La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad repensando los paradigmas de la Titulo

titulacin
Cavero Velaochaga, Miguel - Autor/a Autor(es)
Dimensiones del hbitat popular latinoamericano En:
Quito Lugar
FLACSO Ecuador Editorial/Editor
Instituto de la Ciudad
CLACSO
2012 Fecha
Coleccin
Derechos de propiedad; Zonas urbanas; Polticas pblicas; Mercado de tierras; Temas
Vivienda; Ttulos de propiedad; Propiedad; Derecho a la tierra; Per;
Captulo de Libro Tipo de documento
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/gt/20120410110400/gthi2-21.pdf URL
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La necesidad de consolidar el
derecho a la ciudad repensando
los paradigmas de la titulacin
Miguel Cavero Velaochaga*

Resumen
El presente trabajo no slo permite conocer los antecedentes, resultados y perspectivas de
la poltica de titulacin de la propiedad aplicada en el Per, desde la creacin del
Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal, Cofopri en 1996 mediante el
Decreto Legislativo N 803, sino tambin, sobre la base de diversas investigaciones espe-
cializadas y la participacin directa del autor durante el diseo y ejecucin de dicha pol-
tica pblica, pretende colocar en agenda la necesidad de vincular la regularizacin jurdi-
ca con la regularizacin urbanstica, de tal manera que la titulacin contribuya a realizar
el derecho a la ciudad.

Palabras clave: Titulacin, propiedad, registro.

Abstract
The present work not only allows us to learn of the background, results and perspectives
of the policies for granting ownership titles applied in Peru, since the creation of the
Organism for the Formalization of Informal Property (Cofopri in Spanish) in 1996
through the Legislative Decree No. 803 but also, based on several specialized investiga-
tions and the direct participation of the author during the design and execution of said
public policy, attempts to place in the agenda the need to link the legal regularization with
urban regularization so that ownership recognition can contribute to realize the right to
the city.

Keywords: Ownership titles, property, registry.

* Abogado nacido en Lima. Desde 1992 est vinculado a proyectos financiados por el Banco
Mundial enfocados en Vivienda Social, Derechos de Propiedad Inmueble y Acceso al Registro
Inmobiliario. Es fundador de COFOPRI (1996), y ha participado directamente en el diseo de

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 Miguel Cavero Velaochaga

Los paradigmas y su correspondiente punto de quiebre han marcado los

grandes momentos de la historia de la humanidad. Por ello, ese necesario
empezar considerando que en el Per, aproximadamente desde el ao
1961 y hasta la fecha, en trminos de poltica pblica, un paradigma es la
regularizacin de la tenencia informal de suelo urbano mediante la titu-
lacin individual masiva.
Ahora bien, no es posible encontrar una explicacin suficiente de la
razn por la cual desde entonces se aborda el tema de esa manera. No obs-
tante, intentaremos brindar una.
Como en la mayora de ciudades de Amrica Latina, en Lima, la ocu-
pacin del suelo con fines de vivienda ha ocurrido de manera informal,
siguiendo una lgica de la necesidad, segn la definicin del profesor
Pedro Abramo (2003)1. Las primeras ocupaciones que ocurrieron fueron
denominadas barriadas, trmino peyorativo que deviene de la palabra
barrio. Segn diversas investigaciones, las primeras de ellas aparecieron a
fines de los aos cuarenta, creando un problema que se mantuvo sin solu-
cin por aos.
El socilogo peruano Gustavo Riofro (1978), citando un texto de la
revista peruana Caretas, en su nmero de abril de 1960, dice: La barria-
da lo ofende todo. Ofende la vista, ofende el olfato y ofende el corazn.
Es un inmundo lupanar en donde la vida humana se prostituye cada da
y es, en verdad, la viga en el ojo de los limeos. Quiz por este tipo de
visin que la sociedad limea tena del tema desde los aos 40, entre 1945
y 1996 se asign un trmino higienista para denominar al procedimien-
to de regularizacin de la tenencia informal en asentamientos informales:
se lo llamaba saneamiento fsico legal de asentamientos humanos.

la metodologa y procesos que aplica la entidad para regularizar propiedad inmueble en el mbi-
to urbano. Es consultor, docente universitario, conferencista y docente de Derecho Urbanstico
en la Plataforma de Educacin a Distancia para Amrica Latina del Lincoln Institute of Land
Policy.
1 Para Abramo, la forma en que los pobres acceden al suelo urbano se puede entender a partir de
tres grandes lgicas de accin social: 1) lgica del Estado, 2) lgica del mercado, y 3) lgica de
la necesidad. En resmen, podemos decir que en la primera de ellas los individuos y la socie-
dad civil se someten a los lineamientos de poltica del Estado; en la segunda, el mercado define
qu se oferta y que se adquiere; y en la tercera, se trata de una accin colectiva que busca suplir
una necesidad sobre la base de carencias econmicas o pobreza.

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

Se dice que en algn momento el nmero de personas que vivan en

las barriadas era tal, que el Estado decidi regularizar masivamente y
entregar ttulos individuales como mecanismo de control que evitara su
expansin y, por consiguiente, la ocupacin desordenada del territorio.
Esto habra sido una decisin estratgica de los altos mandos militares,
quienes, han gobernado el Per por aos. Sea cual fuere la explicacin,
desde entonces, y hasta la fecha en que se escribe el presente trabajo, el
paradigma de la titulacin masiva se ha mantenido en el Per.

Antecedentes de la reforma del sistema de titulacin de la propiedad

predial en el Per y de la creacin de Cofopri

Antes de abordar los antecedentes, es necesario sealar que, entre los aos
1945 y 1996, la funcin de entregar ttulos de propiedad en los asenta-
mientos humanos ubicados en zonas urbanas ha ido saltando entre la
municipalidad provincial y el Gobierno central, quien la ejerca a travs
de alguna de sus entidades creada con tales fines. As, entre 1945 y 1981,
la funcin estuvo a cargo a cargo del Gobierno central; entre 1981 y 1985
a cargo de las municipalidades; entre 1986 y 1989 a cargo del Gobierno
central nuevamente; y entre 1989 y 1996 a cargo de las municipalidades.
Desde el ao 1996 en adelante la funcin ha estado a cargo del Organismo
de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri), entidad pertene-
ciente al Gobierno central, creada en el marco de una reforma institucio-
nal que buscaba establecer un nuevo sistema de titulacin de la propiedad
y cuyo objeto era acabar con las deficiencias del sistema anterior.
Ahora bien, cules eran esas deficiencias del sistema anterior?

Dada la cantidad de procedimientos que se deban hacer y la cantidad

de veces que la persona deba desplazarse hasta la ventanilla pblica,
segn un estudio elaborado por el Instituto Libertad y Democracia
(ILD), el costo del ttulo en las municipalidades lleg a alcanzar los
2.156 dlares americanos, y los trmites demoraban ms de 3 aos.
El ttulo de propiedad entregado por las entidades municipales o el
Gobierno central no estaba inscrito en el registro de la propiedad

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 Miguel Cavero Velaochaga

inmobiliaria, lo que produca duplicidades respecto a un mismo lote.

Esto suceda debido a que, en el caso de la propiedad inmobiliaria, en
el Per existe lo que se denomina Sistema Registral Declarativo. En
dicho contexto, la inscripcin registral es opcional, pues la adquisicin
de derechos de propiedad se consuma fuera del registro, simplemente
con el consentimiento de quienes intervienen. Sin embargo, quien
recibe la tutela del Estado (seguridad jurdica) en caso de un conflicto
por mejor derecho de propiedad es aqul que se inscribe primero en el
registro.
No haba estudio legal y tcnico previo a la titulacin, por lo que los
ttulos individuales entregados no eran seguros (las reas individuales
reconocidas podan encontrarse sobre zonas en las que existan dere-
chos reconocidos con anterioridad). Si se daba un caso de superposi-
cin de derechos, prevaleca el ttulo de mayor antigedad, con lo cual
el ttulo entregado perda su valor. As, llegaron a presentarse casos de
titulacin sobre terrenos de propiedad privada, terrenos con derechos
mineros, zonas de riesgo, zonas de patrimonio arqueolgico, etc. En
algunos casos haba multiplicidad de derechos superpuestos.

Ahora bien, entre los antecedentes clave que marcaron la pauta para la
reforma del sistema de titulacin de la propiedad en el Per, podemos
citar los siguientes:

La Ley de Titulacin de Asentamientos Informales (Ley 13.517). Se

emiti en el ao 1961 y ha sido considerada como la primera ley en
su gnero en Latinoamrica, as como una de las mejores. En los aos
subsiguientes, las normas legales han seguido el modelo de regulariza-
cin jurdica planteado en esta norma.
La influencia de Hernando de Soto. Discrepemos o concordemos con
sus ideas, es indudable que el Dr. Hernando de Soto, con la publica-
cin de su libro El otro sendero (1986), logr colocar en la agenda
nacional e internacional el tema de la necesidad de que los pobres
cuenten con un ttulo de propiedad como mecanismo para mejorar su
calidad de vida, pues ello permite diversas alternativas: transferencias,
acceso crdito, inversin segura en construccin, etc.

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

La accin del Instituto Libertad y Democracia (ILD). Ya que los ttu-

los de propiedad que se entregaban no estaban inscritos en el Registro
Inmobiliario, a finales de los ochentas, el ILD promovi reformas al
sistema de derechos de propiedad, gracias a lo cual se emitieron los
Decretos Legislativos 495 y 496, que buscaban promover el acceso al
Registro Inmobiliario evitando las duplicidades mencionadas y mejo-
rar el mercado del crdito.
La Conferencia Hbitat II. Llevada a cabo en Estambul en 1996, en
la que se trataron dos temas clave: Vivienda adecuada para todos y
Desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en un mundo en
proceso de urbanizacin. Result un referente importante para lo que
se buscaba: el horizonte de la nueva poltica de formalizacin de la
propiedad informal, entendida la formalizacin como una solucin
integral (tcnica, jurdica y fsica) que deba sustituir a la mera titula-
cin.
La creacin del Cofopri. Desde su creacin en 1996, la poltica de
regularizacin de la tenencia informal de suelo urbano se ejecuta
mediante la entrega de un ttulo de propiedad debidamente inscrito
en el Registro Inmobiliario. Tambin desde entonces la formalizacin
de la propiedad predial constituye poltica prioritaria en el Per.

La reforma del acceso a la propiedad formal en el Per

Los objetivos claves de esta reforma fueron los siguientes:

Otorgar proteccin legal (seguridad jurdica) por parte del Estado, a

los pobres y emprendedores. Como se ha sealado, el objetivo era evi-
tar duplicidades y dotar de herramientas de desarrollo a los pobres,
pero tambin a los emprendedores, pues era evidente que en los asen-
tamientos informales habitaban muchos emprendedores que requer-
an mecanismos formales para asegurar su inversin.
Incorporar el patrimonio inmobiliario del sector informal al mercado
y dotarlo del mximo valor posible de uso e intercambio. Se encontr
evidencia de que en los asentamientos informales haba una conside-

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 Miguel Cavero Velaochaga

rable inversin en fierro y ladrillo, pero que no existan documentos

para acreditarla ni valorizarla, lo que impeda su transferencia en con-
diciones formales. Para tales fines, era necesaria la titulacin indivi-
dual.
Permitir que la titulacin logre beneficios socioeconmicos, de tal
manera que en las zonas tituladas hubieran cambios concretos.
Consolidar un slido sistema de derechos de propiedad con herra-
mientas tcnico-legales para la determinacin de la ubicacin fsica
exacta de la propiedad, as como su defensa y transferencia sin limita-
ciones.

La Creacin del Organismo de Formalizacin Informal (Cofopri)

En el ao 1996, mediante el Decreto Legislativo n. 803 (Ley de

Promocin del Acceso a la Propiedad Formal), se cre el Cofopri, mxi-
mo ente rector para el saneamiento fsico legal de asentamientos huma-
nos en el Per, con el fin de aplicar economas de escala en las interven-
ciones y lograr un mayor impacto. Dicha institucin centraliz todas las
competencias vinculadas a la titulacin.
Desde la perspectiva del suscrito, el sistema de acceso a la propiedad
formal establecido con la creacin del Cofopri tiene dos ejes fundamen-
tales:

La formalizacin de la propiedad informal.

El fomento del acceso al Registro Inmobiliario.

Como se ha sealado, a diferencia del sistema anterior, el Cofopri entre-

ga el ttulo de propiedad debidamente registrado.

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

Metodologa del proceso de formalizacin a cargo del Organismo

de Formalizacin Informal en zonas urbanas

El primer paso, denominado diagnstico de la informalidad, supo-

ne identificar todos lo focos de informalidad predial urbana en deter-
minada zona, distrito o regin. Es pertinente precisar que, para que un
asentamiento informal sea formalizado por el Cofopri, la ocupacin
debe haber ocurrido hasta el 31 de diciembre de 2004. Debe quedar
claro que, a la fecha en que se escribe el presente trabajo, en el Per no
se regularizan las nuevas ocupaciones informales2.
El segundo paso es la denominada formalizacin integral, que con-
siste en la elaboracin de planos y la ejecucin de procedimientos de
regularizacin a nivel matriz. Se trata de regularizar a nivel general,
produciendo dos tipos de planos: el plano perimtrico y el plano de
trazado y lotizacin, este ltimo contiene cada uno de los lotes indi-
viduales, las vas y los lotes de uso comunitario.
El tercer paso se denomina formalizacin individual o calificacin
del poseedor individual. El resultado de este trabajo es la titulacin
individual. Aunque, como hemos sealado, la ocupacin a nivel gene-
ral debe haber ocurrido hasta el 31 de diciembre de 2004, a nivel indi-
vidual se trata de hacer un trabajo casa por casa con el objeto de deter-
minar que la persona haya residido un ao en el lote y tenga docu-
mentos que le permitan demostrar esto.
El cuarto paso es la inscripcin del ttulo de propiedad en el Registro
Inmobiliario, lo cual se realiza como paso previo a la entrega definiti-
va del ttulo.

2 La Ley 28.687 (2004) establece que slo se entregarn ttulos de propiedad a quienes hayan ocu-
pado hasta el 31 de diciembre del ao 2004, por lo que en el Per ya no se titulan nuevas
tomas o invasiones. Se debe sealar que existe un amplio archivo de imgenes satelitales y
fotos areas que permiten establecer las fechas de ocupacin, evitando titular a quienes han ocu-
pado despus de la fecha indicada.

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 Miguel Cavero Velaochaga

Anlisis del impacto de la titulacin de la propiedad en el Per

A nivel especfico, las reformas generadas con motivo de la creacin del

Cofopri han generado lo siguiente:

Mejores condiciones para realizar actos posteriores de disposicin de

la propiedad (hipotecas, transferencias por herencia o independizacio-
nes).
Como en la mayora de pases, los sistemas legales en general resultan
engorrosos, y en lo particular no estn pensados para quienes pertene-
cen a los sectores populares. La idea al momento de crear el Cofopri
no era la mera entrega de un ttulo, sino tambin generar un marco
legal e institucional sostenible para el mismo. El marco legal aproba-
do para la formalizacin ha establecido mecanismos y procedimientos
simplificados que facilitan la realizacin de los segundos actos. Sin
embargo, existe evidencia y algunas investigaciones realizadas por
encargo del Banco Mundial, que sealan de manera preliminar, que
alrededor del 40% de los predios formalizados entre los aos 1996 y
2010 habran retornado a la informalidad, debido a que los actos pos-
teriores a la titulacin no han sido inscritos en el Registro
Inmobiliario.
Al respecto, una encuesta realizada por el Cofopri en el ao 2004
demostr que la gran mayora de la gente que vive en los sectores
populares no inscribe los nuevos actos vinculados a su propiedad, sim-
plemente porque desconoce los procedimientos a seguir.
Todo lo expresado nos lleva a sealar que en el Per urge refor-
zar los programas de cultura registral y adems repensar los procedi-
mientos del Registro Inmobiliario para simplificarlos, revisando inclu-
so los costos. De lo contrario, segn la progresin mostrada, en los
prximos 14 aos el porcentaje de predios formalizados por el Cofopri
que retornara a la informalidad por no inscribir segundos actos en el
Registro Inmobiliario podra llegar al 100%.

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

Incremento del valor del predio.

Segn se seala en un estudio elaborado por el Instituto Libertad y
Democracia (ILD), los lotes formalizados han incrementado su valor
en un promedio de 925 dlares americanos, lo que corresponde al
25%.

Acceso a servicios pblicos y mayor inversin en mejoras a la propie-

dad formalizada.
Con derechos definidos como resultado de la formalizacin, se ha
mejorado notablemente el acceso a los servicios pblicos. As mismo,
dada la percepcin de seguridad de los propietarios, ha existido mayor
inversin en mejoras a la propiedad formalizada.

Mayor actividad crediticia.

Segn un estudio del Instituto Libertad y Democracia (ILD), el
monto de crditos hipotecarios se increment de 66 millones a 465
millones de dlares. No obstante, en la actualidad no existen indica-
dores claros que demuestren una dinamizacin del crdito luego del
ao 2004 hasta la fecha.

La formalizacin contribuy al empoderamiento de la mujer.

Segn estudios efectuados por Erica Field para la Universidad de
Princeton (2004), la formalizacin contribuy al empoderamiento de la
mujer. Se estima que aproximadamente 750.000 mujeres pobres obtu-
vieron titularidad sobre sus predios. Incluso hubo una reduccin de la
natalidad, dado que ahora ambos cnyuges podan salir a trabajar.
En el plano de las reformas legales, en algunos casos hubo un
importante enfoque de gnero. Al respecto se emitieron dispositivos
legales para que las esposas abandonadas por sus esposos y que se man-
tenan casadas al momento de las acciones de titulacin, recibieran el
ttulo de manera individual, sin beneficiar al esposo que las haba
abandonado. Esta reforma legal se hace debido a que en el Per,
durante la vigencia del matrimonio, la adquisicin de derechos supo-
ne beneficios para ambos cnyuges, an cuando no vivan juntos, dado
que conforman lo que en derecho se denomina sociedad conyugal.

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 Miguel Cavero Velaochaga

Impacto econmico e institucional

En lo que respecta al impacto econmico e institucional de las refor-
mas con motivo de la creacin del Cofopri, segn informacin del
Instituto Libertad y Democracia (ILD), hubo una considerable reduc-
cin de las barreras del acceso a la formalidad. Por ejemplo, el proce-
so para la adjudicacin de un terreno, antes de la reforma tena una
duracin de 43 meses con la realizacin de 207 pasos administrativos
y la visita a 48 oficinas pblicas. Despus de la reforma, el proceso se
redujo a 2 meses y con la intervencin de 2 instituciones pblicas:
Cofopri y la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos
(Sunarp), entidad a la que pertenece el Registro Inmobiliario, que es
donde se inscriben los ttulos entregados por el Cofopri.
En lo que respecta a los costos de la formalidad, segn investi-
gaciones del Instituto Libertad y Democracia (ILD), obtener un ttu-
lo de propiedad antes de la reforma costaba 2.146 dlares, lo que
representaba 4,8 aos de un sueldo bsico promedio. Este costo era
mayor al costo del lote. Despus de la reforma, el costo por ttulo lleg
a 35 dlares (ms 10 dlares que deben pagarse por el registro).
Todo el trabajo de titulacin en terrenos del Estado que ha reali-
zado el Cofopri en zonas urbanas desde 1996 ha sido gratuito.
Igualmente, segn fuentes de dicha entidad, al ao 2008 el costo por
ttulo era de 110 dlares en promedio, cifra mayor a los 53 dlares que
costaba en 1996 cuando empez a operar la entidad. Esto se debe a
que las zonas pendientes de formalizar se encuentran dispersas y son
de menor nmero, lo que ya no permite aplicar economas de escala
para reducir costos.

Balance y anlisis de la poltica de formalizacin de la propiedad

urbana aplicada en el Per entre 1996 y 2010

Sin duda alguna, principalmente por las razones expresadas al final del
acpite anterior, resulta necesario repensar la estrategia de intervencin
del Organismo de Formalizacin Informal - COFOPRI y considerar que
ya no es viable la titulacin masiva, sino ms bien la titulacin selectiva o

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

espordica. En el balance, se debe sealar lo siguiente:

La formalizacin de la propiedad ha tenido innegables logros cuanti-

tativos, pues se han regularizado jurdicamente casi 3 millones de lotes
urbanos.
Como ya hemos visto, el sistema aplicado por el Cofopri es rpido y
desburocratizado, por cuanto, como se ha sealado, intervienen slo 2
instituciones pblicas: El Cofopri y la Superintendencia Nacional de
los Registros Pblicos (Sunarp).
A diferencia de los aos ochenta, los actores clave ya han comprendi-
do que el ttulo de propiedad es slo un comienzo, y que no supone
necesariamente crdito, servicios o capital. Es evidente que la poltica
de formalizacin se encuentra en una etapa de papelizacin, y que
an faltan desarrollar las etapas subsiguientes. Ya que el Cofopri slo
hace regularizacin jurdica y otorga derechos de propiedad sobre el
suelo, desde nuestra perspectiva, la siguiente etapa del programa de
formalizacin a cargo de la entidad debe ser la regularizacin urbans-
tica.
Si bien es cierto que el Instituto Libertad y Democracia (ILD) inter-
vino en el diseo y la concepcin del Cofopri, como institucin en
1996, el diseo y la ejecucin de la metodologa de trabajo en zonas
urbanas que se aplica hasta la fecha estuvo ntegramente a cargo de
tcnicos pertenecientes al Gobierno central, pertenecientes al personal
del Cofopri.
De acuerdo a su norma de creacin (el Decreto Legislativo 803), al
iniciar sus actividades, el Cofopri slo poda otorgar ttulos a quienes
hubieran ocupado antes del 22 de marzo de 1996. Luego se ampli
este plazo hasta llegar al 31 de diciembre de 2004. Esta poltica de
amnistas sin duda contribuy a la ocupacin informal de tierras, lo
cual quiere decir que la poltica de titulacin de alguna manera incen-
tiv las ocupaciones informales o ilegales de tierras en lugar de contri-
buir al acceso ordenado al suelo y al consecuente crecimiento ordena-
do de la ciudad.
Muchas de las zonas formalizadas an no se incorporan a la ciudad.
La intervencin del Estado se ha dado exclusivamente para la entrega

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 Miguel Cavero Velaochaga

del ttulo, pero no existen obras complementarias de desarrollo urba-

no en las zonas formalizadas, por ejemplo, vas que incorporen las
zonas formalizadas al tejido urbano. En ciudades como Lima, donde
no existe metro ni un sistema de transporte urbano masivo, a los
pobladores de las zonas de la periferia les toma, en promedio, cuatro
horas llegar y salir de sus trabajos (dos horas de ida y dos de vuelta),
lo cual significa media jornada de trabajo. Recin para junio de 2010
estuvo previsto el inicio de actividades de El Metropolitano, un
medio de transporte masivo rpido, a cargo de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con un esquema operativo similar al
Transmileno de Bogot o al Transantiago de Santiago de Chile. Se
espera que esto contribuya a mejorar los problemas de transporte que
tiene la poblacin de la zonas urbanas de la periferia.
En muchas de las zonas en las que se han entregado ttulos, el entor-
no urbano sigue presentando carencias en infraestructura o servicios
esenciales. De all que sea necesario que la titulacin forme parte de
una poltica integral que fomente el acceso a la vivienda digna, enten-
diendo el trmino vivienda como el espacio fsico para vivir y su
entorno.

Algunas propuestas para la redefinicin de la poltica de titulacin de

la propiedad en el Per

La titulacin debera ser el punto de partida de una poltica urbana inte-

gral que promueva la inclusin socio-espacial.
En el Per, la poltica de titulacin y las otras polticas con enfoque en
los sectores populares se estn planificando desde escritorios, sin conoci-
miento de la realidad urbana. Peor an, se estn ejecutando de manera ais-
lada y sin articulacin, lo que supone la creacin de varios programas guber-
namentales con superposicin de funciones y duplicidad de esfuerzos. En
suma, se est generando una gestin pblica ineficiente en el tema urbano.
Por tanto, resulta necesario acabar con la dispersin normativa que existe en
el pas y articular la normatividad urbanstica, administrativa y civil de tal
manera que haya una poltica urbana con adecuado soporte legal.

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

Actualmente existen en el Per varias instituciones pblicas que tienen

la funcin de transferir el suelo del Estado bajo diferentes modalidades:
de manera individual, de gran extensin (para hacer proyectos inmobilia-
rios), con fines productivos, etc. Consideramos que esto no debera ocu-
rrir, y que la transferencia de la tierra pblica debera ser parte de un sis-
tema nico centralizado a cargo de una sola institucin pblica. Esto per-
mitira un mayor control y una mayor transparencia, es decir, una gestin
pblica ms eficiente.
La titulacin masiva ya no es viable en el Per. Considerando que los
ltimos bolsones pendientes de titulacin ya no representan gran
nmero, y que adems se encuentran dispersos (lo que est haciendo que
el costo por ttulo se incremente en relacin a las etapas anteriores del
Cofopri), resulta necesario hacer reformas de segunda generacin que
permitan reconocer los nuevos tipos de informalidad. Un ejemplo claro
de lo mencionado son los denominados cascos urbanos de los centros his-
tricos de las ciudades, los cuales, pese su excelente localizacin e incluso
a su alto valor por metro cuadrado, an representan un tipo de informa-
lidad que no recibe la debida atencin del Estado.
En dicho orden de ideas y con el objeto de permitir el reconocimiento de
derechos que no sean slo propiedad plena, es necesario repensar el rol del
Cofopri y convertirlo de Organismo de Formalizacin de la Propiedad
Informal a Organismo de Formalizacin de la Tenencia Informal.
Conforme a lo sealado, reiteramos que es necesaria una poltica urba-
na integral y justa, y precisamos que esta debe incluir:

Una clara poltica de tierras que promueva el acceso legal y ordenado

al suelo urbano, evitando las ocupaciones ilegales.
Formalizacin de la tenencia informal, no slo mediante la titulacin
que otorga derechos de propiedad, sino tambin a travs de la forma-
lizacin intermedia, reconociendo otro tipo de derechos a la pobla-
cin, que le quite la condicin de informal. Por ejemplo, se podra
reconocer el derecho real de uso. La idea es permitir no slo el acce-
so al mercado como seala De Soto (1986), sino tambin el acceso a
oportunidades de desarrollo humano que son inalcanzables en condi-
ciones de informalidad.

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 Miguel Cavero Velaochaga

La intervencin del Estado slo para entregar un ttulo ya no es sufi-

ciente. El Estado debe proveer vivienda adecuada, acorde con la geo-
grafa, el cambio climtico y los fenmenos naturales. Lima, como
toda Latinoamrica, presenta vivienda popular auto-construida, sin
ningn tipo de asistencia tcnica. Se imagina usted el impacto que
tendra un terremoto de 8 grados en Lima? Al respecto, un documen-
to del Instituto Nacional de Defensa Civil Indeci, organismo guber-
namental peruano, seala que en caso esto ocurriera, el nmero de
muertos en los asentamientos humanos llegara a 51 mil.
En la agenda pendiente se aprecia que an falta articular los progra-
mas gubernamentales para lograr una adecuada provisin de servicios
pblicos e infraestructura. Esto permitira lograr ciudades sostenibles
y no espacios siempre marginales, aunque titulados y con cierto mejo-
ramiento urbano.
An no se ha logrado extender el uso de las garantas reales, entre
quienes han recibido ttulos de propiedad, con el fin de consolidar su
acceso al crdito. Se dice que una de las ventajas de tener un ttulo es
poder hipotecar el inmueble para obtener crdito. Sin embargo,
debemos sealar que actualmente, en el Per, los crditos de libre dis-
ponibilidad o crditos en efectivo no se estn otorgando sobre la base
de garanta hipotecaria, sino de garanta personal. Esto quiere decir
que no se requiere hipotecar o tener ttulo de propiedad para conse-
guir liquidez. Acerca de este tema, debemos citar como ejemplo la
campaa del Estado por cambiar progresivamente la matriz energti-
ca para el transporte vehicular (de gasolina o petrleo a gas natural).
Debido a esta poltica, existe una agresiva campaa de venta de veh-
culos a gas natural vehicular (GNV) para servicio de taxi. En el Per,
el servicio de taxi es libre, por consiguiente informal, de tal manera
que cualquier persona puede brindarlo. As, en uno de los diarios ms
ledos por los sectores populares o emergentes del pas, una empresa
ha llegado a publicitar la venta de vehculos a travs de un aviso que
deca: Crdito directo: Todos califican, no se requiere ttulo de pro-
piedad ni aval. En otras palabras, el mercado mismo se est encar-
gando de demostrar que, en los sectores populares o emergentes del
Per, hacia donde se enfoc la titulacin a cargo del Cofopri, es la

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

garanta personal y no la hipotecaria la que est permitiendo obtener

capital.
Los programas de mejoramiento de barrios y acceso a servicios de
saneamiento deberan ser focalizados en las zonas tituladas por el
Cofopri, y no en zonas que no cuentan con titulacin y, por ende, no
cuentan con vas aprobadas.
Es necesario promover la creacin de un crdito dirigido a los propie-
tarios de lotes formalizados por el Cofopri, y en particular a aquellos
que tengan sus actos posteriores a la titulacin debidamente inscritos.
De alguna manera, este sera un mecanismo para evitar la reversin a
la informalidad.
Adicionalmente, en la tarea de crear mecanismos para evitar la rever-
sin a la informalidad, queda pendiente la tarea de fortalecer el
Registro Inmobiliario, reduciendo sus costos y hacindolo an ms
simplificado. Al mismo tiempo, se debe promover la realizacin de
campaas educativas de cultura registral dirigidas a las personas de
menores recursos, en particular aquellas que han recibido un ttulo del
Cofopri, pues ellas constituyen el grupo objetivo que no suele registrar
los actos respecto a su propiedad, lo que, como hemos sealado, con-
lleva al regreso a la informalidad.
Resulta necesario que la banca estatal promueva la creacin de un cr-
dito especialmente dirigido a los propietarios formalizados por el
Cofopri. Es necesario demostrar que existe un grupo objetivo capaz de
insertarse al mercado financiero para que el sector privado siga la ini-
ciativa. Un ejemplo de esto es el crdito para vivienda denominado
Mivivienda, que fue creado a finales de los noventa con un fondo
estatal y luego empez a ser otorgado por las propias instituciones
financieras, con sus propios recursos, cosa que se mantiene exitosa-
mente hasta el da de hoy.
Hasta la fecha no se ha cuantificado la demanda de suelo para fines de
vivienda. Ese debera ser un reto del Cofopri, pues no se trata sola-
mente de ejecutar la poltica de regularizacin de la tenencia informal
de suelo urbano, sino tambin la poltica preventiva de promocin del
acceso al suelo, lo cual incluso se encuentra en la legislacin de
Cofopro como una de sus funciones. Sin embargo, sta an no ha sido

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 Miguel Cavero Velaochaga

aplicada, pues la entidad slo se ha enfocado en la regularizacin o

titulacin, y ltimamente en el catastro.
En el Per, la venta de tierras es una constante que va en aumento, por
lo que resulta necesario regular los mercados de tierras. De lo contra-
rio, los precios del suelo sern an ms inaccesibles para la gente de
menores recursos, y eso incrementar la exclusin existente.
Desde la aprobacin de la Constitucin de 1993, la propiedad ya no
cumple su funcin social, lo que impide que el Estado acte en bene-
ficio de la sociedad frente propietarios que no cumplen sus obligacio-
nes y que especulan con su propiedad. Es necesario impulsar una
reforma constitucional que permita restituir la funcin social del dere-
cho de propiedad.
En el Per no existen mecanismos de captura de plusvalas, lo que
favorece la especulacin en el mercado de tierras. Por ello, considera-
mos necesario revisar las polticas de arancelamiento de tierras en el
pas y establecer mecanismos de captura de plusvalas mediante cam-
bios en la legislacin.
Aunque la Corte Suprema de la Repblica ha emitido fallos que limi-
tan el derecho de propiedad en beneficio de la ciudad, es necesario que
desde las instancias encargadas de la poltica de titulacin de la propie-
dad se considere el adecuado uso y respeto del espacio pblico.

Finalmente, creemos necesario precisar que la poltica de titulacin a

cargo del Cofopri supone una regularizacin jurdica, pero no urbansti-
ca. Estamos convencidos que uno de los desafos de la entidad para los
prximos aos es precisamente formular polticas vinculadas a la regula-
rizacin urbanstica de las zonas en las que ha intervenido. Al respecto,
queremos citar una frase que la arquitecta Raquel Rolnik dijera durante
una entrevista que la revista argentina Caf de las ciudades le hiciera en el
ao 2002: La misin del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la
exclusin.

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 La necesidad de consolidar el derecho a la ciudad

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