Revista de la

CEPAL
Secretario Ejecutivo
Gert Rosenthal

Secretario Ejecutivo Adjunto de

Desarrollo Econmico y Social
Andrs Bianchi

Secretario Ejecutivo Adjunto de

Cooperacin y Servicios de Apoyo
Robert T. Brown

Director de la Revista
Anbal Pinto

Secretario Tcnico
Eugenio Lahera

NACIONES UNIDAS
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
SANTIAGO DE CHILE, ABRIL 1988
 Revista de la
CEPAL

Santiago de Chile Nmero 34

SUMARIO

Una poltica econmica para el desarrollo. Norberto Gonzlez. 7

Balance y renovacin en el paradigma estructuralista del desarrollo latinoamericano.

Osvaldo Rosales. 19

Esbozo de un planteamiento neoestructuralista. Ricardo Ffrench-Davis 37

Neoliberalismo versus neoestructuralismo en Amrica Latina. Sergio Bitar. 45

Los desafos de Amrica Latina en el mundo de hoy. Guillermo Maldonado. 65

La comercializacin internacional de productos bsicos y Amrica Latina. Mikio Kuwayama. 81

Empleo urbano: investigacin y polticas en Amrica Latina. Vctor E. Tokman. 119

La pequea y mediana industria en el desarrollo de Amrica Latina. Mario Castillo

y Claudio Cortellese. 139

Las ideas de Prebisch sobre la economa mundial. Armando Di Filippo. 165

Prebisch pensador clsico y heterodoxo. Benjamn Hopenhayn. 177

Ral Prebisch, banquero central. Felipe Pazos 189

Dependencia, interdependencia y desarrollo. Ral Prebisch. 205


REVISTA DE LA CEPAL N 34
Esbozo de un
planteamiento
neoestructuralista
Ricardo Ffrench-Davis
Por primera vez en cuatro decenios, Amrica Latina
enfrenta en los aos ochenta un prolongado perodo
de retroceso en su desarrollo. El reencuentro con el
progreso pasa por la reformulacin de estrategias de
desarrollo que ofrezcan un enfoque tcnicamente
coherente y polticamente viable.
El autor presenta un contrapunto de los enfoques
neoliberal y neoestructuralista, tanto en su dimensin
terica como en su aplicacin al diseo de polticas
pblicas. En la seleccin de aspectos en los cuales am-
bos enfoques difieren acentuadamente han influido el
estado de desarrollo de Amrica Latina y las perspecti-
vas de la economa internacional.
El autor ilustra su anlisis con ejemplos del desem-
peo econmico de la regin, antes y despus de hacer
su aparicin la crisis de la deuda, y destaca las concep-
ciones tericas subyacentes y las recomendaciones de
poltica resultantes de uno y otro enfoque. Por ltimo,
destaca la necesidad de profundizar en el enfoque
neoestructuralista, sobre todo en el diseo de polticas
(cmo y cundo hacer qu), para construir un futuro
de mayor crecimiento, equidad y autonoma regional.
* Vicepresidente de la Corporacin de Investigaciones
Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN).
Introduccin
No es tarea fcil esbozar un enfoque econmico
alternativo al ortodoxo. Este ltimo es relativa-
mente simple y preciso, e incluso su caracteriza-
cin se ha hecho ms sencilla luego de los cam-
bios que experiment en los aos setenta. La
presencia predominante del enfoque monetario
de la balanza de pagos lo torn ms simple, y sus
conclusiones y recomendaciones de poltica eco-
nmica se hicieron ms extremas. Al producirse
la crisis de la deuda en los inicios de los aos
ochenta, el planteamiento ortodoxo, responsable
en parte de esa crisis,1 pareci perder terreno.
Sin embargo, esto fue de corta duracin, ya que
los enfoques tericos y aplicados de carcter or-
todoxo o neoliberal han mantenido una posicin
dominante en la conduccin de la crisis de la
deuda.
Amrica Latina cumpli un exitoso proceso
de desarrollo a lo largo de tres decenios, entre
1950 y 1980. Pese a serias imperfecciones, logr
un crecimiento superior al 5% anual. En los aos
ochenta, en cambio, ha exhibido un resultado
notablemente inferior. Hoy va en busca de una
nueva estrategia de desarrollo, adecuada a su
calidad de regin ya semiindustrializada y a un
escenario econmico internacional que, para los
aos venideros, se prev distinto al de los dece-
nios precedentes.
En ese marco, el resurgimiento que han ex-
perimentado planteamientos de carcter neoes
tructural nos parece de gran utilidad en la defini-
cin de estrategias coherentes y eficaces.
Este artculo, sujeto a inevitables limitaciones
y simplificaciones, presenta en la seccin i un
somero recuento de la relacin entre estructura-
lismo y neoestructuralismo. En la seccin u bos-
queja un contrapunto entre los principales ras-
gos tericos del enfoque neoliberal (tambin lla-
mado neoconservador en los Estados Unidos,
ortodoxo o monetarista) y los del enfoque neoes-
tructuralista, y hace lo mismo con las principales
recomendaciones de poltica econmica de am-
bos enfoques. Unas breves conclusiones, conteni-
das en la seccin m, cierran el trabajo.
'Respald el endeudamiento excesivo al propugnar la
liberalizacin de los mercados financieros, y al sostener que
endeudarse era un "buen negocio" que al ser realizado por
agentes privados se autorregulaba.
38
I
El neoestructuralismo y su origen
Ningn enfoque terico parte de cero. Todos se
construyen sobre las concepciones dominantes
contemporneas, por extensin o por anttesis.
As ha sucedido con el pensamiento clsico, el
marxista, el keynesiano. Bajo la influencia de
fenmenos sociales y econmicos, y ante cambios
de correlacin de las fuerzas polticas, surgen y
declinan diferentes enfoques. A veces renacen
algunos con precedentes lejanos en la historia.
Un ejemplo ilustrativo es el del enfoque moneta-
rio de la balanza de pagos, que recuerda al pa-
trn oro y a los procesos de ajuste automtico del
siglo xix.
Lo que constituye la creacin, positiva o ne-
gativa, es la redosificacin de muchos elementos
conocidos, y la adicin de algunos nuevos y de
otros olvidados. La nueva combinacin, sin em-
bargo, puede llevar a interpretaciones y reco-
mendaciones radicalmente distintas, pese a tener
componentes comunes con el enfoque contra-
puesto. Un ejemplo crucial es el de la presencia
del mercado. No se trata de que se le acepte o se le
rechace, sino de la dosificacin que se le otorgue
y de los complementos y compensaciones que lo
acompaen.
El estructuralismo, de vigoroso surgimiento
y desarrollo en la interpretacin de los proble-
mas de Amrica Latina, recibi una importante
influencia del pensamiento keynesiano y poskey-
nesiano. Por su parte, el neoestructuralismo se
alimenta de la tradicin estructuralista, pero va
ms all, porque su desarrollo analtico est acen-
tuadamente orientado al diseo y ejecucin de
estrategias y polticas econmicas. Es indiscutible
que siguen vigentes muchos de los aportes here-
dados del pensamiento estructuralista que se de-
sarroll a partir de los aos cincuenta: entre
otros, la existencia de heterogeneidad estructu-
ral en las economas nacionales y en la mundial;
la presencia de desequilibrios mltiples y pro-
fundos; el papel fundamental que desempean
las variables institucionales; la inestabilidad y el
deterioro de los trminos del intercambio, y la
distribucin asimtrica de los beneficios del cam-
bio tecnolgico. Destacados autores estructura-
listas advirtieron tambin oportunamente sobre
REVISTA DE LA CEPAL N 34 / Abril de 1988
el agotamiento de la etapa fcil de la sustitucin
de importaciones, y sobre la necesidad de pro-
mover a la vez las exportaciones {Prebisch, 1961).
El estructuralismo adoleci, sin embargo, de
dos insuficiencias en el plano de la instrumenta-
cin. Una fue la limitada preocupacin por el
manejo de las variables macroeconmicas de cor-
to plazo. En efecto, el anlisis y definicin de los
espacios de maniobra en lo referente a los dficit
fiscales y la liquidez monetaria ocuparon un lu-
gar secundario en el pensamiento estructuralis-
ta. No se pas de manera sistemtica del diagns-
tico del origen de los desequilibrios al terreno de
las polticas de regulacin adecuadas.
La otra limitacin fue la debilidad de la refle-
xin sobre polticas de mediano plazo que vincu-
laran los objetivos nacionales de desarrollo y la
planificacin, aunque tal reflexin constituy un
avance con respecto a la notoria ausencia del
tema en los planteamientos neoliberales.
A esta insuficiencia contribuy sin duda la
concentracin del pensamiento neoclsico en el
examen de posiciones extremas: por ejemplo,
proteccionismo arbitrario o libre comercio total.
Por supuesto, esto desalentaba en el estructura-
lismo la bsqueda de aportes constructivos y
cooptables.
Los criterios de regulacin del comercio ex-
terior, la definicin de los objetivos y la regula-
cin de las empresas pblicas, y el examen de
mecanismos optativos para impulsar la inver-
sin, generar empleo productivo, controlar la
inversin extranjera y organizar el sistema finan-
ciero, en general ocuparon un espacio secunda-
rio en el desarrollo del pensamiento estructura-
lista. Este estimul sin duda los avances que se
alcanzaron en la aplicacin de polticas pblicas
en estas esferas y fue acertado en lo esencial de su
crtica a la ortodoxia de entonces y en la combina-
cin de lo abstracto y lo histrico (como lo expre-
saron Sunkel y Paz, 1970). En particular, cabe
destacar el aporte a la comprensin de los proce-
sos inflacionarios que hicieron autores como
Ahumada, Furtado, Noyola, Pinto, Prebisch y
Sunkel. No obstante, no hubo un esfuerzo siste-
mtico de elaboracin de polticas econmicas
ESBOZO DE UN PLANTEAMIENTO NEOESTRUCTURALISTA / Ricardo Ffrench-Davis
que acompaara al diagnstico estructuralista.
Los avances, y los hubo importantes, no consti-
tuyeron una preocupacin central.
Despus del retroceso analtico experimen-
tado bajo el globalismo del enfoque monetarista,
corresponde, a nuestro juicio, reanudar la tradi-
cin estructuralista, incorporndole una preocu-
pacin sistemtica por el diseo de polticas eco-
nmicas. Aspectos de mucha importancia son los
equilibrios macroeconmicos, la coordinacin
II
Contrapunto entre neoliberalismo
y neoestructuralismo
En la comparacin que intentaremos entre los
enfoques tericos y los planteamientos de polti-
ca del neoliberalismo por un lado, y de lo que
podra ser el neoestructuralismo por el otro, ine-
vitablemente hay cierta superposicin de los di-
versos elementos en que descompusimos cada
enfoque. Cabe recordar que slo buscamos sea-
lar aqu, a ttulo ilustrativo, los rasgos que mejor
describen la esencia de cada paradigma, concen-
trndonos en los principales puntos de diferen-
ciacin.
Evidentemente, entre los especialistas que se
mueven en el mundo acadmico del Norte, en la
tradicin neoclsica, son numerosos los que no
comparten algunos de los rasgos que asignamos
aqu al discurso neoliberal3. La clasificacin que
aparece ms adelante se basa, ms que en el plan-
teamiento "medio" del mundo de tradicin neo-
clsica, en las propuestas que han ocupado un
lugar preponderante en las recomendaciones y
presiones que ha recibido el mundo en desarro-
2
Se trata de "neutralidad" en la poltica buscada: por
ejemplo, un libre comercio que procura dar igual tratamiento
a todo tipo de bienes. No es neutral, en cambio, la transicin
entre la situacin vigente y la poltica buscada.
39
del corto plazo con el largo plazo, la concertacin
entre los sectores pblico y privado, la construc-
cin de estructuras productivas y de gestin que
entraen una mayor igualdad, y la consideracin
de estrategias y polticas que posibiliten una
mayor autonoma nacional. Esto es lo que puede
denominarse "neoestructuralismo". Su rasgo
ms destacado es el de ofrecer polticas selectivas
en contraposicin con las polticas tericamente
neutrales del neoliberalismo 2 .
lio en los aos recientes. Corresponde, adems, a
las interpretaciones, argumentaciones y polticas
aplicadas en el Cono Sur en los aos setenta, y en
tres o cuatro naciones latinoamericanas en los
aos ochenta (el caso ms distintivo es el de Chi-
le). Sin embargo, los extremos puros se encuen-
tran ms en los textos e intenciones que en la
realidad. Sntesis del enfoque neoliberal son, por
ejemplo: la nueva condicionalidad presente en el
Plan Baker; el conjunto de planteamientos teri-
cos y de polticas que conforma el enfoque mone-
tario de la balanza de pagos, y las propuestas de
"profundizacin o liberalizacin financiera", que
dieron lugar a las reformas financieras aplicadas
en los aos setenta en pases del Cono Sur y en
otras naciones.
A continuacin se cotejan el enfoque neoli-
beral y el neoestructuralista, primero en sus ras-
gos tericos y luego en sus recomendaciones de
poltica.
3
Por ejemplo, en el enfoque neoestructuralista revisten
gran importancia los aportes de aquellos especialistas relati-
vos a las implicancias de la diferenciacin de productos, las
economas de escala, el aprendizaje y las externalidades din-
micas, lo que contribuye a darle un carcter mejor formaliza-
do. En general, esos aspectos suelen pasarse por alto en las
recomendaciones neoliberales.
40
A. RASGOS TERICOS
Paradigma neoliberal
1. El ajuste es ms rpido y benigno en una eco-
noma liberalizada. Tendencia a planteamientos
tericos que trabajan con cambios marginales y
en una economa homognea.
2. Anlisis esttico comparativo; busca eficiencia
microeconmica, cuya suma para el conjunto de-
termina el bienestar social, sin considerar sufi-
cientemente los efectos macroeconmicos sobre
el empleo, la distribucin y la inversin produc-
tiva.
3. Tendencia a considerar un solo desequilibrio a
la vez, que se supone resultado de polticas pbli-
cas errneas; el ptimo paretiano es acanzable.
4. Se utiliza slo un instrumento de poltica por
cada problema que se procura analizar, sin
perjuicio de aplicar conjuntos de polticas econ-
micas.
5. La economa es una ciencia que da respuestas
iguales a los mismos problemas, con prescinden-
cia del contexto histrico, poltico y econmico
en que se localiza el anlisis.
6. La liberalizacin econmica garantiza la des-
concentracin del poder poltico. La libertad eco-
nmica amplia se postula como un requisito pre-
vio para la libertad poltica plena.
7. Postula el internacionalismo econmico y su-
pone una tendencia a la obsolescencia del Esta-
do-nacin. La unidad principal de anlisis es la
unidad microeconmica.
B. RECOMENDACIONES DE POLTICA
Paradigma neoliberal
1. Gobierno pasivo y polticas econmicas neu-
trales.
4
Hay un planteamiento terico en el mbito ortodoxo,
sin duda de gran significacin, que se refiere a la formacin
de capital humano. Sin embargo, es frecuente que las polti-
cas ortodoxas de estabilizacin y de ajuste macroeconmico
REVISTA DE LA CEPAL N 34 / Abril de 1988
Paradigma neoestructural
1. Ajustes lentos y/o posiblemente desequilibra-
dores en una economa nacional heterognea;
los costos de transicin afectan fuertemente el
equilibrio final, segn cul sea la trayectoria se-
guida en el proceso de ajuste.
2. El anlisis presta atencin a la dinmica de los
procesos de ajuste; prevalece la bsqueda de efi-
ciencia macroeconmica, que considere los efec-
tos en la tasa de utilizacin de los recursos pro-
ductivos y en la formacin de capital fsico y
humano 4 .
3. Reconoce la existencia de desequilibrios mlti-
ples y que varios de ellos son de origen estructu-
ral; la bsqueda de eficiencia se ambienta en un
mundo real "subptimo" (de "segunda mejor al-
ternativa").
4. Considera la aplicacin simultnea de un
conjunto de polticas a un grupo de problemas,
estableciendo prioridades para la cronologa y la
intensidad de cada poltica.
5. Las respuestas son variables, segn los mo-
mentos histricos y la institucionalidad vigente.
6. La regulacin econmica selectiva y la mejora
de la distribucin del poder se retroalimentan.
Una excesiva libertad econmica favorece la con-
centracin en grupos minoritarios.
7. La unidad principal de anlisis es el Estado-
nacin. Se concentra la atencin en la maximiza-
cin deliberada, y no espontnea, del bienestar
social nacional.
Paradigma neoestructuralista
1. Gobierno activo y polticas econmicas selec-
tivas.
terminen desalentando la formacin de capital humano, y
reduciendo el gasto de investigacin, el financiamiento de la
educacin y la tasa de utilizacin de los recursos disponibles.
ESBOZO DE UN PLANTEAMIENTO NEOESTRUCTURALISTA / Ricardo Ffrench-Davis
2. Produccin libre de interferencias pblicas;
redistribucin eventual slo ex post, preferente-
mente en transferencias monetarias.
3. Estado no productor. Privatizacin de empre-
sas pblicas. Hincapi en la empresa privada ca-
pitalista.
4. Atomizacin de los agentes econmicos; deses-
tmulos a los sindicatos y asociaciones profesio-
nales.
5. Sistema tributario neutro, salvo sesgos para
promover el ahorro y la inversin privados.
6. Sistema financiero libre, orientador espont-
neo de la estructuracin de la oferta y demanda
de bienes y servicios; tasa de inters flexible, de-
terminada libremente por el mercado. Banco
Central autnomo de la autoridad poltica.
7. Libre comercio
a) Apertura indiscriminada y unilateral a todo
el mundo, independiente de las tendencias
vigentes en los mercados internacionales;
"pas pequeo" incapaz de influir en el mar-
co externo.
b) Arancel nominal uniforme y bajo, lo ms
cercano posible a cero como objetivo; elimi-
nacin de mecanismos para-arancelarios.
c) Fomento de las exportaciones mediante el
tipo de cambio y la liberalizacin de las im-
portaciones; la di versificacin de productos
y mercados es el resultado espontneo del
libre comercio.
8. Tipo de cambio nico: tasa libre (monetarismo
a la manera de Friedman, o de economa cerra-
da) o fija (enfoque monetario de la balanza de
41
2. Intervencin selectiva en el sistema productivo
para generar mayor equidad: produccin para
satisfacer necesidades bsicas, servicios igualiza
dores, actividades que hacen uso intensivo de
mano de obra.
3. pluralismo en las formas de propiedad y ges-
tin, que incluyen empresas pblicas activas y
lderes en sectores prioritarios y diversos tipos de
empresas privadas. Las empresas pblicas y pri-
vadas se consideran complementarias.
4. Desarrollo de organismos intermedios: sindi-
catos, cooperativas, juntas de vecinos, asociacio-
nes profesionales, etc.
5. Sistema tributario progresivo, redistribuidor
de gastos y reasignador de recursos productivos.
6. Sistema financiero regulado, al servicio del
desarrollo productivo, con tasas de inters real
reguladas, y con canales de acceso y tasas de
inters preferenciales para productores peque-
os e incipientes. Banco Central subordinado al
Poder Ejecutivo, en un plano similar al de la
poltica fiscal y de desarrollo productivo.
7. Insercin selectiva
a) Graduacin condicionada al funcionamiento
de la economa internacional; tratamiento
preferencial a pases asociados en procesos
de integracin e intercambio negociado.
b) Arancel efectivo diferenciado; uso de meca-
nismos para-arancelarios ante la inestabili-
dad externa, con el fin de orientar las com-
pras estatales y regular ciertas transacciones
entre filiales de empresas transnacionales.
c) Subsidios diferenciados compensadores; ne-
gociaciones con otros gobiernos y empresas
transnacionales para mejorar el acceso a
mercados externos.
8. Tipo de cambio real regulado; nico o dual,
segn las diferencias entre el comportamiento
del intercambio de bienes y el de servicios, y de
42
pagos). El tipo de cambio real de mercado se
supone no modificable por el gobierno, salvo en
el corto plazo 5 .
9. Los movimientos de capitales, sean crditos o
inversin extranjera, deben ser libres y su asigna-
cin debe quedar librada al mercado; la inver-
sin extranjera debe competir libremente con los
empresarios nacionales, sin restricciones secto-
riales.
10. Las ventajas comparativas son definidas y
fcilmente identificables en un mercado libre.
No hay sectores productivos prioritarios.
III
Reflexiones finales
La diferencia sustancial entre los dos enfoques
reseados puede resumirse en el grado de homo-
geneidad e integracin de los mercados, produc-
tos y factores. El enfoque neoliberal presupone
que, en ausencia de trabas gubernamentales, los
mercados son homogneos e integrados; por lo
tanto, las seales del mercado fluyen fcilmente,
de manera transparente y con elevadas elastici-
dades-precio, entre mercados y entre generacio-
nes 6 . Con ello no se reconocen desequilibrios
estructurales, salvo los generados por el Estado.
Las diferencias de capacidades existentes entre
factores obedecen a elementos naturales; si se
'En el mbito terico, este punto conserva mucha fuer-
za. Sin embargo, desde que se desat la crisis de la deuda, las
polticas de miniajuste han tenido una posicin dominante.
"Este ltimo supuesto evita que una generacin se en-
deude irresponsablemente a expensas de las generaciones
siguientes. Igualmente, se sustenta el argumento extremo de
que es indiferente que el gasto fiscal se financie con impuestos
presentes o con endeudamiento (que involucrara impuestos
futuros). Este concepto terico ortodoxo no es recogido en
general por el neoliberalismo recomendado a las naciones
latinoamericanas.
REVISTA DE LA CEPAL No 34 / Abril de 1988
los movimientos de capitales; tasa regulada o
programada con miniajustes.
9. Los movimientos de capitales deben ser regu-
lados para evitar impactos macroeconmicos de-
sequilibradores; su uso debe ser dirigido a com-
pensar fluctuaciones de los trminos del inter-
cambio y a complementar el ahorro nacional; la
admisin de inversin extranjera debe ser selec-
tiva para promover aportes de tecnologa y acce-
so a mercados externos.
10. Hay ventajas comparativas difusas, en los
sectores con ventajas adquiriles; el desarrollo
nacional se basa en esfuerzos de adquisicin de
ventajas comparativas, los que deben ser selec-
tivos.
decide compensarlas, ello debe hacerse al mar-
gen del sistema productivo.
Paradjicamente, la teora microeconmica
de "optimizacin" de precios en que se basa el
neoliberalismo, en sus recomendaciones de pol-
tica descansa en la "maximizacin" de la liberali-
zacin. No reconoce la existencia de puntos in-
termedios entre los extremos. Un ejemplo es el
mbito cambiario, en el cual el enfoque se despla-
za abruptamente entre recomendaciones de ti-
pos de cambio absolutamente libres y absoluta-
mente fijos7. La fuerza evidente de la realidad ha
7
En forma tambin tajante, el neoliberalismo modific
sus propuestas de poltica monetaria y cambiaria de los aos
cincuenta y sesenta: la oferta de dinero para controlar la
inflacin y el tipo de cambio libre para equilibrar la balanza de
pagos en el mundo friedmaniano. En los aos setenta los
mismos neoliberales se lanzaron de lleno al uso de la poltica
monetaria para equilibrar la balanza de pagos, y de la poltica
cambiaria para fijar la tasa de inflacin. Fue un salto especta-
cular del monetarismo cerrado al monetarismo abierto (enfo-
que monetario de la balanza de pagos). Saltos de esa magni-
tud se facilitan por la asignacin unvoca de una poltica a un
problema, Nuestra crtica a este punto no es obstculo para
ESBOZO DE U N PLANTEAMIENTO NEOESTRUCTURALISTA / Ricardo Ffrench-Davis
llevado a los neoliberales a aceptar (aunque con
frecuencia slo transitoriamente), las polticas de
miniajustes. Esta nueva poltica cambiaria, ya con
dos decenios de vida, puede catalogarse como un
aporte neoestructuraiista.
Este otro enfoque asigna un papel trascen-
dental a la heterogeneidad estructural. Esto in-
cluye, entre otras cosas, la heterogeneidad de los
mercados externos; la heterogeneidad entre eta-
pas del ciclo econmico (diferente respuesta de
los mercados en las fases recesivas y de auge); las
distintas capacidades de respuesta ante los est-
mulos que tienen las regiones o los segmentos de
mercados (empresas grandes y chicas, campesi-
nas y urbanas, incipientes y maduras); los grados
de movilidad de los recursos y de flexibilidad de
los precios, y la dinmica posiblemente perversa
de los procesos de ajuste macroeconmicos, se-
gn la intensidad de respuesta de diferentes sec-
tores y mercados, y segn las percepciones o
expectativas de los agentes econmicos.
Esto ltimo es ilustrado por la gnesis de la
actual crisis de la deuda: a) Hubo agentes econ-
micos que no captaron que el mercado interna-
cional de capitales privados estaba en vas de
maduracin, por lo cual las corrientes netas de
capital, muy elevadas durante su conformacin,
podran reducirse abruptamente al acercarse a
su madurez (es decir, a saldos acumulados de
equilibrio); b) La liberacin de los movimientos
de capitales provoc la adaptacin de las estruc-
turas de produccin y de gasto interno a elevadas
corrientes de fondos; c) Se registr un ajuste
perverso del tipo de cambio a las fuerzas finan-
cieras en vez de las fuerzas reales (revaluaciones
cambiarias a pesar de los crecientes dficit en
cuenta corriente); d) Hubo filtraciones del crdi-
to externo hacia el consumo, al suponer los agen-
tes econmicos que las corrientes de fondos y las
tasas de inters flexibles se mantendran por lar-
go tiempo a niveles favorables para los deudores.
De ah la recomendacin neoestructuraiista de
regular los movimientos de capitales, los tipos de
cambio y la poltica comercial, y de aplicar una
poltica de desarrollo productivo; de orientar los
recursos hacia la inversin, y de promover la
reconocer que hay polticas que surten efectos ms significati-
vos en determinadas esferas y que, por lo tanto, deben usarse
con ese objetivo central.
43
adquisicin de ventajas comparativas como me-
dio de generar y aprovechar mayores oportuni-
dades de inversin e innovacin 8 .
El ajuste de Amrica Latina despus del trau-
ma de la deuda es otro ejemplo de caminos diver-
gentes entre los dos enfoques. El ajuste ha des-
cansado predominantemente en polticas de re-
duccin de la demanda. Las polticas reasignado-
ras de la oferta y del gasto han tenido un papel
menor, como lo prueba el descenso abrupto de la
actividad econmica registrado en Amrica Lati-
na. La propensin neoliberal es a la reduccin de
la demanda agregada si hay un dficit en cuenta
corriente, aun cuando la produccin descienda,
la inversin se contraiga, y la demanda deba vol-
ver a reducirse para seguir a la produccin en su
carrera descendente.
El neoestructuralismo hace hincapi en una
mejor dosificacin del descenso de la demanda
agregada y de las polticas reasignadoras. Es efec-
tivo que la magnitud del dficit era insostenible,
pues el ingreso neto de fondos externos en los
aos setenta fue excesivo, como se dijo antes. El
neoliberalismo, a su vez, con su recomendacin
de pagar regularmente los intereses de la deuda,
llev a un sobreajuste. De todas maneras, era
imprescindible un ajuste, aunque se hubiese lo-
grado un resultado ptimo (transferencias netas
cercanas a cero), en las relaciones con los acree-
dores.
Lo que se deseaba ajustar era el exceso de la
demanda sobre la oferta nacional, que era cu-
bierto con un volumen de recursos externos in-
sostenible. Si en el proceso de ajuste la produc-
cin desciende, se agrava el problema; ello a su
vez arrastra consigo a la inversin, que se ve
desalentada por la subutilizacin de la capacidad
instalada y por un ambiente macroeconmico
recesivo. De ah la recomendacin de polticas
selectivas en materia de gasto pblico, tributa-
cin, crdito y comercio, que, junto con la poltica
cambiaria, contribuyan a:
a) localizar la reduccin de la demanda agrega-
da en lo que se quiere disminuir (el gasto en
bienes extranjeros), manteniendo la deman-
8
Todo esto no es fcil. Es claro que una poltica de laissez
faire, as como el intervencionismo arbitrario, es muy simple
de disear; en cambio, cualquier poltica ms eficiente re-
quiere mayor sofisticacin y complejidad.
44
da efectiva a niveles compatibles con la capa-
cidad de produccin existente;
b) fortalecer, en vez de debilitar, la formacin
de capital. Como la demanda agregada debe
disminuir, resulta entonces inevitable redu-
cir el otro componente de ella, que es el con-
sumo. Dos caminos surgen de nuevo: recu-
rrir a la baja de salarios, de empleo, o de
ambos, o bien reducir el consumo prescin-
dible.
El debate tiene gran significacin para el fu-
turo. El neoliberalismo confa mucho en la efi-
ciencia del sector privado tradicional y desconfa
en extremo del sector pblico. El neoestructura
lismo, en cambio, requiere un Estado activo. Ca-
be reiterar que lograr esto ltimo no es fcil. Por
lo tanto, para ser consecuente con la concepcin
de "heterogeneidad estructural", es preciso ser
selectivo: abordar un volumen de acciones que el
Bibliografa
Prebisch, Ral (1961): El falso dilema entre desarrollo econ-
mico y estabilidad monetaria. Boletn econmico de Amrica
Latina, vol. vi, N 1. CEPAL. Santiago de Chile, marzo.
REVISTA DE LA CEPAL N 34 / Abril de 1988
Estado sea capaz de realizar con eficiencia social,
y concentrar sus esfuerzos all donde surtan
mayores efectos macroeconmicos.
La identificacin de las esferas de accin del
Estado con mayor rentabilidad social, y los crite-
rios de definicin de la intensidad ptima de la
intervencin pblica en cada una, son aspectos
en los cuales debe acentuarse la investigacin.
En la seccin II, apartado B, se sealan reas
estratgicas, algunas de las cuales han sido exa-
minadas a fondo, como la cambiaria y la de tasas
de inters; otras se han estudiado menos, como el
diseo y la aplicacin de un proceso eficiente y
dinmico para identificar y aprovechar las ven-
tajas comparativas adquiribles, la organizacin
de empresas pblicas eficientes y el estableci-
miento de criterios claros de optimizacin, y la
concertacin de los diversos sectores productivos
y sociales.
Sunkel, Osvaldo y Pedro, Paz (1970): El subdesarrollo latinoa-
mericano y la teora del desarrollo. Mxico: Siglo xxi Edi-
tores.