CONTROLE EXTERNO DE EXECUO ORAMENTRIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS

DA UNIO

RESUMO

O presente trabalho tratar do controle das finanas pblicas tendo como foco principal o controle
externo exercido pelo Tribunal de Contas da Unio. De incio explorar-se-o os principais conceitos:
oramento pblico, leis oramentrias, plano plurianual, diretrizes oramentarias e oramento anual.
Para uma melhor compreenso do assunto, o controle de contas pblicas subdividido em controle
externo, controle interno e controle social ou privado. Coloca-se em evidencia o controle externo por
meio de seu principal rgo, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e de sua importncia no contexto
do Estado Democrtico de Direito. Tambm ser objeto de exposio as atribuies constitucionais
do TCU: suas atribuies em sentido estrito como fiscalizao de contas, inspees e auditorias e
tambm atribuies de controle e legalidade dos atos, atribuies de providncias praticassem face
de ilegalidades ou irregularidades. Por fim, as atribuies originadas da lei de responsabilidade fiscal
que incidem sobre o TCU.

PALAVRAS-CHAVE: Oramento pblico. Controle de Contas Pblicas. Controle Externo.

Tribunal de Contas da Unio.
 SUMRIO
1 INTRODUO ........................................................................................................................... 3
2 CONCEITOS FUNDAMENTAIS ............................................................................................... 3
2.1 ORAMENTO PBLICO.................................................................................................... 3
2.2 LEIS ORAMENTRIAS ................................................................................................... 4
2.2.1 PLANO PLURIANUAL ................................................................................................ 4
2.2.2 DIRETRIZES ORAMENTRIAS ............................................................................. 5
2.2.3 ORAMENTO ANUAL ............................................................................................... 6
3 CONTROLE DAS CONTAS PBLICAS .................................................................................. 7
3.1 CONTROLE INTERNO ....................................................................................................... 8
3.2 CONTROLE EXTERNO ...................................................................................................... 9
3.3 CONTROLE PRIVADO OU SOCIAL ................................................................................. 9
4 CONTROLE ORAMENTRIO EXTERNO PELO TCU ..................................................... 10
4.1 PANORAMA GERAL ........................................................................................................ 11
4.2 ATRIBUIES CONSTITUCIONAIS DO TCU .............................................................. 11
4.2.1 ATRIBUIES DE FISCALIZAO EM SENTIDO ESTRITO ............................ 12
4.2.1.1 FISCALIZAO DE CONTAS .......................................................................... 12
4.2.1.2 INSPEES E AUDITORIAS ............................................................................ 13
4.2.2 ATRIBUIES DE CONTROLE DE LEGALIDADE DE ATOS ............................ 14
4.2.3 ATRIBUIES DE PROVIDNCIAS PRTICAS EM FACE DE ILEGALIDADES
OU IRREGULARIDADES ....................................................................................................... 14
4.3 ATRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL AO TCU ....................... 15
5 CONCLUSO ........................................................................................................................... 15
1 INTRODUO

Todos os entes, rgos e agentes do Poder Pblico devem aplicar com competncia e
responsabilidade os recursos do Tesouro Nacional. Atender s necessidades sociais e econmicas dos
cidados, distribuir renda, oferecer prestaes de sade, seguridade, transporte e educao, com vistas
ao desenvolvimento do pas de maneira justa e uniforme so finalidades que se buscam alcanar por
meio do bom uso dos valores arrecadados com tributos e outras fontes de recursos. Destarte, torna-se
indispensvel que se utilize o Oramento Pblico como instrumento para gerir eficientemente o uso
da arrecadao.
Devido complexidade, relevncia e envergadura do assunto proposto e tema a ser aduzido,
convm, antes de incidirmos nos aspectos principais da temtica abordada, debruarmo-nos sobre
pontos conceituais essenciais de natureza preliminar, sem o conhecimento dos quais, o estudo frente
torna-se insustentvel e improfcuo. Verifica-se, com efeito, a importncia destes captulos precpuos.

2 CONCEITOS FUNDAMENTAIS

2.1 ORAMENTO PBLICO

Oramento conceituado como a lei peridica que contm previso de receitas e fixao de
despesas, programando a vida econmica e financeira do Estado, de cumprimento obrigatrio,
vinculativa do comportamento do agente pblico1. Contudo, a apresentao do documento
oramentrio em forma de lei apenas uma parte entre muitas dentro de um processo complexo que
visa o cumprimento de vrios objetivos2. Por processo oramentrio entende-se um modelo dinmico,
com vrias etapas, dentre as quais destacam-se a elaborao da proposta oramentria; a discusso,
votao e aprovao da lei oramentria; a execuo do oramento; o controle e avaliao da
execuo oramentria3. O Oramento, como instrumento mediante o qual o Estado atua sobre a
economia, deixa de ser mero documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas
para se constituir no documento dinmico solene de atuao do Estado perante a sociedade, nela
intervindo e dirigindo seus rumos4.

1
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, 3a ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 347.
2
GIACOMONI, James. Oramento pblico 15. ed, ampliada, revista e atualizada - So Paulo: Atlas, 2010. p. 205.
3
Idem, p. 211
4
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, 3a ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 343.
2.2 LEIS ORAMENTRIAS

A Constituio Federal de 1988 estabelece a disciplina bsica do oramento pblico por

meio de regras e princpios que tratam da receita, despesa, cobrana de impostos e previso de
gastos. O art. 165 da CF88 definiu o modelo oramentrio atual, composto por trs leis de iniciativa
do Poder Executivo: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei de
Oramento Anual (LOA).

2.2.1 PLANO PLURIANUAL

O PPA uma lei oramentria que estabelece as aes, programas e metas governamentais de
longo prazo. Constitui os esforos de planejamento de toda a administrao pblica que orienta a
elaborao dos demais planos e programas de governo. Discrimina os objetivos de governo a serem
perseguidos durante o mandato do chefe do poder executivo. Trata-se de planejamento conjuntural
com o intuito de alavancar o desenvolvimento econmico, estimular o equilbrio entre as diversas
regies do Pas e proporcionar a estabilidade econmica, contendo previso de despesas de capital e
outas resultantes de programas de durao continuada5. Para que as despesas sejam realizadas com
xito, o plano plurianual depende de oramento anual. Apesar de ser mera orientao ou programao
que deve ser respeitada pelo Executivo e no ser vinculante ao poder Legislativo na elaborao de
leis oramentrias, o oramento fiscal e o oramento de investimento das empresas estatais devero
estar compatveis com o plano plurianual e nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um
exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a incluso6.
De acordo com a Constituio Federal de 1988, a lei que instituir o plano plurianual
estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada7. So despesas de capital aquelas associadas a investimentos, inverses financeiras e
transferncias de capital8. Os investimentos so as dotaes para o planejamento e a execuo de
obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas
ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos
e material permanente e constituio ou aumento do capital de empresas que no sejam de carter
comercial ou financeiro9. As inverses financeiras so destinadas aquisio de imveis ou de bens

5
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio 18a ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar,
2011. p. 172.
6
Idem. p.173.
7
Constituio Federal de 1988: art. 165, 1o.
8
Lei 4.320/64. Art. 12. .
9
Idem, 4o.
de capital j em utilizao, aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades
de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital, e
constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou
financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros10. Transferncias de capital so as dotaes
para investimentos ou inverses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam
realizar, constituindo-se em auxlios ou contribuies11.
A expresso "programas de durao continuada" interpreta-se, no mbito federal, de maneira
mais restritiva, associando-se s aes que visam prestar servios comunidade, sendo que a
controvrsia se instala quando se pensa que com exceo dos investimentos que tm prazos de incio
e concluso, as demais aes governamentais incluir-se-iam em programas de durao continuada12.
O projeto de lei do PPA, no mbito do Poder Executivo Federal, dever ser encaminhado ao
Congresso nacional em at quatro meses antes do encerramento do exerccio retornado para sano
at o encerramento da sesso legislativa. Para os demais entes o calendrio deve obedecer as
particularidades locais. O ADCT preconiza que o PPA possui vigncia no perodo compreendido
entre o incio do segundo ano do mandato presidencial e o final do primeiro exerccio do mandato
subsequente, extensvel aos demais entes da federao13.

2.2.2 DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A Constituio Federal de 1988 declara que a LDO (lei de diretrizes oramentrias)

compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual,
dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento14. A referida lei possui natureza formal; orientao e sinalizao
para o perodo de um ano e, tal qual o prprio oramento anual, no tem eficcia fora do nexo entre
os Poderes do Estado e no cria direitos subjetivos para terceiros15.
A LDO a lei oramentria que faz a unio entre o Plano Plurianual e a Lei de Oramento
Anual, a qual cumpre diversas funes definidas pela Constituio Federal e Pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. A partir da redao da LC 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal,

10
Idem, 5o.
11
Idem, 6o.
12
GIACOMONI, James. Oramento pblico 15. ed, ampliada, revista e atualizada - So Paulo: Atlas, 2010. p. 221.
13
Idem. p. 222.
14
Constituio Federal de 1988: art. 165, 2o.
15
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio 18a ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar,
2011. p. 174. Conforme o autor, no sendo lei material, no revoga nem retira a eficcia das leis tributrias ou das que
concedem incentivos. A lei de diretrizes , em suma, um plano prvio, fundado em consideraes econmicas e
sociais, para a ulterior elaborao da proposta oramentria do Executivo, do Legislativo e Judicirio que trouxe mais
desajustes que vantagens.
dilatou-se o significado e importncia da LDO, atribuindo-lhe a responsabilidade de disciplinar outros
temas como: o equilbrio entre receitas e despesas, os critrios e forma de limitao de empenho, as
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com
recursos dos oramentos e as condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades
pblicas e privadas. Tambm dever conter as metas fiscais, os riscos fiscais, a programao
financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso, a serem estabelecidos pelo Poder
Executivo trinta dias aps a publicao da lei oramentria, a serem efetivados nas hipteses de risco
de no cumprimento das metas fiscais ou de ultrapassagem do limite da dvida consolidada, a forma
de utilizao e montante da reserva de contingncia a integrar a lei oramentria anual, as
demonstraes trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o custo fiscal das suas
operaes, a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra
renncia de receita16.
Por meio de uma lei complementar definir-se-o os prazos para encaminhamento e devoluo
do projeto de lei diretrizes oramentrias. Contudo, pela ausncia da lei no ordenamento jurdico, no
mbito da Unio, o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias determina que em at oito meses
e meio antes do encerramento do exerccio, a LDO seja encaminhada ao Congresso Nacional e
devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. A aprovao da
LDO deve se dar a tempo de realizar sua finalidade principal, que orientar a elaborao do projeto
de lei oramentria anual17.

2.2.3 ORAMENTO ANUAL

As metas estabelecidas pelo Plano Plurianual e as orientaes dadas pela Lei de Diretrizes
Oramentrias vo servir de base para o Poder Executivo elaborar a Lei Oramentria Anual. O
Oramento, mesmo que esteja definido em trs documentos diferentes, pelo princpio constitucional
da unidade, so harmonizados e integrados finalisticamente, conferindo-lhe o carter de unicidade18.
A LOA, segundo a Constituio Federal, compe-se de trs oramentos: o fiscal, o de investimento
de empresas e o de seguridade social19.
O oramento da seguridade social envolve sade, previdncia social e assistncia social
vinculados administrao direita e indireta, fundos e fundaes criados e mantidos pelo poder
pblico, alm de cobrir despesas classificveis como de seguridade social, como pagamento de
inativos, assistncia a sade dos servidores, etc. O principal oramento o fiscal, por ser mais

16
GIACOMONI, James. Oramento pblico 15. ed, ampliada, revista e atualizada - So Paulo: Atlas, 2010. p. 223.
17
Idem, p. 224.
18
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio 18a ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar,
2011. p. 175
19
Constituio Federal de 1988: art. 165, 5, I, II, III
abrangente e referir-se aos Poderes, fundos, rgos e entidades da administrao direita e indireta,
no se excluindo as fundaes pblicas. Quando a autossuficincia das empresas estatais no se
verifica, passam a fazer parte do oramento. Oramento de investimento das empresas compreende
os investimentos realizados pelas empresas em que o Poder Pblico, direta ou indiretamente, detenha
a maioria do capital social com direito a voto20. Torres salienta que trata-se de uma contribuio para
o equilbrio financeiro cuidar apenas de investimentos e no de transferncia de recursos e emisses
inflacionrias para suprir a ineficincia de empresas estatais.21
Para ser realizada, uma despesa precisa estar prevista na LOA, mas nem todas as despesas
previstas no geram o dever de realizao. Os princpios oramentrios, definidos em lei ou
recomendados pela doutrina, devem nortear a programao de despesas e receitas na LOA, como a
economicidade, a redistribuio de rendas, o desenvolvimento econmico, a equidade entre regies,
entre os entes federados e entre geraes, a legalidade, a clareza, a anterioridade, a anualidade, a
publicidade, a unidade, a universalidade, a exclusividade, a no-afetao, a especialidade e
equilbrio22.
A Constituio Federal e as Leis Orgnicas Municipais definem os prazos que devem ser obedecidos
para o encaminhamento do projeto de lei oramentria anual ao Poder Legislativo, bem como de sua
devoluo para sano, enquanto lei complementar no regular a matria23.

3 CONTROLE DAS CONTAS PBLICAS

Aps o vislumbre dos conceitos iniciais possvel dar incio forma como as contas pblicas
so efetivadas e compreende-las de maneira facilitada. Cabe colocar que a legislao pertinente ao
ponto encontra-se nos artigos 70 a 72 e o artigo 74 da constituio federal da parte em que trata da
fiscalizao contbil, financeira e oramentria.
O artigo 7024 determina em exatas palavras: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas ser
exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada poder.

20
GIACOMONI, James. Oramento pblico 15. ed, ampliada, revista e atualizada - So Paulo: Atlas, 2010. p. 227.
21
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio 18a ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar,
2011. p. 176.

22
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio 18a ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar,
2011. p. 176.
23
GIACOMONI, James. Oramento pblico 15. ed, ampliada, revista e atualizada - So Paulo: Atlas, 2010. p. 233.
24
BRASIL. Constituio, 1988
 Verificamos portanto que trata da fiscalizao econmica e operacional das entidades direta
ou indireta da Unio. Assegurando sua legalidade, legitimidade, renncia e economicidade de suas
receitas. Acrescentado, pela emenda constitucional n 19, de 1998. Que deve prestar contas qualquer
pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que faa uso de qualquer que seja o bem da Unio
devendo receber por parte destas obrigaes de natureza pecuniria.
Prosseguindo ao artigo 71 no qual trata-se do controle externo que acrescenta como auxlio
do Congresso Nacional o Tribunal de Contas da Unio (TCU) determinando suas competncias.
O artigo 72 atua atravs da comisso mista permanente de senadores e deputados, fiscalizar
de investimentos, despesas e/ou subsdios que no foram programados ou aprovados solicitando
autoridade responsvel que preste os esclarecimentos necessrios.
O artigo 74 faz meno necessidade de a tripartio de poderes manterem de forma integrada
o sistema de controle interno, estabelecendo suas competncias.

3.1 CONTROLE INTERNO

A principal funo pretendida pelo controle interno a preveno contra aes ilcitas ou
fraudulentas que tentem incidir na res publica alm da segurana contra a violao de artigos ou
princpios da constituio federal. O controle interno um controle intra-orgnico, pois exercido
por si prprio.
A partir do artigo: CONTROLE DE GESTO: Um Enfoque Contextual e Organizacional
de Josir Simeone Gomes.25 Compreendemos que o sistema de controle faz parte da estrutura e modo
de controle. Essa estrutura de controle deve considerar o contexto social e estratgias de organizao
conhecendo as responsabilidades de todos os administradores dos centros de competncia. Contendo
tambm na estrutura incentivos e informaes.
O controle interno justificado pela ordem administrativa, ordem jurdica e ordem poltica
cabendo portanto responsabilidade de fiscalizao dos atos do Estado. Ou seja tm a funo de
verificar se as metas estipuladas esto sendo alcanadas, como exemplo, a as metas da lei de diretrizes
oramentarias.
Enfim o controle interno atua na organizao, no planejamento, na execuo de atividades
planejadas e na avaliao peridica da forma em que atuada. Ele o instrumento de eficaz gesto
presente no ordenamento jurdico.

25
GOMES, Josir Simeone; SALAS, Joan M. Amat. Controle de gesto: uma abordagem contextual e
organizacional. Disponivel em: <http://www.intercostos.org/documentos/TEXTO3-7.pdf >
3.2 CONTROLE EXTERNO

A diferenciao de interno e externo ocorre pela insero de novos rgos reguladores como
o Tribunal de Contas da Unio (TCU). O TCU tem autonomia administrativa e financeira com
garantias aos seus membros afim de torn-lo independente dos Poderes do Estado.
A partir de outra perspectiva podemos verificar que os rgos de controle externo podem ser
essenciais para a proteo de direitos fundamentais dos cidados. Ocorre isso pelo fato de a
fiscalizao dos gastos pblicos aumenta a efetividade dos servios e polticas sociais por parte do
Estado. Contribuindo para a cidadania e at mesmo ao regime democrtico.
Percebendo que o rgo de controle externo existente nos pases democrticos tem exercido
influncia para a proteo de direitos fundamentais presente nas constituies na medida que exerce
suas funes de fiscalizao contbil, oramentaria, financeira, operacional e patrimonial do governo
ou entidades da administrao direta e indireta no que tange a legalidade, legitimidade, eficincia e
economicidade dos recursos pblicos.
de fundamental importncia ressaltar que o controle da gesto, bem como da aplicao dos
recursos financeiros que so auferidos pelo Estado, seja realizado de forma autnoma e independente,
a fim de que esses recursos sejam convertidos em benefcio da prpria populao deste Estado,
coibindo, assim, que haja desperdcio ou que tais recursos sejam, de alguma forma, desviados.
Com o avano dos setores tecnolgicos surge uma expectativa que a forma de controle ocorra
com mais eficcia na sociedade.
O controle externo aquele exercido por um Poder ou um rgo estranho Administrao
Pblica, como por exemplo, o controle exercido pelo Poder Legislativo, que faz o controle poltico,
e pelo Tribunal de Contas, responsvel pelo controle financeiro. Esse foi o modelo adotado pelos
legisladores para o controle externo no Brasil.
Em suma o controle externo pode ser definido como um conjunto de aes de controle
desenvolvidas por uma estrutura organizacional, contendo procedimentos, atividades e recursos
prprios, que se autotutela, e que foca fiscalizao, verificao e correo dos atos. Que tem como
finalidade evitar ilcitos cometidos dentro da prpria estrutura organizacional.

3.3 CONTROLE PRIVADO OU SOCIAL

H uma correlao entre participao e controle social esto intimamente relacionadas.

atravs da participao na gesto pblica que cidados podem intervir na tomada da deciso
administrativa, orientando a Administrao para que adote medidas que realmente atendam ao
interesse pblico e, ao mesmo tempo, podem exercer controle sobre a ao do Estado, fazendo com
que os representantes assumam suas responsabilidades.
Os direitos dos cidados no se limitam a de quatro em quatro anos escolher seus
representantes, mas tambm de acompanhar de perto, durante todo o mandato, como esse poder
delegado est sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada das decises administrativas.
A participao contnua da sociedade na gesto pblica um direito assegurado pela
Constituio Federal, permitindo que os cidados no s participem da formulao das polticas
pblicas, mas, tambm, fiscalizem de forma permanente a aplicao dos recursos pblicos.
de suma importncia a participao de os cidados na participao da gesto pblica, para
executar o controle social do gasto do dinheiro pblico. A Controladoria-Geral da Unio (CGU) um
dos rgos de controle da correta aplicao dos recursos federais repassados a estados, municpios e
Distrito Federal. No entanto, devido s dimenses do Estado Brasileiro e do nmero muito grande de
municpios que possui, a CGU conta com participao dos cidados para que o controle dos recursos
seja feito de maneira ainda mais eficaz.
Com o auxlio da sociedade em geral ser mais fcil controlar os gastos do Governo Federal
em todo Brasil e garantir, assim, a correta aplicao dos recursos pblicos
Conforme o art. 74, 2, da Constituio Federal, em palavras exatas: "qualquer cidado,
partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio". Este artigo coaduna-se com
o tambm disposto no art. 31, 3, que garante a disposio das Contas dos Municpios por 60 dias
a qualquer pessoa, e com o art. 5, LXXIII, que garante s associaes e outros rgos a defesa dos
direitos pblicos coletivos e difusos, inserindo-se a o papel do Ministrio Pblico. Inclui-se
tambm o artigo 74 inciso II, que insere no contexto as entidades de direito privado.
Decorre disso que o Tribunal de Contas alm de um rgo fiscalizador dos poderes, atua em
conjunto com a comunidade em geral para o exerccio dos direitos.
Findo os captulos anteriores, ambos de carter introdutrio e preliminar, urge, nesse
momento, passarmos, finalmente, ao exame do tema principal deste presente trabalho, qual seja, o
controle externo do oramento pblico perpetrado pelo Tribunal de Contas da Unio, propriamente
dito.

4 CONTROLE ORAMENTRIO EXTERNO PELO TCU

Conforme j exposto anteriormente, compete, segundo a dico do artigo 71 da Constituio

de 1988, ao Congresso Nacional a realizao do controle externo, sendo que essa atribuio
legislativa se dar com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. As funes deste, desse modo,
esto delineadas, mais especificamente, nos incisos que compem o artigo mencionado, e que sero
o objeto de nossa pesquisa doravante, configurando, no todo, o estudo completo do controle das
contas pblicas pela gide do Tribunal de Contas da Unio.
4.1 PANORAMA GERAL

Como conceito genrico, mas pedaggico, tem-se o Tribunal de Contas como rgo auxiliar
do Poder legislativo que tem por competncia fiscalizar as despesas da administrao, com vistas ao
reconhecimento e apurao de ilegalidades e irregularidades. Nesse sentido, apresenta-se como rgo
tcnico, que julga contas, produz pareceres e realiza inspees (grifo do autor).26
Uma importante ressalva faz-se mister expor: os diversos incisos que sero estudados
sequncia cingem-se em elencar as funes tcnicas do Tribunal de Contas, no entanto no
mencionam qualquer possibilidade de controle jurisdicional efetivo, qual ocorre nos tribunais
pertencentes ao organograma da estrutura do Poder Judicirio.27 Dessarte, segundo tendncia atual
do Supremo Tribunal Federal28, deve-se considerar a limitao das atribuies do Tribunal de Contas
quelas taxativamente arroladas nos incisos do artigo 7129 da Constituio.
Outrossim, ainda no que concerne ao panorama geral e s caractersticas gerais do Tribunal
de Contas, ocorre que, por fora da determinao contida no artigo 75 da Constituio30, todas as
normas relativas organizao, composio e fiscalizao do TCU, aplicam-se, igualmente, aos
Tribunais de Contas equivalentes em nvel estadual e municipal, como os Tribunais de Contas dos
Estados e os Conselhos e Tribunais de Contas dos Municpios.

4.2 ATRIBUIES CONSTITUCIONAIS DO TCU

Com vistas ao estudo percuciente dos 11 (onze) incisos do artigo 71 da Constituio, parece-
nos bastante proveitoso e didtico a formulao proposta pela insigne autora Tathiane Piscitelli, a
qual segrega as atribuies do Tribunal de Contas da Unio em trs blocos diversos sob os quais
podem ser analisados, so eles: (i) atividades de fiscalizao em sentido estrito; (ii) controle de
legalidade de atos; e (iii) providncias prticas diante de ilegalidades ou irregularidades.
Os incisos I, II, IV, V, VI e VII compreendem as atividades de fiscalizao em sentido estrito
e podem ser divididas em fiscalizao de contas e realizao de inspees e auditorias.

26
Cf. PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro esquematizado. So Paulo: MTODO; Rio de Janeiro: Forense, 2012.
pg. 215.
27
Idem
28
A esse respeito, cita-se a Medida Cautelar no Mandado de Segurana n 27796, o qual contm considerao de destaque
do ilustre Ministro Gilmar Mendes em sua apreciao acerca do tema.
29
O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio
[...].
30
As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
 A seu turno, a atividade de fiscalizao ou controle da legalidade de atos contemplada pelo
inciso III.
Por fim, os incisos VIII, IX, X e XI referem-se ao ltimo bloco de funes do Tribunal de
Contas da Unio; tratam da realizao de atos concretos em virtude da averiguao de ilegalidade ou
irregularidade no exerccio das competncias outrora abordadas.

4.2.1 ATRIBUIES DE FISCALIZAO EM SENTIDO ESTRITO

4.2.1.1 FISCALIZAO DE CONTAS

A teor do inciso I31 do artigo 71 da Constituio, o Tribunal de Contas da Unio ir realizar

um parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica. O escopo desse parecer avaliar os
gastos e dispndios do governo pelo perodo de um ano, isto , de um exerccio financeiro, sem ,
contudo, e, aqui, ressalta-se, julg-las atribuio esta conferida, exclusivamente, ao Congresso
Nacional que a exercer nos termos do art. 166, 1, da Constituio.
No que respeita ao controle exercido sobre as contas, o inciso II determina que o Tribunal de
Contas ir julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da administrao direta e indireta, alm das contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico32.Observe-se, por oportuno,
que a funo supracitada engloba no a simples apreciao, mas, tambm, a prerrogativa de
julgamento das contas pblicas. No se trata, apenas, de uma opinio tcnica acerca dos gastos
pblicos, mas sim de uma avaliao de mrito acerca da regularidade das despesas realizadas,
apregoa Piscitelli. Decorrncia disto se manifesta no fato de o Tribunal de Contas poder considerar
irregulares os dispndios concretizados, e, por conseguinte, poder aplicar sanes aos responsveis.
Exemplificando a atuao do Tribunal de Contas com base no inciso II, alude-se ao Acrdo n 801-
09/08-2, prolatado na sesso de 1 de abril de 2008, e de relatoria do distinto Ministro Augusto
Sherman Cavalcanti, em que se analisou uma tomada de contas especial em desfavor do ex-prefeito
do Municpio de Bacabal, no Estado do Maranho, para apreciar a aplicao de recursos transferidos
para a implementao do Programa de Erradicao do Trabalho infantil.33

31
apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
32
PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro esquematizado. So Paulo: MTODO; Rio de Janeiro: Forense, 2012. Pg.
217.
33
Trecho da ementa em que se verifica a atuao do Tribunal de Contas fundamentado no inciso II: 7. Em vista dessas
consideraes, no tendo sido comprovada a regular aplicao dos valores disponibilizados pela Unio, entendo que os
elementos constantes dos autos ensejam o julgamento pela irregularidade das contas, condenando-se o responsvel em
dbito pelo total dos recursos repassados, atualizados a partir da data em que os valores foram efetivamente
disponibilizados ao gestor, aplicando-se lhe, ainda, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
 Ainda sobre a competncia do Tribunal de Contas da Unio, o inciso V34 do art. 71 prev
outra funo: a de fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais em que a Unio participe
do capital social, seja de forma direta ou, mesmo, indireta. Um exemplo tpico e claro dessa atribuio
seria o caso da Usina de Itaipu, em que; tratando-se de empresa binacional, constituda nos termos de
tratado internacional celebrado entre Brasil e Paraguai, da qual a Unio conta com participao no
capital social; pode-se haver a fiscalizao das contas nacionais da empresa pelo Tribunal de Contas
da Unio.
Igualmente, o inciso VI35 disciplina a fiscalizao da aplicao de recursos repassados pela
Unio aos Estados, Distrito Federal ou Municpios. Com o propsito de exemplo, refere-se ao acrdo
supramencionado, que trata sobre valores viabilizados pela Unio e gastos pelo Municpio de
Bacabal, no Estado do Maranho, para o fim da implementao do Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil. Sendo inequvoca a provenincia dos recursos da Unio, cabe ao Tribunal de
Contas fiscalizar a idnea aplicao dos mesmos. Isso decorre, essencialmente, do fato de a
transferncia ser oriunda da Unio, e, portanto, pretender-se avaliar se a aplicao de subsdios que,
originariamente, pertenciam a Unio e que, posteriormente, foram repassados unidades da
Federao foram, realmente, realizadas conforme parmetros de lisura e retido e para o que foram
designadas.

4.2.1.2 INSPEES E AUDITORIAS

Finalmente, quanto a outras atividades, tambm relativas a fiscalizao pelo Tribunal de

Contas, as inspees e auditorias, so pertinentes o inciso IV36, inicialmente, e, tambm, o inciso
VII37. O disposto no inciso IV determina que o Tribunal poder realizar inspees e auditorias nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades
referidas no inciso II. Referidos atos podero ser realizados por iniciativa prpria ou a pedido do
Poder Legislativo, genericamente falando, ou de alguma Comisso Tcnica ou de Inqurito, os quais
sero informados acerca do resultado dessas auditorias e inspees, nos termos do inciso VII. 38

34
fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta
ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
35
fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio.
36
realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito,
inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II.
37
prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das
respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre
resultados de auditorias e inspees realizadas.
38
PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro esquematizado. So Paulo: MTODO; Rio de Janeiro: Forense, 2012. pg.
220.
4.2.2 ATRIBUIES DE CONTROLE DE LEGALIDADE DE ATOS

No que tange fiscalizao ou controle da legalidade de atos, quem se pronuncia acerca o

inciso III39 do artigo 71 da Constituio. Destarte, determina, basicamente, o dispositivo que o
Tribunal de Contas dever apreciar a legalidade da admisso de pessoal, tanto da administrao direta
quanto indireta, e, ainda, da concesso dos benefcios de aposentadorias, reformas e penses.40 Nada
obstante isso, a mesma disposio ainda comporta duas excees; a primeira relaciona-se legalidade
de admisso de pessoal, no qual ficam salvas do controle do Tribunal as nomeaes para cargos em
comisso; j a segunda, diz respeito concesso de aposentadorias, reformas e penses, que no
sofrero anlise do Tribunal de Contas se se tratarem de melhorias posteriores que no alterem o
fundamento legal do ato concessrio inicial.

4.2.3 ATRIBUIES DE PROVIDNCIAS PRTICAS EM FACE DE ILEGALIDADES OU

IRREGULARIDADES

Por fim, importa abordar o ltimo bloco de atribuies constitucionais do Tribunal de Contas
da Unio, qual seja, aquele relativo realizao de atos concretos em virtude da verificao de
ilegalidade ou irregularidade no exerccio de competncias. As providncias prticas que o Tribunal
dever adotar esto previstas nos incisos VIII a XI do artigo 71.
Primeiramente, conforme o inciso VIII41, o Tribunal poder cominar sanes previstas em lei
quando da averiguao de irregularidade ou ilegalidade nas despesas pblicas, caso este em que
haver a cobrana de multa proporcional ao dano causado ao Errio Pblico, e a deciso referente
ter eficcia de ttulo executivo, por efeito do 3 do artigo 71.
Alm da possibilidade de aplicar sanes, o Tribunal de Contas da Unio, poder, tambm,
estabelecer um prazo para que a irregularidade ou ilegalidade seja sanada; o que apregoa o inciso
IX42 do artigo 71.

39
Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao
direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo
de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio.
40
A esse respeito, cumpre destacar a Smula Vinculante n3, que afastou a observncia dos princpios do Devido Processo
Legal, o contraditrio e a ampla defesa, nos processo do Tribunal que tenham por objeto a avaliao dos benefcios de
aposentadorias, reformas e penses. O inteiro teor da Smula: Nos processo perante o tribunal de contas da Unio
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicia de
aposentadoria, reforma e penso.
41
aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em
lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio.
42
assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se
verificada ilegalidade.
 Da mesma forma, na hiptese desse prazo no ser observado, o Tribunal tem a faculdade de
determinar sua sustao, por eficcia do inciso X43, comunicando, com efeito, a deciso Cmara
dos Deputados e ao Senado Federal.44
Todavia, ressalva-se que, de acordo com os 1 e 2 do artigo 71, caso a irregularidade ou
ilegalidade seja referente execuo de um contrato administrativo, o ato da sustao dever ser
produzido pelo Congresso Nacional, que ir solicitar ao Poder Executivo que adote as medidas
cabveis visando regularizao da situao.45 Se nem o Congresso Nacional nem o Poder Executivo
adotarem medidas almejando sanar o vcio descoberto pelo Tribunal de Contas, ento, o mesmo
deliberar a respeito.
A ltima atribuio do Tribunal de Contas da Unio est situada no inciso XI46 do art. 71. Ela
confere competncia ao Tribunal para representar abusos ou, mesmo, irregularidades ao Poder
competente.

4.3 ATRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL AO TCU

Ademais, a Lei de Responsabilidade Fiscal igualmente trata da fiscalizao e controle da

gesto dos valores pblicos em seu artigo 5947, e adiciona aos propsitos j previstos na Constituio
vistos anteriormente outros, tais quais, sinteticamente, a observncia de condies e limites para
o endividamento e para despesas com pessoal, bem como do controle da destinao de recursos
obtidos com a alienao de ativos financeiros; a verificao do cumprimento das metas firmadas na
LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias). Nesses casos, o Tribunal atua como auxiliar no s do
Legislativo, mas, tambm, como rgo tcnico disposio dos outros Poderes, na busca pelo maior
controle e responsabilidade na gesto do dinheiro pblico, leciona Piscitelli.

5 CONCLUSO

43
sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado
Federal.
44
PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro esquematizado. So Paulo: MTODO; Rio de Janeiro: Forense, 2012. pg.
222.
45
Idem
46
representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
47
O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada
Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se
refere a: [...].
 REFERNCIAS

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