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REVISTA DE DIREITO DA
ADMINISTRAO PBLICA
ANO N 03 VOLUME N 01 EDIO N 01 - FEV 2016
ISSN 2447-2042
NITERI, 2017.
REVISTA DE DIREITO DA ADMINISTRAO PBLICA
LAW JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION
Conselho Editorial:
Prof. Dr. Adilson Abreu Dallari, PUC/SP. Prof. Ms. Fabiano Gomes, UFRJ.
Prof. Dr. Alexander Espinosa, UCV. Prof. Dr. Fbio de Oliveira, UFRJ.
Prof. Dr. Alexandre Santos de Arago, UERJ Prof. Dr. Henrique Ribeiro Cardoso, UFS.
Prof. Dr. Alexandre Veronese, UNB. Prof. Ms. Jesse Torres Pereira Junior, FGV.
Prof. Dr. Andr Saddy, UFF. Prof. Dr. Jos Vicente de Mendona, UERJ.
Prof. Dr. Carlos Ari Sundfeld, FGV/SP. Profa. Ms. Larissa de Oliveira, UFRJ.
Profa. Ms. Carolina Cyrillo, UFRJ. Profa. Dra. Maria Sylvia Zanella di Pietro, USP.
Profa. Dra. Cristiana Fortini, UFMG. Prof. Dr. Paulo Ricardo Schier, UNIBRASIL.
Prof. Dr. Daniel Wunder Hachem, UFPR. Prof. Dra. Patricia Ferreira Baptista, UERJ.
Prof. Dr. Eduardo Val, UFF. Prof. Dr. Vladimir Frana, UFRN.
Prof. Ms. Emerson Moura, UFJF. Prof. Dr. Thiago Marrara, USP, Brasil.
Avaliadores desta Edio:
Sra. Andria Cristina Rocha Gomes, UFF. Prof. Ms. Joo Paulo Sporl, USP.
Prof. Ms. Adriano de Souza Martins, UFF. Prof. Dr. Jos Vicente de Mendona, UERJ.
Prof. Ms. Bruno Santos Cunha, USP. Prof. Ms. Luiz Fernando Gomes, CEFET.
Sra. Carolina Leite Amaral, UFRJ. Prof. Ms. Marcio Felipe Lacombe, UFF.
Prof. Dra. Debora Sotto, PUC-RJ. Prof. Ms. Marcus Vinicius Bacellar, UFF.
Prof. Dr. Eduardo Manuel Val, UFF. Prof. Dra. Patricia Ferreira Baptista, UERJ.
Prof. Dr. Henrique Ribeiro Cardoso, UFPE. Prof. Dr. Phillip Gil Frana, PUC-RS.
Profa. Dra. Irene Nohara, MACKENZIE. Sra. Rossana Claudia Braga, UFF.
Profa. Ms. Isabela Rossi Ferrari, UERJ. Prof. Ms. Victor Aguiar de Amorim, IDP
Prof. Dr. Jamir Calili Ribeiro, UFJF. Prof. Ms. Thiago Bastos, UFF.
Editores-Chefes:
Prof. Dr. Eduardo Manuel Val, UFF.
Prof. Ms. Emerson Affonso da Costa Moura, UFJF.
Editores de Seo:
Bruno Teixeira Marcelos, UFF.
Camila Pontes da Silva, UFF.
Gabriela Rabelo Vasconcelos, UFF.
Diagramao e Layout:
Prof. Ms. Emerson Affonso da Costa Moura, UFJF.
SUMRIO
Apresentao .................................................................................................................... 005
Eduardo Manuel Val e Emerson Affonso da Costa Moura
Marco regulatrio da minerao no: a disputa entre o direito humano ao desenvolvimento e
o direito econmico do desenvolvimento ......................................................................... 007
Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa e Pedro Henrique Sousa de Atade
A quem pertence a propriedade mineral? Estudo luz do Estado Democrtico de Direito
........................................................................................................................................... 032
Rafhael Frattari e Jairo Boechat Junior
O meio ambiente, a explorao de minrios e as falhas do mercado .............................. 060
Marilia Gabriela Lira
Autorregulao e responsabilidade social da empresa no setor minerrio: a experincia com
o Programa Minerao .................................................................................................. 086
Rodrigo da Fonseca Chauvet
O perigo extraordinrio da minerao e o consentimento administrativo como fator de
atribuio de responsabilidade civil para a Unio Federal ............................................... 103
Eduardo Faria Fernandes e Srgio Foster Perdigo
A tutela estatal do meio ambiente frente minerao: axiomas, dilemas, possibilidades e
perspectivas normativas ................................................................................................... 133
Paulo Srgio Mendes Csar
Lies de Mariana e a contaminao do rio doce ............................................................. 169
Juliana Alves de Arajo Bottechia, Marcia Barbosa Gobira e Ana Lucia Martins Sousa
O direito gua: dever do Estado e a contaminao do rio doce ..................................... 188
Amanda Elo Oliveira Moreira e Amanda Martins Torres
Regulao da Minerao e Responsabilidade por Dano Ambiental: O Caso do Rio Doce
.......................................................................................................................................... 220
Lane Dias Ribeiro
A solidariedade na responsabilidade por colapso omissivo regulatrio e fiscalizatrio do
Estado na rea ambiental: o dramtico episdio do rio doce ........................................... 249
Flavio Antonio de Oliveira
REVISTA DE DIREITO DA ADMINISTRAO PBLICA
LAW JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION
APRESENTAO
com grata satisfao que aps a consolidao da nova equipe editorial com a
expanso do conselho editorial, corpo de avaliadores e editores de seo, bem como, os
esforos para incluso do peridico em indexadores internacionais e a obteno da Licena
Creative Commons, publicamos a primeira edio do primeiro volume do terceiro ano da
Revista de Direito da Administrao Pblica.
Nesta edio especial trazemos o Dossi Contaminao do Rio Doce para analisar
esse desastre mundial luz da teoria e prxis do Direito Administrativo a partir de sua
interdisciplinariedade com Direito Constitucional, Ambiental e Econmico em uma
publicao democrtica e articulada de trabalhos de todo o espectro acadmico com textos de
ps-doutores, doutores, mestres, especialistas e graduados de todos os gneros e Estados.
Para iniciar os debates a Prof. Ps-Doutora Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer
Feitosa e o mestrando Pedro Henrique Sousa de Atade apresentam o trabalho Marco
regulatrio da minerao: a disputa entre o direito humano ao desenvolvimento e o direito
econmico do desenvolvimento analisando a tenso entre a pauta social e econmica luz
da proposta de transformao do DNPM em agncia reguladora.
Ato contnuo o doutor Rafhael Frattari e o mestre Jairo Boechat Junior nos oferecem
um estudo crtico acerca do projeto de lei do novo cdigo de minerao propondo luz da
ordem constitucional uma viso da funo social da minerao separada do direito de
propriedade minerrio e da prpria propriedade mineral no artigo A quem pertence a
propriedade mineral? estudo luz do Estado Democrtico de Direito.
Na interface do Direito Administrativo com o Direito Economico h o trabalho da
profa. doutoranda Marilia Gabriela Lira "O meio ambiente, a explorao de minrios e as
falhas de mercado", que aponta os danos ambientais em razo da participao econmica dos
sujeitos como verdadeiros jogadores, a partir de uma anlise econmica do Direito onde o
Direito Ambiental deixado em segundo plano.
Em outro vrtice o prof. Mestre Rodrigo da Fonseca Chauvet aponta a partir de um
recorte igualmente interdisciplinar com o Direito Regulatorio a existncia de instrumento
indoneo capaz de reduzir os referidos riscos ambientais com o tema A Autorregulao e
responsabilidade social da empresa no setor minerrio: a experincia com o "programa
minerao.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 5
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I. INTRODUO
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Verifica-se que o Estado passou por algumas reformas, nas quais possvel identificar
a relao com a ordem econmica. Do advento da modernidade at os dias atuais, existiram
diversos modelos, contudo, apenas alguns deles representam verdadeiros paradigmas,
havendo quem enxergue nas alteraes paradigmticas formas de revoluo.
o caso de John Micklethwait (2015, p. 14-16) para quem o Estado ocidental teria
vivenciado trs grandes revolues e meia, sendo a primeira quando ocorreu, no sculo XVII,
a formao centralizada do Estado, perodo no qual ocorreram os Tratados de Paz de
Vesteflia1, que representam a certido de nascimento do Estado moderno (FRANCA
FILHO, 2009, p. 73). A centralizao do poder nos monarcas teria acarretado relevantes
vantagens especialmente aos Estados europeus, que se transformaram em imprios
comerciais e, depois, em democracias liberais empreendedoras (MICKLETHWAIT, 2015, p.
14).
A segunda revoluo do Estado ocidental moderno estaria compreendida entre o final
do sculo XVIII e todo o sculo XIX, quando as reformas liberais de influncia burguesa
substituram o absolutismo monrquico pelo modelo de abertura dos mercados, no qual o
Poder Pblico somente iria atuar para garantir a ordem pblica e os direitos de liberdade
(MICKLETHWAIT, 2015, p. 14). A proteo do domnio privado garantia a ordem
espontnea das atividades humanas (HAYEK, 1981, p. 49), com poucos controles livre
iniciativa.
A ordem jurdica dessa poca tambm refletiu o modelo de proteo do domnio
privado. As codificaes, inspiradas no liberalismo, resguardavam o patrimnio, sem a
preocupao de dotar os institutos de direito privado de funo social, princpios ou valores
coletivos. Os instrumentos de alguma interveno na ordem econmica, como a cobrana de
tributos para financiar a existncia do aparato estatal (AGUIAR FILHO, 2014, p. 86), serviam
apenas de aporte financeiro para o suporte dos direitos de liberdade, caso tambm da
manuteno dos Poderes do Estado e dos rgos da estrutura administrativa.
Sabia-se que o direito liberdade de contratar demanda custos pblicos (HOLMES;
SUSTEIN, 1999, p. 15), assim, o custo de implementao dos direitos no Estado liberal era
obtido basicamente por meio da cobrana de tributos. No entanto, o ciclo histrico comeou a
1
A revoluo a qual o presente texto alude no a assinatura dos Tratados de Vesteflia em si, mas o longo
fenmeno de centralizao do poder que eles formalizaram.
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declinar diante de fenmenos como a Primeira Guerra Mundial e a crise de 1929, quando o
Estado liberal tornou-se insuficiente para atender as necessidades econmicas e sociais. Nesse
sentido, percebe-se a passagem do capitalismo de concorrncia para o capitalismo
monopolista, com predomnio do intervencionismo estatal (FEITOSA, 2007, p. 155).
Para Micklethwait (2015, p. 15), quando surge a terceira revoluo, ante a ascenso
do Estado de bem-estar social, voltando-se a ordem jurdica para a promoo de polticas
pblicas sociais, assim como para a superao da viso preponderantemente privatista do
direito, cujos institutos principais (propriedade e contratos) passaram a ser tratados a partir da
funo social e do suporte dos interesses coletivos (FEITOSA, 2007, p. 156-157). Vale dizer,
alm da garantia dos direitos de liberdade, o Estado passou a promover os direitos
econmicos, sociais e culturais, poca das constituies dirigentes e do relevo das normas
programticas.
Entretanto, na dcada de 80 do sculo XX, o modelo de bem-estar social sofreu
algumas modificaes, sobretudo a partir dos governos de Margaret Thacher, na Inglaterra, e
Ronald Reagan, nos EUA, que contiveram temporariamente a expanso do Estado e
privatizaram as torres de comando da economia (MICKLETHWAIT, 2015, p. 16). Este foi
perodo chamado por Micklethwait de meia revoluo, por no trazer mudanas
paradigmticas no sistema estatal, contribuindo pouco para reverter o tamanho do Estado.
Na atualidade estatal, o mesmo autor identifica novamente o mal do inchao, com base
em dados estatsticos que seleciona2, ao denunciar o Estado como o Leviat americano que
reivindica o direito at de monitorar e-mails (MICKLETHWAIT, 2015, p. 16-18). Na
verdade, esta tem sido a soluo comum quando o liberalismo econmico d as cartas,
impondo sempre regras de ausncia de Estado e austeridade.
Esclarea-se que o conceito de paradigma adotado no presente texto tem base em
Kuhn, para quem as realizaes cientficas universalmente reconhecidas que, durante algum
tempo, fornecem problemas e solues modelares para uma comunidade de praticantes de
uma cincia (1998, p. 13). As mudanas empreendidas na dcada de 1990 no foram
incompatveis com o Estado de bem-estar social, no havendo ruptura com tal modelo,
todavia, foram suficientes para inaugurar o que os doutrinadores passaram a denominar de
Estado regulador, situao na qual o Poder Pblico gerencia e disciplina a ordem econmica,
mas no atua com predominncia como agente direto.
2
As estatsticas mostram parte do problema. Nos Estados Unidos, os gastos pblicos aumentaram de 7,5% do
PIB em 1913, para 19,7% em 1937, para 27% em 1960, e para 49% em 2011. [...] Esses nmeros, porm, no
refletem totalmente a maneira como o governo se tornou parte de nossas vidas.
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No Brasil,3 essa meia revoluo teve incio com a Medida Provisria n. 155/1990
Governo do Presidente Fernando Collor, convertida na Lei n. 8.031/1990, que criou o
Programa Nacional de Desestatizao. Segundo o art. 1, I e V, entre os objetivos do
Programa estava o reordenamento da posio estratgica do Estado na economia,
transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico.
Administrao pblica cabia concentrar esforos nas atividades em que a presena do Estado
fosse fundamental para a consecuo das prioridades nacionais, portanto, a interveno s
deveria ocorrer nos setores estratgicos.
Na sequncia, no ano de 1995, foi criado o Plano Diretor da Reforma do aparelho do
Estado, no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Esse plano chamou de
retrocesso burocrtico algumas disposies da Constituio Federal de 1988, como o aumento
dos custos com o aparato administrativo gastos com servios pblicos, bens e pessoal
(BRASIL, 1995, p. 22). Nesse perodo o Estado brasileiro passou a adotar caractersticas mais
explcitas de regulao propriamente dita, assim, enquanto na feio de bem-estar social o
Estado participava como agente ativo da ordem econmica, por meio das diversas empresas
estatais, na fase de Estado regulador, a participao era indireta, por meio do controle/gesto
das atividades econmicas. Surgem as agncias reguladoras para efetuar o comando de alguns
setores econmicos estratgicos.
A predominncia da posio do Estado como regulador da economia no teve, porm,
o condo de eliminar o dirigismo econmico, cujo objetivo era a soberania econmica, que
inclua o controle dos recursos naturais de interesse estratgico, como os minerais
(CARVALHO, 2014, p. 47). Significa que a meia revoluo perpetrada no Estado brasileiro
no interferiu na rigidez estatal sobre os recursos minerais, desse modo, no campo da
minerao, alm de titular do domnio, a Unio autoriza/concede a pesquisa e a lavra de
recursos minerais, nos termos do art. 176, 1, da Constituio Federal, constatando-se
expressiva regulamentao e regulao do Estado brasileiro sobre o setor minerrio. Neste
3
A disseminao dessa doutrina, chamada neoliberal, entre os governos latino-americanos, a partir do
Consenso de Washington (1989), foi feita pelo Fundo Monetrio Internacional-FMI e pelo Banco Mundial, os
quais condicionaram seus emprstimos adoo de polticas de abertura econmica, de desestatizao e de outro
modelo de regulao econmica. Mas a adoo dessas polticas jamais foi realizada de uma s vez, nem foram
completamente aceitas. As medidas para sua implantao foram tomadas paulatinamente no passar da dcada de
1990, e mesmo aps sua intensificao na segunda metade daquele decnio no se pode dizer que o liberalismo
clssico, estatofbico, passou a viger no Brasil.
[...]
A economia brasileira acatou as recomendaes do Consenso de Washington, mas no absolutamente; a
Reforma do Estado extinguiu monoplios e privatizou, mas sem a retrao do aparelho estatal a ponto de se falar
que ressurgiu o Estado mnimo. O Estado brasileiro um Estado regulador (neoliberalismo de regulao)
(CLARK; NASCIMENTO; CORRA, 2008, p. 4183 e 4194).
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Na preleo de Fbio Nusdeo (2000, p. 166), as falhas de mercado correspondem a situaes nas quais os seus
pressupostos de funcionamento no se fazem presentes, tornando-o operacional.
4) O mercado apresenta cinco falhas principais:
4.1) quanto mobilidade de fatores uma falha de origem fsica ou cultural;
4.2) quanto ao acesso informao uma falha de origem legal;
4.3) quanto concentrao econmica uma falha de estrutura;
4.4) quanto aos efeitos externos ou externalidades uma falha de sinal;
4.5) quanto ao suprimento de bens coletivos tambm uma falha de sinal, decorrente de uma falha de
incentivo.
5
A mesma autora traz exemplo elucidativo para diferenar regulao de regulamentao:
Para distinguir esses falsos amigos, um argumento ao absurdo basta: uma vez que se trata de linguagem,
observa-se que os organismos qualificados expressamente como autoridades de regulao, por exemplo a
Autoridade de regulao das telecomunicaes (ART), no dispem do poder regulamentar, o que supe que
possvel regular sem regulamentar o sentido dos dois termos no pode portanto ser confundido. A regulao
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Vital Moreira (1997, p. 35) assevera que, diante da extenso do conceito, possvel
destacar trs acepes da palavra regulao: (a) lato sensu, como todo mecanismo de
interveno estatal na economia; (b) numa acepo de menor amplitude, designa a
interveno estatal na ordem econmica por meios diversos da participao direta nas
atividades econmicas, o que corresponde coordenao/gesto das atividades econmicas
privadas; (c) stricto sensu, como a limitao normativa das atividades econmicas privadas.
Valfredo de Andrade Aguiar Filho (2014, p. 86), por sua vez, aponta duas acepes
jurdicas do termo regulao. Em sentido estrito (stricto sensu), regulao seria a funo das
autoridades estatais de organizar certos setores da economia (como minerao, petrleo etc.),
enquanto em sentido abrangente (lato sensu), seria o papel dos rgos que interferem na
organizao econmica, em todos os setores da economia, a exemplo do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA).
Neste texto, ser adotada a acepo estrita do termo regulao, para designar a funo
do Estado em organizar o setor da minerao, mormente no tocante aos ttulos e regimes
minerrios. Assim, a regulao exercida pelos rgos ambientais na atividade minerria ser
abordada apenas de forma reflexa.
Por fim, cabe destacar que a autorregulao6 diz respeito capacidade de o prprio
setor estabelecer limites s atividades econmicas. Nas palavras de Calabr (2010, p. 44), o
elemento mais importante do conceito de autorregulao a fora endgena ao organismo que
comanda suas condutas, desse modo, a fora exgena pode influenciar a conduta do
organismo, mas no a comanda. Note-se, pois, que a minerao, se comparada aos demais
setores econmicos, apresenta escassas possibilidades de exercer a autorregulao, em
remete ento no regulamentao econmica (regulation, em ingls), mas aos regulatory systems, que
exprimem o conjunto de dispositivos e instituies que exprimem essa nova forma de polticas pblicas
(FRISON-ROCHE, 2005, p. 215).
6
Odete MEDAUAR (2002, p. 127-128) esclarece a diferena entre autorregulao induzida e autorregulao
dirigida:
Em alguns ordenamentos, como o italiano (no caso do Garante para a tutela dos dados pessoais, criado pela Lei
675/96) parece se incluir nas atribuies de regulao promover, no mbito das categoria interessadas, na
observncia do princpio de representatividade, a elaborao de cdigos de deontologia, de verificar a
conformidade desses cdigos lei e aos regulamentos e de contribuir para a garantia de sua difuso e aplicao.
Trata-se de uma auto-regulao induzida e controlada, como foi feito com jornalistas. Colson (op. cit., p. 515)
inclui na regulao diferentes formas de auto-regulao oriundas dos prprios agentes que seriam regulados. o
que nos parece duvidoso se no houver a atuao do poder pblico.
A literatura refere a auto-regulao dirigida: ocorre uma troca entre o Estado e grupos privados; estes aceitam
limitar sua liberdade de ao sob dupla condio: a) garantia de no haver imposio de regulao autoritria; b)
o poder pblico lhes conferir o poder de fixar normas para si prprios. Ex: bancos na Suia (cf. Moran, Le droit
neo modeme des politiques publiques, L.G.D.J., 1999. p. 140).
Mas pode haver auto-regulao sem a atuao do ente regulador e nesse caso, exclui-se da regulao. Ex:
regulamentos de empresa; cdigo de conduta da empresa; auto-regulamentao na rea da publicidade; selos de
qualidade; standards de qualidade. Cita-se o PANEL, criado em Londres em 1968, composto de profissionais
encarregados de controlar o bom funcionamento do mercado de bolsa.
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decorrncia do rgido controle estatal sobre a atividade. Contudo, verifica-se a fora endgena
nos cdigos de tica e conduta das empresas mineradoras.7
Tambm constituem casos de manifestao interna do setor: o estabelecimento de
preo dos minrios (produto da lavra), a abertura de vias de acesso para escoar a produo das
minas, a tomada de medidas espontneas de preservao/conservao ambiental, dentre
outros. No entanto, deve-se reiterar que o efetivo controle da atividade est nas mos da
Unio e do DNPM; em outras palavras, o elevado grau de estatalidade impede que o ramo da
minerao possua muitos exemplos de autorregulao como outros setores econmicos.
Esclarecidos os conceitos de regulao, regulamentao e autorregulao, analisar-se-
em seguida a regulao minerria no Brasil, com foco nas Constituies, no Cdigo de
Minerao e no Projeto de Lei que visa modificar esse ltimo.
7
Em sentido contrrio: Diante deste cenrio regulatrio, fica evidente a completa excluso de uma possvel
autorregulao ou corregulao no que tange ao direito minerrio no Brasil. Apresenta-se, assim, a primeira
premissa dos debates acerca de um sistema de certificao do setor minerrio no Brasil: sua atuao est
integralmente vedada no que concerne ao mbito do exerccio das competncias legislativas e administrativas
definidas pelo legislador constitucional quanto aos recursos minerais (CARVALHO, 2014, p. 55).
8
Em apenas algumas pequenas e raras pores do nosso planeta a natureza concentrou certos elementos, dando
origem s jazidas minerais. Uma das caractersticas da minerao, como foi mencionado, a sua rigidez
locacional. Isso significa que a explorao e o aproveitamento mineral s podem ser realizados no local da
existncia da jazida (HERRMANN; POVEDA; SILVA, 2008, p. 10-11).
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Os recursos minerais so de suma importncia para o desenvolvimento econmico de qualquer Estado.
Diferente do imaginrio popular, a atividade minerria no se restringe s pedras preciosas, mas abrange a gua
mineral, os agregados da construo civil (areia, cascalho), calcrio, mrmore, ferro etc. Dessa forma, grande
parte dos bens de consumo existentes no mundo depende dos minrios.
As casas, prdios, calamento de ruas, ferramentas, automveis, utenslios domsticos (como talheres, geladeira
e fogo), computadores, televisores, enfim, a vida da sociedade moderna est pautada na utilizao dos recursos
minerais (SILVESTRE, 2007, p. 8).
10
Nos termos do Livro V, Ttulo XCVI das Ordenaes Manuelinas:
Que peffoa algua nom tire ouro, nem prata, nem outras coufas das minas, e vieiros.
Porque alguas peffoas Fe atremetem a cauar, ou mandar cauar nas minas, e vieiros fem Noffa licena, nom lhe
pertencendo, por feer coufa que pertence a Ns, Defendemos, e Mandamos, que ninhua peffoa de qualquer
condiam, e qualidade que feja, nom mande cauar, nem tirar, nem caue, nem tire das minas, ou vieiros, que em
qualquer parte de Noffos Reynos, ou Senhorios efteuerem, ninhuu ouro, nem prata, nem cobre, nem eftanho,
nem tinta, nem pedras preciofas de qualquer qualidade que fejam, fem Noffa licena. E qualquer que o contrairo
fezer perder toda fua fazenda [...] (PORTUGAL, 1450, s-p).
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Por sua vez, o sistema dominial imperial, segundo Carlos Luiz Ribeiro (2005, p. 5-6),
foi muito semelhante ao sistema regaliano. Mesmo depois da proclamao de independncia
do Brasil, a Lei de 20/10/1823 ratificou as legislaes anteriores, assim, acrescenta o autor,
alguns debates surgiram com a Constituio de 1824, que no tratou expressamente o domnio
das jazidas, mas garantiu a plenitude do direito de propriedade, fato que motivou a tese de no
haver mais a distino entre a propriedade do solo e do subsolo.
Contudo, prevaleceu o entendimento de que os bens minerais pertenciam ao imprio.
Scaff (2014, p. 102) considera que o regalismo esteve presente em todo o perodo do Brasil
imperial, desse modo, a distino entre regalismo e sistema dominial imperial no possui
efeitos prticos; apenas o domnio passou da realeza para o imprio.
Aps a Proclamao da Repblica e o advento da Constituio de 1891, estabeleceu-se
o sistema de acesso, tambm chamado de fundirio, no qual a propriedade do solo abrange a
do subsolo. Vale dizer que o acessrio (subsolo) segue o principal (solo). Na preleo de
Carlos Luiz Ribeiro (2005, p. 6), a Constituio brasileira de 1891, no art. 72, 17, 11 adotou
tal sistema por influncia do individualismo liberal, ideologia dominante na burguesia rural e
nas foras armadas que depuseram o regime monrquico.
Todavia, importante esclarecer que em tal sistema era possvel encontrar a
dominialidade pblica nos recursos minerais, pois as terras devolutas poderiam ter como
titulares da superfcie e por conseqncia do subsolo ou a Unio ou os Estados federados
(SCAFF, 2014, p. 103). O art. 64 da mencionada Constituio deixou claro que pertencem
aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territrios, cabendo
Unio somente a poro do territrio que for indispensvel para a defesa das fronteiras,
fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais.
11
Veja-se o seguinte dispositivo da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1891:
Art 72 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos
concernentes liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: [...]
17 - O direito de propriedade mantm-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, mediante indenizao prvia. As minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as
limitaes que forem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria.
Aps a Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926, tal dispositivo passou a contar a seguinte redao:
17. O direito de propriedade mantem-se em toda a sua plenitude, salvo a desapropriao por necessidade, ou
utilidade pblica, mediante indemnizao prvia.
a) A minas pertencem ao proprietario do slo, salvo as limitaes estabelecidas por lei, a bem da explorao das
mesmas.
b) As minas e jazidas mineraes necessarias segurana e defesa nacionaes e as terras onde existirem no podem
ser transferidas a estrangeiros.
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Alm disso, o art. 72, 17, ao mesmo tempo que vinculava o domnio das minas 12
propriedade do solo, mencionou a possibilidade de a lei estabelecer limites ao exerccio da
atividade minerria. Carlos Luiz Ribeiro (2005, p. 6-7) aponta dois instrumentos normativos
que estabeleceram tais limites: a Lei Pandi Calgeras Decreto n 2.933/1915 e a Lei
Simes Lopes Decreto n 4.265/1921. O primeiro diploma trouxe interessante dispositivo13
que permitia a desapropriao de minas quando o superficirio recusava a realizao de
pesquisas para fins de minerao. A Lei Pandi Calgeras ainda estabeleceu, no art. 2, 14 a
separao entre o domnio do solo e do subsolo. Embora a propriedade desse ltimo no tenha
sido atribuda exclusivamente ao poder pblico, tal dispositivo representou importante avano
na superao do ento sistema de acesso.
Foi a partir da Constituio de 1934, de clara influncia nacionalista da Revoluo de
1930, que se ultrapassou o sistema da acesso para estabelecer o sistema dominial
republicano. Embora o sistema do Brasil imperial tambm tenha recebido a nomenclatura de
dominial, esse possua maior similitude com o sistema regaliano.
Entre as disposies expressas, a Constituio de 1934,15 no art. 118, estabeleceu que
as minas e demais riquezas do subsolo so propriedades distintas da do solo. Por sua vez, o
art. 119 condicionou o aproveitamento das minas e das jazidas minerais autorizao ou
concesso federal; foi este dispositivo que originou a necessria aplicao do regime jurdico
de direito pblico. Alm disso, o art. 5, XIX, j, trouxe a competncia privativa da Unio para
legislar sobre riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas e energia eltrica.
12
Atualmente, segundo o art. 4 do Cdigo de Minerao, mina diz respeito jazida em lavra. Mas na poca da
vigncia da Constituio de 1891, os diplomas que regulamentavam a atividade minerria, a exemplo do Decreto
n 2.933/1915, definiam mina como mina as massas minerais, apenas de alguns minrios, constantes no subsolo
ou na superfcie terrestre. Por tal razo, optou-se por deixar a terminologia mina embora no mais corresponda
ao contexto hodierno nesta parte do texto que analisa o sistema de propriedade minerria na Constituio de
1891.
13
Art. 17. Si o proprietario do slo recusar seu consentimento para que se effectuem pesquizas em suas terras,
fica reconhecido ao pretendente pesquiza o direito de desapropriar as terras na frma da legislao vigente.
1 Si o proprietario de uma mina no lavrada recusar seu consentimento para que se effectue seu meneio por
outrem, fica reconhecido a este o direito de desapropriar a mina na frma da legislao vigente.
2 Si o proprietario recusar receber a indemnizao fixada no respectivo processo, poder o desapropriante
depositar a quantia, na frma da lei, e, effectuado o deposito, o juiz expedir mandado de immisso de posse,
que no admittir embargos de natureza alguma.
14
Art. 2 A mina constitue propriedade immovel, distincta do slo, sendo alienavel isoladamente. Os
accessorios permanentemente destinados explorao, obras d'arte, construces, machinas e instrumentos,
animaes e vehiculos empregados no servio da mina, bem como o material de custeio em deposito, so
considerados immoveis.
15
Art 118 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'gua, constituem propriedade
distinta da do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art 119 - O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das guas e da energia
hidrulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei
[...].
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Art 153 - O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidrulica depende de autorizao ou
concesso federal na forma da lei.
1 - As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas
no Pas, assegurada ao proprietrio do solo preferncia para a explorao. Os direitos de preferncia do
proprietrio do solo, quanto s minas e jazidas, sero regulados de acordo com a natureza delas [...].
17
Art 161 - As jazidas, minas e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem
propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
1 - A explorao e o aproveitamento das jazidas, minas e demais recursos minerais e dos potenciais de energia
hidrulica dependem de autorizao ou concesso federal, na forma da lei, dada exclusivamente a brasileiros ou
a sociedades organizadas no Pas.
2 - assegurada ao proprietrio do solo a, participao nos resultados, da lavra; quanto s jazidas e minas cuja
explorao constituir monoplio da Unio, a lei regular a forma da indenizao.
3 - A participao referida no pargrafo anterior ser igual ao dzimo do imposto nico sobre minerais [...].
18
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica
constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio,
garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o "caput" deste
artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por
brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma
da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira
ou terras indgenas.
2 - assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser
a lei.
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses previstas neste
artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente.
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[...] a regulao contempla uma gama mais ampla de atribuies, relacionadas ao desempenho de atividades
econmicas e prestao de servios pblicos, incluindo sua disciplina, fiscalizao, composio de conflitos e
aplicao eventual de sanes. s agncias reguladoras, no Brasil, tem sido cometido um conjunto diversificado
de tarefas, dentre as quais se incluem, a despeito das peculiaridades de cada uma delas, em funo da diversidade
de textos legais, as seguintes:
a) controle de tarifas, de modo a assegurar o equilbrio econmico e financeiro do contrato;
b) universalizao do servio, estendendo-os a parcelas da populao que deles no se beneficiavam por fora da
escassez de recursos;
c) fomento da competitividade, nas reas nas quais no haja monoplio natural;
d) fiscalizao do cumprimento do contrato de concesso;
e) arbitramento dos conflitos entre as diversas partes envolvidas: consumidores do servio, poder concedente,
concessionrios, a comunidade como um todo, os investidores potenciais etc. (BARROSO, 2002, p. 300-301)
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Fbio Nusdeo (2000, p. 152-153) traz um exemplo elucidativo do conceito de externalidade: Imagine-se uma
lavanderia que estenda roupa lavada em um gramado a fim de sec-la ao sol. Aps algum tempo, uma usina
metalrgica instala-se nas vizinhanas e de sua chamin expelida fumaa preta, bojada de partculas de fuligem
que se depositaro sobre a roupa estendida. Haver a um custo adicional para a lavanderia, imposto pela usina.
Ou, o que d na mesma, ela transferiu um custo que era seu, pois ela a responsvel pela combusto imperfeita
de onde provm a fuligem. [...] O exemplo pode ser levado adiante. A fumaa preta, certamente, afetar as vias
respiratrias dos moradores locais clientes ou no da lavanderia -, os quais tero custos adicionais com a
compra de remdios, consultas mdicas ou temporadas para mudana de ar.
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Para Feitosa (2013, p. 173), a relao entre desenvolvimento e direitos teria migrado
do mbito estatal ou interestatal econmico para o campo dos direitos individuais,
transindividuais e globais, entre fins dos anos de 1960 at meados de 1980. No incio do
processo, pela criao da chamada Nova Ordem Econmica Internacional NOEI, depois,
com a Declarao do Direito Humano ao Desenvolvimento, Resoluo 41/128, da Assembleia
Geral da ONU, de dezembro de 1986. Nesse percurso, o desenvolvimento movimentou-se das
discusses em torno de temas como soberania nacional, comrcio internacional, transferncia
internacional de bens, industrializao, cooperao internacional entre pases, reestruturao
de setores econmicos, entre outros, para os debates sobre a autodeterminao dos povos, a
efetivao dos direitos de primeira e de segunda dimenses, a proteo dignidade humana,
democracia, informao, pluralismo das fontes, entre outros tpicos.
A inflexo mostra as diferenas entre cooperao internacional para o
desenvolvimento econmico e solidariedade pessoal, transnacional e global em prol do
desenvolvimento humano. Eis os campos de ao do Direito Econmico do Desenvolvimento
(DdD) e do Direito Humano ao Desenvolvimento (DaD), sendo o trajeto entre um e outro
identificado no caminho da consolidao dos DESC Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais, com destaque para as duas ltimas vertentes desse bloco de direitos, quais sejam, os
direitos sociais e culturais.
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atendimento das necessidades coletivas e das metas de sustentabilidade social ambiental forte.
Sendo assim, a proposta de transformar o DNPM em ANM pode vir a contribuir para a
harmonizao entre o direito humano ao desenvolvimento e o direito econmico do
desenvolvimento, sobretudo em virtude da prevalncia do regime jurdico de direito pblico.
REFERNCIAS
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RAFHAEL FRATTARI
Doutor e Mestre em Direito Tributrio pela
Universidade Federal de Minas Gerais. Advogado
RESUMO: Est em discusso no Congresso Nacional o Projeto de lei 5807/2013, que introduzir no cotidiano o
novo Cdigo de Minerao. O momento propcio e conveniente para discusso sobre alguns conceitos que so
fundamentais para solucionar recorrentes controvrsias na rea minerria. A pesquisa indica que existe muitos
conflitos discutindo o uso prevalente a ser dado para reas j titularizadas para extrao mineral. As disputas
geram insegurana jurdica, afastando investidores nacionais e internacionais da atividade minerria. O presente
trabalho prope uma viso da funo social da minerao separada do direito de propriedade minerrio e da
prpria propriedade mineral. Desta forma acredita-se ser mais fcil solucionar os conflitos de um modo
democrtico, sem atabalhoamento, construindo a melhor soluo para o caso concreto e ainda sem desrespeitar
qualquer dos direitos humanos envolvidos. Estando as definies claras no Cdigo de Minerao, o investidor ir
conhecer as regras que decidiro cada conflito de interesse, e ir decidir por fazer ou no o investimento.
Entende-se que conceitos pouco definidos fazem com que os riscos sejam majorados nas projees que
antecedem os investimentos, da mesma forma que as certezas podem diminuir a taxa mnima de atratividade
exigida para se fazer investimentos na minerao, geralmente vultosos.
PALAVRAS-CHAVES: Novo Cdigo de Minerao; direito de propriedade; funo social da minerao;
direitos humanos;
ABSTRACT: It is under discussion in the National Congress the project 5807/2013, which will introduce the
new Mining Code. The time is propitious and convenient to discuss some concepts that are fundamental to solve
recurrent disputes in the mining area. Research indicates that are many conflicts discussing the prevalent use to
be given to areas already securitized for mineral extraction. The disputes generate legal uncertainty, away from
national and international investors of mining activity. This paper proposes a vision of the mining social
function, separated of the mining property rights and own mineral property. Therefore, it is believed to be easier
to resolve conflicts with a democratic way, without turmoil, constructing the best solution to the case and still
with no disrespect to any of the human rights. With clear definitions of the Mining Code, the investor would
know the rules that would decide every conflict of interest, and would be able to decide about investing or not.
Poorly defined concepts makes the risks of investing scaled up in the projections, the same way that assurance
could reduce the attractiveness minimum rate required to make investments in mining, which are generally
bulky.
KEYWORDS: New Mining Code; property rights; mining social function; human rights.
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I. INTRODUO
21
Nisso, aqueles que a defendem tomam-na como a atender interesse coletivo, mas deixam de atentar para a
dualidade entre o interesse coletivo primrio, a beneficiar todos, e o interesse coletivo secundrio, ou seja, os
momentneos e isolados da Administrao Pblica, sempre sujeitos aos ares da poltica governamental em
curso.
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Artigo XVII
1. Todo ser humano tem direito propriedade, s ou em sociedade
com outros.
2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua propriedade.
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podemos imaginar que os constituintes falaram menos do que queriam. Facilmente se observa
o poder destrutivo de inserir um simples no em muitos artigos. J para a propriedade
propriamente dita, conforme o Min. Gilmar Ferreira Mendes, do Supremo Tribunal Federal,
no existe um conceito constitucional fixo, esttico, sendo legtimas novas definies de
contedo como a fixao de limites destinadas a garantir a sua funo social. (MENDES,
2012, p. 157).
Para Adriano Trindade (2009, p. 70 a 73) a funo social da propriedade mineral
assume uma dimenso plrima, com direitos e obrigaes assumidas pelo Estado, pelo
empreendedor mineral e pela coletividade, considerando o resultado global da explorao
mineral como exerccio da funo social. O autor compreende que pela funo social,
abandona-se a concepo individualista da propriedade transmudando-se para um meio de
atingir o bem-estar social.
Analisando os limites da funo social do direito de propriedade, pode-se tambm
colocar como hiptese que no exista propriedade que no cumpra nenhuma funo social. A
assertiva pode ser objeto de polmica, mas no existiria motivo para as normas jurdicas
defenderem um direito de propriedade que no cumprisse qualquer funo social. O direito de
propriedade, ao menos, assume funo de moeda, apta para as funes de reserva de valor e
de instrumento para trocas patrimoniais.
Quando movimentos sociais fundam suas pretenses de terra invadindo propriedades
que supostamente no cumprem a sua funo social o direito ptrio reage. Estas invases de
terra efetuadas por movimentos sociais so rotineiramente rechaadas pelo Supremo Tribunal
Federal, como demonstra texto extrado da ementa publicada, em 2015, no julgamento do
mandado de segurana n 32.752, julgado pelo tribunal pleno, sendo relator o Min. Celso de
Mello.
O esbulho possessrio, alm de qualificar-se como ilcito civil,
tambm pode configurar situao revestida de tipicidade penal,
caracterizando-se, desse modo, como ato criminoso (CP, art. 161, 1, II; Lei
n 4.947/66, art. 20). A Unio Federal, mesmo tratando-se da execuo e
implementao do programa de reforma agrria, no est dispensada da
obrigao, que indeclinvel, de respeitar, no desempenho de sua atividade
de expropriao, por interesse social, os postulados constitucionais que,
especialmente em tema de propriedade, protegem as pessoas e os indivduos
contra eventual expanso arbitrria do poder. Essa assero ao menos
enquanto subsistir o sistema consagrado em nosso texto constitucional
impe que se repudie qualquer medida que importe em arbitrria negao ou
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O que se pode e deve ser discutido se a propriedade privada, ou mesmo estatal, est
sendo empregada na sua melhor funo social, a que traga mais benefcios para a sociedade.
Ainda assim a ordem constitucional no elimina a garantia do direito de propriedade, exceto
quando o faz como forma de sano por uso indevido, ou mesmo em funo do tempo em
poder de terceiro.
O que pode ser alterado a funo social em que est sendo empregada a propriedade.
Muitas vezes existem desapropriaes de propriedades para emprega-las em funo social de
maior benefcio para a coletividade. Mesmo a interveno se constituindo de exceo, at
nestes casos, fica clara que o estado brasileiro no garante a propriedade, mas sim o direito de
propriedade. A autorizao para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por
interesse social da propriedade estabelece que o direito de propriedade ser respeitado. A
propriedade, caso suprimida por interesse coletivo, legitimamente, ser substituda por
indenizao justa, prvia e em dinheiro. Em casos especficos, discriminados, substituda por
ttulos da dvida pblica.
Durante os trabalhos da assembleia constituinte de 1988 a discusso sobre propriedade
e desapropriao foi tema de muitos debates, dentre os quais destacamos dois momentos
significativos para entender a opo prevalente sobre a garantia do direito de propriedade
inserida no art. 5 da Carta Magna.
O primeiro caso significativo pode ser exemplificado na fala do Deputado Constituinte
e advogado, Anselmo Farabulini Jnior, que assim se manifesta na 7 reunio da Comisso da
Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher, verbis:
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Para que o artigo esteja compatvel com os ditames constitucionais torna-se necessrio
que seja lido e interpretado a partir dos seus pargrafos.
Apesar da lei complementar n 95/98, (BRASIL, 1998) em seu artigo 10, inciso I,
preconizar que a unidade bsica de articulao ser o artigo das leis e no os seus
pargrafos23, a compreenso do caput do art. 1.228 necessariamente, deve ser interpretado de
acordo com o inciso XXIII do art. 5 da Constituio Federal cumulado com o art. 5 do
Decreto-lei 4.657/1942 (BRASIL, 1942) para que faa sentido.
Observa-se a valorizao da funo social sobre a propriedade. O interesse a ser
priorizado o interesse da coletividade e no o interesse individual. Mas fica o
questionamento, como definir qual funo social seria mais relevante? A indeterminao
23
No mesmo sentido AI 768947 AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 01/12/2009,
DJe-237 DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT VOL-02387-16 PP-03130)
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evidente somente pode ser definida no exame do caso concreto, sendo construda a resposta
com respeito ao devido processo legal (CRFB, art. 5, LV), administrativo ou judicial, a partir
da argumentao das partes interessadas.
Longe deve ficar o entendimento de que o judicirio estava impedido de examinar o
mrito administrativo, em casos que o Estado declarava bens como de utilidade pblica para
fins de desapropriao, conforme o desatualizado Decreto lei 3365/41, art. 9, fruto de um
outro tempo e realidade poltica. (BRASIL, 1941).
No se pode ignorar a realidade por existir uma manifestao do governante
transitoriamente gerindo o Estado. A afirmativa parcialmente corroborada pelo STF. O Min.
Aliomar Baleeiro, que, ao relatar recurso extraordinrio em que os litigantes apresentavam
distintos entendimentos sobre purgao da mora nas locaes contratadas com negociantes
como locatrios, classificado pelo regime como de segurana nacional, em julgamento
levado a termo pelo plenrio, mesmo em tempos reconhecidamente ditatrias, produziu a
seguinte deciso:
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Respeitados os limites do devido processo legal, a melhor funo social, a funo que
dever prevalecer no uso, emergir, cristalina, dos argumentos apresentados aos responsveis
pela deciso.
Erros cometidos na gesto de um Estado so muito mais graves que obras
eventualmente demoradas. A populao sofre com todas as consequncias. A Constituio
prev que o Brasil deve seguir aos planejamentos de longo, mdio e curto prazo. O plano
plurianual, mesmo com diretrizes apenas de quatro anos, est previsto na Constituio e
obrigatoriamente votado no congresso nacional. O gestor executivo deve se limitar a
coordenar os esforos para realiza-lo, ainda sendo respeitadas as leis de diretrizes
oramentrias e oramento anual. O art. 174 da Constituio estabelece que o planejamento,
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. E a Constituio no tem
palavras inteis, conforme alhures. (BRASIL, 1988)
24
O Estado de So Paulo, 15/03/2007, Nacional, p. A7
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implementada por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua
sede e administrao no Pas. (CRFB, art. 176, 1)
O Estado brasileiro no um estado empresrio. Poderia ser, tambm por opo
poltica, mas no o . Uma pergunta que seria vlida para apresentao de uma emenda
constitucional modificando o estado atual se o estado brasileiro seria eficiente como
empresrio, nos termos do princpio inserido no art. 37. Diversos indicativos apontam que
no, mas seria um exerccio futurolgico buscar resposta imediata. Por ora, basta constatar a
opo poltica inserida na Constituio. O Estado deve ser sustentado pelo Sistema Tributrio
Nacional, conforme previsto no Ttulo VI, captulo I da Constituio. (BRASIL, 1988).
A funo social da indstria mineradora disponibilizar o recurso mineral para
comrcio interno e externo. Tambm deve pesquisar novas jazidas para que o estoque
conhecido no seja reduzido, evitando-se e prevenindo a falta do imprescindvel produto.
Tudo deve ser conduzido com recursos privados. Para atingir os objetivos, o poder
constituinte buscou assegurar segurana jurdica para atrair os investidores para a atividade.
Toda conduo do processo de autorizao e concesso se d a partir de normas estabelecidas
pelo Estado, que assim exerce a sua soberania sobre os recursos minerais.
Pouco se noticia sobre falta de recursos mineral disponveis para a populao. A falta
de notcias pode sinalizar que os investidores esto conseguindo cumprir o papel deles
esperado. Mas o Brasil tem possibilidades muito maiores. O Brasil dispe de diversas
reservas nunca reveladas. Conforme Freire, (2010, p. 56), Minas Gerais, Estado
iminentemente minerador, possui apenas cerca de vinte por cento do seu territrio com
informao de geologia bsica confivel em escala e interpretao.
Segundo a CODEMIG Companhia de Desenvolvimento Econmico de Minas
Gerais, existe um compromisso do Governo de Minas Gerais de ampliar o conhecimento
sobre o potencial mineral do Estado e disponibilizar tais informaes para as empresas do
setor. Descobrir novas reservas e conhecer mais sobre elas transforma o desconhecido num
terreno frtil para bons investimentos. Assim, ressalta-se que a afirmativa de Freire sobre a
baixa porcentagem de informao geolgicas confiveis, ainda se d em um clima de mtuo
auxilio entre estado e iniciativa privada, bem demonstrando o tamanho do problema a ser
enfrentado.
A Unio, atravs da CPRM, participa do esforo para revelao das riquezas minerais
do Brasil. O Servio Geolgico do Brasil - CPRM uma empresa pblica, vinculada ao
Ministrio de Minas e Energia, que tem as atribuies de Servio Geolgico do Brasil e tem
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por misso gerar e difundir o conhecimento geolgico e hidrolgico bsico necessrio para o
desenvolvimento sustentvel do Brasil.
Cabe ao CPRM a modelagem geolgico-estratigrfica e dos depsitos minerais
conhecidos, as estimativas de recursos e as anlises econmicas e de mercado sobre bens
minerais. Das suas descobertas e anlises, resulta uma carteira de Direitos Minerrios, onde se
encontra direitos minerrios relativos a importantes reas portadoras de bens minerais, tais
como caulim, zinco, cobre, ouro, carvo, nquel e outros bens minerais.
Como os investimentos foram feitos pelo Estado, os estudos e direitos so
comercializados com investidores dispostos a enfrentarem os riscos normais da atividade. Os
direitos so comercializados tendo em vista todos os investimentos efetuados pelo Estado at
a perfeita caracterizao da oportunidade. O preo de mercado dos direitos minerrios
tambm contempla, geralmente, uma taxa mnima de atratividade para remunerar o risco de
nada encontrar, fato alis, bastante frequente na atividade. A definio da repartio da
propriedade mineral contribuir para atrair mais investimentos para o setor.
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estudados resulta, no final, 1 jazida, a qual, como sabemos, uma anomalia geolgica.
(SOUZA, 2009).
Aps a busca de indcios motivadores e suficientes para aprofundar a investigao,
sendo a sondagem inicial promissora, apresentado um plano de pesquisa relatando as
expectativas e motivos e pede autorizao ao Departamento Nacional de Produo Mineral -
DNPM para execut-lo, verificando a real existncia do mineral e se as condies locais
permitem a sua explorao comercial.
Neste momento, a reserva mineral ainda no existe para o mundo jurdico, e nem
existe a certeza de que existir, pois, como explicita Willian Freire (2010, p. 56), menos de
3% das reas pesquisadas realmente se mostram viveis e se transformam em mina. So riscos
normais da atividade.
Com o protocolo do requerimento para autorizao de pesquisa, em rea anteriormente
livre, atendidas os requisitos (Cdigo de Minerao, art. 16), antes mesmo da publicao da
autorizao de pesquisa, nasce para o candidato a minerador, o direito de prioridade
obteno da autorizao para pesquisa ou de registro de licena (art. 11, a do Cdigo de
Minerao). Tal direito j foi objeto de tutela judicial, como demonstra deciso do Tribunal
de Justia de Minas Gerais - TJMG, citada por William Freire (2010, p. 82). No mbito da
Apelao n 69.284, ficou consignado que:
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indenizao pelos lucros cessantes na utilizao da rea. (Cdigo de Minerao, art. 27). No
se admite o incio da pesquisa ou lavra antes de paga a importncia relativa indenizao e de
fixada a renda pela ocupao do terreno. (Cdigo de Minerao, art. 62). (BRASIL, 1967)
Aps a verificao pelo DNPM se a rea pode ser legalmente destinada a minerao e
no est requisitada por outro pretendente, poder ser autorizada a execuo da pesquisa, em
poligonal definida por coordenadas geogrficas (art. 15; art. 25 do Cdigo de Minerao).
(BRASIL, 1967)
Com a publicao no DOU (Dirio Oficial da Unio) do alvar de pesquisa e com
autorizao judicial para adentrar na rea, (Cdigo de Minerao, art. 27, XII), ou por acordo
com o proprietrio do solo, (Cdigo de Minerao, art. 27, VI), inicia-se a pesquisa mineral.
O ttulo comercializvel, (Cdigo de Minerao, art. 22, I) desde que o cessionrio atenda as
exigncias legais, e, portanto, j integra o patrimnio do pesquisador. Ao fim dos trabalhos
apresentado ao DNPM o relatrio final de pesquisa. (Cdigo de Minerao, art. 30) (BRASIL,
1967)
Caso o relatrio de pesquisa demonstre a existncia da jazida mineral e os trabalhos
tenham sido suficientes para identifica-la, geologicamente, o relatrio de pesquisa aprovado
pelo DNPM, em parecer conclusivo, aps vistoriada a rea, conferindo e validando as
concluses apresentadas. (art. 30 do Cdigo de Minerao). (BRASIL, 1967)
Neste momento, aps o investimento privado, o subsolo que contm a jazida passa a
pertencer a Unio. A riqueza mineral foi, finalmente, revelada. Ficando caracterizada a
existncia do depsito mineral e a rea passa a compartilhar ao menos duas distintas
propriedades, o solo de propriedade do superficirio e a jazida, de propriedade da Unio.
(CRFB/88, art. 20, IX c/c art. 176, caput). (BRASIL, 1988)
O titular da autorizao de pesquisa, uma vez aprovado o Relatrio, ter um ano para
requerer a concesso de lavra, e, dentro deste prazo, poder negociar seu direito a essa
concesso (art. 31 do Cdigo de Minerao). (BRASIL, 1967)
No sentido de preservar o mineral existente e assegurar indenizao aos mineradores
j detentores de alvar de pesquisa, por atos ilcitos, que atentem contra o seu direito, decidiu
o Superior Tribunal de Justia (STJ), em 2015, no mbito do REsp 1471571/RO, sob a
relatoria do. Min. Marco Aurlio Bellizze, que:
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No esteio do que decidido pelo STF, o STJ tem jurisprudncia no sentido de garantir
aos mineradores a propriedade do produto da lavra, como se pode depreender do REsp
1471571/RO, sob a relatoria do Min. Marco Aurlio Bellizze, em demanda na qual se discutia
a proteo contra explorao por terceiros dos minrios encontrados no subsolo de rea
outorgada pesquisa. No voto do ministro relator ficou consignado que: [...] 2. A ordem
constitucional, a par de reservar o domnio das reservas minerais Unio, franqueia aos
particulares a explorao dos minrios, garantindo aos mineradores a propriedade do produto
da lavra (BRASIL, 2015).
Por todo o exposto, verifica-se que a Constituinte de 1988 alterou concepes
referentes ao direito minerrio, especificando em artigos esparsos, mas notadamente no
captulo em que regula a atividade econmica, oferecendo uma maior segurana jurdica para
a atividade, bem como assegurando as participaes dos entes estatais e do proprietrio do
solo na propriedade mineral.
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9. Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabelea que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, so bens da
Unio, o art. 176 garante ao concessionrio da lavra a propriedade do produto de sua explorao. 10. Tanto as
atividades previstas no art. 176 quanto as contrataes de empresas estatais ou privadas, nos termos do disposto
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O Cdigo Civil, ao classificar os bens pblicos de uso comum e de uso especial como
inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, tambm excluem a propriedade
mineral desta classificao. O objeto e funo social da minerao justamente disponibilizar
o recurso mineral para a populao.
A Constituio apenas relaciona que os recursos minerais pertencem Unio, sem
explicitar o conceito. (CRFB, art. 20, IX c/c art. 176). (BRASIL, 1988). Assim, o direito de
propriedade mineral, a propriedade mineral e a sua funo social necessitam de classificao e
definies, compatveis com o Estado Democrtico de Direito, definindo perfeitamente as
variaes nos direitos de propriedade admitidas ao longo de todo o processo desde a sua busca
at a sua utilizao final.
No julgamento da ADI 3.273/DF, onde se discutia a propriedade do petrleo, o Min.
Eros Grau, em voto vencedor, esclarece: (BRASIL, 2007).
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motivo suficiente para distinguirmos a propriedade mineral da sua funo social e do direito
de propriedade (Econmico).
Ao observarmos a funo social dos recursos minerais pelo ponto de vista da
populao, contemplamos a total mudana no modo de vida hoje vigente caso se paralise a
extrao mineral. Os minerais esto presentes em quase tudo e o seu uso, ao menos neste
estgio de progresso, ameaaria a vida coletiva. Sem adubos para as plantaes, sem ao para
produo de bens durveis, sem o mineral utilizado na produo de energia, sem recurso
mineral para a construo civil, o caos estaria instalado. E os recursos minerais so recursos
finitos que devemos legar s geraes vindouras, ao menos pela viso atual.
Pelo ponto de vista do Estado, como fonte de recursos financeiros nacionais e
internacionais, evidentemente subordinado ao interesse nacional, deve-se investir para serem
reveladas novas jazidas, mantendo ou aumentando o estoque j conhecido. No se pode ser
surpreendido por eventual falta do recurso. Os investimentos para revelao e extrao do
recurso so vultosos e de longo prazo. No se pode fazer experimentos com a poltica mineral.
Que seja uma poltica que avance constantemente, soberanamente, sem infringir machucados
a experincia de um pas que j nasceu minerador. A segurana jurdica na atividade uma
necessidade e realidade.
indstria da minerao, que invista nas melhores tcnicas, para revelar e extrair o
recurso natural com eficincia e competncia, com a parcimnia imprescindvel para quem
trabalha com recurso escasso e finito. Que reconhea que a concesso mineral no se destina a
enriquecer poucos, mas sim contribuir para a construo de riquezas para a nao.
Evidentemente, conforme exige o mercado capitalista, com a lucratividade proporcional ao
risco corrido, atendendo a parmetros de uma taxa mnima de atratividade, sem a qual os
investidores destinariam os seus recursos para outras atividades ou pases.
Para o DNPM, como gestor da poltica mineral, que nunca perca de vista os objetivos
de longo prazo, se diferenciando dos administradores que porventura desejem resultados
polticos de curto prazo. A minerao no pode ser objetivo de curto prazo, mas sim fruto de
um planejamento com metas a serem atingidas.
Aps o debate, estando definidas as funes sociais a serem observadas, e a partir das
concluses, pode-se definir a propriedade mineral. No caso segue uma sugesto para incio
dos debates, a seguir.
O direito propriedade mineral no se reveste de carter absoluto, eis que, sobre ela,
pesa grave hipoteca social. Pode ser destinada a uma funo social comprovadamente mais
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importante para a coletividade, mesmo de modo superveniente funo social relevante, que
cumpre. Uma nova destinao pode legitimar a interveno estatal na esfera dominial privada,
observados, contudo, para esse efeito, os limites, as formas e os procedimentos fixados na
prpria Constituio da Repblica, nas normas que regem o processo administrativo e no
Decreto presidencial autorizativo.
Finalmente os direitos de propriedade mineral, facilmente valorados economicamente,
sero respeitados, conforma e legislao em vigor. fcil observar que eventuais
desapropriaes de direitos minerrios somente se dariam aps exame das balizas
antecedentes e nunca trariam prejuzos para o Estado. Este, ao intervir na propriedade privada,
em casos excepcionais, somente gasta o suficiente para recompor o patrimnio afetado. E o
recurso mineral seria destinado a uma melhor funo social.
VII. CONCLUSO
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REFERNCIAS
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RESUMO: O trabalho referido tem como objetivo apresentar a ineficincia agenciaria na fiscalizao do setor
petrolfero, apontando danos ambientais perpetuados em razo da participao econmica como verdadeiros
jogadores, analisados sob a Teoria Econmica dos Contratos, apontando que os aspectos econmicos, como as
falhas de mercado, que no raras vezes, perpassam a reflexo necessria sobre as polticas ambientais, deixando
o Direito Ambiental em segundo plano. Ser abordada a temtica sob o prisma da anlise econmica do Direito,
com base na metodologia bibliogrfica.
PALAVRAS-CHAVES: regulao; dano ambiental; petrleo; falhas de Mercado; anlise econmica
ABSTRACT: This work aims to present the agenciaria inefficiency in monitoring the oil sector, pointing
perpetuated environmental damage due to the economic participation as real players, analyzed under the
economic theory of contracts, pointing out that the economic aspects such as market failures which not
infrequently run through the necessary reflection on environmental policies, leaving environmental law
background. It will be addressed the issue from the perspective of economic analysis of law, based on the
literature methodology.
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I. INTRODUO
II. DESENVOLVIMENTO
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economia, cuja concesso de bolsas de estudos foi em torno de 3.300 unidades no ano de
1999 e 2004. (ANP, 2011)
A menor capacitao dos funcionrios leva as empresas a exercerem menor
competitividade, o que pode levar a comprometer projetos, efetuar perfuraes no
autorizadas diante da m interpretao de informaes. (ANP, 2011)
Estes custos por sua vez variam conforme a regio, pois a perfurao no mar pode
custar at quatro vezes mais do que a em terra (ANP, 2011), e em razo do elevado risco na
atividade as instituies financeiras raramente financiam a explorao, o que exige capital
prprio da empresa concessionria para investir de forma isolada ou por meio das joint
ventures, enfatizando a difcil competitividade no setor. (ARAUJO, 2004)
Alm disso, a perfurao pode provocar erupes de leo ou gs e assim danificar os
equipamentos, bem como gerar incndio e exploso, provocando danos pessoais e
ambientais, transgredindo o Direito Fundamental ao meio ambiente saudvel e equilibrado.
(ANP, 2011)
Para minorao destes acidentes, so utilizados equipamentos denominados ESCP
Equipamentos de Segurana de Cabea de Poo, os quais possibilitam o controle de
fechamento do poo por meio de vlvulas especiais, como o blowout preventer (BOP). (ANP,
2011)
Frente a todos estes infortnios, existe o risco de insucesso em razo da no
apresentao de condio comercializvel pela jazida encontrada, tornando os investimentos
efetuados pela empresa irrecuperveis. (BULHOES, 2008, P. 02).
O que leva a demasiada perfurao danificando o meio ambiente. No Canad, por
exemplo, foram furados entre o ano 2000 e 2005, 20.500 poos por ano, o equivalente ao
dobro do nmero de perfuraes deste pas nos anos 90. Neste mesmo ano 36.321 poos
foram perfurados nos Estados Unidos. (BULHOES, 2008, P. 02)
Apesar de a EC 09 de 09 de novembro de 1995, ter aberto espao para as empresas
internacionais participarem das licitaes, as barreiras enfrentadas so muitas, por exemplo, a
diminuio do tamanho dos blocos para dar condies s mdias e pequenas empresas
adentrarem na explorao, desinteressou-as na participao de novas licitaes, continuando
somente com os blocos maiores j licitados. (BULHOES, 2008, P. 02)
Com isto a Petrobrs passou a exercer suas atividades em carter monopolstico,
atuando em blocos na explorao e desenvolvimento, submetendo-se apenas s
determinaes da ANP, na dico do art. 21 da Lei 9748, ao definir que todos os direitos
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Segundo o Presidente da empresa no Brasil, Roger Alm, esta novidade serviu para
amenizar os danos ao ambiente, pois a nova frota de caminhes ter baixo consumo de
combustvel e alta produtividade, alm disso, atender legislao de emisses Proconve P7-
Euro 5, Conama P7. (TRANSPORTABRASIL, 2011)
A mudana consiste em acrescentar um tanque com o aditivo ARLA32, o qual
corresponde ao AdBlue utilizado na Europa, uma bomba de suco, uma unidade injetora e
um catalisador, reduzindo os nveis de xido de nitrognio atravs do ps tratamento dos
gases ao converter o NOx em nitrognio e vapor dgua. Entretanto h uma geral resistncia
das transportadoras em virtude da necessria reduo da carga por conta da implantao da
nova aparelhagem. Reivindicam do governo reviso no valor fretado para as empresas,
evitando que o nus ambiental recaia unilateralmente.
Uma outra falha de mercado, diz respeito questo dos bens pblicos, os quais so de
propriedade unicamente estatal em virtude da ausncia de credibilidade sobre o particular na
disposio dos servios a sociedade. Na questo do petrleo, este fator preciso na medida
em que a Constituio Federal atribui a jazida do petrleo e seus derivados ao monoplio da
Unio, conforme art. 176 da CF/88, privatizando apenas o direito de explorar atravs da
concesso, mediante art. 175 da CF/88.
No obstante, h controvrsias em determinar a natureza jurdica da atividade de
explorao. Carlos Ari Sundefeld por exemplo, defende a no referncia ao art. 175 da
CF/88, no sendo caracterizado como um servio pblico, opondo-se a corrente publicstica
em funo da privatstica. Mas na verdade seria um contrato de concesso mista porque tem
ambos os interesses, pblico e privado. (SUNDFELD, 2000, P. 391)
Um outro fator influenciador no desvirtuamento do mercado se d em funo da
incerteza dos Direitos de Propriedade, pois este pode no possuir uma definio clara em
relao aos seus deslindes impedindo o desenvolvimento e o investimento.
No que tange parcela do lucro proveniente da produo do petrleo ou gs natural,
conhecido vulgarmente como royalties, esta deve ser repassada da Unio para os Estados,
Distrito Federal e Municpios detentores da rea onde a jazida foi explorada, bem como deve
haver repasse do percentual destes lucros aos proprietrios dos terrenos explorados, inclusive
indeniz-los em virtude da servido administrativa e por danos ali proporcionados pela
atividade de extrao.
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No caso da lavra em terra, se a parcela a ser repartida for de 5%, dever corresponder a 70% dos estados
produtores, 20% dos municpios produtores, 10% dos municpios com instalaes de embarque e desembarque
de petrleo e gs natural. Se a parcela for maior que 5% a repartio ser de 52,5% para os estados produtores,
25% para o Ministrio da Cincia e Tecnologia, 15% para os municpios produtores e 7,5% para os municpios
afetados por instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. J em relao lavra na
plataforma continental, a parcela de 5%, dever ser de 30% aos estados confrontantes com poos, 30% aos
municpios confrontantes com poos e suas respectivas reas geoeconmicas, 20% ao Comando da Marinha,
10% ao Fundo Especial (estados e municpios) e 10% aos municpios com instalaes de embarque e
desembarque de petrleo e gs natural. Quanto parcela acima de 5%, 25% ao Ministrio da Cincia e
Tecnologia, 22,5% aos estados confrontantes com campos, 22,5% aos municpios confrontantes com campos,
15% ao Comando da Marinha, 7,5% ao Fundo Especial (estados e municpios), 7,5% aos municpios afetados
por instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. ANP. AGNCIA NACIONAL DO
PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS, 2001, Guia dos Royalties do Petrleo e do Gs
natural. Rio de Janeiro: ANP. Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/doc/conheca/Guia_Royalties.pdf>.
Acesso em 20 jan. 2008.
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Traduo: Uma das mais famosas falhas de Mercado da histria a tragdia dos comuns. De acordo com a
histria, os recursos comuns, realizados em comum tais como pastagens, inevitavelmente sofrem explorao e
degradao. Solues sugeridas incluem a transferncia dos recursos para uma agncia do governo ou
privatizao.
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Para que o governo intervenha na conteno destas externalidades ele tende a calcular
o custo vs. benefcio na situao em tela, pois os custos de interveno tem que ser menores
que os benefcios, caso contrrio invivel economicamente este controle governamental, o
estado agir por meio de um behavior economist.
Conforme autores30 promotores da civilizao do gs, dentre os fsseis, o que causa
menor impacto ambiental o gs natural, diminuindo a emisso de gases de efeito estufa, o
aquecimento global, o esgotamento das reservas e a dependncia das reservas em reas
sensveis. (SCIELO, 2012)
Apesar de seu uso vir crescendo vertiginosamente, de 1,3 para 6,7 milhes de metros
cbicos por dia, com crescimento anual de 38% entre 2001 e 2006 31, servindo como uma
alternativa na propagao de energia, ainda mister investimento tecnolgico e cultural no
tocante ao uso de energias alternativas, bem como incentivos governamentais na
implementao de tais recursos, eis que os custos elevados impedem sua fcil aceitao. Isto
se justifica pela preferncia energtica ao petrleo diante de sua maior eficincia em relao
s demais fontes energticas. (SCIELO, 2012)
No mundo, a grande maioria dos meios de transporte so movidos por petrleo e seus
derivados. Alm do combustvel, diversos outros produtos so elaborados a partir do
petrleo, como plsticos, borrachas sintticas, adesivos, produtos farmacuticos e tintas.
A alternativa utilizada para o uso, por exemplo, do etanol no Brasil, foi mistur-lo ao
combustvel, numa proporo que varia entre 20% e 25%, conforme dados apresentados pela
escola de Harvard. (OIL & GAS, 2011). No tocante a energia hidrulica a ineficincia se d
em razo das grandes perdas sofridas neste tipo de energia. E quanto a nuclear, a construo
de Angra III perdura desde 2007, iniciaram-se as obras apenas em junho de 2010. (OIL &
GAS, 2011)
A produo brasileira de petrleo em 2009, conforme a Statistical Review of Wolrd
Energy em junho de 2010, foi de 12,9 bp bbl, o equivalente a 0,8 da produo mundial. Para
o BMI (Business Monitor International) a previso da produo brasileira em 2015 na
Amrica Latina ser de 29,58%, situando-se como um dos principais exportadores junto ao
Mxico e a Venezuela. Estimou-se o uso de 7,88milhes de barris por dia na Amrica Latina
em 2010 e um aumento na demanda global do petrleo de 1,6% em relao a 2010 ou 14
milhes de barris por dia em 2011 e de 1,68% entre 2011 e 2015. (OIL & GAS, 2011)
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Alguns pontos tentam ser minorados por meio de teorias, como a definio dos
Direitos de Propriedade, a qual serve para internalizar as externalidades nos custos do bem ou
do servio. Devendo haver incentivo para o uso socialmente equilibrado dos recursos, de
modo a evitar as externalidades negativas assim como a tragdia dos comuns. (VIEGAS,
2010, P. 97-105)
A Teoria Econmica da Responsabilidade contratual tambm tem como cerne trazer
para os contratos danos que esto fora dos acordos privados, as externalidades, as quais para
o Teorema de Coase so obstculos para a barganha em virtude dos custos de transao
elevados.
Ronald Coase defende a importncia da firma para o mercado, The Nature of the
Firm, Coase explained that firms exist because they reduce the transaction costs that
emerge during production and exchange, capturing efficiencies that individuals cannot32. E
defende que o direcionamento dos recursos dependem diretamente do mecanismo de preos.
Outside the firm, price movements direct production, wich is co-ordinated through a series
of exchange transactions on the market. Whitin a firm, these markets transactions are
eliminated and in place of the complicated market structure within exchange transactions is
substituted the entrepeneu-coordinator, who directs production33(COASE, 1937, P. 02)
A questo do uso desregrado dos recursos naturais bem demonstrada quando se fala
em mudanas climticas, em razo da irracional poluio ambiental mais acentuada em
virtude das naes mais ricas que no desaceleram a produo, mas continuam com o direito
de poluir atravs da compra dos crditos disponibilizados pelas naes mais pobres.
Stavins critica a postura dos pases emergentes: while some of those emerging
economies plus most developing countries insist that the rich countries go first, and possibly
compensate developing countries for climate damages.34 (STAVINS, 2010)
33
Traduo: Coase explica que as empresas existem porque reduzem os custos de transao que emergem
durante a produo e troca, capturando a eficincia que os indivduos no possuem. E acrescenta: fora da
empresa, o movimento de preos de produo direta, coordenado atravs de uma srie de operaes de cambio
no mercado. Sem uma empresa, essas operaes no mercado so eliminadas e no lugar da estrutura de mercado
complicado dentre operaes de cmbio substitudo pelo coordenador da empresa, que dirige a produo.
34
Traduo: embora algumas economias emergentes, pases em desenvolvimento insistem que pases ricos vo
primeiro, e possivelmente compensam os pases em desenvolvimento por danos climticos.
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III. CONCLUSO
REFERNCIAS
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RESUMO: O presente artigo tem como finalidade avaliar se o Programa Minerao lanado pelo Instituto
Brasileiro de Minerao (IBRAM) consiste em um exemplo claro de autorregulao privada no setor minerrio,
de implementao de boas prticas na atividade e, ainda, serve como exemplo de responsabilidade social das
empresas que atuam em tal segmento econmico. No presente estudo far-se-, incialmente, uma avaliao breve
acerca da regulao estatal, seus principais aspectos e caractersticas. Em seguida, ser apreciado o conceito de
autorregulao privada, englobando a exposio de suas principais vantagens e algumas desvantagens. Buscar-
se- enquadrar o Programa Minerao justamente na definio de autorregulao. Posteriormente, procurar-se-
demonstrar a necessidade e importncia da responsabilidade social das empresas, com destaque quelas que
desempenham atividades de minerao.
PALAVRAS-CHAVES: Minerao; Autorregulao; Programa Minerao; Responsabilidade Social; Dano
ambiental
ABSTRACT: This article aims to evaluate whether the "Mining Program" launched by the Brazilian Mining
Institute (IBRAM) consists of a clear example of private self - regulation in the mining sector, the
implementation of good practices in the activity and also serves as an example Of social responsibility of
companies operating in such economic segment. In the present study, a brief evaluation will be made initially of
the state regulation, its main aspects and characteristics. Next, the concept of private self-regulation will be
appreciated, encompassing the exposition of its main advantages and some disadvantages. It will be sought to
frame the "Mining Program" precisely in the definition of self-regulation. Subsequently, an attempt will be made
to demonstrate the need and importance of corporate social responsibility, especially those that perform mining
activities.
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I. INTRODUO
35
Informaes disponveis em: http://noticiasmineracao.mining.com/2011/04/28/ibram-lanca-mineracao-setor-
passa-a-contar-com-importante-ferramenta-de-seguranca-e-saude/. Acesso em 03.10.2016.
36
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Acesso em 05.10.2016.
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prticas na atividade e, ainda, servir como exemplo de responsabilidade social das empresas
que atuam em tal segmento econmico.37
bvio que desastres como o ocorrido no Municpio de Mariana e cidades vizinhas -
Caso do Rio Doce -, em 2015, comprovam que h muito ainda a ser feito em termos de
preveno e monitoramento de riscos e responsabilidade social pelas empresas que atuam no
setor. No entanto, algumas medidas j existentes, tal qual o Programa Minerao, podem
servir de impulso para que o desempenho da atividade minerria leve cada vez mais em conta
no apenas a lgica econmica, mas tambm a lgica social.
E o programa merece ser avaliado, elogiado e reproduzido em diferentes segmentos,
de forma a contribuir com uma maior disseminao de uma cultura de autorregulao e
responsabilidade social das empresas, capaz de gerar diferentes vantagens em termos
ambientais, operacionais, de eficincia, segurana, proteo sade, dentre outras. As
empresas e profissionais atuantes na atividade se organizam e estabelecem padres de
condutas e requisitos para o exerccio da atividade - padres e requisitos a serem seguidos
37
A criao de padres de conduta e cdigo de boas prticas pelas prprias empresas do setor minerrio algo
crucial para complementar a regulao estatal do setor (tema que ser tratado adiante). So inmeros os riscos
inerentes atividade, que tem potencial causador, por exemplo, de graves impactos ambientais. Como expe
Liege Karina Souza Lazanha, grande parte do dano ambiental causado pela minerao afeta comunidades
locais, de forma mais significativa nos meios de vida e sade. Problemas de sade ambiental podem tornar-se
evidentes no apenas na regio em torno da mina, mas tambm em regies prximas. Mudanas considerveis
no ambiente podem ser introduzidas pela esterilizao do solo, disposio de resduos, por barragens de
rejeitos, edifcios, estradas e pistas de pouso dentre outros. Estas mudanas podem levar perda da diversidade
biolgica, incluindo plantas e animais importantes para subsistncia das populaes. Os impactos podem afetar
ainda a terra usada por indgenas para caa e coleta, mudar o cultivo, ou afetar adversamente as florestas que
produzem madeira e uma ampla gama de produtos florestais no madeireiros, tais como goma, resinas, tintas,
verduras e plantas medicinais. A destruio de habitats de fomento tradicional base de plantas medicinais
tambm podem enfraquecer a autonomia das populaes indgenas e sua identidade. Em climas secos, a poeira
das operaes de minerao, trnsito, e represamentos de resduos pode ser extremamente problemtica. Se os
mtodos de supresso de poeira no so rigorosamente aplicados partculas finas podem ser facilmente
inaladas. s vezes o p pode conter substncias nocivas, tais como metais. As operaes de minerao muitas
vezes exigem grandes quantidades de gua. A demanda adicional pode criar uma srie de mudanas no
abastecimento e qualidade da gua para outros usos. Alm de prejudicar a biodiversidade o esgotamento da
gua tambm pode destruir ou reduzir o estoque de peixes, privando a populao local de uma vital fonte de
alimento e, possivelmente subsistncia. A operao de minerao pode contaminar guas superficiais e
subterrneas atravs de drenagem cida, vazamentos crnicos de represamentos de resduos ou eliminao
direta de resduos em corpos de gua. A contaminao da gua pode resultar em importante legado de poluio
anos aps cessar as operaes de minerao. A minerao tem o potencial de afetar recursos hdricos em
algumas maneiras: exausto de fontes de gua utilizadas no processo de minerao. Atravs da poluio, seja
pela liberao planejada, por vazamento acidental ou rompimento de barragens de rejeitos. Fundio e refino
muitas vezes dependem de quantidades significativas de energia hidreltrica (em particular no sector do
alumnio), o que pode afetar a disponibilidade de gua para outros fins (irrigao, consumo das famlias, etc).
Algumas operaes de minerao extraem minrio de regies abaixo do lenol fretico, o que implica no
bombeamento de guas subterrneas para desaguar a mina, um processo que pode afetar os aquferos.
Finalmente, a minerao em reas de montanha tambm pode afetar as geleiras, que desempenham um papel
importante na hidrologia local. (LAZANHA, Liege Karina Souza. Regulao e autorregulao bancria em
materia socioambiental: financiamento da atividade minerria no Brasil. 2012. 299 f. Tese (Doutorado em
Geocincias) - Instituto de Geocincias, Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). 2012).
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pelos prprios criadores das normas -, disseminam aes j existentes e trocam informaes,
sem a imposio de qualquer normativa pelo Estado.
No presente estudo far-se-, incialmente, uma avaliao breve acerca da regulao
estatal, seus principais aspectos e caractersticas.
Em seguida, ser apreciado o conceito de autorregulao privada, englobando a
exposio de suas principais vantagens e algumas desvantagens. Buscar-se- enquadrar o
Programa Minerao justamente na definio de autorregulao.
Posteriormente, procurar-se- demonstrar a necessidade e importncia da
responsabilidade social das empresas, com destaque quelas que desempenham atividades de
minerao.
Com base no aludido conceito, a regulao requer a criao de, nos dizeres do referido
autor39:
Um quadro normativo (marco regulatrio), que deve buscar o
equilbrio dos interesses envolvidos. Esse quadro normativo
estabelecido, em primeiro lugar, por normas constitucionais, gerais
para toda a economia (ex.: art. 174) ou especficas de determinada
atividade (ex.: art. 177), pelas leis que regulamentam normas
constitucionais (ex.: Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei do
Petrleo) e pelos regulamentos administrativos delas decorrentes.
Posto o marco regulatrio, segue-se a aplicao concreta das suas
regras; a composio dos conflitos que delas advm, dando lugar,
nessas duas ltimas hipteses, a atos administrativos individuais. H,
portanto, trs funes estatais tradicionais inerentes regulao:
aquela de editar a regra, a de assegurar a sua aplicao e a de
reprimir as suas infraes.
38
ARAGO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012. p. 208.
39
ARAGO, Alexandre Santos de. op. cit.
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40
CARDOSO, Andr Guskow. A regulao dos produtos orgnicos. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e
Talamini. Disponvel em: <http://www.justen.com.br//informativo.php?& informativo=24&artigo=401&l=pt>.
Acesso em 26.03.2012.
41
MOREIRA, Vital. Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica. Coimbra: Almedina, 1997. p. 34.
42
Ao fazerem referencia ao Internationtal Organization of Standardization (ISO), Mateus de Oliveira Fornasier
e Luciano Vaz Ferreira qualificam o ISO como o o maior desenvolvedor do mundo de normas internacionais
voluntrias, as quais estabelecem especificaes de produtos, servios e boas prticas, sendo assim forjadas a
partir de prticas industriais, comerciais e empresariais mais evoludas. Fundada em 1947, publicou desde
ento mais de 19.000 normas de carter internacional que abarcam quase todos os aspectos de tecnologia e
negcios: da segurana alimentar tecnologia de informao, da agricultura sade (International
Organization for Standardization, 2010, p. 02-03). Assim, pode-se identificar, na produo das comunicaes
normativas que produz, uma possibilidade de impacto em v-
rios setores da vida humana e do meio ambiente. (FORNASIER, Mateus de Oliveira; FERREIRA, Luciano
Vaz. Autorregulao e direito global: os novos fenmenos jurdicos no estatais. Revista do Programa de Ps-
Graduao em Direito da UFC. V. 35.2, jul./dez. 2015. Disponvel em:
http://www.periodicos.ufc.br/index.php/nomos/article/view/1518. Acesso em 09.10.2016).
43
MENDONA, Jos Vicente Santos de. Direito Constitucional Econmico A interveno do Estado na
economa luz da razo pblica e do pragmatismo. Belo Horizonte: Frum, 2014, p. 416.
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44
Para Andr Saddy, com o passar dos anos, a concepo de regulao estatal, seja no modelo abstencionista
ou intervencionista, foi variando e, em decorrncia das recentes mudanas no modelo de Estado, pode-se
observar, tanto pela convico derivada dos princpios da melhor regulao como pela convenincia de
contar com a experincia e capacidade do setor privado para a elaborao das normas, que certo que, h
algum tempo, a autorregulao privada converteu-se em alternativa de importncia crescente no mbito
mundial. Esse processo ocorreu por inmeros motivos. A autorregulao privada surgiu como uma resposta da
iniciativa privada inquietude social de exigncia de uma garantia de confiana e credibilidade. O objetivo
sempre foi contribuir para que a atividade econmica se constitusse em um instrumento til ao processo
econmico, desse modo, velando pelos direitos dos consumidores, usurios, e pela lealdade na competio, na
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medida em que a regulao realizada pelos prprios regulados, de forma voluntria ou no, torna-se um meio
para procurar a pacfica e rpida resoluo de controvrsias entre competidores. Com o descrdito da
regulao estatal, nota-se, nos mais diferentes mbitos, que os sistemas de autorregulao privada gozam de
considervel e sempre crescente reconhecimento, por parte das instncias nacionais e supranacionais, por meio
de estmulo, fomento, apoio e aposta para a criao das suas mais variadas formas, o que contribui ativamente
ao desenvolvimento desse tipo de regulao nos ltimos anos. (SADDY, Andr. Descrdito da Regulao
Estatal, Autorregulao Privada e Concurso de Fontes. Disponvel em:
http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/andre-saddy/descredito-da-regulacao-estatal-autorregulacao-
privada-e-concurso-de-fontes. Acesso em 10.10.2016.)
45
FORNASIER, Mateus de Oliveira; FERREIRA, Luciano Vaz. Autorregulao e direito global: os novos
fenmenos jurdicos no estatais. Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC. V. 35.2, jul./dez.
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46
Dando como exemplo a autorregulao do sistema bancrio em matria ambiental, Liege Karina Souza
Lazanha ressalta a insero gradativa do tema desde a dcada de 1990, quando houve a criao de padres e
polticas socioambientais em acordos voluntrios, especialmente a partir da criao do United Nations
Environmental Program Finance Initiative (UNEP-FI) (LAZANHA, Liege Karina Souza. Regulao e
autorregulao bancria em materia socioambiental: financiamento da atividade minerria no Brasil. 2012.
299 f. Tese (Doutorado em Geocincias) - Instituto de Geocincias, Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). 2012). Tais iniciativas de forte cunho autorregulatrio - podem contribuir com a reduo de
riscos ambientais de projetos no setor da minerao.
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ARAGO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012. p. 204.
48
SADDY, Andr. Regulao Estatal, autorregulao Privada e cdigos de conduta e boas prticas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 87.
49
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50
DIAS, Leonardo Adriano Ribeiro; BECUE, Sabrina Maria Fadel. Regulao e autorregulao do mercado de
valores mobilirios brasileiro: limites da autorregulao. In Revista Direito Empresarial, Curitiba: Frum, v. 1, p.
13-35, 2012, p. 23.
51
Maiores informaes sobre o Instituto podem ser obtidas em: http://www.ibram.org.br/. Acesso em
10.10.2016.
52
Disponvel em: http://programamineracao.org.br/wp
content/uploads/2011/08/Documento_Base_Programa_Mineracao.pdf. Acesso em 10.10.2016.
53
So, ao menos, seis os beneficios que o programa buscar gerar, quais sejam: (i) desenvolvimento de solues
ajustadas s demandas das empresas, com o objetivo de minimizar os riscos sade e segurana dos
trabalhadores envolvidos nas atividades de minerao; (ii) apoio de profissionais e instituies com notria
experincia em segurana e sade Ocupacional; (iii) atendimento legislao brasileira vigente e alinhamento
aos princpios do ICMM (Internacional Council on Mining na Metals), de forma a contribuir para a melhoria de
indicadores no setor mineral; (iv) promoo de cursos, seminrios, congressos e palestras em segurana e sade
Ocupacional e afins; (v) permanente intercmbio de experincias e boas prticas entre as empresas do setor; (vi)
acesso a contedo tcnico exclusivo inserido no hotsite do programa, como dados estatsticos relacionados
segurana e sade ocupacional no setor mineral, indicadores de acidentes e trabalhos tcnicos desenvolvidos por
especialistas. Informaes obtidas em: http://programamineracao.org.br/programa-mineracao/principios-e-
beneficios. Acesso em 05.10.2016.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 94
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Mas fato que a autorregulao, ao menos em tese, pode gerar algumas vantagens se
comparada regulao estatal.
54
SADDY, Andr. Regulao Estatal, autorregulao Privada e cdigos de conduta e boas prticas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 99-100.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 95
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No apenas sobre pontos positivos vive a autorregulao privada. Afinal, por mais
bem intencionados que sejam os autorreguladores (criadores e destinatrios da regulao),
estamos tratando de um ambiente empresarial, competitivo e no qual as empresas envolvidas
buscam constantemente aumentar (ou ao menos manter) sua lucratividade e seu espao no
setor no qual atuam.
55
O tema, atual e de grande relevancia, j foi objeto de estudo de Nathan Cortez, da Escola de Direito da
Universidade da Califrnia, Berkeley. Segundo o autor: Periodically, our economy generates these disruptive
innovations. Joseph Bower and Clayton Christensen introduced the idea to describe new technologies that
undermine and eventually displace established products, firms, or even entire industries. Iconic examples include
automobiles, personal computing, and cellular phones. But the ideas explanatory power extends to many other
products and industries. As a result, disruption theory has inspired prolific writing in the business academy and
now creeps into other disciplines. (CORTEZ, Nathan. Regulating Disruptive Innovation. Berkeley Technology
Law Journal. Berkeley, n. 29, pp. 175-228, 2014, pp. 177).
56
Sobre tal vantagem, Andr Saddy salienta, com propriedade, que a autorregulao privada internaliza custos
que seriam, provavelmente, imprescindveis de serem realizados pelo Estado (). A ausncia de
autorregulao, no geral, cria a obrigao estatal de regular, provocando um aumento de custos para este,
alm, claro, de liberar o Estado para concentrar seus esforos em setores mais sensveis, desonerando-se de
regular toda e qualquer atividade. (SADDY, Andr. Regulao Estatal, Autorregulao Privada e Cdigos de
Conduta e Boas Prticas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 104).
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 96
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57
E, em tese, no h nenhum problema quanto concomitante regulao estatal, privada e autorregulao de
certa atividade, desde que haja harmonia entre as normas regulatrias e que cada uma cumpra seus objetivos.
Fato que, no contexto de direito pblico moderno, verifica-se a ocorrncia do concurso de fontes. Como
exposto por Andr Saddy, observa-se, hodiernamente, o aumento gradativo de diferentes mecanismos em que o
povo cria novos e autnomos instrumentos de produo normativa, autolimitando, com isso, suas prprias
condutas. J faz tempo que a lei deixou de ser a nica, suprema e racional fonte do Direito. A evoluo do
estudo do Direito, principalmente, do administrativo, fez com que, com o passar dos anos, muitas espcies de
fontes fossem criadas, por conseguinte, ampliando as formas limitativas da atuao estatal e, tambm, do
privado. (SADDY, Andr. Descrdito da Regulao Estatal, Autorregulao Privada e Concurso de Fontes.
Disponvel em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/andre-saddy/descredito-da-regulacao-estatal-
autorregulacao-privada-e-concurso-de-fontes. Acesso em 10.10.2016).
58
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Limites intensidade e abrangncia da regulao estatal.
Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico (REDAE), Salvador, Instituto de Direito Pblico, n. 4,
nov-dez 2005.
59
SADDY, Andr. Regulao Estatal, autorregulao Privada e cdigos de conduta e boas prticas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 117.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 97
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60
SILVA, Felipe Morelli. Especulao no mercado futuro de commodities agrcolas e o papel da regulao
governamental e da autorregulao da BM&F BOVESPA. Revista de Direito Setorial e Regulatrio, Braslia, v.
1, n. 1, p. 239-262, maio2015.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 98
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Alm disso, pode ser apontada como uma terceira desvantagem, sem a excluso de
outras, a possibilidade de realizao de prticas anticoncorrenciais a partir da criao de
normas autorregulatrias. Segundo Andr Saddy, os instrumentos autorregulatrios podem
ser utilizados como meios para limitar ou reduzir a concorrncia e tal deve ser evitado.61
Requisitos mnimos, obteno de certificados de padro de qualidade, dentre outras
exigncias, podem se mostrar desproporcionais, irrazoveis a partir de uma perspectiva de
custo-benefcio e, no final das contas, mostrarem-se apenas como obstculos a entrada de
novos profissionais e empresas no segmento autorregulado.
cada vez mais presente a lgica de acordo com a qual o desempenho da atividade
empresarial no deve ser apenas norteada em prol da busca do lucro, de resultados do ponto
do vista meramente econmico.
No que o lucro seja um mal em si. Muito pelo contrrio. Nada mais justo e motivante
do que um retorno razovel pelo capital investido, por investimentos e tempo dispendidos em
pesquisa e desenvolvimento (P&D), pelos riscos assumidos por aqueles que se arriscam em
empreender e desenvolver as mais diversas atividades riscos esses potencializados no setor
minerrio.
No entanto, a ratio de qualquer atividade empresarial, no momento histrico atual,
pressupe uma boa dose de conciliao e harmonia entre a perspectiva econmica e social.
Nesse cenrio, enquadra-se a importncia da responsabilidade social da empresa. A
ideia em torno do conceito, conforme expem Alberto Carlos Rabaa e Guimares Gustavo
Barbosa62, a seguinte:
61
SADDY, Andr. Regulao Estatal, autorregulao Privada e cdigos de conduta e boas prticas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 108.
62
RABAA, Alberto Carlos; BARBOSA, Guimares Gustavo. Dicionrio de Comunicao. 2 ed. Rio de
Janeiro: Campus,2001, p. 640.
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V. CONCLUSES
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RESUMO: Este artigo trata da responsabilidade civil da Unio Federal quanto reparao dos danos ambientais
causados por atividades da indstria da minerao com as quais consentira. A partir da anlise da literatura e
jurisprudncia norte-americanas sobre o tema, nota-se que a minerao se caracteriza por depender de atividades
extraordinariamente perigosas ao equilibrio ambiental dos ecossistemas onde so desenvolvidas. Considerando
que de acordo com o ordenamento jurdico brasileiro a execuo de atividades minerrias por particulares
depende de autorizaes ou concesses outorgadas por orgos federais, o obejtivo deste trabalho demonstrar de
que o consentimento manifestado pela Unio Federal causa da criao de um grave risco ambiental, apto a
configurar um fator de atribuio justificante da imputao de responsabilidade civil Administrao Pblica
como consequncia da deciso que autorizou a execuo de atividade extraordinariamente perigosa.
PALAVRAS-CHAVES: Minerao; Atividades Extraordinariamente Perigosas; Responsabilidade Civil.
ABSTRACT: This article deals with the Union's civil liability for the compensation of environmental damage
caused by mining industry activities which were approved. Considering that mining is characterized by relying
on ultra-hazardous activities to the environmental balance of ecosystems where they are developed, on the
premise that the execution of mining activities by private enterprises depend on authorizations or concessions
granted by federal organs, from the analysis of doctrine and jurisprudence regarding the legal mining regime in
Brazil, the objective of this work is to provide theoretical principles to demonstrate that the approval expressed
by the Union is the cause of creating a serious environmental hazard that sets an allocation factor capable of
justifying the charge of liability to the State as a result of the decision that authorizes an ultra-hazardous activity.
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I. INTRODUO
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Chernobyl, o autor foi pioneiro ao despertar o mundo para o fato de que algumas tecnologias
amplamente difundidas determinavam riscos colaterais capazes de produzir danos em
propores catastrficas para a sociedade. Diante desse fato, alertava para a insuficincia dos
instrumentos tradicionais de proteo social para a mitigao do perigo extraordinrio que
algumas atividades representam.
Nesse contexto, pressionada pelo mercado a produzir cada vez mais e mais barato, nas
ltimas dcadas a indstria da minerao investiu em ferramentas que ampliaram em muitas
vezes sua capacidade produtiva. Contudo, os mesmos recursos tecnolgicos que propiciaram a
maximizao dos processos tm sido responsveis por um significativo incremento dos riscos
para o equilibrio ambiental dos ecossistemas dos locais de extrao mineral.
Consequentemente, a indstria da minerao passou a depender da execuo de atividades
que representam perigos extraordinrios, tanto para pessoas quanto para o meio ambiente. A
infeliz lembrana do recente desastre causado pelo rompimento de uma barragem destinada
conteno de rejeitos da explorao de minrio de ferro que dizimou a cidade de
Mariana/MG, vitimando um grande nmero de pessoas e gerando um incalculvel dano
ambiental, no deixa dvida do potencial danoso de atividades mineratrias64.
Alm disso, diante da demora na adoo de medidas reparatrias concretas e
proporcionais aos prejuzos causados, a catstrofe ocorrida em Mariana/MG evidenciou a
ineficincia do sistema jurdico-normativo da responsabilidade civil para a recomposio de
ecossistemas destrudos por danos de proporo inestimveis. Fato que revela a insuficincia
da proteo que o Poder Pblico destina ao meio ambiente, uma vez que desproporcional em
relao aos perigos que essas atividades extraordinariamente perigosas representam.
Partindo dessas premissas, quais sejam, de que as atividades que integram o ciclo
produtivo da indstria da minerao caracterizam-se por criarem perigo extraordnrio ao
meio ambiente e sociedade, e que as regras de responsabilidade civil, da forma como vm
sendo interpretadas, no tem garantido a efetiva reparao dos danos ambientais
extraordinrios, importa discutir o papel do Estado como garantidor constitucional de um
meio ambiente ecolgicamente equilibrado, no contexto de desastres ambientais causados por
empreendimentos minerrios.
Considerando os deveres constitucionais da Unio Federal de proteo e garantia do
direito coletivo fundamental ao meio ambiente ecolgicamente equilibrado, bem como, o fato
de que a execuo de atividades ligadas minerao depende do consentimento de orgos
64 http://g1.globo.com/minas-gerais/desastre-ambiental-em-mariana/
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federais, este trabalho defende que, diante de desastres ambientais causados no contexto de
atividades minerrias consentidas pela Unio, seja ela civilmente responsabilizada pela
reparao dos danos ambientais causados.
Assim, a primeira parte deste trabalho se destina anlise da origem das teorias acerca
das regras de responsabilidade civil incidentes sobre as atividades extraordinariamente
perigosas com a finalidade de identificar as caractersticas que permitem o enquadramento da
minerao dentro desse conceito.
A segunda parte aborda as atribuies que o regime jurdico da minerao no Brasil
determina para o Poder Pblico e qual o grau de responsabilidade deste em relao instalo
e desenvolvimento de atividades mineratrias que impliquem perigo extraordinrio para o
meio ambiente.
Na terceira parte, com fundamento na teoria do risco criado, discute-se a questo do
consentimento do Poder Pblico em relao execuo de atividade mineratria que implique
perigo extraordinrio ao meio ambiente como critrio de atribuio de responsabilidade civil
Administrao Pblica Federal quanto reparao dos danos ambientais causados.
Por fim, a relevncia deste estudo est justamente em diagnosticar a extraordinria
periculosidade que caracteriza as atividades da indstria da minerao para justificar uma
interpretao razovel das normas e princpios destinados sua regulao. Forneccendo,
assim, um poderoso argumento para que a sociedade exija do Estado uma proteo
proporcional em relao aos risco que a minerao determina, com a grantia da efetiva
reparao dos danos ambientais eventualmente causados.
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Naquela ocasio, no ano de 1868, o Poder Judicirio ingls apreciou o caso Rylands
vs. Fletcher, reconhecido como o leading case no que diz respeito s abnormally dangerous
activitys (BOSTON, 1999, p.601-603). Neste caso concreto, discutia-se a responsabilidade
por danos que animais de um fazendeiro causaram propriedade vizinha sua. Ao final do
julgamento ficou definido que se determinada pessoa por seus prprios meios e em seu
prprio benefcio traz para suas terras e nelas mantm alguma coisa perigosa que possa causar
danos se escapar, deve conserv-la em segurana, sob pena de ser responsabilizado pelos
prejuzos que causar. Consagrando esse entendimento, desde ento os sitemas jurdicos do
Reino Unido e dos Estados Unidos da Amrica tm utilizado este predente como regra para as
hipteses de danos causados por atividades extraordinarimanete perigosas.
Com base nos parmetros definidos no caso Rylands vs. Fletcher, o American Law
Institute ALI definiu o conceito de abnormally dangerous activity65 e incorporou na seo
520 do Restatement (Second) of Torts66 - dedicada exclusivamente s atividaddes
extraordinariamente perigosas - uma lista com seis critrios que devem ser considerados pelos
tribunais para identificar a extraordinariedade que caracteriza o perigo criado na situao
analisada. Ressalte-se que para caracterizar uma atividade como extraordinariamente perigosa
no necessrio constatar na hiptese todos os fatores elencados, pois, a depender do caso
concreto, uns tero mais peso do que outros (CANTU, 2002, p. 37-40).
O primeiro fator o alto grau de risco para o meio ambiente, pessoas e bens
juridicamente protegidos, que decorra da imposio de perigo extraordinrio que foge da
normalidade em relao quilo que usualmente considerado tolervel. Nesse sentido,
importa considerar a gravidade dos danos (fsicos, morais e patrimoniais) em potencial.
Em segundo lugar, para a aferio da extraordinariedade do perigo, deve ser
considerada a probabilidade da ocorrncia de danos67. Note-se que a elevada probalidade
65 Na forma da sesso 519 do Restatement (Second) of Torts: One who carries on an abnormally dangerous
activity is subject to liability for harm to person, land or chattels of another resulting from the activity, although
he exercised the utmost care to prevent the harm.
66 O Restatement of Torts um tratado composto por uma srie de teses jurdicas desenvolvidas pelo American
Law Institute, que resume os princpios gerais do Direito do Estados Unidos da America, bem como
interpretaes consagradas pela jurisprudencia dos tribunais. Assim, representa uma influente fonte do Direito
Norte-americano.
67 A esse respeito, h de se ressaltar que a doutrina norte-americana admite como causadoras de perigo
extraordinrio as situaes em que a probabilidade da ocorrncia de danos seja extraordinariamente elevada,
embora a gravidade desses potenciais danos seja ordinria (ex: muito provvel que a utilizao de explosivos
em um bairro residencial acarrete danos a terceiros, ainda que na maioria dos casos, tais danos apenas causem
pequenos prejuzos de ordem patrimonial), bem como nas hipteses em que, apesar da probabilidade da
ocorrncia de danos ser relativamente baixa, a gravidade do dano potencial extraordinariamente alta (CANT,
2002, p. 37).
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68 Especificamente em relao ao sobrevoo de aeronovas sobre o espao urbano, no caso Crosby v. Cox
Aircraft, a Suprema Corte do Estado de Washington decidiu ser esta uma tividade de uso comum, sendo
apropriado o seu desenvolvimento, ainda que sobre centros urbanos.
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69 Ressalte-se que a utilizao da importncia, ou valor de uma determinada atividade para uma comunidade, ou
para a sociedade em geral, como critrio para a identificao de atividades extraordinariamente perigosas
desperta divergncias na doutrina norte-americana. Neste sentido, o professor Kenneth W. Simons (2009, p. 9-
11) afirma que por ser essencialmente subjetiva, a definio de importncia/valor permite as mais diversas e
particulares interpretaes, fazendo com que a mesma atividade seja considerada importante para algumas
pessoas e no para outras.
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A histria do Brasil tem uma particular ligao com a atividade mineradora. Foi o
interesse por metais e pedras preciosas que impulsionou a expanso martima que resultou no
descobrimento do pas, que, desde o incio da colonizao, teve seu territrio intensamente
explorado por aventureiros que buscavam riquezas. As chamadas bandeiras foram
fundamentais interiorizao da ocupao e, consequentemente, definio das atuais
fronteiras do Brasil. Contudo, apesar da precocidade das expedies, por aqui a minerao
como atividade econmica s adquiriu relevncia significativa no Sculo XVIII, como a
descoberta de ouro de aluvio nos leitos dor rios das Minas Gerais, no perodo que ficou
conhecido com o ciclo do ouro. (MENEZES, 2011)
Atualmente, o Brasil um dos principais atores do cenrio internacional da minerao,
destacando-se no s pela heterogeniedade de sua produo, mas principalmente pela vastido
de suas reservas, que, em realao a muitos produtos, so as maiores do mundo70.
Justamente por sua tradicional relevncia para a economia nacional que no Brasil as
atividades minerrias so estritamente reguladas desde o perodo colonial 71, poca em que, de
acordo com as Ordenaes do Reino de Portugual, todos os recursos minerais eram
propriedade da Metrpole Portuguesa (VELASCO, 1994). Nesse perodo, vigorava o
chamado sistema regaliano, que determinava uma dualidade imobiliria, disassociando a
propriedade estatal sobre as riquezas do solo da propriedade privada sobre a sua superfcie. A
explorao por particulares pressupunha uma indispensvel autorizao real e a observncia
de um rgido sistema de normas estabelecidas pela Coroa para controlar a extrao mineral,
especialmente o ouro e a prata (COSTA, 2013), mas que era aplicado para os mais diversos
tipos de minrios72. Em relao ao regime jurdico da minerao brasileira durante o perodo
70 Nesse sentido, o Sumrio Mineral de 2015 produzido pelo Departamento Nacional de Produo Mineral
DNPM. Disponvel em: <http://www.dnpm.gov.br/dnpm/sumarios/sumario-mineral-2015>. Acesso em: 02 de
setembro de 2016.
71 O professor Hildebrando Herrmann ressalta que mesmo antes do descobrimento as Ordenaes do Reino de
Portugal j estabeleciam j disciplinavam a explorao de bens minerais. Assim, afirma que: o Brasil, portanto,
poca da descoberta, j possua legislao protetora do meio ambiente, bem como normas disciplinadoras do
aproveitamento de bens minerais em seu territrio. De acordo com o Ttulo 25, 15, Livro II, das Ordenaes
Manuelinas estabelecia como direito da Coroa os veeiros de ouro ou prata ou qualquer outro metal, dispositivo
que sob o termo metais alcana todos tipos de minerais. (HERRMANN, Hildebrando. Minerao e meio
ambiente: metamorfoses jurdico-institucionais. Rio Claro, 1995. Tese de Doutorado apresentada junto ao Curso
de Ps-Graduao em Geocincias - Universidade Estadual Paulista, p 107).
72 A esse respeito, HIILDEBRANDO HERRMANN afirma que: A primeira minerao brasileira foi
autorizada a funcionar por Tom de Souza em 1549, na cidade de Salvador. Era voltada para os depsitos
conchferos da regio, cujo produto destinava-se produo de cal-virgem destinado argamassa e caiao.
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Em 1575, na cidade de So Paulo, autorizada a funcionar uma olaria para a fabricao de telhas.
(HERRMANN, Hildebrando. Minerao e meio ambiente: metamorfoses jurdico-institucionais. Rio Claro,
1995. Tese de Doutorado apresentada junto ao Curso de Ps-Graduao em Geocincias - Universidade Estadual
Paulista, p 113).
73 Carlos Luiz Ribeiro ressalta que a entrada em vigor da Constituio de 1824 suscitou uma discusso acerca
do reconhecimento implcito do direito pleno do proprietrio do solo em relao ao aproveitamento das riquezas
nele presentes, inclusive minerais do subsolo: A Constituio de 1824, contudo, garantiu o direito de
propriedade em toda a sua plenitude, causando polmicas. Isto significava, para importante corrente de
juristas, o fim do direito do Estado propriedade minerria, que passaria a integrar a propriedade do solo,
como seu acessrio, inaugurando, assim, o sistema da acesso. Tal situao teria sido confirmada pelo Decreto
de 27.1.1829, que reconhecia o direito dos proprietrios do solo de realizarem pesquisa mineral em suas terras.
Nada obstante esses argumentos, logrou sair vitoriosa a corrente contrria, para qual a Constituio, ao
subordinar o direito de propriedade s leis anteriores, no reconhecia o sistema de acesso. A propriedade
minerria passava, assim, a integrar o patrimnio do Estado brasileiro. Hildebrando Hermann observa que
sua explorao dependia, era bem verdade, de concesso imperial, mas sempre em obedincia aos mais
elevados interesses do Pas. Trata-se, portanto, de regime dominial em oposio ao regaliano do perodo
histrico anterior. (RIBEIRO, Carlos Luiz. Direito Minerrio. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 5-6).
Posteriormente, outras leis, como a Lei de 23 de agosto de 1873, reconheceram a propriedade estatal sobre os
recursos minerais do subsolo.
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1934 Pareceres dos Drs. Pontes de Miranda e Francisco Campos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1964, p.
17-22).
75 Art 72 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos
concernentes liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: (...) 17 - O direito de
propriedade mantm-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica,
mediante indenizao prvia. As minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as limitaes que forem
estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria (BRASIL, Constituio da Repblica dos
Estados Unidos do Brasil (de 24 de fevereiro de 1891). Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao91.htm>. Acesso em: 22 de agosto de 2016.
76 Dentre as principais caractersticas da Constituio de 1934, destaca-se seu carter altamente interventivo
sobre a economia e a sociedade. Nessa linha, foi esta a primeira constituio a positivar um ttulo especifico para
disciplinar a ordem econmica e social (Ttulo IV, artigos 115 a 143).
77 Conforma as regras de distribuio da competncia legislativa na Constituio de 1934, era competncia
privativa da Unio legislar sobre as riquezas do subsolo e sua explorao (art. 5, XIX, j). Contudo, era
assegurada aos Estados a competncia legislativa supletiva necessria ao atendimento das peculiaridades locais.
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a Unio de delegar aos Estados as atribuies para autorizar e fiscalizar o aproveitamento das
riquezas do subsolo (art. 119, 3).
Ademais, sob sua gide foi promulgado um novo Cdigo de Minas, o Decreto n.
24.642, de 10 de julho de 193478, que disciplinava as atividades de pesquisa, extrao e
produo de minrios e combustveis fsseis. Duas previses do referido decreto merecem ser
destacadas. No primeiro lugar, a norma do art. 5, que no caput preserva a propriedade dos
donos do solo em relao s minas conhecidas, enquanto as minas na poca desconhecidas
incorporaram-se ao patrimnio nacional. Em segundo, as normas do Captulo II,
especificamente destinado ao disciplinamento do abandono e suspenso de lavra, que, no
artigo 53, previa a responsabilizao do concessionrio pelos danos e prejuzos que a
suspenso dos trabalhos ocasionasse prpria mina ou a terceiro.
A regulamentao criada para o setor impulsionou o desenvolvimento da minerao
brasileira, e, talvez por isso, fora mantido em sua essncia pelo texto da Constituio Polaca
de 1937, que o disciplinou nos artigos 143 e 144. Ressaltam-se apenas algumas alteraes de
cunho nacionalista como a necessidade de nacionalizao de empresas dedicadas atividade
minerria, que deveriam ter apenas brasileiros entre seus acionistas, e a previso da
competncia supletiva dos Estados em relao s riquezas do subsolo (art. 18), bem como
para autorizar o aproveitamento industrial das minas e jazidas minerais dentro de seus
respectivos territrios (art. 143, 3).
Ainda durante a vigncia da Constituio de 1937, foi promulgado o Decreto-lei n.
1.985, de 29 de maro de 1940, que, revogando o Decreto n. 24.642/1934, representou a
positivao de um novo Cdigo de Minas, que, alm de estabelecer as regras gerais para as
atividades de minerao, regulamentou o 3, do artigo 143 da Constituio de 1937,
definindo os requisitos para que fossem delegadas aos Estados as atribuies de autorizar e
fiscalizar a pesquisa e lavra de jazidas localizadas em seus territrios. Posteriormente, foi
editado o Decreto n. 3.236/1941, que, ao discorrer sobre o procedimento de desapropriao
por utilidade pblica, reconheceu o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais
como caso de utilidade pblica apto a autorizar desapropriao.
Com o fim do Estado Novo em 1945, e a consequente redemocratizao, foi
promulgada a Constituio de 1946, que, disciplinou a explorao de atividades minerrias
juntamente com as demais riquezas do subsolo, nos artigos 152 e 153, mas pouco alterando o
78 Registre-se a discusso acerca da data da entrada em vigor do Decreto n. 24.642/1934, que embora sua data
de publicao seja 6 (seis) dias anterior promulgao da Constituio de 1934, este s foi efetivamente
publicado alguns dias depois daquela.
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regime estabelecido na Constituio anterior. Uma alterao que merece ser destacada foi a
criao do direito de preferencia do proprietrio do solo para a explorao os recursos
minerais do subsolo (art. 153, 1).
Em menos de 20 anos aps a superao da ditadura do Estado Novo, em 1964 o Brasil
naufragou em um novo governo ditatorial. Com isso, foi necessrio editar um novo texto
constitucional. A Constituio de 1967 foi promulgada para reorganizar o Estado Brasileiro
diante da nova distribuio dos fatores reais de poder consequente da ruptura democrtica
causada pelo golpe militar trs anos antes. Em matria de Direito Minerrio, foi extinto o
direito de preferncia do proprietrio do solo, mas, fora isso, preservou-se o regime anterior,
que tambm no foi alterado pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969.
Na sequncia da outorga da Constituio de 1967 foi promulgado o Cdigo de
Minerao (Decreto-lei n. 227/1967) atualmente em vigor. Como produto da poltica
desenvolvimentista caracterstica do regime militar da dcada de 1970, o Cdigo de
Minerao, regulamentado pelo Decreto n. 62.934/1968, pretendeu fomentar a indstria da
minerao nacional. Assim, estabeleceu normas, princpios e conceitos para a regncia das
atividades minerrias e definiu os critrios para a obteno de autorizaes de pesquisa e
concesses de lavra. Alm disso, atribuiu ao Departamento Nacional de Produo Mineral
DNPM a administrao dos recursos minerais nacionais, bem como a regulao e fiscalizao
das atividades minerrias em territrio brasileiro.
A Constituio de 1988 (CF88) foi, dentre todas as constituies brasileiras, a que
estabeleceu o mais completo disciplinamento para o setor minerrio nacional. Reconhecendo
a relevncia desse setor para a economia brasileira, os constituintes de 1988 espalharam pelo
texto constitucional diversos dispositivos sobre minerao. De forma dirigente, a Constituio
Cidad estabeleceu normas orientadoras da atuao estatal em diversos setores.
Especificamente no campo econmico, determinou que a atuao do Estado como agente
econmico excepcional, e, em regra, sua atuao sobre a economia deve se dar de maneira
indireta, em especial para regular e fomentar setores estratgicos, sempre considerados os
interesses soberanos da nao.
Tendo recepcionado o Cdigo de Minerao, a Constituio de 1988 manteve a
separao das propriedades do solo e do subsolo, consagrando o princpio da dominialidade
da Unio sobre os recursos minerais (art. 21, IX e 176, da CF88), com o reconhecimento para
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios uma compensao financeira como indenizao
pelo aproveitamento das jazidas localizadas em seus territrios (art. 21, 1 da CF88). Outra
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legislao. Como normalmente ocorre em relao aos atos administrativos, a questo acerca
de sua natureza discricionria ou vinculada desperta entendimentos opostos. A esse respeito, a
anlise da jurisprudncia dos Tribunais nacionais afirma que estes atos tem natureza
discricionria79, pois, de acordo com a vigente Carta da Repblica, a pesquisa e a lavra dos
recursos minerais, inclusive os do subsolo" (art. 20, IX, CRFB), s podem ser realizadas
mediante autorizao ou concesso, no interesse nacional" (art. 176, 1, da CRFB), redao
que confere Unio o poder-dever de avaliar a convenincia e oportunidade do
consentimento com a realizao dessas atividades.
Conforme foi relatado, para os fins a que este trabalho se prope, importa destacar
que, mesmo antes da independncia do Brasil, a minerao j representava uma questo de
relevante interesse do Poder Pblico, que sempre exerceu sobre ela um rigoroso controle. Por
essa razo, desde a Constituio de 1934, a indstria da minerao brasileira submete-se aos
regimes das autorizaes de pesquisa e concesses de lavra.
Logo, fica claro que a execuo de atividades minerrias no territrio nacional
depende do consentimento do Estado, a saber, da Unio Federal, a quem tambm compete,
atravs do DNPM, o exerccio do poder de polcia administrativa para disciplinar e fiscalizar a
minerao no Brasil.
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80 Nos ensina a doutrina de Diogo de Figueiredo Moreira Neto a existncia de 4 (quatro) ciclos da polcia
administrativa: (i) ordem de polcia; (ii) consentimento de polcia; (iii) fiscalizao de polcia; e (iv) sano de
polcia. Logo, evidencia-se que o consentimento, na qual de incio a atividade proibida, mas pode ser que, caso
o particular preencha alguns requisitos impostos pela lei (ordem de polcia), ele venha a possuir a concordncia
por parte da Administrao para execuo deste servio. (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de
Direito Administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 398/401).
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Dessa forma, a jurisprudncia consolidada do STJ deixa claro que a adoo da teoria
do risco integral afasta a possibilidade de alegao de qualquer excludente de ilicitude. Logo,
especificamente no caso da minerao, aquele que cria perigo extraordinrio para o meio
ambiente dever arcar com os custos da reparao dos danos que der causa, sendo irrelevante
a alegao de caso fortuito, fora maior ou culpa exclusiva de terceiro81.
Portanto, sob a tica ambiental, a responsabilizao daqueles que deram causa leso
ambiental prescinde da demonstrao do elemento subjetivo da conduta do agente causador
do dano, pois parte do princpio que todo aquele que exerce uma atividade potencialmente
poluidora ou que implique risco ao meio ambiente, assume a responsabilidade pelos danos
que materializem o risco antijurdico criado para a sade e para o meio ambiente. Pois, na
seara ambiental, aquele que explora "atividade econmica coloca-se na posio de garantidor
da preservao ambiental, e os danos que digam respeito atividade estaro sempre
vinculados a ela (STEIGLEDER, 2011, p. 43-48), de forma que, ao empreendedor, impem-
se a obrigao de prevenir tais riscos (princpio da preveno) e de internaliz-los em seu
processo produtivo (princpio do poluidor-pagador).
Logo, a imputao da obrigao de reparao de danos ambientais pressupe apenas:
a) um dano ou risco de dano objetivamente afervel, b) a identificao do responsvel pela
criao de risco; e c) a demonstrao do nexo de causalidade entre a conduta que criara o
risco antijurdico e o resultado danoso ao meio ambiente (STEIGLEDER, 2011, p. 43-48).
Portanto, no caso de danos ambientais causados no contexto de atividades
extraordinariamente perigosas, tais como aquelas necessrias ao aproveitamento de recursos
minerais, o risco criado evidente e no demanda maiores esclarecimentos.
O ponto central deste trabalho esta na identificao dos comportamentos essenciais e
suficientes a criao do risco, para assim identificar seus responsveis e o nexo entre a
conduta e o dano ao meio ambiente.
Essa tarefa relativamente simples em relao pessoa que explora diretamente
atividades da indstria da minerao, j que seu desenvolvimento exige a administrao
constante de perigos concretos e conhecidos, de forma que, salvo hipteses em que os
81 Neste sentido, alm do Resp n. 1374284/MG, corroboram esse entendimento: REsp n. 1354536/SE; REsp
n. 1373788/SP; AgRg no REsp 1412664/SP; AgRg no AREsp 273.058/PR; AgRg no AREsp 119.624/PR.
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82 Ressalte-se que, embora a Constituio de 1988 reconhea a todos os entes federados competncia para
exercer poder de polcia quando se trata de pesquisa e explorao de recursos minerais (inciso XI do art. 23, da
CRFB), de fato, ela estabelece que de competncia privativa da Unio legislar sobre jazidas, minas, outros
recursos minerais e metalurgia (art. 22, inciso XII), prevendo ainda que a pesquisa e a explorao dos recursos
minerais somente podero ser efetuadas mediante autorizao ou concesso da Unio (art. 176, 1).
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animais, so fontes potenciais de possveis danos a terceiros, pelo perigo das coisas
ali conservadas. Manicmios, presdios, igualmente, por manterem pessoas
suscetveis de atos agressivos ou destruidores, representam para terceiros um risco
de produo de danos.
Uma vez que a Sociedade no pode passar sem estes estabelecimentos, institudos
em proveito de todos, e natural que ningum em particular sofra gravame de danos
eventualmente causados pelas coisas, animais ou pessoas que neles se encontravam
sob custodia do Estado. Dai que os danos eventualmente surgidos em decorrncia
desta situao de risco e por forca da proximidade de tais locais ensejaro
responsabilidade objetiva do Estado. Com efeito, esta e a maneira de a comunidade
social absorver os prejuzos que incidiram apenas sobre alguns, os lesados, mas que
foram propiciados por organizaes constitudas em prol de todos. Alias, no caso de
danos oriundos de servios e instalaes nucleares de qualquer natureza, o art. 21,
XXIII, letra c, da Constituio expressamente estabelece que a responsabilidade
civil por danos nucleares independe da existncia de culpa.
65. Em ultima instancia, estas hipteses de danos ora cogitadas no se distanciam
muito dos casos em que o prejuzo e causado diretamente pelo Estado. E que a leso
deriva de uma situao criada pelo prprio Estado. E o prprio Poder Publico que,
embora sem ser o autor do dano, compe, por ato seu, situao propicia a
eventualidade de um dano.
Percebe-se que todas as atividades utilizadas como exemplo pelo autor tm em comum
o fato de implicarem um perigo extraordinrio para a populao ou para o meio ambiente,
justamente o caso das atividades da indstria da minerao. O prprio Celso Antnio (2004,
p. 1037) admite a possiblidade de utilizao desta tese para outras atividades:
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Federal que criou, por ato comissivo de seus agentes, a situao perigosa que propiciou as
circunstncias essenciais causao dos danos83.
Sendo assim, fica evidente que o consentimento estatal participa decisivamente da
cadeia causal dos eventos danosos provocados no exerccio de atividades minerrias e, por
esta razo, em muito se assemelham s condutas que produzem danos diretamente, a
justificar, nesses casos, a responsabilizao da Unio Federal, com fundamento na exposio
de terceiros a perigo de dano extraordinrio.
Vale lembrar que a responsabilizao do Estado no exige a ilicitude do ato que lhe
imputvel, para tanto, basta a criao de risco, em especial quando a responsabilidade decorre
de danos causados ao meio ambiente, em relao aos quais, como dito anteriormente, sequer
se admitem as excludentes de ilicitude para afastar a obrigao reparatria.
Ressalte-se que o potencial para a causao de danos graves ao meio ambiente
inerente a atividades que, como a minerao, representam perigos extraordinrios j tem de
ser considerada pelo Poder Pblico quando da avaliao do mrito de seu consentimento.
Pois, alm de ser flagrante seu potencial destrutivo, mesmo as melhores prticas preventivas
no tm demonstrado a eficincia necessria ao afastamento por completo dos riscos. Por esta
razo, em relao esse especial hall de atividades, a deciso estatal que admite sua execuo
assume um peso especial que atrai uma responsabilidade a ele proporcional ao risco que
representam.
A contrariu sensu, rechaar a responsabilidade da Unio nessas hipteses implicaria
violao indireta ao direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois
seria admitir uma proteo insuficiente a direito constitucional fundamental, o que no se
coaduna com a pretenso de efetividade do sistema constitucional brasileiro. At mesmo
porque, na prtica, o fato da grande maioria dos desastres ambientais que decorrem de
atividades de minerao ser diretamente causada por empresas privadas sem compromisso
com a preservao ambiental faz com que a efetiva reparao dos danos s ocorra de forma
forada, na fase de execuo de sentena no bojo de longos processos judiciais, ainda assim,
sob o risco de nunca ocorrer caso os custos para a reparao dos danos ultrapassem a
capacidade de comprometimento financeiro do responsvel. Hipteses em que a recuperao
do ecossistema afetado ficar comprometida se no houver outra pessoa a quem imputar a
essa responsabilidade. Isso porque o tempo de ao para medidas reparadoras so
83 dizer, por meio do consentimento estatal da Administrao Pblica Federal, a atividade foi iniciada,
cabendo responsabilizar-se a Administrao por esta aquiescncia. Sabedores de que aps o consentimento
erige-se a necessidade de fiscalizao (outro ciclo do poder de polcia).
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V. CONCLUSO
86 Nas palavras de Andr da Cruz Fontes: Por fatores de atribuio se entende o fundamento da obrigao
indenizatria que atribui juridicamente o dano a quem deve indeniz-lo. Diante de um dano injusto ocorrido, o
fator de atribuio nos dar a ltima resposta acerca de quem e porque o deve suportar. Ao se falar de fator de
atribuio se faz meno ao fundamento de que a lei toma em considerao para se atribuir juridicamente a
obrigao de indenizar um dano, fazendo recair seu peso sobre quem em justia corresponde. Constitui a razo
especial que estabelecer a quem se deve impor as consequncias do dano. Constituem os fatores de atribuio
a resposta seguinte questo: por que da obrigao de indenizar? Seriam, pois, os fatores de atribuio um
pressuposto da obrigao de ressarcir, junto com a ilicitude, o dano, a causalidade e outras partes de natureza
complementar integrante do sistema jurdico. (FONTES, Andr Ricardo Cruz. Os Fatores de Atribuio na
Responsabilidade por Danos. Revista da EMERJ. v. 2, n. 5. Rio de Janeiro: EMERJ, 1998, p. 211).
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verificar o tempo que normalmente leva-se para a adoo das medias compensatrias aos
danos ambientais causados.
Por todas essas variveis, importante perquirir at onde deve ir a responsabilidade
estatal diante dos danos causados ao meio ambiente por atividades inerentes indstria da
minerao, ponto de vista sob o qual no se afigura legtimo negar a responsabilidade que
decorre da deciso de consentir que particular pratique condutas sabidamente de
extraordinria periculosidade. Pois, tais atividades representam um perigo to grande e to
concreto que trazem para a deciso administrativa que as autoriza um peso especial, que
transfere para o Estado a responsabilidade pela criao daquele risco.
Assim, caracterizada situao em que os danos ambientais decorram de atividade de
minerao, defende-se a possibilidade de responsabilizao da Unio quanto reparao
integral do meio ambiente com fundamento na criao de risco pelo consentimento com o
desenvolvimento de atividade extraordinariamente perigosa.
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RESUMO: O meio ambiente ecologicamente equilibrado est assegurado em nossa Carta Magna. Sendo que
incumbe ao Poder Pblico juntamente com a coletividade defend-lo. Coadunar a proteo do meio ambiente
com a necessidade de promover o desenvolvimento econmico tem se mostrado uma rdua tarefa. Seguindo a
prescrio constitucional, o artigo se prope a avaliar em que medida a minerao pode ser considerada
sustentvel. Assim, alm da lacnica caracterizao do meio ambiente, o trabalho provoca uma reflexo sobre as
vantagens e as desvantagens da minerao, investigando e apontando algumas das medidas para torn-la mais
sustentvel. Com vistas a enriquecer a discusso, o trabalho analisa o sistema de gesto ambiental do Estado de
Minas Gerais, palco do rompimento da barragem de rejeitos de minrio de ferro sobre a Bacia do Rio Doce em
05 de novembro de 2015. No mesmo desiderato, ainda analisa a documentao integrante dos processos de
licenciamento ambiental da referida barragem, identificando potenciais falhas ou incongruncias que permitem
conduzir a concluses acerca da atuao estatal frente proteo ambiental. Por ltimo, e pensando o futuro da
proteo ambiental frente a grandes desastres ambientais no pas, o artigo demonstra as perspectivas de acordo
com as recentes propostas legislativas em nosso ordenamento jurdico.
PALAVRAS-CHAVES: minerao; meio ambiente; rompimento da barragem de rejeitos em Mariana; desastres
ambientais; perspectivas legislativas.
ABSTRACT: The ecologically balanced environment is ensured in our Constitution. Being that it is up to the
Public Power together with the collective to defend it. Coordination of the protection of the environment with the
need to promote economic development has proved to be an arduous task. Following the constitutional
prescription, the article proposes to evaluate to what extent the mining can be considered sustainable. Thus, in
addition to the laconic characterization of the environment, the work provokes a reflection on the advantages and
disadvantages of mining, investigating and pointing out some of the measures to make it more sustainable. In
order to enrich the discussion, the paper analyzes the environmental management system of the State of Minas
Gerais, in Brazil, the place of the rupture of the iron ore tailings dam over the hydrographic basin on November
5, 2015. In the same direction, it also analyzes the documentation of the processes of environmental licensing of
the referred dam, identifying potential faults or incongruities that lead to conclusions about the state action
against environmental protection. Lastly, and considering the future of environmental protection about big
environmental disasters, the article shows the perspectives according to the legislative proposals in legal system.
KEYWORDS: mining; environment; disruption the tailings dam in Mariana; environmental disasters; legislative
perspectives.
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I. INTRODUO
O meio ambiente est estritamente relacionado qualidade de vida das pessoas. Por
diversos momentos da histria da humanidade, devido ao desrespeito e degradao ao meio
ambiente, o ser humano pereceu com impactos negativos nas suas condies de subsistncia e
com a prpria sade.
Na atual configurao poltica do mundo, o Estado deve assumir o papel de maior
protetor do meio ambiente, visto que cuida dos interesses da coletividade. Por esta razo o
Estado deve zelar pela sua preservao e controlar atividades que potencialmente possam
causar impactos ao meio ambiente, principalmente as com vis econmico, que, independente
de sua importncia para a economia, exigem maior controle para garantir a conservao
racional do meio ambiente com sustentabilidade, como ocorre com a minerao.
Segundo Milar (2009, p. 818), devido ao progressivo quadro de degradao que o
meio ambiente sofre no mundo, ele ascendeu ao posto de valor supremo das sociedades
contemporneas, incorporando o quadro de direitos fundamentais de terceira gerao
incorporados pelas constituies dos Estados Democrticos de Direito.
Dessa feita, no Brasil, o meio ambiente ecologicamente equilibrado direito de todos,
sendo que a responsabilidade por sua preservao recai no somente ao Estado, mas inclusive
sobre toda a coletividade. o que estabelece o caput do artigo 225 da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988, transcrito abaixo:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes
e futuras geraes.
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Ao discorrer sobre o carter propter rem do dano ambiental, carter esse que vincula o
proprietrio, Machado (2013, p. 404) elucida que:
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no somente somos responsveis sobre o que nos sabemos, sobre o que nos deveramos ter
sabido, mas, tambm, sobre o de que nos deveramos duvidar.
Ainda de acordo com Machado (2013, p. 116), O principio da precauo entra no
domnio do direito pblico que se chama poder de polcia da administrao e por esta razo
est muito associado ao papel exercido pelos estudos de impacto ambiental. Razo pela qual:
O princpio da preveno, por sua vez, aduz a ideia de agir antecipadamente, e nesse
sentido Machado (2013) ensina que, quando a Lei 6.938/1981, em seu art. 2a, estabelece que
em sua Politica Nacional do Meio Ambiente observar como princpios a proteo dos
ecossistemas, com a preservao das reas representativas, e 'a proteo de reas ameaadas
de degradao, ela indica onde deve ser aplicado o principio da preveno. Machado afirma
que no seria possvel proteger o meio ambiente sem aplicar medidas de preveno.
J o princpio da obrigatoriedade da interveno do Poder Pblico na defesa do meio
ambiente, de acordo com o Princpio 17 da Declarao de Estocolmo de 1972, deve ser
confiado s instituies nacionais competentes a tarefa de planificar, administrar e controlar a
utilizao dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do meio
ambiente.
Marchesan et al. (2007) pontuam que tal princpio decorre da natureza indisponvel do
meio ambiente e de sua qualificao jurdica de bem de uso comum. Para as autoras, tal
princpio ainda guarda estreita relao com o princpio do Direito Administrativo de
indisponibilidade do interesse pblico.
Machado (2013) esclarece que o Poder Pblico no figura como proprietrio dos bens
ambientais, mas sim como um gestor ou gerente que administra bens alheios. Por esta razo o
autor explica que o Poder Pblico deve realizar intervir de forma convincente e ainda prestar
contas.
Todavia, havendo alguma dvida quanto necessidade de atuao, Milar (2009, p.
96) assevera que in dubio pro natura.
Cabe reforar, como bem assevera Meirelles (2009, p. 421), que a proteo ambiental
incumbncia do Poder Pblico em todos os nveis de governo e seu objetivo deve ser a:
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Teixeira (2008) ainda destaca que com a criao do Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente PNUMA em 1972, vrios pases foram impulsionados pelo processo de
isomorfismo institucional entronizao das prticas de estudos ambientais nos processos de
gesto ambiental.
A seguir, com a Declarao do Rio de Janeiro de 1992 foi proposto o uso instrumental
da avaliao de impactos ambientais para qualquer atividade com potencial impacto negativo
no meio ambiente. Sobre a proposta, relevante esclarecer que a Constituio Federal de 1988
j estabelecia a necessidade de estudos ambientais. Destarte, o inc. IV do 1 do art. 225 da
Constituio dispe que, visando a assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo
prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
Como j exposto, a Constituio Federal, em seu artigo 225, buscou reforar o
equilbrio entre o desenvolvimento econmico e a manuteno da qualidade atravs da
proteo do meio ambiente enquanto espao de vida humana.
Em mbito infraconstitucional, merece destaque a Lei Federal 6.803, de 02 de julho de
1980, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de
poluio e determina a realizao de estudos prvios de impacto ambiental. Contudo, somente
com a edio da Lei Federal 6.938/81, tm-se a instituio das avaliaes de impacto
ambiental e do processo de licenciamento ambiental, deixando a cargo do CONAMA
determinar a realizao de estudos de impactos ambientais e a definio de normas e critrios
para o licenciamento.
Em seguida, com o Decreto n 88.351, de 01 de junho de 1983, que regulamenta a Lei
6.938/81, houve a vinculao do estudo de impacto ambiental EIA ao processo de
licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras. Prescreveu ainda a
compilao dos resultados do EIA no relatrio de impacto ambiental RIMA e dividiu o
licenciamento em trs etapas, licena prvia - LP, licena de instalao LI - e licena de
operao - LO.
De acordo com o Decreto n 88.351/83, a LP concedida na fase preliminar do
planejamento da atividade, contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de
localizao, instalao e operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais de
uso do solo; a LI autoriza o incio da implantao, de acordo com as especificaes constantes
do Projeto Executivo aprovado; e a LO autoriza, aps as verificaes necessrias, o incio da
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O Cdigo Tributrio Nacional traz a definio de poder de polcia em seu art. 78:
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princpio da preservao, estende tal capacidade estatal de limitao, ainda mesmo que ele
no possa apoiar sua deciso em uma certeza cientifica.
Especificamente sobre o poder de polcia ambiental, Milar (2009, p. 282) assevera
que o mesmo compreende:
(...) A atividade da Administrao Pblica que limita ou disciplina
direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato
em razo de interesse pblico concernente sade da populao,
conservao dos ecossistemas, disciplina da produo e do mercado. Ao
exerccio de atividade econmica ou de outras atividades dependentes de
concesso, autorizao/permisso ou licena do Poder Pblico de cujas
atividades possam decorrer poluio ou agresso natureza. (grifos nossos).
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Encontra respaldo em nosso Poder Judicirio o entendimento acima, como bem ilustra
trecho consubstanciado no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3540-MC
pelo Supremo Tribunal Federal, de relatoria do Ministro Celso de Mello, transcrito abaixo:
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operao. Isto porque as jazidas minerais exigem interveno na superfcie para serem
exploradas, podendo potencialmente romper o equilbrio de biomas e ecossistemas, alm de
modificar as relaes socioespaciais.
Segundo o Servio Geolgico do Brasil - CPRM (2002), os principais problemas da
minerao podem abarcam cinco categorias: poluio da gua, poluio do ar, poluio
sonora, subsidncia do terreno, incndios causados pelo carvo e rejeitos radioativos.
Acerca dos impactos oriundos da minerao e sentidos em centros urbanos, Silva e
Maia (2007) elencam a degradao da paisagem, impactos sobre a fauna e a flora, impactos
sobre o solo, rudos e vibrao, trfego de veculos, poeira e gases, contaminao das guas,
rejeito e estril.
Corroborando os entendimentos acima, Matta (2001), avaliando a experincia da
Regio Metropolitana de Salvador RMS -, destaca que os principais problemas ambientais
citados pelo Plano Diretor de Minerao de 1992, para a RMS, foram o desmatamento, a
remoo do solo frtil, a poluio da gua, a poluio do ar, a poluio sonora, a vibrao, o
impacto visual e a degradao paisagstica.
Sobre os impactos causados pela atividade minerria, cabe lembrar que os impactos
variam de acordo com o tipo de minerao. Dessa sorte:
Lana (2015) ainda destaca que o uso de materiais qumicos, como os metais pesados e
compostos cidos, podem alterar consideravelmente as caractersticas qumicas do solo. A
autora cita o emprego do mercrio, muito usado na explorao do ouro. Ela esclarece que o
mercrio se acumula nos organismos vivos e posteriormente transferido por toda cadeia
alimentar, podendo causar doenas e at a morte.
Alm dos impactos acima elencados, avaliando-se os impactos decorrentes de
acidentes na minerao, cita-se novamente os impactos oriundos do rompimento da barragem
em Mariana, que atingiu cerca de 40 municpios de Minas Gerais e do Esprito Santo,
principalmente pelo comprometimento das potencialidades da Bacia do Rio Doce. Estima-se
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De acordo com a Lei Delegada n. 125, de 25 de janeiro de 2007, que dispe sobre a
estrutura orgnica da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
de Minas Gerais Semad a secretaria tem como misso formular e coordenar a poltica
estadual de proteo e conservao do meio ambiente e de gerenciamento dos recursos
hdricos e articular as polticas de gesto dos recursos ambientais, visando ao
desenvolvimento sustentvel no Estado de Minas Gerais.
De acordo com a Lei n. 21.972, de 21 de janeiro de 2016, o Sistema Estadual de Meio
Ambiente e Recursos Hdricos Sisema o conjunto de rgos e entidades responsveis
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Ainda so criadas pela Lei n. 22.073, de 28 de abril de 2016, que altera a lei
21.972/16, duas importantes diretorias visando a dar suporte s atividades de controle e gesto
da qualidade ambiental em Minas Gerais. A Diretoria de Controle, Monitoramento e
Geotecnologia e a Diretoria de Operaes e Eventos Crticos.
No que tange ao capital humano dedicado gesto do meio ambiente nos rgos
estatais, segundo dados disponibilizados pelo Portal da Transparncia do Estado de Minas
Gerais, em dezembro de 2015 havia 2.262 servidores em exerccio no Sisema, distribudos
conforme quadro abaixo:
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Merece destaque que, das carreiras acima enunciadas, menos de 3% dos servidores do
Sisema, precisamente 61 servidores de carreiras ambientais estavam em exerccio em
unidades administrativas mais relacionadas ao controle, fiscalizao e ao monitoramento de
atividades que potencialmente impactam o meio ambiente. Tais servidores se encontravam
distribudos nestas unidades administrativas da seguinte maneira em dezembro de 2015:
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do ar, do solo, dos resduos slidos, bem como de preveno e de correo da poluio ou da
degradao ambiental provocada pelas atividades industriais, minerrias e de infraestrutura.
Por esta razo, cabe FEAM, alm do controle ambiental atravs de monitoramento e
fiscalizaes, a realizao de auditorias de segurana para reduzir a probabilidade de
ocorrncia de acidentes a partir do monitoramento sistemtico de estruturas. Tais auditorias
devem ser feitas por profissional especializado em barragens e externo ao quadro da empresa
avaliada (FEAM, 2016).
As barragens so cadastradas no Banco de Declaraes Ambientais BDA, com a
previso de auditorias peridicas de segurana, na frequncia estabelecida na legislao em
vigor. As informaes dessas auditorias tambm so inseridas no BDA (FEAM, 2016).
Recentemente, o Decreto Estadual n. 46.993, de 02 de maio de 2016, que institui a Auditoria
Tcnica Extraordinria de Segurana de Barragem, determina que, alm da Declarao
Extraordinria de Condio de Estabilidade, os responsveis pelos empreendimentos devero
elaborar Plano de Ao para Adequao das Condies de Estabilidade e de Operao de
Barragem.
De acordo com o Inventrio de Barragem do Estado de Minas Gerais de 2015, em
funo dos acidentes j ocorridos e do potencial de dano ambiental e social que podem
ocasionar, tem sido priorizada a gesto de barragens de rejeito e de resduos em indstrias e
minerao, por meio do acompanhamento dos relatrios de auditoria tcnica de segurana e
realizao de fiscalizaes nas estruturas (FEAM, 2016). De acordo com o documento, desde
2002 vem sendo desenvolvido o Programa de Gesto de Barragens de Rejeitos e Resduos
com o objetivo de reduzir o risco de danos ambientais em decorrncia de acidentes nessas
estruturas. Partindo das informaes do BDA, a FEAM elabora uma programao anual de
fiscalizaes, priorizando as estruturas que apresentam condio de estabilidade no
garantida, seja do ponto de vista da estrutura fsica do macio, seja do ponto de vista da
capacidade hidrulica para amortecimento de cheias (FEAM, 2016).
O COPAM elaborou a Deliberao Normativa n. 62, datada de 17 de setembro de
2002 que dispe sobre critrios de classificao de barragens de conteno de rejeitos, de
resduos e de reservatrio de gua em empreendimentos industriais e de minerao no Estado
de Minas Gerais. Essa deliberao determina critrios para definio do porte da barragem e
do reservatrio classificando-os em pequeno, mdio e grande porte. Define tambm,
parmetros que so considerados para classificao de barragens, em:
Baixo potencial de dano ambiental Classe I: somatrio
dos valores dos parmetros for menor ou igual a 2.
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Auditor no concluiu 12 3 1 16
Estabilidade no garantida 2 10 7 19
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Basso e Verdum (2006) apud Carneiro (2015) destaca que na maioria das vezes a
dimenso socioeconmica dos estudos no recebe a mesma importncia do que os aspectos
fsicos e biolgicos.
A Barragem de Rejeitos do Fundo, com construo concluda em dezembro de 2008,
para recebimento de rejeito arenoso e lama, contemplava inicialmente:
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Sabido que ao fim houve a escolha da Alternativa 1, merece ateno aqui uma rpida
anlise do conjunto de vantagens e desvantagens de cada alternativa. De acordo com o que
Carneiro (2015) frisou, no caso, h a prevalncia do interesse do empreendedor. Nesse sentido
pode-se destacar que dentre as vantagens da Alternativa 1 encontra-se o argumento que no
seriam necessrias intervenes em novas reas para implantao de linhas de rejeitoduto e
acessos, visto que seriam utilizados aqueles j existentes, bem como a capacidade de
armazenamento de rejeito ser bem superior Alternativa 3 e pouco inferior Alternativa 2.
De acordo com trecho extrado do EIA (2012, p. 9):
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Nessa linha, o parecer IEF (2014) pontuou que as atividades inerentes operao da
barragem contriburam para o aumento da erodibilidade do solo. De acordo com o EIA, a
regio de insero do empreendimento foi avaliada como alto potencial para a ocorrncia de
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A resoluo CONAMA n. 01/86 determina em seu art. 5 que o estudo de impacto ambiental,
alm de atender legislao, em especial os princpios e objetivos expressos na Lei de Poltica
Nacional do Meio Ambiente, obedecer s seguintes diretrizes gerais:
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Agregados Minerais para a Construo Civil, que fomenta estudos para mapear os potenciais
locais para organizao das atividades produtivas que permitam conhecimento da distribuio
das fontes de agregados minerais para construo civil e da estrutura de produo nesses
locais; adequado ordenamento territorial, considerando a distncia entre as jazidas e os
centros consumidores e a logstica de escoamento da produo, de forma a minimizar o preo
final do produto; planejamento e a estruturao da produo, em atendimento ao crescimento
da demanda projetada; e estabelecimento de reas de relevante interesse para a produo de
agregados, observando tanto fontes primrias, quanto a produo de agregados artificiais a
partir de descartes da minerao e resduos da construo civil (DDSM, 2016).
O Ministrio do Meio Ambiente, em ateno a compromissos decorrentes da Rio 92 e
da Agenda 21, destacou dentre algumas diretrizes a manuteno de mecanismos legais,
normativos e institucionais geis, integrados e eficientes para o licenciamento, monitoramento
e fiscalizao ambiental do setor mineral.
O Projeto Minerao, Minerais e Desenvolvimento Sustentvel, subsidiando a
elaborao do Informe Global sobre o setor mineral brasileiro apresentado em Johannesburg
durante a Cpula da Terra em 2002, reuniu diversas sugestes, das quais merecem maior
destaque: a necessidade de valorizao dos aspectos sociais; a represso minerao
predatria; a importncia do retorno econmico; a disponibilidade de financiamentos para
projetos sustentveis; a nfase nos mecanismos de compensao ambiental e recuperao de
reas degradadas; a preocupao na tratativa das minas abandonadas, rfs e do uso de
tecnologia inadequada; a preocupao com reas de grande potencial em recursos naturais e
de ecossistemas ricos ou sensveis; a necessidade de capacitao de recursos humanos e
aproveitamento da mo-de-obra local; e a ausncia de pessoal e de estrutura precria nos
rgos de controle e gesto (MOREIRA, 2002).
Especificamente sobre o desastre ocorrido em Mariana, o Ncleo de Apoio de
Pesquisa Minerao Responsvel NAP - da Universidade de So Paulo - USP, que conta
com a parceria da Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG, Universidade Federal de
Ouro Preto UFOP - e Universidade Federal de Alfenas UNIFAL -, elaborou algumas
propostas para um novo modelo de minerao. Essa nova minerao teria nfase no ganho
de competitividade, na reduo dos riscos socioambientais e no desenvolvimento
socioeconmico da regio.
Sobre a proposta da nova minerao sustentvel do NAP merecem destaque os
seguintes pontos: integrao regional da minerao observando as caractersticas regionais;
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VI. PERSPECTIVAS
Eis que ressurge com fora no momento ps-catstrofe a discusso sobre o novo
marco regulatrio da minerao, especificamente o Projeto de Lei n. 5.807/13. Meio que na
contramo da preservao do meio ambiente, tal projeto abrange principalmente aspectos
sobre celeridade no licenciamento e remodelagem tributria, deixando de lado questes
importantes como a segurana e sade de trabalhadores, preveno de grandes acidentes ou
fortalecimento dos rgos pblicos de gesto ambiental.
No mesmo rumo, retoma fora tambm a Proposta de Emenda Constituio n.
65/2012 PEC 65/12, que acrescenta o 7 ao art. 225 da Constituio, para assegurar a
continuidade de obra pblica aps a concesso da licena ambiental. Ou seja, atravs dessa
emenda constitucional no seria mais permitida suspenso de obra ou seu cancelamento aps
apresentao de EIA, exceto por fatos supervenientes.
De acordo com a justificativa da PEC 65/12, uma das maiores dificuldades da
Administrao Pblica brasileira estaria relacionada ideia de ineficincia estatal advinda de
obras inacabadas ou interrompidas liminares judiciais de aes protelatrias.
Apesar da PEC 65/12 ter sido aprovada pela Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania do Senado Feral, o Grupo de Trabalho Intercameral do Ministrio Pblico Federal,
acredita que a PEC 65/12 altera a sistemtica do licenciamento ambiental e fere
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compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, alm de ser grave violao a Clusulas
Ptreas da Constituio e seus princpios explcitos.
Em Minas Gerais tambm so observadas alteraes legislativas visando a dar maior
celeridade ao licenciamento ambiental. Nesse sentido, a Lei n. 21.972/16 instituiu o
licenciamento concomitante e a Licena Ambiental Simplificada, que substitui a Autorizao
Ambiental de Funcionamento e deve ser realizada eletronicamente em fase nica.
Ainda sobre a legislao mineira, merece ateno especial o contedo estabelecido no
art. 10 do Decreto n. 46.993/2016, que isenta os rgos estaduais no licenciamento e na
fiscalizao ambiental de aspectos relativos segurana estrutural e operacional das barragens
de rejeitos. Tal dispositivo imputa ao empreendedor privado a responsabilidade pela
segurana estrutural e operacional, mas fere gravemente a proteo ambiental estabelecida no
artigo 225 da nossa Constituio Federal.
VII. CONCLUSO
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REFERNCIAS
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______. Lei n 6.803, de 02 de julho de 1980. Dispe sobre as diretrizes bsicas para o
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de Informaes sobre Segurana de Barragens e altera a redao do art. 35 da Lei n 9.433, de
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Deliberao Normativa COPAM n 62, de 17/12/2002, que dispe sobre critrios de
classificao de conteno de rejeitos, de resduos e reservatrios de gua em
empreendimentos industriais e de minerao no Estado de Minas Gerais.
______. Deliberao Normativa n 124, de 09 de outubro de 2008. Complementa a
Deliberao Normativa COPAM N 87, de 06/09/2005, que dispe sobre critrios de
classificao de barragens de conteno de rejeitos, de resduos e de reservatrio de gua em
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RESUMO: No Brasil, diferente de outros pases, o solo propriedade da federao, logo para regulamentar e
fiscalizar as atividades de retirada de qualquer minrio no nosso pas, foi criado o Departamento Nacional de
Produo Mineral (DNPM), ligado ao Ministrio responsvel. Como atividade que gera lucros, a minerao
tributada: a Compensao Financeira por Explorao Mineral (CFEM). Do valor da compensao recolhido no
Estado de Gois por exemplo, redistribudo desta forma: 23% para o Estado e Distrito Federal; 65% aos
municpios; 2% ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; e 10% ao DNPM, e destes,
2% devem ser destinados para a proteo ambiental. A maior produo mineral em Gois (2011) foi de Nquel,
seguido de Cobre, Ouro, Amianto, Fosfato, Cobalto e Nibio. A maior produo do Municpio de Formosa no
ano de 2012 foi de Argila vermelha, seguida de Brita, Areia, Calcrio agrcola, Argila para cimento, Cascalho e
gua mineral. Para obter tal produo, as empresas mineradoras precisam obter licenas o que envolve itens de
segurana obrigatrios como a construo de barragens para conter rejeitos, mas o recente acidente em
Mariana/MG envolveu muitas vidas, inclusive a do Rio Doce, por falta da proteo ambiental: da tragdia, fica a
lio.
PALAVRAS-CHAVES: Propriedade do solo; Estado. Mineradora; Proteo Ambiental; Rio Doce.
ABSTRACT: In Brazil, unlike other countries, the soil is owned by the federation, so to regulate and supervise
the activities of withdrawal of any ore in our country, the National Department of Mineral Production (DNPM)
was created, linked to the responsible Ministry. As an activity that generates profits, the mining is taxed: the
Financial Compensation for Mineral Exploration (CFEM). Of the value of the compensation collected in the
State of Gois for example, it is redistributed in this way: 23% for the State and Federal District; 65% to
municipalities; 2% to the National Fund for Scientific and Technological Development; And 10% to DNPM, of
which 2% should be earmarked for environmental protection. The largest mineral production in Gois (2011)
was Nickel, followed by Copper, Gold, Asbestos, Phosphate, Cobalt and Niobium. The largest production of the
Municipality of Formosa in the year 2012 was of Red Clay, followed by Brita, Sand, Agricultural Limestone,
Clay for Cement, Gravel and Mineral Water. To obtain such production, mining companies must obtain permits,
which involve mandatory safety items such as the construction of dams to contain tailings, but the recent
Mariana/MG accident involved many lives, including Rio Doce, due to the lack of environmental protection:
From tragedy, the lesson remains.
KEYWORDS: Soil property; State; Mining company; Environmental Protection; Sweet River.
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I. INTRODUO
Para se construir algo como uma civilizao, necessrio fazer uso de certos tipos de
materiais, e - como sempre ocorreu - muitos desses materiais so extrados do ambiente
natural em que estamos inseridos. Um dos materiais utilizados a areia, pois possui
propriedades como estabilidade qumica e resistncia a altas temperaturas que possibilitam
assim a sua utilizao em diversos materiais. Alm disso, esta utilizada em praticamente
todas as etapas de uma construo civil, desde a base, at o ltimo azulejo colocado, por
exemplo.
A extrao frequentemente realizada a partir do solo, mas h casos em que tambm
ocorre nas margens de rios e lagos. No Brasil, diferente de outros pases, o solo propriedade
da federao, logo para regulamentar e fiscalizar as atividades de retirada de qualquer minrio
no nosso pas, foi criado o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), ligado ao
Ministrio responsvel.
Como atividade que gera lucros, a minerao tributada: a Compensao Financeira
por Explorao Mineral (CFEM). Do valor da compensao recolhido no Estado de Gois por
exemplo, redistribudo desta forma: 23% para o Estado e Distrito Federal; 65% aos
municpios; 2% ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; e 10% ao
DNPM, e destes, 2% devem ser destinados para a proteo ambiental.
Por exemplo, a maior produo mineral em Gois (2011) foi de Nquel, seguido de
Cobre, Ouro, Amianto, Fosfato, Cobalto e Nibio. A maior produo do Municpio de
Formosa no ano de 2012 foi de Argila vermelha, seguida de Brita, Areia, Calcrio agrcola,
Argila para cimento, Cascalho e gua mineral. Para obter tal produo, as empresas
mineradoras precisam obter licenas o que envolve itens de segurana obrigatrios como a
construo de barragens para conter rejeitos, mas o recente acidente em Mariana/MG
envolveu muitas vidas, inclusive a do Rio Doce, por falta da proteo ambiental: da tragdia,
fica a lio. Um convite da educao ao futuro da minerao: por mais desenvolvimento e
menos tragdias como a do Rio Doce, iniciada em Mariana/MG com o rompimento de uma
barragem de minerao, pois ficam as lies.
Assim, essa pesquisa um convite a um futuro com a minerao: mais educao
ambiental para que seja possvel o desenvolvimento com menos tragdias como a do Rio
Doce, iniciada em Mariana/MG com o rompimento de uma barragem de minerao, a
Barragem de Fundo.
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Sendo que as cermicas podem ser definidas no geral como substncias inorgnicas
no metlicas, porm, constitudo de elementos metlico e no metlico. As propriedades dos
materiais cermicos variam em funo de suas ligaes qumicas. So essas ligaes que
explicam propriedades diferentes como a do vidro que uma substncia slida e amorfa, um
material cermico, porm transparente e obtido por meio de uma massa lquida a base de
slica; a do cimento que um p fino, com propriedades aglomerantes ou ligantes a partir de
produtos do calcrio como a calcita, argila e o quartzo, que endurece quando em contato com
a gua ganhando resistncia mecnica; entre outros materiais que podem ser observados no
Quadro 1, a seguir.
3. Tinta; 2. 2.
2.1 SiO2
4. Cimento. 2.1 Areia;
2.2 Si2Al2O5(OH)4
2.2 Caulinita;
2.3 Al4Si4OH8O10 8H2O
2.3 Haloisita;
2.4 CaCO3
2.4 Calcita;
2.5 Al2O3 2SiO2 H2O
2.5 Argila;
3.
3. 3.1 CaCO3
3.1 Calcita; 3.2 Mg3(Si4O10).(OH)2
3.2 Agalmatolito; 3.3 Al(OH)3
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4.
4.1Calcita;
4.2 Argila;
4.3 Anidrita.
Janela 5. Vidro; 5. 5.
6. Madeira. 5.1Areia; 5.1 SiO2
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IV. MINERAO
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rio que abastece uma grande quantidade de cidades at desembocar no mar. O ecossistema
aqutico desses rios foi completamente afetado pela lama da Samarco.
Os rejeitos de minrio de ferro da barragem barreira onde so dispostos, de maneira
controlada, planejada e segura, os rejeitos oriundos no processo de beneficiamento do minrio
, que desabou provocaram prejuzos de 1,2 bilho de reais ao Estado de Minas Gerais e aos
35 municpios banhados pelo Rio Doce. Esses dados constam no relatrio divulgado em
fevereiro deste ano pela fora-tarefa montada pelo governo mineiro. Esse montante no inclui
danos ambientais e o pagamento de indenizao s famlias.
Conforme esse relatrio, 320.000 pessoas foram atingidas pela tragdia, que teve 19
mortes. O acidente liberou cerca de 62 milhes de metros cbicos de rejeitos de minerao,
que eram formados, principalmente, por xido de ferro, gua e lama. Em virtude da
composio dos rejeitos, o potencial hidrogeninico (pH) da terra no local foi gravemente
afetado, causando desestruturao qumica do solo, o que impedir o desenvolvimento de
espcies vegetais, tornando a regio infrtil.
A investigao sobre a tragdia apontou uma combinao de fatores para o desastre,
como a falha de construo dos drenos de fundo da estrutura, aumento de peso por alteamento
e abalos ssmicos. Segundo inqurito da Polcia Federal, a Samarco sabia dos riscos do
rompimento. Conforme a PF, a barragem foi construda com materiais diferentes do projeto
inicial e no tinha um responsvel tcnico desde 2012. Alm disso, os equipamentos de
monitoramento da barragem no estavam funcionando na hora do acidente e no houve alerta
populao sobre o rompimento.
Essa tragdia motivou intenso debate nos meios acadmicos e cientficos, a partir da
iniciativa de entidades como a Academia Nacional de Engenharia, Associao Brasileira de
Mecnica dos solos e Engenharia Geotcnica e o Comit Brasileiro de Barragens. As
discusses envolveram temas como: novas tecnologias, meio ambiente, aspectos jurdicos e
segurana na construo de barragens. Na viso do professor Alberto Sayo, do departamento
de Engenharia Civil do Centro Tcnico Cientifico da PUC-Rio, "os acidentes em engenharia
nunca acontecem sem uma ou mais causas, e os desastres com graves consequncias,
destruio e mortes, precisam gerar um laudo de elevado padro tcnico, para se obter lies
importantes, visando a evoluo do conhecimento e maior segurana em obras futuras".
Chama a ateno o fato de que, no Brasil, o nmero de barragens rompidas nos
ltimos anos alarmante, principalmente no Estado de Minas Gerais, onde 6 barragens se
romperam nos ltimos 15 anos. A vulnerabilidade daquele Estado explicada pela maior
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V. IMPACTO AMBIENTAL
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Barragem do Barragem de
Mais de 4.000 pessoas
Mira 2007 Rio da Pomba, rejeitos
desabrigadas ou desalojadas.
Cataguases minerrios
Barragem de
Barragem de
Itabirito 2014 rejeitos 3 bitos.
Herculano
minerrios
19 bitos,
Barragem de 8 desaparecidos
Barragem do 600 desabrigados ou
Mariana 2015 rejeitos
Fundo
minerrios desalojados;
Interrupo do abastecimento
de gua de milhares de
pessoas;
Poluio do rio So
Barragem de Francisco;
Barragem de Poluio do mar no ES;
Mariana 2015 rejeitos
Santarm Interrupo da atividade
minerrios
pesqueira;
Afetao do turismo em
Regncia/ES.
Quadro 2: Relao de municpios mineiros e acidentes de Barragem com danos.
Fonte: BROWN; et al, 2012
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Segundo noticiado no jornal A Gazeta, a contaminao por metais de alguns peixes do Rio
Doce ultrapassa os limites permitidos por legislao em at 140 vezes. Este, por exemplo, o
nvel de arsnio encontrado no peixe roncador, quando o mximo tolerado seria 1.
o que aponta o primeiro laudo produzido pelo Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade (ICMBio) sobre pescados e mariscos da regio. O laudo faz parte de um
conjunto de estudos que vem sendo desenvolvidos no Rio Doce, aps o desastre ambiental causado
pelo rompimento de uma barragem da Samarco, na cidade mineira de Mariana. So executados por
professores de vrias universidades e vrios rgos pblicos ligados a rea ambiental. H
expectativa de que o relatrio dos pescados e outros sejam divulgados esta semana pelo Ministrio
do Meio Ambiente.
As concluses do documento no deixam dvidas: H contaminao da gua com
metais acima dos limites permitidos pela Resoluo 357, do Conama. E mais: H contaminao
de pescados (peixes e camares) acima dos limites permitidos pela Resoluo 42, da Anvisa
(ICMBio, 2016).
Diz ainda que a contaminao atingiu as unidades de conservao e de preservao
ambiental no entorno da regio: o Arquiplago de Abrolhos, a Costa das Algas e o Refgio de
Vida Silvestre de Santa Cruz. Em todas elas houve pontos de coleta de amostras para o estudo,
assim como na Foz do Rio Doce Norte e Sul e na regio de Barra Nova.
Alm do arsnio, o roncador citado no incio da matria tambm est contaminado por
cdmio (12 vezes acima do limite) e chumbo (5 vezes a mais do que o permitido). No diferente
com o camaro: chega a ter 88 vezes o limite de arsnio (que de 1) - mas foram encontradas
espcies superando o limite em 115 vezes -, alm de 5 vezes mais cdmio e 5 vezes mais chumbo
do que a legislao estabelece.
No peixe pero tambm supera os limites de arsnio em 34 vezes e tem quase 3 vezes
mais cdmio do que o permitido. acompanhado de perto pelo linguado, que ultrapassa os limites
de arsnio em 43 vezes, 9 vezes o de cdmio e 6 vezes o de chumbo. Tambm complicada a
situao da gua na regio. Os resultados apontam contaminao por chumbo total quase 10 vezes
superior ao limite do Conama (que de 10). Tambm foi superado em 9 vezes o nvel de cobre
dissolvido (que 5) e duas vezes o de cdmio total (5).
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Parece natural que na rea onde retiram o material do plano, se deixe a rea plana
novamente ao encerrar a minerao para que no haja acmulo de gua ou formao de poas.
A formao de recursos humanos no Brasil para cincia, tecnologia e a busca de solues
inovadoras de mdio e longo prazo, que possam melhorar o desempenho operacional de
empresas em todas suas etapas - desde a mina at a entrega final do produto ao cliente.
A inteno tambm ajudar a gerar mudanas fundamentais nas estruturas de
negcios assumindo um modelo de respeito ao meio ambiente e s comunidades, mesmo que
os profissionais com conhecimento na rea de automao, instrumentao e controle aplicado
minerao, sejam capazes de atender s novas exigncias da sociedade cada vez mais
tecnolgica e especializada em questes relacionadas ao desenvolvimento sustentvel, a
automao e integrao de processos alm da lavra de minas, a metalurgia extrativa, o
tratamento de minrios e fenmenos de superfcie e de transporte.
Alm dessas etapas, o processo de licenciamento ambiental que fragilizado e
negligenciado ao longo dos ltimos anos, foi desrespeitado e as condicionantes que deveriam
ser cumpridas, como o estabelecimento de um plano de emergncia, foram deixadas de lado,
sendo que o descumprimento dos cdigos florestais vem acontecendo a muito tempo.
A regio da Bacia do Rio Doce estava, j antes da passagem da lama, muito
degradada, tanto que reas de Preservao Permanente (APP) e Reservas Legais no vinham
sendo respeitadas h anos, o que dificulta a recuperao da rea, devido ao desmatamento, o
comprometimento da recarga dos aquferos da regio e o assoreamento dos rios, pois as
questes ambientais no so prioritrias, sempre perdem para outros interesses como os da
minerao, da especulao imobiliria, do agronegcio e da siderurgia.
A existncia de saneamento bsico no a regra e sim a exceo em diversas cidades,
como Governador Valadares - MG, que tambm joga esgoto in natura no Rio Doce. Todos
os tipos de rejeitos eram jogados historicamente nele e em outros rios da bacia. A fiscalizao
era e ainda deficitria. Alguns poluidores foram multados, mas muitos foram anistiados das
multas ambientais.
Ou seja, uma lio importante, foi sobre a nossa ignorncia. As pessoas pouco sabem
sobre a biodiversidade brasileira e quais sero os impactos dessa lama, sobre essa
biodiversidade. O convite para nos debruar sobre os efeitos do desastre - que considerado o
maior j ocorrido no Brasil em termos de danos socioambientais - pode trazer compreenso
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sobre os riscos de desastres na minerao, bem como outras lies que podem ser tiradas
dessa tragdia.
Devem ser debatidas, discutidas novas dinmicas de desenvolvimento econmico e
social sustentveis com projetos de minerao, pois os impactos no s continuam, mas vo
se ampliar por dcadas, pois, desastres como esse requerem um balano que no permita que
cassem no esquecimento. Isso o mnimo que aqueles que passaram pela tragdia, com 17
mortos, 2 desaparecidos e a fauna do Rio Doce destruda, alm dos que sofrem com a
qualidade da gua que est em falta e com os impactos do desastre no meio ambiente
precisam.
O desenvolvimento de estudos para a avaliao dos impactos na sade, provenientes
do rompimento da barragem fundamental para a busca de avanos da educao e
conhecimento sobre o tema, disseminando os progressos obtidos para que esse conhecimento
possa se transformar em medidas concretas, remediando os efeitos de desastres, gerando
polticas pblicas e responsveis por conduzir aes relacionadas ao combate de tragdias,
como por exemplo, o do rompimento da barragem da Samarco em Mariana/MG, para evitar
que o desastre se repita. preciso que a tragdia do Rio Doce sirva de lio.
REFERNCIAS
VILA, Joaquim Pimenta de. O aviso que no foi ouvido. Revista Ecolgico de 28 de abril de
2016. Disponvel em <http://www.revistaecologico.com.br/materia.php?id=
100&secao=1739&mat=1994>. Acesso em 02 nov. 2016.
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Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/publicacoes?id=7862:documentos-rio-doce>
Acesso em 11 de jan. 2017
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BROWN, David. et al. 501 Desastres mais devastadores de todos os tempos. Trad. Catharina
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santo/desastre-ambiental-no-rio-doce/noticia/2016/03/contaminacao-de-peixes-do-rio-doce-e-140-
vezes-maior-que-limite.html> Acesso em 11 de jan. 2017.
Minas tem 29 barragens em risco, aponta relatrio: estudo divulgado em 2014 classifica
represas que se romperam em Mariana como inseguras. Portal R7 Notcias. Disponvel em:
<http://noticias.r7.com/minas-gerais/minas-tem-29-barragens-em-risco-aponta-relatorio-
12112015>. Acesso em 02 nov. 2016.
Mortes, danos ambientais e sequelas marcam tragdias com barragens no pas. UOL Notcias.
Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2015/
11/06/mortesdanos-ambientais-e-sequelas-marcam-tragedias-com-barragens-no-pais.htm>
Acesso em 02 nov. 2016.
O que se sabe sobre o rompimento das barragens em Mariana (MG). UOL Notcias.
Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2015/11/06/o-que-se-
sabesobre-o-rompimento-das-barragens-em-mariana-mg.htm> Acesso em 02 nov. 2016.
Portal Estado de Minas. Minas tem quase 100 barragens sem fiscalizao. Disponvel em:
<http://www.em.com.br/app/noticia/gerais/2015/11/17/interna_gerais,708767/minas-tem-
quase-100-barragens-sem-fiscalizacao.shtml>. Acesso em 02 nov. 2016.
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RESUMO: O artigo, inicialmente,pretende analisar por quais motivos a gua deve ser considerada um direito
fundamental implcito na CRFB/88. A partir disso, discute-se em que qualidade essa gua deve se encontrar para
que esse direito seja concretizado pelo Estado. Faz-se uma reflexo da situao da distribuio de gua no
municpio de Governador Valadares/MG aps a contaminao ocorrida no Rio Doce. Para tanto, realiza-se uma
reviso bibliogrfica e levantamento de dado. Conclui-se que no referido municpio h violao do direito
fundamental gua, por se considerar que esse direito s seria concretizado se no houvesse dvidas quanto a
sua potabilidade. Defende-se que a prpria distribuio da gua ante a dvida quanto a sua qualidade caracteriza
violao.
PALAVRAS-CHAVES: gua; direito gua; direito fundamental implcito; Governador Valadares; Rio Doce.
ABSTRACT: This article deals with the Union's civil liability for the compensation of environmental damage
caused by mining industry activities which were approved. Considering that mining is characterized by relying
on ultra-hazardous activities to the environmental balance of ecosystems where they are developed, on the
premise that the execution of mining activities by private enterprises depend on authorizations or concessions
granted by federal organs, from the analysis of doctrine and jurisprudence regarding the legal mining regime in
Brazil, the objective of this work is to provide theoretical principles to demonstrate that the approval expressed
by the Union is the cause of creating a serious environmental hazard that sets an allocation factor capable of
justifying the charge of liability to the State as a result of the decision that authorizes an ultra-hazardous activity.
KEYWORDS: Water; drinking water; implicit fundamental right; Governador Valadares; Rio Doce.
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I. CONSIDERAES GERAIS
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87
BRANCO. Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Pereira. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. rev. e
atual. So Paulo: Saraiva, 2014. Pg 171.
88
BARROSO, Lus Roberto; MARTEL, Letcia de Campos Velho. A morte como ela : dignidade e
autonomia individual no final da vida. P. 17.
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acesso gua? Seria possvel proporcionar condies mnimas de vida digna sem ao menos o
acesso gua? Defende-se aqui que no.
Como j visto, alguns fundamentos e dispositivos do ordenamento jurdico brasileiro
possibilitam reconhecer que o acesso gua constitui um direito fundamental implcito na
CRFB/88. A partir desse momento, ser analisado em que medida esse acesso gua
concretizaria esse direito fundamental. Seria apenas o acesso gua ou o acesso gua em
plenas condies de consumo que satisfaria esse ento considerado direito fundamental
gua?
certo que o servio de abastecimento de gua essencial e indispensvel para uma
vida digna. Porm, nem todo acesso gua sinnimo de uma vida sadia e de qualidade 89.
Para que a inteno pretendida por esse direito ao acesso gua seja atendida necessrio que
90
seja ofertada uma gua dentro dos padres de potabilidade estabelecidos em lei , do
contrrio resultaria em violao de outros direitos.
Todavia, que seria um servio pblico? Um timo conceito seria o defendido por
Mello:
Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundrias da coletividade em geral,
mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume
como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por que lhe
faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico.91
Como visto acima, mais do que de direito do cidado, proporcionar o acesso gua
dever to somente do Estado. Ou seja, o abastecimento de gua um servio pblico. E mais:
devido as suas caractersticas pode ser considerado essencial. Pois um servio pblico
essencial seria aquele que a sua falta (no prestao) acarreta violao de direitos
fundamentais.92
A gua um bem imprescindvel sobrevivncia de qualquer ser vivo. Ela est
diretamente relacionada sade e dignidade da pessoa humana. Sendo possvel considerar
89
FLORES, Karen Mller. O Reconhecimento da gua como Direito Fundamental e suas Implicaes.RFD-
Revista da Faculdade de Direito da UERJ, v.1, n. 19, jun./dez 2011.
90
A Portaria MS N 2914 DE 12/12/2011 (Federal) dispe sobre os procedimentos de controle e de vigilncia da
qualidade da gua para consumo humano e seu padro de potabilidade.
91
PES, Joo Hlio F. ROSA, Tas Hemann - O Direito Fundamental de Acesso gua e a Interrupo do
Servio Pblico de Abastecimento.
92
CUNHA, Renato Alves Bernardo da. Controle Judicial das Omisses do Poder Pblico. So Paulo: Saraiva,
2004. P. 67.
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que negar gua ao ser humano negar-lhe o direito vida; ou em outras palavras, conden-
lo morte93. Mas no somente se negando gua ao ser humano o seu direito vida negado.
possvel que seu direito a vida seja violado se a gua que a ele oferecida for de m
qualidade. Sua vida pode ser ceifada, abreviada ou prejudicada por conta dessa gua
imprpria para consumo.
Dessa forma, percebe-se que os recursos hdricos so quanti e qualitativamente vitais
ao ser humano. Ou seja, no somente a chegada de gua aos indivduos importante para
garantia de dignidade em vida, mas tambm a condio em que esta se encontra ao chegar aos
seus destinatrios.
Todavia, em que se difeririam os termos gua e recurso hdrico?94 Pelo primeiro
termo entende o elemento natural gua em seus estados naturais, o bem comum. Por outro
lado, ao se usar recursos hdricos faz-se referncia gua em situao de utilizao -
quando pode ser valorada economicamente - por exemplo, quando usada no abastecimento
das casas.
No obstante, diante dessa pluralidade de termos, optaremos por usar gua nesse
artigo, visto que essa palavra seria mais abrangente (geral) que o termo recurso hdrico.
Chamamos a ateno para o fato de que, mesmo quando economicamente avaliada, a gua
continua sendo um bem natural.
O uso da palavra potvel, entre parntesistem a inteno de indicar que ao se usar a
expresso direito fundamental gua, necessariamente, est se referindo a uma gua
potvel. No sendo potvel ou havendo qualquer dvida quanto a sua potabilidade no
teria sentido associar essa gua a ideia de um direito. Dessa forma, ao dizer direito
fundamental gua deve-se ficar subentendido que a gua potvel, do contrrio, se essa
gua no mostrasse potvel, ficar-se-ia demonstrada uma violao a esse direito.
Deve ser destacada, tambm, a no-correspondncia necessria entre gua tratada e
gua potvel. Grosso modo, a gua tratada seria aquela que passa por determinado
procedimento. Porm, isso no implica que, ao final desses procedimentos, ela se ache
potvel. Essa gua pode passar pelo tratamento indicado e ainda, ao final dos procedimentos,
no se encontrar apta para o consumo. J a gua potvel seria a gua em condio plena de
ingesto o que no implica que tenha passado por algum tipo de trato.
93
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Recursos Hdricos: Direito Brasileiro e Internacional. So Paulo:
Malheiros, 2002, p.13.
94
FLORES, Karen Mller.Op.cit.
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Assim, considera-se que definir como direito fundamental a gua tratada no seria o
suficiente, haja vista que essa gua pode ter passado por certa triagem de tratamento e ainda
sim continuar imprpria para consumo. Portanto, o mais adequado seria precisar como direito
fundamental a gua potvel, e no a gua tratada.
Uma das caractersticas apontadas aos direitos fundamentais so a interdependncia e
a inter-relao que guardam entre si. Essa inter-relao pode ser percebida por se
influenciarem reciprocamente; e a interdependncia por terem contedos que muitas vezes se
cruzam e complementam. Dessa forma, acabam por se desdobrarem uns dos outros.95
Significa que uns servem de meio para a concretizao de outros, mas que tambm podem
necessitar de outros para serem usufrudos.96
A respeito do direito fundamental a gua no seria diferente. Ele um exemplo de
direito que perpassa e precede vrios outros, mostrando-se conexo rede de direitos
fundamentais rede essa que considerada indivisvel. A violao a qualquer elemento dessa
rede caracteriza a violao do todo.
indubitvel que a prestao de outros direitos fundamentais se sujeita prestao
de gua potvel. No somente por serem os direitos fundamentais relacionais. Mas, porque a
gua o limiar da sobrevivncia. Todos os outros direitos fundamentais s fazem sentido se
houver uma vida a que sirvam. Para ser necessrio que direitos sejam assegurados preciso
que haja um sujeito (uma vida) por detrs deles, e a condio preliminar dessa vida a gua
potvel.
No existe sentido em preocupar-se com a assegurao de direitos - que so
logicamente posteriores 97-, se no houver a existncia ftica de um titular. Se o limiar da vida
sadia o direito gua, e os demais direitos necessitam de um titular - mesmo que no
identificado para existirem materialmente, possvel afirmar que qualquer outro direito
fundamental envolve a prestao de gua para ser assegurado.
interessante demonstrar que sem o acesso gua potvel ou mesmo o acesso a
algum tipo de gua no potvel faz com que todos os outros direitos sejam atingidos em
cadeia, direta ou indiretamente, numa espcie de efeito domin.
95
ROTHEMBURG, Walter Claudius. Direitos Fundamentais e suas caractersticas. p.150
96
FACHIN, Zulmar; SILVA, Deise Marcelino. Direito fundamental de acesso gua potvel: uma proposta
de constitucionalizao.
97
Os demais direitos fundamentais podem ser considerados posteriores ao direito gua uma vez que a gua a
condio mnima de vida. Logo, se no houver vida por no haver gua, por exemplo no seria necessrio - e
nem faria sentido - empenhar-se em favor de um direito sem destinatrio possvel.
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At o momento foi visto que a CRFB/88 fornece indicaes para que se possa
compreender a gua como um direito fundamental, implicitamente. Alm disso, conclui-se
que apenas o acesso a uma gua qualquer no satisfaria o direito fundamental proposto. Ao
conferir-se um direito fundamental gua subentende-se, necessariamente, a potabilidade
dessa gua, pois, do contrrio se a gua fornecida no for potvel -, no haveria uma
concretizao parcial desse direito, e sim uma violao a outros direitos.
Faz-se necessrio um olhar analtico acerca do tema (direito gua). Isso porqueesse
direito envolve algo mediata e imediatamente vital homem. Imediatamente, a gua (potvel)
imprescindvel para uma sadia qualidade de vida. Mediatamente, a gua um bem
necessrio a todo tipo de relao, visto que a produo que qualquer coisa, no sentido mais
amplo possvel, necessita de gua potvel.
por essa primordialidade que a gua (potvel) guarda na vida de todo ser humano -
e por ser um bem renovvel, porm limitado98 - que ela (a gua) deve ser objeto de um olhar
especialmente crtico por parte do Estado e pelos prprios particulares. No h dvida de que
o servio de abastecimento de gua tratada possa ser considerado um servio pblico
essencial99.
98
ALMEIDA JNIOR, Amandio. HERNANDEZ, Fernando Braz Tangerino. gua nova realidade.
Disponvel em: http://www.agr.feis.unesp.br/avp280601.htm. Acesso em 04.09.2016.
99
PES, Joo Hlio F. ROSA, Tas Hemann - O Direito Fundamental de Acesso gua e a Interrupo do
Servio Pblico de Abastecimento.
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100
1 PEREIRA, LIENE SOARES. O DIREITO GUA E SUA PROTEO JURDICA. DISPONVEL EM:
HTTP://LIENESPEREIRAYAHOOCOMBR.JUSBRASIL.COM.BR/ARTIGOS/189325531/O-DIREITO-A-AGUA-E-SUA-
PROTECAO-JURIDICA. ACESSADO EM 02.09.2016.
101
FACHIN, Zulmar; SILVA, Deise Marcelino. Direito fundamental de acesso gua potvel: uma
proposta de constitucionalizao.
102
FACHIN, Zulmar; SILVA, Deise Marcelino. Op. Cit.
103
2 CONTI, IRIO LUIZ. SCHROEDER, EDNI OSCAR. CONVIVNCIA COM O SEMIRIDO BRASILEIRO:
AUTONOMIA E PROTAGONISMO SOCIAL. DISPONVEL EM:
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ACESSO EM 04.09.2016.
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O Brasil, quanto posse de recursos hdricos, est bem confortvel em relao aos
demais pases. O pas que, hoje, abriga aproximadamente 3% da populao mundial, tem
cerca de 12% de toda gua do planeta Terra. Todavia, a distribuio dessa gua no se d
equanimente dentro do territrio nacional104, o que acentua ainda mais o dever que o Estado
tem na outorga do acesso gua.
Ingo WolfagangSarlet105 defende que existam direitos fundamentais universais e
consensuais; entre eles estaria o prprio direito gua. Portanto, reconhecer a gua como um
direito fundamental [mesmo que implcito] atribui ao Estado a obrigao de garantir um
mnimo essencial sadia qualidade de vida, das presentes e futuras geraes.106
Dessa forma, podemos considerar que o direito fundamental gua (potvel) uma
norma com eficcia vertical107, pois seus efeitos so sentidos na relao entre o particular e o
Estado. Diante do fato de nem todos poderem acessar independentemente a gua potvel, v-
se a necessidade de o Estado - parte superior nessa relao ensejar esse acesso.
A aparente abundncia de gua doce potvel no Brasil no real a algumas
comunidades, da se fazer extremamente necessria a garantia do Estado de que a gua
potvel chegue a todo lugar. No fosse por meio da concretizao desse direito (fornecimento
de gua potvel) por parte do Estado algumas pessoas nunca iriam exerc-lo. Devido a essa
realidade que a necessidade de se considerar a gua uma prerrogativa fundamental
provocada.108
A partir do momento que se adota a garantia de gua potvel como prerrogativa
humana fundamental como o constituinte, implicitamente, o fez na Constituio de 1988 -,
o Estado, querendo ou no, torna-se responsvel pelo fornecimento universal de gua
(potvel). Por isso o abastecimento de gua caracterizado como um servio pblico.
importante ressaltar que quando o constituinte elege os direitos fundamentais
sade, alimentao, segurana, dentre vrios outros, ele coloca no Estado o dever de, alm
de no os violar, conferi-los. Dessa forma, atribui, tambm, ao Estado e no aos particulares
104
CONTI, Irio Luiz. SCHROEDER, Edni Oscar. Convivncia com o Semirido Brasileiro: Autonomia e
Protagonismo Social. Disponvel em:
http://plataforma.redesan.ufrgs.br/biblioteca/mostrar_bib.php?COD_ARQUIVO=17909. Acesso em 04.09.2016.
105
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 3.ed. rev. atual. eampl. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2003, p.84.
106
FLORES, Karen Mller. O Reconhecimento da gua como Direito Fundamental e suas Implicaes.
RFD- Revista da Faculdade de Direito da UERJ, v.1, n. 19, jun./dez 2011.
107
GURRA, Jos Juan Anzures. La Eficacia Horizontal de losDerechosFundamentales. Revista
CuestonesConstitucionales. Revista Mexicana de DerechoConstitucionalNm. 22, enero-junio 2010p.11.
108
PEREIRA, Liene Soares. O Direito gua e sua proteo jurdica. Disponvel em:
http://lienespereirayahoocombr.jusbrasil.com.br/artigos/189325531/o-direito-a-agua-e-sua-protecao-
juridica.Acessado em 02.09.2016.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 197
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109
Los derechosfundamentalescontenidosenlasnuevasconstituciones normativas de los Estados sociales y de
derecho que nacendespus de la Segunda Guerra Mundial, sern concebidos ya no slo como lmiteso
prerrogativas frente al poder pblico sino tambin frente a los particulares. Es decir, desplegarnsueficacia
frente a terceros o tambinllamadaeficaciahorizontal. GURRA, Jos Juan Anzures. La Eficacia Horizontal
de losDerechosFundamentales. Revista CuestonesConstitucionales. Revista Mexicana de Derecho
Constitucional Nm. 22, enero-junio p.4
110
MARTNEZ, Julin Tole. La Teora de La Doble Dimensin de losDerechosFundamentales em
Colombia. El Estado de Cosas Inconstitucionales, um Ejemplo de suAplicacion. Revista
CuestonesConstitucionales Nm. 15, julio-diciembre 2006.
111
Em alemo: System der subjektivenffentlichenRechte
112
SARLET, Ingo. MARINONI, Luiz Guilherme. MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 2
tiragem. p. 299 e 300.
113
SARLET, Ingo. MARINONI, Luiz Guilherme. MITIDIERO, Daniel. Op. Cit. p.300
114
Idem.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 198
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115
Idem.
116
SARLET, Ingo. MARINONI, Luiz Guilherme. MITIDIERO, Daniel. Op. Cit. p.300
117
BORGES, Alice Gonzalez. Reflexes Sobre a Judicializao de Polticas Pblicas. Revista Eletrnica de
Direito Administrativo Econmico. Nmero 37 fevereiro/maro/abril - 2014 Salvador Bahia Brasil -
ISSN 1981-1861.
118
MANICA, Fernando Borges. Teoria da Reserva do Possvel: Direitos Fundamentais a Prestaes e a
Interveno do Poder Judicirio na Implementao de Polticas Pblicas. in Boletim de Direito
Administrativo da Editora NDJ, A no 2008, n 10. p. 10 e 11.
119
MANICA, Fernando Borges.Op. cit.p.8.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 199
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120
SCAFF, Fernando.Reserva do Possvel, Mnimo Existencial e direitos Humanos, in Revista Interesse
Pblico, 2005, vol.32:226. p. 214.
121
SCAFF, Fernando. Op. Cit. p.32.
122
SCAFF, Fernando. Op. Cit. p.32.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 200
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123
At a presente data de elaborao do artigo (06/09/2016).
124
DINIZ, Maiana. Um ms aps tragdia em Mariana, causas e impactos ainda so investigados. Agncia
Brasil. Disponvel em http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2015-12/um-mes-apos-tragedia-em-mariana-
causas-e-impactos-ainda-sao-investigados. Acessado em 10/09/16.
125
BAETA, Juliana. Contaminao do rio Doce ameaa vida marinha no Esprito Santo. O Tempo. Disponvel
em http://www.otempo.com.br/cmlink/hotsites/mar-de-lama/contamina%C3%A7%C3%A3o-do-rio-doce-
amea%C3%A7a-vida-marinha-no-esp%C3%ADrito-santo-1.1161772. Acessado em 10/09/16.
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Esse artigo tem como foco a particular situao do municpio mineiro de Governador
Valadares, que conta com aproximadamente 279.665 habitantes, conforme dados do IBGE126.
No que tange ao acesso gua, talvez este municpio tenha sido o mais afetado, pois o Rio
Doce a nica forma de capitao de gua do municpio.
Dois dias aps o desastre, antes da chegada do rejeito no municpio citado, tcnicos
do Servio Autnomo de gua e Esgoto (SAAE) foram enviados cidade de Ipatinga para
fazerem anlises da gua do Rio Doce, que j estava em contato com os rejeitos. Dessa forma,
num primeiro momento foi constatado que a gua continha altas concentraes de metais
pesados, alm de alta turbidez, muito acima do recomendado. No houve qualquer consenso
se a lama proveniente do rejeito possua substncias txicas causadas pela atividade de
minerao. Tambm chegaram concluso que o SAAE no possua instrumentos tcnicos
para tratar essa gua, o que impossibilitaria a disponibilizao de gua na cidade de
Governador Valadares e nos distritos adjacentes.127
Assim, no mesmo dia em que se constatou que a gua no poderia ser tratada, o
SAAE interrompeu a captao da gua do rio, de modo que a distribuio da gua ao
municpio s durou enquanto os reservatrios do SAAE acabaram. Por conseguinte, no dia
oito de novembro, trs dias aps o desastre, o municpio j se organizava para chegada do
rejeito pelo Rio Doce, mas os primeiros sinais de contaminao s comearam a chegar na
calha do rio na tarde do dia nove. Com a chegada da lama j era possvel vislumbrar que a cor
da gua do rio estava mais escura (ANEXO 1).
No dia dez de novembro, dia em que a lama chegou na parte do rio que corta o centro
da cidade e onde se localiza a estao de tratamento do SAAE, a prefeitura municipal de
Governador Valadares declarou estado de calamidade pblica, visto que o municpio no teria
qualquer forma de abastecimento de gua, j que o nico ponto de captao de gua, o Rio
Doce, se encontrava fora dos padres de tratamento e estava interrompida. vista disso, um
plano emergencial foi enviado aos Governos estadual e federal, bem como empresa
Samarco para que as medidas cabveis de urgncia fossem realizadas a fim de se diminuir os
danos128.
126
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Cidades. Dado disponvel em
http://www.cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?lang=&codmun=312770. Acessado em 12/09/16.
127
PREFEITURA DE GOVERNADOR VALADARES. Nota oficial 2. Disponvel em
http://transparencia.valadares.mg.gov.br/Materia_especifica/22627/Nota-Oficial-2. Acessado em 12/09/16.
128
PREFEITURA DE GOVERNADOR VALADARES. Decreto de estado de calamidade pblica. Disponvel
em http://transparencia.valadares.mg.gov.br/Materia_especifica/22634/Prefeitura-decreta-Estado-de-
Calamidade-Publica. Acessado em 12/09/16.
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129
PREFEITURA DE GOVERNADOR VALADARES. Nota oficial 5. Disponvel em
http://www.valadares.mg.gov.br/Materia_especifica/22630/Nota-Oficial-5. Acessado em 12/09/16.
130
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Abastecimento de gua em Governador Valadares
(MG) est normalizado. Disponvel em https://goo.gl/ouQPqw. Acessado em 13/09/16.
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funcionando, alm de diminuir o nvel de turbidez da gua ele ainda ajudava no processo de
decantao e separao da gua e da lama131.
Posteriormente, no dia vinte e sete do mesmo ms, o Ministrio Pblico, juntamente
UFJF, emitiu laudos confirmando a potabilidade da gua do Rio Doce aps tratamento do
SAAE, conforme a portaria 2.914/2011, do Ministrio da Sade, que estabelece o padro de
potabilidade. De acordo com os laudos do rgo, a gua ainda no rio conteria ndices elevados
de metais pesados, mas com o tratamento feito pelo SAAE a gua conseguiria alcanar os
padres de qualidade132. Ainda assim, a distribuio de gua mineral continuou como o
programado.
Em seguida, por determinao da Justia Federal foram realizadas trs anlises
diferentes em trs capitais do Brasil. As coletas foram realizadas no mesmo local e ao mesmo
tempo e encaminhadas aos diferentes laboratrios. As cidades que receberam as coletas e se
responsabilizaram pela anlise foram: Recife, Braslia e Curitiba. Em todas as anlises foram
constatadas que a gua tratada pelo SAAE estava dentro dos padres e poderiam ser
disponibilizadas populao de Governador Valadares133.
Desse modo, a distribuio de gua mineral pela Samarco e pela Prefeitura de
Governador Valadares foi suspensa no incio do ano de 2016.
Porm, recentemente, no dia nove de agosto de 2016, um novo laudo do Ministrio
Pblico, juntamente com a Defensoria Pblica da Unio, foi emitido. Nele ficou constatado
que a qualidade da gua tratada pelo SAAE se encontrava fora dos padres de potabilidade,
estando muito acima do recomendado, principalmente o teor de alumnio, que se encontrava
seis vezes acima do permitido. Assim, a gua disponibilizada populao do municpio de
Governador Valadares estaria imprpria para o consumo.
Curiosamente, no mesmo dia em que o Ministrio Pblico coletou as amostras de
gua, a Samarco tambm realizou coletas e anlises. Porm, os resultados foram discrepantes
131
PREFEITURA DE GOVERNADOR VALADARES. Laudo da Fundao Ezequiel Dias reafirma que a gua
(lama) no txica. Disponvel em http://transparencia.valadares.mg.gov.br/Materia_especifica/22657/Laudo-
da-Fundacao-Ezequiel-Dias-reafirma-que-agua-(lama)-nao-e-toxica. Acessado em 13/09/16.
132
MPMG Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. MPMG divulga resultados de anlises
laboratoriais da qualidade da gua no rio Doce. Disponvel em
https://www.mpmg.mp.br/comunicacao/noticias/mpmg-divulga-resultados-de-analises-laboratoriais-da-
qualidade-da-agua-no-rio-doce.htm#.V8uRqVsrK00. Acessado em 13/09/16.
133
PREFEITURA DE GOVERNADOR VALADARES. Justia Federal manda analisar gua tratada pelo
SAAE. Disponvel em http://transparencia.valadares.mg.gov.br/Materia_especifica/22718/Justica-Federal-
manda-analisar-agua-tratada-pelo-SAAE. Acessado em 13/09/16.
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em relao anlise feita pelo Ministrio Pblico. Ou seja, as coletas foram feitas no mesmo
local e ao mesmo tempo, mas apresentaram resultados diferentes134 (Anexo 2).
Ainda assim, mesmo com a divergncia entre laudos, a gua fornecida aps o
tratamento do SAAE continuou sendo fornecida135. Mesmo com a dvida a respeito da
qualidade da gua, esta continuou sendo disponibilizada. De acordo com a Defensoria Pblica
de Unio, houve negligncia dos rgos de fiscalizao ambiental federal e estadual: Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Instituto Nacional do Meio Ambiente (IBAMA),
Agncia Nacional de guas (ANA) e Instituto Mineiro de Gesto de guas (IGAM).
Diante do descaso, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica da Unio ajuizaram
uma ao civil pblica com pedido de tutela provisria de urgncia, contra a empresa
Samarco Minerao S.A, no dia nove de agosto de 2016. Neste, foi enviado um pedido de
disponibilizao de gua pela Samarco aos moradores do Municpio de Governador
Valadares136.
Diante dessa situao, o que resta populao de Governador Valadares a dvida a
respeito da qualidade dessa gua que continua sendo disponibilizada pelo SAAE. No restam
outras opes de obteno de gua para uso residencial, pois o SAAE o nico rgo de
abastecimento de gua do municpio. Muitas pessoas tm feito o uso da gua somente para
servios domsticos e higiene pessoal, e para o consumo tm comprado gua mineral ou
procurado meios alternativos, como poos artesianos, cisternas e minas.
A fim de levantar dados a respeito da opinio das pessoas quanto divergncia de
laudos, foi realizada uma pesquisa junto comunidade para se saber em qual laudo as pessoas
tm depositado sua confiana. Bem como, para saber se as pessoas tm feito o uso da gua
para o consumo.137
A pesquisa foi realizada online, via enquete em uma rede social (Facebook) em um
grupo com muitos cidados valadarenses, e teve como pergunta:
Recentemente dois laudos a respeito da qualidade da gua do rio
Doce foram emitidos na cidade de GV [Governador Valadares]. Um
foi o da SAMARCO e nesse laudo no foi constatada a presena de
134
MPMG - Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. MPMG divulga novas informaes sobre a
qualidade da gua em Governador Valadares. Disponvel em http://www.mpmg.mp.br/areas-de-
atuacao/defesa-do-cidadao/consumidor/noticias/mpmg-divulga-novas-informacoes-sobre-a-qualidade-da-agua-
em-governador-valadares.htm#.V8uahVsrK03. Acessado em 13/09/16.
135
At o presente momento a gua tratada pelo SAAE continua sendo disponibilizada aos moradores do
municpio de Governador Valadares (06/09/2016).
136
BRASIL. Ministrio Pblico Federal e Defensoria Pblica da Unio. Ao civil pblica com pedido de
tutela provisria de urgncia. Governador Valadares, 9 de agosto 2016. Disponvel em
http://s.conjur.com.br/dl/acao-samarco.pdf. Acessado em 13/09/16.
137
A pesquisa foi realizada pelas prprias autoras do artigo, em 19/08/2016.
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Dessa forma, admitindo-se que seja possvel que a gua fornecida pelo SAAE se
encontra fora dos padres de potabilidade, o municpio de Governador Valadares um bom
exemplo de violao de direitos fundamentais. Violao essa que se prolonga no tempo e
atinge quase 300 mil habitantes valadarenses. Pode-se afirmar que mesmo aquelas pessoas
que no esto a consumindo, ainda assim esto tendo seu direito violado, pois se no esto
consumindo isso se deve dvida e a insegurana quanto a qualidade da gua.
Assim, caso no fosse aceito o fato da necessidade da gua se encontrar em
qualidade potvel, a situao valadarense estaria em total conformidade jurdica, no
configurando uma violao de direitos fundamentais. Dado este caso, mais uma vez se v a
necessidade de que a gua esteja em condies prprias para o consumo para que este direito
fundamental seja concretizado. Pois, como visto, no qualquer tipo de gua que satisfaz a
vida das pessoas, seja nos afazeres domsticos, no consumo ou na higiene pessoal.
Isto posto, como j visto, o Estado tem total responsabilidade em proteger e
concretizar os direitos fundamentais. Porm, poucas atitudes tm sido tomadas no municpio,
deixando a populao valadarense a merc da morosidade dos processos judiciais que esto
em andamento, tanto na justia estadual, quanto na federal.
Dessa maneira, o Estado no tem assumido sua posio jurdica positiva de
concretizao de direitos. Se ele no assumir tal posio, a populao continuar tendo seus
direitos constantemente violados, como tem acontecido.
Uma das poucas aes que esto em andamento no municpio de Governador
Valadares o ajuizamento de ao civil pblica com pedido de tutela provisria de urgncia,
contra a empresa Samarco, promovida pelo Ministrio Pblico, junto Defensoria Pblica da
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Unio, como j falado anteriormente. Nessa ao civil pblica, dentre outros pedidos, a
urgncia est no pedido da volta de distribuio de gua mineral aos moradores do municpio,
que deveria ser realizado pela empresa Samarco a curto prazo. Alm disso, a empresa ainda
teria que organizar a distribuio da gua e divulgar os locais que a gua seria distribuda. J
em relao ao SAAE, ficou estabelecido que este deveria adequar a gua do rio aos
parmetros de potabilidade, alm de continuar o monitoramento do rio e as anlises quanto
aos componentes da gua138.
J em relao s medidas tomadas a fim de se recuperar o Rio Doce, foi ajuizada uma
ao civil pblica promovida por rgos da Unio em pedido de antecipao de tutela em face
da Samarco. Nesta, est previsto cerca de 20 bilhes de reais destinados revitalizao do Rio
Doce, conforme o trecho da ao:
Porm, essa revitalizao ser feita longo prazo, pois muito tempo ser demandado
at que o rio volte a ter a qualidade que possua antes do desastre provocado pelo rompimento
da barragem.
Assim, uma medida de soluo a fim de se acabar com a violao do direito
fundamental gua no municpio de Governador Valadares, seria um novo meio de capitao
de gua pelo SAAE, que no seja o Rio Doce. Tal medida j tem sido colocada em prtica por
meio de uma construo de estrutura de capitao de gua por rios afluentes que se encontram
prximos cidade, como por exemplo rio Suau Grande. Tal rio conta com 372 km de
extenso e um dos trs rios que compem a bacia hidrogrfica do rio Suau. 140
138
Ver nota 52.
139
UNIO. rgos da Unio. Ao civil pblica com pedido de antecipao de tutela. Braslia, 30 de
novembro 2015. Disponvel em http://www.brasil.gov.br/meio-ambiente/2015/12/confira-documentos-sobre-o-
desastre-do-rio-doce/acao_inicial_agu_es_mg_samarco.pdf. Acessado em 14/09/16.
140
GREGRIO, Elcllio. Bacia Hidrogrfica do Rio Doce: Informaes sobre as bacias dos rios afluentes e
seus CBH's (comits de bacias hidrogrficas). Bacia do Rio Doce: 2007. Disponvel em:
https://cenfopgeografia.files.wordpress.com/2010/02/apostila-bacia-do-doce.pdf. Acessado em 12/09/16.
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Tal medida, negociada pela prefeitura do municpio, em parceria com a Samarco, que
se comprometeu a custear as obras necessrias para fixao dos aparelhos de tratamento da
gua. Tais obras ficariam como benfeitorias para cidade e funcionariam como meios
alternativos de abastecimento de gua ao municpio. Segundo a Samarco, uma adutora de 2,7
km j foi entregue ao SAAE, o que possibilita a captao de gua bruta do rio Suau Grande,
localizada no bairro Recanto dos Sonhos.141
No mais, cabe aos poderes pblicos agir conjuntamente na fiscalizao dos
compromissos firmados pela empresa Samarco, seja na revitalizao do Rio Doce, no
abastecimento de gua mineral populao e tambm nas obras de captao alternativa de
gua para tratamento. Cabe tambm a esses poderes monitorar a qualidade da gua e verificar
se h alguma mudana nesta ao logo do tempo.
Seria interessante tambm promover a participao das universidades do municpio no
que tange pesquisa a respeito da qualidade da gua, o que poderia contribuir nas tentativas
de recuperao do Rio Doce, alm de ajudar no monitoramento dos componentes da gua ao
longo do tempo.
141
SAMARCO. Samarco esclarece: captao alternativa de gua em Governador Valadares. Disponvel
em: http://www.samarco.com/2016/01/03/samarco-esclarece-captacao-alternativa-de-agua-em-governador-
valadares/. Acessado em 12/09/16.
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SOUZA, Diego. Moradores usam crrego para amenizar falta dgua em Valadares. G1
Vale de Minas. Disponvel em http://g1.globo.com/mg/vales-mg/noticia/2015/10/moradores-
usam-corrego-para-amenizar-falta-dagua-em-valadares.html. Acessado em 14/09/16.
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ANEXO 1
142
BBC BRASIL. A expedio da BBC Brasil pelo rio Doce em 11 imagens. 19 de novembro 2015.
Disponvel em http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/11/151119_rio_doce_rs_lk_rb. Acesso em
14/09/16.
143
ALENCASTRO, Bruno. Lama das barragens em Mariana (MG) causa impactos no rio Doce. Agncia
RBS. Estado contedo. Disponvel em http://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/album/2015/11/19/impacto-da-
lama-no-rio-doce.htm#fotoNav=24. Acesso em 14/09/16.
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Imagem 3: Morador valadarense buscando gua no Crrego do Ona, bairro Jardim Vitria,
em Governador Valadares.144
ANEXO 2
As tabelas abaixo comparam o padro de potabilidade da gua, de acordo com a
portariado Ministrio da Sade No 2914, de 12/12/2011 (Portaria MS No 2914/2011), com os
resultados obtidos pelos laboratrios da Samarco e do CEAT do Ministrios Pblico.
144
SOUZA, Diego. Moradores usam crrego para amenizar falta dgua em Valadares. G1 Vale de Minas.
Disponvel em http://g1.globo.com/mg/vales-mg/noticia/2015/10/moradores-usam-corrego-para-amenizar-falta-
dagua-em-valadares.html. Acessado em 14/09/16.
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145
ANEXO 3
Grfico dos resultados alcanados por meio da pesquisa realizada pelas autoras do artigo:
145
As tabelas foram retiradas do parecer tcnico apresentado pela Central de Apoio Tcnico do Ministrio
Pblico de Minas Gerais. Referncia na nota 52.
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I. INTRODUO
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sero analisados os tipos de sanes aplicveis aos casos de crime ambiental e sua ineficcia.
Finalmente, analisaremos a imprescindibilidade de inovao no Judicirio, com a
possibilidade de criao de varas ambientais para que as questes que tratam de crimes
ambientais sejam melhores analisadas, incluindo a idia de incluso de tipificao para os
crimes ambientais no Cdigo Penal, ainda, da ineficcia da legislao brasileira nos casos de
crimes ambientais e suas sanes ineficazes, analisando, ainda, alguns projetos de lei, que por
sua vez, tambm, no possuem tanta eficcia acerca do tema em questo.
No entanto, o trabalho busca as respostas aos questionamentos feitos anteriormente,
seguindo o entendimento de que dever haver uma legislao especfica e punitiva mais
severa nos casos de crimes ambientais, para que o problema no seja encarado apenas como
questo civil e administrativa, mas tambm, possa ser encarado na legislao penal, para que
esta seja eficaz em suas sanes, a fim de prevenir atos que possam prejudicar o meio
ambiente.
Antes do Brasil ser repblica, o pas foi, por muito tempo, colnia de explorao,
dando destaque aos portugueses. Diante disso, podemos admitir que o direito ambiental
brasileiro possui grande influncia de Portugal. Desta forma, as normas jurdicas portuguesas
j possuam entendimentos sobre legislao ambiental, vigorando at o perodo colonial. Tais
normas visavam proteger as riquezas brasileiras, principalmente, as madeiras utilizadas pela
marinha mercante, alm da preocupao com a escassez de alimentos, motivo pelo qual foi
criada a Lei de 26 de Junho de 1375, conhecida como Sesmaria, a qual visava incrementar o
cultivo do maior nmero de terras. (WEINER, 1993, p.193).146
No entanto, diante do quadro de evoluo da sociedade, bem como, a adequao de
determinados tipos de servios e explorao do meio ambiente, vrias normas foram criadas, a
fim de limitar o espao fsico entre o ser humano e a natureza, tais como, a proibio de cortes
ilimitados das rvores frutferas, ordenado por D. Afonso V, texto parecido com o que
encontrado na Bblia, na passagem de Deuteronmio 20:19, cuja punio para os infratores
146
WAINER, Ann Helen. Legislao Ambiental Brasileira: Evoluo Histrica do Direito Ambiental. Revista
forense, v. 88, n. 318, p. 19-26, abr./jun. 1992 | Revista de informao legislativa, v. 30, n. 118, p. 193, abr./jun.
1993.
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era a pena de aoite. Tal norma tipificou o corte de rvores frutferas como crime de injria ao
rei, diante da preocupao com as madeiras, as quais eram comercializadas. 147
Vrias foram as normas jurdicas protetivas ao meio ambiente, criadas desde a poca
da colonizao do Brasil at os dias atuais, destacando-se a criao do Cdigo Florestal.
Na poca do Brasil Colnia, j havia preocupao com as florestas brasileiras no que
diz respeito mantena de estoques de madeira, os quais serviam na construo civil, bem
como, sua utilizao para o uso da lenha, sendo que, a ameaa maior para as florestas se
direcionava s lavouras de cana-de-acar, posteriormente as lavouras de caf. 148
Por se falar em lavouras de caf, diante da expanso cafeeira, foi criado o Decreto de
n 27.793/34, conhecido como o primeiro Cdigo Florestal, no intuito de impedir os efeitos
sociais e polticos negativos causados pelo aumento (...) e pela falta da lenha (...), buscando
garantir a popularidade do novo regime, poca, instaurado em conjunto com a Revoluo de
30. 149
O Decreto obrigava os donos de terras a manterem 25% com a cobertura de mata
original que faziam parte de seus imveis chamada de quarta parte. Todavia, no havia
nenhuma disposio acerca de qual parte das terras deveria ser preservada.
Com o passar do tempo e com a evoluo econmica da sociedade, adveio o
combustvel e as hidreltricas, o uso da lenha como fonte de energia eltrica no possua
importncia econmica. Diante dessa situao, em 1960 houve mobilizao por parte do
Poder Legislativo para realizar alteraes no Cdigo Florestal de 1934, elencando a funo
das florestas em terrenos privados. 150
Foi, ento, criado um novo Cdigo Florestal: a Lei 4.771/65, que transformou a
quarta parte em reserva legal, no intuito de preservar os diferentes biomas. Na Amaznia,
metade dos imveis rurais devia ser reservada para essa finalidade e, no restante do pas, 20%.
Ainda assim, a floresta podia ser 100% desmatada, desde que fosse replantada, mesmo com
espcies estranhas quele bioma.. 151
147
Ibid, p.194
148
SENADO Em Discusso! Senado oferece um projeto equilibrado para o novo cdigo florestal brasileiro.
Disponvel em < https://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/codigo-florestal/senado-oferece-um-
projeto-equilibrado-para-o-novo-codigo-florestal-brasileiro/florestas-do-brasil-no-periodo-colonial.aspx >.
Acesso em 18.08.2016
149
Ibid. Acesso em 18.08.2016.
150
Ibid. Acesso em 18.08.2016.
151
Ibid. Acesso em 18.08.2016.
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152
Ibid. Acesso em 18.08.2016.
153
SENADO Em Discusso! Senado oferece um projeto equilibrado para o novo cdigo florestal brasileiro.
Disponvel em < https://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/codigo-florestal/senado-oferece-um-
projeto-equilibrado-para-o-novo-codigo-florestal-brasileiro/florestas-do-brasil-no-periodo-colonial.aspx >.
Acesso em 18.08.2016.
154
FOLHA de So Paulo. Saiba o que foi a Eco-92; Folha Online Cincia online. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/riomais10/o_que_e-2.shtml >. Acesso em 17.08. 2016
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 224
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155
SENADO Em Discusso! Senado oferece um projeto equilibrado para o novo cdigo florestal brasileiro.
Disponvel em <https://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/codigo-florestal/senado-oferece-um-
projeto-equilibrado-para-o-novo-codigo-florestal-brasileiro/florestas-do-brasil-no-periodo-colonial.aspx >.
Acesso em 18.08.2016.
156
SENADO Em Discusso! Senado oferece um projeto equilibrado para o novo cdigo florestal brasileiro.
Disponvel em <https://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/codigo-florestal/senado-oferece-um-
projeto-equilibrado-para-o-novo-codigo-florestal-brasileiro/florestas-do-brasil-no-periodo-colonial.aspx >.
Acesso em 18.08.2016.
157
Ibid. Acesso em 18.08.2016.
158
Ibid. Acesso em 18.08.2016.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 225
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159
Ibid. Acesso em 18.08.2016.
160
SENADO Em Discusso! Senado oferece um projeto equilibrado para o novo cdigo florestal brasileiro.
Disponvel em <https://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/codigo-florestal/senado-oferece-um-
projeto-equilibrado-para-o-novo-codigo-florestal-brasileiro/florestas-do-brasil-no-periodo-colonial.aspx >.
Acesso em 18.08.2016.
161
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos.
Programa de Proteo e Melhoria da Qualidade Ambiental. IBAMA. Licenciamento Ambiental Federal. Manual
de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extrao Mineral. Braslia-DF. Agosto.
2011, p.8.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 226
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162
RESOLUES. Resoluo CONAMA n 20 de 18 de junho de 1986. Disponvel em:
< http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res2086.html >. Acesso em 18.08.2016.
163
VADE MECUM. Concursos e OAB. Constituio Federal, 3ed. So Paulo, Rideel. 2014.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 227
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Contudo, o artigo 225, determina no 2, que: "Aquele que explorar recursos minerais
fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida
pelo rgo pblico competente, na forma da lei", ou seja, tratando-se da extrao mineral, esta
degrada o meio ambiente, sendo possvel sua realizao mediante a posterior recuperao do
meio ambiente. 164
Desta forma, para que a empresa que deseja ter como atividade a explorao de
minerais, esta deve estar subordinada s exigncias do Poder Pblico, bem como, de acordo
com a Lei 6.938/81, obrigatria a realizao do Estudo de Impacto Ambiental EIA, pois,
na ausncia desses requisitos, sua atividade ser considerada inconstitucional. A lei citada
determina que a Poltica Nacional de Meio Ambiente tem como instrumentos: o zoneamento
165
ambiental; a avaliao de impacto ambiental; o licenciamento ambiental.
O Manual, tambm, aborda assuntos importantes, tais como a Resoluo do
CONAMA, que estabelece procedimentos mais simples para as atividades e empreendimentos
de pequeno potencial de impacto ambiental: Artigo 12, 1: O rgo ambiental poder
estabelecer procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno
potencial de impacto ambiental, que devero ser aprovados pelos respectivos conselhos de
meio ambiente. 166
Seguindo o entendimento do Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento
Ambiental no Setor de Extrao Mineral, podemos compreender que:
164
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos.
Programa de Proteo e Melhoria da Qualidade Ambiental.IBAMA. Licenciamento Ambiental Federal. Manual
de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extrao Mineral. Braslia-DF. Agosto.
2011, p.29.
165
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos.
Programa de Proteo e Melhoria da Qualidade Ambiental.IBAMA. Licenciamento Ambiental Federal. Manual
de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extrao Mineral. Braslia-DF. Agosto.
2011, p.29.
166
Ibid, p. 30.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 228
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167
Ibid, p.33.
168
Ibid, p.33.
169
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos.
Programa de Proteo e Melhoria da Qualidade Ambiental.IBAMA. Licenciamento Ambiental Federal. Manual
de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extrao Mineral. Braslia-DF. Agosto.
2011, p.34.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 229
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documento ser apenas o detalhamento a nvel de projeto bsico, dos diversos programas e
medidas mitigadores previstas no EIA/RIMA e tambm nas condicionantes da LP.. 170
170
Ibid, p.35.
171
Ibid, p.39.
172
PORTAL Brasil. Meio Ambiente. Entenda o acidente de Mariana e suas conseqncias para o meio ambiente.
Disponvel em: < http://www.brasil.gov.br/meio-ambiente/2015/12/entenda-o-acidente-de-mariana-e-suas-
consequencias-para-o-meio-ambiente >. Acesso em 22.08.2016.
173
Ibid. Acesso em 22.08.2016.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 230
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174
Ibid. Acesso em 22.08.2016.
175
PORTAL Brasil. Meio Ambiente. Entenda o acidente de Mariana e suas conseqncias para o meio ambiente.
Disponvel em: < http://www.brasil.gov.br/meio-ambiente/2015/12/entenda-o-acidente-de-mariana-e-suas-
consequencias-para-o-meio-ambiente >. Acesso em 22.08.2016.
176
ADVOCACIA Geral da Unio. Ao Civil Pblica com Pedido de Antecipao de Tutela. Disponvel em: <
http://www.brasil.gov.br/meio-ambiente/2015/12/confira-documentos-sobre-o-desastre-do-rio-
doce/acao_inicial_agu_es_mg_samarco.pdf >. Acesso em 22.08.2016.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 231
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Alm da Ao Civil Pblica proposta pela Unio, o Ibama aplicou multas o valor de
250 milhes em cinco auto de infraes, lavrados uma semana aps o ocorrido, valor mximo
permitido por lei. 177
Desta forma, seguindo o tema do nosso estudo, pudemos observar que, para a
explorao da atividade de minerao, esta requer o licenciamento ambiental, todavia, o que
de fato ocorreu para que o desastre acontecesse?
177
PORTAL Brasil. Meio Ambiente. Confira documentos sobre o desastre do Rio Doce. Disponvel em: <
http://www.brasil.gov.br/meio-ambiente/2015/12/confira-documentos-sobre-o-desastre-do-rio-doce >. Acesso
em 22.08.2016.
178
BRASIL. Lei n. 6938, de 31 de agosto de 1981. Brasilia, 31 de agosto de 1981. Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm >. Acesso em 22 ago.2016.
Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense, ISSN 24472042, a. 3, v. 1, n. 1, fevereiro 2017, p. 232
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179
COSTA Camilla. Como esto as investigaes do desastre de Mariana?. BBC Brasil, publicado em
19.11.2015. Disponvel em:
< http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/11/151117_mariana_investigacoes_cc >. Acesso em
22.08.2016.
180
COSTA Camilla. Como esto as investigaes do desastre de Mariana?. BBC Brasil, publicado em
19.11.2015. Disponvel em:
< http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/11/151117_mariana_investigacoes_cc >. Acesso em
22.08.2016.
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De acordo com a matria em questo no site da BBC Brasil, poca, a Samarco teria
20 dias para apresentar recurso contra o pagamento de cada uma das cinco multas
preliminares.. Aps este prazo, caso o pagamento no tenha sido realizado, ainda poderia
apresentar um segundo recurso antes de ter de, finalmente, que realizar o pagamento.
A Samarco foi procurada pela BBC Brasil para que informasse quando seria realizado
o pagamento, porm, a empresa no respondeu se pretenderia pagar, nem quando o faria.
Foi realizada uma proposta de acordo pelo Ministrio Pblico de Minas Gerais, cujo
termo foi assinado pela Samarco no dia 16 de novembro de 2015, onde a empresa se
comprometeu a criar um fundo de R$ 1 bilho, o qual deveria ser destinado a aes de
emergncia no Estado. Todavia, o termo no especifica quais seriam essas aes, fazendo
parte do termo, apenas, o dever da empresa de comprovar que o dinheiro estaria sendo gasto
em "medidas de preveno, conteno, mitigao, reparao e compensao dos danos
ambientais ou socioambientais". Desta forma, a multa prevista pelo no cumprimento do
acordo dentro dos prazos de R$ 200 mil por dia. 182
Sendo assim, podemos concluir que a simples sano administrativa no medida
eficaz, tendo em vista que, no garantia de que a quantia ser paga, o que gera a sensao de
impunidade perante os danos ambientais causados pelo desastre.
181
Idem, op.cit.
182
COSTA Camilla. Como esto as investigaes do desastre de Mariana?. BBC Brasil, publicado em
19.11.2015. Disponvel em:
< http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/11/151117_mariana_investigacoes_cc >. Acesso em
22.08.2016.
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Alm das sanes civis, h previso legal para a aplicao das sanes penais para o
poluidor nos casos de crimes ambientais. A Lei 9.605/98 dispe sobre as sanes penais e
administrativas a serem aplicadas, diante de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
O artigo 2 da lei desconsidera a personalidade jurdica da empresa, trazendo a
responsabilidade do diretor, administrador, o membro de conselho e de rgo tcnico, o
auditor, o gerente, o preposto ou mandatrio de pessoa jurdica, que, ciente da conduta
criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prtica, quando podia agir para evit-la.
No caso da desconsiderao da pessoa jurdica, ser levada em conta a configurao
do abuso de direito para que seja aplicada a teoria. 183
A legislao penal ambiental trata, tambm, da aplicao da pena para os casos, que
varia de acordo com a gravidade do fato, levando em conta os motivos e as conseqncias que
a infrao gerou para a sade pblica, bem como, para o meio ambiente; os antecedentes e a
situao econmica do infrator nos casos de aplicao de multa. 184
A legislao penal ambiental tambm prev as penas restritivas de direito, sendo estas,
autnomas e substitutivas s penas restritivas de liberdade nos casos de crime culposo ou se a
pena privativa de liberdade aplicada for inferior a quatro anos, nos casos em que, a
culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade do condenado, assim como,
os motivos e as circunstncias do crime indicar que a substituio da pena seja suficiente para
efeitos de reprovao e preveno do crime, destacando no pargrafo nico do artigo 7, que
as penas restritivas de direitos referidas tero a mesma durao da pena privativa de liberdade
substituda. 185
Nas penas restritivas de direito elencadas na lei, esto inclusas a prestao de servios
comunidade, a interdio temporria de direitos, a suspenso parcial ou total de atividades, o
pagamento de prestao pecuniria, bem como, o recolhimento domiciliar do infrator, pessoa
fsica.
H, tambm, uma inovao na legislao penal ambiental, a qual a pessoa jurdica
passa a fazer parte do rol de infratores, dispondo sobre a restrio de seus direitos, tais como,
a suspenso parcial ou total de suas atividades, a interdio temporria de estabelecimento,
183
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; CONTE, Christiany Pegorari. Crimes Ambientais. 1ed. So
Paulo:Saraiva,2012, p.39.
184
BRASIL. Lei n.9605, de 12 de fevereiro de 1998. Art.6, incisos I,II e III. Brasilia, 12 de fevereiro de 1998.
Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm >. Acesso em 22.08.2016.
185
Ibid, Art. 7 e 1. Acesso em 22.08.2016.
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obra ou atividade, bem como, a proibio da empresa de contratar com o Poder Pblico e dele
obter subsdios, subvenes ou doaes.
O artigo 26 da lei trata das aes e do processo penal nos casos de crimes ambientais,
que o caso da Samarco, onde as aes penais propostas sero pblicas e incondicionada
representao.
No captulo que fala sobre os crimes contra o meio ambiente, j podemos observar que
a legislao penal ambiental comea a mencionar as penas que so sujeitas deteno,
quando trata dos crimes cometidos contra a fauna, a partir do artigo 29 em diante.
Desta forma, podemos observar que vrios artigos da referida lei foram infringidos
pela mineradora.
Ocorre que, as sanes penais aplicadas comparado ao desastre provocado no meio
ambiente, principalmente, no que tange poluio do Rio doce, no so eficazes para que os
infratores paguem pelos crimes ambientais cometidos. Conforme falado no ttulo das sanes
civis e administrativas, o pagamento de indenizaes e multas no capazes de resolver o
problema da punio do infrator, pois, muitas das vezes, no ocorre o pagamento e as sanes
penais no so severas. Portanto, estas no so eficazes para punir o infrator pelo desastre
ocorrido.
Portanto, os tipos penais trazidos pela lei de crimes ambientais traz, em sua maioria,
penas privativas de liberdade, como por exemplo, a pena de deteno, que vista pela
doutrina como pena menos gravosa, a ser cumprida em regime inicialmente semiaberto ou
aberto, conforme determina o artigo 33, segunda parte, do Cdigo Penal).
Fiorillo entende que as penalidades aplicadas so menos gravosas:
186
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; CONTE, Christiany Pegorari. Crimes Ambientais. 1ed. So
Paulo:Saraiva,2012, p.39.
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O caso do desastre ambiental com o rompimento da barragem que atingiu o Rio doce,
o transformou em um mar de lama, e, o curso deste caso segue a passos lentos at os dias
atuais.
187
Ibid, op.cit. p.49.
188
Ibid, op.cit. p.62.
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189
SAMARCO oficializa pedido para obter nova licena em Mariana. G1, Minas Gerais, 01 jul.2016. Disponvel
em: <http://g1.globo.com/minas-gerais/desastre-ambiental-em-mariana/noticia/2016/07/samarco-oficializa-
pedido-para-obter-nova-licenca-em-mariana.html >. Acesso em 23.08.2016.
190
Ibid. Acesso em 23.08.2016.
191
MPF abre investigao criminal contra atual presidente da Samarco. G1, Minas Gerais, 13 jul.2016.
Disponvel em: < http://g1.globo.com/minas-gerais/desastre-ambiental-em-mariana/noticia/2016/07/mpf-abre-
investigacao-criminal-contra-atual-presidente-da-samarco.html >. Acesso em 23.08.2016.
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NETO, Fernando da Costa Tourinho. Cartilha Jurdica:O Dano Ambiental. Biblioteca Min.Adhemar Maciel
192
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O STJ vem adotando o entendimento de que a Justia Federal e competente para julgar
todas as aes que versam sobre crimes ambientais decorrentes do rompimento da barragem.
O conflito aconteceu devido ao fato das investigaes terem sido conduzidas pela Polcia
Federal e pelo MPF para apurar os crimes ambientais, e, ao mesmo tempo, a Polcia Civil de
Minas Gerais instaurou inqurito policial, com envio dos autos para a Justia Estadual. 194
No entanto, na esfera penal, foi concedida deciso liminar provisria, pelo STJ, que
determinou a suspenso do inqurito feito pela Polcia civil de Minas Gerais, o qual pediu a
priso preventiva de sete pessoas da Samarco pelos danos ambientais causados.
Todavia, o Ministro Nefi Cordeiro entendeu haver duplicidade de investigaes, pois,
tanto a Polcia Civil quanto a Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal, j se
encontravam apurando sobre a possibilidade de haver crimes ambientais quando a barragem
ruiu. Sendo assim, todos os processos que envolvem o mesmo objeto ficaro sobrestados, at
posterior deciso do STJ. 195
Diante disso, se houver a criao de Varas Ambientais dentro do Judicirio, com
juzes experientes nas questes ambientais, no que tange s esferas estaduais e federais,
poder a lei especificar a competncia de cada esfera para que no haja conflito. Depende
apenas da boa vontade do legislador.
Ainda, entendemos que, com a criao de varas especficas, teramos o Princpio da
Celeridade Processual, haja vista que, devido ausncia de varas especficas, os juzes
estaduais e federais, cumulam o direito ambiental com as demais demandas ajuizadas, o que
193
CRISTALDO, Heloisa. STJ decide que aes contra a Samarco devem ficar com a Justia Federal. EBC
Agncia Brasil, Braslia, 22 jun.2016. Disponvel em:
<http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2016-06/stj-decide-que-acoes-contra-samarco-devem-ficar-com-
justica-federal >. Acesso em 23.08.2016.
194
Ibid. Acesso em 23.08.2016.
195
MARQUES, Jos. STJ suspende pedido de priso de executivos da Samarco. Folha de So Paulo, Belo
Horizonte, 23 mar.2016. Disponvel em: < http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/03/1752987-stj-
suspende-pedido-de-prisao-de-executivos-da-samarco.shtml >. Acesso em 23.08.2016.
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faz com que o processo se torne moroso, sendo que, muitas das vezes, o magistrado no
possui experincia total no assunto, podendo este, no julgar a causa com a mesma dedicao
que um juiz especializado em legislao ambiental faria. Tanto no que se refere esfera civil
e administrativa, o juiz de direito ambiental, teria competncia, tambm, para julgar os casos
de tipificao penal dos infratores. Com isso, desafogaria grande parte do judicirio, que anda
abarrotado de demandas. Seria uma enorme evoluo para o direito ambiental brasileiro e
para a legislao ambiental.
196
BRASLIA. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado n. 165, de 2016. Acrescenta os arts. 28-A, 69-B e 76-
A Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.Disponvel em:
< https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/125507 >. Acesso em: 23.08.2016.
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O outro projeto de lei de relatoria do senador Valdir Raupp, cujo teor dispe apenas
sobre o estabelecimento de prazos no processo ambiental:
197
BRASLIA. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado n. 79, de 2016. Altera a redao do art. 71 da Lei n
9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que trata dos prazos do processo administrativo ambiental. Disponvel em:
< http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/125086 >. Acesso em: 23.08.2016.
198
SUPREMO Tribunal Federal. Glossrio Jurdico. Princpio da Insignificncia (crime de bagatela), descrio
do verbete. Disponvel em:
< http://www.stf.jus.br/portal/glossario/verVerbete.asp?letra=P&id=491 >. Acesso em: 23.08.2016.
199
LEAL JUNIOR, Cndido Alfredo Silva. O princpio da insignificncia nos crimes ambientais: a
insignificncia da insignificncia atpica nos crimes contra o meio ambiente da Lei 9.605/98. Revista de
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V. CONCLUSO
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Para nos aperfeioarmos melhor sobre o tema, na primeira parte foi necessrio
enxugar e pesquisar um pouco acerca da evoluo da legislao ambiental brasileira, expondo
um pouco do histrico das legislaes que j visavam proteo ao meio ambiente at a criao
da Lei de Crimes Ambientais em vigor.
Sendo assim, na segunda parte, o trabalho buscou esclarecer breves consideraes
acerca do licenciamento ambiental para a explorao do minrio no Brasil, analisando
algumas regras contidas no Manual de Normas e Procedimentos para o Licenciamento
Ambiental no Setor de Minerao, criado pelo Ministrio do Meio Ambiente em parceria com
rgos de proteo ao meio ambiente.
Analisamos, tambm, que a atividade de explorao de minrio causa grande impacto
ambiental, devendo ser realizados estudos de impacto ambiental, dentre outras providncias, a
fim de que, o dano ao meio ambiente seja evitado.
Na terceira parte do estudo, discorremos sobre o Caso do Rio Doce e quais foram as
conseqncias dos danos causados ao meio ambiente devido ao rompimento da barragem em
Mariana/MG. Abordamos, tambm, acerca das sanes civis e administrativas, bem como,
sobre as sanes penais aplicadas aos casos de crimes contra o meio ambiente. Fizemos um
passeio pela legislao de crimes ambientais, demonstrando sua ineficcia com relao s
punies, as quais, muitas das vezes se tornam incuas no que tange a punir severamente,
bem como, coibir a prtica de crimes ambientais.
Na quarta parte do estudo, vimos que, conforme noticiado nos dias atuais, o Rio Doce
se tornou um mar de lama, sendo que, ainda no h punio efetiva dos responsveis pelo
desastre. Buscamos mostrar a imprescindibilidade de inovao no Judicirio, com a
possibilidade de criao de varas ambientais, assim como, a incluso de tipificao sobre
crimes ambientais no Cdigo Penal, alm da alterao na legislao de crimes ambientais,
para que possa haver sanes mais rigorosas aos infratores, pois, as sanes dispostas na
legislao em vigor, ou seja, as penas de multa, indenizaes, bem como, penas restritivas de
direito no so suficientes para punir como se deve o infrator. No decorrer do trabalho,
observa-se que, h projetos de lei em trmite no Senado, que buscam apenas a alterao para
procedimentos administrativos, todavia, no sero capazes de suprir a necessidade da criao
de uma nova norma acerca do assunto.
Sendo assim, conclumos que, h necessidade urgente de que haja uma inovao no
Judicirio brasileiro, com a criao de varas ambientais, onde os juzes sejam experientes na
rea de direito ambiental, unindo o Princpio da Celeridade Processual, haja vista, os
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processos cujo objeto o meio ambiente ainda tramitarem em varas comuns, gerando, muitas
das vezes, conforme exposto, conflito de competncia, o qual pode ser definido na prpria
legislao, em consonncia com o Cdigo Penal, incluindo, tambm, na legislao penal, uma
tipificao sobre os crimes ambientais.
Cumprimos alguns objetivos enunciados, mas, conforme mencionado h um consenso
de entre a doutrina e a jurisprudncia acerca da aplicao do Princpio da Insignificncia aos
crimes de menor gravidade, porm, pudemos observar casos de omisso da lei, no que tange
sanes mais severas.
Contudo, o presente trabalho foi de grande importncia para nossa compreenso
acerca de um tema to polmico e amplamente discutido entre os juristas e a os rgos
protetores do meio ambiente, uma vez que, nos permitiu conhecer melhor acerca caso da
tragdia ocorrida em Mariana, que atingiu tragicamente o rio Doce e suas conseqncias no
mbito da natureza e no mbito jurdico, alm de ter admitido aperfeioar e somar o
entendimento da doutrina, da legislao vigente, nos levando a nos perguntar, se, as sanes
civis e administrativas aplicadas ao caso serviram para punir os infratores, j que, no se h
notcias de que os responsveis tenham pagado os valores estipulados em acordos, ou, que os
mesmos, na ausncia deste, estejam sendo punidos com penas restritivas de direito ou de
liberdade, conforme falado exaustivamente em quase todas as partes do nosso trabalho. Sendo
assim, o que acontecer com a empresa Samarco e suas controladoras diante de tal desastre?
E por fim, ressaltamos a necessidade de inovao do judicirio, bem como, a alterao
da lei de crimes ambientais, sendo a tipificao desses crimes inclusa no Cdigo Penal, para
aplicao adequada das sanes, as quais realmente sejam punitivas e preventivas.
REFERNCIAS
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RESUMO: O presente artigo tem por objetivo evidenciar o dever de responsabilidade solidria at dos poderes
pblicos na regulao e fiscalizao da iniciativa privada principalmente relacionada ao meio ambiente, que o
meio onde se pode conceber a prpria existncia, inclusive humana, e onde se pode priorizar o fundamental de
todos os direitos que o direito vida e sua qualidade sadia, eis que o Estado foi concebido para tutelar o bem
comum coletivo e no pode se omitir em tal desiderato a ponto de ser conivente com a desdia decorrente da
voracidade da iniciativa privada pelo lucro e sede de desenvolvimento sem qualquer compromisso com a
sustentabilidade. Para tanto, o argumento de autoridade planificado por uma responsabilidade subsidiria do
Estado, contribui para uma letargia no seu dever de eficincia em tutelar o bem comum em detrimento de um de
seus mais nobres objetivos republicanos que promover o bem de todos.
PALAVRAS-CHAVES: Solidariedade; Responsabilidade Objetiva; Sade Pblica; Meio Ambiente; Poder de
Polcia.
ABSTRACT: The objective of this article is to highlight the obligation of joint responsibility to public
authorities in the regulation and supervision of private initiative, mainly related to the environment, which is the
medium where one can conceive one's existence, including human existence, and where one can Prioritize the
fundamental of all rights, which is the right to life and its sound quality, the state was conceived to protect the
collective common good and can not be omitted in such desideratum as to be conniving with the emptiness due
to voracity Of private initiative for profit and thirst for development without any commitment to sustainability.
For this, the argument of authority planned by a subsidiary responsibility of the state, contributes to a lethargy in
its duty of efficiency to protect the common good to the detriment of one of its noblest republican goals that is to
promote the good of all.
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I. INTRODUO
201
Autos n 60017-58.2015.4.01.3800 e 69758.61-2015.4.01.3400.
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indireta dos poderes pblicos, de natureza tambm objetiva, com fundamento na circunstncia
de a Constituio Federal estabelecer como dever do Estado a defesa do meio ambiente e sua
preservao para as presentes e futuras geraes. Alis, a Constituio Federal no mesmo
dispositivo (artigo 225) afirma que todos tem direito sadia qualidade de vida!
Entrementes, mais do que economicamente, salutar que os rgos pblicos sejam
responsabilizados por sua inrcia, pois, pedagogicamente em era de estmulo administrao
pblica gerencial, no se pode tolerar que se sustente tributariamente o poder pblico sem que
nenhuma ao exera de controle da atividade privada, propensa - merc da plena ambio
em causar abusivamente danos talvez irreparveis ao direito elementarmente fundamental que
a prpria existncia da populao, do contrrio, a atividade regulatria se desnaturaria e se
inutilizaria.
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A fim de estimular que - em casos de alto risco social e existencial tanto ao meio
ambiente quanto sade humana - , o Estado fosse exemplarmente responsabilizado para que
pedagogicamente viesse a se desincumbir de seu papel a contento, se consubstancia em uma
necessidade, ao menos exercendo a sua funo de polcia administrativa para fiscalizar
preventivamente o quanto necessrio a evitar danos incomensurveis e irreparveis
cautelarmente.
Ademais, suposta adoo irrestrita de um conceito nico de subsidiariedade por parte
do Estado, contribuiria para uma possvel omisso permanente dele, haja vista que no
haveria tanta preocupao de seus gestores em atuar efetivamente, se haveria sempre algum
de anteparo para atividades de altssimo risco.
Ora, cabe ao Estado assegurar as condies necessrias para a efetivao da
preservao do meio ambiente e ao direito sadia qualidade de vida como determina a
Constituio Federal.
Corolrio deste postulado constitucional, a preveno, a proteo e, principalmente a
fiscalizao do meio ambiente e da preservao da sadia qualidade de vida, so de
responsabilidade da sociedade e do poder pblico, ou seja, uma obrigao estatal, portanto, a
omisso na fiscalizao da preservao do meio ambiente e como consequncia da
manuteno do direito sadia qualidade de vida, se consubstancia em um ato ilcito.
A legitimidade passiva pela omisso da fiscalizao pelos poderes pblicos
preservao do meio ambiente j de h muito reconhecida pelo Poder Judicirio.
Exemplificativamente no aresto supra colacionado, o Superior Tribunal de Justia
atravs da relatoria do Ministro Joo Otvio de Noronha, evidenciou que a obrigao legal de
fiscalizao e controle encontra-se na prpria Constituio. Enaltecendo ser dever de agir do
Estado fiscalizar, preservar e restaurar o meio ambiente, sendo que na hiptese de omisso
desse dever, advm a responsabilidade de indenizar pelo descumprimento da obrigao
constitucional.
Em trecho do aresto, pontua o Relator que:
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H doutrina que sustenta ser necessrio que regime de responsabilizao deve analisar
o curso causal relativo do dano, s havendo a responsabilizao do Estado se houver
comprovao de sua cooperao para a causalidade, seria uma concausalidade.
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O princpio basilar que sustenta a responsabilidade solidria por parte dos Poderes
Pblicos, em nosso sentir, reside no seu dever de tutelar a prevalncia do interesse pblico
sobre o privado, postulado que abarca todos os ramos do Direito, porquanto est
umbilicalmente relacionado prpria sobrevivncia da organizao social, eis que se os
interesses privados fossem hipoteticamente priorizados em relao aos interesses pblicos
coletivos, ou se o Poder Pblico se ausentasse do seu dever de tutela de tal interesse coletivo,
estaria em risco a prpria sociedade humana.
Gabardo (2009, x) refere que o fundamento tico-republicano do princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o privado est na dignidade e na felicidade!
bom deixar assente que as Constituies e as leis tratam de assegurar efetividade
social ao direito fundamental ao meio ambiente e sade, em plenitude, da dizer-se, em
todos os nveis de complexidade, portanto, que no seria lcito, sob nenhum pretexto, no
comungar com a responsabilidade solidria dos poderes pblicos quando se omitem na tutela
da proteo ao interesse coletivo fundamental.
No que tange Responsabilidade Civil do Estado, a Constituio da Repblica, em
seu artigo 37, Pargrafo 6, formula disposio genrica acerca da responsabilidade dos entes
estatais, promanando o seguinte As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito
privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.
Em hipteses em que o dano originado pelo no agir do Estado, que, omisso,
descurou-se de seus deveres e em razo dessa inao surge um resultado danoso a outrem
lesividade essa que o Estado deveria impedir e no o fez -, exsurge o ilcito de deixar de
impedir o que lhe cumpria obstar.
O dano nascido de um comportamento omissivo caracteriza a responsabilidade
objetiva do Estado, porquanto, no presente caso das Barragens de dejetos havia Alto Risco
para o meio ambiente e a sade pblica.
O dever de reparao do dano tem como pressuposto compensar o sofrimento, a dor e
a frustrao da populao que os experimentou em decorrncia da incria na tutela preventiva
do meio ambiente e da sade, mas no s, visa tambm desestimular a inrcia contumaz do
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Das lies expendidas por Justen Filho (2006) indubitavelmente infere-se que o caso
do dano irreparvel ao Rio Doce se insere na hiptese de ilcito administrativo omissivo
prprio, haja vista que as normas constitucionais e infraconstitucionais j referidas, que
impem ao Estado o dever de prestar assistncia preventiva ao meio ambiente e sade
pblica, obrigavam a atuao dos Poderes Pblicos observncia de um dever jurdico de
regulao e fiscalizao concretamente, o qual desobedecido, revela infrao e,
consequentemente, responsabilidade civil objetiva.
Outrossim, acerca da responsabilidade objetiva do Estado por omisso, a doutrina
preceitua que:
Antes de se afirmar, peremptoriamente, ser subjetiva a
responsabilidade do Estado por omisso, deve-se distinguir entre
omisso genrica e omisso especfica. Esclarece, baseado em
monografia de Guilherme Couto de Castro, no ser correto dizer,
sempre, que toda hiptese de dano proveniente de omisso estatal
ser encarada, inevitavelmente, pelo ngulo subjetivo. Assim o ser
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A Revista poca por meio de imprensa eletrnica (digital) elaborou profunda matria
sobre o trgico evento da ruptura de Barragem de Resduos sobre o Rio Doce, apoiada em
depoimentos de especialistas, sendo que tal matria introduziu um tpico com a questo:
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apenas para compelir que o processo decisrio considere a variante ambiental como
fundamental.
Refere o autor supracitado que o EIA/RIMA age enquanto balizador da deciso do
Estado no processo de licenciamento ambiental para a realizao de atividades envolvendo o
meio ambiente. Em suas palavras:
Tal jurista afirma que antes de ser inserido no ordenamento jurdico brasileiro o
EIA/RIMA, o Estado possua ampla liberdade de avaliao, iniciando a partir de estudos da
repercusso da obra ou atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente at a derradeira
deciso. Assim, considera ser evidente que o EIA restringiu a margem de liberdade concedida
ao Estado:
[...] numa perspectiva mais moderna, cabe v-lo (o EIA)
como verdadeiro freio da atividade discricionria do Estado em
matria ambiental, ao exigir uma motivao explcita ou implcita da
deciso administrativa, na busca da deciso tima em termos de
proteo do meio ambiente. Foi esta [...] a concepo adotada pelo
sistema brasileiro (BENJAMIN, 1992, p. 7).
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A este respeito:
O legislador sempre vai conceder um grau maior de
discricionariedade onde as circunstncias da realidade, que deve ser
regulamentada, dificilmente so previsveis, e o alcance de um
determinado fim exige o exerccio de conhecimentos especficos da
Administrao para garantir uma deciso justa e correta no caso
concreto (KRELL, 2004, p. 18).
Logo, urge que a discricionariedade siga os contornos legais a fim de que se possibilite
o tanto o controle social quanto judicial do procedimento de obteno de licena, s devendo
ser reputado escorreita a deciso do Estado que propicie a conciliao entre a preservao
pela qualidade do ambiente e o desenvolvimento limitado a esta preservao.
Milar (2007) lana como um vetor conciliatrio no campo da tica a
imprescindibilidade de um esforo conjunto dos governos, da comunidade e dos empresrios
para tornar o princpio do desenvolvimento sustentvel uma realidade no Brasil.
Para ele:
imperativo reconhecer que a conciliao entre
desenvolvimento e meio ambiente se resume a pr em prtica o
significado da expresso desenvolvimento sustentvel, que prope a
conciliao entre desenvolvimento e proteo ambiental, a qual
uma meta de difcil realizao que, para sair do campo da utopia,
exige uma srie de mudanas graduais da sociedade, entre elas o
desenvolvimento da conscincia ecolgica e da responsabilidade
scio-ambiental, alm da necessidade de implementar instrumentos
legais adequados ao controle da viabilidade ambiental dos projetos
(MILAR, 2007, p. 147).
Ora, se o Estado por ser legitimado pela coletividade a tutelar seus interesses, com
certa discricionariedade para tanto, sem dvida, parte legtima para sofrer consequncias j
que possui poder decisrio, portanto, deve ter responsabilidade.
Milar (2007) assevera que imperioso enfatizar que a Constituio Federal de 1988
possui um dos sistemas mais abrangentes e atuais do mundo sobre a tutela do meio
ambiente, a qual se soma uma srie de regramentos infraconstitucionais, entre eles os que
regulamentam o EIA/RIMA, instrumento fundamental de controle das decises pblicas e
privadas relacionadas ao meio ambiente.
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Barroso apud Sarmento apud Gabardo (2009) reconhece que a distino sobreleva
consequncias indispensveis, afinal o interesse pblico primrio, consubstanciado em
valores fundamentais como justia e segurana, h de desfrutar de supremacia em um sistema
constitucional e democrtico, diversamente do interesse secundrio (dos particulares) que
jamais ter supremacia.
O conceito de interesse pblico no se constri a partir da identidade do seu titular,
pois ao revs se criaria um princpio da supremacia do Estado. Logo, o interesse pblico
no porque atribudo ao Estado, mas atribudo ao Estado por ser pblico. (JUSTEN,
FILHO, 1999, p. 117)
Barroso apud Sarmento apud Gabardo (2009) ainda afirma que no caso de conflito
entre uma meta coletiva e um direito fundamental preciso que o operador adote uma postura
resolutiva que se utilize de dois parmetros: a dignidade humana e a razo pblica.
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Discutindo a afirmao, Gabardo (2009) defende que A grande questo ser identificado o
sentido da expresso razo pblica; a idia de felicidade talvez coubesse com forte
adequao, incrementando e completando a de dignidade a partir de uma perspectiva
republicana de otimizao social.
Para Gabardo (2009, p. 338):
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VII. CONCLUSO
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