo objeciones de cierta relevancia.
El origen de este tipo de figuras sectoriales es la percepcin general de que en algunos
terrenos la actividad de la administracin resulta deficiente o se caracteriza por no
garantizar de forma adecuada los derechos de las personas afectadas. Su insatisfaccin
es percibida y reconocida por la propia administracin, para la que resulta fcil idear
soluciones de este tipo. Sin embargo, la creacin de estas figuras no parece una
solucin realista cuando la funcin de supervisin por la va de un ombudsman est
garantizada con el propio defensor. Se produce una cierta huida hacia adelante al
pretender encontrar en estas figuras sectoriales una solucin definitiva a la falta de
eficacia en determinadas polticas pblicas.
Normalmente esta atribucin sectorial se realiza en favor de adjuntos de los

defensores, unas veces ya existentes y otras creando nuevos adjuntos que desarrollen
la funcin de forma exclusiva. El fenmeno ha afectado a casi todas las instituciones
autonmicas, aunque en algunas ha tenido ms relevancia. Por ejemplo, en Galicia se
han llegado a crear los defensores del menor y del paciente. Tambin en Catalua el
fenmeno ha tenido un desarrollo importante78.
78
L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 256, seala que en Catalua el fenmeno de los defensores sectoriales o
su reivindicacin por parte de los grupos parlamentarios se ha manifestado con especial intensidad.
484
Estas medidas de singularizacin, sobre todo cuando van acompaadas de la

atribucin de funciones a una determinada persona de la institucin, la mayora de las
veces un adjunto, pueden ocasionar inconvenientes que en gran parte compensan los
beneficios que sin duda tambin tienen. Dez Bueso opina en este sentido que a la
creacin de adjuntos especializados pueden oponerse algunas objeciones. El
Ombudsman es una institucin unipersonal y en su titular radica y reside gran parte de
su auctoritas. Por este motivo, parece ms coherente integrar en una nica persona la
imagen pblica de la institucin, persona sobre la que adems recae la direccin y
responsabilidad de todas las actuaciones del Ombudsman. Por otra parte, la atencin y
especializacin necesaria para atender ciertos temas puede suplirse oportunamente
con el trabajo y los conocimientos jurdicos sectoriales de los asesores de la institucin;
eventualmente y como se ha hecho en Aragn en materia de menores, puede incluso
asignarse a un asesor el seguimiento amplio de la materia. Finalmente, se han de
considerar las reducidas dimensiones del mbito de actuacin de los Ombudsman
autonmicos y tener en cuenta que la designacin de Adjuntos especializados en
materias propuestas desde los Parlamentos no es del todo proporcional a las
necesidades de estas instituciones, pues las mismas abordan otras problemticas
distintas con la misma amplitud o con mayor intensidad79. Esta objecin, que
compartimos, resulta muy pertinente. Si bien la supervisin especializada de
determinados derechos y su atribucin a un adjunto puede suponer un refuerzo para
aquellos, sin embargo no se comprenden las razones para que lo mismo no pueda
plantearse en relacin con situaciones igualmente precisadas de ese refuerzo, pero
que no encuentra esa singularizacin en la legislacin sectorial correspondiente. Un
ejemplo de ello lo podemos encontrar en los servicios sociales o la atencin a las
personas en situacin de exclusin social o riesgo de padecerla, que no cuentan con
ningn defensor sectorial.
79
485
Captulo XI
LOS OTROS DEFENSORES
1. Los Defensores del Pueblo y sus caractersticas fundamentales.
La extendida voluntad de intensificar las garantas clsicas ha conducido a una

generalizacin de la figura del ombudsman en los diversos sistemas constitucionales,
de tal forma que hoy podemos encontrarla en muchos Textos Fundamentales1. As, el
proceso de expansin de la figura es hoy una realidad tan consolidada que ha llegado a
acuarse un trmino, la ombusdmana, para referirse a este fenmeno.
Como se ha puesto de manifiesto en otros captulos, las resoluciones y criterios

manifestados por el defensor en el ejercicio de sus funciones no pueden ser objeto de
una desatencin sin motivo y deben recibir contestacin por parte de la administracin
en todo caso. Por ello, la publicidad que se produce a travs de los informes dirigidos
al Parlamento permite aportar lgica al sistema, como vimos en el Captulo IX2.
Como es natural, esta forma de proceder slo puede darse cuando el rgano
representativo al que se da cuenta de la labor del defensor es un Parlamento en
sentido propio, al que se atribuyen tanto la labor legislativa como la de control del
gobierno y la administracin. Estas instituciones son, en nuestro sistema
1
Como vimos en el Captulo I, en la actualidad, un gran nmero de Estados democrticos han acogido la
institucin del ombudsman en su estructura orgnica, o al menos una similar que, con los matices
propios de cada sistema legal, al menos pretende acercarse a la idea nrdica originaria. Desde la
Segunda Guerra Mundial han sido numerosos los pases que han incorporado esta figura a su entramado
institucional. Slo quedaban al margen de este fenmeno los pases autoritarios, por razones obvias, y
tambin los iberoamericanos. Sin embargo, con la desaparicin del muro de Berln y los consiguientes
cambios constitucionales en todos los Estados del este de Europa, la figura ha experimentado un
considerable desarrollo y ya se encuentra presente en la propia Federacin Rusa y en la mayora de los
pases del antiguo Pacto de Varsovia. Incluso muchos pases iberoamericanos vienen incorporando la
figura del ombudsman a su entramado institucional, en gran parte influidos por la incorporacin de la
figura a la Constitucin espaola de 1978.
2
Esto no es bice para que determinadas actuaciones de la administracin, como la no contestacin a
las resoluciones, deba tener un tratamiento normativo que garantice que la administracin cumple con
diligencia su obligacin de responder adecuadamente a los criterios que se le trasladan, cuestin de lege
ferenda en la que se insiste por la prctica totalidad de los comisionados.
487
constitucional, las Cortes Generales, y, a nivel autonmico, los Parlamentos

respectivos. As, en el modelo de Estado diseado por la Constitucin de 1978,
nicamente las Comunidades Autnomas disponen de autonoma poltica garantizada
constitucionalmente, lo que va a suponer la presencia de autnticos Parlamentos en su
estructura orgnica.
Todo lo sealado hasta ahora resulta de importancia a la hora de examinar la

naturaleza de las figuras que estn surgiendo con profusin con una denominacin
muy similar a la de los defensores. Estas figuras parecen pretender que en el mbito
social se asiente el criterio de que se trata de instituciones asimilables a los defensores
strictu sensu u ombudsman. Y resulta ciertamente difcil entender este propsito como
neutro. Ms bien parece evidente que la finalidad que se busca es la puesta en
funcionamiento de instituciones alternativas que sirvan a los propsitos de sus
promotores desde una perspectiva claramente diferente, en detrimento de las
caractersticas que son propias de los ombudsman, fundamentalmente, la
independencia.
No obstante, no todas las figuras surgidas a la sombra de este fenmeno merecen la

misma valoracin. Presentan perfiles diferentes segn surjan en el mbito privado,
principalmente en el seno de las empresas, o en el mbito pblico. Y, dentro de este
ltimo, no pueden merecer el mismo juicio aquellas figuras creadas por rganos
representativos de corporaciones pblicas o universidades, que las que se crean para
ser integradas en el seno de la propia organizacin administrativa.
2. La aparicin de otros defensores en el mbito pblico y privado
El prestigio de la institucin del ombudsman ha ido creciendo con el paso del tiempo,
como pone de relieve la rpida expansin de la figura a un gran nmero de Estados. En
nuestro mbito institucional, este mismo prestigio se ha puesto de manifiesto con la
488
Captulo XI. LOS OTROS DEFENSORES
creacin de los diferentes comisionados parlamentarios autonmicos, configurados

con un perfil muy similar al Defensor del Pueblo que crea el art. 54 de la Constitucin y
regula la Ley Orgnica 6/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, como ya hemos
examinado. La buena imagen que la ciudadana tiene de estas instituciones viene dada
por el carcter aformal, cercano y rpido de su forma de proceder, pero sobre todo
por la naturaleza pro ciudadano de todas sus actuaciones, lo que tiene su reflejo
peridico en los estudios sociolgicos sobre valoraciones institucionales.
Este xito ha influido de manera decisiva en la proliferacin en nuestro ordenamiento

jurdico, y tambin en el trfico privado, de figuras con idntica o similar denominacin
a los ombudsman. En el mbito de lo pblico estas figuras surgen como creacin del
legislador o de las administraciones. En la mayor parte de los casos se trata de pseudo-
ombudsman que pretenden atraer hacia s, y por tanto hacia la propia administracin
en la que se incardinan, las funciones de supervisin que con carcter ordinario realiza
el defensor parlamentario. Este es el caso de las instituciones que se crean y
desarrollan por el legislador para la defensa de los derechos e intereses del ciudadano
en un determinado sector de la actividad de la administracin.
Sin embargo, se dan casos diferentes de los anteriores. Este sera el supuesto de las
instituciones vinculadas a administraciones territoriales, fundamentalmente a los
ayuntamientos, o de instituciones que se eligen por un rgano representativo, como
las universidades. Como acabamos de apuntar, la valoracin de cada uno de los casos
no puede ser la misma.
3. Los defensores sectoriales y sus diferentes versiones
Como creaciones cada vez ms frecuentes del legislador tanto estatal como
autonmico encontramos un nmero considerable figuras que podramos denominar
defensores sectoriales, creados y desarrollados en ocasiones a travs de normas con
rango de ley, y, por tanto, fruto de la voluntad colectiva. As, en una primera
489
aproximacin, parece claro que este tipo de instituciones deben ser bien recibidas, en
la medida en que vienen a reforzar o complementar los mecanismos de garanta. Pero,
junto a este avance tambin plantean objeciones de cierto calado. En primer trmino,
no podemos obviar que ordinariamente el origen de este tipo de figuras es la
percepcin general de que en algunos sectores la actividad desarrollada por la
administracin est siendo insuficiente para garantizar los derechos de las personas
afectadas. As, es relativamente comn la reivindicacin de defensores especficos del
consumidor, del medio ambiente, del menor, de la mujer, etc., fenmeno que en parte
encuentra su explicacin en la frustracin o insatisfaccin que muchos sectores
sociales (y a veces la propia administracin) sienten a la vista de los resultados que se
obtienen en estos campos. En este estado de cosas suele pensarse que la solucin
puede venir de la mano de este tipo de figuras, cuando lo cierto es que la funcin de
supervisin por la va de un ombudsman ya est perfectamente cubierta, y quiz sea el
aspecto sustantivo de la materia de que se trate lo que debiera someterse a un
proceso de revisin. As, se produce lo que podramos llamar una huida hacia adelante,
al pretender encontrar en estas figuras sectoriales una especie de panacea contra la
falta de eficacia de la administracin constatada en determinados sectores del
Derecho pblico3. Una actitud que se asemeja en cierta medida a la que se da cuando
por el mismo motivo la cronificacin de la falta de eficacia de la administracin en
algn terreno se opta por trasladar la cuestin desde su mbito natural, el Derecho
administrativo, hasta mbitos ciertamente menos apropiados, como el Derecho penal.
Una salida que, como se ha podido comprobar, en muchas ocasiones no soluciona
ninguno de los problemas que se pretende abordar.
Adems, una vez integradas estas nuevas figuras en el ordenamiento jurdico, surge la
necesidad de articular la colaboracin que necesariamente debe existir con las
instituciones concurrentes, los comisionados parlamentarios, lo que en ocasiones no
3
Este aspecto tambin fue tratado en el anterior Captulo.
490
va a resultar fcil por la distinta naturaleza de cada una de las figuras y sobre todo por
su diferente inters institucional4.
No obstante, no todas las figuras sectoriales tienen las mismas caractersticas. En

algunos casos, el ombudsman sectorial se presenta con todos los elementos propios de
estas figuras; fundamentalmente su origen se encuentra en el Parlamento y su
independencia se garantiza jurdicamente. En estos casos lo normal es que su creacin
por el Parlamento obedezca a la ausencia de un ombudsman de tipo general. En
nuestro pas, este supuesto se dio en el caso del Defensor del Menor de la Comunidad
de Madrid. All no existe un comisionado general, como s se da en otras comunidades,
por lo que se crey oportuno crear una figura limitada en su cometido objetivo. Dado
el origen parlamentario y la garanta de independencia de la institucin, esta figura no
fue objeto de polmica de ningn tipo. Se trataba de un ombudsman strictu sensu que
nicamente contaba con la particularidad de su limitacin objetiva en la funcin
fiscalizadora.
Diferente es el caso de las figuras sectoriales integradas orgnica y funcionalmente en

los comisionados parlamentarios generales ya existentes5. Tambin se trata de
defensores strictu sensu, de origen parlamentario e independientes, pero su
particularidad consiste en que se encuentran integrados en un defensor general, como
rgano del mismo. Esta solucin prolifer en muchas de nuestras instituciones,
especialmente en el caso de los defensores de los nios y los menores, que se crearon
como figuras especficas debido a la especial preocupacin que suscita la situacin de
desamparo de estas personas y por la creciente sensibilidad hacia los problemas de la
4
Pinsese en el caso de una investigacin del Defensor del Pueblo, en el curso de la cual ste se dirige a
un rgano administrativo, que pudiera llegar a responder que no considera apropiada la intervencin
del Defensor del Pueblo en ese concreto momento, justificando su opinin en la circunstancia de que el
defensor sectorial integrado en la propia administracin tiene en curso su propio procedimiento. Parece
obvio que tal argumentacin no sera suficiente para rechazar la intervencin del Defensor del Pueblo,
pero lo cierto es que se produciran dos intervenciones fiscalizadoras, salvo que el defensor sectorial se
aviniera a abstenerse o a coordinar su propia actuacin con la del Defensor del Pueblo.
5
Tratados en los Captulos V y X.
491
infancia. Las recomendaciones internacionales avalan la creacin de estas figuras. As,

dentro de la estructura preexistente de cada comisionado se atribuye una funcin
especfica que es encomendada a un adjunto, solucin con la que no se altera el
carcter unipersonal de la institucin y que permite mantener una unidad de criterio
sobre la materia.
Pero de la misma manera que estas figuras se dedican a la defensa del menor, pueden
surgir otras relacionadas con los ms variados campos. De hecho eso ya ha sucedido,
tal y como vimos en los captulos precedentes. Parece aconsejable que esta posibilidad
cuente con un lmite derivado de la propia lgica institucional. No tendra una
explicacin sencilla la extensin desproporcionada de la sectorializacin de cada uno
de los comisionados, que traera como efecto ms importante la desorientacin del
ciudadano y un posible aumento de las dificultades de funcionamiento interno de una
institucin que en su caracterizacin personal actual se ha mostrado como eficiente
para el cumplimiento de su labor en los diferentes campos en los que acta 6.
El legislador ordinario no se ha limitado a crear defensores sectoriales como los que

hemos tenido ocasin de tratar anteriormente, que, como vimos, no plantean
objeciones relevantes desde un anlisis basado en la naturaleza o los rasgos
caractersticos de los ombudsman. En ocasiones tambin ha creado figuras que no
renen los caracteres bsicos de los defensores, pero a los que, sin embargo, se les
atribuye esta misma denominacin o una muy similar, con el consiguiente peligro de
confusin del ciudadano. Se trata de defensores impropios que se crean y regulan a
travs de normas sectoriales. stas los integran en la propia estructura orgnica de la
administracin que pretenden supervisar y encargan su nombramiento a esa misma
administracin. Adems, carecen de relacin con el Parlamento, lo que trae como
consecuencia su desconexin del sistema de control que es propio de los ombudsman.
6
Como vimos, la doctrina se muestra de forma casi general en contra de la sectorializacin. Por todos,
cfr. L. DEZ BUESO, op. cit., pg. 257, tal y como vimos en el Captulo X.
492
A pesar de estas claras diferencias, lo cierto es que las administraciones que

promueven estas figuras buscan para ellas denominaciones que resulten asimilables a
las de los ombudsman propios. Parece claro que lo hacen con la intencin de interferir
en el panorama general de defensa institucional que se ofrece al ciudadano,
introduciendo una imagen desenfocada de la realidad. Se pretende hacer ver que,
junto a la figura general del defensor, ahora se ofrece una institucin especializada y
por tanto con un grado de eficacia potencialmente mayor, que adems se va a
comportar de una manera pretendidamente independiente, como lo vena haciendo el
defensor ordinario o general.
Sin embargo, resulta evidente que el ejercicio de las funciones de este tipo de
supuestos defensores en ningn caso resulta asimilable al de los ombudsman propios.
Un dato fundamental para llegar a esta conclusin es la ausencia de independencia
jurdicamente garantizada. Estos defensores sectoriales no cuentan con garanta de
independencia ni en el momento de su nombramiento, que corresponde a la propia
administracin que es objeto de su supervisin, ni en el ejercicio de sus funciones.
Aunque se prevea una cierta independencia en el ejercicio de las funciones del
defensor, lo cierto es que ese ejercicio siempre va a encontrar la tacha del
nombramiento original y del cese discrecional atribuido a la misma administracin.
Adems, otro dato relevante en la diferenciacin entre defensores impropios y

ombudsman es la ausencia de conexin de los primeros con el Parlamento y con su
funcin representativa, lo que inhabilita cualquier ejercicio de control sobre la
administracin. Si sta se muestra poco colaboradora con las investigaciones del
defensor o no atiende sus resoluciones motivadas, la informacin relativa a estos
aspectos quedar en el mbito interno de la administracin, sin que se posibilite un
debate contradictorio sobre estos temas y el ejercicio de un control formal.
493
Un elocuente ejemplo de lo comentado es el denominado Consejo de Defensa del

Contribuyente, creado por el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre. A este
rgano se le encomienda la funcin de ser garante de los derechos de los ciudadanos
en sus relaciones tributarias y se configura como un rgano colegiado, en el cual se
pretende dar cabida a todos los sectores sociales relacionados con el mbito
tributario, para lo que se concibe con caracteres de independencia y
representatividad7. Sin embargo, estas manifestaciones de principio se ven
inmediatamente corregidas por el desarrollo de la figura. En primer trmino, se integra
en la Secretara de Estado de Hacienda, y el nombramiento de sus diecisis vocales
corresponde al Ministro de Economa y Hacienda (hoy slo de Hacienda). Adems de
no contemplarse cautela alguna para la preservacin de la independencia en el
momento del nombramiento, el Decreto tampoco garantiza la inamovilidad de los
vocales durante un periodo determinado, por lo que pueden ser removidos de sus
funciones.
En esta misma lnea, la Ley gallega 7/2003, de Ordenacin Sanitaria de Galicia prevea
la creacin de una figura, denominada Veedor do Paciente, al que se dedicaba el
Captulo III del Ttulo VIII (derechos y deberes de los ciudadanos). Esta nueva figura se
define como un rgano de la administracin sanitaria que gestionar las sugerencias,
quejas y reclamaciones que puedan formular los pacientes o sus legtimos
representantes en relacin con los derechos y los deberes establecidos en esta Ley8.
Sin embargo, despus de proclamar la naturaleza independiente del Veedor do
Paciente (art. 136. 2), el posterior desarrollo de su regulacin pone en cuestin esa
caracterstica desde el momento en que se encomienda al Conselleiro de Sanidade la
7
Prembulo del Real Decreto 2.458/1996, de 2 de diciembre, por el que se crea el Consejo de Defensa
del Contribuyente en la Secretara de Estado de Hacienda.
8
Matiza que esta posibilidad se da sin perjuicio de que por los interesados se puedan utilizar las vas de
reclamacin o de recurso establecidas en la legislacin vigente para la defensa de sus derechos. No
obstante, aunque la ley no hubiera contemplado esta previsin, la salvaguarda de tales vas se hubiera
dado en igual trmino, incluyendo la posibilidad de acudir al Defensor del Pueblo o al Valedor do Pobo
para la presentacin de quejas en relacin con el funcionamiento de los servicios sanitarios
dependientes de la administracin autonmica gallega.
494
facultad de nombrar y cesar al Veedor (art. 140. 1). Resulta curioso que, al tiempo que
se pone en manos de la propia administracin sanitaria tanto el nombramiento como
la posible remocin de la persona designada, con lo que se coarta la supuesta (y
proclamada) independencia del titular, se pretenda asimilar el funcionamiento de esta
nueva figura a la del defensor parlamentario. Efectivamente, el Veedor puede iniciar
sus investigaciones tanto a instancia de parte como de oficio; la administracin y el
personal sanitario tienen la obligacin de colaborar en las investigaciones del Veedor;
puede acceder a cualquier centro asistencial o administrativo y a sus archivos; se
impide la promocin de quejas por parte de las autoridades en asuntos de su
competencia; presentar un informe (o memoria) anual, en el que se analizar su
actuacin y las respuestas recibidas, informe del que dar cuenta al Consello de la
Xunta. Por tanto, partiendo de una situacin de origen que niega la capacidad de
comportamiento independiente, como es el nombramiento del titular por el mximo
responsable de la administracin sanitaria gallega, que tambin lo puede remover
libremente una vez nombrado, la ley recoge de forma mimtica algunas otras
caractersticas propias de los defensores con la intencin de crear la errnea imagen
de que nos encontramos ante un verdadero defensor.
Otro claro ejemplo de lo que venimos examinando era la creacin por la antigua ley
gallega de Cajas de Ahorro9 de dos figuras, el Valedor del Cliente y la Oficina de
Reclamaciones de la Consejera de Economa y Hacienda10. El Valedor del Cliente se
9
Ley 4/1996, de 31 de mayo, de cajas de ahorros de Galicia (DOG n 117, de 14 de junio de 1996). Esta
Ley fue desarrollada en lo referente a la figura que tratamos por el Decreto 240/98, de 24 de julio, por el
que se regula la figura del Valedor del Cliente de las Cajas de Ahorros. (DOG n 157, de 14 de agosto de
1998).
10
El artculo 44 del texto legal citado precepta que la Federacin Gallega de Cajas de Ahorros
establecer la figura del valedor del cliente, que se ocupar de la defensa de los intereses y derechos de
stos en sus relaciones con cualquiera de las cajas de ahorros operantes en Galicia. Este Valedor
elaborar anualmente un informe en el que se recogern las incidencias de su actividad y las propuestas
que de sta se puedan derivar, y este informe se remitir a la Consejera de Economa y Hacienda.
Tambin se prev que en esta Consejera se cree una Oficina de Reclamaciones, concebida como una
segunda instancia en la que se residencian las quejas de los clientes una vez que stas fueron
desatendidas por el Valedor o despus de transcurridos dos meses (art. 45). El Valedor del Cliente se
nombrar por la Junta de Gobierno de la Federacin Gallega de Cajas de Ahorros, una entidad con
personalidad jurdica que crea la propia ley a travs de la necesaria agrupacin de las cajas de ahorros
495
incardinaba en la Federacin que agrupaba a las diferentes Cajas de Ahorros,

entidades financieras con determinadas peculiaridades de tipo organizativo y social.
Por su parte, la Oficina de Reclamaciones de la Consellera de Economa e Facenda era
una unidad de la propia consellera.
Tal y como ya sealamos, la principal objecin que merecen este tipo de figuras es la
introduccin de un elemento de confusin que afecta al ciudadano que pretende
defender sus derechos e intereses legtimos sobre el presupuesto de que la institucin
a la que acude cuenta con capacidad de decisin independiente y, adems, autoridad
para sostener la decisin que adopte. Debido a la denominacin y a otras
coincidencias, el ciudadano puede desconocer si acude a un autntico defensor, o si,
por el contrario, lo hace a una simple oficina integrada en la estructura de la propia
administracin.
4. Los defensores locales
Tambin resulta frecuente encontrar nuevas figuras incardinadas en las diputaciones

provinciales, los ayuntamientos o las universidades que reciben la denominacin de
defensores o, en la Comunidad Autnoma de Galicia, Valedores. Catalua y Andaluca
cuentan con un nmero considerable de defensores locales11. Tambin existe esta
figura en ayuntamientos de Asturias, Baleares y otras Comunidades.
con domicilio social en Galicia (art. 72). El nombramiento recaer entre personas de reconocido
prestigio e independencia, y permanecer en el cargo durante 4 aos, con posibilidad de reeleccin en
una nica ocasin (art. 44.2). Las oficinas de las cajas de ahorros deben informar convenientemente al
pblico de la existencia del Valedor del Cliente y del procedimiento que se seguir para la presentacin
de las reclamaciones (art. 44.4).
11
Cabrales del Valle seala que de los 60 Defensores Locales existentes en Espaa, casi 40 se han
establecido en la regin de Catalua, que cubren la mitad de la poblacin catalana. Se incluyen los de
Barcelona, Lleida, Girona, Santa Coloma de Gramanet o Granollers (R. CABRALES DEL VALLE, Los
defensores locales en Espaa, intervencin en la Conferencia Internacional El impacto del
Ombudsman, Gante, 14-15 de abril de 2008, indita).
496
Estas figuras no son asimilables a los comisionados parlamentarios, al no reunir sus

caractersticas propias. Como principal diferenciacin, no cuentan con un origen
parlamentario, puesto que, como vimos, en el modelo de Estado diseado por la
Constitucin de 1978, las instituciones de representacin poltica o parlamentos
nicamente se presentan en la estructura orgnica del Estado y las Comunidades
Autnomas, a las que se dota de autonoma poltica. Por el contrario, las
administraciones locales, si bien tienen garantizada constitucionalmente la autonoma
para la gestin de sus intereses respectivos (arts. 140 y 141 de la Constitucin
Espaola), carecen de una estructura institucional que incluya la autonoma poltica, o,
lo que es lo mismo, carecen de parlamento.
Los defensores locales surgen de la autonoma reconocida constitucionalmente a las

entidades locales y de su capacidad de autoorganizacin, pero no resultan asimilables
a los defensores estatal y autonmicos, pues no cuentan con alguna de sus principales
notas definitorias; fundamentalmente, que no se trata de comisionados
parlamentarios, sino de rganos creados, regulados y designados por los rganos de
gobierno de la corporacin, en concreto por su pleno12 .
Sin embargo, no podemos olvidar que, aun careciendo de Parlamento, las

administraciones locales son estructuras complejas que incorporan en su seno un
rgano representativo. Efectivamente, el pleno, aun siendo tambin un rgano de
gobierno, es un rgano del que forman parte los representantes de los diferentes
grupos municipales, tanto los que apoyan al grupo de gobierno como los que forman
parte de la oposicin13. Por tanto, cuando es el rgano plenario quien designa al
defensor14, recibe su informe ordinario y se garantiza la independencia funcional del
defensor municipal, se produce un acercamiento entre esta figura y los defensores
12
As lo pone de relieve R. CABRALES DEL VALLE, Los defensores locales, op. cit.
13
Como seala Cabrales del Valle, el pleno cuenta con un refrendo democrtico, por lo que la
designacin por l aproxima al defensor local a la figura del comisionado parlamentario (R. CABRALES
DEL VALLE, Los defensores locales, op. cit.).
14
Al pleno le corresponde la atribucin, entre otras, de controlar y fiscalizar a los rganos de gobierno
(art. 22.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local).
497
parlamentarios, al hacerse patente por esta va una clara intencin municipal de

reforzar la adecuada defensa de los derechos de las personas en el mbito local, de
permitir la participacin de los grupos de la oposicin en el conocimiento de los
asuntos que afectan a la vida local, ampliando las posibilidades de su funcin de
control, y de dar publicidad crticas a los casos de mala administracin15. Por estas
razones Cabrales del Valle afirma que el Defensor Local se configura como un
autntico Ombudsman, asimilando el resto de caracteres del Defensor del Pueblo
espaol y de los Defensores regionales: es una magistratura de persuasin, tiene
competencia generalista, es un rgano unipersonal y acta cuando se hayan agotado
todos los recursos administrativos previos16.
Debido al temprano y amplio desarrollo de la figura en Catalua, en esta comunidad se

regul la figura con sus perfiles caractersticos, especialmente en lo que se refiere a la
preservacin de su independencia. La Ley 21/2001, de 5 de julio, de reforma de la ley
municipal y de rgimen local de Catalua, y posteriormente el Decreto Legislativo
2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba su Texto refundido, establece los
requisitos de las figuras denominadas Sndic o Sndica Municipal de Greuges 17. El titular
15
Cabrales del Valle seala que la institucin se enmarca dentro de la promulgacin y ratificacin por
parte de un gran nmero de municipios de la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos
en las Ciudades o Carta de Saint Denns, de 18 de mayo de 2000, la cual incluye al Ombudsman
municipal como uno de los mecanismos de prevencin y garanta de los derechos humanos de
proximidad (R. CABRALES DEL VALLE, Los defensores locales, citada).
16
R. CABRALES DEL VALLE, Los defensores locales, citada.
17
Su artculo 59 seala que es escogido por el pleno del ayuntamiento por una mayora de las tres
quintas partes de sus miembros, en primera votacin; sin no se alcanza esta mayora, en la segunda
votacin es suficiente la mayora absoluta. Corresponde al alcalde o a alcaldesa nombrar al sndico o
sndica municipal de greuges (prr. 2). El cargo de sndico o sndica municipal de greuges tiene una
duracin de cinco aos; slo puede cesar por renuncia expresa, por muerte o por incapacidad
sobrevenida o por condena firme por delito doloso (prr. 3). La funcin de sndico o sndica municipal
de greuges es defender los derechos fundamentales y las libertades pblicas de los vecinos del
municipio, por lo que puede supervisar las actividades de la Administracin municipal. El sndico o
sndica municipal de greuges ejerce su funcin con plena independencia y objetividad (prr. 4). Las
denominaciones atribuidas a los defensores municipales son variadas. Es abundante llamarle Defensor
del ciudadano o de la ciudadana, y en Catalua, en aplicacin de su ley de rgimen local, Sndic
municipal de Greuges. Cabrales del Valle propone que la denominacin con el gentilicio es la ms
adecuada, como sucede en Oviedo, Defensor del Ovetense (R. CABRALES DEL VALLE, Los defensores
locales, citada).
498
debe ser elegido por el pleno por mayora cualificada de tres quintos de sus miembros;
el cargo dura cinco aos; la figura no est sujeta a mandato imperativo, por lo que
acta de acuerdo con su criterio y con los principios de legalidad y equidad; y
presentar un informe anual al pleno en el que desarrollar su actividad y recoger sus
resoluciones.
La administracin sometida a control por el defensor local es exclusivamente la

municipal o, en el caso de defensores provinciales, la Diputacin Provincial. Se descarta
su actuacin en otros mbitos, como han puesto de manifiesto algunas sentencias que
trataron posibles excesos en sus mbitos competenciales18. No obstante, el concepto
de administracin local a fiscalizar debe entenderse en sentido amplio, es decir, debe
incluir todos los entes o empresas pblicas o dependientes, las entidades de carcter
privado que sean concesionarias o gestiones servicios municipales y todas las
empresas gestoras de servicios de inters general en el mbito competencial de las
corporaciones locales.
La competencia en materia de fiscalizacin de la administracin local resultar

concurrente con la de los defensores estatal y autonmico, tal y como sucede entre
ambos. As, se plantean los mismos riesgos y con ello, las mismas necesidades de
coordinacin y cooperacin. Estas frmulas de gestin de la concurrencia se aplican
comnmente, aun en ausencia de convenios. Por ejemplo, es habitual que los
defensores locales enven las quejas que no son de su competencia a los defensores
competentes19. En cualquier caso, cuando se planteen supuestos de duplicidad, su
18
Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Catalua, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Seccin 5, de 19 de noviembre de 2003. En ella se declara nulo el artculo 38 del Reglamento Municipal
regulador del Defensor del Ciudadano de Castelldefels, de 1998, por establecer que cuando el Defensor
del Ciudadano reciba quejas referentes a otras Administraciones distintas a las local, cuyas actuaciones
afecten a ciudadanos de Castelldefels, el Defensor podr investigarlas, interesndose ante la
Administracin afectada, para su resolucin, lo que supone una injerencia en el mbito de actuacin
de otras Administraciones pblicas, para lo que el Defensor carece de cualquier clase de competencia.
19
Esta derivacin se prev en los muchos convenios suscritos con los defensores autonmicos, sobre
todo por parte de los defensores catalanes. En cambio, no se conocen convenios con el Defensor del
Pueblo. Adems, en el mbito de la cooperacin se ha credo una activa red de defensores locales, el
499
adecuada gestin debera tener presente la preeminencia de las instituciones estatal y

autonmica derivada de su origen parlamentario. En nuestra opinin, al margen de la
circunstancia de que las posibles duplicidades y concurrencias se gestionen
formalmente, mediante acuerdos o convenios, o mediante prcticas informales,
cuando el ciudadano optara por ambas vas de reclamacin, el defensor local debera
declinar a favor de la actividad del defensor estatal o autonmico.
Es de destacar que la normativa de los defensores locales pone un acento especial en

la solucin de los conflictos a travs de medios alternativos, especialmente la
mediacin. Como seala Cabrales del Valle, pueden actuar procurando un
acercamiento de posturas, incluso a travs de reuniones; pueden proponer un acuerdo
entre ellas; e incluso pueden llegar a actuar como verdaderos rbitros cuando las
partes lo acepten20. Esto se relaciona directamente con el reconocimiento del principio
de equidad como parmetro de solucin de los conflictos, que, como vimos, menciona
expresamente la ley reguladora de la administracin local catalana21.
La aproximacin entre las figuras de los defensores municipales y los defensores

clsicos se pone de relieve en la configuracin del Valedor do Cidad del Ayuntamiento
de Vigo. El Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de esta institucin
municipal seala que se trata de un comisionado del pleno del Ayuntamiento de Vigo
para la defensa de los derechos e intereses de los vecinos. El pleno designa a su titular
por mayora de dos tercios de sus miembros y por un periodo de cinco aos entre
vecinos que cuenten con un reconocido prestigio personal y profesional. Adems, la
Forum de Sndicos, Sndicas, Defensores y Defensoras, que agrupa a un buen nmero de defensores
locales de toda Espaa, pero sobre todo de Catalua. Adems, en el Primer Encuentro Estatal de
Defensores Locales en Espaa, celebrado en Mlaga en 2008, se cre el Foro Estatal de Defensoras
Locales (R. CABRALES DEL VALLE, Los defensores locales, op. cit.).
20
Como vemos, se trata de las mismas posibilidades que se establecen legalmente para el Sndic de
Greuges de Catalua (Captulo II del Ttulo V de la Ley 24/2009, de 23 de diciembre, del Sndic de
Greuges, dedicado a la conciliacin, la mediacin y a la composicin de controversias (arts. 49-50).
21
Sin embargo, estos mecanismos alternativos no se han desarrollado especialmente en todas las
localidades y no suelen figurar mencionados en los reglamentos municipales (R. CABRALES DEL VALLE,
Los defensores locales, op. cit.).
500
figura del valedor es inamovible, puesto que slo puede ser relevado de su cargo si
concurre alguna de las causas tasadas que menciona el artculo 5 del reglamento,
entre las que no se menciona la simple voluntad de la mayora plenaria que en su
momento le nombr. La independencia del titular se garantiza mediante la prohibicin
de instrucciones o mandatos imperativos de ningn tipo; asegurando la autonoma
orgnica y funcional y la independencia de criterio del titular; y, por ltimo,
estableciendo un frreo sistema de incompatibilidades para el desempeo del puesto.
Siguiendo casi literalmente los criterios que rigen el funcionamiento del Valedor do
Pobo, el reglamento municipal establece que el Valedor do Cidad dar cuenta
anualmente de su gestin al rgano representativo, es decir, al pleno del
ayuntamiento, al que tambin podr dirigir informes extraordinarios en casos graves o
urgentes. Sus informes sern pblicos y se difundirn de la forma que se considere
ms adecuada.
En un mbito cercano a la funcin de los defensores locales la ley 57/2003, de 16 de

diciembre, de medidas de modernizacin del gobierno local, conocida como de
grandes ciudades, crean las llamadas Comisiones Especiales de Sugerencias y
Reclamaciones. Estos rganos tienen por fin, segn la citada ley, la defensa de los
derechos de los vecinos, supervisar la labor municipal, y dar cuenta al pleno mediante
un informe anual, en que se mencionarn las quejas y las deficiencias que afectan al
ente local, e mediante informes extraordinarios, en caso de urgencia o gravedad de los
hechos. A pesar de que las funciones que se atribuyen a las comisiones pretenden
asimilarlas a los defensores locales, su naturaleza les aleja de forma clara de estas
figuras, fundamentalmente porque no se garantiza su independencia de origen y
funcionamiento. Se trata de rganos de marcado contenido poltico, conformados con
la misma representacin (proporcional) que la de la propia corporacin, por lo que en
ellas tendr preeminencia el grupo de gobierno, y en las que no se garantiza su
501
independencia funcional22. Adems, destaca la clara incongruencia de otorgar a sus

resoluciones naturaleza indicativa o de persuasin cuando la comisin est formada
mayoritariamente por la fuerza o fuerzas que sostienen el gobierno local y presidida
por el alcalde.
A pesar de las sustanciales diferencias entre ambas figuras, en la actualidad la ley

configura las comisiones como necesarias, y en cambio no alude en lo ms mnimo a
los defensores locales, dejando su creacin a la voluntad de autorregulacin de las
corporaciones locales. Con ello, en el caso de optarse por la mejor solucin para la
defensa de los derechos de los ciudadanos en el mbito local, que sin duda es la del
defensor local, la figura del defensor se va a superponer a la de la comisin, sin
posibilidad de sustitucin de sta por la primera, como sera deseable. De esta forma,
sera oportuno que la figura del defensor local se incluyera en la normativa local como
posibilidad alternativa a la comisin, especificando en esa normativa las caractersticas
fundamentales de las figuras, especialmente las que sostienen su condicin
independiente, como sucede ya en Catalua.
5. Los defensores universitarios
La Ley Orgnica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, ha generalizado la

creacin de la figura del Defensor Universitario. En su Disposicin adicional
decimocuarta precepta que para velar por el respeto a los derechos y las libertades
de los profesores, estudiantes y personal de administracin y servicios, ante las
actuaciones de los diferentes rganos y servicios universitarios, las Universidades
establecern en su estructura organizativa la figura del Defensor Universitario. Sus
actuaciones, siempre dirigidas hacia la mejora de la calidad universitaria en todos sus
22
La supervisin estar bajo la responsabilidad del propio supervisado, por lo que la Comisin carece,
pues, de las notas de independencia e imparcialidad propias de la institucin del Defensor Local, tal y
como seala R. CABRALES DEL VALLE, Los defensores locales, op. cit. La presidencia le corresponde al
alcalde, que la podr delegar.
502
mbitos, no estarn sometidas a mandato imperativo de ninguna instancia

universitaria y vendrn regidas por los principios de independencia y autonoma.
Corresponder a los Estatutos establecer el procedimiento para su eleccin o
designacin, duracin de su mandato y dedicacin, as como su rgimen de
funcionamiento. Dadas las caractersticas legales de estas figuras, especialmente la
garanta de su independencia, se trata instituciones con naturaleza asimilable a la de
los defensores parlamentarios o locales. Su regulacin y la forma de proceder les
aproxima en gran medida a la los defensores comunes.
En Galicia, ya antes de la reforma legal citada, la Universidad de Santiago de

Compostela haba creado la figura del Valedor de la Comunidad Universitaria,
incorporndola a sus estatutos (art. 10)23. Se define como la persona comisionada del
claustro universitario para la defensa y garanta de los derechos y libertades de los
miembros de la comunidad universitaria, para lo que puede promover las actuaciones
e iniciativas que considere. No est sometido a mandato imperativo y se rige por los
principios de independencia y autonoma. Dispondr de los medios personales y
materiales necesarios y todos los rganos y miembros de la comunidad universitaria
estn obligados a auxiliarle. Se elige por el claustro por mayora absoluta para un
mandato de cinco aos, pero puede ser cesado por el claustro mediante la misma
mayora24. Presentar anualmente un informe al claustro.
23
Por acuerdo claustral de 17 de octubre de 1997 (Decreto 473/97, de 28 de noviembre, por el que se
aprueban los Estatutos de la Universidad de Santiago; DOG n 250, de 29 de diciembre de 1997). La
misma figura se regula en los actuales Estatutos de la Universidad de Santiago de Compostela (Decreto
14/2014, de 30 de enero, por el que se aprueban los estatutos de la Universidad de Santiago de
Compostela; DOG n 29, de 12 de febrero de 2014). Su anterior reglamento se aprob por el Claustro
universitario el 4 de marzo de 1999. Su reglamento se aprob por el claustro universitario el 23 de
febrero de 2006.
24
Esta circunstancia aleja la figura de los principios de independencia y autonoma, al permitir un cese
por la misma mayora que se requiere en el nombramiento, lo que no otorga a su titular la condicin de
inamovible.
503
En la Universidad de A Corua esta figura se denomina Valedor Universitario25. Se elige

por el claustro por mayora absoluta y tiene por funcin velar por el respeto de los
derechos y de las libertades de los miembros de la comunidad universitaria. No est
sometido a mandato imperativo y acta con plena autonoma e independencia de
cualquier rgano universitario. Propone la solucin que considere para los casos que
sean sometidos a su conocimiento y anualmente presenta la memoria de su actividad
que contiene sus recomendaciones y sugerencias26. No puede actuar en relacin con
los actos que agotaran la va administrativa o contra los que se interpusiera recurso
administrativo o jurisdiccional, con lo que se restringe su margen de maniobra27.
Por su parte, la institucin equivalente creada en la Universidad de Vigo tiene carcter

colegiado y se denomina Tribunal de Garantas. Se define y regula28 de una forma muy
similar a la que es comn en cualquier defensor independiente. Se trata de un
comisionado del claustro para la defensa de los derechos de los miembros de la
comunidad universitaria, a cuyos efectos supervisa la administracin universitaria y da
cuenta al claustro. El presidente (tambin denominado defensor o defensora
universitario) se elige por el conjunto de los claustrales por mayora de 2/3 de los
asistentes a la sesin. El resto de los miembros del tribunal, hasta ocho, se eligen por la
misma mayora de 2/3 entre los representantes del profesorado (dos), del personal
docente o investigador (dos), del alumnado (dos), y del personal de administracin y
25
Captulo VI del Ttulo IV de los Estatutos de la Universidad de A Corua, arts. 103 y ss. Anteriormente
exista un rgano colegido denominado Comisin de Garantas. Su rgimen jurdico era muy similar al de
las otras dos figuras ya examinadas, aunque en este caso la independencia de los miembros de la
comisin se reforzaba en el momento de su eleccin al exigirse una mayora de 3/5 de los votos
emitidos en el claustro, siempre que estos ltimos representen al menos el 60 % de sus miembros. Por
tanto, se exiga una mayora cualificada que hara necesario un acuerdo de gran alcance entre los
diferentes grupos de opinin representados en el claustro. El reglamento de la anterior comisin de la
Universidad de A Corua se aprob en el claustro de 3 de abril de 2002.
26
No se menciona la inclusin de las crticas o casos de mala administracin o las materias necesitadas
de reforma, aunque nada impide que el valedor las incluya en sus informes.
27
El margen de maniobra queda reducido indebidamente a casos puntuales, sobre todo supuestos de
abstencin o inactividad indebida. De ser interpretado en sentido estricto este artculo cercenara
enormemente y sin causa la capacidad de actuacin del valedor.
28
Arts. 143-147 de los Estatutos de la Universidad de Vigo. Tambin cuenta con un Reglamento del
Tribunal de Garantas.
504
servicios (dos). No estn sujetos a mandato imperativo y sus decisiones se adoptan por
mayora de votos entre los asistentes, con el de calidad del presidente en caso de
empate. Pueden ser revocados por el claustro por mayora absoluta29. Sin embargo, en
nuestra opinin esta figura no se adapta a los postulados de la regulacin bsica. La
Ley orgnica de Universidades confiere a la figura un carcter unipersonal (habla de
que los estatutos regularn su eleccin o designacin, pero no su composicin). Incluso
entendiendo que este requisito se cumple con la atribucin de la condicin de
defensor universitario al presidente del tribunal, como se pretende de forma nominal,
sin embargo ello vendra acompaado necesariamente de la prdida de los requisitos
de independencia y autonoma del supuesto defensor, ya que los criterios de la
mayora de sus miembros se imponen al suyo, con lo que se le somete a un criterio
ajeno, algo incompatible con la naturaleza los defensores.
6. Los defensores privados
Junto a las figuras mencionadas hasta ahora, las organizaciones no gubernamentales o

asociaciones sin nimo de lucro tambin han contribuido al crecimiento del nmero de
defensores. Con ellos nos encontramos habitualmente en los medios de comunicacin
o en nuestra labor diaria. Normalmente se trata de entidades cuyo fin es la defensa de
determinados intereses de colectividades afectadas por problemas comunes, como los
soldados, los usuarios de servicios mdicos, los consumidores, etc. En este tipo de
defensores en ocasiones se aprecian, junto a mviles muy loables y desinteresados,
entramados de captacin de clientela para la prestacin de determinados servicios
profesionales.
Dejando al margen estos casos puntuales, la promocin de estas figuras es un signo de

progreso social en la medida en que estas organizaciones privadas constituyen formas
29
Esta circunstancia se contradice con la mayora reforzada prevista para su nombramiento, con lo que
de hecho se excluye la inamovilidad de los miembros de este tribunal, ponindose en tela de juicio su
independencia.
505
de articulacin colectiva para la mejor defensa privada de los derechos e intereses de

los ciudadanos. Slo merecen una objecin, a la que ya hemos hecho referencia al
aludir a los defensores sectoriales; se trata de la posible confusin a que inducen sus
denominaciones, muchas veces idnticas o similares a las utilizadas por los
comisionados parlamentarios o defensores propios. Sera de desear que a travs de la
denominacin que utilizan estas organizaciones expresaran con claridad su naturaleza
privada, lo que resultara sencillo aadiendo asociacin, ONG o similar en dicha
denominacin.
Una tipologa diferente es la constituida por las figuras creadas en o desde las
empresas o corporaciones mercantiles. Normalmente se denominan defensores y
pretenden proteger el inters del consumidor de sus productos o del usuario de sus
servicios. Con ello se busca reforzar la garanta de los bienes y servicios que se ponen
en el mercado y tambin extender la buena imagen corporativa, aprovechando
lcitamente el prestigio que la marca defensor disfruta entre los ciudadanos.
A favor de la proliferacin de este tipo de ombudsman privados se muestra Rhoda

James, aunque reclamando la intervencin pblica en su definicin y regulacin,
fundamentalmente para asegurar su independencia. Esta autora considera que estas
figuras desarrollan una funcin esencial en la proyeccin de la vida econmica y social
y, como tales, desempean un papel con un fuerte elemento pblico30. Por ello,
reclama que el ordenamiento asegure las condiciones para que cada individuo pueda
disfrutar de su derecho a la libertad y el bienestar en los diferentes mbitos privados,
lo que al menos en parte se lograra a travs de los ombudsman privados, que
influiran en los sectores mediante la determinacin de buenas prcticas. Por ello, el
modo en que operan los ombudsman privados sera una materia propia de las normas
legales, que deben promover los derechos individuales y proteger contra los abusos de
poder.
30
R. JAMES, Private Ombudsmen and public law, ed. Ashgate-Dartmouth, Hants, 1997, pg. 1.
506
El xito de la institucin del ombudsman, puesto de manifiesto por su proliferacin a lo

largo de todo el mundo, en el Reino Unido ha contado con una contribucin especial,
como es el desarrollo de los ombudsman del sector privado, denominados Non-
classical Ombudsmen31 o Private Ombudsman32. El primer ombudsman privado fue el
Insurance Ombudsman Bureau, surgido en 1981, y desde entonces han proliferado en
diferentes sectores. Como ombudsman privados ms significativos en la actualidad
Rhoda James analiza los surgidos en el campo de los seguros, la banca, las
constructoras, las sociedades inmobiliarias, las pensiones y las sociedades de inversin.
En todos aparecen lo que la autora considera las caractersticas estructurales de estos
ombudsman, fundamentalmente la voluntariedad dentro de un marco de
autorregulacin y tambin la independencia. En cierta forma, se trata de una forma de
privatizacin de las formas de resolucin de conflictos, dado que con ellos se
posibilitan mecanismos para su solucin en el marco de los propios sectores
corporativos. Pero la autora entiende que se trata de una privatizacin concebida al
amparo de la accin de los poderes pblicos. Al fin y al cabo, con esta forma de actuar,
el sector privado ha adoptado un sistema de remedio de los conflictos que
originariamente se concibi como un medio de control del gobierno, esto es, como un
medio de promocin de quejas contra la burocracia o la administracin.
La misma autora considera que el trmino ombudsman no es una marca registrada en

el trfico pblico o privado, y por ello puede extenderse a aquellas situaciones en las
que las condiciones mnimas para crear mecanismos de resolucin de conflictos no se
han producido anteriormente. Por ello, reclama la definicin y regulacin de estas
figuras, con el fin de que se garantice la intervencin de un ombudsman independiente
que pueda resolver las quejas que conozca, investigarlas e indicar o recomendar un
remedio siempre que la queja se haya encontrado justificada. En este mismo sentido,
Birkinshaw seala que la afirmacin de que los ombudsman privados son un asunto del
31
C. GRAHAM y N. LEWIS, Ombudsmen in Britain, para el National Consumer Council, 1991.
32
Esta es la denominacin escogida por R. JAMES, op. cit., pg. 1.
507
Derecho debera resultar incontrovertida, puesto que son elementos esenciales en la

proteccin del pblico, necesarios para el tratamiento de las quejas de los ciudadanos
y para asegurar niveles adecuados en la prestacin de los servicios y en el
funcionamiento de la administracin pblica y privada33.
7. La proliferacin de otros defensores
De lo visto se deduce que la expansin del fenmeno que tratamos resulta imparable.
La proliferacin de defensores de diferente orden mejorar las capacidades o
mecanismos de respuesta de la ciudadana ante conculcaciones de sus derechos o
intereses. Su creciente nmero es consecuencia directa del prestigio acumulado por la
labor de los defensores que cuentan con un mayor grado de conocimiento entre la
ciudadana, los comisionados parlamentarios. Por ello, los nuevos defensores
desarrollan su labor inspirndose en los principios propios de los ombudsman clsicos,
buscando la credibilidad que les permita que los ciudadanos recurran a ellos para
intentar resolver los conflictos que se les presenten. Si no surgen y funcionan de forma
independiente de las entidades en las que se incardinan, su labor resultar intil y
tendern a la desaparicin. Sin embargo, el hecho de que su proliferacin sea tan
amplia es seal inequvoca de que, con alguna excepcin, estn adaptando su
naturaleza y forma de funcionar a la que resulta propia de los ombudsman.
Para realizar una valoracin ajustada resultar necesario que diferenciemos los tipos
de defensores que han ido surgiendo en los ltimos tiempos. Por una parte, en el caso
de los defensores creados a travs de normas con rango de ley, cualquier duda que se
pudiera plantearse en relacin ellos quedara muy difuminada por la propia naturaleza
de la decisin adoptada: el reflejo de la voluntad general. Sin embargo, no podemos
olvidar que la iniciativa legislativa para la creacin de estas figuras a travs de ley
33
P. BIRKINSHAW, The Ombudsmen, What Lies Ahead?, British and Irish Ombudsman Association
Lecture, 9 de mayo de 1995; citado por R. JAMES, op cit, pg. 4.
508
corresponde al gobierno, que a su vez dirige y responde sobre el funcionamiento de la

administracin a supervisar. El ejecutivo se convierte de esta manera en sujeto
interesado a la hora de introducir nuevas figuras ms cercanas a sus planteamientos
que a las clsicas instituciones de los ombudsman parlamentarios e independientes,
situados completamente al margen de su rbita y con una dinmica institucional muy
marcada. Adems, este proceso expansivo promovido desde el poder ejecutivo trae
como consecuencia inmediata la proliferacin de entidades con idntica o parecida
denominacin, pero con diferencias incuestionables en cuanto a su naturaleza y
funciones. El efecto que este fenmeno ocasionar en no pocos ciudadanos es la
confusin o dificultad a la hora de discernir el defensor al que acudir para que conozca
su problema con la administracin.
Por otra parte, la proliferacin de estas figuras en determinadas corporaciones, como

ayuntamientos, diputaciones provinciales o universidades, merece una valoracin
positiva. Con ellas se promueve la efectividad de los derechos en sus respectivos
mbitos y se hace garantizando institucionalmente la independencia de la figura.
Tambin se impulsa la informacin y la participacin plural de los grupos
representados en las corporaciones locales o en las universidades y de los ciudadanos.
Por su parte, las figuras de defensores creadas en el mbito privado y al margen de

cualquier vinculacin corporativa favorecen el asociacionismo para la defensa de los
derechos e intereses de los afectados por graves y frecuentes problemas 34. Sin
embargo, al tiempo presentan el mismo riesgo de confusin entre la ciudadana que
hemos tenido sealado en el caso de algunos defensores sectoriales concebidos desde
la administracin. Por ello, sera oportuno que las propias entidades privadas,
normalmente asociaciones sin fin de lucro, denominaran a sus defensores de una
forma que dejara constancia de su naturaleza o del carcter no gubernamental de sus
funciones. Y dado que esa circunstancia no se ha dado resultara conveniente exigirla
34
Por ejemplo, los errores mdicos o los problemas propios del consumidor.
509
por va legal. Esta misma condicin debiera afectar a los ombudsman privados creados
desde las propias corporaciones mercantiles, aunque en este caso resulta ms
importante dejar expresada claramente su integracin en la estructura empresarial a
travs de la propia denominacin o por otros medios, lo que suele suceder.
En cualquier caso, el riesgo de confusin entre la ciudadana no debe magnificarse. Los

comisionados parlamentarios son considerablemente conocidos y valorados
positivamente de forma mayoritaria. Como es lgico, el conocimiento de los
defensores strictu sensu crece al mismo ritmo que su consideracin pblica. La
promocin de este correcto discernimiento en gran medida va a depender de la labor
de difusin social de las funciones de los ombudsman entre la ciudadana, una tarea
siempre inacabada en la que todas las instituciones ponen el acento.
8. La posicin de los defensores estatal y autonmicos ante la proliferacin de otros

defensores
El 18 de noviembre de 1999 los defensores del pueblo espaoles desarrollaron una

sesin de debate y estudio sobre el fenmeno que tratamos en Madrid35. En la sede
del Defensor del Pueblo se dieron cita ste y todos los comisionados parlamentarios
autonmicos. En dicha sesin se aprob un documento titulado Reflexiones de los
comisionados parlamentarios en torno a la creacin de defensores sectoriales y
locales36. En l, los defensores del pueblo sealaron que a la vista de la creacin de
defensores sectoriales o de figuras que pretenden asimilar su naturaleza a la de
35
Previamente, el 17 de noviembre de 1999, haba tenido lugar en Sevilla una comisin de trabajo con
representantes de las diferentes instituciones con el objeto de preparar un documento que pudiera ser
debatido en la reunin de Madrid. Anteriormente, el asunto haba sido objeto de tratamiento en las XIV
Jornadas de Coordinacin entre Defensores del Pueblo, celebradas en Zaragoza del 20 al 22 de octubre
de 1999, en las que Ramn Zamora Guzmn, Secretario General del Defensor del Pueblo Andaluz,
present la ponencia titulada La creacin de Defensores Sectoriales en los Comisionados
Parlamentarios y en otras Administraciones y mbitos, en las XIV Jornadas de Coordinacin entre
Defensores del Pueblo, El Justicia de Aragn, Zaragoza, 1999, pgs. 333-359.
36
Este documento se encuentra recogido ntegramente en el Informe Anual del Ararteko
correspondiente a 1999, pgs. 573-578.
510
nuestras instituciones, hemos considerado conveniente realizar una reflexin conjunta

sobre este fenmeno. Como no poda ser de otro modo, esta reflexin se realiza
teniendo como premisa la necesidad de contribuir a la mejor defensa de los derechos
de los ciudadanos. Y as, manifiestan que esta proliferacin de Ombudsman a la que
venimos asistiendo en los ms variados mbitos, a la vez que pone de manifiesto la
eficacia de este modelo institucional, no deja de arrojar alguna sombra de duda sobre
tal fenmeno, ya que la indiscriminada multiplicidad de instituciones con similar
denominacin puede terminar diluyendo el propio concepto de Ombudsman, que, de
difuminarse, pudiera ver afectada su finalidad de garantizar los derechos y libertades.
Posteriormente, el documento pasa a analizar cada uno de las diferentes figuras que
hemos tenido ocasin de examinar anteriormente. Comienza mencionando la
proliferacin de defensores sectoriales, y, en relacin con este fenmeno, seala que
una de las principales caractersticas que presenta la figura del Ombudsman, y que es
una de las claves de su expansin creciente, es su flexibilidad y facilidad para adaptarse
a las peculiaridades de cada sistema jurdico-poltico, siempre y cuando se asiente en
unas bases democrticas efectivas. Por consiguiente, nada puede objetarse a la
inclusin en este tipo de instituciones de figuras sectoriales para la defensa o
tratamiento especfico de problemas de especial trascendencia social: el menor, la
mujer, los mayores, los inmigrantes, el discapacitado, el medio ambiente, el soldado, el
contribuyente, la sanidad, etc. (...). El Derecho comparado muestra tal variedad de
modelos de organizacin de estas instituciones que nos lleva a concluir que todos
valen, siempre que cumplan la finalidad ltima que se persigue con ellas de defensa y
proteccin de los ciudadanos. Sin embargo, manifiestan su inquietud porque algunas
decisiones pueden suponer una merma a la flexibilidad y capacidad de adaptacin a las
demandas de los ciudadanos. Resaltan que los organismos que supervisan la actuacin
de las administraciones pblicas no deben imitar o reproducir los esquemas que se dan
en la configuracin de las entidades supervisadas; compartimentar nuestras
instituciones podra significar la quiebra de la confianza, seala el documento. Con
ello hace referencia a la cada vez ms abundante creacin de figuras sectoriales
511
incrustadas en la estructura originaria del defensor37. Concluyen que slo estara

justificada la creacin de una estructura especfica cuando se constatase que las
actuales son insuficientes o no cumplen adecuadamente su funcin.
Por lo que se refiere a las figuras de los defensores locales, el documento manifiesta
que los mismos no son asimilables a las de los defensores del pueblo, al no reunir las
caractersticas propias de stos. En concreto seala que carecen de vinculacin
parlamentaria, que son un rgano de la propia administracin local, que se insertan en
su estructura en virtud de la potestad de autoorganizacin de las corporaciones
locales, y que su creacin y designacin corresponde a los rganos de gobierno de la
entidad local. Tambin se pone de relieve que, como rganos administrativos, sus
actuaciones administrativas quedan sujetas a la supervisin del comisionado
parlamentario competente. Pero, una vez puestas de relieve las evidentes diferencias,
los defensores pasan a dejar constancia de los aspectos que permiten asimilar en parte
a los defensores clsicos con los defensores locales. Resaltan que aunque careciendo
de Parlamento, las administraciones locales son estructuras representativas que
incorporan en su rgano plenario a representantes de los diferentes grupos polticos
elegidos democrticamente; as, cuando la designacin de la persona que vaya a
desempear estas funciones se realice por el pleno de su respectiva corporacin,
cuenta con un refrendo democrtico que le aproxima a la figura del comisionado
37
A este respecto seala que no deberamos olvidar que el modelo de defensor del pueblo que se ha
creado es el de una institucin que es percibida por los ciudadanos, en gran medida, por medio de la
persona de su titular. Una de las principales ventajas de establecer un defensor unipersonal reside en el
hecho de que, ms all de una simple institucin, se trata de una persona que puede ser fcilmente
identificada, por contraposicin a la imponente maquinaria administrativa. Esto facilita la accesibilidad y
acercamiento del ciudadano, que puede llegar a sentirse indefenso y aislado ante aquella compleja
organizacin, encontrando en el defensor una estructura ms humana y cercana. (...) Las estructuras
sectoriales a las que venimos refirindonos no afectan formalmente a la figura del defensor del pueblo,
pero esta tendencia, de generalizarse, no deja de entraar un peligro para la eficacia y valoracin final
que de esta institucin puedan tener los ciudadanos, al poder generarse confusin en la percepcin de
la misma y en la gestin de sus distintos mbitos competenciales. De este modo concluyen los
defensores que lo importante no es tanto crear nuevas estructuras, como defender a los ciudadanos y
prestar una especial atencin a los problemas adicionales que puedan plantearse por las circunstancias
de ser menor, mujer maltratada, inmigrante, y recibir un trato discriminatorio o injusto, etc.,
intensificando el nivel de proteccin en funcin de la debilidad o vulnerabilidad de las circunstancias que
les afecten.
512
parlamentario, dejando a salvo, en todo caso, las diferencias que hemos comentado. Si
a ello se le aaden unas suficientes garantas orgnicas de autonoma e independencia
en su actuacin, la existencia de estas figuras en la Administracin local no slo no es
objetable, sino que presenta indudables ventajas para los vecinos y para la propia
entidad en su funcionamiento.
Por su parte, los defensores universitarios se analizan con un criterio muy similar al
que acabamos de describir para el caso de los defensores locales38. As, se dice que en
relacin con el carcter, naturaleza y funciones de estas figuras, cabe remitirse a lo que
hemos expuesto anteriormente respecto a ellas en la esfera local. Consideramos,
asimismo, positiva y beneficiosa para la comunidad universitaria la existencia de estas
instancias en dicho mbito, siempre que se enmarque dentro de los principios
generales y de respeto a los lmites competenciales que deben presidir las relaciones
interinstitucionales en esta materia.
El documento se refiere tambin a los defensores sectoriales integrados en la propia

administracin y seala que se est contribuyendo a la expansin de este fenmeno,
mediante la creacin de defensores semipblicos, que en realidad son autnticos
rganos administrativos a los que se encomienda la defensa de los derechos de los
usuarios. En la prctica, estas figuras pueden inducir a error en los ciudadanos, al
atribuir a rganos administrativos funciones de una naturaleza que no les es propia39.
38
Se dice que estas figuras existen (en 1999) ya en dieciocho universidades espaolas. Como vimos, hoy
son prcticamente todas, hasta el punto de que su constitucin se ha hecho preceptiva desde su
regulacin en la nueva Ley Orgnica de Universidades.
39
El documento parece referirse a estos defensores cuando seala que las relaciones entre este tipo de
instituciones (defensores sectoriales y defensores clsicos), cualquiera que fuera su mbito funcional o
territorial, siempre debern articularse sobre la base de los principios generales de cooperacin y
colaboracin, coordinacin, eficiencia en el uso de los recursos pblicos y lealtad institucional. A la vista
de estos principios, resulta patente la dificultad conceptual de concebir la creacin de defensores
sectoriales en aquellos mbitos territoriales en que ya est constituida la figura del defensor del pueblo
de carcter general.
513
Por lo que se refiere a la creacin de defensores en la esfera privada, los defensores

manifiestan que desde ese mbito se viene fomentando, cada vez con ms
frecuencia, la proliferacin de figuras con esta denominacin en el seno de
organizaciones no gubernamentales, as como de empresas o entidades con nimo
mercantil. La aparicin de estas figuras se valora, en trminos generales, de manera
positiva, pues todo lo que sirva para proteger a los usuarios, en sus ms variados
aspectos, hay que considerarlo positivo. Sin embargo, como aspecto negativo de las
figuras en el sector privado se resalta el uso inadecuado de la denominacin y la
posible confusin que, a veces, puede generar en los ciudadanos sobre la oficialidad y,
sobre todo, la independencia en el ejercicio de sus funciones. La utilizacin, en general,
de la denominacin de defensor por entidades u organismos que no ostentan
idnticas o similares caractersticas persigue, de un lado, un efecto beneficioso para
ellas, puesto que se pretende identificar la tarea que se realiza con un concepto de
servicio o defensa del ciudadano, lo cual es un signo de progreso social y consolidacin
de una cultura democrtica. Pero, de otro lado, no deja de resultar preocupante que
esa utilizacin de la misma denominacin para identificar realidades diferentes, como
antes hemos dicho, pueda terminar afectando a la propia imagen y eficacia de las
instituciones que tienen constitucionalmente encomendada la defensa de los derechos
de los ciudadanos, al ocasionarles confusin y dudas a la hora de discernir la va a la
que se ha de acudir en cada ocasin.
A la vista de todo lo expuesto los defensores exponen sus conclusiones, y en primer

trmino la caracterizacin de los defensores40. El marco constitucional, estatutario y
40
En la conclusin primera sealan: La Constitucin, los distintos estatutos de autonoma y sus leyes
reguladoras: - Crean la figura del defensor del pueblo, en sus diversas denominaciones, como una
institucin de garanta que viene a completar el sistema de proteccin de derechos y libertades
reconocido a los ciudadanos. - Definen estas instituciones con unos perfiles muy precisos en cuanto a su
naturaleza jurdica, configuracin institucional y funciones, en ausencia de los cuales no puede hablarse
de autnticos defensores del pueblo. Configuran a los defensores del pueblo como una institucin de
carcter unipersonal a la que atribuyen la defensa de todos los derechos del conjunto de los
ciudadanos.
514
legal preexistente condiciona el desarrollo y creacin de otras figuras similares, y

deber ser respetado para no afectar al fin ltimo y primordial que deben perseguir
todas estas figuras de defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos41. La
creacin en el seno de las instituciones de estructuras sectoriales para la defensa de
los derechos de colectivos que presentan mayor vulnerabilidad o desproteccin
responde a un deseo generalizado de intensificar la proteccin de estos grupos
sociales; pero la necesaria eficacia en la tarea encomendada a estas instituciones
obliga a huir de la tentacin de reproducir mimticamente las estructuras
organizativas de las administraciones supervisadas, pues los defensores del pueblo
estn dotados ya de la necesaria flexibilidad y capacidad de adaptacin a las demandas
que plantean los ciudadanos. En consecuencia, la introduccin de figuras sectoriales
slo estara justificada cuando se constatara que las actuales son insuficientes o no
cumplen adecuadamente sus funciones42. El establecimiento de defensores sectoriales
como instituciones singulares implica una concurrencia competencial con los
defensores generalistas, que debe resolverse por medio de la aplicacin de los
principios de cooperacin, eficacia en la asignacin de los recursos pblicos y lealtad
institucional, por lo que resulta patente la dificultad conceptual de concebir la creacin
de defensores sectoriales en aquellos mbitos territoriales en que ya est constituida
la figura del defensor del pueblo de carcter general43. Las apariciones de defensores
del vecino en municipios o defensores universitarios surgen como manifestaciones
de la propia capacidad organizativa de los respectivos mbitos de decisin y persiguen
un saludable nimo de participacin y de funcionamiento democrticos. Aun con los
rasgos que las diferencian de los defensores del pueblo, estas figuras podrn aportar
un cauce cualificado de atencin a los ciudadanos, siempre que cuenten con las
suficientes garantas orgnicas de autonoma e independencia en sus funciones44.
41
Conclusin segunda.
42
Conclusin tercera.
43
Conclusin cuarta.
44
Conclusin quinta.
515
Finalmente resalta que la aparicin de todas aquellas figuras e instrumentos que

pudieran crearse para la defensa de los derechos de los ciudadanos en todos los
mbitos ha de ser valorada positivamente, por lo que representan como signo de
progreso social y consolidacin de una cultura democrtica. No obstante, la
generalizacin de esta tendencia no deja de entraar cierto riesgo latente para la
eficacia de las funciones asignadas a las instituciones que constitucionalmente tienen
encomendadas la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, al poder
ocasionar a stos confusin y dudas a la hora de discernir la va a la que se ha de acudir
en cada ocasin. Ante ello, slo mediante el respeto de los mbitos competenciales
respectivos, la coordinacin y leal cooperacin en el desarrollo de sus respectivas
tareas puede superarse ese riesgo y garantizarse la defensa eficaz de los derechos
ciudadanos, referente real y nico que han de tener siempre presente este tipo de
instituciones y figuras en su actuacin45.
Como vimos, este amplio posicionamiento institucional se dio en 1999. En los ltimos
tiempos la posicin moderadamente crtica de los defensores del pueblo respecto de
la aparicin de figuras sectoriales se ha ido matizando a favor de esas figuras, con las
que se han ido abriendo numerosos cauces de entendimiento y colaboracin mutua46.
45
Conclusin sexta.
46
En Galicia, el Valedor do Pobo firm un convenio en 2014 con los defensores universitarios de las tres
universidades gallegas para coordinar sus actuaciones, la tramitacin de quejas presentadas
simultneamente en la oficina de defensor universitario y al Valedor do Pobo y solicitar del Valedor la
apertura de quejas de oficio o de investigaciones sobre aspectos que afectaran al sistema universitario
gallego con carcter general tales como los efectos en la contratacin del profesorado de la tasa de
reposicin de efectivos en el sector pblico, los recargos de tasas acadmicas en caso de impago, la
dificultades de financiacin de las universidades, los criterios de permanencia etc.
516
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
1.- La figura del Ombudsman aparece en Suecia en los primeros aos del siglo XIX
como un comisionado parlamentario dedicado al control de la administracin para
perseguir judicialmente la desobediencia de la ley. Surge en plena vigencia del
principio monrquico y con motivo de la evolucin poltica en favor del Parlamento.
Tras la prdida de peso poltico del monarca, el Ombudsman centr su actividad en el
control de la administracin y de sus funcionarios ante la ausencia de mecanismos
judiciales de revisin.
El crecimiento de las funciones del Estado trajo consigo un incremento de los conflictos
entre los ciudadanos y la administracin, con lo que fue comn considerar
insuficientes los mecanismos clsicos de control y complementarlos mediante el
ombudsman. Se fue abriendo paso un status caracterizado por la independencia de
actuacin, incluso respecto del Parlamento. Sus titulares sern personas de reconocido
prestigio moral y jurdico que susciten un amplio consenso parlamentario.
Con este perfil renovado la figura ha sido recibida en un nmero muy considerable de
pases. Es frecuente que las modernas constituciones o legislaciones incluyan una
institucin configurada como ombudsman, o de caractersticas asimilables. Se
identifican diferentes modelos de ombudsman, que suelen responder a entornos
jurdicos determinados. El modelo escandinavo o genuino surge en los pases
escandinavos y se caracteriza por la supervisin administrativa; los ombudsman
anglosajones; el modelo del mdiateur del mbito francfono, que ha evolucionado
recientemente con la creacin del Defensor de los Derechos francs; y el modelo de las
nuevas democracias, que aade al clsico control de la administracin, la funcin
principal de defensa de los derechos humanos.
2.- En nuestro pas represent una importante novedad que la Constitucin de 1978
creara una institucin asimilable al ombudsman. Los supuestos antecedentes
histricos del Defensor del Pueblo se encuentran alejados de su perfil bsico. Los
517
modernos ombudsman se vinculan a la evolucin que conduce al Estado constitucional

y, en ltimo trmino, al sistema poltico democrtico. La caracterizacin del
ombudsman no la encontramos hasta la generalizacin del crecimiento del papel de lo
pblico y del Estado social, cuando se plantearon ciertas carencias de los mecanismos
clsicos de control y la conveniencia de complementarlas. Las garantas efectivas de los
derechos y el control de los poderes pblicos fueron objetivos principales del proceso
constituyente debido a nuestras circunstancias histricas, muy presentes en la
transicin democrtica. El establecimiento de un adecuado rgimen de garantas y su
reforzamiento fue objeto de una especial atencin.
El Defensor del Pueblo no es un rgano constitucional en sentido estricto. Podemos

incluirlo en la categora de los rganos estatales superiores o de dimensin o
relevancia constitucional. Tambin puede considerarse un rgano auxiliar, al que
constitucionalmente se dota de una posicin para el ejercicio de la funcin estatal de
supervisin que desarrollar de forma autnoma.
El Defensor del Pueblo es un rgano de garanta. La Constitucin cualifica a la

institucin como una de las garantas previstas para asegurar los derechos y las
libertades, una garanta orgnica, a medio camino entre las individuales y las objetivas
y que tiene elementos de ambas. Se trata de un complemento o garanta aadida a las
clsicas o inmanentes de cualquier democracia. En realidad, se identifica como un
medio de control, entendido ste como la primera de las fases de la garanta, a la que
seguira la sancin en caso de incumplimiento, posibilidad al margen de las funciones
del Defensor. Los derechos que defiende son todos los del Ttulo I de la Constitucin.
El ensanchamiento del espectro de derechos y de las funciones pblicas es una de las

principales causas de la proliferacin mundial de la figura del ombudsman como medio
para suplir las carencias o para complementar las garantas clsicas. En este nuevo
contexto, su perfil institucional se adapta mejor y con mayor eficacia. La naturaleza y la
forma de actuar del ombudsman son adecuadas para el logro de sus objetivos en
materia prestacional, por contraste con los derechos clsicos, cuya defensa parece ms
518
CONCLUSIONES
adecuada en el mbito de las garantas clsicas, sin prejuicio de que las intervenciones
de los diferentes tipos de garanta o control sean posibles en relacin con todos los
derechos. Las especiales caractersticas de los ombudsman hacen que su labor se
decante en gran medida hacia la concrecin y proyeccin de los derechos sociales. Su
capacidad de supervisin permite examinar los problemas en toda su extensin, sin
limitarse a la simple revisin de actos formales. Adems, la actuacin rpida, informal
y gratuita de los defensores permite llegar a positivos resultados como medio
alternativo a los procedimientos ordinarios de garanta individual.
3.- Aunque la Constitucin contempla un nico Defensor del Pueblo que debe ejercer
sus funciones en el mbito de todas las administraciones, dej abierta la posibilidad de
otras figuras similares en mbito autonmico. La cuestin se difiere a lo que dispongan
los Estatutos de Autonoma y las leyes de creacin de defensores autonmicos. Los
primeros estatutos que incluyeron previsiones al respecto se vieron condicionados por
la ausencia de concrecin constitucional. Esta es la causa fundamental de la
formulacin de sus normas reguladoras en unos trminos poco apropiados. Los
estatutos redactados y aprobados con posterioridad a la aprobacin de la Ley Orgnica
del Defensor del Pueblo tuvieron presente el perfil de esta institucin, lo que les
permiti incluirlo en su articulado desde su primera redaccin. La mayor parte de las
redacciones ms avanzadas en el tiempo procuran definir de forma apropiada las
caractersticas de la institucin, sin necesidad de hacerlo por analoga con la figura
estatal y, en algunos casos, se regulan y garantizan estatutariamente las caractersticas
bsicas de las instituciones.
En otras comunidades autnomas la figura se cre por medio de ley autonmica. Sin
poner en cuestin la legitimidad constitucional de esta posibilidad, parece evidente,
sin embargo, la utilidad y la conveniencia de incluirla en los Estatutos de Autonoma.
Las referencias estatutarias a las caractersticas propias de la figura refuerzan la
naturaleza esencial de la institucin, fundamentalmente su carcter independiente,
preservndola de las contingencias polticas dependientes de las alternancias en las
mayoras parlamentarias.
519
4.- El estatuto jurdico de los Defensores del Pueblo viene determinado por la
necesidad de hacer efectivos los principios de independencia e imparcialidad. El
sistema de designacin, cese, elegibilidad, incompatibilidades, duracin de su mandato
y prerrogativas est especficamente orientado a la observancia de dichos principios.
El titular designado debe gozar de prestigio personal e imparcialidad poltica o

partidaria. En el respeto a estas caractersticas se fundamentar el correcto desarrollo
de su tarea, puesto que debe despertar en la ciudadana un alto grado de confianza y
hacer uso de su auctoritas cuando se dirija a la administracin. Como medio para ello
debe reunir la confianza de una amplia mayora parlamentaria, lo que exige un sistema
de eleccin por mayora especialmente reforzada con el fin de determinar a las fuerzas
polticas ms representativas a una obligacin de acuerdo. Con ello se materializa la
independencia de origen del titular, algo especialmente necesario en una institucin
unipersonal.
Para la garanta de la independencia en el desempeo de sus funciones se establecen

condiciones de elegibilidad y un amplio sistema de incompatibilidades para el
desempeo del cargo. Con ello se trata de preservar la ms amplia independencia del
titular tanto en el mbito de lo pblico, fundamentalmente en la faceta poltica, como
en el privado. El mandato de los defensores se desvincula de los mandatos
parlamentarios y normalmente es ms amplio, lo que hace patente el carcter
independiente de la institucin respecto de los avatares polticos ordinarios y su
independencia tambin respecto de los parlamentos de los que son comisionados.
Para que el defensor lleve a cabo su funcin de acuerdo con criterios de imparcialidad
e independencia se hace preciso garantizar que no ser removido de su puesto por
razones de mera conveniencia poltica. Slo un nmero tasado de causas pueden
justificar esta extraordinaria medida. En este terreno es especialmente problemtica la
intervencin del parlamento en el juicio sobre la eventual negligencia del defensor en
520
CONCLUSIONES
el ejercicio de sus funciones. Esta intervencin parlamentaria no debe interpretarse de

una forma tan amplia que permita llegar a enjuiciar la concurrencia de esa causa de
cese por criterios de oportunidad, aun cuando en ellos estuviera de acuerdo una
mayora cualificada. Si ello fuera as, la institucin vera amenazada su independencia.
Slo la aparicin de hechos ciertos previstos en la ley y no de meras expresiones de
deseo o voluntad pueden llevar a remover al defensor mediante el correspondiente
procedimiento parlamentario.
Las prerrogativas de los defensores son similares a las de los diputados, senadores o
parlamentarios autonmicos. El sistema de prerrogativas tiene un carcter finalista y
se justifica slo en razn de las actividades de las personas a las que protege.
5.- Los defensores del pueblo deben contar con la estructura y los medios personales y
materiales necesarios para cumplir sus fines, para lo que tambin disponen de la
capacidad de crear una normativa interna.
El reglamento de organizacin y funcionamiento es la norma que complementa el

contenido de las leyes de las instituciones para detallar su organizacin y regular los
procedimientos de actuacin, la divisin interna del trabajo o la atribucin de
responsabilidades. Debe ser aprobado de acuerdo con el principio de independencia
que las caracteriza, de acuerdo con el criterio de sus titulares, algo que debe
prevalecer por va interpretativa incluso cuando las leyes prevn una intervencin
relevante de los parlamentos. La aprobacin parlamentaria de los reglamentos resulta
contraria a la independencia y a la capacidad de auto-organizacin de las instituciones.
Adems, los reglamentos de los defensores son impugnables.
En ciertos sectores de la doctrina se ha planteado que los defensores deben

considerarse rganos de carcter colegiado. Sin embargo, se trata de rganos
unipersonales e incluso de marcado carcter personalista. En consonancia con ello, se
propugna una limitacin de la intervencin parlamentaria en el nombramiento y cese
521
de los adjuntos, que debe decidir con libertad el titular, puesto que de ello se deriva
una mayor coherencia institucional y se refuerza su independencia.
La dotacin adecuada de los defensores es una exigencia del principio de

independencia y resulta imprescindible para su autonoma.
6.- Los defensores espaoles desbordan la atribucin que caracteriza a los ombudsman
tradicionales, que nicamente tienen por funcin el control de la administracin. Se les
encomienda como funcin principal la promocin y defensa de los derechos
constitucionales, algo comn en las llamadas nuevas democracias. Sin embargo, la
definicin constitucional de las funciones ser matizada por su desarrollo legal y en la
LODP se aade la posibilidad de supervisar la labor de la administracin para garantizar
el respeto de los principios recogidos en el art. 103.1 CE y en general de la Ley y el
Derecho. Las funciones previstas en la Constitucin se encuentran directamente
relacionadas y, en la mayor parte de las ocasiones, la labor de supervisin ser
instrumento necesario para la defensa de los derechos; pero tambin pueden
funcionar de manera autnoma si se plantea la necesidad de controlar a la
administracin ante un supuesto que no conlleve una vulneracin de los derechos
contenidos en el Ttulo I.
Una funcin atribuida especficamente al Defensor del Pueblo es la de promover

recursos de inconstitucionalidad y amparo ante el Tribunal Constitucional. En ella
participan de forma indirecta los defensores autonmicos a travs de la colaboracin.
Esta facultad de impugnacin de las normas con rango de ley tiene efectos positivos,
pero tambin genera riesgos para el Defensor. Entre los aspectos positivos destaca la
apertura de la legitimacin a los ciudadanos y que pone de manifiesto la
independencia de la institucin respecto del legislativo. Por el contrario, aparece el
riesgo de politizacin por la impugnacin de un acto legislativo, una decisin
eminentemente poltica, aunque lo sea por razones jurdico-constitucionales. El riesgo
se puede concretar en ambos sentidos, ya que las crticas polticas se pueden dar tanto
por la impugnacin como por la no interposicin del recurso.
522
CONCLUSIONES
El principal objeto de supervisin o control de los defensores es la actividad de la

administracin entendida sentido amplio. Un concepto limitado de administracin trae
la grave consecuencia de hacer prevalecer los efectos perseguidos por la creacin
instrumental de entes o personalidades con el objeto de eludir el derecho
administrativo y los controles de las funciones pblicas.
La administracin del Estado se supervisa en exclusiva por el Defensor del Pueblo.

Desde hace tiempo los defensores autonmicos exploran medios para incorporar a su
funcin un cierto grado de control de los rganos de esa administracin radicados en
las comunidades en aras de la simplificacin y la rapidez. Normalmente se realiza por
medio de solicitudes de colaboracin. Esta posicin de apertura a la colaboracin fue
respaldada por la STC 142/1988.
El control de la administracin de las Comunidades Autnomas se comparte por el

Defensor del Pueblo y las instituciones autonmicas. Se trata de una competencia
concurrente, lo que genera posibles duplicidades y criterios de autoridad no
coincidentes e incluso contradictorios. En ocasiones, la cuestin se ha abordado
mediante acuerdos para adaptarla al desarrollo actual del principio autonmico. A
pesar de diferentes intentos de superacin de los conflictos por medio de una ley
estatal de relaciones entre instituciones o por va convencional, las posiciones
contradictorias son comunes en el plano institucional y doctrinal y, en algunos casos,
han dado lugar a que el Tribunal Constitucional se viese obligado a pronunciarse.
La ley 36/1985 prev que la supervisin de los defensores autonmicos a la

administracin local se limite a los casos en que acte en ejercicio de competencias
delegadas por la comunidad. Sin embargo, el nuevo Estatuto de Autonoma de
Catalua seala que el Sndic de Greuges (defensor autonmico) supervisa la actividad
de toda la administracin local de Catalua, sin que el Tribunal Constitucional
declarara tal atribucin inconstitucional (STC 137/2010). Queda la duda de si ese
mismo criterio es aplicable al resto de los defensores autonmicos. Esta restriccin por
523
va legal resulta una anomala desde el punto de vista prctico y no parece tener
justificacin. En la prctica todos los defensores autonmicos supervisan la totalidad
de la actuacin de los entes locales.
7.- El procedimiento de actuacin de los defensores, en particular en sus

investigaciones, se rige por los principios de aformalidad y sumariedad. El primero
pretende su adaptabilidad a las exigencias particulares del caso y el segundo, que se
complete en el menor tiempo posible. Derivan de la naturaleza diferenciada de los
ombudsman y de su papel singular como complemento de las garantas, por lo que su
funcionamiento no debe coincidir con el de los medios ordinarios. Se completan con
los principios de contradiccin, transparencia y objetividad.
Con el objeto de asegurar el cumplimiento de sus funciones la normativa establece la

obligacin de prestar la colaboracin que precisen. Las garantas de esta obligacin son
la declaracin de hostilidad y entorpecimiento y la persecucin penal de la ausencia de
colaboracin.
Sus conclusiones con mayor difusin se concretan en las resoluciones formales,

recordatorios de deberes legales, recomendaciones, sugerencias o advertencias. Sin
embargo, la mayor parte de las quejas no terminan con resoluciones indicativas. Lo
ms comn es que las correcciones de irregularidades se concreten como
consecuencia de otras actuaciones previas. De ello se desprende que la labor de
persuasin de las instituciones no se ejerce nicamente a travs de las resoluciones
formales, sino por medio de su actuacin cotidiana. Por el hecho de llevar a cabo y
orientar una investigacin ya ejercen su caracterstico poder de persuasin o
magistratura de autoridad. La efectividad de la labor del defensor no debe valorarse
teniendo en cuenta slo las resoluciones, sino por la labor global de indicacin,
persuasin y correccin de la administracin.
Adems, las funciones de los defensores se realizan a travs de un doble plano con
caractersticas complementarias: por una parte, la actuacin directa ante la
524
CONCLUSIONES
administracin para controlarla y persuadirla de los cambios que se deduzcan, y por

otro, la publicidad crtica derivada de los incumplimientos. La doble cara de la labor
institucional se concreta en el ejercicio de la persuasin y la publicidad. El ejercicio de
la crtica, cuando corresponde, forma parte de la labor esencial de los ombudsman y
constituye un elemento de primer orden en la utilidad de la institucin en la medida en
que proporciona criterios de gran utilidad para los parlamentos y la sociedad.
8.- La atribucin de funciones al Defensor del Pueblo que realiza la Constitucin se

caracteriza por su amplitud. No limita su mbito a ninguna de las administraciones
territoriales. Algunos estatutos prevn la concurrencia de las nuevas instituciones
autonmicas, lo que dio lugar a la necesidad de aplicar los principios de cooperacin,
coordinacin y colaboracin en las relaciones institucionales. Para ello, se aprob en
1985 la ley por la que se regulan las relaciones entre las instituciones, que prev
mecanismos convencionales para la aplicacin de esos principios. Tanto del principio
autonmico (art. 2 CE) como de la ley estatal de coordinacin se deduce que la
inevitable concurrencia se aborde por va convencional. Este mecanismo est basado
por su propia naturaleza en el carcter voluntario del acuerdo y de sus contenidos, tal
y como seala la ms reciente jurisprudencia constitucional, lo que no se contradice
con que por va legal se crea una obligacin del acuerdo (entre el Defensor del Pueblo y
los Comisionados parlamentarios autonmicos se concertarn acuerdos, seala el art.
2.2 de la ley 36/1985) como finalidad preestablecida. Esta necesidad concierne a las
dos partes, que deben actuar en sentido positivo para lograrla.
No consideramos que la solucin para abordar los lgicos problemas derivados de la

concurrencia de funciones requiera de soluciones de mayor entidad, como la reforma
del carcter universal de la competencia del Defensor del Pueblo, que sera
inconstitucional o, menos an, de la reforma de la misma Constitucin, como
proponen algunos autores. Por el contrario, parece ms adecuado plasmar los criterios
de actuacin de una y otra institucin por medio de instrumentos convencionales o
acuerdos que contengan pautas claras que permitan el mantenimiento del papel
constitucional y estatutariamente asignado a cada parte. nicamente deberan
525
aadirse a esos convenios un moderno sistema de intercomunicacin que permita el

intercambio fluido de informacin y condiciones adecuadas de publicidad para el
conocimiento general de su contenido. En cualquier caso, ante la ausencia actual de
convenios los mecanismos de coordinacin se aplican ordinariamente de manera
informal, por lo que sus consecuencias son menores.
9.- Todas las leyes reguladoras de los defensores del pueblo contemplan la necesidad
de que elaboren un informe anual sobre su actividad para que sea presentado ante el
Parlamento. Desde la perspectiva formal, estos informes constituyen una consecuencia
de la configuracin institucional de los defensores como comisionados parlamentarios.
En el aspecto material la presentacin parlamentaria del informe tiene como funcin
hacer efectivo un principio capital en el Derecho parlamentario, el de publicidad. La
publicacin y difusin general del informe va a permitir que los miembros del
Parlamento y toda la sociedad tengan acceso a la labor del defensor, especialmente en
lo relativo a los criterios o consideraciones que la institucin ha venido aplicando en el
tratamiento de los problemas que ha conocido.
Los informes extraordinarios se prevn para tratar situaciones de urgencia,

importancia o gravedad, pero en la prctica de los defensores espaoles los presentan
con el objeto de hacer anlisis detallados de cuestiones relevantes para los derechos
de los ciudadanos.
10.- La evolucin de los defensores espaoles ha llevado a que a sus primeras

funciones aadan otras materias de diferente naturaleza. Hoy se les encomienda la
participacin en los mecanismos internacionales de proteccin de los derechos como
instituciones nacionales de derechos humanos, como sucede con el mecanismo
nacional de prevencin de la tortura, el control de los derechos en materia de
transparencia, o la proteccin de colectivos vulnerables o con riesgos especficos.
Esta evolucin ha llevado tambin a ampliar el mbito subjetivo de su labor

fiscalizadora. Los sujetos fiscalizables no se limitan a la clsica administracin, como
526
CONCLUSIONES
vimos, y ahora adems se incluyen, de una forma variable en cada institucin, las
empresas privadas que desarrollan cualquier servicio pblico por concesin, concierto
o cualquier otro vnculo con la administracin, las empresas que prestan servicios
tradicionalmente pblicos o de inters general o universal, y los servicios pblicos
impropios en manos de empresas privadas que inciden de forma directa y
determinante en los derechos de las personas.
Con la evolucin de los defensores tiende a crecer tambin su funcin como medio
alternativo de resolucin de conflictos. La labor mediadora de los defensores no agota
sus funciones, sino que slo es una parte, aunque de gran relevancia y utilidad, sobre
todo en caso de conflictos sociales en los que la independencia e imparcialidad del
ombudsman y su forma de operar, por su informalidad, flexibilidad y rapidez, puede
colaborar a su solucin alternativa. Con carcter general debera procurarse una mayor
actuacin mediadora de los defensores. Para ello sera conveniente que se concretaran
las posibilidades que en este orden pueden desarrollar los defensores en el marco de
los arts. 88 y 107 de la LRJAP-PAC, dos vas de solucin habilitadas en trminos
genricos y poco utilizadas por las dudas que plantean. Este desarrollo permitira que
la funcin mediadora trascendiera de los grandes casos y permitira promoverla en
otros supuestos. La concrecin de su procedimiento propiciara tambin el crecimiento
de esta funcin.
11.- En los ltimos tiempos se ha dado una proliferacin de defensores diferentes a los
parlamentarios que merecen valoraciones dependientes del tipo de defensor de que
se trate. Los defensores sectoriales creados a travs de normas con rango de ley son
reflejo de la voluntad general; sin embargo, en ocasiones, son iniciativas del poder
ejecutivo para nombrar y controlar figuras aparentemente cercanas a los ombudsman
parlamentarios e independientes. Este fenmeno ocasiona confusin en los
ciudadanos por la dificultad de discernir entre los defensores, algo conscientemente
buscado por sus promotores.
527
En ayuntamientos, diputaciones provinciales o universidades estas figuras son

nombradas por sus rganos representativos y se garantiza suficientemente su
independencia de origen y su actuacin autnoma, aunque en algunos casos con
determinados dficits respecto de la configuracin de los defensores parlamentarios.
Los defensores privados no relacionados con empresas se promueven generalmente

por asociaciones y favorecen la defensa de los derechos e intereses de los afectados
por graves y frecuentes problemas. No obstante, en ocasiones esconden intereses
profesionales. Sera conveniente que se exigiera legalmente que estos defensores
aclaren en su denominacin su carcter no gubernamental. Esta misma condicin
debera afectar a los ombudsman privados creados por las corporaciones mercantiles,
aunque en este caso resulta ms importante dejar patente su integracin en la
estructura empresarial mediante su denominacin o por otros medios, lo que suele
suceder.
En definitiva, el anlisis de la institucin que hemos abordado en este trabajo lleva a

concluir que la evolucin social, las exigencias democrticas y la tarea indeclinable de
proteccin y promocin de los derechos humanos han contribuido a intensificar el
significado y alcance del ombudsman como defensor del ciudadano y garanta de
efectividad de las exigencias del Estado social y democrtico de Derecho.
528
BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
- ABA CATOIRA, A., La limitacin de los derechos fundamentales por razn del sujeto, Tecnos,
Madrid, 2001.
- ABELLAN GARCIA, A. M., El Estatuto de los Parlamentarios y los derechos fundamentales,
Tecnos, Madrid, 1992
- AGUIAR DE LUQUE, L., Dogmtica y Teora jurdica de los Derechos Fundamentales en la
interpretacin de estos por el Tribunal Constitucional Espaol, Revista de Derecho Poltico
(UNED) n 18, 1983.
- AGUIAR DE LUQUE, L., El Defensor del Pueblo. En la obra colectiva Enciclopedia jurdica,
Civitas, Madrid, 1995.
- AGUIAR DE LUQUE, L., La garanta constitucional de los Derechos Fundamentales en la
Constitucin espaola. Revista de Derecho Poltico (UNED) n 10, 1981.
- AGUIAR DE LUQUE, L., y ELVIRA PERALES, A.: Intervencin del Defensor del Pueblo en
procedimientos jurisdiccionales, Diez aos de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo.
Problemas y perspectivas, Universidad Carlos III de Madrid (Ctedra Joaqun Ruiz-Gimnez),
Madrid, 1992.
- AGUILAR FERNNDEZ-HONTORIA, J.: A propsito del Defensor del Pueblo: los
rasgos definidores de la posicin jurdica de los rganos auxiliares, Revista de
Administracin Pblica, n. 109, 1986.
- ALBERT ROVIRA, E.: Federalismo y cooperacin en la Repblica Federal Alemana, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1986.
- ALONSO DE ANTONIO, A. L., Algunas consideraciones sobre el Defensor del Pueblo Europeo,
Revista de la Facultad de Derecho, Universidad Complutense, n 84, Madrid, 1995.
- ALONSO SECO, J. M., Artculo 35, en Rovira Vias, A. (dir.), Comentarios a la Ley Orgnica
del Defensor del Pueblo, Aranzadi, Cizur Menor, 2002.
- ALONSO UREBA, A. J: Las Haciendas Locales. Problemas planteados ante el Defensor del
Pueblo, obra colectiva: Las Cortes Generales, Vol. I, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1987.
- ALVAREZ CONDE, E., Curso de Derecho Constitucional, Tomos I y II, Tecnos, Madrid, 1992-
1993.
- ALZAGA VILLAAMIL, O., La Constitucin espaola de 1978 (comentario sistemtico). Ed. del
Foro. Madrid, 1978.
-ANGUITA SUSI, A., El Defensor del Pueblo Andaluz y la tutela de los derechos fundamentales.
Medios, mecanismos y procedimiento, ed. Defensor del Pueblo Andaluz-Tirant Lo Blanch,
Valencia, 2006.
-ALBERT ROVIRA, E., La Coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas,
Documentacin Administrativa, n 2 3 0 - 2 3 1 , 1 9 9 2 .
-ALMAGRO NOSETE, J., Tutela procesal ordinaria y privilegiada (jurisdiccin constitucional)
de los intereses difusos. Revista de Derecho Poltico (UNED), n 16, 1982-1983.
-ANGUITA SUSI, A., La descentralizacin del Estado social y la consolidacin de los
comisionados parlamentarios autonmicos, VII Jornadas sobre el sistema autonmico de
529
Castilla-La Mancha: El Defensor del Pueblo en Castilla-La Mancha, Cuenca, 4-5 demarzo de
2003.
-APARICIO, M. A., Introduccin al sistema poltico y constitucional espaol, 4 ed., Ariel, Barcelona,
1989.
-ARADILLAS, A., Todo sobre el Defensor del Pueblo, Plaza y Jans, 1985.
-ARAGN REYES, M., Artculo 162, Alzaga Villamil, O. (ed.), Comentarios a las Leyes
Polticas), tomo XII, Edersa, Madrid, 1988.
-ARAGN REYES, M., El control como elemento inseparable del concepto de
Constitucin, Derecho y sociedad (Estu dios en Homenaje a F. Murillo
Ferrol), CES-CIS, Madrid, 1986.
-ARAGN REYES, M., El control parlamentario como control poltico Revista de
Derecho Poltico, n 23, 1986.
-ARAGN REYES, M., La interpretacin de la Constitucin y el carcter objetivado
del control jurisdiccional, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n. 17,
1986.
-ARAGN REYES, M., Constitucin y democracia, Tecnos, Madrid, 1990
-ARMIENTA CALDERN, G., El Ombudsman y la proteccin de los Derechos Humanos, ed.
Porra, Mxico, 1992.
-ARTEAGA IZAGUIRRE, J. M., El Ararteko. Ombudsman del Pas Vasco en la teora y en la
prctica, Universidad de Deusto, Bilbao, 1994.
-SPER VALDS, D., The self-perceptions of the Ombudsman: a comparative and
longitudinal survey, The Ombudsman Journal, nm. 9, 1990-1991.
-ASTARLOA HUARTE-MENDICOA, I., El Estatuto del Defensor del Pueblo. En la obra
colectiva: El Defensor del Pueblo en el Tratado de la Unin Europea, Universidad Carlos III,
Madrid, 1993.
-ASTARLOA VILLENA, F., El Defensor del Pueblo en el Tratado de Maastricht, Revista de la
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n 18, monogrfico, 1994.
-ASTARLOA VILLENA, F., El Defensor del Pueblo en Espaa, Ensayos Jurdicos, 1, Universitat de
les Illes Balears, Servei de Publicacions i Intercanvi Cientfic, Palma de Mallorca, 1994.
-ASTARLOA VILLENA, F., Una introduccin al Defensor del Pueblo, Cuadernos de la Ctedra
Fadrique Furi Ceriol 2, Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de
Valencia, 1993.
-VILA RODRGUEZ, C. M., El Defensor del Pueblo y el Defensor del Pueblo Andaluz ante las
polticas ambientales, ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2007.
-AZNAR LOPEZ, M., El Defensor del Pueblo y la proteccin del Derecho a la Seguridad
Social. En la obra colectiva: Las Cortes Generales, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1987.
-BALDIRA MUNTE, F., La legitimacin del Defensor del Pueblo para inter poner
recursos de inconstitucionalidad, Boletn de los Colegios de Abogados de
Aragn, n. 133, 1994.
-BAR CENDN, A., El Defensor del Pueblo en el ordenamiento jurdico espaol, Ramrez,
M. (coord.), El desarrollo de la Constitucin espaola de 1978 Libros Prtico, Zaragoza, 1982.
-BAR CENDN, A., El Justicia de Aragn en el Estatuto de Autonoma de 1982. En la
obra colectiva Derecho Pblico Aragons. Estudios sobre el Derecho de la Comunidad
Autnoma de Aragn. Justicia de Aragn, Ibercaja, Zaragoza, 1990.
530
BIBLIOGRAFA
-BAR CENDN, A., La regulacin jurdica de los "defensores del pueblo regionales".
Cooperacin o conflicto?, Revista de Derecho Poltico 18-19, 1983.
-BARTLETT i CASTELL, E. y BADIA GASC, M. A., El Sindic de Greuges y los entes locales.
En la obra colectiva: Administraci Local, Administraci de Justcia (Ponncies i comu-
nicacions). Barcelona. 1988.
-BARTLETT i CASTELL, E., Ombudsman y jurisdiccin contenciosa. En la obra colectiva:
Administraci Local. Administraci de Justcia (Ponncies i comunicacions). Barcelona, 1988.
-BARTLETT i CASTELL, E., El Sndic de Greuges, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2001
-BASSOLS COMA, M., Consideraciones sobre los controles extrajurisdiccionales
de la Administracin: en torno a la reforma del Esta tuto del "Mdiateur"
francs, Revista de Administracin Pblica, n. 82, 1977.
-BASSOLS COMA, M., Los principios del Estado de Derecho y su aplicacin a la Admi-
nistracin en la Constitucin, en Revista de la Administracin Pblica n87, septiembre-
diciembre, 1978.
-BENDA, E., MAIHOFFER, W., VOGEL, H. J., HESSE, K. y HEYDE, W., Manual de Derecho
Constitucional, IVAP-Marcial Pons, Madrid, 1996.
-BERMEJO VERA, J., El Defensor del Pueblo y las figuras similares autonmicas: alcance de
la coordinacin y cooperacin, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 68, 1990.
-BERMEJO VERA, J., Informe acerca del contenido, alcance y caractersticas de los acuerdos
de cooperacin entre el Defensor del Pueblo y las figuras similares en el mbito
autonmico, Madrid, 1989.
-BERMEJO VERA. J. El Defensor del Pueblo y las figuras similares autonmicas: alcance de la
coordinacin y cooperacin, Revista Espaola de Derecho Administrativo n 68, 1990.
-BEXELIUS, A.: Sweden's guardians of law. The Ombudsman for civil affairs, D. C. Rowat
(dir.), The Ombudsman citizen's defender, 2 ed., Allen Unwin, London, 1968.
-BIGLINO CAMPOS, P. (coord.), El Procurador del Comn: Defensor del Pueblo y Comunidades
Autnomas, Cortes de Castilla y Len y Universidad de Valladolid, Valladolid, 1995.
-BISCARETTI DI RUFFIA, P., Derecho Constitucional, 3a ed., Tecnos, Madrid, 1987.
-BLANCO ANDE, J., Garanta de los Derechos Fundamentales y Estado de Derecho. En la
obra colectiva: Introduccin a los Derechos Fundamentales. Vol. II. Ministerio de Justicia,
Madrid, 1988.
-BLANCO VALDS, R. L., El valor de la Constitucin, Ed. Alianza Editorial, Madrid, 1994.
-BLANCO VALDS, R. L., La ordenacin constitucional de la defensa, Tecnos, Madrid, 1988.
-BLANCO VALDS, R. L., Las conexiones polticas: partidos, Estado, sociedad, Alianza Editorial,
2001.
-BLANES CLIMENT, M. A., La transparencia informativa de las administraciones pblicas,
Aranzadi, Cizur Menor, 2014.
-BOGDANOR, V. (ed.), Enciclopedia de las Instituciones Polticas, ed. Alianza Editorial, Madrid
1991
-BONET NAVARRO et. al.: El Justicia de Aragn: Historia y Derecho (Breve estudio
introductorio), Zaragoza, 1985.
-BOQUERA OLIVER, J. M., Derecho Administrativo y Socializacin, Madrid, Centro de
Perfeccionamiento de funcionarios, 1965.
-BRUN BARBER, F. M., Artculo 15, en Rovira Vias, A. (dir.), Comentarios a la Ley
Orgnica del Defensor del Pueblo, Aranzadi, Cizur Menor, 2002.
531
- CANTERO MARTNEZ, J., La transparencia como exigencia del estado democrtico y su

tratamiento en el procedimiento administrativo comn, en Estudios y Comentarios
Legislativos, Civitas, Westlaw Insignis BIB 2011/5903.
-CALLAGHAN, A. J., Maladministration, The Ombudsman Journal, nm. 7, 1989.
-CANALES ALIENDE: El Defensor del Pueblo y los pensionistas de la Seguridad Social.
Presupuesto y Gasto Pblico, n 7, 1983.
-CANO BUESO, J., El Defensor del Pueblo Andaluz: gnesis y contenido de la institucin,
Jornadas de Coordinacin entre Defensores del Pueblo, Defensor del Pueblo Andaluz, Sevilla,
1986.
-CANO MATA, A., Los ciudadanos y su posible intervencin en el recurso de amparo y
dems impugnaciones residenciadas en el Tribunal Constitucional, Revista de
Administracin Pblica, n. 106, 1985.
-CARBALLO ARMAS, P., El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en Espaa y en el Derecho
comparado, Tecnos, Madrid, 2003.
-CARBALLO ARMAS, P.: El Diputado del Comn de Canarias, Universidad de Las Palmas de
Gran Canaria, Las Palmas de Gran Canaria, 2000.
-CARBALLO MARTNEZ, G., La mediacin administrativa. Algunas propuestas para su
implantacin en el rgimen jurdico administrativo y procesal, Revista Jurdica de Castilla y
Len n 29, enero 2003.
-CARBALLO MARTNEZ, G., La mediacin administrativa y el Defensor del Pueblo, ed.
Aranzadi, Cizur Menor, 2014.
-CARBALLO MARTNEZ, G., El Defensor del Pueblo y los lmites de la competencia
universal, Boletn de Informacin del Ministerio de Justicia e Interior, nm. 1756, 1995.
-CARRILLO LOPEZ, M., El Defensor del Pueblo factor de democratizacin?, Revista
Jurdica de Catalunya n 4, 1982.
-CARRILLO LOPEZ, M., El Defensor del Pueblo entre el estado y la sociedad civil. En la obra
colectiva: Parlamento y sociedad democrtica, Universidad de Barcelona, 1980.
-CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, J. L., Defensor del Pueblo y Administracin Pblica,
Sebastin Martn-Retortillo (coord.), Estudios sobre la Constitucin Espaola. Homenaje al
Profesor Eduardo Garca de Enterra, vol. 3, Civitas, Madrid, 1991.
-CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, J. L., Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las
figuras autonmicas afines. Una propuesta de reflexin, Revista de Estudios de la
Administracin Local y Autonmica, n. 243, 1989.
-CARRO MARTNEZ, A., La inmunidad parlamentaria, Revista de Derecho Poltico de la
UNED, n 9, 1981.
-CASCAJO CASTRO, J. L. y GIMENO SENDRA, V., El Recurso de Amparo, Tecnos, Temas clave
de la Constitucin Espaola, Madrid, 1984.
-CASCAJO CASTRO, J. L., La tutela constitucional de los derechos sociales, Centro de
Estudios Constitucionales n 5, (Serie cuadernos y debates), Madrid, 1988.
-CASCAJO CASTRO, J. L., Los Defensores del Pueblo en el Estado social y Democrtico de
Derecho: una perspectiva terica, Revista Vasca de Administracin Pblica n 24, 1989.
-CASTEDO ALVAREZ, F., El recurso de amparo constitucional, en la obra colectiva: Tribunal
constitucional, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981, Vol. I.
532
BIBLIOGRAFA
-CAZORLA PREZ, J., y CANO BUESO, J., Los Defensores del Pueblo: imagen pblica e
interrelaciones jurdicas, Revista de Estudios Polticos, nm. 59, 1988.
CAZORLA PRIETO, L. M., Las relaciones del Tribunal de Cuentas con las Cortes Generales.
Presupuesto y Gasto Pblico n 12, 1982.
-CAZORLA PRIETO, L. M., Las Cortes Generales: Parlamento contemporneo?, Civitas,
Madrid, 1985.
-CHACN ALONSO, M., El Defensor del Pueblo y Administracin Militar, Revista
Espaola de Derecho Militar n 52, 1988.
-CHELI, E., Organi costituzionale e organi di rilievo costituziona le, en Archivio
Giuridico Filippo Serafini, julio-octubre, 1965.
-CLIMENT GONZLEZ, C: El sndico de agravios de la Comunidad valenciana. Boletn de
Informacin del Ministerio de Justicia n 1361, 1984.
-CONTRERAS CASADO, M., La Constitucin espaola de 1978 como clausura de la guerra
civil, Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al prof. Jordi Sol Tura, Congreso
de los Diputados, Madrid, 2008.
-CONTRERAS CASADO, M., La vieja apuesta por el federalismo y sus dificultades en Espaa,
Tudela, J. y Knpling, F. (coords.), Espaa y modelos de federalismo, Centro de Estudios
Jurdicos y Constitucionales, Madrid, 2010, pgs. 99-110.
-CONTRERAS CASADO, M., Las Cortes de Aragn, A. Embid Irujo (coord.), Derecho pblico
aragons, Justicia de Aragn, Zaragoza, 2008.
-CORDN MORENO, F., El proceso de amparo constitucional, 2 ed., La Ley, Madrid, 1992.
-CRUZ VILLALON, P., Formacin y evolucin de los derecho fundamentales, en la obra
colectiva Introduccin a los Derechos Fundamentales. Vol I., Ministerio de Justicia, Madrid,
1988.
-CRUZ VILLALN, P.: La doctrina constitucional sobre el principio de cooperacin,
en J. Cano Bueso (dir.) Comunidades Autnomas e instrumentos de cooperacin
interterritorial, Parlamento de Andaluca, Tecnos, Madrid, 1990.
-DANET, B., Towards a method to evaluate the Ombudsman role, Administration &
Society, vol. 10, nm. 3, noviembre 1978.
-DE ANDRS ALONSO, F. L., Los defensores del pueblo y los lmites materiales de las leyes
de presupuestos, en Anuario de la Facultad de Derecho de Ourense, Universidad de Vigo,
2003
-DE ESTEBAN, J. y GONZLEZ-TREVIJANO SNCHEZ P. J., Curso de Derecho Constitucional
Espaol, Facultad de Derecho de la universidad Complutense, Tomos I y II, Madrid, 1992-1993.
-DE ESTEBAN, J. y LPEZ GUERRA, L., De la Dictadura a la Democracia, Facultad de Derecho,
Universidad Complutense, Madrid, 1979.
-DE ESTEBAN, J. y LPEZ GUERRA, L., El rgimen constitucional espaol, Labor Universitaria,
Tomos I y II, Barcelona, 1983.
-DE ESTEBAN, JORGE: El Estado de la Constitucin, Ediciones Libertarias-Prodhufi, Madrid,
1992.
-DE LA VALLINA VELARDE, V.: La figura del mediador en el derecho francs.
Documentacin Administrativa n 156, 1973.
-DE MARCOS, A. Jurisprudencia constitucional sobre el principio de cooperacin,
Documentacin Administrativa, n 240, 1994.
533
-DE VEGA GARCA, P., Los rganos del Estado en el contexto poltico-institucional de
proyecto de Constitucin, en obra colectiva La Costituzione spagnola nel tretennale della
Costituzione italiana, Forni, Bolonia, 1978.
-DE VEGA GARCA, P., Jurisdiccin Constitucional y crisis de la Constitucin. En el libro
del mismo autor Estudios Polticos Constitucionales. Mxico, 1980, pgs. 298 y ss.
-DE VEGA GARCA, P., Los rganos del Estado en el contexto poltico -institucional de
proyecto de Constitucin. En la obra colectiva: La Costituzione spagnola riel treten-
nale della costituzione italiana. Bolonia, 1978.
-DE VEGA GARCA, P., "El principio de publicidad parlamentaria y su proyeccin
constitucional", Revista de Estudios Polticos n 43, 1985.
-DE VERGOTTINI, G., Derecho Constitucional Comparado, traduccin Pablo Lucas Verd,
Espasa Calpe, Madrid, 1983.
-DEFENSOR DEL PUEBLO, OFICINA DEL: Defensor del Pueblo y el silencio administrativo,
Documentacin Administrativa, n. 208, 1986.
-DESFEUILLES, H., Le pouvoir de contrle des Parlements nordiques, Librairie Gnrale de Droit et
de Jurisprudence, Pars, 1973.
-DAZ, E., Estado de Derecho y sociedad democrtica, Cuadernos para el Dilogo, Madrid,
1972.
-DEZ BUESO, L., Los defensores del pueblo (Ombudsmen) de las Comunidades
Autnomas, Senado-Departamento de Publicaciones, Madrid, 1999.
-DEZ BUESO, L., Reflexiones para una nueva regulacin constitucional del
Defensor del Pueblo, Revista vasca de administracin Pblica, n 95, 2013.
-DOMNGUEZ MARTIN, S., El Recurso de Amparo y el Tribunal Constitucional. Boletn
Informativo del Ministerio de Justicia, diciembre, 1978.
-DRUKER, P. F., Las nuevas realidades, Edhasa, Barcelona, 1989.
-EGUIGUREN IMAZ, J., El Ararteko o Defensor del Pueblo Vasco, Revista de Estudios
Polticos, n 46-47, 1985.
-ELVIRA PERALES, A., El Defensor de los derechos y otras garantas en Francia, en Revista
General de Derecho Constitucional, n 12, 2011.
-EMBID IRUJO, A., (coord.), Derecho pblico aragons, Justicia de Aragn, Zaragoza, 2008.
-EMBID IRUJO, A., Los comisionados parlamentarios autonmicos y el control de la
Administracin local, Revista de Estudios de la Administracin Local, nm. 238, 1988.
-EMBID IRUJO, A., El control de la Administracin Pblica por los comisionados
parlamentarios autonmicos, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Coleccin
Estudios, Madrid, 1988.
-FAIRN GUILLN, V., Posibilidades y conveniencia de introducir a los
"Ombudsmnnen" en los ordenamientos jurdicos de naciones de habla
ibrica?, Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), n. 14, 1980.
-FAIRN GUILLN, V., Algunos problemas procesales que plantea la Ley Orgnica
del Tribunal Constitucional espaol (el Defensor del Pueblo y los recursos), El
Tribunal Constitucional , Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981.
-FAIRN GUILLN, V., El defensor del pueblo y las entidades locales, en la obra colectiva:
Las Cortes Generales, Vol. II. Direccin General del Servicio Jurdico del Estado, Madrid, 1987.
-FAIRN GUILLN, V., La defensa del derecho de libertad personal en la Historia
y en la actualidad espaolas, Revista de Administracin Pblica, n. 69,
1972.
534
BIBLIOGRAFA
-FAIRN GUILLN, V., Normas y notas sobre el "Ombudsman" de Sue cia,

Revista de Estudios Polticos (Nueva Epoca) , n 21, 1981.
-FAIRN GUILLN, V., N o rm a s y n o t a s so b re e l O mb u d s man d e Fi n landia,
Revista de Administracin Pblica, n 93, 1980
-FAIRN GUILLN, V., Actividades recientes de algunos Ombudsmnnen (incluido el
defensor del pueblo), Revista Espaola de Derecho Administrativo, n 46, 1985.
-FAIRN GUILLN, V., Antecedentes aragoneses en los Juicios de Amparo, Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1971.
-FAIRN GUILLN, V., El Defensor del Pueblo -Ombudsman-, Centro Estudios
Constitucionales, Madrid, 1982.
-FANLO LORAS, A.: Relacin del Tribunal de Cuentas con las Cortes Generales: la Comisin
Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, en la obra colectiva:
Las Cortes Generales Vol. II, Madrid, 1987.
-FARIA BUSTO, L., La obligacin de colaborar con las Instituciones de Fiscalizacin y el
artculo 502.2 del Cdigo Penal, en Auditora Pblica, n 62, 2014.
- FELTRER RAMBAUD, L., Artculo 12, en Rovira Vias, A. (dir.), Comentarios a la Ley
-FERNNDEZ MIRANDA, A., Origen histrico de la inviolabilidad e inmunidad
parlamentaria, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n 10,
monogrfico, 1986
-FERNNDEZ FARRERES, G.: El principio de colaboracin Estado -Comunidades
Autnomas y su incidencia orgnica, Organizacin territorial del Es tado
(Comunidades Autnomas), vol. II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1984.
-FERNNDEZ RODRGUEZ, J. J. Defensor del Pueblo y Defensoras Autonmicas: reflexiones
sobre sus relaciones y posicin recproca, en Teora y Realidad Constitucional, n 26, 2010.
-FERNNDEZ RODRGUEZ, J. J., Defensoras del Pueblo en Espaa: una visin prospectiva,
Universidad de Alcal de Henares, 2014.
-FERNNDEZ RODRGUEZ, J. J., La inconstitucionalidad por omisin. Teora
general. Derecho comparado. El caso espaol , Madrid, Civitas, 1998.
-FERNNDEZ SEGADO, F., El sistema constitucional espaol, Dykinson, Madrid, 1992.
-FERNNDEZ-VIAGAS BARTOLOM, P., La inviolabilidad e inmunidad de los Diputados y
Senadores. La crisis de los privilegios parlamentarios, Civitas. Madrid, 1990
- F IX ZAM UD IO, H.: La protec cin jurdic a y proce sal de los de rec hos
humanos ante las juris dicc iones na c ionales, Unive rsid ad N acional
A utno ma de M xico - Civitas, Mad rid , 19 82 .
-FLIFLET, A., Historical development and essential features of the Ombudsman worldwide,
The Ombudsman Journal, nm. 12, 1994.
-FOLCHI, I. y BAYONA, A., La defensa de los derechos fundamentales y de las libertades
pblicas en el mbito de las Comunidades Autnomas. Instituciones similares al Defensor del
Pueblo, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 6, 1983.
-FRANK, Bernard, The Ombudsman and human rights - Revisited, Israel Yearbook on
Human Rights, vol. 6, 1976.
- GARCIA RUIZ, J. L., El recurso de amparo en el Derecho espaol, Editora Nacional, Madrid,
1980
535
- GONZLEZ MORENO, B., El Estado Social. Naturaleza jurdica y estructura de los derechos
sociales, Civitas, Madrid, 2002.
-GALLEGO HUESCAR, C. y GARCA SOL, F., El Defensor del Pueblo. Competencias,
procedimiento y Derecho comparado, RFDUC, n 67, 1982.
-GAMMELTOFT-HANSEN, H., y AXMARK, F. (eds.), The Danish Ombudsman, The Danish
Ombudsman & Ministry of Foreign Affairs, Djof Publishing, Copenhague, 1995.
-GARCIA LPEZ, E., Inmunidad parlamentaria y Estado de partidos, Tecnos, Madrid, 1989.
-GARCA MORILLO, J., El amparo judicial de los derechos fundamentales, Ministerio de
Justicia, Madrid, 1985.
-GARCA MORILLO, J., El control parlamentario del Gobierno en el ordenamiento espaol,
Congreso de los Diputados, Madrid, 1985.
-GARCA PELAYO, M., El Estado de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1986.
-GARCA RAMREZ, S., Ombudsman y tutela interamericana de los derechos humanos, en
G. Escobar Roca (coord.), El Ombudsman en el sistema internacional de Derechos Humanos:
contribuciones al debate, Dykinson, Madrid, 2007.
-GARCA ROCA, J., El conflicto entre rganos constitucionales, Tecnos Temas clave de la
Constitucin Espaola, Madrid, 1987.
-GARCIA-PABLOS DE MOLINA, A., El llamado Derecho penal poltico de nuevo cuo, sus
presupuestos y directrices, Cuadernos de Poltica Criminal, n 2, 1977
-GARRIDO FALLA, F., Comentarios a la Constitucin, Civitas, Madrid, 1985.
-GELLHORN, W., Ombudsman and others: citizens' protector in nine countries, Cambridge
Mass & Harvard University Press, Cambridge-Massachusetts, 1966.
-GIDDINGS, P., GREGORY, R., MOORE, V., y PEARSON, J., Controlling Administrative action
in the United Kingdom: the role of the Ombudsman system and the court compared, Inter-
national Review of Administrative Sciences, vol. 59, n 2, 1993, pp. 291-310.
-GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO, A., Filosofa del Defensor del Pueblo, en El Procurador del
Comn: Defensor del Pueblo y Comunidades Autnomas, Cortes de Castilla y Len y
Universidad de Valladolid, 1995
-GIL-ROBLES y GIL-DELGADO, A., El Defensor del Pueblo e instituciones similares de mbito
territorial reducido, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm.
4, 1981.
-GIL-ROBLES y GIL-DELGADO, A., El Defensor del Pueblo y el Tribunal Constitucional, Juan
Carlos Castro Lorente (comp.), Libro Homenaje al Profesor Eduardo Ortiz Ortiz, Fundacin
Santo Toms de Aquino, San Jos de Costa Rica, 1994.
-GIL-ROBLES y GIL-DELGADO, A., El Defensor del Pueblo, el Sndic de Greuges y los
comisionados autonmicos, Jornades sobre els deu anys de Jurisprudncia del Tribunal
Constitucional, Parlamento de las Islas Baleares, Palma de Mallorca, 1993.
-GIL-ROBLES y GIL-DELGADO, A., La institucionalizacin del Ombudsman y sus alternativas,
Carlos F. Torezno Roca (ed.), Ombudsman, democracia y derechos humanos, Captulo
Boliviano del Ombudsman, La Paz, 1991.
-GIL-ROBLES y GIL-DELGADO, A., El control parlamentario de la Administracin. (El
Ombudsman), Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1981.
-GIL-ROBLES y GIL-DELGADO, A., El Defensor del Pueblo. (Comentarios en torno a una proposicin de
Ley Orgnica), Cuadernos Civitas, Madrid, 1979.
-GINER DE GRADO, C., El Defensor del Pueblo en la teora y en la prctica, Editorial Popular,
Madrid, 1986.
536
BIBLIOGRAFA
-GINER DE GRADO, C., Los ombudsmen europeos, Tibidabo Edicins, Barcelona, 1986.
-GIRN CARO, C., El rgimen jurdico del Defensor del Pueblo, Universidad de Sevilla, Sevilla,
1997.
-GMEZ MONTORO, . J., El conflicto entre rganos constitucionales, Centro de Estudios
-GMEZ PUENTE, M., La inactividad de la Administracin, Aranzadi, 1997.
-GONZLEZ CASANOVA, J. A., Teora del Estado y Derecho Constitucional, Vicens-Vives.
Barcelona, 1983.
-GONZLEZ ENCINAR, J. J. (coord.), Derecho de Partidos, Espasa, Madrid, 1992.
-GONZLEZ GARCA, I., Una revisin de la potestad de autorreglamentacin del Defensor
del Pueblo desde la perspectiva de la Teora de las Fuentes del Derecho, Teora y Realidad
Constitucional, n 26, UNED, 2010.
-GONZLEZ MORENO, B., El Defensor del Pueblo y la defensa constitucional del derecho de
libertad ideolgica, religiosa y de culto, en J. Martnez-Torrn (ed.), La libertad religiosa y de
conciencia ante la justicia constitucional. Actas del VIII Congreso Internacional de Derecho
Eclesistico del Estado, Comares, Granada, 1998.
-GONZLEZ MORENO, B., El Estado social. Naturaleza jurdica y estructura de los derechos
sociales, Civitas, Madrid, 2002.
-GONZLEZ RIVAS, J. J., Defensa del ciudadano contra los actos del Poder
Legislativo: el control de constitucionalidad de las leyes, Actualidad
Administrativa, n. 16, 1986.
-GONZLEZ-ARES, J. A., El Valedor do Pobo. Del Ombudsman sueco al Comisionado
Parlamentario gallego, Ed. Valedor do Pobo-Tirant lo Blanch, Valencia, 2005
-GRANADOS PREZ, C.: Defensor del Pueblo y Admi nistracin de Justicia (la
supervisin de la Administracin de Justicia), Diez aos de la Ley Org nica del
Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas, Universidad Carlos III de
Madrid (Ctedra Joaqun Ruiz-Gimnez), Madrid, 1992.
-GREGORY, R. y GIDDINGS, P., The Ombudsman in six continents, Amsterdam, IOS Press,
2000.
-GREGORY, R., Building an Ombudsman Scheme: Statutory provisions and operating
practices, The Ombudsman Journal, nm. 12, 1994, pp. 83-116.
-GUERRA-LIBREO ARROYO, G., El Ombudsman, defensor de la equidad, Impuestos de la
Hacienda Pblica, n 365, 1973.
-GUERRA-LIBREO ARROYO, G., El Ombudsman, defensor del ciudadano. Revista de
Estudios de la Vida Local, n 196, 1977.
-GUILLO SNCHEZ-GALIANO, A. y CRDOBA CASTROVERDE, D.: Principio de coordinacin
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Documentacin Administrativa, n. 230-
231, 1992.
-GURRERA ROIG, M., Artculo 6, A. Rovira Vias (dir.), Comentarios a la Ley Orgnica del
Defensor del Pueblo, Aranzadi, Cizur Menor, 2002.
-HARLOW, C. R., Ombudsmen in search of a role, The Modern Law Review, vol. 1, nm. 4,
julio 1978, pp. 446-454.
-HELLER, H., Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1987
-HILL, L., The self-perception of the Ombudsmen: a comparative survey, Caiden, G. (ed.),
International Handbook of the Ombudsman: evolution and present function, Greenwood
Press, Westport, 1983.
537
-HURWITZ, L., The State as defendant. Governmental accountability and the redress of
individual grievances. Studies in Human Rigths, n 2, Aldwych Press, London, 1981.
-HYMAN, Drew, Citizen complaints as social indicators: the negative feedback model of
accountability, The Ombudsman Journal, n 6, 1987.
-IBAEZ GARCA, I., Derecho de peticin y derecho de queja. Dykinson, Madrid, 1993.
-JAMES, R., Private Ombudsmen and public law, Aldershot, Dartmouth, 1997, 1997.
-JELLINEK, G., Teora general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1973.
-JIMNEZ-BLANCO, A., Las relaciones de funcionamiento entre el poder central y los
entes territoriales (supervisin, solidaridad, coordinacin), Instituto de Estudios de la
Administracin Local, Madrid, 1985.
-LA PRGOLA, A.: Ombudsman y Defensor del Pueblo: Apuntes para una investigacin
comparada. Revista de Estudios Polticos n 7, 1979.
-LAMPREAVE PREZ, J. L., El Defensor del Pueblo y la Hacienda Pblica, en Derechos y
garantas del contribuyente. Madrid, Ministerio de Hacienda, 1983.
-LEGRAND, A., L'Ombudsman Scandinave. Etudes compares sur le contrle de
l'Administration, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudente, R. Pichon & R. Duran-
Auzias, Pars, 1970.
-LPEZ BASAGUREN, A., Las relaciones entre el Defen sor del Pueblo y las
figuras similares de las Comunidades Autnomas. Su regulacin en la Ley
36,1985, Revista Vasca de Administracin Pblica, n. 14, 1986.
-LPEZ BASAGUREN, A., Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras similares
de las Comunidades Autnomas. Su regulacin en la Ley 36/1985, Revista Vasca de
Administracin Pblica, nm. 14, 1986.
-LPEZ BASAGUREN, A., Los Derechos Fundamentales en el ordenamiento autonmico
Vasco, Revista de Estudios Polticos. n 4647, 1985.
--LPEZ BASAGUREN, A. y MAESTRO BUELGA, G., El Ararteko, IVAP, Oati, 1993
-LPEZ DE FORONDA VARGAS, F., Algunas reflexiones sobre las relaciones de los defensores
del pueblo con las administraciones pblicas, ponencia en las XIII Jornadas de Coordinacin
entre Defensores del Pueblo, Ed. Servicio de Publicaciones del Diputado del Comn de
Canarias, 1998.
-LPEZ DE SILANES, J., La Institucin del Defensor del Pueblo. Boletn Econmico de
Informacin Comercial Espaola n 2001 y 2002, 1985.
-LPEZ GUERRA, L., Derecho Constitucional. Tomos 1 y II, Tirant lo blanch, Valencia, 1992.
-LPEZ RAMN, F. La caracterizacin jurdica de las Fuerzas Armadas, Centro de Estudios
-LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P., Sobre las inmunidades parlamentarias, en Revista de
Estudios Polticos, n 69, 1990
-LUNA ABELLA, C., Artculo 11, en Comentarios a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo,
en A. Rovira Vias (dir.), Aranzadi, 2002.
-LUQUE SEVILLA, L.: El Defensor de,Pueblo andaluz. Delegacin Interprovincial del Instituto
de Estudios de la Administacin Local, Granada, 1984.
-LUQUE SEVILLA, L.: El Defensor del Pueblo Andaluz, Centro de Estudios Municipales y de
Cooperacin interprovincial de las Diputaciones Provinciales de Almera, Granada, Jan y
Mlaga, 1984.
-MAIORANO, J. L., El Ombudsman. Defensor del Pueblo y de las Instituciones Republicanas, 4
tomos, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1999.
538
BIBLIOGRAFA
-MARCEL R., Le droit de ptition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1982.

-MARTN REBOLLO, L., La va judicial previa al Recurso de Amparo Constitucional. En la
obra colectiva: Tribunal Constitucional, Vol. II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981,
pgs. 1667 a 1709.
- MARTN-RETORTILLO, L., El ruido en el Informe del Defensor del Pueblo sobre 1994, en
Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, n 265, 1995
-MARTINEZ-JANES GARCIA, M., "Medidas de los Defensores del Pueblo ante la falta de
colaboracin de las Administraciones Pblicas: el empleo de la publicidad", en XIII Jornadas
de Coordinacin entre Defensores del Pueblo, Canarias, 1999
-MATSCHER, Franz (ed.), Ombudsman in Europe. The institution, Publications of the Austrian
Human Rights Institute, vol. 5, 1994.
-MELLADO PRADO, P., El Defensor del Pueblo Europeo, quince aos despus, Teora y
Realidad Constitucional n 26, UNED.
-MENNDEZ REXACH, A., La cooperacin, un concepto jurdico?, Docu-
mentacin Administrativa, n. 240, 1994.
-MONTERO RODRGUEZ, C., La tolerancia como valor al servicio de los derechos humanos,
X Jornadas de Coordinacin entre Defensores del Pueblo, Ed. Sndic de Greuges, Barcelona,
1995.
-MONTORO PUERTO, M.: La alternativa Defensor del Pueblo-Ministerio Fiscal.
Revista Internacional de Ciencias Administrativas n 1,1980.
-MORILLO-VELARDE PREZ, J. I., El Defensor del Pueblo Andaluz: cinco aos de existencia,
Administracin de Andaluca. Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. 1, 1990.
-MORILLO-VELARDE PREZ, J. I., El Defensor del Pueblo Andaluz, Autonomies, nm. 19,
diciembre 1994, pp. 75-91.
-MORODO, R., La transicin poltica, Tecnos, Temas clave de la Constitucin espaola,
Madrid, 1984.
-MORTATI, C., Instituzioni di Diritto pubblico, Cedam, Padova, 1969
-MORTATI, C., L'Ombudsman (II difensore civico), Torino, 1974. Instituzioni di Diritto
pubblico, Cedam, Padova, 1969, tomo I.
-MOURE PINO, A. M., El Ombudsman, Dyckinson, Madrid, 2014.
-MLLER, A. y SEIDENSTICKER, F., Manual. El papel de las Instituciones Nacionales de
Derechos Humanos en el proceso de los rganos creados en virtud de los Tratados de
Naciones Unidas, Ed. Red de Instituciones Nacionales para la Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos del Continente Americano, CNDH de Mxico e Instituto Alemn de
Derechos Humanos, Mxico, 2008.
-OEHLING RUIZ, H., El Defensor del Pueblo: algunos problemas en su adaptacin orgnico-
funcional, Revista de Estudios Polticos, nm. 72, 1991, pp. 89-128.
-OLIVER ARAUJO, J., El recurso de amparo. Facultad de Derecho, Palma de Mallorca, 1986.
-OOSTING, M., The Ombudsman and his environment: a global view, en L. C. Reif (ed.),
The International Ombudsman Anthology; Select writings from the International
Ombudsman Institute, Kluwer Law International, The Hague, London-Boston, 1999
-ORTEGA, L., La coordinacin de la Administracin del Estado, Documentacin
Administrativa, n 230-231, 1992.
-ORTIZ GONZLEZ, A. L., Artculo 13, en Rovira Vias, A. (dir.), Comentarios a la Ley
539
-OTERO PARGA, M. M. y ROVIRA FLREZ DE QUIONES, M. C., La peticin en el

constitucionalismo espaol, Los derechos fundamentales y libertades pblicas, vol. II, XIII
Jornadas de Estudio, Direccin General del Servicio Jurdico del Estado, Madrid, 1993.
-OTERO PARGA, M. M. y SOLETO MUOZ, H., (coords.), Mediacin y solucin de conflictos:
habilidades para una necesidad emergente, Tecnos, Madrid, 2007.
-OTERO PARGA, M. M., La tica del mediador, en Carretero Morales, E., Ruiz Lpez, C.,
Soleto Muoz, H, (coords.) Mediacin y resolucin de conflictos: tcnicas y mbitos, Tecnos,
Madrid, 2013.
-OTERO PARGA, M. M., Las races histricas y culturales de la mediacin, Mediacin y
solucin de conflictos: habilidades para una necesidad emergente, Tecnos, Madrid, 2007.
-OTERO PARGA, M. M., Los modelos tericos de la mediacin, Mediacin y solucin de
conflictos: habilidades para una necesidad emergente, Tecnos, Madrid, 2007.
-OTERO PARGA, M. M., Ventajas e inconvenientes de la mediacin, Mediacin y solucin
de conflictos: habilidades para una necesidad emergente, Tecnos, Madrid, 2007.
-PAREJO ALFONSO, L., El Defensor del Pueblo como institucin de control de la
Administracin Pblica (contenido y alcance de su funcin, procedimiento d e actuacin
y tipos, efectos y publicidad de sus resoluciones, en la obra colectiva: Diez aos de la L.
Orgnica del Defensor del Pueblo Problemas y perspectivas. Universidad Carlos III,
Madrid, 1992.
-PAREJO ALFONSO, L., Relaciones interadministrativas y de conflicto en la Ley Bsica de
Rgimen Local, Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, n. 238, 1988.
-PEARCE, Dermis, The Ombudsman: review and preview. The importance of being
different, The Ombudsman Journal, n 11, 1993.
-PELLN RIVERO, R., El Defensor del Pueblo. Legislacin espaola y Derecho Comparado,
en Informe, 3 edicin aumentada, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Presidencia del
Gobierno, 1982.
-PELLN RIVERO, R., Un Ombudsman para Espaa? Documentacin Administrativa n
170, 1976.
-PELLN RIVERO, R.: Las metamorfosis del "Ombudsman", Documentacin
Administrativa, n 161, 1974.
-PEARRUBIA IZA, J. M., Ombudsman Militar y Defensor del Pueblo, Dilex, Madrid, 2001.
-PREZ CALVO, A., Aspectos constitucionales del Defensor del Pueblo. Revista de Derecho
Poltico n 4, 1979.
-PREZ CALVO, A., Comentario al artculo 54, en obra colectiva, Alzaga Villamil, O. (dir.),
Comentarios a las Leyes Polticas. Constitucin Espaola de 1978, Edersa, Madrid, 1984.
-PREZ CALVO, A., Defensor del Pueblo y comisionado parlamentario vasco. Revista Vasca
de Administracin Pblica, n 3, 1982.
-PREZ CALVO, A., El Defensor del Pueblo, en la obra colectiva Gnzalez Encinar, J. J.
(coord.), Diccionario del sistema poltico espaol, Akal, Madrid, 1984.
-PREZ CALVO, A., Rasgos esenciales del Defensor del Pueblo segn la Constitucin y la Ley
Orgnica 3/1981, de 6 de abril. Revista de Derecho Poltico n 11, 1981.
-PREZ FRANCESCH, J. L., El Defensor del Pueblo en Espaa: balance de veinticinco aos de
experiencia constitucional, Revista de Estudios Polticos, n 128, 2005.
-PEREZ LUO, A. E., Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin, Tecnos, Madrid,
1986
-PREZ LUO, A. E., Los derechos fundamentales, Tecnos, Madrid, 1984.
540
BIBLIOGRAFA
-PREZ LUO: Los derechos fundamentales. Tecnos, (temas claves de la Constitucin

Espaola), Madrid, 1988.
-PREZ ROYO, J., Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 1994.
-PREZ ROYO, J., Introduccin a la Teora del Estado, Blume, Barcelona, 1980,
-PREZ-UGENA Y COROMINA, M., Defensor del Pueblo y Cortes Generales, Madrid,
Congreso de los Diputados, 1996.
-PITARCH, I. E., El Ombudsman en el estado intervencionista, en la obra colectiva: El
control parlamentario de gobierno en las democracias pluralistas, Ramrez, M., III Jornadas
Internacionales de Ciencia Poltica y Derecho Constitucional, Ed. Labor, Barcelona, 1978,
-PIZZORUSSO, A., Lecciones de Derecho Constitucional. Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid, 1984.
-PONCE SOL, J., La defensa de los derechos de los ciudadanos y de la buena administracin
en el ejercicio privado de funciones pblicas: el papel de los Ombudsman en el marco de una
sociedad decente, en La prestacin privada de servicios de inters general y buenas
prcticas corporativas, Sndic de Greuges de Catalua, 2014.
-PORTERO MOLINA, J. A., Artculo 17, en Comentarios al Estatuto de Autonoma de la
Comunidad Autnoma de Galicia, J. L. Carro Fernndez-Valmayor (dir.), Ed. Ministerio para
las Administraciones Pblicas, Madrid, 1991.
-PUGH, Idwal, The Ombudsman. Jurisdiction, powers and practices, Public Administration,
n 56, 1978.
-PUY MUOZ, F., La expresin mediacin jurdica: un anlisis tpico, en Otero Parga, M.
M. y Soleto Muoz, H., (coords.), Mediacin y solucin de conflictos: habilidades para una
necesidad emergente, Tecnos, Madrid, 2007.
-QUADRA-SALCEDO Y FERNNDEZ DEL CASTILLO, T., El recurso de amparo y los derechos
fundamentales en las relaciones entre particulares, Civitas, Madrid, 1981.
-QUINTERO OLIVARES, G., Cdigo penal, Aranzadi, Cizur Menor, 2004.
-RAMI, C., La prestacin de servicios de inters general, en La prestacin privada de
servicios de inters general y buenas prcticas corporativas, Sndic de Greuges de Catalua,
2014.
-REIF, L. C. (ed.), The Ombudsman concept, International Ombudsman Institute, Edmonton,
1995.
-REIF, L. C., Introduction, en obra colectiva The International Ombudsman Anthology;
Select writings from the International Ombudsman Institute, ed. Kluwer Law International,
The Hague, London-Boston, 1999.
-REIF, L. C., The Promotion of the International Human Rights Law by the Office of the
Ombudsman, en L. C. REIF (ed.), The International Ombudsman Anthology; Select writings
from the International Ombudsman Institute, Ed. Kluwer Law International, The Hague,
London-Boston, 1999.
-REIF, L. C.; MARSHALL, M. y FERRIS, Ch. (eds.), The Ombudsman: diversity and
developement, International Ombudsman Institute, Edmonton, 1993.
-RETUERTO BUADES, M,. El Defensor del Pueblo, institucin de garanta no jurisdiccional
del Derecho nacional y comunitario, Revista de las Cortes Generales, nm. 29, 1993, pgs. 7
a 20.
-RETUERTO BUADES, M,. The citizen with regard to the institution of the Ombudsman in
Spain. En Newsletter. European Ombudsmen N 2, 1994.
541
-RETUERTO BUADES, M., Perspectivas de los Derechos Humanos en la dcada de los

noventa: nuevos mecanismos jurdicos de proteccin, en Los Derechos Humanos, cuarenta
aos despus: 1948-1988. (Puy Muoz, F. (coord.), Universidad Internacional del Atlntico.
Santiago de Compostela, 1990.
-RIB, R., VINTR, J. y ARAGONS, I., El marco internacional de la institucin del
Ombudsman, Ed. Sndic de Greuges de Catalua, Barcelona, 2014.
-RICH OLIVA, M.: Defensor del Pueblo. Procedimiento de tramitacin de las quejas. En
Esquemas procesales, Tomo II. Bosch, Barcelona, 1991.
-ROCA ROCA, E.: El Defensor del Pueblo en las Comunidades Autnomas, Revista de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, n 3, XXXXXXXXXXX
-ROCA, M. J., La tolerancia en el Derecho, Ed. Colegio de Registradores de la Propiedad y
Mercantiles de Espaa, Madrid, 2009.
-RODRGUEZ, Y., Le dfenseur du pueple ou l'Ombudsman espagnol, Revue Internationale
de Droit Compar, n 4, 1982.
-RODRGUEZ-ARANA MUOZ, J. (dir.) y CALVO CHARRO, M., (coord.) La Administracin
pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002.
-RODRGUEZ-ZAPATA Y PREZ, J., La Ley Orgnica del Consejo de Estado, en Cuadernos de
Documentacin del Instituto Nacional de Prospectiva, n 7, Madrid, 1980.
-RODRGUEZ-ZAPATA Y PREZ, J., Los Reglamentos parlamentarios y su posicin en el
sistema de fuentes del Derecho espaol, en I Jornadas de Derecho Parlamentario, vol. 1.
Monografas 3. Congreso de los Diputados, Madrid 1985
-ROVIRA VIAS, A., El derecho de queja, en Revista de Estudios Polticos, n 94, Madrid,
1996.
-ROVIRA VIAS, A., El Defensor del Pueblo en Espaa en la obra colectiva La Defensora
del Pueblo: retos y posibilidades, 1995.
-ROWAT, D. C., Why an Ombudsman to supervise the Courts?, The Ombudsman Journal, n
10, 1992, pp. 27-37.
-ROWAT, D. C., The Ombudsman Plan: essays on the worldwide spread of an idea, Ed.
McClelland & Stewart, Carlenton Library, n 67, 1973.
-ROWAT, D. C., The Ombudsman, citizen's defender, George Allen & Unwin, Ltd., Londres-
Estocolmo, segunda edicin 1968.
-RUBIO LLORENTE, F., La forma del poder (estudios sobre la Constitucin), Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993.
-RUDOLPH, S.: Sweden's guardians of law, The Ombudsman citizen's defender (dir. D. C.
Rowat), ed., Allen & Unwin, London, 1968.
-RUIPREZ ALAMILLO, J., El derecho constitucional a la vivienda y la problemtica de su
arrendamiento en el Estado social, en La proteccin del arrendador como instrumento para
dinamizar el mercado del alquiler de viviendas. Perspectiva desde la reforma, R. Colina Garea
(dir.), Aranzadi, Cizur Menor, 2014.
-RUIPREZ ALAMILLO, J., Formacin y determinacin de las Comunidades Autnomas en el
ordenamiento constitucional espaol, Tecnos, Madrid, 1988.
-RUIZ CEZAR, M., El papel del defensor del pueblo en la proteccin y tutela de l os
derechos de los ciudadanos, en la obra colectiva: Introduccin a los Derechos
Fundamentales. Vol. III. Ministerio de Justicia, Madrid, 1988.
-RUIZ-GIMNEZ CORTS, J., El Defensor del Pueblo como institucin constitucional, como
problema y como utopa, Las Cortes Generales, vol. 1, 1987.
542
BIBLIOGRAFA
-RUIZ-GIMNEZ CORTES, J., El Defensor del Pueblo como institucin constitucional,

como problema y como utopa. En la obra colectiva: Cortes Generales. Vol.I.
Madrid. Instituto de Estudios Fiscales, 1987.
-RUIZ-GIMNEZ CORTS, J., El Defensor del Pueblo y las instituciones democrticas,
Espaa Hoy, Unin Editorial, Madrid, 1984.
-RUIZ-GIMNEZ CORTES, J., El Defensor del Pueblo, Poder Judicial, n 6, 1983.
-RUIZ-RICO, J. J., El Defensor del Pueblo Andaluz, en Porras Nadales, A. y Ruiz-Rico, J. J.
(dirs.), El Estatuto de Autonoma de Andaluca, volumen IV, Las garantas, Ariel, Barcelona,
1990.
-SINZ MORENO, F. Defensor del Pueblo y Parlamento, en Diez aos de la Ley Orgnica del
Defensor del Pueblo, Problemas y perspectivas, Madrid, 1992
-SAINZ MORENO, F., Constitucion Espaola. Trabajos Parlamentarios. Cortes
Generales, Madrid, 1989.
-SAINZ MORENO, FERNANDO: Defensor del Pueblo y parlamento. Relaciones con las
Cmaras. En la obra colectiva: Diez aos de la L.O.D.P. Problemas y perspectivas.
Universidad Carlos III, Madrid, 1992, pgs 5 a 71.
-SAN MARTN, J.: La importancia del Ombudsman regional, Tercera
Conferencia Europea del Ombuds man, Instituto Europeo del Ombudsman,
Vitoria-Gasteiz, 1993.
-SAN PIO, C., El Ombudsman . Boletn informativo de Ciencia Poltica N6, 1971.
-SNCHEZ AGESTA, L., Sistema Poltico de la Constitucin Espaola de 1978. Edersa.
Madrid, 1991.
-SNCHEZ FERRIZ, R., El derecho de peticin y su ejercicio ante las cmaras, en la obra
colectiva: Cortes Generales. Vol. III, Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1987.
-SNCHEZ MORN, M. La coordinacin administrativa como concepto jurdico,
Documentacin Administrativa, n 230-231, 1992.
-SNCHEZ MORN, M., El recurso de amparo constitucional: naturaleza jurdica,
caractersticas actuales y crisis, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1987.
-SNCHEZ MORN, M.: La legitimacin activa en los procesos constitucionales,
Revista Espaola de Derecho Constitucional, n. 9, 1983.
-SNCHEZ SAUDINS, J. M., La insoportable levedad del ser: el Defensor de los
Derechos establecido en la Constitucin f rancesa, Cuadernos de Derecho
Pblico, n 34-35, revistasonline, INAP, 2008.
-SNCHEZ SAUDINS, J. M., El control parlamentario indirecto: el Defensor del Pueblo, en
A. Palomar Olmeda y M. Garcs Sanagustn (dirs.), La gestin de los fondos pblicos: control
y responsabilidades, Aranzadi, Cizur Menor, 2013.
-SANTAMARA PASTOR, J. A., El Defensor del Pueblo y la Administracin de Justicia. Mesa
redonda (Madrid, 1-6 de julio de 1981), Presidencia del Gobierno, Servicio Central de
Publicaciones, 2 ed., Madrid, 1983.
-SANTAOLALLA LPEZ, F.: Crnica Parlamentaria. Votacin del candidato a Defensor del
Pueblo, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n. 6, 1982. Derecho Parlamentario
espaol, Ed. Nacional, Madrid, 1984.
-SANTOLAYA MACHETTI, P., En torno al principio de cooperacin, Revista de Derecho
Poltico, UNED, n. 21, 1984.
-SANTOLAYA MACHETTI, P., Descentralizacin y cooperacin: Introduccin al
estudio de los mecanismos de cooperacin en los Estados basados en la
543
descentralizacin poltica: su aplicacin al caso espaol, Instituto de Estudios de

la Administracin Local, Madrid, 1984.
-SENDN GARCA, Transparencia y acceso a la informacin pblica, en J. Rodrguez Arana y
M. A. Sendn Garca, Transparencia, acceso a la informacin y buen gobierno, Comares,
Granada, 2014, pg. 93. Tambin incide en esta idea D. ORDEZ SOLS, El derecho de
informacin del ciudadano, la proteccin de datos personales y la transparencia de la
Administracin, en Revista del Poder Judicial n 73, 2004.
-SFIKAS, D., El Ombudsman en Espaa. En Reforma Administrativa, n 43-44, 1990.
-SICA, M., Il Difesore Civico nell'ordinamento regionale, Giuffr ed., Milano, 1993.
-SILVEIRA, L.: El Defensor del Pueblo en Portugal, Revista de Estudios Polticos (Nueva
Epoca), n 60-61, 1988.
-SODERMAN, J.: El Ombudsman en Finlandia, Cuadernos de la Ctedra
Fadrique Furi Ceriol , Universidad de Valencia, n. 3, 1993.
-SODERMAN, J., Der Defensor del Pueblo: ein spanischer Ombudsman, Archiv del
offentlichen Rechts n 2, 1985.
-SOLE TURA, J., y APARICIO, M. A., Las Cortes Generales en el sistema constitucional, Tecnos,
(Temas clave de la Constitucin espaola), Madrid, 1984.
-STACEY, F., Ombudsman Compared, Clarendon Press, Oxford, 1978.
-STACEY, F., The British Ombudsman, Clarendon Press, Oxford, 1971.
-STARCK, Ch., Races histricas de la libertad religiosa moderna, en Revista Espaola de
Derecho Constitucional, n 47,
-STENBERG, H., LOmbudsman sudois pour les consommateurs, en Revue International
de Droit Compar, Paris, jul-sep. 1974
-SUAY RINCN, J.: La competencia de coordinacin, GMEZ-FERRER MORANT, R. (dir.), La
provincia en el sistema constitucional, Civitas, Madrid, 1991.
-TAMARIT SUMALLA, J.M., en la obra colectiva Cdigo Penal, Aranzadi, 2002
-TIETGEN-COLLY, C., Le Dfenseur des droits: un OVNI dans le ciel constitutionel, en
Petites affiches, n 254, 2008.
-TOMAS Y VALIENTE, F., La defensa de la Constitucin. Revista de Derecho Poltico (UNED),
n 16, 1982-1983
-TORN JIMNEZ, J. J., Algunas ideas sobre el Derecho Administrativo y la Administracin
Pblica. Documentacin Administrativa, n 167, 1975.
-TORNOS MAS, J.,: La situacin actual del proceso Contencioso-Administrativo. En la obra
colectiva: Administraci local, Administraci de Justicia (Ponencies i comunicacions),
Barcelona, 1988, pg. 32.
-TORRES DEL MORAL, A., Estado de Derecho y Democracia de Partidos. Facultad de Derecho
de la Universidad Complutense, Madrid, 1991.
-TORRES DEL MORAL, A., Principios de Derecho Constitucional Espaol. Tomo I. Facultad de
Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1992.
-TRUYOL Y SERRA, A., Los derechos humanos, Tecnos, Madrid, 1994.
-ULL PONT, E., El Defensor del Pueblo. En la obra colectiva: Lecturas sobre la Constitucin
espaola. Tomo II, UNED, Madrid, 1978.
-VARELA SUANZES-CARPEGNA, J., La naturaleza jurdica del Defensor del Pueblo, Revista
Espaola de Derecho Constitucional, n. 8, 1983.
-VARELA SUANZES-CARPEGNA, J., Los Ombudsmen regionales en el ordenamiento jurdico
espaol: su mbito subjetivo de competencias, Los procesos de formacin de las
544
BIBLIOGRAFA
Comunidades Autnomas. Aspectos jurdicos y perspectivas polticas, vol. 2, Parlamento

vasco, Granada, 1984.
-VENEGAS ALVAREZ, S., Origen y devenir del Ombudsman. Una institucin encomiable?
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1988.
-VERA PADIAL, M., Notas sobre la adaptacin del ombudsman a los ordenamientos de las
comunidades autnomas, en Autonomes. Revista Catalana de Derecho Pblico, n 19,
1994,
-VILLAGMEZ CEBRIN, A. J.: Defensor del Pueblo y Tribunales de Justicia,
Revista La Ley, n." 1025, 1984.
VIAS OTERO, A., Del Tribuno plebis romano al Defensor del Pueblo, La Ley n 1.025,
Madrid, 1984.
-VISEDO MAZN, F. J., El Defensor del Pueblo en el mbito de las Comunid ades Aut-
nomas: principales problemas que se plantean, Las Cortes Generales, vol. 3, Instituto
de Estudios Fiscales, Madrid, 1987.
-VISEDO MAZN, F. J., El Defensor del Pueblo: Instituciones similares en el mbito de las
Comunidades Autnomas. En Congreso Nacional de Ciencia Poltica N. 4, 1984, Alicante,
Secretariado de Publicaciones de la Universidad, 1980.
-VISEDO MAZN, F. J., El Ombudsman, el Defensor del Pueblo en la Constitucin
espaola. En la obra colectiva: Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978, Valencia,
Universidad, 1980.
-VVAA, International Symposium. The experience of the Ombudsman today. Proceedings,
National Commission for Human Rigths, Mxico, 1992.
-VVAA, The Fourth International Conference of the International Ombudsman Institute. The
Ombudsman and the strengthening of citizen rigths. The challenge of the XXI century.
Proceedings. October 20-24th 1996, Buenos Aires, Argentina, 1997.
-VVAA., Nuevo Derecho Constitucional Comparado, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000.
-VVAA., El Defensor del Pueblo, Boletn de Informacin del Ministerio de
Justicia, n. 1.507, 1988.
-VVAA., Jornada de estudio sobre el Ararteko (Oati, marzo 1989), Anuario de Jornadas
1989-1990, Servicio de Estudios del Instituto Vasco de Administracin Pblica, Instituto
Vasco de Administracin Pblica, Oati, 1991.
-VVAA., Reclamaciones sobre la actividad de las administraciones. Datos del Defensor
del Pueblo y del Sndic de Greuges. En la obra colectiva: Administraci Local.
Administraci de justicia (Ponncies i comunicacions), Barcelona, 1988.
-VVAA., Defensor del Pueblo y el Silencio Administrativo, en Documentacin Administrativa
n 208, 1986.
-VVAA., Defensor del Pueblo y la Administracin. Mesa redonda organizada por el Centro de
Estudios Constitucionales y Direccin General de Ordenacin y Desarrollo Administrativo (1,
2 y 6 de julio de 1981), Presidencia de Gobierno, Madrid, 1983, 2a ed.
-VVAA., Diez aos de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas.
Jornadas celebradas los das 14 y 15 de enero de 1992, Ctedra Joaqun Ruiz-Gimnez de
Estudios sobre el Defensor del Pueblo, Universidad Carlos III de Madrid, Madrid, 1992.
-VVAA., El proyecto de Ombudsman para Amrica Latina. Cuadernos de documentacin,
Serie III, Cuestiones Iberoamericanas, n 1. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1986.
545
-VVAA., Fourth European Ombudsman Conference. Consolidation of legal rigths

establishments in Europe. Berlin, May 31th 1994 - June 4th 1994, European Ombudsman
Institute & Petition Committe of the House of Representatives, 1995.
-VVAA., Jornadas sobre reformas estatutarias, derechos sociales y defensores del pueblo
autonmicos, ed. Defensor del Pueblo Andaluz, Sevilla, 2005.
-VVAA., Ley Orgnica del Defensor del Pueblo. Trabajos Parlamentarios. Cortes Generales,
Madrid, 1987.
-VVAA., The Second International Ombudsman Conference, Jerusalem, Israel, October 27-
30th 1980. Opening of the International Ombudsman Institute, October 28th 1980. The
International Ombudsman Seminar, November 2-4th 1980, Jerusalem, 1981.
-VVAA., Third European Ombudsman Conference. The importance of the regional
Ombudsman, European Ombudsman Institute y Ararteko. Vitoria-Gasteiz, 1993.
-VVAA., Third International Ombudsman Conference: report. Stockholm, June 25-28th 1984,
Riksdagens Ombudsmanna, exp., Estocolmo, 1985. Proceedings of the Round Table with
European Ombudsmen, organised by the Secretariat General of the Council of Europe in co-
operation with the Spanish Defensor del Pueblo. Madrid, 5-6th June 1985, Directorate of
Human Rights, Council of Europe, Estrasburgo, 1987.
-WIENSLANDER, B.: The Parliamentary Ombudsman in Sweden, The Bank of Sweden
Tercentenary Foundation, 1994.
-YUBERO MARTINEZ, T. El Justicia de Aragn: sus funciones jurisdiccionales, Revista de la
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n. 74, 1988.
-ZAGREBELSKY, G., Problemi costituzionali sulla nomina di un Commissario parlamentare in
Italia, en Mortati, C. (coord.), LOmbudsman (Il difensore civico). Studi di diritto pubblico
comparato, III. Unione Tipogrfico-Editrice Torinese, Turn, 1974.
-ZAGREBELSKY, G., Le inmunit parlamentare. Natura e limiti di una garanzia costituzionale,
Einaudi, Torino, 1979.
546

AndresAlonso FernandoLuisde TD 2015

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

AndresAlonso FernandoLuisde TD 2015

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Los defensores del pueblo en el Estado

social y democrtico de Derecho espaol

Fernando Luis de Andrs Alonso

Tesis doctoral UDC / 2015

Autor: Fernando Luis de Andrs Alonso

Tesis doctoral UDC / 2015

Director: Prof. Dr. D. Jos Antonio Portero Molina

Tutor: Prof. Dr. Javier Ruiprez Alamillo

Departamento o Programa de doctorado:

Departamento de Derecho Privado

Programa regulado por RD 185/1985

1. Los antecedentes y el surgimiento de los ombudsman ...................... 1

1. Una institucin nueva y sus supuestos precedentes histricos en

1. El Defensor del Pueblo y el Estado Autonmico: los defensores de

1. El principio de independencia como elemento estructural de los

1. Las normas reglamentarias de organizacin y funcionamiento de las

1. Las funciones de los defensores ..................................................... 233

1. Las quejas, su procedimiento y sus requisitos

d) Las actuaciones de oficio ........................................................ 303

1. La competencia general del Defensor del Pueblo y su concurrencia

1. La presentacin de los informes como medio de relacin con el

1. La participacin en los mecanismos internacionales de proteccin de

1. Los defensores del pueblo y sus caractersticas fundamentales ..... 487

7. La proliferacin de otros defensores .............................................. 508

BIBLIOGRAFA .................................................................................... 529

En esta investigacin se aborda el estudio de los elementos esenciales para su

O crecemento das funcins do Estado trouxo consigo un incremento dos conflitos

Nesta investigacin abrdase o estudo dos elementos esenciais para a sa

dos defensores; a relacin dos defensores do pobo autonmicos e o defensor do pobo,

La figura del Ombudsman aparece en el panorama constitucional por primera vez en

La evolucin hacia la naturaleza parlamentaria de la figura, que es hoy una

La definitivo perfil parlamentario de 1809 la atribuye Bexelius a la percepcin de una

En este texto constitucional se configura el Justitie-Ombudsmannen como un

Al tratarse de un rgano parlamentario, el Ombudsman deba realizar anualmente una

A travs del Ombudsman el Parlamento conformaba una longa manus especializada en

Como ya tuvimos oportunidad de sealar, el surgimiento de la figura se produce en un

La evolucin del principio monrquico en Europa y la apertura del panorama poltico

Tambin se fue difuminando el carcter de mandatario del Parlamento que hasta

obediencia al mandato imperativo previamente establecido, sino que simplemente se

Esta progresiva evolucin se consolida con nitidez en la configuracin del Ombudsman

La labor de la institucin se centra en el ejercicio de la auctoritas que le confiere el

personal y en el ejercicio cotidiano de la labor que se le encomienda. La autoridad de

Sin embargo, en algunos aspectos la institucin sueca salida de la Constitucin de 1975

constitucional de 195317. El Ombudsman dans presenta aspectos novedosos en

2. La expansin universal de la figura del Ombudsman

A partir de este modelo, el xito del Ombudsman y de la frmula de garanta

Sin embargo, junto al surgimiento de los Ombudsman parlamentarios, y en gran parte

En cualquier caso la proliferacin de Ombudsman en el mbito pblico y privado es

Efectivamente, en la actualidad, un gran nmero de Estados democrticos han acogido

Tambin muchos pases iberoamericanos vienen incorporando la figura del

necesariamente a la consagracin del principio democrtico, por lo que es cada vez

Este mismo proceso expansivo y ligado a los procesos de transicin democrtica se ha

Adems, recientemente se han creado figuras de carcter supranacional, como el

La importante expansin de los Ombudsman por el mundo tiene su reflejo en la

El papel de los Ombudsman, mediadores y dems instituciones nacionales de

Otra muestra de la proliferacin internacional del Ombudsman es el surgimiento de

Un factor fundamental en la apertura de la figura hacia nuevos modelos o funciones ha

long-established democracies, los Ombudsman son fundamentalmente un suplemento

En el cambio de perspectiva apuntado, que condujo a que muchas de la nuevas

3. Los diferentes perfiles de los ombudsman en el mundo

Ya hemos dejado constancia de que la configuracin que podramos considerar como

Con el crecimiento de las polticas pblicas, de la intervencin y de la administracin

Ombudsman sectoriales con similitudes a la figura constitucional, entre los que

La eleccin de los Ombudsman suecos recae en el Parlamento, aunque con