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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
PRINCIPALES NOVEDADES EN LA
LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE
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Vid. CASSAGNE, Juan Carlos,
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Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo/CALVO SNCHEZ, M Dolores/FERNANDO PABLO, Marcos Matas (Dirs.),
Instituciones de Procedimiento Administrativo Comn, Juru, Lisboa, 2016.
La estructura del procedimiento administrativo: principales novedades en la Ley
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memorable Ley de 1958, obra de los tecncratas de Lpez Rod, una norma que lleg a
aorarse cuando fue aprobada la que pronto perder vigencia, que es la Ley 30/92, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, tan cuestionada al aprobarse como comienza a serlo la nueva3.
No deja de ser llamativo el comentario elogioso a la vigente Ley de 1992, en el
Prembulo de la nueva Ley 39/2015, pues la memoria de las crticas a sus primeras versiones
evoca opiniones muy negativas sobre la mayora de sus opciones, muchas de las cuales tuvieron
que ser corregidas mediante la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero: la
certificacin de los actos presuntos (rgimen del silencio), la eliminacin y posterior
recuperacin del recurso de reposicin, o las previsiones sobre revisin de oficio (excluyendo los
reglamentos)4.
Es cierto que reformas posteriores pudieron corregir los errores ms graves de la Ley
30/92, pero tambin advertimos hace tiempo la necesidad de una modificacin a fondo de
nuestro principal Cdigo administrativo para adaptar las instituciones reguladas a los avances
observables en el Derecho comparado. Otros pases lo hicieron antes, siendo destacable el caso
de Italia, mxime si recordamos que fue su Ley de 1990 la inspiradora de la an vigente
espaola. Por muchas razones, necesitbamos una nueva Ley de Procedimiento Administrativo5.
Ya en la Legislatura anterior a sta que acaba de terminar se comprometi el Presidente
del Gobierno en su discurso de investidura a impulsar su modificacin, manejndose en el
Ministerio de Administraciones Pblicas borradores de Anteproyecto hasta las
reestructuraciones organizativas que, como consecuencia del impacto de la crisis econmica,
antepusieron las medidas de ajuste a cualquier otra reforma estructural de largo plazo, como
podra haber sido sta, por sus muchos efectos potencialmente positivos al agilizar y simplificar
trmites favoreciendo la actividad empresarial6.
La reduccin de los plazos de respuesta de la Administracin, la eliminacin de trmites
innecesarios, la descarga burocrtica, o la incorporacin de las tcnicas de regulacin inteligente
tuvieron lugar por vas distintas a la convencional de la reforma del procedimiento
administrativo, limitando el alcance de las leyes-medida estatales y autonmicas dictadas en
esta lnea, muchas de ellas con el propsito de cumplir las exigencias de la Directiva relativa a los
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Vid. GARCA DE ENTERRA, Eduardo, Un punto de vista sobre la nueva Ley 30/92, de 26 de noviembre, en
LEGUINA VILLA, Jess/SNCHEZ MORN, Miguel, Comentarios a la Ley 30/92, Tecnos, 1993. GONZLEZ
NAVARRO, Jess, Cincuenta aos de leyes de procedimiento administrativo en un mundo cambiante, Iustel, Madrid,
2009.
4
Vid. RODRGUEZ-ARANA, Jaime, Principios generales de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la
Ley 39/1992, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, Revista
de Estudios Politcnicos, 2007.
5
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Es necesaria una nueva Ley de Procedimiento Administrativo en Espaa?, en
Procedimiento administrativo, La Ley, Buenos Aires, 2011.
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Vid. INAP, Administracin pblica 2032, Madrid, 2012.
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Servicios en el Mercado Interior, que hubiera podido actuar como catalizador de mayores
cambios procedimentales7.
El gran desafo y la principal oportunidad de la reforma procedimental, sin embargo,
pasaba por el pleno despliegue de las posibilidades ofrecidas por la Administracin electrnica,
en lnea con lo realizado por los pases ms desarrollados. Las dilaciones en el complemento
reglamentario y tcnico de la Ley 11/2007, de Acceso electrnico de los ciudadanos a los
servicios pblicos, requeran un nuevo impulso normativo, superando algunos obstculos
detectados que explicaban el relativo fracaso de la teletramitacin en Espaa (sistemas de
identificacin inadecuados, por ejemplo)8.
La nueva Ley podra haber hecho mucho ms, y comete algunos errores, pero creo que
no va a ser objeto de crticas tan acervas como su predecesora. Las grandes novedades,
proyectadas sobre la generalizacin de los medios electrnicos, son difcilmente discutibles en
trminos de presente y futuro de las relaciones entre Administracin pblica y ciudadanos.
Aunque todava millones de personas necesitan los cauces tradicionales de comunicacin con las
oficinas pblicas, al menos hay otros tantos que prefieren esquivar los desplazamientos fsicos a
las sedes de los registros para presentar sus solicitudes9.
Cuestin distinta es que en muchos de los detalles normativos de la Ley 39/2015 se
observe un sesgo favorecedor de la posicin de la Administracin, en cierto detrimento de las
garantas de los particulares que se relacionan con ella. As sucede, por ejemplo, con el
procedimiento de clemencia (orientado a detectar infracciones para su represin, pero potencial
generador de abusos y comportamientos malintencionados), las previsiones sobre notificacin
electrnica o el rgimen del expediente administrativo electrnico, que parece dejar como
veremos cierta discrecionalidad a los rganos instructores a la hora de decidir si un determinado
documento debe o no formar parte del mismo10.
A continuacin, estudiaremos pormenorizadamente las distintas fases del
procedimiento administrativo, pues la nueva Ley mantiene un concepto secuencial de esta
institucin desaprovechando quizs comprensiones ms actualizadas, desde el punto de vista
de la gestin informativa pronuncindose sobre la naturaleza del instituto en su propio
7
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Reformas administrativas para 2010. La difcil transposicin de la Directiva de
Servicios, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, nm.
8
Vid. GAMERO CASADO, Eduardo/VALERO TORRIJOS, Julin, (Dirs.), Comentarios a la Ley de Acceso
electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, Aranzadi, 2009.
9
Vid. VALERO TORRIJOS, Julin, Las garantas jurdicas en la Administracin electrnica avance o retroceso?, en
Cuenta con IGAE, 22, 2009.
10
Vid. BAO LEN, Jos Mara, La reforma del procedimiento. Viejos problemas no resueltos y nuevos problemas
no tratados, Documentacin Administrativa, 2, 2015. FERNNDEZ RODRGUEZ, Toms Ramn, Una llamada de
atencin sobre la regulacin de las notificaciones electrnicas en la novsima Ley de Procedimiento Administrativo
Comn de las Administraciones Pblicas, Revista de Administracin Pblica, nm. 198, 2015. MARTN REBOLLO,
Luis, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Comn, Revista Espaola de Derecho administrativo,
nm.174, 2015.
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Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Derecho administrativo, Ratio Legis, Salamanca, 2016.
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Vid. MONTOYA MARTN, Encarnacin, Consideraciones sobre las actuaciones previas y su incidencia en el
procedimiento administrativo sancionador y en las garantas del administrado, Documentacin administrativa,
nm.280-281, 2008.
13
Vid. SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Los proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Comn de
las Administraciones pblicas y del Rgimen Jurdico del Sector Pblico: Una primera evaluacin, Documentacin
Administrativa, nm.2, 2015.
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La nueva regulacin del inicio de los procedimientos no est contenida slo en los
artculos 54 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las
Administraciones pblicas. Previsiones de otros preceptos son dignas de mencin aqu tambin,
como las relativas a las nuevas modalidades de iniciacin electrnica, muy en particular las
mejoras en los sistemas de identificacin, flexibilizados respecto de un rgimen precedente que
pona muchas dificultades a la Administracin electrnica.
A continuacin nos detendremos en las novedades propiamente vinculadas al iter
procedimental (medidas cautelares, mantenimiento del principio in dubio pro actione,
normalizacin de la declaracin responsable y la comunicacin previa, generalizacin del
procedimiento de clemencia, etc), pero hemos de sealar antes que las referencias a registro
electrnico, registros de apoderamientos y formas de acreditar la identidad de los interesados
en los procedimientos estn orientadas a facilitar la iniciacin.
El artculo 54 comienza con una relacin de las formas de iniciacin que no presenta
nada particularmente novedoso. Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud del
interesado. Los artculos 58 y 66 completan las modalidades de activacin tanto de oficio
(acuerdo del rgano competente por propia iniciativa, orden superior, peticin razonada de
otros rganos o denuncia) como a instancia de persona interesada (mediante presentacin de
solicitud).
Mucho ms innovador es el artculo 56, dedicado a las medidas provisionales, aunque la
regulacin precedente no era lacnica, pero se amplia en este nuevo texto que intenta combinar
garantas (principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad, enunciados en el
apartado primer del artculo 56) con potestades varias de los rganos administrativos,
incluyendo la posibilidad de anticipar al preprocedimiento la posibilidad de adoptar medidas
provisionales:
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i) Aquellas otras medidas que, para la proteccin de los derechos de los interesados,
prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la
resolucin.
La extraordinaria ampliacin expresa de las posibilidades de acordar medidas cautelares
en todo tipo de procedimientos (generalizacin de la lista completa) slo se matiza con la
anterior apelacin a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad,
reforzados por la tpica previsin del apartado cuarto del artculo 56, pensado para corregir los
excesos ms dainos, es decir, aquellos casos en los que una medida provisional genere
consecuencias irreparables:
4. No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o
imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las
leyes.
Finalmente, se deja en manos del rgano instructor el poder de modificar o alzar las
medidas provisionales durante la tramitacin del procedimiento, tanto por propia iniciativa
como a solicitud de persona interesada, a la vista de circunstancias nuevas (sobrevenidas) u
otras que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin (antes de la
iniciacin o en el acuerdo de iniciacin). Despejando por ltimo el trmino absoluto de las
medidas provisionales, que es la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento
correspondiente.
El objetivo de agilizar y racionalizar la actividad procedimental administrativa no poda
estar ausente de esta Ley, que mantiene en trminos discrecionales la posibilidad de acumular
expedientes que guarden identidad sustancial o ntima conexin, as como identidad en el
propio rgano encargado de tramitar o resolver. No cabe recurso alguno contra el acuerdo de
acumulacin, pero por supuesto puede ser denunciado como irregularidad procedimental
durante la tramitacin y al recurrir la resolucin si vulnera cualquier norma. Sin novedades en
este punto.
La lectura del nuevo rgimen de la iniciacin de oficio tampoco nos ofrece grandes
sorpresas o cambios respecto del precedente. Se explican y diferencian las razones del inicio del
procedimiento por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior y a peticin razonada
de otros rganos, en un afn propedutico que puede ser til a los rganos administrativos
responsables de activar la iniciacin
As, el artculo 59 seala cuando procede el inicio del procedimiento a (sic) propia
iniciativa, cuando tenga lugar el: conocimiento directo o indirecto de las circunstancias,
conductas o hechos objeto del procedimiento por el rgano que tiene atribuida la competencia
de iniciacin.
El artculo 60 lo hace respecto de la orden superior, as como el contenido de la misma
en los procedimientos de naturaleza sancionadora: 1. Se entiende por orden superior, la
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emitida por un rgano administrativo superior jerrquico del competente para la iniciacin del
procedimiento.
2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresar, en la medida
de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que
pudieran constituir infraccin administrativa y su tipificacin; as como el lugar, la fecha, fechas
o perodo de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.
Y el artculo 61 hace lo propio para explicar en qu debe consistir la peticin razonada
de otros rganos: 1. Se entiende por peticin razonada, la propuesta de iniciacin del
procedimiento formulada por cualquier rgano administrativo que no tiene competencia para
iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto
del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspeccin,
averiguacin o investigacin.
2. La peticin no vincula al rgano competente para iniciar el procedimiento, si bien
deber comunicar al rgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no
procede la iniciacin.
3. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones debern especificar,
en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o
hechos que pudieran constituir infraccin administrativa y su tipificacin; as como el lugar, la
fecha, fechas o perodo de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.
4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la peticin deber individualizar
la lesin producida en una persona o grupo de personas, su relacin de causalidad con el
funcionamiento del servicio pblico, su evaluacin econmica si fuera posible, y el momento en
que la lesin efectivamente se produjo.
Novedades de fondo nos ofrece la regulacin de la iniciacin del procedimiento por
denuncia. Aunque no vara la posicin jurdica del denunciante ni apenas su estatuto (sigue sin
ser interesado en el procedimiento, tal y como establece el apartado 5 del artculo 62), se
generaliza la clemencia del denunciante como incentivo para la ruptura de prcticas infractoras
colusorias con la efectividad acreditada en sectores como el Derecho de la competencia u otros,
pero tambin con sus riesgos, apuntados por la doctrina14. As mismo, se codifica en forma
mucho ms completa la construccin general y el rgimen de la denuncia como institucin del
procedimiento administrativo, un dato que no puede pasar desapercibido por la filosofa que
comporta y las mltiples consecuencias que pudiera producir.
El artculo 62 aporta en su primer apartado un concepto de denuncia antes ausente de
la normativa bsica (el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una
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Vid. BAUZA MARTORELL, Felio Jos, La denuncia en el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo
Comn de las Administraciones pblicas, Documentacin administrativa, nm.2, 2015.
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del contenido necesario del acuerdo de iniciacin de los procedimientos sancionadores, prevista
en el artculo 64.
En cuanto al inicio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, tras la
previsin de la no concurrencia de la prescripcin para su iniciacin de oficio, se prev un plazo
de diez das para la aportacin de documentos y pruebas. La no comparecencia de los
interesados en este plazo no obstar la instruccin del procedimiento, conforme establece el
apartado segundo del artculo 65.
Pasando a la iniciacin del procedimiento a solicitud de interesado, apenas encontramos
novedades en el rgimen o contenido de las solicitudes de iniciacin, salvo la referencia a la
identificacin del medio electrnico y la direccin de correo electrnico y/o dispositivo
electrnico para los avisos de la puesta a disposicin de notificaciones. Tambin la referencia al
cdigo de identificacin del rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige, que habr
de ser facilitado por las oficinas de asistencia en materia de registros: Las oficinas de asistencia
en materia de registros estarn obligadas a facilitar a los interesados el cdigo de identificacin
si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Pblicas debern mantener y
actualizar en la sede electrnica correspondiente un listado con los cdigos de identificacin
vigentes.
As como la Administracin puede decidir acumular la tramitacin de solicitudes,
tambin los interesados pueden acordar sumar sus pretensiones conforme establece el
apartado segundo del artculo 66, anticipando as la decisin (en parte discrecional si es ex post)
del rgano competente: 2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de
personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser
formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
especficos dispongan otra cosa.
Otra novedad son los modelos y sistemas de presentacin masiva de solicitudes,
previstos en el apartado cuarto: 4. Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos y
sistemas de presentacin masiva que permitan a los interesados presentar simultneamente
varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarn a disposicin de los interesados en
las correspondientes sedes electrnicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de
las Administraciones Pblicas.
Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para
precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta
por el rgano al que se dirijan.
Tambin interesante es la prevista en el apartado quinto del artculo 66, sobre
comprobacin automatizada de la informacin incorporada a las solicitudes, para prevenir
errores y, en su caso, fraudes perturbadores de la actuacin y la decisin administrativa. Este
tipo de tcnicas se harn recurrentes en la tramitacin, as que conviene normalizarlas va Ley
de Procedimiento Administrativo: Los sistemas normalizados de solicitud podrn incluir
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Vid. NUEZ LOZANO, M del Carmen, Las declaraciones responsables y las comunicaciones en el Proyecto de
Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas, en Documentacin administrativa,
nm. 2. 2015.
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Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrnicos,
Aranzadi, 2009.
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La nica previsin subrayable sobre actos de instruccin que cambia el rgimen anterior
es la relativa a la realizacin de los mismos por medios electrnicos, prevista en el apartado
primero del artculo 75, que a continuacin seala los requisitos que deben cumplir las
aplicaciones informticas para la instruccin de procedimientos (debern garantizar el control
1717
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Principio de celeridad, en SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso (Dir.),
Principios de Derecho administrativo, La Ley, Madrid, 2010.
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Vid. JIMNEZ FRANCO, Emmanuel, tiempos y plazos, en Instituciones de procedimiento administrativo
comn, cit, pgs..
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Vid. BARRERO RODRGUEZ, Concepcin, La prueba en el procedimiento administrativo, Aranzadi, Pamplona,
2009.
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de poder de veto sobre esta opcin, luego en realidad la posibilidad de acordarlo de oficio est
limitada a lo que ellos digan. Si cualquiera se opone, la Administracin deber seguir la
tramitacin ordinaria, regla que invierte la discrecionalidad administrativa en el manejo de los
tiempos y los trmites en el resto de los procedimientos.
Los plazos del procedimiento simplificado son breves, aunque no fugaces: Salvo que
reste menos para su tramitacin ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de
manera simplificada debern ser resueltos en treinta das, a contar desde el siguiente al que se
notifique al interesado el acuerdo de tramitacin simplificada del procedimiento, y constarn
nicamente de los siguientes trmites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanacin de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco das.
d) Trmite de audiencia, nicamente cuando la resolucin vaya a ser desfavorable para
el interesado.
e) Informe del servicio jurdico, cuando ste sea preceptivo.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando ste sea preceptivo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autnoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de
Estado, u rgano equivalente, hasta que ste sea emitido, se producir la suspensin automtica
del plazo para resolver.
El rgano competente solicitar la emisin del Dictamen en un plazo tal que permita
cumplir el plazo de resolucin del procedimiento. El Dictamen podr ser emitido en el plazo de
quince das si as lo solicita el rgano competente.
En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u rgano consultivo
equivalente, se incluir una propuesta de resolucin. Cuando el Dictamen sea contrario al fondo
de la propuesta de resolucin, con independencia de que se atienda o no este criterio, el rgano
competente para resolver acordar continuar el procedimiento con arreglo a la tramitacin
ordinaria, lo que se notificar a los interesados. En este caso, se entendern convalidadas todas
las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitacin simplificada del procedimiento,
a excepcin del Dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente.
h) Resolucin.
En el caso que un procedimiento exigiera la realizacin de un trmite no previsto en el
apartado anterior, deber ser tramitado de manera ordinaria.
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