Anlise de polticas pblicas: entre a modelagem e a realidade

da poltica habitacional brasileira 1

Paulo Nascimento Neto

Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR) / Programa de Ps-graduao em Gesto
Urbana
Curitiba / PR Brasil
Toms Antonio Moreira
Instituto de Arquitetura e Urbanismo da USP (So Carlos) / Programa de Ps-Graduao em
Urbanismo (PPGU)
Campinas / SP Brasil
Carlos Hardt
Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR) / Programa de Ps-graduao em Gesto
Urbana
Curitiba / PR Brasil
Zulma Schussel
Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR) / Programa de Ps-graduao em Gesto
Urbana
Curitiba / PR Brasil

Os desafios observados na implementao de polticas pblicas tm fomentado uma srie de debates

no Brasil, entre os quais se destacam aqueles relacionados aos modelos tericos de policy analysis e
seus limites em face da viso multicntrica e fractal das polticas pblicas. Partindo de uma poltica
setorial especfica (habitacional), este artigo defende um posicionamento crtico em relao aos estudos
monodisciplinares. Contudo, no se pode negar a complexidade dessa empreitada. Compreender os
avanos da poltica habitacional da ltima dcada de forma interdisciplinar e integrada constitui uma
tarefa intricada e desafiadora. Buscando avanar nesse campo, este artigo tem por objetivos avaliar os
modelos tericos de anlise de polticas pblicas e, a partir desses elementos, propor constructos com
vistas a subsidiar futuros modelos tericos de anlise da poltica habitacional no Brasil.

P a l av r a s - c h av e : anlise de polticas pblicas; modelos analticos; poltica habitacional.

DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7612132489
Artigo recebido em 26 mar. 2014 e aceito em 27 jan. 2015.
1
Este trabalho foi desenvolvido com o apoio da Capes atravs de Bolsa de Doutorado concedida por meio do Pro-
grama de Suporte Ps-Graduao de Instituies de Ensino Particulares (Prosup).

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Anlisis de las polticas pblicas: entre el modelado y la realidad de la poltica de vivienda en Brasil
Los desafos observados en la implementacin de polticas pblicas han fomentado una serie de de-
bates en Brasil, entre los que podemos destacar los relacionados con los modelos tericos de anlisis
de polticas y su limitacin frente la perspectiva multicntrica e fractal de la poltica pblica. De una
poltica especfica (poltica de vivienda de inters social), este artculo defiende una posicin crtica
en relacin a los estudios mono-disciplinares. Sin embargo, no se puede negar la complejidad de esta
tarea. La comprensin multidisciplinaria e integrada de los avances de la poltica de vivienda brasi-
lea desde la ltima dcada es una tarea compleja y difcil. Tratando de avanzar en este campo, este
artculo tiene como objetivo evaluar los modelos tericos de anlisis de polticas pblicas, y de estos
elementos, proponer constructos con el fin de apoyar a los futuros modelos tericos de anlisis de la
poltica de vivienda en Brasil.

Palabras c l av e : anlisis de polticas pblicas; modelos analticos; poltica de vivienda.

Analysis of public policies: between modeling and reality of Brazilian housing policy
Challenges seen in the implementation of public policies in Brazil have fostered a series of debates,
among which we highlight the ones related to the theoretical models of policy analysis and their
limitations in face of a polycentric and fractal perspective of public policies. Starting from a specific
thematic policy (social housing), this paper sustains a critical point of view about mono-disciplinary
studies. However, one cannot deny the complexity of this task. In fact, understand the advances of
Brazilian social housing in the last decade, in a multi-disciplinary and integrated way, is a challenge.
With the objective to advance in this area, this paper aims to evaluate theoretical models of public po-
licies and, from these elements, propose constructs to support future theoretical models to investigate
social housing policy in Brazil.

K e y w o r d s : analysis of public policies; theoretical models; housing policy.

1. Introduo

Os desafios observados na implementao de polticas pblicas no Brasil tm fomentado uma

srie de estudos sobre seu processo de elaborao, seus limites e imutabilidades. Para Celina
Souza (2003, 2006), o campo do conhecimento denominado polticas pblicas adquiriu
significativo vigor nas ltimas dcadas, estimulando uma ampla gama de anlises sobre as
instituies, regras e modelos.
Abordar essa temtica suscita debates desde seu aspecto mais fundamental: o prprio
conceito de polticas pblicas. Conforme afirmam Cavalcanti (2007), Souza (2006) e Bucci
(2002), esse termo se caracteriza como uma locuo polissmica cuja conceituao s pode
ser aproximada, no existindo uma nica, nem melhor, definio sobre o que [ela] seja
(Souza, 2006:24).
As conceituaes, em linhas gerais, enfocam os governos locus dos conflitos de in-
teresse, ideias e preferncias a partir de uma perspectiva multicntrica, onde o conjunto
possui importncia preponderante sobre as partes e os indivduos, instituies e a interao
dos entes governamentais com outros atores constituem elementos fundamentais (Secchi,

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2010; Kooiman, 1993, Rhodes, 1997). Tendo em vista sua caracterstica sintetizante, adotar-
se- neste artigo o conceito formulado por Maria Paula Dallari Bucci (2002), que entende
polticas pblicas como programas de ao governamental visando a coordenao dos meios
disposio do Estado e das atividades privadas para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados.
Paralelamente nebulosa conceitual, diversos autores optam por se concentrar em trs
conceitos-chave: policy, polity e politics. Em linhas gerais, policy (ou public policy) se refere aos
contedos da poltica, politics se relaciona aos processos polticos e polity s instituies pol-
ticas, ou seja, ao conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de
poder e se destinam resoluo dos conflitos quanto aos bens pblicos2 (Frey, 2000; Pennings
et al., 2006; Zimmermann, 2008; Secchi, 2010).
Essas trs categorias analticas so de grande relevncia na cincia poltica, particu-
larmente na anlise de polticas pblicas (policy analysis), campo de conhecimento que tem
origem nos Estados Unidos na dcada de 1930, com o objetivo de compreender a forma e as
razes pelas quais os governos optam por determinadas aes (Cavalcanti, 2007; Frey, 2000).
Para Fischer, Miller e Sidney (2007), os estudos de polticas pblicas se caracterizam como
uma das reas das cincias sociais com maior crescimento nas ltimas dcadas, sendo am-
plamente utilizados no somente para a compreenso do processo de formulao de polticas
pblicas, mas tambm na produo de informaes pblicas relevantes.
No cenrio brasileiro, estudos sobre polticas pblicas adquiriram pujana apenas a
partir da dcada de 1990, com a expanso das pesquisas a partir de diversas reas do conheci-
mento (Souza, 2003, 2006; Arretche, 2003). Particularmente para o campo habitacional, no
se podem negar os avanos significativos obtidos na ltima dcada.
A elaborao da Poltica Nacional de Habitao em 2004, do Sistema Nacional de Ha-
bitao em 2005 e do Plano Nacional de Habitao em 2008 estabeleceu um modelo consis-
tente de enfrentamento da questo habitacional no pas, fortalecendo a articulao das aes
e recursos das diversas esferas de governo e agentes correlatos. Em nvel local, os municpios
passaram a desenvolver Planos Locais de Habitao de Interesse Social, propondo diretrizes
para reverter os problemas associados irregularidade fundiria e urbanstica, precariedade
habitacional e carncia de novas unidades.
Esse conjunto de instrumentos estabeleceu um novo arcabouo institucional, fortale-
cendo a articulao das aes, recursos e agentes comprometidos em enfrentar o problema
habitacional no Brasil. Entretanto,

(...) ainda que o panorama delineado no pas tenha engendrado um processo significativamente
positivo de elevao de investimentos no setor habitacional (com grande impulso produo de

2
Em pases de lngua latina, como o Brasil, verifica-se uma dificuldade na diferenciao destes termos, visto que os
trs conceitos-chave so sintetizados na mesma palavra: poltica (Cavalcanti, 2007; Secchi, 2010).

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habitao de interesse social), saltam aos olhos as incongruncias entre uma poltica [nacional
de habitao] e um programa habitacional [minha casa minha vida] supostamente convergentes.
(...) a Poltica Nacional de Habitao encontra-se pressionada entre a agenda governamental
(sobretudo relacionada meta quantitativa de novas unidades) e o setor da construo civil,
preocupado com a mxima absoro de recursos via construo de um nmero maior de uni-
dades, sem preocupaes urbansticas e arquitetnicas. (Nascimento Neto, Moreira e Schussel,
2012:92-93)

Os programas habitacionais tendem a transferir o protagonismo de sua efetivao ao

mercado imobilirio (construtoras e incorporadas), que possui autonomia excessiva no de-
senvolvimento do projeto e execuo das unidades habitacionais (Shimbo, 2010; Soares et
al., 2013). Complementarmente, diversos estudos evidenciam a incapacidade dos municpios
em gerir o uso e ocupao do solo, reforando a segregao socioterritorial e a precariedade
ambiental (Rolnik e Klink, 2011; Honda, 2013).
Para Rolnik, Nakano e Cymbalista (2008), a integrao entre a poltica de habitao e
a poltica fundiria fundamental, permitindo o controle da especulao do solo urbano de
forma a evitar a manuteno do padro fragmentado de urbanizao brasileiro, no qual os
mais carentes so sistematicamente afastados das reas ocupadas pelo mercado, demandando
investimentos cada vez maiores para sua integrao malha urbana.
Neste contexto, compreender de forma interdisciplinar os avanos da poltica habita-
cional brasileira da ltima dcada se caracteriza como uma empreitada de difcil consecuo.
A partir de um extenso estudo bibliomtrico3 voltado para o campo habitacional, Nascimento
Neto e Moreira (2014) ressaltam que a grande maioria das pesquisas apresenta seu escopo
centrado em temticas exaustivamente debatidas, permanecendo em nichos pouco combat-
veis, onde a discusso de novos dados luz de antigas teorias no incorpora elementos inova-
dores que possam efetivamente contribuir na prxis da gesto pblica.
Diante do exposto, impem-se as seguintes questes-problema: como se avanar na
avaliao dos resultados implementados pela Poltica Nacional de Habitao? Ou, em outras
palavras, como avaliar, de forma integral e interdisciplinar, os progressos para a sociedade e
para a gesto pblica no que tange a polticas habitacionais?
Partindo destas questes, este artigo tem por objetivo avaliar os modelos tericos de
anlise de polticas pblicas existentes na literatura, identificando seus limites e potencialida-
des. A partir dessa anlise crtica, arrisca-se propor na seo seguinte constructos bsicos com
vistas a subsidiar futuros trabalhos de construo de modelos tericos de anlise da poltica
habitacional no Brasil.4

3
O estudo bibliomtrico compreendeu os trabalhos disponveis no Banco de Teses e Dissertaes da Capes a partir
de 1960, os artigos publicados nos peridicos Cadernos Metrpole e Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais
(RBEUR) e os trabalhos aceitos para comunicao oral no Encontro Nacional da Anpur (Enanpur) na ltima dcada.
4
Com base em extensa pesquisa bibliogrfica e em diversos debates realizados dentro dos programas de ps-gra-
duao dos quais os autores fazem parte, este artigo tem um foco eminentemente exploratrio, buscando avanar

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2. Anlise de polticas pblicas

Os modelos constituem elemento fundamental na anlise de polticas pblicas, permitindo

a representao de concatenaes explicativas que pautam a investigao emprica (Frey,
2000), permitindo ao pesquisador entender why public decisions and their outcomes chan-
ge, stay stable, vary from sector to sector, and differ in their consequences for the public
that consume and appraise them (John, 2003:482). Dye (2009, 2011) e Sabatier (2007)
corroboram o exposto, conceituando o modelo como uma abstrao do mundo real para
compreender o que significativo em uma poltica pblica, relacionando constructos e
relaes.
Tendo em vista a multiplicidade de modelos tericos existentes, optou-se por analisar
trs deles, recorrentemente abordados na literatura, a saber: modelo dos fluxos mltiplos,
modelo de equilbrio interrompido e modelo de coalizo de defesa.5 Em contraposio aos
modelos lineares de tomada de deciso para os quais determinados fatores geram deter-
minadas decises , esses trs modelos defendem um processo menos estruturado e deter-
minstico. Conforme ressalta Peters (2002), isso no implica o abandono do planejamento
tcnico-racional, mas apenas o reconhecimento do papel preponderante da racionalidade li-
mitada dos gestores pblicos e de suas habilidades polticas no incremento da performance
governamental.

2.1 Modelo dos fluxos mltiplos

Formulado por John Kingdon (1995), o modelo de fluxos mltiplos (multiple stream) ad-
voga que as escolhas pblicas esto vinculadas s solues que os tomadores de deciso
possuem no momento, considerando que o conhecimento e as informaes so limitados e
que as instituies pblicas operam em um sistema caracterizado por processos decisrios
de natureza complexa e simblica6 (Souza, 2006; Cavalcanti, 2007, Secchi, 2010). Dessa
forma, as decises pblicas estariam sujeitas existncia de oportunidades e confluncia
acidental de problemas, solues, oportunidades e atores (Capella, 2005; Peters, 2002;
John, 2003).

em uma concepo alternativa de anlise de polticas pblicas. Partindo do caso especfico da poltica habitacional,
demonstra-se o imperativo de ultrapassar a barreira monodisciplinar e avaliar as polticas pblicas de forma integral
e interdisciplinar.
5
Os dois ltimos foram reconhecidos como os mais relevantes no campo de polticas pblicas na ltima dcada,
conforme pesquisa realizada pela American Political Science Association (Apsa) (Shoup, 2001).
6
Segundo Peters (2002), essa concepo no implica o abandono do planejamento racional, mas advoga que a per-
formance governamental est mais relacionada s habilidades polticas dos atores envolvidos do que propriamente
a um processo racional de produo de respostas timas.

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Kingdon (1995) identifica trs fluxos: problemas (problems), solues ou alternativas

(policies) e dinmica poltica (politics). Na anlise do primeiro fluxo (problemas), o autor se
concentra nos fatores envolvidos no reconhecimento de um problema e em sua incluso na
agenda governamental. O autor advoga que h um conjunto imenso de problemas e os indiv-
duos conseguem se concentrar em apenas alguns deles, tendendo a ignorar os demais.
O segundo fluxo (policy stream) engloba o conjunto de solues disponveis, no ne-
cessariamente motivadas pela percepo de problemas. As ideias seriam geradas em comu-
nidades (policy communities), nas quais aquelas com maior viabilidade tcnica e financeira
e que exprimem valores amplamente compartilhados perduram. Ao final, o amplo conjunto
de ideias reduzido a um conjunto sinttico de alternativas efetivamente consideradas pelo
gestor pblico (Kingdon, 1995).
Kingdon (1995) valoriza de forma recorrente a importncia das ideias no processo de
definio da agenda. Para o autor, o esforo em tentar compreender as polticas pblicas ape-
nas em termos de poder, influncia e estratgia conduz perda de elementos analticos rele-
vantes. O contedo das ideias visto como parte integrante do processo decisrio. Conforme
destaca Capella (2005), abordagens como esta7 desafiam a perspectiva tradicional de polticas
pblicas e auxiliam na compreenso da dimenso simblica desse processo.
O terceiro fluxo (politics stream) envolve a dimenso poltica, que possui regras prprias
e se comporta de forma independente dos problemas socialmente percebidos e das alterna-
tivas disponveis. Nesse fluxo, as coalizes so resultado do processo de negociao poltica,
na qual trs elementos se destacam: o clima nacional (national mood), as foras polticas e as
mudanas governamentais.
O clima nacional caracterizado pela convergncia da ateno das pessoas em deter-
minadas temticas, criando um ambiente profcuo para a promoo de algumas questes. As
foras polticas, exercidas pelos grupos de presso, atuam de forma a estimular ou contestar
determinadas ideias, podendo tornar o ambiente favorvel (ou no) tomada de deciso. Por
fim, as mudanas dentro do prprio governo (alterao em posies estratgicas e mudanas
de gesto) tendem a desencadear transformaes na agenda poltica (Kingdon, 1995).
Conforme descrevem Capella (2005) e Weimer e Vining (2011), um conceito fun-
damental na abordagem de Kingdon a janela poltica, momento crtico em que ocorre
uma convergncia entre os trs fluxos, gerando uma oportunidade de mudana na agenda.
Nesse momento, um problema identificado, uma soluo est disponvel e o ambiente
poltico favorvel, possibilitando a tomada de deciso e a criao de uma poltica pblica
(figura 1).

7
Para Faria (2003), essas abordagens, classificadas como ps-positivistas, ainda no foram incorporadas de forma
consistente na produo acadmica brasileira.

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Figura 1
Representao esquemtica do modelo de mltiplas
correntes de Kingdon

Problem
Policy
window
window
Problem stream

Policy stream

Political stream

Political
window

Fonte: Pauli (2011 apud Enserink et al., 2013).

A caracterstica bsica da abertura de janelas seu carter transitrio. As oportunida-

des de mudana na agenda cessam quando um dos fluxos se desarticula. Conforme afirma
Kingdon (1995:165), existem aberturas de janela peridicas e previsveis como o ciclo
oramentrio e o fim do mandato eleitoral e outras inesperadas. O autor ressalta o papel
desempenhado pelos empreendedores de polticas (policy entrepreneurs), dispostos a investir
tempo, reputao e dinheiro para defender uma posio em troca de benefcios futuros. Esses
indivduos podem integrar o governo ou situar-se fora dele (grupos de interesse, academia e
mdia) e se caracterizam pelo conhecimento de uma questo, pela habilidade em representar
as ideias de outros indivduos ou grupos e manter conexes polticas consistentes.
Os atores influentes no processo de definio da agenda so diferenciados por Kingdon
(1995) dentro de dois grupos. O primeiro, composto por atores visveis,8 recebe considervel
ateno da imprensa e do pblico e influente na definio da agenda governamental, atuan-
do nos fluxos de problemas e poltica. J o segundo grupo, formado por atores invisveis,9 for-
ma as comunidades nas quais as ideias so geradas e difundidas, sendo influente na definio
das alternativas.
O modelo de fluxos mltiplos tem adquirido relevncia no contexto atual da gesto p-
blica, onde a capacidade das autoridades para estruturar decises de forma independente foi
diminuda em favor da ampliao da governana e da gesto participativa, em que as decises
alcanadas so menos previsveis e vinculadas s bases tradicionais do planejamento racional
e tecnocrtico (Peters, 2002).

8
Presidente, integrantes do alto escalo governamental, Poder Legislativo, grupos de interesse, partidos polticos,
coalizes de campanha, mdia e opinio pblica.
9
Funcionrios pblicos, analistas de grupos de interesse, assessores parlamentares, acadmicos, pesquisadores e
consultores.

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Essa fluidez do modelo em analisar o processo poltico, ainda que represente um

de seus pontos fortes, tambm objeto de crtica de diversos autores. Para Mucciaroni
(1992), a nfase no fluxo constante de problemas, solues e na dinmica poltica ignora
fatores estruturais que podem interferir de forma determinante na forma como temas so
includos na agenda. As regras do jogo e a estrutura institucional contribuem na deter-
minao dos tipos de problemas identificados pela sociedade, quais deles so considerados
responsabilidade do governo e quais os tipos de solues apropriadas. Contrapondo-se s
crticas, Capella (2005) argumenta que a estrutura fluda do modelo e a ausncia de rela-
es causa-efeito derivam do prprio conceito do modelo, que se ope ao determinismo
dos sistemas fechados.

2.2 Modelo do equilbrio interrompido

Formulado por Frank Baumgartner e Bryan Jones em 1993, o modelo do equilbrio interrom-
pido (punctuated equilibrium) defende que as polticas pblicas tendem a se manter constan-
tes por longos perodos de estabilidade, interrompidos por curtos perodos de instabilidade
onde efetivamente ocorrem transformaes significativas nas polticas em curso (Baumgart-
ner e Jones, 2010).
A teoria do equilbrio interrompido se caracteriza como uma sada ao conflito entre
a escola incrementalista e seus crticos, fornecendo um modelo que elucida a existncia de
perodos de estabilidade pontuados por mudanas expressivas (Robinson, 2006). Segundo
afirmam Jones e Baumgartner (2012), seu desenvolvimento foi motivado pela insatisfao
dos autores com a capacidade explicativa de os modelos pautados em regras, estabilidade e
ajustes incrementais compreenderem as transformaes desconexas, episdicas e nem sempre
previsveis nas polticas pblicas. Como bem sintetiza John (2006:179-180),

The punctuated equilibrium model connects together in a dynamic framework the various elements
of the decision-making. Institutions are important because they freeze a set of political participants
into the policy process and exclude others. Institutions help ensure that problems are defined in a
particular manner and not in another. () Interests and networks are important in the model be-
cause, along with the institutional framework, there are patterns of association which help cement
agendas and determine the definition of problems. In addition, changes in agendas are often asso-
ciated with new interest groups and coalitions which may become important in setting the agenda.
() Individual actors, and their interests, are crucial. The shift in agendas is driven by the way in
which the policy system rewards some and excludes others. () Ideas are also vital. They are the
building-blocks of agendas. Baumgartner and Jones argue that policy-makers and the institutional
framework shape the way policy problems are defined.

De forma anloga ao modelo dos fluxos mltiplos, este tambm se caracteriza por
uma abordagem vinculada ao conceito de racionalidade limitada, advogando-se que a es-

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trutura cognitiva dos indivduos envolvidos fundamental no processo decisrio (Sou-

za, 2006; John, 2003, 2006; Jones e Baumgartner, 2012). Conforme salientam Robinson
(2006), Baumgartner e colaboradores (2009), os tomadores de decises no conseguem
avaliar todas as alternativas, pois a busca por solues demanda tempo e recursos. Nesse
contexto, os governos contemporneos so forados a gerir uma ampla gama de questes
sociais, ambientais e econmicas de natureza concorrente, exigindo uma postura de ma-
labarista medida que organizam a agenda poltica ante a complexificao das demandas
da sociedade.
Essas limitaes resultam no levantamento de um conjunto restrito de solues lo-
cais, avaliadas de forma relativa, em relao s alternativas tangveis e no em relao
totalidade das solues possveis. Souza (2006) corrobora o exposto, afirmando que essa
capacidade limitada em processar informaes conduz os indivduos a avaliar as questes
de forma paralela e no de forma serial (uma de cada vez). Assim, os subsistemas de uma
poltica pblica tendem a sofrer mudanas incrementais, baseadas em experincias de im-
plementao e feedback. Somente em perodos de instabilidade, nos quais a ateno se
dirige de forma serial a uma temtica especfica e o ambiente poltico propcio, mudanas
mais profundas ocorreriam.
Neste contexto, o processo de formulao de polticas pblicas se insere em um conflito
entre as foras de equilbrio, dominadas por processos de feedbacks negativos, e as foras de
desestabilizao e contgio, comandadas pelos processos de feedbacks positivos. No primeiro,
um distrbio acompanhado por aes de compensao, analogamente a um processo ter-
mosttico no qual a temperatura em determinado sistema regula-se automaticamente. J no
segundo, uma mudana bem-sucedida tende a estimular modificaes sucessivas, gerando um
impulso transformador maior do que o previsto (Jones e Baumgartner, 2012).
Robinson (2006) e Weimer e Vining (2011) alertam para algumas limitaes desse
modelo. Ao aplic-la na anlise de uma poltica pblica, ainda que a teoria revele especifici-
dades sobre a magnitude de mudanas, os estudos tendem a se concentrar na identificao de
padres e no dos fatores que as motivaram. Para John (2006), as anlises no estabelecem
relaes causais entre as diferentes agendas (opinio pblica, mdia, fruns polticos) e os
resultados em termos de polticas pblicas. Nesse contexto, o modelo ainda possui limitaes
na forma como interpreta a influncia da opinio pblica e da mdia.
Apesar das limitaes, intrnsecas a qualquer representao modelar da complexidade
social, o modelo do equilbrio interrompido apresenta grande aplicabilidade como instrumen-
tal analtico de compreenso dos movimentos de estabilidade e instabilidade, explorando as
tendncias de expanso e contrao de determinadas temticas e permitindo efetuar testes
consistentes para avaliao de hipteses. John (2006) corrobora o exposto, afirmando que
esse modelo pode ser entendido como parte integrante de uma estrutura analtica maior
relacionada natureza multidimensional da escolha pblica, capacidade limitada dos indi-
vduos em tomar decises e maneira como os sistemas polticos tendem a fixar sua ateno
em um pequeno grupo de solues para os problemas pblicos.

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2.3 Modelo de coalizo de defesa

O modelo de coalizo de defesa (advocacy coalition framework ACF) foi desenvolvido por
Paul Sabatier e Hank Jenkins-Smith na dcada de 1980, em resposta s limitaes que os auto-
res viam na produo terica sobre o processo poltico, centrando suas crticas em trs aspectos:
(I) a insuficincia explicativa do ciclo poltico enquanto teoria causal, (II) a necessidade de
desenvolver um modelo sistmico, que integrasse as abordagens top-down e bottom-up e (III) a
lacuna dos modelos existentes em considerar a importncia do conhecimento tcnico-cientfico
no processo poltico (Souza, 2006; Weible, Sabatier e Mcqueen, 2009). Como resposta, o ACF
concedeu um papel de destaque ao conhecimento tcnico e cientfico, criando um modelo sist-
mico que integra os estgios do ciclo poltico e incorpora aspectos de ambas as abordagens de
implementao de polticas pblicas (top-down e bottom-up) (Sabatier e Jenkins-Smith, 1999).
Para Weible e Sabatier (2007), o ACF se consolidou como um dos modelos mais eficien-
tes, permitindo a compreenso das mudanas nas polticas pblicas, particularmente em casos
onde h discordncia quanto aos objetivos a serem alcanados e s tcnicas a serem adotadas,
envolvendo mltiplos atores de diferentes nveis governamentais, grupos de interesse, ins-
tituies de pesquisa e a mdia. Posteriormente concepo original da dcada de 1980, os
autores aperfeioaram o modelo, que foi objeto de complementaes nas dcadas de 1990 e
2000 (Sabatier e Jenkins-Smith, 1999; Sabatier, 2007), chegando forma final apresentada
na figura 2.
A unidade central de anlise do modelo o subsistema da poltica pblica (policy subsys-
tem), que definido por uma rea geograficamente delimitada, uma temtica especfica e por
uma diversidade de participantes de diferentes nveis governamentais, grupos de interesse,
instituies acadmicas e a mdia. Com vistas a influenciar na poltica pblica, os atores se
especializam em e agem para formar coalizes de defesa (Weible e Sabatier, 2007; Grin e
Loeber, 2007).
Segundo Sabatier e Jenkins-Smith (1999), esses grupos procuram exercer sua influn-
cia por meio de cinco estratgias principais, a saber: (I) pressionando legisladores para alterar
o oramento e o poder de determinadas agncias por meio de contribuies de campanha e
depoimentos; (II) influenciando na definio dos titulares de determinados cargos; (III) ten-
tando alterar a opinio pblica por intermdio dos meios de comunicao; (IV) procurando
alterar o comportamento do grupo-alvo de determinada poltica por meio de manifestaes
ou boicotes; e (V) tentando transformar gradualmente a percepo dos diversos atores envol-
vidos em uma poltica pblica por meio de pesquisas e troca de informaes.
Contudo, o subsistema da poltica pblica no se processa de forma hermtica. Ele se
desenvolve dentro, afetado e afeta um contexto mais amplo da sociedade que, dentro do
modelo ACF, abarcado por duas categorias. Essas duas categorias interagem com o subsiste-
ma da poltica pblica gerando oportunidades de coalizo de longo prazo e restries de curto
prazo, sendo de grande importncia para transformaes nas polticas pblicas, interferindo
na densidade, cooperao entre os integrantes dos grupos de coalizo e na estratgia de ne-
gociao para atingir objetivos determinados (Weible, Sabatier e Mcqueen, 2009).

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Modelo de coalizo de defesa 857
Figura 2

Fonte: Elaborao prpria, a partir do original de Sabatier e Jenkins-Smith (2007).

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Uma questo central se refere concepo de indivduo adotada pelo modelo. De forma
semelhante aos modelos anteriormente abordados, o ACF parte do pressuposto de que a racio-
nalidade dos indivduos limitada pela restrio de sua capacidade cognitiva em compreen-
der um mundo complexo e adquirir novas informaes. Destarte, esses indivduos tendem a
filtrar ou ignorar informaes que contestem suas crenas, bem como absorver rapidamen-
te informaes que as corroborem. Complementarmente, h uma tendncia em recordar as
derrotas com maior intensidade internalizadas como perdas pessoais significativas. Nesse
contexto, advoga-se ento que os atores so naturalmente motivados a procurar estabelecer
uma relao cooperativa com os simpatizantes de suas ideias, formando coalizes de defesa
(Weible e Sabatier, 2007).
As crenas dos indivduos so classificadas em trs nveis hierrquicos. O nvel mais
elevado se refere s crenas profundas (deep core beliefs), que incluem convices ontolgicas
e normativas fundamentais que possuem grande resistncia mudana (como a polarizao
entre direitos individuais direitos sociais). O nvel intermedirio envolve as crenas princi-
pais relativas a uma poltica pblica (policy core beliefs), ou seja, crenas empricas que predo-
minam dentro de um subsistema de poltica pblica (como a adequada distribuio de poder
entre governo e mercado). Ainda que menor do que as crenas profundas, tambm possuem
resistncia mudana. Por fim, o nvel inferior composto das crenas secundrias (secondary
beliefs), que incluem um conjunto restrito de crenas sobre aspectos especficos do problema
da poltica pblica ou de seu contexto. Esse nvel o mais suscetvel a mudanas (Sabatier e
Jenkins-Smith, 1999; Weible, Sabatier e Mcqueen, 2009).
O ACF utiliza-se destes nveis de crenas para distinguir entre pequenas e substanciais
mudanas nas polticas pblicas. Conforme expem Weible e Sabatier (2007), enquanto as
mudanas substanciais se relacionam a alteraes estruturais no subsistema ou nas crenas
principais relativas a uma poltica pblica (policy core beliefs), as pequenas mudanas, de
ocorrncia mais frequente e menor magnitude, se referem a alteraes parciais de mbito
territorial ou material dentro de um subsistema de poltica pblica.
O ACF considerado um dos modelos tericos mais debatidos para anlise de polticas
pblicas na atualidade,10 sobretudo por sua ampla aplicabilidade em diferentes estruturas de
governo, contextos socioculturais e reas setoriais, e por sua ordenao lgica de subsistemas
e fatores que, em ltima instncia, possibilitam uma sistematizao clara dos dados, apon-
tando para relaes consistentes de causa-efeito (John, 2003; Grin e Loeber, 2007; Weimer e
Vining, 2011). Contribuindo com o exposto, Weible e Sabatier (2007) destacam que o modelo
evidencia a natureza e a magnitude dos conflitos polticos, advogando que a filiao institu-
cional, ainda que relevante, no absoluta na construo das coalizes de defesa. Assim, os
agentes oficiais, pesquisadores e jornalistas devem ser vistos como membros de diferentes

10
Em mbito internacional, um levantamento empreendido por Weible, Sabatier e McQueen (2009:136) identificou
80 estudos abrangendo aplicaes empricas do modelo at 2006, revelando the ACF literature continues to expand
(...) and to provide a useful lens for explaining the policy process.

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coalizes que, inclusive, podem se encontrar capilarizadas dentro de uma mesma instituio.
Essa caracterstica do modelo prov uma flexibilidade maior na anlise dos conflitos gerados
na formulao de determinada poltica pblica, vinculando os grupos de interesses s crenas
e princpios e no unicamente a instituies e organizaes.
Para John (2003), a concepo de coalizes de defesa, que se estruturam e se desorga-
nizam ao longo do tempo, muito mais prxima da realidade contempornea do que a con-
cepo dos setores polticos como uma rede integrada de atores. Contudo, Weible e Sabatier
(2007) alertam que o modelo ACF pode se provar de difcil aplicao, pois o entendimento
dos conflitos e mudanas polticas exige uma perspectiva temporal de no mnimo uma dcada
e, tipicamente, demanda a aplicao de questionrios e entrevistas. Ambas as demandas con-
somem recursos financeiros e tempo expressivo do pesquisador.
Por fim, cabe resgatar John (2003), que, corroborado por Jones e Baumgartner (2012),
ressalta as similaridades do ACF com o modelo do equilbrio interrompido, tendo em vista
que ambos focam o lado cognitivo e emocional humano do processo de tomada de deciso.
Concomitantemente, os pressupostos adotados pelo ACF para compreender as transformaes
nas polticas pblicas tambm revelam um padro de processo evolucionrio, com perodos de
estabilidade pontuados por mudanas estruturais de menor frequncia.

3. Em busca de um modelo integrado de anlise de poltica pblica

As anlises empreendidas no item anterior buscam subsidiar as reflexes para construo de

um modelo de anlise das polticas de habitao que contemple a complexidade das resul-
tantes relacionadas a essa temtica. Resgatando as questes norteadoras deste artigo, mais
que propor um modelo fechado, procurar-se- delinear de forma preliminar constructos de
anlise que possam estruturar futuros modelos analticos. Neste contexto, Frey (2000) alerta
que o instrumental analtico-conceitual disponvel na literatura foi desenvolvido em pases
desenvolvidos, sendo necessria uma adaptao do conjunto de instrumentos s condies
peculiares da sociedade brasileira.
De fato, lanar-se tarefa de propor um modelo de anlise e, ainda, adaptado rea-
lidade nacional se provou uma tarefa muito complexa e extensa, questo que nos motivou
a restringir este artigo identificao de constructos de mensurao das polticas pblicas de
habitao. Acreditamos que este constitui um passo inicial basilar, estimulando os debates
sobre potenciais modelos de avaliao, sua estrutura fundamental bem como o inter-relacio-
namento de variveis.
Nesse contexto, deve-se destacar o esforo de Carlile e Christensen (2005) em sistema-
tizar o processo de formulao de modelos e o desenvolvimento de teorias, estruturando-o
dentro de ciclos interativos de teorizao (interactive cycles of theory building). Para os au-
tores, o processo (cumulativo) de construo e validao de teorias ocorre em trs estgios
observao, categorizao e associao e em ciclos dedutivos e indutivos que se com-
plementam (figura 3).

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Conforme os autores descrevem,

When researchers move from the bottom to the top of the pyramid in these three steps observation,
categorization and association, and in so doing give us constructs, frameworks and models they
have followed the inductive portion of the theory building process. Researchers can then get busy
improving these theories by cycling from the top down to the bottom of this pyramid in the deductive
portion of the cycle seeking to test the hypotheses that had been inductively formulated. () In
contrast to many debates about the virtues of deductive and inductive methods, this suggests that
these are two sides to the same pyramid. Every complete lap around the theory building pyramid
consists of an inductive side and a deductive side. (Carlile e Christensen, 2005: 4-5)

Figura 3
Processo de construo de teoria

Fonte: Elaborao prpria, com base em Carlile e Christensen (2005).

Destarte, o modelo analtico deve resultar do desenvolvimento da primeira volta com-

pleta ao redor da pirmide, onde as reflexes terico-conceituais, reunidas a partir do refe-
rencial terico e das observaes empricas preliminares do fenmeno, permitiro estabelecer
constructos de anlise, organizar suas relaes em um quadro referencial e construir um mo-
delo terico de avaliao. Na sequncia, a aplicao desse modelo em estudos de caso permite
confront-lo com a realidade e obter os subsdios necessrios para test-lo e efetuar os ajustes
necessrios. Essa constitui ento a segunda volta ao redor da pirmide, fornecendo os aportes
necessrios para a validao e o aumento da consistncia do modelo proposto.
Complementarmente, cabe resgatar a classificao proposta por Mayer, Van Daalen e
Bots (2004) para os modelos de anlise de polticas pblicas, tendo em vista sua capacidade
de posicionar o escopo do modelo proposto dentro de um contexto mais amplo do campo de

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policy analysis. Para os autores, a anlise de polticas pblicas formada por seis grupos prin-
cipais de atividades, a saber:
1. Pesquisa e anlise, relacionada construo de conhecimento cientfico e utilizao de
tcnicas de pesquisa (entrevistas, anlise estatstica etc.);
2. Desenvolvimento e recomendao, voltados transformao do conhecimento tcnico em
novas polticas pblicas por meio de recomendaes e redesenho;
3. Esclarecimento de argumentos e valores, vinculado identificao dos valores que sus-
tentam um determinado debate poltico, com vistas a melhorar sua qualidade e encontrar
pontos de inconsistncia nos grupos de interesse;
4. Provimento de aconselhamento estratgico, buscando propor recomendaes vinculadas an-
lise do contexto e do jogo de poderes envolvidos, com vistas a indicar a um ator especfico (ge-
ralmente o gestor pblico) a estratgia mais eficiente para se atingir determinados objetivos;
5. Democratizao, funo permeada por um posicionamento tico e normativo, que procura
construir estratgias para adequar o processo poltico entre os atores envolvidos, corrigindo
iniquidades e garantindo a ampla participao;
6. Mediao, relacionado anlise da relao entre os atores, propondo formas de facilitar
encontros onde todas as partes interessadas podem ser consultadas.

A representao diagramtica dessas seis atividades apresentada na figura 4, organi-

zadas segundo seu grau de afinidade. Assim, por exemplo, o desenvolvimento e a recomendao
compem a extenso lgica da pesquisa e anlise, bem como o esclarecimento de valores e argu-
mentos fomenta a democratizao. Quanto mais distante uma atividade se localizar da outra,
maior o nvel de tenso para integr-las (Mayer, Van Daalen e Bots, 2004).

Figura 4
Atividades de anlise de polticas pblicas e localizao do modelo proposto

Fonte: Elaborao prpria sobre quadro referencial adaptado de Mayer, Van Daalen e Bots (2004).

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Sobreposto ao quadro referencial apresentado, foi includo o posicionamento desejado

do modelo a ser proposto. Como pode ser observado, seu foco principal deve se relacionar
com a produo de conhecimento cientfico com vistas a subsidiar a ampliao dos debates
acerca dos limites e avanos das polticas de habitao no Brasil. Complementarmente, como
elemento secundrio, deve-se estimular a produo de informaes que subsidiem o desenho
de polticas pblicas e permitam identificar os valores utilizados pelos atores sociais envolvi-
dos no processo poltico.

4. Poltica de habitao: perspectivas de anlise integrada

As ideias abordadas buscam instigar o leitor a questionar as formas pelas quais tm se reali-
zado a anlise de polticas de habitao no Brasil. Os estudos recorrentemente desenvolvidos,
cujos enfoques se concentram no nmero de unidades construdas e em sua distribuio espa-
cial, so suficientes para avaliar um tema complexo como a habitao social?
Salngaros e colaboradores (2010:193) corroboram a questo, afirmando que

as pesquisas demonstram amplamente que este modelo no reflete suficientemente o tipo de

problema cientfico que a cidade coloca, pois ele ignora a tremenda complexidade fsica e social
de um tecido urbano de sucesso. De uma maneira inacreditvel, ele nem mesmo considera as
interaes humanas no ambiente construdo.

Entendemos que, seja qual for o conjunto de variveis de anlise adotado, um modelo
analtico adequado necessita incorporar a preocupao por uma anlise interdisciplinar, in-
tegrando diferentes aportes tericos da questo habitacional. Advogamos que imperativo
se partir de um conceito basilar suficientemente abrangente para abarcar a complexidade da
temtica, requisito que nos conduziu a trabalhar com o desenvolvimento sustentvel.
O termo, utilizado pela primeira vez no Relatrio Brundtland (ONU, 1987), surge com
as intensas discusses sobre o crescimento demogrfico orientado em um modelo de desenvol-
vimento baseado no consumo de bens naturais. Nesse cenrio, ele entendido como aquele
que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das geraes futu-
ras atenderem as suas prprias necessidades (CMMAD, 1991:46). Esse conceito foi consoli-
dado na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizado
no Rio de Janeiro em 1992, onde o Desenvolvimento Sustentvel serviu de base para a srie
de compromissos firmados, entre os quais se destaca a Agenda 21.
Conforme apontando pela ONU (2001), com base na Agenda 21 (CNUMAD, 2001),
o desenvolvimento sustentvel pode ser organizado segundo quatro dimenses fundamen-
tais, a saber: (I) poltico-institucional, (II) ambiental, (III) social e (IV) econmica. sobre
essas dimenses que se prope instigar a academia a construir uma estrutura para anlise da
poltica habitacional no Brasil, procurando agregar variveis para construo de um estudo
abrangente e integrado.

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Uma das principais caractersticas dessas dimenses sua difcil separao estanque, ten-
do em vista a complexidade das relaes existentes e o inter-relacionamento de fatores. Essa
constatao pode ser confirmada quando tomamos como base a Poltica Nacional de Habitao,
instrumento fundamental da temtica no Brasil: a agregao de suas diretrizes segundo as di-
menses da sustentabilidade revela que as mesmas envolvem mais de uma delas (tabela 1).

Ta b e l a 1
Diretrizes da Poltica Nacional de Habitao dimenses da sustentabilidade
Poltica Nacional de Habitao Dimenses da Sustentabilidade

Diretrizes Ambiental Social Econmica Institucional

Desenvolvimento institucional
Mobilizao de recursos, identificao da demanda e gesto de subsdio
Qualidade e produtividade da produo habitacional
Sistema de Informao, avaliao e monitoramento da habitao
Urbanizao de assentamentos precrios e produo da habitao
Integrao da poltica habitacional poltica urbana
Contrato de financiamento habitacional com desequilbrio financeiro do SFH

Fonte: Elaborao dos autores.

Partindo do exposto, propomos um fluxograma geral para balizar o desenvolvimen-

to de estudos futuros com vistas a desenvolver o modelo de anlise integrada, desejado e
defendido pelos autores deste artigo (figura 5). O referido fluxograma procura apresentar
de forma grfica as ideias construdas ao longo do artigo, as questes para as quais so
necessrios progressos e onde se almeja chegar. Tambm possvel visualizar, de forma
mais clara, o intrincado inter-relacionamento das diferentes dimenses da sustentabilidade
abordado na tabela 1.
O elemento-chave de inflexo concentra-se na seta localizada no centro da imagem. Ao
se conseguir avanar, do reconhecimento da complexidade do objeto para o delineamento de
constructos, estar-se- efetivamente construindo um modelo consistente de anlise integrada
da poltica habitacional. Nesse contexto, este artigo se props misso de provocar os leitores
a questionar as limitaes das atuais anlises empreendidas. No se pretende desvalorizar
seus mritos, mas advogar que avanos epistemolgicos e metodolgicos so necessrios.
Esse entendimento baseia-se nas reflexes de Thomas Kuhn (2011), para quem as re-
volues cientficas ocorrem de modo descontnuo, em saltos qualitativos, a partir dos quais
h quebra dos paradigmas vigentes. Nos intervalos dessas revolues cientficas, a cincia
obedeceria a um relativo dogmatismo, se pautando segundo modelos hegemnicos compostos
por conjuntos semelhantes de valores, teorias e mtodos. Defendemos que nos encontramos
diante desse momento: repensar um novo olhar sobre como ns, como pesquisadores, avalia-
mos os avanos obtidos pela poltica habitacional no Brasil.

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Fluxograma para a construo de um modelo integrado de anlise da poltica habitacional

Figura 5

Fonte: Elaborao prpria.

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Conforme recorda John (2003), o que distingue os diferentes modelos de avaliao o

pressuposto bsico que cada um adota na anlise dos processos sociais, que se traduz em um
grupo de determinantes e um conjunto esperado de efeitos sociais e econmicos. Assim, ao se
transformar a forma como analisamos o objeto poltica habitacional, ser possvel identificar
impactos e progressos no avaliados at ento em sua totalidade, imersos na complexidade
das relaes sociais, ambientais e econmicas existentes.

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Paulo Nascimento Neto doutor em gesto urbana na Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC
-PR), professor associado do curso de graduao em arquitetura e urbanismo da PCU-PR. E-mail: paulo.
nn@uol.com.br.
Toms Antonio Moreira doutor em estudos urbanos pela Universit du Qubec Montral, professor
associado ao Instituto de Arquitetura e Urbanismo da USP/So Carlos. E-mail: tomas_moreira@hotmail.
com.
Carlos Hardt doutor em meio ambiente e desenvolvimento pela Universidade Federal do Paran (UFPR),
professor associado e coordenador do Programa de Ps-graduao em Gesto Urbana da Pontifcia Uni-
versidade Catlica do Paran (PUC-PR). E-mail: c.hardt@pucpr.br.
Zulma Schussel doutora em meio ambiente e desenvolvimento pela Universidade Federal do Paran
(UFPR), professora associada do Programa de Ps-graduao em Gesto Urbana da Pontifcia Universi-
dade Catlica do Paran (PUC-PR). E-mail: zulma.schussel@pucpr.br.

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