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Noes introdutrias
O controle foi descrito por Henri Fayol com uma das funes
administrativas bsicas, quais sejam: planejar, organizar, dirigir e
controlar. Nesse contexto, o vocbulo controle empregado no sentido de
funo bsica da administrao, consistindo na definio de padres para
medir desempenho, corrigir desvios ou discrepncias e garantir que o
planejamento seja realizado. Nesse meio, a finalidade do controle garantir
que a consecuo dos resultados daquilo que foi planejado, organizado e
dirigido se ajuste, tanto quanto possvel, aos objetivos estabelecidos.
Contudo, a definio apresentada acima mais utilizada para a Teoria
Geral da Administrao, no sendo o sentido ideal do controle que vamos
estudar.
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, pode-se denominar de
controle da Administrao Pblica o conjunto de mecanismos jurdicos e
administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e
reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.
Por sua vez, a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro dispe que o controle
da Administrao Pblica pode ser definido como o poder de fiscalizao e
correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua
atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.
Enfim, o controle da Administrao Pblica um poder-dever de
fiscalizao e reviso da atuao administrativa para garantir a
conformao com o ordenamento jurdico e com a boa administrao. Isso
quer dizer que o controle vai alm da legalidade e legitimidade, alcanando,
inclusive, aspectos de eficincia, eficcia e efetividade.
No entanto, existem diversas formas de controle, cada uma com
finalidades e caractersticas especficas. Dessa forma, vamos apresentar um
quadro que resume as diversas formas de classificao do controle da
Administrao Pblica e, em seguida, vamos aprofundar o assunto.
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Alm das classificaes acima, o art. 70, caput, da Constituio da
Repblica apresenta um importante dispositivo no que se refere ao controle
da Administrao Pblica, apresentando o controle, quanto natureza, em
contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial. O
mencionado dispositivo ainda aborda os aspectos da fiscalizao quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas.
Vamos, ento, detalhar as partes mais relevantes sobre estes tipos ou
formas de controle.
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ser executado, se ocorreram os registros adequados nas rubricas
oramentrias, etc.
A fiscalizao operacional, que a novidade na Constituio Federal
de 1988, refere-se ao desempenho dos programas de governo e dos
processos administrativos. Aqui, o objetivo analisar se a gesto est
sendo bem desenvolvida. Ela pode analisar, por exemplo, os impactos das
aes do governo e verificar se realmente h algum benefcio para a
populao.
Por fim, a fiscalizao patrimonial se refere ao controle e guarda
do patrimnio pblico (bens mveis e imveis). Nesse caso, seria
observado se os bens adquiridos esto devidamente catalogados, qual o
estado de conservao, se h controle do material, etc.
O art. 70, caput, da CF ainda aborda os aspectos do controle quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas.
O controle de legalidade verifica obedincia das normas legais pelo
responsvel fiscalizado. Assim, o objetivo analisar se os responsveis pelo
rgo ou entidade esto observando aquilo que o ordenamento jurdico
determina.
A legitimidade, por sua vez, um complemento legalidade. Para
ser legtimo, um ato deve atender moralidade, conformao do ato com
os valores e princpios do direito e da Administrao Pblica, destinando-os
aos objetivos estatais. Assim, um ato legtimo deve observar o interesse
pblico, a moralidade, a impessoalidade, etc.
Portanto, a legalidade e a legitimidade, juntas, determinam que os
agentes pblicos devem observar o ordenamento jurdico, a moralidade, os
princpios administrativos e o objetivo ou finalidade pblica prevista no
Direito.
A economicidade, ou princpio da economicidade, est intimamente
relacionada ao princpio da eficincia. Tecnicamente, a economicidade
definida como a minimizao de custos no desenvolvimento de uma
atividade, sem comprometer os padres de qualidade. Nesse contexto, um
ato deve ser o mais econmico possvel, desde que o padro de qualidade
previsto seja mantido. No simplesmente o menor custo, mas o custo
adequado aos fins desejados. Trata-se, ademais, de uma anlise de
custo/benefcio da atuao administrativa.
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Devemos verificar que a economicidade no invade o mrito da deciso
administrativa. Isso porque os resultados da deciso devem ser analisados
sob o ponto objetivo. Por exemplo, se um agente adquiriu um nmero
excessivo de medicamentos, que no podero ser utilizados antes do
vencimento, o ato ser antieconmico, pois ter como consequncia o
desperdcio de recursos pblicos. Nesse caso, a deciso discricionria teve
um resultado objetivamente antieconmico. Da mesma forma, a aquisio
de veculo por um valor acima do preo de mercado um ato
antieconmico.
A Constituio ainda determina que o controle da Administrao
Pblica dever verificar a aplicao de subvenes e renncias de
receitas.
De acordo com a Lei 4.320/1964, consideram-se subvenes as
transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades
beneficiadas, distinguindo-se como: (a) subvenes sociais as que se
destinem a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou
cultural, sem finalidade lucrativa; (b) subvenes econmicas as que
se destinem a empresas pblicas ou privadas de carter industrial,
comercial, agrcola ou pastoril.
Com efeito, a concesso de subvenes sociais tem por objetivo a
prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e
educacional, sempre que a suplementao de recursos de origem privada
aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econmica. Por outro lado, as
subvenes econmicas tm como objetivo: (a) cobrir os dficits de
manuteno das empresas pblicas; (b) a cobrir a diferena entre os preos
de mercado e os preos de revenda, pelo Governo, de gneros alimentcios
ou outros materiais; ou (c) cobrir as dotaes destinadas ao pagamento de
bonificaes a produtores de determinados gneros ou materiais.
Enfim, as subvenes so dotaes com finalidades sociais ou
econmicas. Os destinatrios devem prestar contas da aplicao das
subvenes recebidas, sujeitando-se fiscalizao pelos rgos
competentes.
Por sua vez, as renncias de receitas implicam na reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado, compreendendo anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter
no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que
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gerem tratamento diferenciado. De forma resumida, a renncia de receita
uma forma de tratamento diferenciado que implica na no arrecadao
de receitas para o Governo. Qualquer entidade que tenha por atribuio
conceder, gerenciar, fiscalizar ou utilizar recursos financeiros decorrentes
de renncia de receitas, sujeita-se ao controle quanto eficincia, eficcia
e efetividade de suas aes, assim como quanto ao real benefcio
socioeconmico dessas renncias2.
Vejamos como este assunto pode ser exigido em concursos.
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Lima, 2009, p. 34.
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entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.
Um ltimo exemplo encontra-se previsto no art. 31, 3, da
Constituio da Repblica, que determina que as contas dos municpios
devem ficar, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei. Tal dispositivo foi ampliado em decorrncia
da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), que as
contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis,
durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos
cidados e instituies da sociedade (LRF, art. 49).
Assim, seja na Constituio ou nos atos normativos
infraconstitucionais, existem diversas dispositivos que facultam o controle
popular.
Controle hierrquico
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Nesse contexto, o controle hierrquico possui quatro caractersticas
principais: (a) pleno, pois abrange o mrito e a legalidade; (b)
permanente, uma vez que pode ser exercido a qualquer tempo; (c)
absoluto, porque independe de previso legal; (d) ser sempre um
controle interno, uma vez que ocorre no mbito da mesma Administrao.
Este o controle tpico do Poder Executivo, em que um rgo superior
controla o inferior. Por exemplo, um Ministrio exerce o controle hierrquico
sobre suas secretarias, que controlam hierarquicamente suas
superintendncias, que, por sua vez, estabelecem controle hierrquico
sobre as delegacias e assim por diante. Claro que esse controle tambm se
manifesta sobre os rgos administrativos dos Poderes Legislativo e
Judicirio e tambm na administrao indireta. Assim, o Presidente de um
tribunal exerce o controle hierrquico sobre a estrutura administrativa
desse tribunal; da mesma forma, o presidente de uma autarquia controla
hierarquicamente a estrutura administrativa a ele subordinada.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle hierrquico pressupe as
faculdades de superviso, coordenao, orientao, fiscalizao,
aprovao, reviso e avocao das atividades controladas, bem como os
meios corretivos dos agentes responsveis7.
Finalmente, quanto observao de que este controle independe de
previso legal, a doutrina dispe que a lei cria a estrutura hierrquica,
subordinando um rgo ao outro e, por conseguinte, outorgando o controle
pleno. Dessa forma, no h porque uma nova lei criar a competncia para
fiscalizao, uma vez que essa faculdade j decorre diretamente da
hierarquia.
Controle finalstico
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Meirelles, 2013, p. 742.
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Vale dizer, enquanto o controle hierrquico amplo e independe de previso
legal, o controle finalstico depende de previso legal, que estabelecer as
hipteses e os limites de atuao.
Ainda nos ensinamentos de Meirelles, o controle finalstico um
controle teleolgico, de verificao do enquadramento da instituio no
programa geral de Governo e do acompanhamento dos atos de seus
dirigentes no desempenho de suas funes estatutrias, com o objetivo de
garantir o atingimento das finalidades da entidade controlada.
Finalizando, cumpre observar que a doutrina tambm chama o controle
finalstico de tutela ou, nos termos do Decreto-Lei 200/1967, de
superviso ministerial. Por fim, ainda possvel design-lo como controle
por vinculao, em contraposio ao controle hierrquico que ocorre por
subordinao.
Vamos resolver algumas questes.
Controle prvio
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Por exemplo, considerado controle prvio a liquidao da despesa
pblica como requisito para se efetuar o pagamento. Outro exemplo seria
a determinao de aprovao de um projeto de engenharia por um rgo
tcnico antes do incio da obra.
Deve-se frisar que os Poderes Legislativo e Judicirio tambm podem
exercer controle prvio.
Nesse sentido, podemos mencionar a necessidade de prvia
aprovao, pelo Senado Federal, da escolha de ministros do STF, de
tribunais superiores e do Tribunal de Contas da Unio, de governador de
Territrio Federal, do presidente e diretores do Banco Central e do
Procurador-Geral da Repblica (CF, art. 52, III, a, b, c, d e e).
Com efeito, no que se refere ao controle judicial, a Constituio Federal
dispe, em seu art. 5, XXXV, que a lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito, demonstrando a possibilidade de
controle prvio por esse Poder, como, por exemplo, na concesso de liminar
em mandado de segurana com a finalidade de impedir a prtica ou
concluso de ato administrativo que restrinja o direito lquido e certo de
determinado administrado.
Controle concomitante
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Unio; o julgamento das contas dos administradores pblicos pelo Tribunal
de Contas da Unio; e outros so exemplos de controle subsequente.
10. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) O controle prvio dos atos administrativos do Poder
Executivo feito exclusivamente pelo Poder Executivo, cabendo aos Poderes
Legislativo e Judicirio exercer o controle desses atos somente aps sua entrada
em vigor.
Comentrio: todos os Poderes podem exercer o controle prvio dos atos do
Poder Executivo. Aos rgos do prprio Poder Executivo podem ser
atribudas competncias de fiscalizao prvia, como a necessidade de
aprovao de um projeto antes do incio de uma obra, por exemplo.
O Poder Legislativo, por sua vez, possui competncia para aprovar
previamente a nomeao de determinadas autoridades escolhidas pelo
Presidente da Repblica, como a indicao do Presidente e os diretores do
Banco Central (CF, art. 52, III, d).
Por fim, a Constituio Federal defende, no artigo 5, XXXV, o acesso ao Poder
Judicirio para afastar leso ou ameaa a direito. Assim, possvel que o
controle judicial ocorra antes mesmo da ocorrncia do ato.
Portanto, o item est errado, pois h possibilidade de controle prvio pelos
Poderes Legislativo e Judicirio.
Gabarito: errado.
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O controle de legalidade e legitimidade, j estudado
preliminarmente acima, possui o objetivo de verificar a conformao do ato
ou procedimento administrativo com as normas legais e os preceitos
administrativos. Essa uma hiptese de controle que pode ser exercida
tanto pela prpria Administrao, quanto pelos Poderes Legislativo e
Judicirio. A diferena que a Administrao o exerce de ofcio ou por
provocao; enquanto o Legislativo s poder exerc-lo nos casos previstos
na Constituio; e, por fim, o Poder Judicirio s atuar mediante
provocao, atravs da devida ao judicial. Com efeito, os atos ilegais ou
ilegtimos so passveis apenas de anulao, j que no se pode falar em
revogao daquilo que no se encontra em conformao com a lei.
O controle de mrito, por outro lado, atua sobre a convenincia ou
oportunidade do ato controlado. Logo, um controle que ocorre sobre os
atos discricionrios.
Em geral, este tipo de controle exercido pela prpria Administrao
que executou o ato. Assim, em regra, somente o Poder que editou um ato
administrativo poder exercer o controle do mrito desse ato. Isso porque
o mrito se expressa em um ato vlido, sendo que o seu desfazimento se
faz pela revogao.
Nesse contexto, o Poder Judicirio no poder adentrar no mrito da
deciso, ou seja, em nenhuma hiptese o controle judicial adentrar no
juzo de convenincia e oportunidade da autoridade administrativa que
editou o ato, pois a esse Poder s cabe avaliar a legalidade e legitimidade,
mas no o mrito.
Todavia, no se deve confundir mrito com discricionariedade. O Poder
Judicirio pode sim analisar os atos discricionrios, verificando se eles
encontram-se dentro dos parmetros definidos na lei e no Direito. Se,
eventualmente, um ato discricionrio mostrar-se desarrazoado ou
desproporcional, o Poder Judicirio poder anul-lo em virtude de sua
ilegalidade ou ilegitimidade.
O Poder Legislativo, por sua vez, poder realizar o controle de mrito
da funo administrativa (seja do Poder Executivo, o que mais comum;
ou do Poder Judicirio quando estiver exercendo sua funo administrativa).
Todavia, esse controle s possvel em carter excepcional e nas
hipteses expressamente previstas na Constituio Federal.
Esse controle do Poder Legislativo sobre o mrito das decises do Poder
Executivo costuma ser chamado de controle poltico, uma vez que se
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reveste de ampla discricionariedade. Vale dizer, no se trata de um controle
tcnico, nem mesmo de legalidade, , isso sim, um controle altamente
subjetivo outorgado pela Constituio Federal ao Poder Legislativo. Como
exemplos, podemos mencionar a necessidade de prvia aprovao do
Senado Federal para a indicao de nomes de algumas autoridades (CF,
art. 52, III); o julgamento, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica (CF, art. 49, IX); a fiscalizao,
pelo Congresso Nacional - diretamente ou por qualquer de suas Casas dos
atos do Poder Executivo e da Administrao Indireta (CF, art. 49, X).
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Meirelles, 2013, p. 746.
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finalidade de possibilitar que a Administrao pratique um ato final ou
tome uma deciso administrativa final. Por exemplo, o processo
licitatrio uma sucesso de atos que tem como resultado a escolha
de um fornecedor para firmar um contrato administrativo.
Assim, em sentido amplo, o processo administrativo uma forma de
controle, pois permite a preparao e a fundamentao do ato ou deciso
administrativa, legitimando a conduta escolhida. Como segue um
procedimento previsto em lei, devidamente registrado, o processo
administrativo representa uma forma de controle administrativo.
Em sentido estrito, por outro lado, o processo administrativo um
procedimento prprio, destinado a verificar a legalidade, a validade, e a
eficcia de um determinado ato 7dministrativo. Nesse caso, esse processo
tem incio com o direito de petio, devendo obedecer a regras especficas
(na Administrao Pblica federal, deve seguir a Lei 9.784/1999) e s
garantias constitucionais quanto ao direito de petio, de ampla defesa e
de garantia de recurso9.
d) recursos administrativos: em sentido amplo, os recursos
administrativos so todos os instrumentos hbeis direcionados a
propiciar prpria Administrao o reexame de deciso interna. Por
decorrncia do art. 5, LV, da CF, toda e qualquer deciso
administrativa deve ser passvel de recurso a ser analisado pela
Administrao. Vamos aprofundar este item em seguida.
e) arbitragem: a arbitragem uma forma de soluo de conflitos em
que as duas partes elegem uma terceira, o rbitro, para julgar
determinado litgio, sem necessidade do formalismo dos processos
judiciais. uma hiptese que vem sendo reconhecida aos poucos pela
doutrina, jurisprudncia e legislao.
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Marinela, 2013, p. 1047.
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Smula 473 A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
re peitado o direito adquirido , e re alvada, em todo o ca o , a
apreciao judicial.
Com efeito, o controle administrativo sempre um controle interno, que
permite que a Administrao Pblica anule seus prprios atos, quando ilegais,
ou revogue-os por motivo de convenincia ou oportunidade.
Gabarito: correto.
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16. (Cespe - Administrador/MIN/2013) O controle administrativo tem como
fundamento o dever-poder de autotutela que a administrao pblica tem sobre
suas atividades, atos e agentes, sendo um de seus instrumentos o direito de petio.
Comentrio: o fundamento do controle administrativo o poder-dever de
autotutela, j consagrado na famosa Smula 473 do STF. Com efeito, dentre
as vrias formas de controle administrativo, podemos mencionar o direito de
petio, ou seja, o direito do administrado de obter resposta.
Gabarito: correto.
Recurso administrativo
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na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio;
c) pedido de reconsiderao: o pedido feito mesma autoridade que
emitiu o ato, para que esta o aprecie novamente;
d) recurso hierrquico prprio: pode ser chamado simplesmente de
recurso hierrquico ou apenas recurso, em sentido estrito. Trata-se do
pedido de reexame do ato dirigido autoridade hierarquicamente
superior quela que editou o ato.
e) recurso hierrquico imprprio: so recursos dirigidos a rgos
especializados na apreciao de recursos especficos e que, portanto,
no esto relacionados hierarquicamente com a autoridade que
editou o ato. Portanto, nesse caso, no h hierarquia entre a
autoridade que editou a deciso e aquela que ir analisar o recurso.
Por no existir hierarquia, esse tipo de recurso s possvel quando
h previso legal, atribuindo competncia e estabelecendo os
limites de seu exerccio pelo rgo controlador. Um exemplo o
recurso direcionado ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
CARF, que um rgo especializado no julgamento de recursos contra
as decises de delegacias da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
f) reviso: finalmente, o pedido de reviso aquele destinado a rever a
aplicao de sanes, pelo surgimento de fatos novos, no
conhecidos no momento da deciso original. Nesse contexto, a Lei
9.784/1999, como exemplo, estabelece que os processos
administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos
ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da
sano aplicada (art. 65).
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Comentrio: na reclamao, o administrado est questionando um ato que
afete diretamente um direito seu, ou seja, a pessoa deve ser diretamente
afetada pela irregularidade. Quando no h essa relao direta, o instrumento
adequado a representao. Logo, o item est errado.
Gabarito: errado.
Prescrio
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indeterminado, uma vez que a possibilidade eterna de mudana to ou
mais prejudicial quanto a manuteno de uma ilegalidade.
Nesse contexto, o ordenamento jurdico apresenta algumas limitaes
temporais ao exerccio de algumas faculdades pblicas. Nesse sentido,
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo afirmam que a doutrina costuma
utilizar o vocbulo prescrio em sentido amplo para descrever as
hipteses de precluso, prescrio propriamente dita e decadncia.
A prescrio representa a perda do prazo para reclamar um direito
pela via judicial, ou seja, a perda da possibilidade de defender um direito
por meio da pretenso judicial.
Por outro lado, a precluso representa a perda do prazo para
determinada manifestao dentro de um processo (administrativo ou
judicial). A diferena entre os dois institutos que na prescrio se perde a
possibilidade de mover uma ao judicial; enquanto a precluso apenas
a superao de um estgio do processo, ao qual no se poder retornar.
Por fim, a decadncia a perda do direito em si mesmo, ou seja, a
pessoa no se utiliza de seu direito dentro do prazo previsto em lei e, por
esse motivo, passa a no mais possuir essa prerrogativa.
Finalmente, a prescrio admite a suspenso (paralisao temporria
do prazo) e a interrupo (inutilizao do tempo j decorrido, iniciando o
prazo desde o incio quando voltar a correr); ao passo que o prazo
decadencial fatal, ou seja, no admite a interrupo nem a paralizao.
Aps a apresentao preliminar desse assunto, cabe observar que o
poder-dever de autotutela est limitado pelo princpio da segurana jurdica
e, especificamente no direito de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis aos administrados, a Administrao dever
observar o prazo decadencial de cinco anos, salvo comprovada m-f (Lei
9.784/1999, art. 54.
Quanto aos demais atos, ou seja, aqueles que no gerem efeitos
favorveis aos administrados ou aqueles de comprovada m-f, no h uma
regra definida, uma vez que a Lei 9.784/1999 limitou-se ao caso observado.
Entretanto, a doutrina menciona que, nesses casos, deve-se observar a
regra geral prevista no art. 205 do Cdigo Civil, que estabelece prazo
prescricional de dez anos, quando a lei no lhe haja fixado prazo menor.
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Em concluso, podemos perceber que, de uma forma ou outra, os atos
administrativos sofrem limitao temporal para fins de anulao, buscando
preservar, ademais, a estabilidade das relaes jurdicas.
Vejamos como isso pode ser exigido em concursos.
Controle legislativo
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Basicamente, o controle legislativo manifesta-se de duas maneiras: (a)
controle poltico, tambm chamado de controle parlamentar direto,
que aquele exercido diretamente pelo Congresso Nacional, por suas
Casas, pelas comisses parlamentares, ou diretamente pelos membros do
Poder Legislativo; (b) controle exercido pelo Tribunal de Contas
(tambm chamado de controle parlamentar indireto ou simplesmente
controle tcnico).
10
Vale lembrar que a EC 32/2001 estabeleceu alguns casos de edio de decreto autnomo, que permite ao
chefe do Poder Executivo, excepcionalmente, inovar na ordem jurdica por meio do seu poder regulamentar.
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lei delegada ultrapassar os limites estabelecidos pelo Legislativo, caber ao
Congresso Nacional sustar o ato normativo do Poder Executivo. Conforme
ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, este um controle de
legalidade e legitimidade, pois a Constituio no permitiu que o Congresso
adentrasse no mrito do ato normativo. Assim, caber ao Congresso
verificar se o ato est dentro dos parmetros legais ou se no exorbitou os
limites da delegao legislativa, mas no poder adentrar no mrito do ato
editado pelo chefe do Poder Executivo.
Em que pese a Constituio mencionar poder regulamentar, na
verdade se trata de sustar os atos normativos que exorbitem do poder
normativo, uma vez que essa atribuio alcana a edio de todos os tipos
de atos normativos, como uma portaria normativa de algum ministro de
Estado.
b) julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e
apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo (art. 49,
IX);
Especificamente no que se refere s contas do Presidente da Repblica
(e dos governadores e prefeitos nos demais nveis), caber ao Tribunal de
Contas emitir um parecer prvio (CF, art. 71, I), enquanto o julgamento
de competncia do Congresso Nacional. Vamos tratar disso novamente
nas competncias do Tribunal de Contas da Unio, mas o relevante que
as contas do chefe do Poder Executivo so julgadas pelo Poder Legislativo.
Todavia, nas demais situaes (contas dos responsveis pelos rgos
do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e do prprio Poder Legislativo), a
competncia para julgamento ser do Tribunal de Contas, sendo que nem
mesmo as constituies estaduais podem dispor de maneira diversa.
c) fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os
atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta (CF,
art. 49, X);
Esse dispositivo demonstra a funo tpica de fiscalizao do Poder
Legislativo sobre os atos do Poder Executivo e de sua administrao
indireta. No se trata de um controle ilimitado, uma vez que deve ser
preservada a independncia e harmonia dos Poderes.
d) competncia da Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou
qualquer de suas Comisses, para convocar Ministro de Estado ou
quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia
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da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre
assunto previamente determinado (CF, art. 50, caput);
e) competncia das Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
para encaminhar pedidos escritos de informaes a Ministros de Estado
ou a quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados
Presidncia da Repblica (CF, art. 50, 2);
Nos casos acima, a ausncia sem justificao adequada (no primeiro
caso); assim como a recusa, ou o no atendimento, no prazo de trinta dias,
bem como a prestao de informaes falsas (no segundo caso), importar
em crime de responsabilidade da autoridade responsvel.
f) exercer, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Administrao Pblica federal, mediante controle externo (CF, art.
70, caput);
Apesar de conceituarmos controle externo como a fiscalizao
realizada por um Poder sobre o outro, a Constituio Federal reservou essa
expresso para a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial exercida pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal
de Contas, conforme redao do art. 70, caput. Assim, nos prximos
tpicos, quando utilizarmos o termo controle externo, entenda que se
trata da fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo sobre a Administrao
Pblica, com o auxlio do Tribunal de Contas.
Nesses casos, as competncias do controle externo dividem-se em trs
grupos: (a) aquelas de carter poltico, que so exercidas pelo Congresso
Nacional, a exemplo do julgamento das Contas do Presidente da Repblica
(CF, art. 49, IX); (b) aquelas de carter tcnico, exercidas exclusivamente
pelo Tribunal de Contas, disciplinas principalmente no art. 71 da
Constituio Federal; (c) competncias exercidas em conjunto pelo
Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas.
As atribuies de carter poltico j foram observadas acima. Quanto
s competncias do Tribunal de Contas, vamos analis-las no captulo
seguinte. Finalmente, como atribuies exercidas em conjunto, podemos
mencionar a sustao de despesas no autorizadas, na forma prevista
no art. 72 da Constituio Federal. Nesse caso, a Constituio estabelece
que a Comisso mista permanente de Senadores e Deputados, prevista no
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art. 166, 111, da CF, diante de indcios de despesas no autorizadas,
poder solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de
cinco dias, preste os esclarecimentos necessrios. Caso no sejam
prestados os esclarecimentos, a Comisso solicitar ao Tribunal
pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias.
Finalmente, se o Tribunal entender que irregular a despesa, a Comisso,
se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso
economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao.
Por fim, outra atribuio exercida em conjunto pelo Congresso Nacional
e pelo Tribunal de Contas da Unio a sustao de contratos que
apresentarem alguma ilegalidade, nos termos do art. 71, X, 1 e 2,
da CF. Vamos detalhar essa situao em seguida.
Antes de analisarmos as competncias do Tribunal de Contas, devemos
informar que existem competncias exercidas somente pelo Senado Federal
e outras desempenhadas pelas comisses.
Sobre as atribuies do Senado Federal, podemos destacar as
seguintes:
a) processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos
crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles (CF, art. 52, I);
b) aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio pblica, a
escolha de ministros do STF, de tribunais superiores e do Tribunal de
Contas da Unio, de governador de Territrio Federal, do presidente e
diretores do Banco Central e do Procurador-Geral da Repblica (CF,
art. 52, III, a, b, c, d e e);
c) aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio em sesso
secreta, a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter
permanente (CF, art. 52, IV);
11
Art. 166. [...]
1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais
comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
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X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os
atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta;
Alm disso, ainda podemos mencionar o exerccio do poder de fiscalizao
do Tribunal de Contas da Unio, que considerado controle parlamentar e
alcana todas as entidades da administrao direta e indireta. Logo, o item
est incorreto.
Gabarito: errado.
23. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Portaria de carter normativo editada pelo Ministrio
da Educao que seja ilegal poder ser sustada pelo Congresso Nacional.
Comentrio: a Constituio Federal outorgou a competncia ao Congresso
Nacional para sustar os atos normativos do Poder Executivo. Portanto,
podemos incluir nesse caso as portarias normativas dos ministros de Estado,
conforme o caso mencionado na questo. Assim, o item est correto.
Gabarito: correto.
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O controle externo da gesto pblica desenvolvido de forma conjunta
pelo Legislativo, cabendo-lhe a titularidade, e pelo Tribunal de Contas, o
qual detm competncias prprias e privativas. Nesse contexto,
importante comentar que o termo auxlio, destacado acima, no significa
subordinao. Assim, o Tribunal de Contas tem suas competncias
prprias, as quais no podem ser revistas pelo Legislativo. Em sntese,
algumas atividades de controle externo so exercidas unicamente pelo
Legislativo, outras somente pelos TCs e, por fim, algumas so exercidas
conjuntamente pelo TC e pelo CN. Exemplos:
julgar as contas dos administradores pblicos: competncia do Tribunal
de Contas;
julgar as contas do Presidente da Repblica: competncia do
Congresso Nacional;
sustao de contratos: cabe ao TC determinar ao rgo que tome as
medidas para o exato cumprimento da Lei; se o rgo no cumprir, o
TC informa o Congresso Nacional para que ela tome as medidas
necessrias para sustao; se o CN ou o Poder Executivo no tomarem
as medidas necessrias em at 90 (noventa) dias, o TC poder decidir
sobre a sustao.
As competncias do Tribunal de Contas esto previstas no artigo 71 da
CF, vamos trazer as mais importantes12:
12
A leitura de todos os dispositivos dos artigos 70 ao 75 da Constituio Federal muito recomendada.
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Para os administradores o TC de fato julga as contas. Quanto ao
julgamento s cabe recurso ao prprio Tribunal de Contas. Ou seja, no h
recurso ao Legislativo ou Judicirio. Ressalvado, claro, o direito da pessoa
de recorrer ao Judicirio para anular o julgamento por ilegalidade. Assim, o
Judicirio limita-se a anular a deciso, mas jamais rev-la.
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Sustar pode ser entendido como tirar a eficcia ou capacidade de produzir efeitos.
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Trata-se de um ttulo executivo extrajudicial, pois emitido por rgo
que no pertence ao Poder Judicirio. Nesse contexto, um ttulo executivo
uma espcie de reconhecimento de um direito, funciona como se fosse
um cheque em nome da Administrao Pblica. Com efeito, quando um
administrado deseja obter o ressarcimento de um direito, a ao se dividir
em duas etapas: uma fase de reconhecimento da dvida e uma fase de
execuo (cobrana propriamente dita). O ttulo executivo dispensa a
primeira fase, pois o direito j est reconhecido. Nesse caso, se a pessoa
condenada no recolher a importncia relativa ao dbito ou multa, caber
ao rgo competente realizar o registro e dvida ativa e, em seguida, mover
a ao de cobrana.
Vale dizer, porm, que no so todas as decises do Tribunal que tm
eficcia ttulo executivo, mas somente aquelas que impliquem em
imputao de dbito (determinao de ressarcimento) ou aplicao de
multa.
Vamos resolver algumas questes.
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25. (Cespe - ACE/TC DF/2012) Cabe ao controle parlamentar apreciar a legalidade
dos atos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
do Poder Executivo, e no avaliar a economicidade de tais gastos e contas.
Comentrio: o art. 70, CF, estabelece que a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema
de controle interno de cada Poder. Assim, a questo est incorreta, pois
possvel analisar a atuao administrativa sobre os aspectos da legitimidade,
legalidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncias de
receitas.
Gabarito: errado.
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Gabarito: correto.
14
Disponvel em MS 25.092/DF.
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O bem jurdico tutelado pelo mandado de segurana o direito
lquido e certo, que aquele que pode ser comprovado de plano, ou
seja, a situao em que o autor da ao consegue demonstrar o seu direito
logo na petio inicial, sem necessidade de instruo processual para a
produo de provas.
Por isso, a ao do mandado de segurana, de natureza civil, possui
um rito sumrio especial, uma vez que no h uma fase especfica destinada
produo de provas no haver tomada de depoimentos, diligncias,
etc. Por outro lado, deve o seu autor demonstrar, desde logo, os elementos
que demonstrem a certeza e liquidez dos fatos que amparam o seu direito.
Demonstrar, portanto, que o seu direito foi violado de forma ilegal ou com
abuso de poder por autoridade pblica ou por quem lhe faa as vezes.
Ademais, o conceito de ilegalidade deve tomar um sentido amplo,
abrangendo qualquer ato em desacordo com o ordenamento jurdico. Com
efeito, ainda que a Constituio mencione ilegalidade ou abuso de poder,
o fato que o abuso de poder uma espcie de ilegalidade. Portanto,
todo abuso de poder17 ser tambm um ato ilegal. Logo, pode-se dizer que
o mandado de segurana destina-se a enfrentar a ilegalidade, que poder
ou no ser tambm um abuso de poder.
Caso o autor no tenha condies de comprovar o seu direito subjetivo
imediatamente, ou seja, se for necessria a fase de instruo para a
produo de provas, no caber mover o mandado de segurana, mas sim
a ao comum.
Porm, h uma exceo que permite que a petio inicial no possua
todos os documentos probatrios da certeza e liquidez do direito. Nessa
linha, o art. 6, 1, da Lei 12.016/2009 Lei do Mandado de Segurana
(LMS) prev que, quando o documento necessrio prova do alegado se
ache em repartio ou estabelecimento pblico ou em poder de autoridade
que se recuse a fornec-lo por certido ou de terceiro, o juiz,
preliminarmente e de ofcio, determinar a exibio do documento em
original ou em cpia autntica. Nesse caso, o documento dever ser
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; (CF,
art. 5, LXXII).
17
O abuso de poder ocorre quando um agente pblico pratica um ato alm dos limites de suas competncias ou
com finalidade diversa daquela definida em lei. Portanto, o abuso de poder gnero, que se divide em excesso
de poder (atuar alm de suas competncias) e desvio de poder (atuar com finalidade distinta daquela prevista
em lei).
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entregue no prazo de dez dias, sendo que o escrivo dever extrair cpias
do documento para junt-las segunda via da petio inicial.
Outro ponto de nota que o autor dever demonstrar de plano a
matria de fato, ou seja, dever comprovar que os fatos ocorreram por
exemplo: deve comprovar que teve sua licena negada; que teve o seu
material apreendido; que recebeu uma punio; etc.
Por outro lado, a certeza e a liquidez no envolvem a comprovao
imediata da matria de direito, ou seja, poder ser interposto o MS, ainda
que o seu deferimento dependa de interpretao de leis, ponderao de
princpios, anlise sobre a revogao, recepo, vigncia e eficcia de
normas, etc. Assim, de acordo com o Supremo Tribunal Federal, a
controvrsia sobre matria de direito no impede concesso de
mandado de segurana18. Por conseguinte, por mais complexa que
seja a discusso jurdica da matria, envolvendo at mesmo discusses
doutrinrias, anlise da (in)constitucionalidade (incidental) de leis,
ponderao de princpios, etc., poder ser interposto o mandado de
segurana, desde que os fatos tenham sido comprovados na inicial.
Diante do que vimos, podemos concluir que o direito lquido e certo,
protegido pelo mandado de segurana, aquele que independe de
dilao probatria, ou seja, o autor da ao dever ter condies de, por
ocasio da propositura da ao, apresentar todas as provas suficientes
comprovao dos fatos e ao seu enquadramento jurdico, ainda que a
questo jurdica a ser debatida seja controvertida.19
Para fechar essa parte conceitual, podemos dizer que so pressupostos
especficos para o mandado de segurana:
ato de autoridade (ou de particular no exerccio de atribuies
pblicas);
ilegalidade ou abuso de poder;
leso ou ameaa de leso a direito subjetivo;
direito lquido e certo no amparado por habeas corpus ou habeas
data.
Na sequncia, vamos analisar os pontos mais relevantes do mandado
de segurana.
18
Smula 625 do STF: C
19
Furtado, 2013, p. 951.
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Objeto e formas
20
STF, MS 24167/RJ:
MANDADO DE SEGURANA. RECURSO ADMINISTRATIVO. INRCIA DA AUTORIDADE COATORA. AUSNCIA DE
JUSTIFICATIVA RAZOVEL. OMISSO. SEGURANA CONCEDIDA. A inrcia da autoridade coatora em apreciar
recurso administrativo regularmente apresentado, sem justificativa razovel, configura omisso impugnvel pela
via do mandado de segurana. Ordem parcialmente concedida, para que seja fixado o prazo de 30 dias para a
apreciao do recurso administrativo.
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Por outro lado, o mandado de segurana preventivo ter por objeto
a exigncia de absteno de praticar o ato, ou seja, de determinar que
a autoridade coatora no execute determinado ato ou conduta
administrativa. Nesse caso, est-se diante de uma ameaa a leso, ou seja,
o ato ainda no produz os efeitos ou sequer foi praticado, porm ao ser
exercido ou produzir os efeitos lesar o direito subjetivo de algum.
Os casos mais comuns do mandado de segurana preventivo ocorrem
em matria tributria, normalmente quando a legislao prev um ato
vinculado decorrente de determinada situao concreta. Por exemplo, foi
aprovada uma lei de matria tributria, determinando que, se o cidado
praticar X, dever ocorrer o lanamento tributrio em seu desfavor.
Porm, o cidado afetado considera que a lei inconstitucional e, aps
praticar X, sentiu-se ameaado de sofrer o lanamento tributrio. Nesse
caso, a ameaa de direito iminente, uma vez que a atuao administrativa
ser vinculada (se houve X, dever ocorrer o lanamento tributrio).
Logo, poder ser movido o mandado de segurana preventivo para se
determinar que a autoridade pblica se abstenha de realizar o ato.
Em qualquer caso, ento, o mandado de segurana possuir natureza
mandamental, ou seja, de determinar que a autoridade competente faa
ou deixe de fazer alguma coisa. Por conseguinte, a ao no possuir
natureza punitiva, uma vez que no ter por objetivo aplicar penalidade
autoridade coatora, mas somente de lhe determinar que anule, pratique ou
deixe de fazer um ato. Com efeito, constitui crime de desobedincia o no
cumprimento das decises proferidas em mandado de segurana (LMS, art.
26).
Em resumo, podemos dizer que o objeto do mandado de segurana
poder ser:21
21
Alexandrino e Paulo, 2015, p. 955.
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Legitimidade passiva (impetrado)
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discusso da matria na via administrativa para se mover o mandado de
segurana. Na verdade, significa que o autor no poder interpor mandado
de segurana ao mesmo tempo que apresenta, na via administrativa, o
recurso com efeito suspensivo.25 Por outro lado, se o interessado no
recorreu ou deixou transcorrer o prazo recursal, ser possvel interpor o
mandado de segurana.
No segundo item, no caber o mandado de segurana contra deciso
judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo (LMS, art. 5, I). Nesse
caso, deve-se observar que a situao distinta da anterior. Aqui, j se
est litigando judicialmente. Por isso, no podemos aplicar o mesmo
entendimento do outro caso. Assim, o simples fato de existir a previso de
recurso com efeito suspensivo j afasta a impetrao do mandado de
segurana, independentemente de se ter interposto o recurso ou no. O
motivo da diferena, como dito, que aqui j se est em processo judicial,
o que no justificaria a existncia de duas formas para se obter a suspenso
dos efeitos prejudiciais. Ressalta-se ainda que se o eventual recurso no
possuir efeito suspensivo, caber a interposio do MS.
A terceira situao veda o cabimento do mandado de segurana contra
deciso judicial transitada em julgado (LMS, art. 5, III), que aquela
deciso judicial que se reveste do carter da imutabilidade. Admitir o MS
nesses casos causaria grave instabilidade jurdica, pois poderia ensejar a
mudana de uma deciso jurdica que no mais deveria ser alterada. H,
porm, uma exceo, admitindo-se o mandado de segurana quando o
impetrante no foi parte da relao processual que transitou em julgado
(terceiro prejudicado).26
Alm das hipteses constantes no art. 5, h outras situaes que no
admitem o mandado de segurana.
a) Contra lei em tese
De acordo com o STF (Smula 266): no cabe mandado de segurana
contra lei em tese. A lei em tese o ato com efeito geral, abstrato e
25
STF, MS 30.822/RJ: O art. 5, I, da Lei 12.016/2009 no configura uma condio de procedibilidade, mas to
somente uma causa impeditiva de que se utilize simultaneamente o recurso administrativo com efeito
suspensivo e o mandamus.
No mesmo sentido: Carvalho Filho, 2014, p. 1052.
26
STJ, RMS 13.065/MA: Como assinalou Athos Gusmo Carneiro, na qualidade de Ministro relator do RMS 1.114-
SP, da Quarta Turma, "o princpio de que o mandado de segurana no pode ser utilizado como sucedneo
recursal aplica-se entre partes, mas no incide em se cuidando de segurana impetrada por terceiro, prejudicado
em seu patrimnio pelo ato judicial".
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impessoal, sendo a sua forma mais comum a lei (ordinria ou
complementar), mas tambm admite outras formas, como os decretos, as
medidas provisrias, os decretos legislativos, etc. Tais atos, pelo seu
carter geral, no atingem diretamente os direitos individuais. Nesses
casos, devero ser utilizados os meios prprios de controle de
constitucionalidade.
Nesse contexto, o mandado de segurana no instrumento de
controle concentrado de constitucionalidade.27 Assim, at se pode apreciar
a constitucionalidade de uma lei, porm apenas na via incidental, ou seja,
o pedido principal no ser a declarao de inconstitucionalidade da lei, mas
sim a proteo do direito lquido e certo; realizando-se o controle de
constitucionalidade de forma indireta, na via incidental.
No caber mandado de segurana contra os atos administrativos
formais, mas que materialmente so normativos, a exemplo das resolues
e instrues normativas.28
Contudo, se o ato tiver forma de lei, porm materialmente for um ato
administrativo, caber contra ele mandado de segurana.29 Por exemplo:
um decreto utilizado para realizar uma desapropriao com desvio de
finalidade nesse caso, teremos um ato com formato de norma, porm
materialmente ato administrativo; ao mesmo tempo, ele infringiu um direito
subjetivo, tendo sido praticado com abuso de poder. Assim, caber o
mandado de segurana nessa situao.
b) Atos internos
Tambm chamado de ato interna corporis, so atos especficos
realizados no mbito da competncia reservada de rgos de Estado, como
27
STF, MS 33.464 AgR/DF: 1. Se do ato coator (Resoluo n 117/2014 do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico (CNMP)) no decorrem efeitos concretos, imediatos, instantneos, invivel question-lo pela via
excepcional do mandado de segurana. 2. A ao mandamental, por no ser sucednea da ao direta de
inconstitucionalidade, no constitui via adequada para a impugnao de lei ou ato normativo em tese.
Jurisprudncia consolidada da Corte. 3. Agravo regimental no provido.
28
STF, MS 27.188 AgR/DF: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANA. RESOLUO DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIA QUE PROBE O NEPOTISMO. LEI EM TESE. INCABVEL. MANDADO DE SEGURANA A QUE
SE NEGOU PROVIMENTO. AGRAVO IMPROVIDO. I - A Resoluo 20/CNJ tem eficcia erga omnes, valendo para
todos que ocupam cargos no mbito do Poder Judicirio. II - No h qualquer ato concreto que tenha levado
ao afastamento dos impetrantes de suas atividades. [...] IV - Agravo improvido.
29
STF, MS 21.274/DF: I Se o decreto e, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe
contra ele mandado de segurana. Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genrico, por isso mesmo sem
operatividade imediata, necessitando, para a sua individualizao, da expedio de ato administrativo, contra
ele no cabe mandado de segurana. (Smula 266). II. - Mandado de segurana no conhecido.
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as normas regimentais das Casas Legislativas (Senado, Cmara dos
Deputados, etc.).
c) Atos de gesto comercial
O art. 1, 2, da Lei 12.016/2009 dispe que no cabe mandado
de segurana contra os atos de gesto comercial praticados pelos
administradores de empresas pblicas, de sociedade de economia mista e
de concessionrias de servio pblico. Assim, no possvel, por exemplo,
propor mandado de segurana contra o indeferimento de um financiamento
pelo gerente da Caixa Econmica Federal.
d) Substituto da ao de cobrana
O Supremo Tribunal Federal entende que o mandado de segurana no
substitutivo de ao de cobrana (Smula 269). Por conseguinte, a
concesso de mandado de segurana no produzir efeitos patrimoniais em
relao ao perodo pretrito ao seu ajuizamento, os quais devem ser
reclamados administrativamente ou pela via judicial prpria (STF Smula
271).
Por exemplo, um servidor pblico tomou conhecimento, em junho de
2014, que teria direito a receber determinado benefcio, desde o incio do
mesmo exerccio. Em julho de 2014 interps um mandado de segurana
para receber o seu direito, sendo a matria deferida em janeiro de 2015.
Nesse caso, ser-lhe- deferido o pagamento desde a data da impugnao
judicial (julho de 2014). No entanto, para receber o perodo pretrito (de
janeiro a junho) ter que solicitar o direito na via administrativa ou judicial,
por meio de ao prpria.
e) Para proteger direito amparado por habeas corpus ou habeas
data
Data a natureza residual do mandado de segurana, ele no poder
ser interposto quando o direito for amparado por habeas corpus (liberdade
de locomoo) ou habeas data (conhecimento ou retificao de informaes
relativas pessoa do impetrante).
f) Como substituto da ao popular
De acordo com o STF, o mandado de segurana no substitui a ao
popular (Smula 101). Nessa linha, a ao popular ataca um ato ilegal de
autoridade, porm sem que afetado um direito individual. Ademais, a
sentena da ao popular possui natureza desconstitutiva (anulao do ato
ilegal) e, acessoriamente, condenatria (uma vez que o agente poder ser
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b) organizao sindical, entidade de classe ou associao
legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano,
em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
O mandado de segurana coletivo tambm disciplinado pela Lei
12.016/2009. Assim, os requisitos para a sua interposio so, em regra,
os mesmos do mandado de segurana individual.
Ressalta-se, porm, o direito que se pretende defender. No mandado
individual, o prprio indivduo prope a ao para defender um direito seu.
Por outro lado, no mandado de segurana coletivo, as instituies
legitimadas atuaro como substituto processual, ou seja, a instituio
propor a ao, porm o direito subjetivo defendido de terceiros (por
exemplo: dos profissionais da rea de atuao da entidade de classe).
A respeito da entidade de classe, o STF possui duas smulas
relevantes. Primeiro que elas no precisam de autorizao de seus
associados para interpor a ao (Sumula 629). Assim, o simples fato de
representar e fiscalizar a categoria j concede o direito entidade de propor
o MS coletivo em prol de seus associados.
A segunda smula estabelece que a entidade de classe tem legitimao
para o mandado de segurana ainda quando a pretenso veiculada
interesse apenas a uma parte da respectiva categoria (Smula 630).
Assim, no preciso que todos os membros possuam interesse, mas apenas
parte deles.
Por fim, vale transcrever o contedo do art. 21, pargrafo nico, da Lei
12.016/2009, que estabelece os tipos de direitos protegidos em mandado
de segurana coletivo:
Pargrafo nico. Os direitos protegidos pelo mandado de segurana
coletivo podem ser:
I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais,
de natureza indivisvel, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas
ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica bsica;
II - individuais homogneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os
decorrentes de origem comum e da atividade ou situao especfica da
totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.
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entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia;
a) ao civil pblica art. 129, III, da CF; Lei 7.347/1985; e Lei
8.437/1992 o meio de responsabilizao pelas aes de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (a) ao
meio-ambiente; (b) ao consumidor; (c) a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; (d) a qualquer
outro interesse difuso ou coletivo; (e) por infrao da ordem
econmica; (f) ordem urbanstica. (g) honra e dignidade de
grupos raciais, tnicos ou religiosos; e (h) ao patrimnio pblico e
social. So legitimados para mover ao civil pblica: (a) o Ministrio
Pblico; (b) a Defensoria Pblica; (c) a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios; (d) a autarquia, empresa pblica, fundao ou
sociedade de economia mista; (e) a associao que,
concomitantemente: (e.1) esteja constituda h pelo menos 1 (um)
ano nos termos da lei civil; (e.2) inclua, entre suas finalidades
institucionais, a proteo ao patrimnio pblico e social, ao meio
ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia,
aos direitos de grupos raciais, tnicos ou religiosos ou ao patrimnio
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
b) mandado de injuno art. 5, LXXI, da CF o mandado de injuno
deve ser concedido sempre que a falta de norma regulamentadora
torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania;
c) habeas data art. 5, LXXII, da CF o habeas data tem como
objetivo: (a) assegurar o conhecimento de informaes relativas
pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de carter pblico; (b) a retificao de
dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou
administrativo. Em resumo, o habeas data tem a finalidade de se obter
informaes e retificar dados, referentes pessoa do impetrante;
d) ao de improbidade administrativa: de acordo com a Constituio
Federal, os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel (CF, art.
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37, 4). O tema foi disciplinado na Lei 8.429/1992, que estabeleceu
trs tipos de atos considerados como de improbidade administrativa:
(a) os que importam enriquecimento ilcito (art. 9); (b) os que causam
prejuzo ao errio (art. 10); (c) os que atentam contra os princpios da
Administrao Pblica (art. 11).
Sistemas administrativos
31
Carvalho Filho, 2014, p. 1031.
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juzes e tribunais do Poder Judicirio. Assim, somente o Poder Judicirio
possui jurisdio em sentido prprio.
Vale acrescentar que isso no significa que todos os litgios sero
resolvidos no Poder Judicirio, uma vez que possvel a soluo de litgios
no mbito administrativo. No entanto, essas matrias sempre podero ser
levadas aos rgos judiciais se uma das partes no concordar com a deciso
administrativa.
Alm disso, o sistema no impede que a Administrao Pblica realize
o controle de legalidade sobre os seus prprios atos, sendo possvel, mesmo
neste sistema, que os rgos administrativos anulem os atos considerados
ilegais ou ilegtimos por meio de seu poder-dever de autotutela.
No Brasil, adotado o sistema ingls de jurisdio nica , por fora
do art. 5, XXXV, da Constituio Federal, nos seguintes termos: a lei no
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Assim, vigora no Brasil o princpio da inafastabilidade da tutela
jurisdicional, que determina que toda matria poder ser levada ao Poder
Judicirio para resoluo dos conflitos, seja de contedo administrativo ou
de carter exclusivamente privado.
32
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 10.
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Pblico. Atividade que se insere no acervo de competncia da funo executiva.
inconstitucional norma local que estabelea a competncia do tribunal de contas para
realizar exame prvio de validade de contratos firmados com o Poder Pblico. (ADI
916, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 2-2-2009, Plenrio, DJE de 6-3-2009.)
Dessa forma, a lei seria inconstitucional.
Gabarito: errada.
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licitao, a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por at cinco anos, de
licitao na Administrao Pblica Federal (art. 46 da Lei 8.443/1992), no se
confunde com o dispositivo da Lei das Licitaes (art. 87), que dirigido apenas aos
altos cargos do Poder Executivo dos entes federativos ( 3) restrito ao controle
interno da Administrao Pblica e de aplicao mais abrangente. No se exime, sob
essa perspectiva, a autoridade administrativa sujeita ao controle externo de cumprir
as determinaes do Tribunal de Contas, sob pena de submeter-se s sanes
cabveis. (Pet 3.606-AgR, rel. min. Seplveda Pertence, julgamento em 21-9-2006,
Plenrio, DJ de 27-10-2006.)
Pelo entendimento acima, o TCU possui competncia para declarar a
inidoneidade de empresa privada para fins de participao em licitaes
promovidas pela administrao pblica. Portanto, a sano de declarao de
inidoneidade constante na Lei 8.666/1993, art. 87, IV (de competncia do
Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal) no se confunde com
a declarao de inidoneidade do licitante fraudador prevista na Lei 8.443/1992,
art. 46, de competncia do TCU.
Portanto, a questo est mesmo correta.
Gabarito: correta.
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recorrer ao Judicirio. No entanto, isso no significa que o Judicirio no poder
exercer o controle sobre esses atos, inclusive por meio de medidas
preventivas, que venham a impedir a atuao administrativa. Dessa forma, o
Judicirio realiza, como regra, um controle a posteriori, mas existem situaes
em que o particular poder pleitear um controle prvio, a exemplo do mandado
de segurana preventivo CORRETA;
b) em regra, o particular poder ir ao Judicirio recorrer contra leso ou ameaa
de leso de direito a qualquer momento, independentemente do fim das
instncias administrativas. No entanto, existem excees, isto , existem casos
em que, primeiro, deve-se esgotar a anlise administrativa: (i) habeas data; (ii)
controvrsias desportivas (CF, art. 217, 1); (iii) reclamao contra o
descumprimento de smula vinculante ERRADA;
c) as aes de improbidade administrativa podero ensejar, entre outras, as
seguintes sanes (CF, art. 37, 4): suspenso dos direitos polticos, a perda
da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio
ERRADA;
d) existem dois sistemas de controle que costumam ser adotados em um pas.
O sistema francs (ou do contencioso administrativo, ou da dualidade de
jurisdio), e os sistema ingls (ou de jurisdio nica). No primeiro caso, as
causas administrativas encerram-se no prprio mbito administrativo; ao passo
que, no segundo sistema, somente o Judicirio ter capacidade de decidir com
fora de coisa julgada. O sistema adotado no Brasil o sistema ingls
(jurisdio nica) e no o contencioso administrativo. Logo, as causas julgadas
na ltima instncia administrativa, podem ser reapreciadas no Poder
Judicirio ERRADA;
e) o Poder Judicirio realiza um controle de legalidade dos atos administrativos,
podendo analisar at mesmo atos discricionrios. No entanto, a anlise do
Judicirio no adentra no mrito, isto , nos critrios de convenincia e
oportunidade, cuja anlise prerrogativa da Administrao ERRADA.
Gabarito: alternativa A.
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d) Em se tratando de controle patrimonial, a fiscalizao incide sobre a execuo das
atividades administrativas em geral, em especial para a verificao dos procedimentos
legais para cada fim.
e) O controle operacional inclui a fiscalizao, por exemplo, de almoxarifados, bens
em estoque e bens consumveis.
Comentrio:
a) aos tribunais de contas aplica-se o princpio da simetria, nos termos do art.
75 da Constituio Federal: as normas estabelecidas nesta seo aplicam-se,
no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos
de Contas dos Municpios. Com base em tal disposio constitucional, volta e
meia o STF julga inconstitucionais normas que implicam competncias
aos demais tribunais de contas que no so atribudas ao TCU. Por exemplo, na
ADI 916 o STF considerou inconstitucional norma local que estabeleceu
competncia do tribunal de contas para realizar exame prvio de validade de
contratos firmados com o Poder Pblico, por no existir competncia
semelhante ao TCU CORRETA;
b) em que pese exista controle judicial prvio (exemplo: mandado de segurana
preventivo), a regra o controle posterior ERRADA;
c) o direito de petio, um instrumento de controle administrativo (controle
interno). Nessa linha, a Constituio Federal assegura a todos,
independentemente do pagamento de taxas, o direito de petio aos Poderes
Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art.
5, XXXIV, a) ERRADA;
d) a Constituio Federal, no art. 70, dispe sobre a fiscalizao (controle)
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. O controle
patrimonial trata do controle e guarda do patrimnio pblico (bens mveis e
imveis). Ademais, esses controles devem ser realizados quanto legalidade,
legitimidade e economicidade. Assim, o controle de legalidade que tem por
fim verificar os procedimentos legais para cada fim ERRADA;
e) o controle de almoxarifados, bens em estoque e bens consumveis um
controle patrimonial. O controle operacional refere-se ao desempenho dos
programas de governo e dos processos administrativos ERRADA.
Gabarito: alternativa A.
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Comentrio: as instncias de controle administrativo so diversas. Assim,
mesmo que uma ao ou omisso seja submetida a controle administrativo,
sendo considerada lcita, nada impede que outro controle administrativo seja
realizado futuramente. Por exemplo, uma autoridade superior poder realizar o
controle administrativo sobre determinada medida. Porm, isso no impede que
o rgo de controle interno do Poder tambm faa o controle. Assim, existem
vrios meios para que a sociedade provoque o controle administrativo
(denncias, recursos administrativos, processos administrativos, etc.),
podendo alguns deles incidirem vrias vezes. Logo, no h impedimento de se
realizar um novo controle, dada a autotutela administrativa.
Gabarito: errado.
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Gabarito: correto.
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execuo do oramento e da verificao dos registros adequados nas rubricas
oramentrias.
10. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) O controle prvio dos atos administrativos do Poder
Executivo feito exclusivamente pelo Poder Executivo, cabendo aos Poderes
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Legislativo e Judicirio exercer o controle desses atos somente aps sua entrada em
vigor.
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20. (Cespe - Proc/AGU/2013) O recurso hierrquico imprprio, na medida em que
dirigido autoridade de rgo no integrado na mesma hierarquia daquela que
proferiu o ato, independe de previso legal.
23. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Portaria de carter normativo editada pelo Ministrio
da Educao que seja ilegal poder ser sustada pelo Congresso Nacional.
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29. (Cespe - PRF/2013) Os atos praticados pelos agentes pblicos da PRF esto
sujeitos ao controle contbil e financeiro do Tribunal de Contas da Unio.
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37. (Cespe Analista de Controle/TCE-PR/2016) A respeito do controle judicial dos
atos administrativos, assinale a opo correta.
a) Em razo da presuno de legitimidade e autoexecutoriedade do ato administrativo,
o controle judicial deste se d, em regra, posteriormente sua edio, podendo,
todavia, ocorrer de forma prvia, a fim de evitar ameaa de leso a direito.
b) No ordenamento jurdico ptrio, inexiste hiptese em que o acesso ao Poder
Judicirio somente seja admitido aps o esgotamento da instncia administrativa.
c) A ao de improbidade administrativa meio de controle judicial de condutas de
improbidade praticadas no mbito da administrao pblica, para as quais so
previstas penalidades de cassao dos direitos polticos, perda da funo pblica e
ressarcimento ao errio, entre outras.
d) Em razo do sistema do contencioso administrativo, adotado no Brasil,
determinadas causas, quando julgadas em ltima instncia na esfera administrativa,
no podem ser reapreciadas pelo Poder Judicirio.
e) Com base no princpio da inafastabilidade da jurisdio, o Poder Judicirio pode
reapreciar o mrito dos atos administrativos relativamente aos critrios de
oportunidade e convenincia utilizados pelo administrador pblico.
38. (Cespe Analista de Controle/TCE-PR/2016) Acerca do controle da
administrao pblica, assinale a opo correta.
a) Os tribunais de contas estaduais e municipais no podem inserir, em sua
competncia, funes no mencionadas na Constituio Federal de 1988 para o TCU.
b) A regra geral a de que o controle judicial anterior (a priori) produo do ato
administrativo, de modo a evitar-se eventual prejuzo ao interesse pblico.
c) O direito de petio um dos instrumentos de realizao do controle judicial.
d) Em se tratando de controle patrimonial, a fiscalizao incide sobre a execuo das
atividades administrativas em geral, em especial para a verificao dos procedimentos
legais para cada fim.
e) O controle operacional inclui a fiscalizao, por exemplo, de almoxarifados, bens
em estoque e bens consumveis.
39. (Cespe Tcnico Administrativo/Anvisa/2016) Uma ao ou omisso que,
submetida a controle administrativo quanto legalidade, seja considerada correta no
poder ser submetida a nenhuma outra medida de controle administrativo.
40. (Cespe Tcnico Administrativo/Anvisa/2016) O controle judicial pode incidir
sobre atividades administrativas realizadas em todos os poderes do Estado.
41. (Cespe Auxiliar Tcnico de Controle Externo/TCE-PA/2016) A ao civil
pblica instrumento vlido de controle judicial da atividade administrativa.
42. (Cespe Auxiliar Tcnico de Controle Externo/TCE-PA/2016) No controle
judicial da atividade administrativa, notadamente no que se refere s polticas
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