Manual Centro de Operaciones

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias
ndice
Introduccin ...................................................................................5
CAPITULO I. ...............................................................................7
Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
1.1 Sistema de Manejo y Control de Operaciones
de Emergencia .......................................................................9
1.2 Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
(MACOE) ..............................................................................9
1.3 Ventajas de un sistema MACOE .........................................10
1.4. Principios fundamentales de un sistema MACOE ..............10
ndice
CAPITULO II ............................................................................15
El Proceso Administrativo y su relacin con el Sistema
de Manejo y Control de Operaciones
de Emergencia (MACOE)
2.1 La relacin de la Administracin y el Sistema
y Control de Operaciones de Emergencia. ..........................17
2.2 Ventajas de la aplicacin del proceso
administrativo al organizar el COE .....................................25
CAPITULO III ...........................................................................29

Teora General del Centro de Operaciones de Emergencia
3.1 Centro de Operaciones de Emergencias ..............................31
3.2 Conceptos fundamentales....................................................31
3.3 Competencias generales ......................................................35
3.4 Organizacin conceptual del COE ......................................35
3.5 El modelo de tres reas ......................................................36
3.6 Funciones tpicas que caracterizan al COE .........................39
CAPITULO IV ...........................................................................49
Metodologa para organizar el COE
4 Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
4.1 Desarrollo inicial del proyecto y

aspectos estratgicos (Planeacin) ......................................51
a) Anlisis inicial ..............................................................51
b) Planeacin estratgica...................................................52
c) Organizacin por procesos ...........................................53
4.2 Fases del proceso de organizacin de un COE ...................57
4.2.1 Fase I ...................................................................... 58
4.2.2 Fase II ..................................................................... 60
4.2.3 Fase III .................................................................... 62
4.2.4 Fase IV.................................................................... 68
4.2.5 Fase V ..................................................................... 69
ndice
CAPITULO V.............................................................................75
Funcionamiento del COE
5.1 Generalidades ......................................................................77
5.2 Construccin de los procedimientos Estndar
de Operacin .......................................................................78
5.3 Los procedimientos operativos ...........................................79
ANEXOS ............................................................................85
Anexo 1 ...............................................................................87
Anexo 2 ........................................................................................88
Bibliografa ..................................................................................89
5
Introduccin
L
levar adelante las delicadas tareas que requieren las emer-
gencias o desastres; as como, sustentar una organizacin
que integre los esfuerzos tcnicos y polticos en una bs-
queda comn por mitigar sus consecuencias, constituyen elementos
complementarios entre la necesidad de planicar y la de mejorar
la capacidad de respuesta. Esta, ha sido una tarea que el CREPD
ha apoyado desde sus inicios ya que constituye la perspectiva que
justica, da lgica y continuidad a su razn de ser.
Este manual propone una gua para organizar centros de operaciones

de emergencia dentro de la perspectiva de un sistema de Manejo
y Control de Operaciones de Emergencia (MACOE) el cual est
integrado por herramientas de distinto rango que constituyen un
conjunto orgnico y articulado de relaciones funcionales, mtodos
y procedimientos, de carcter inter-institucionales, inter-agenciales
y territoriales.
Por qu es necesario este manual?
El Centro de Operaciones de Emergencia es una herramienta vital

y til para el control de la respuesta a emergencias y desastres,
sin embargo, para que esta herramienta cumpla con su cometido
es necesario desarrollar metodolgicamente su organizacin y su
funcionamiento incorporando conceptos cientcos que parten de la
nocin de procesos de toma de decisiones e incorporacin de reas
estructuradas en componentes de decisin poltica, operaciones y
comunicaciones, en la que se procesa la informacin y se establece
un intercambio de la misma que facilita la toma de decisiones.
Utilizar la metodologa que propone este manual garantizar que el
COE sea una herramienta til al proceso de control de operaciones
y reduce la posibilidad de que, por falta de una metodologa se
constituyan instancias poco efectivas.
A quin est dirigido este manual?
Este manual est dirigido a los tcnicos(as) de las instituciones

cuya nalidad sea organizar centros de operaciones de emergencia
de cualquier nivel y que requieran de una metodologa sencilla,
coherente y que garantice los resultados deseados.
Qu nalidad tiene este manual?
Este manual tiene como nalidad brindar informacin sobre los

aspectos ms importantes que deben ser considerados al desarrollar
procesos de organizacin de COE. Parte del mismo, le dedica
particular atencin al Sistema de Manejo y Control de Operaciones
de Emergencia y vincula de manera directa la relacin entre el
Plan de Emergencia y los Sistemas Nacionales, as como, con
otras herramientas de control de operaciones tales como: Salas de
Situacin y Puestos de Comando. Brinda adems informacin sobre
la teora general del COE, los criterios para desarrollar procesos de
decisin y del proceso administrativo, de manera que los tcnicos
tengan una visin de la ubicacin del COE en dicho proceso.
Captulo I
Sistema de Manejo y Control de
Operaciones de Emergencia
El sistema MACOE es un conjunto orgnico y articulado

de estructuras, relaciones funcionales, mtodos y proce-
dimientos, protocolos, intersectoriales, interagenciales y
territoriales (nacional, departamental, municipal), cuya -
nalidad es controlar las operaciones de emergencia segn
su jurisdiccin de manera efectiva.
ndice
9
1.1 Sistema de Manejo y Control de Opera-

ciones de Emergencia
1.1 Generalidades de un sistema tpico de manejo y control de

operaciones
Sistema de Manejo y Control

a complejidad del manejo de emergencias, junto a la
exigencia de responder mejor a las situaciones en crisis, ha
aumentado la necesidad de contar con un sistema regulado,
exible y capaz de administrar la informacin proveniente de los
distintos escenarios con el propsito de mejorar los procesos de
toma de decisiones.
Cada vez ms se hace necesario e importante establecer acuerdos

intersectoriales bajo un sistema comn de manejo de emergencias.
Las circunstancias en que este sistema de control de emergencia
opera, variarn segn el tipo de escenarios y los factores externos
e internos que estn presentes, tales como: Factores polticos,
administrativos, culturales, entre otros.
El MACOE constituye un sistema efectivo que facilita la coordinacin

inter-sectorial e inter-agencial, unicando criterios y estableciendo
objetivos comunes que se transformaran en acciones conjuntas,
combinadas y sostenidas; para ello se auxilia de los principios del
proceso administrativo.
1.2 Manejo y Control de Operaciones de

Emergencia (MACOE)
El sistema MACOE es un conjunto orgnico y articulado de

estructuras, relaciones funcionales, mtodos, procedimientos y
protocolos de carcter inter-sectorial, inter-agencial y territorial
(nacional, departamental, municipal), cuya nalidad es la
administracin de situaciones de Sistema MACOE

emergencia en trminos de control,
segn su jurisdiccin de manera
efectiva.
El COE es un componente del
Nivel 1
MACOE que interacta con

Puestos de Comando
otras herramientas de control,

tales como: Salas de Situacin, Nivel 2
Puestos de Comando, y Centros

COE Municipal u otro
nivel de gobierno
de Operaciones de otros niveles

territoriales; todos ellos aplicando Nivel 3 (Nacional)
COE / Salas de Situacin
un proceso coordinado de toma de

decisiones segn su jurisdiccin. Figura 1, Captulo 1: Niveles de coordinacin
(Adaptacin del esquema de la gua de Planes)
Sobre salas de situacin y puestos
de comando, se trata en el Captulo III.
1.3 Ventajas de un sistema MACOE

Permite establecer objetivos comunes para la emergencia
Adopcin de un enfoque colectivo para lograr los objetivos
Mejora el ujo de informacin
Mejoramiento de la coordinacin inter-sectorial e inter-
agencial.
Establecimiento de prioridades de manera coordinada
Respeto de las competencias institucionales
Se asegura el conocimiento de la informacin por todos los
involucrados
Se elimina la duplicidad de esfuerzos
Coherencia con otros sistemas
1.4. Principios fundamentales de un sistema

MACOE1
Terminologa comn: La terminologa del sistema est
1
Algunos basados en el Modelo de Sistema de Comando de Incidentes.
11
normalizada y es coherente con todos los organismos

involucrados.
Organizacin modular: La estructura del sistema se puede

aumentar en mltiples niveles para atender la complejidad y

extensin de la emergencia.
Comunicaciones integradas: El sistema requiere un plan

comn de comunicaciones, procedimientos normalizados de
operacin, un texto claro, frecuencias comunes y terminologa
comn.
Planes consolidados de accin de emergencias: Los planes

de accin describen los objetivos, estrategias, recursos y
organizacin; as como metas de respuesta y las actividades
de apoyo.
Espacio de control manejable: Un alcance manejable se

dene como el nmero de individuos o funciones que una
persona puede manejar con ecacia.
Instalaciones designadas para emergencias: stas deben

contar con los medios adecuados para un manejo y control
ecaz.
Manejo compartido de los recursos: La totalidad de los

recursos se maneja a travs de todas las instituciones que
integran el sistema desplegadas en una emergencia.
El desarrollo organizativo del Sistema de Manejo y Control de

Operaciones de Emergencia propone tres niveles de coordinacin
que lo integran.
Los niveles 3 y 2 corresponden a centros de operaciones de

emergencia o salas de situacin. El nivel 1 corresponde al nivel de
puestos de comando.
Nivel 3: Departamento, Estado, provincia o nivel nacional
Componente: Centro de Operaciones de Emergencia

Informes consolidados
Funciones: Coordinacin y/o apoyo de COE
de nivel 2
Decisiones polticas
Coordinacin inter-sectorial, inter-
Tipo de decisiones: institucional e inter-agencial
Decisiones polticas
Componente: Sala de situacin
Funciones: Coordinacin y/o apoyo de nivel 2

Coordinacin y monitoreo en
apoyo del nivel 2
Tipo de decisiones:
Decisiones polticas
Nivel 2: Municipio, Comarca u otro nivel local de gobierno
Componente: Centro de Operaciones de Emergencia
Coordinacin de SCI en el
Funciones: mbito territorial y enlace con
el escaln superior
Coordinacin interinstitucional
Tipo de decisiones: en apoyo a los SCI activos en
el terreno
Decisiones polticas
13
Componente: Sala de situacin
Coordinacin de SCI en un
mbito sectorial
Funciones:

Enlace con nivel superior.
Operativas para coordinacin
Tipo de decisiones:
sectorial
Decisiones polticas
Nivel 1: Terreno de operaciones de escena
Componente: Puesto de comando
Funciones: Coordinacin en el terreno

Tipo de decisiones: Operativas y tcticas
Conclusin: El Sistema de Manejo y Control de Ope-

raciones de Emergencia es un mecanismo para coordinar los
esfuerzos inter-sectoriales e inter-agenciales, con el objetivo
de reducir la improvisacin y la incertidumbre derivada de
la crisis debido a coordinaciones inadecuadas.
Marco Conceptual
Captulo II
El Proceso Administrativo y su relacin
con el Sistema de Manejo y Control de
Operaciones de Emergencia (MACOE)
Las emergencias exitosamente manejadas son las que cuen-

tan con el auxilio de la ciencia administrativa en sus distintos
procesos. Uno de esos es el manejo y control de operaciones,
el cual, se desarrolla dentro de la instancia denominada Cen-
tro de Operaciones de Emergencia que puede tener distintos
niveles segn la jurisdiccin a que pertenece.
Marco Conceptual
17
2.1 El Proceso Administrativo y su relacin

con el Sistema de Manejo y Control de
Operaciones de Emergencia (MACOE)
Administrar es planear,
Organizar, dirigir, coordinar
El Proceso Administrativo
y controlar. Henry Fayol
E
l aporte que la administracin hace al sistema MACOE con-
siste en darle forma (organizacin), de manera consecuente
con los escenarios de riesgo. El uso de la administracin es
la principal herramienta que establece la diferencia entre la efecti-
vidad e inefectividad en el manejo de la operacin de emergencia.
El xito que se tiene al alcanzar resultados positivos en el control de
operaciones depende en gran medida, que sus integrantes utilicen
herramientas administrativas; tales como: Procedimientos, cuadros
de situacin, informes, mapas, entre otros.
Los COE de los diferentes niveles estn conformados por grupos

de personas que representan instituciones que buscan los benecios
del trabajo articulado y cooperativo, con el propsito de realizar
acciones conjuntas consensuadas inter-sectorialmente en benecio
de las personas afectadas.
Proceso Administrativo2
Se reere a planear, organizar, dirigir y controlar la estructura y

funcionamiento de rganos y cargos que componen una institucin
o empresa. Se ha comprobado que la eciencia de la institucin o
la empresa es mucho mayor que la suma de las eciencias de sus
2
Algunos autores mencionan a la coordinacin como un componente adicional del proceso,
para efectos de este manual se consideran solamente las cuatro descritas.
integrantes y que ella debe alcanzarse mediante la racionalidad, es

decir, la adecuacin de los componentes y cargos a los nes que se
desean alcanzar, muchos autores consideran que el administrador
debe tener una funcin individual de coordinar, sin embargo parece
ms exacto concebirla como la esencia de la habilidad general
para armonizar los esfuerzos individuales que se encaminan al
cumplimiento de las metas del grupo.
Por tanto cabe decir que la administracin es el proceso de planicar,

organizar, dirigir y controlar las actividades de los miembros
de la organizacin y el empleo de todos los dems recursos
organizacionales, con el propsito de alcanzar metas establecidas
por la organizacin.
Proceso
Administrativo
Fase Fase
Mecnica Dinmica
Planeacin Organizacin Direccin Control

Qu hacer? Cmo hacer? Qu se haga! Cmo se hizo?
Misin, visin, objetivos, Autoridad,

Departamentalizacin, responsabilidad, toma de Fijar estndares,
valores, estrategias,
divisin del trabajo, decisiones, liderazgo, medicin, correccin
programas, presupuestos, motivacin, comunicacin
descripcin de puestos y realimentacin
polticas y procedimientos y coordinacin.
Figura 1, Captulo 2: Esquema Proceso Administrativo
Fuente: M. en C. Eduardo Bustos Farias

http://www.angelre.com/ak6/proceso_escom/unidad_2.pdf
19
Manejar una emergencia consiste en un proceso sistemtico de

orientar los esfuerzos interinstitucionales hacia el mejoramiento
de la situacin de los afectados y a su posterior recuperacin. En
emergencias se habla de la administracin como un proceso para
subrayar el hecho de que todos los involucrados, desempean
ciertas actividades interrelacionadas con el propsito de alcanzar
los resultados positivos.
Cuando ocurre una emergencia o un desastre, tomar el control

de la situacin depende de la aplicacin oportuna del proceso
administrativo, el cual debe quedar consensuado y validado durante
la fase de preparacin.
Veamos a continuacin como las fases del proceso administrati-

vo se relacionan con el manejo de las emergencias o desastres.
Planicar
La Planicacin es decir con anticipacin, qu hacer, cmo,

cundo y quin ha de hacerlo. Anticipar el curso de accin que
ha de tomarse con la nalidad de alcanzar una situacin deseada
(BID, 1985).
La planeacin es un proceso intelectualmente exigente; requiere la

determinacin de los cursos de accin y la fundamentacin de las
decisiones, en los nes, conocimientos y estimaciones razonadas.
La tarea de la planeacin es exactamente: Minimizacin del riesgo
y el aprovechamiento de las oportunidades.
La planeacin establece un esfuerzo coordinado, de direccin tanto a

los administradores como a los que no lo son, reduce el impacto del
cambio, minimiza el desperdicio, la redundancia y ja los estndares
para facilitar el control.
Durante la planicacin para emergencias se disean los objetivos

y se establecen los procedimientos idneos para alcanzarlos, esto
consiste en disear los planes segn el nivel de riesgo existente,
entindase por ello: Planes de Respuesta, Emergencia, Contingencia,
entre otros.
Los planes constituyen una gua para:
Obtener y comprometer los recursos que se requieren para

alcanzar los objetivos.
Para hacer que las instituciones desempeen actividades
congruentes con los objetivos y los procedimientos elegidos.
Controlar el avance hacia los objetivos durante la puesta en
marcha del plan cuando ocurre una emergencia o desastres,
esta actividad es desarrollada por el Centro de Operaciones
de Emergencia, de tal manera que, cuando el proceso no sea
satisfactorio, se puedan tomar medidas correctivas, a esto ltimo
le denominamos control de operaciones.
Asignar responsabilidades y funciones especcas.
Organizar
Organizar es el proceso para ordenar y distribuir el trabajo, la

autoridad y los recursos, de tal manera que estos puedan alcanzar
los resultados deseados.
Se trata de determinar:
Los recursos y las actividades que se requieren para alcanzar

los objetivos de la organizacin.
Se debe disear la forma de combinar esas actividades y
recursos con criterio de departamentalizacin.
21
La asignacin de responsabilidades y la autoridad formal

asignada a cada puesto.
Pasos bsicos para organizar:
1. Dividir la carga de trabajo entera en tareas que puedan ser
ejecutadas, en forma lgica y cmoda, por personas o grupos.
Esto se conoce como la divisin del trabajo. En el COE, se
conoce como los sectores.
2. Combinar las tareas en forma lgica y eciente. Esto se conoce

como la departamentalizacin. En el COE, la organizacin
funcional.
3. Especicar quin depende de quin en la organizacin, esta

vinculacin de los departamentos produce una jerarqua de la
organizacin. La estructura de direccin, desde el coordinador
del COE, coordinadores de sectores y coordinadores de
seccin.
4. Establecer mecanismos para integrar las actividades de los

departamentos que todo sea congruente y vigilar la ecacia de
dicha integracin. Este proceso se conoce con el nombre de
coordinacin.
En trminos de organizacin para desastres, diferentes objetivos

requieren de estructuras de distinto nivel, a n de sectorizar
los objetivos, actividades, procesos, personal y recursos de la
organizacin, a travs de la aplicacin de la divisin del trabajo y la
especializacin, a esto se le llama departamentalizacin.
Dirigir
Es la capacidad de inuir en las personas para que contribuyan

a las metas de la organizacin y del grupo, implica mandar y
motivarlos para que realicen tareas esenciales. La direccin incluye
motivacin, enfoque de liderazgo, recursos, trabajo en equipo y
comunicacin.
Dentro de la planicacin de emergencias la direccin implica

autoridad, inuir y motivar a los personas para que realicen tareas
planicadas dentro del plan de respuesta.
Aqu se destaca una accin sumamente importante que se llama

coordinacin, que debe practicarse como actividad de la fase de
preparacin a n de que esta se desarrolle sin problemas.
Las relaciones inter-institucionales deben ser horizontales, a n de

que haya correspondencia y reciprocidad, de tal manera que quien
coordine los procesos lo haga teniendo en cuenta que su autoridad
es tcnica y funcional mas no jerrquica.
Durante el proceso de administrar la emergencia la direccin /

coordinacin no recae en una sola persona sino en varias, de distinto
nivel y rango, es decir que las decisiones no constituyen una
actividad aislada, sino un proceso descentralizado presente en toda
la organizacin. El especialista decide sobre su especialidad.
Controlar
Es la funcin administrativa que consiste en medir y corregir el

desempeo individual y organizacional para asegurar que los hechos
se ajusten a los planes y objetivos. Implica medir el desempeo
contra las metas y los planes, muestra dnde existen desviaciones
con los estndares y ayuda a corregirlas.
23
El control facilita el logro de los planes, aunque la planeacin

debe preceder al control. El propsito y la naturaleza del control es
fundamentalmente garantizar que los planes tengan xito al detectar
desviaciones de los mismos, ofrece una base para adoptar acciones
a n de corregir desviaciones indeseadas reales o potenciales.
La funcin de control consta de cuatro pasos bsicos:
1. Sealar niveles medios de cumplimiento; establecer niveles

aceptables de productividad. En el sistema esto sera
equivalente al establecimiento de prioridades, cursos de accin
y evaluacin.
2. Establecer el desempeo a intervalos regulares (la periodicidad
depender del evento, de las prioridades y las necesidades del
nivel poltico), es decir, el jefe de operaciones debe evaluar
por medio de reuniones cortas o actualizaciones de situacin,
el cumplimiento de los cursos de accin establecidos para la
situacin.
3. Determinar si existe alguna variacin de los cursos de accin
establecidos.
4. Si existiera alguna variacin, tomar medidas, tales como el
replanteo de los cursos de accin. Si no existe ninguna variacin,
continuar con la actividad.
Fases del Control: Un proceso de control corriente, cuyo propsito

sea ayudar a vigilar las actividades peridicas consta de las siguien-
tes fases:
Comparar el desempeo (resultados reales) con las metas y

normas planicadas.
Preparar un informe de desempeo que muestre los resultados

reales, los resultados planicados y cualquier diferencia entre
ambos.
Analizar las variaciones y las operaciones relacionadas para

determinar las causas subyacentes de las variaciones.
Desarrollar cursos de accin opcionales para corregir cualquier

deciencia y aprender de los xitos.
Hacer una seleccin (accin correctiva) del men de alternativas

y ponerla en prctica.
Hacer el seguimiento necesario para evaluar la efectividad de la

correccin; continuar con la informacin previa para efectos de
replanteo de la planicacin.
El control ecaz exige la informacin previa. En otras palabras, se

supone que los objetivos, los planes, las polticas y las normas se han
desarrollado y comunicado a aquellas personas que son responsables
del desempeo.
Por lo tanto, el control debe apoyarse en procesos de retroalimenta-

cin, el cual exige mediciones de desempeo y acciones correctivas
para asegurar el logro de los objetivos.
Cuando los planes se hacen operacionales, debe ejercerse el control

para medir el avance. En algunos casos, el control tiene tambin como
resultado la modicacin de los planes, cambios en la operacin y
reasignacin de los recursos.
Cmo funciona esto dentro del COE?
Informacin previa: Informe preliminar de situacin de la emergen-

cia, la cual debe ser compartida entre todos los involucrados. El in-
forme de situacin preliminar servir para hacer la identicacin de
los problemas, prioridades y eleccin de cursos de accin que sern
ejecutados por las instituciones que integran el COE; posteriormen-
25
te estos cursos de accin sern evaluados con el objeto de mantener

aquellos que hayan sido efectivos y modicar aquellos que no lo
han sido.
2.2 Ventajas de la aplicacin del proceso

administrativo al organizar el COE
Se ofrece un marco de trabajo conceptual el cual est basado
en procesos orientados a cumplir metas y objetivos, tales como
mitigar las necesidades de las personas afectadas.
Proporciona fundamentos al trabajo organizado y promueve el

entendimiento, el trabajo conjunto y cooperativo.
Garantiza el desempeo deseado.
Permite comparar el desempeo real (las acciones en trminos

de respuesta a favor de las vctimas) contra lo planicado (los
cursos de accin).
Permite identicar desviaciones en los cursos de accin

planicados y ejecutados por medio de la actualizacin de
situacin.
Permite hacer un anlisis de las causas de las desviaciones y

tomar las medidas correctivas pertinentes.
Permite hacer mediciones y evaluaciones de proceso para

retroalimentar el proceso de toma de decisiones.
Se obtiene exibilidad, si bien es cierto en una situacin de

emergencia ocurren una variedad de situaciones, el proceso
brinda a los integrantes del COE el margen necesario para
adaptarlo a un conjunto particular de situaciones.
El uso de la administracin en el COE proporciona a los

coordinadores de rea y sectores herramientas para analizar y
comprender los problemas derivados de la emergencia que los
lleve a determinar los objetivos y los medios para alcanzarlos.
Finalmente, es importante indicar que en el proceso de creacin de un

COE es necesario seguir algunos principios administrativos (creados

por Henry Fayol) que orienten su organizacin y funcionamiento a
n de que ste, cuente con el sustento tcnico y cientco de dicha
disciplina.
Estos principios administrativos deben caracterizar al COE y por lo

tanto deben reejarse conceptual y materialmente ya que con ellos
se garantiza su validez, conabilidad y sostenibilidad en el tiempo.
A continuacin se describen los principios administrativos que se

relacionan con la organizacin y funcionamiento del COE.
PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS
Divisin del Esta es la especializacin que se hace

trabajo necesaria lograr la eciencia en el uso en
el proceso de toma de decisiones. Ejemplo:
En el COE, la agrupacin de sectores
funcionales en donde se encuentran todas
las instituciones especialistas en una
funcin.
Unidad de mando Esto signica que se debern recibir

rdenes slo de un superior. Ejemplo: En
el COE el director supervisa a los coordi-
nadores de sector y los coordinadores de
sector a los integrantes del sector.
27
Unidad de Segn este principio, cada grupo de

direccin actividades con el mismo objetivo deben
tener una cabeza y un plan. Ejemplo; Cada
sector tiene un coordinador y el sector
tiene un conjunto de procedimientos por
medio de los cuales toman decisiones.
Subordinacin del Esto se explica por s solo; cuando ambos
inters individual dieren, la gerencia debe conciliarlos.
al general Ejemplo. En el COE, la seleccin de
cursos de accin deben producir los que
se llama Operacin Conjunta la cual en
ocasiones se vuelve combinada con otros
sectores de apoyo, como cuando el sector
salud requiere del apoyo del sector de
infraestructura u otro.
Espritu de equipo ste es el principio de que la unin

hace la fuerza, as como una extensin
del principio de la unidad de mando que
subraya la necesidad del trabajo en equipo
y la importancia de la comunicacin
para obtenerlo. Ejemplo: Los resultados
producidos por el COE no pertenecen a
un solo sector, sino a todos los sectores en
donde cada quien intervino en el rea de
su competencia.
Planicacin del proceso
Captulo III
Teora General del Centro de
Operaciones de Emergencia
El COE es ms que un local debidamente dotado para la

toma de decisiones en situaciones crticas. Tambin con fre-
cuencia, se conceptualiza al COE como una organizacin
incidental, en donde la mayor parte del trabajo se realiza
durante o despus de un evento adverso. Por el contrario,
el COE es un conglomerado de elementos, que interactan
desde el nivel operativo en la zona de emergencia, hasta el
nivel de decisin poltica ms alto.
31
3.1 Centro de Operaciones de Emergencias
E
l Centro de Operaciones de Emergencia COE, representa
hoy en da, un tema de gran inters para diversas personas e
instituciones ligadas al manejo de emergencias y desastres.
Sin embargo, debido a que los conceptos dieren de un pas a otro,
incluso de una institucin a otra, se requiere una estandarizacin
relativa a sus principios y metodologa para organizarlo.
Esta diferencia de conceptos contrasta con la presencia de problemas
Teora General
comunes que surgen cada vez que hay una emergencia. Por ejemplo,
se citan los siguientes:
- Abundancia de informacin intil para tomar decisiones.

- Ausencia de informacin necesaria y urgente.
- Presencia de personas que no contribuyen con el proceso.
- Generalmente las personas que han trabajado en el proceso de
organizacin del COE, son sustituidas constantemente, a veces
por personal inexperto.
- Es comn que no haya claridad sobre el momento para desacti-
var el COE.
- Con frecuencia, hay instituciones que operan al margen del
COE.
- A menudo, el COE no tiene medios reales para tomar decisiones
y generar una respuesta efectiva, siendo este el problema ms
crtico.
Estos problemas no slo restan efectividad al COE, sino que generan

paralelamente, frustracin y agotamiento innecesarios.
3.2 Conceptos fundamentales

Es comn que cuando se trata de organizar un COE, se procure un
local apropiado, con sistemas de comunicacin ecientes y servicios
de apoyo que brinden comodidad a las personas encargadas de tomar

decisiones en caso de emergencia o desastre.
Del mismo modo, los COE se integran en la mayora de los casos,

con personal tcnico especializado, que representa por lo regular a
diversas instituciones del Sistema Nacional, estas personas, llevan
a cabo importantes labores que soportan duras jornadas de trabajo.
Sin embargo, a menudo, persisten problemas como los descritos
anteriormente, que en mayor o menor medida disminuyen la
capacidad de respuesta de cualquier Sistema Nacional.
Teora General
El COE es ms que un local debidamente dotado para la toma de

decisiones en situaciones crticas. Tambin con frecuencia, se
conceptualiza al COE como una organizacin incidental, en donde
la mayor parte del trabajo se realiza durante o despus de un evento
adverso. Por el contrario, el COE es un conglomerado de elementos,
que interactan desde el nivel operativo en la zona de emergencia,
hasta el nivel de decisin poltica ms alto.
Esto pareciera rebasar los conceptos de COE tradicionales. No

obstante, al analizar con cuidado los procesos, se demostrar que
los mismos, trascienden a cualquier local o instalacin fsica, e
involucran tanto niveles tcnicos, como polticos. De acuerdo con
lo anterior se sugiere la siguiente denicin como punto de partida
para su estudio.
Centro de operaciones de Emergencia

Componente del sistema nacional para emergencias y desas-
tres, responsable de promover, planear y mantener la coor-
dinacin y operacin conjunta, entre diferentes niveles, ju-
risdicciones y funciones de instituciones involucradas en la
respuesta a emergencias y desastres.
33
De la anterior denicin debe resaltarse que el COE es un compo-

nente del sistema nacional. Por lo tanto, de la eciencia primaria de
ese sistema nacional, depender en buena medida la efectividad
del COE.
Asimismo, las funciones del COE comienzan mucho antes que

se genere una emergencia o desastre y trasciende a los procesos
de respuesta. De all el trmino promover, que incluye tambin la
difusin en mbitos tcnicos y polticos.
Teora General
En la denicin anterior, se enuncia la planeacin que debe llevarse
a cabo en un COE, misma que debe tener carcter estratgico, como
tctico. Asimismo, se citan el mantenimiento de dos elementos
importantes: Coordinacin y operacin conjunta. Ambos trminos
guardan estrecha relacin, pero se reeren a aspectos distintos. Por
ejemplo: La coordinacin incluye una amplia gama de actividades
previas, que permiten jar funciones, jurisdicciones y procesos de
trabajo entre instituciones en diferentes niveles.
A diferencia de la coordinacin que es esencialmente previa, la

operacin conjunta, se integra tanto por procedimientos como por
procesos de decisin. Esta operacin conjunta debe dirigirse desde
el COE durante la respuesta a algn evento.
La denicin de COE tambin abarca el mbito institucional y

jurisdiccional. Esto implica consideraciones especcas para las
instituciones, muchas de las cuales, tienen ya, sus procesos de
respuesta denidos. Asimismo, la denicin abarca tanto a COE de
nivel nacional, nivel departamental, provincial, municipal, o como se
denomine a las divisiones poltico administrativas de cada pas. No
se considera Centros de Operaciones en niveles inferiores ya que no
existe estructura suciente para su organizacin y funcionamiento.
Conviene resaltar, que el COE es el resultado de una larga

planicacin y prueba, por lo tanto, no es viable disear un COE
que no se ampare en un plan nacional para desastres o emergencias
y que abarque, por lo tanto, la totalidad de fases y etapas a cubrir en
lo que a ellas se reere.
La naturaleza del COE es contribuir a resolver problemas

operativos y vincular los esfuerzos polticos y sectoriales, con las
operaciones sobre el terreno. Para tal efecto hay dos actividades
fundamentales.
Teora General
a) Monitoreo constante de la situacin
A n de mantener informados de manera conable a los usuarios

de la informacin, el COE debe mantener monitoreo constante
de la situacin.
b) Solucin de problemas
A travs de la toma de decisiones, y para tal efecto, el rea

encargada del anlisis e interpretacin de la informacin
debe identicar problemas y analizarlos con las instituciones
representadas. El tipo de problema depender del nivel del
COE. Un COE de nivel 3 posiblemente monitoree la cantidad de
COE de nivel 2 y la cantidad de incidentes en cada uno as como
las necesidades identicadas. Un COE de nivel 2 sin embargo,
deber tener ms contacto con el terreno.
La coordinacin entre el COE y otras instancias sectoriales

como SALAS DE SITUACIN, PUESTO DE MANDO Y
COMANDO es vital, y debe establecerse desde la elaboracin
de acuerdos y planes de funcionamiento. Es frecuente que
sectores como salud y seguridad pblica requieran sus
35
propios sistemas de monitoreo y toma de decisiones. Debido

a que dichas salas deben trabajar en su sector correspondiente
se recomienda acordar el intercambio constante de informes (en
ambas direcciones) y establecer los indicadores que debern
utilizarse peridicamente a n de: 3
Mantener la coordinacin.
Promover la intervencin planicada y ordenada de las
instituciones.
Evaluar el alcance e impacto del evento.
Teora General
3.3 Competencias generales
Promover la identicacin oportuna de problemas, y una
adecuada priorizacin de las acciones.
Analizar la situacin a n de recomendar cursos de accin

interinstitucionales.
Producir informes que describan la situacin y el desarrollo de las

operaciones de respuesta a partir de la informacin proveniente
de las instituciones del Sistema Nacional.
3.4 Organizacin conceptual del COE4

A continuacin se presenta un modelo desarrollado a partir del
trabajo de E. Quarentelli, 1987 y adaptado por la experiencia de
varias personas que desarrollaron modelos en Centroamrica,
Suramrica y algunos pases del Caribe.
3
Centro de Operaciones de Emergencia: Sistematizacin de experiencias regionales:
Agencia para el Desarrollo Internacional, Ocina de Asistencia para Desastres en el
Extranjero, Ocina Regional para Amrica Latina y el Caribe USAID/OFDA -LAC.
4
El Proyecto MACOE, fue nanciado por el Programa de Asistencia Humanitaria del
Comando Sur de los Estados Unidos HAP.USSOUTHCOM, durante cinco aos en
Centroamrica, Panam, Per, Bolivia, Ecuador, Repblica Dominicana y Hait.
Conviene aclarar que desde los primeros esfuerzos hechos en

Centroamrica el modelo ha sufrido algunos cambios sustantivos
producto de su implementacin en ms de 10 pases de Amrica
Latina en donde demostr su viabilidad, conabilidad y adaptacin
al cambio.
Actualmente las reas del modelo son identicables en cada pas

donde se desarroll el proyecto MACOE por lo que el lector regional
podr reconocer con frecuencia, elementos anes a su realidad.
Teora General
No se omite la posibilidad de ampliar el mbito de anlisis y

aplicacin de dicha propuesta, especialmente a otras regiones
latinoamericanas, pero debe aclararse que la misma fue generada a
partir de la regin Centroamericana.
3.5 El modelo de tres reas
1. Comunicaciones Cada rea agrupa personas,

2. Decisiones Operativas procesos de decisin e in-
3. Decisiones polticas sumos fsicos.
Cada rea debe cumplir funciones, antes, durante y despus de un

desastre o emergencia.
Antes del evento: Promover y planear es la base de la

coordinacin.
Durante el evento: Desarrollo de la operacin conjunta y

posteriormente, debe evaluarse a n de
procurar el mejoramiento de los procesos
empleados.
37
Despus del evento: Evaluacin y actualizacin de procesos.
Para ilustrar al lector, a continuacin se hace una explicacin breve,

que incluyen las tres reas del modelo.
Las tres reas bsicas de un COE son:
a) rea de comunicaciones o rea de Informacin y anlisis
Recolecta y procesa datos relacionados con el evento, a partir de
Teora General
su ocurrencia a n de generar y remitir informacin til para la
toma de decisiones.
Esta rea obtiene datos del terreno para entregar informacin

conable, y oportuna a las diferentes instancias de la organizacin
funcional del COE, as mismo, mantiene un registro actualizado
de toda la informacin que produce.
El rea de informacin y anlisis debe contar con personal

suciente y capacitado para administrar datos en grandes
volmenes y transformarlos en insumos para toma de decisiones
operativas.
Es aqu donde se lleva a cabo la transformacin de datos en

informacin til para la toma de decisiones, este proceso
generalmente incluye:
Ingreso de datos proveniente de todas las fuentes.

Anlisis y vericacin de conabilidad de la informacin.
Ingreso y registro en el sistema (actualizacin), manualmente
o a travs de computadoras.
Seguimiento o actualizacin de la informacin para
establecer el estado de situacin.
b) rea de decisiones operativas
Que tiene a su cargo la operacin conjunta y la toma de decisiones

conforme a los planes establecidos, utilizando procedimientos
estndar de operaciones.
Esta rea se encarga de desarrollar las acciones de planicacin

y coordinacin de las operaciones inter-institucionales que
garanticen una efectiva respuesta a los efectos producidos por
el evento. As mismo, se encarga de coordinar la planicacin
Teora General
y ejecucin de los cursos de accin interinstitucionales para dar

respuesta a las necesidades derivadas del evento, por medio
de una adecuada identicacin de problemas y priorizacin
de las acciones de respuesta; asimismo, da cumplimiento a
las decisiones que se tomen en el nivel poltico-estratgico.
Usualmente el rea de operaciones se divide en al menos 4
sectores:
a) Sector de salud y saneamiento.

b) Sector de servicios de emergencia.
c) Sector de infraestructura y servicios bsicos.
d) Sector de asistencia humanitaria.
c) rea de decisiones polticas
Esta rea puede estar fsicamente o no en las instalaciones del

COE, pero debe de garantizarse que est vinculado al mismo, es
decir, que debe existir una relacin directa entre los tomadores
de decisiones polticas y los de decisiones operativas.
Se debe tener en cuenta que las emergencias y los desastres se

manejan como crisis polticas y los polticos ven en ello, una
tarea que les compete, por tal razn, es sumamente importante
39
que los estamentos de decisin poltica sean parte de la cadena

de decisiones durante el desastre.
Durante un desastre, existen decisiones que no son estrictamen-

te tcnicas, como por ejemplo: La declaratoria de emergencia
nacional, es la tpica decisin poltica que si bien debe tener
sustento tcnico, es facultad poltica decidir su pertinencia.
Esta rea representada por las estructura polticas del pas,

estado, provincia, departamento o municipio. Est presidida en
Teora General
el nivel nacional por el Presidente de la Repblica, en el nivel
provincial o departamental, por el gobernador o prefecto y a
nivel municipal por el alcalde o intendente o su similar.
3.6 Funciones tpicas que caracterizan al

COE
Un COE, debe caracterizarse por cumplir con las siguientes

funciones tpicas.
a) Planeacin poltico-estratgica.
b) Coordinacin inter-institucional.
c) Control de operaciones (procesos bsicos de decisin).
d) Comunicacin e informtica.
e) Informacin pblica.
f) Atencin a visitantes.
g) Logstica y otras tareas de apoyo.
h) Evaluacin.
Es posible, que en algunos casos, estas funciones tpicas se

nombren de manera distinta, sin embargo, lo importante, es que,
independientemente cual sea la organizacin que se adopte, estas
funciones deben de cumplirse.
a) Planeacin poltico-estratgica
Durante una emergencia o desastre hay decisiones que deban

ser tomadas por los niveles polticos, de all que esta funcin
consistente en la planeacin general de mecanismos para que los
niveles polticos reciban informacin oportuna y pertinente con
el objeto de que puedan tomar las decisiones que les competen.
Del mismo modo, se deben establecer los mecanismos para la
ejecucin y seguimiento de estas decisiones.
Teora General
Dicha funcin incluye el establecimiento de polticas que

determinen la jurisdiccin de cada rea del COE, as como las
responsabilidades individuales e institucionales respectivas.
Es frecuente, que los niveles tcnicos no deseen ser vinculados

con los niveles polticos por diversas causas y con frecuencia,
los polticos desean cooperar con los procesos de respuesta,
pero desconocen la forma de hacerlo. Por lo tanto, en el marco
de una planicacin nacional, debe fomentarse la informacin
apropiada para los diferentes niveles del Gobierno que se vern
involucrados en la respuesta.
Indudablemente, la participacin de altos estamentos polticos

debe fomentarse en el marco de la planeacin nacional en
materia de desastres. Ntese, que las medidas de concientizacin
y apoyo poltico, pueden implementarse en todos los niveles del
gobierno.
En el nivel poltico es conveniente fomentar la percepcin de

riesgos y sus efectos en lo econmico, poltico y social. Esta
actividad debe ir seguida de propuestas concretas, sencillas y
no necesariamente estructuradas como planes. En ocasiones, el
apoyo poltico, es crucial para resolver problemas durante y el
post-evento.
41
Las gestiones relativas al marco jurdico, en el que se ampare

el sistema nacional para desastres, estn contempladas en esta
funcin.
b) Coordinacin inter-institucional
Funcin consistente en el establecimiento de canales de

comunicacin inter-institucionales, planes y programas de
respuesta, as como normas, manuales, procedimientos y otras
herramientas que denan con anticipacin, cul es la misin
Teora General
de cada institucin, vinculada a la respuesta. Asimismo, deben
denirse mbitos de accin y procurar la mayor transparencia
posible en todas las acciones.
La coordinacin es esencialmente una divisin de funciones

entre instituciones de diferentes niveles, y sobre diversos
escenarios; esta no debe conceptualizarse fuera del marco de una
planicacin nacional o sectorial para desastres. Sin embargo,
pueden realizarse acciones tendientes a mejorarla, an antes
de integrar un plan general. Se menciona esto ltimo, pues en
diversos pases, las necesidades de respuesta son enormes y se
requieren acciones inmediatas.
En otras palabras, la coordinacin ideal que rendir mejores

frutos, ser aquella que est integrada a una planeacin general;
inclusive, un buen esfuerzo de coordinacin, tarde o temprano
resultara en algn nivel de planicacin integral.
La diferencia entre la funcin de coordinacin y la funcin

de planeacin poltico-estratgica, radica en los niveles
involucrados y en la especicidad de los resultados. Por
ejemplo, a partir de una decisin poltica de cooperacin inter-
ministerial, pueden realizarse acciones de coordinacin entre
autoridades de cada ministerio. La coordinacin tcnica es
ms especca y responde a los acuerdos de nivel poltico-

estratgico. No obstante lo anterior, la coordinacin no es una
funcin esencialmente tctica o de corto plazo. Por el contrario,
es de largo plazo y complementa a los planes estratgicos.
c) Control de operaciones (procesos bsicos de decisin)
El control de operaciones, es la funcin principal del modelo

de COE, su importancia ms relevante es en el rea de
operaciones, toda vez, que la informacin proveniente del rea
Teora General
de comunicaciones, sea expedita y conable, y las decisiones

que lleguen al nivel poltico, sern menores en nmero, aunque
mayores en importancia.
El control de operaciones, es una funcin tctica del COE,

consistente en acciones esenciales tales como:
Activacin y desactivacin del COE.

Recoleccin y procesamiento de informacin.
Toma de decisiones por rea, sector u otra unidad de
organizacin.
Canalizacin de decisiones estratgicas a los niveles de
decisiones polticas.
Control de ujos de informacin.
Evaluacin de resultados.
Elaboracin peridica de informes.
Identicacin de problemas, prioridades y determinacin de
cursos de accin inter-institucionales.
Esta funcin debe apoyarse en los lineamientos obtenidos en la

planeacin poltico-estratgica y en la coordinacin previa entre
instituciones. La coordinacin previa ofrece la oportunidad
de tomar decisiones anticipadas utilizando procedimientos
43
estructurados sobre aquello que debe resolverse durante la

respuesta.
Es evidente, que la funcin de control de operaciones, es la que

ocupar mayor esfuerzo en la etapa de respuesta y su efectividad
depender de los planes previamente concebidos.
Esta funcin, asimismo, requiere de ejercicios de simulacin,

simulacros y estudios de caso (entre otras tcnicas), que
permitan:
Teora General
Construir una armnica relacin entre los miembros del
COE, que han de interactuar en la respuesta.
Descubrir reas crticas en la comunicacin entre reas del
COE.
Probar la efectividad de los planes de emergencia.
Capacitar a los miembros del COE.
d) Comunicacin e informtica
Funcin consistente en el establecimiento de procesos

de comunicacin, para captura de informacin, envo de
instrucciones a unidades operativas, recepcin de reportes de
situacin y control de operaciones en general.
Esta funcin incluye procedimientos y normas que garanticen

un apropiado control de operaciones, desde la activacin, hasta
la desactivacin del COE. Asimismo, el sistema informtico5
empleado, deber corresponder con las capacidades y procesos
de comunicacin.
5
Actualmente existe en los pases de la regin un sistema informtico para manejar y ad-
ministrar informacin llamado Web-COE.
Conviene aclarar en principio, que no es necesario un sosticado

sistema computarizado para que esta funcin sea eciente.
Incluso, un sistema informtico manual, puede acoplarse
Organizacin para la Simulacin y Simulacro

apropiadamente con la funcin de comunicacin.
Los sistemas de apoyo a la toma de decisiones, como mapas de

riesgo, sistemas de informacin geogrca, y otros, deben estar
conectados a los sistemas de comunicacin.
Es importante resaltar, que la toma de decisiones demanda

Teora General
determinados tipos y cantidades de informacin. Estas

necesidades, debern determinar el diseo tanto de los sistemas
de comunicacin, como de los sistemas informticos de apoyo.
Aspectos como la seleccin de equipos de telecomunicacin, la

capacitacin exhaustiva del personal de operacin y el montaje
de redes informticas requieren un estudio integral que responda
a necesidades de informacin para la toma de decisiones.
e) Informacin pblica
Funcin consistente, en la oportuna divulgacin de informacin,

relativa a un evento que haya requerido la activacin del COE.
La informacin entregada a la prensa o personas interesadas,
debe ser clara, oportuna y suciente para satisfacer la demanda,
as como para provocar determinadas actitudes y conductas en
la comunidad.
Es frecuente que en algunos COE, no se brinde informacin

actualizada a la prensa, familiares de las personas afectadas
o grupos interesados. Esto provoca mayor especulacin,
incertidumbre y actitudes negativas hacia el COE y el Sistema
Nacional.
Por el contrario, desde la funcin de coordinacin, debe

establecerse el procedimiento para la difusin de informacin a
45
cada sector interesado. Asimismo, en la coordinacin, se sientan

las bases de una apropiada educacin pblica o la que se ha
dado en llamar Cultura de Desastres.
La informacin pblica, en realidad, no comienza con el evento.

Se requiere mucha informacin previa, campaas de divulgacin
de riesgos, planes y otras acciones para mejorar la comunicacin
con la prensa y la comunidad principalmente. Tambin, en los
niveles polticos, debe estudiarse con cuidado las ventajas de
una informacin pblica ecientemente manejada.
Teora General
Es necesaria tambin, la apropiada disposicin fsica, para
la entrega de informacin y un equipo humano dedicado
especcamente para tal funcin.
f) Atencin a visitantes
Funcin consistente en la recepcin de personas interesadas

en las funciones del COE que requieran explicaciones sobre la
situacin, procesos llevados a cabo, necesidades y otros datos
de su inters.
En el COE, debe existir un equipo dedicado a la recepcin,

gua y asistencia de visitantes, que satisfaga sus inquietudes y
canalice sus intereses a las autoridades respectivas. Asimismo,
con frecuencia, dichos visitantes son actores relevantes en la
solucin de necesidades que le competen al COE. Por tal razn,
un apropiado cumplimiento de esta funcin debe garantizar:
La oportuna atencin de los visitantes.

Entrega de informacin oportuna sobre la situacin y
las necesidades no cubiertas, principalmente a aquellos
visitantes que representen agencias de cooperacin o
asistencia humanitaria.
La no obstruccin de actividades en el COE.
g) Logstica y otras tareas de apoyo (a lo interno del COE)
Funcin consistente en la satisfaccin de las necesidades de

funcionamiento del COE y su personal, por ejemplo: Alimentos,
insumos diversos, as como reas y mobiliario apropiados, para
que el personal desarrolle sus funciones ecientemente.
La logstica y dems tareas de apoyo, variarn de un

COE a otro. Sus requerimientos, deben planearse desde
la coordinacin y hacerse especcos para cada rea que
Teora General
albergue personal del COE.
Las tareas de apoyo consisten principalmente, en asistencia al

personal del COE, para mantener una gil comunicacin con
sus familiares, as como la atencin de sus necesidades.
Esta funcin no se reere a las tareas logsticas de apoyo a las

operaciones de asistencia humanitaria.
h) Evaluacin
Funcin consistente en la comparacin de los resultados

obtenidos en cada rea del COE, con respecto a los resultados
esperados en la planicacin previa.
La evaluacin abarcar tanto componentes cuantitativos, como

cualitativos y se enfocar en el mejoramiento de los procesos en
forma permanente.
Con frecuencia, no se evala el trabajo de un COE, menos

an, en forma sistemtica. Conviene desde la coordinacin,
jar indicadores que permitan un control de operaciones y una
evaluacin integral de procesos y resultados. Asimismo, en cada
rea del COE, conviene una retroalimentacin con participacin
47
de los responsables de cada proceso o funcin. Esto permite, no

solo descargar algunas tensiones, sino aprovechar al mximo la
experiencia adquirida.
Puesto de Comando
Es comn que los puestos de comando, se confundan con el COE.

Esto es normal, toda vez que los puestos de comando agrupen
funciones anes con los COE, pero en menor escala. Sin embargo,
su alcance se circunscribe con mayor facilidad en tiempo y espacio
Teora General
y normalmente tienen responsabilidades especcas. Por ejemplo,
es comn que un Puesto de Comando responda a sectores como
seguridad, incendios, bsqueda y rescate, entre otros. En cada
caso, el Puesto de Comando tiene una misin ms especca que
un COE.
En otras palabras el Puesto de Comando, es un elemento del

sistema MACOE, donde se toman las decisiones especcas para
situaciones denidas por una o varias instituciones, contribuyendo
a desconcentrar el volumen de decisiones de un COE. El Puesto
de Comando es un tema que merece estudio separado, con nfasis
en procedimientos por rea especializada, y cuya integracin puede
variar en el alcance de una situacin a otra.
Puesto de Comando
Es donde se desarrolla la ms alta funcin del SCI (Funcin
de mando) desde este lugar se administra (planica, organi-
za, dirige y controla), los recursos en el sitio (Lugar de la es-
cena) ya sea por competencia legal, institucional, jerrquica
o tcnica. Esta funcin la ejerce el Comandante de Incidente
(CI) o el Comando Unicado segn sea el caso.
Sala de Situacin
Una sala de situacin es un espacio fsico o virtual donde la

informacin institucional o sectorial es analizada sistemticamente
por un equipo de trabajo para caracterizar la situacin, especialmente
durante situaciones de emergencias. La informacin es presentada
y difundida en diversos formatos como tablas, grcos, mapas,
documentos tcnicos o informes estratgicos, para tomas de
decisiones basadas en evidencias; de este modo la Sala de Situaciones
se convierte en un instrumento para la gestin, negociacin poltica,
Teora General
identicacin de necesidades movilizacin de recursos y para el

monitoreo y evaluacin de la intervencin institucional o sectorial
en situaciones de emergencia o desastre.
Dado que el propsito fundamental es tomar decisiones e informarlas

a todos los niveles, una sala de situacin no es slo el mbito donde
se recopila, valida, procesa y analiza informaciones, sino que es un
espacio donde se construyen y enriquecen las interpretaciones con
la apreciacin de otras perspectivas y en el cual se cumple la funcin
de sustentar los procesos de decisin.
La sala de situacin debe contar con una estructura de acuerdo al

nivel de complejidad y a los recursos disponibles del lugar donde
se implemente.
No requiere estructuras sosticadas para garantizar su funciona-

miento, pues lo ms importante es su funcionalidad.
Sala de Situacin
Constituye el espacio fsico y lgico de anlisis y de
exhibicin de la informacin procesada proveniente de
diversas fuentes, orientada a fortalecer el proceso de toma
de decisiones en un sector o institucin.
Captulo IV
Metodologa para organizar el COE
Etapa
Etapa
dede
Planicacin
Ejecucin
Importante: Antes de tomar decisiones respecto a la orga-

nizacin del COE, se deben establecer cules son los pro-
blemas de la organizacin actual a n de que las acciones
de la fase siguiente se orienten a fortalecer esas debilida-
des. Recuerde que en ningn caso se partir de la nada, us-
ted siempre encontrar algn nivel elemental de conciencia
y organizacin.
Etapa de Ejecucin
51
4.1 Desarrollo inicial del proyecto y aspec-

tos estratgicos (Planeacin)
O
rganizar un Centro de Operaciones de Emergencia o me-
jorar su funcionamiento es una tarea que afecta a todo el
Sistema Nacional, por lo tanto, su desarrollo debe de enar-
carse en un proceso de planeamiento integral que permita desarro-
llar alguna de las siguientes opciones:
Desarrollar el COE6 a partir del Sistema Nacional existente.

Desarrollar el COE en el contexto de una reforma del Sistema
Metodologa
Nacional.
En ambos casos se recomienda realizar un anlisis inicial que permita

estimar la magnitud del proceso y luego una planeacin estratgica
conforme a las necesidades del sistema nacional.
a) Anlisis inicial
Con frecuencia se considera que al organizar un COE, crear un plan

o promulgar una nueva ley, la solucin para un problema est dada.
Sin embargo, tambin es frecuente que las soluciones planteadas no
sean viables, incluso, que puedan ocasionar nuevos y ms complejos
problemas. Por lo tanto es necesario invertir tiempo en conformar
un equipo que identique preliminarmente:
El problema a resolver.
La posible solucin o resultado esperado.
Para llevar a cabo el paso anterior, lo ideal es que el proceso est en

manos de una persona calicada en planeacin estratgica y que el
mtodo abarque un anlisis de los riesgos existentes as como los
aspectos jurdicos, polticos e institucionales. El anlisis inicial debe
6
Se hace referencia a un COE, pero bien puede tratarse de varios Centros de Operaciones
en el marco de un Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
determinar si es necesario detener el proceso o continuar hacia una

etapa de planeacin estratgica.
b) Planeacin estratgica
La planeacin estratgica es un proceso que va desde el desarrollo

de planes de largo plazo para un COE, hasta el desarrollo de polticas
pblicas para todo el sistema nacional. Este modo de planeamiento
es un proceso que puede apoyarse en diferentes modelos. En general
deber obtenerse como mnimo:
Un diagnstico del problema.

Metodologa
Uno o ms resultados esperados u objetivos. En este componente,

dependiendo de las necesidades puede plantearse una misin y
una visin institucional.
Actividades, tareas, metas u otros elementos que describan
cmo alcanzar los resultados u objetivos.
Programas (actividades agrupadas). Se recomienda un programa
especial para el desarrollo de capacidades.
- Planes especcos de preparacin y respuesta.

- Recursos.
- Organizacin (estado actual y modelo que deber
desarrollarse).
Plan Estratgico
Visin
Misin
Objetivo General
Objetivos Objetivos
especcos especcos
Figura 1, Captulo 4: Proceso de Planicacin Estratgica

Fuente: La Planicacin Estratgica, Programa DELNET, Unidad Didctica 2, Curso de Reduc-
cin del Riesgo de Desastres en el Marco del Desarrollo Local Sostenible.
53
Un COE cuyo funcionamiento sea efectivo, debe enmarcarse en un

Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia, este
a su vez debe ser parte de un Sistema Nacional. Dependiendo de la
organizacin poltico administrativo del pas, el COE nacional o los
COE que se organicen, deben de enmarcarse en dicho sistema.
Sistema Nacional
Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
Metodologa
COE nacional y sus niveles subalternos.
c) Organizacin por procesos7
El COE debe estar basado en una institucin cuyo funcionamiento

sea permanente. Por ejemplo, es usual que la institucin rectora
del Sistema Nacional sea la sede del COE nacional. Tambin puede
darse el caso, que el COE de nivel municipal operen tomando como
base instituciones que tengan funcionamiento permanente (24 horas
al da, los 7 das de la semana).
La institucin que sirve de base al sistema, debe prever que su

personal:
Cubra todos los puestos clave del COE.

Cubra por lo menos doce horas de trabajo, de manera que pueda
mantenerse la operacin del COE de forma indenida.
Se integren en el COE otras personas e instituciones en funcin
de los planes vigentes.
7
Berganza Ricardo, Centros de Operaciones de Emergencia, Sistematizacin de expe-
riencias regionales, USAID-OFDA-LAC. 2007
El proceso de entrega y recepcin del periodo de trabajo

debe de hacerse con un adecuado procedimiento previamente
establecido.
En niveles municipales o estaduales8, debe basarse el COE en alguna

institucin que pueda brindar una sede segura y un mecanismo de
activacin conable.
Los procesos descritos en el apartado de planeacin estratgica

deben desarrollarse y establecer una departamentalizacin realista,
Metodologa
que permita una transicin entre la organizacin regular y la que se

integra al activarse el COE.
Es muy importante mantener las mismas guras de autoridad

durante la fase de activacin y operacin del COE. Un cambio de
personas en los puestos de responsabilidad que solo sea efectivo
durante la emergencia no es recomendable. Por lo tanto, es ideal
que un(a) funcionario(a) con responsabilidad en la planicacin
(preparacin) para emergencias, sea quien asuma el control del COE
en su activacin.
Las instituciones pueden coordinar las emergencias con diferentes

niveles de descentralizacin o desconcentracin. En pases pequeos
o centralizados, un COE nacional puede ser la cabeza del sistema en
caso de emergencias o desastres.
En pases ms extensos o descentralizados, un COE nacional puede

ser la cabeza, pero a travs de COE departamentales/provinciales,
estaduales o municipales. Por lo tanto, el nivel de autoridad,
competencia o la capacidad de coordinacin dependern del modelo
que corresponda al pas.
8
Trmino utilizado para denominar a los estados en los pases federativos, con el objeto de
diferenciarlo del trmino jurdico-poltico de Estado.
55
Cualquier desarrollo o modicacin en el planeamiento incidir

en la organizacin. Ya se trate de un Centro de Operaciones de
Emergencia o de una Sala Situacional los ajustes organizativos
deben realizarse sin perder de vista los siguientes aspectos:
Se debe partir de un equipo humano bsico encargado de

administrar las emergencias en sus diferentes fases, desde
el planeamiento para emergencias y contingencias, hasta la
respuesta y la rehabilitacin.
Metodologa
El equipo humano debe fortalecerse y mantener la coordinacin
durante una emergencia de acuerdo al sistema de activacin que
Ejecucin
lo determine.
Sistematizar los procedimientos de actuacin previos.
Las consideraciones anteriores deben servir de referencia para

el desarrollo de una departamentalizacin basada en procesos
particulares. Cuando las instituciones ya cuentan con una
organizacin y especialmente cuando hay dicultades tcnicas
o jurdicas para modicar dicha organizacin, deber procurarse
al menos el cumplimiento de las funciones tpicas denidas en el
captulo anterior.
El proceso de organizacin de un COE
Condiciones generales:
Entre otras, conviene resaltar las siguientes condiciones como

indispensables para una optima organizacin y funcionamiento de
un COE.
Existencia de un Sistema Nacional encargado de la

administracin de emergencias y desastres, que se apoye en un

plan nacional de emergencia.
El plan que da soporte al COE (o plan de respuesta), debe

probarse sistemticamente para mantenerlo actualizado.
Los niveles polticos involucrados en caso de desastre o

emergencia, deben conocer y apoyar el plan tanto como los
tcnicos.
Metodologa
Poseer un objetivo fundamental para apoyar el proceso de

repuesta a los efectos producidos por la emergencia o desastre
mediante mecanismos de control de operaciones.
Debe existir una interrelacin entre las instituciones que trabajan

por un mismo objetivo, basados en la departamentalizacin
(divisin y especializacin del trabajo), teniendo en cuenta el
modelo de las tres reas denido en el captulo anterior.
Deben cumplir una serie de pasos lgicos y funcionales que

permitan diferenciar las entradas, el proceso y las salidas del
sistema, esto no son ms que los Procedimientos Estndar
de Operacin que permiten avanzar en la toma de decisiones
crticas de manera expedita y diligente.
Para organizar un COE, se debe seguir una metodologa con el objeto

de garantizar que su organizacin, funcionamiento y desarrollo sea
sostenible en el tiempo. Seguir la metodologa asegurar que cada
componente del COE cuente con el respaldo de los actores ya que
promueve su participacin desde el primer momento.
Tambin es indispensable garantizar el apoyo y de alguna manera,

la participacin del nivel poltico correspondiente, eso provocar
57
que el proceso de toma de decisiones polticas tenga puntos de

convergencia que permitan llevar la asistencia a las personas
afectadas de manera ms expedita, que nalmente, es el gran
objetivo del sistema.
4.2 Fases del proceso de organizacin de

un COE
Despus de algunos aos desarrollando procesos de organizacin de
Metodologa
COE, se ha concluido que las fases para tal n son las siguientes:
I. Aproximacin inicial del proyecto a las

autoridades tcnico-polticas.
II. Diagnstico para identicar las necesidades de
organizacin y funcionamiento.
FASES
III. Formulacin de la organizacin funcional del

COE.
IV. Validacin de la organizacin funcional del
COE.
V. Divulgacin de la organizacin funcional,
capacitacin y entrenamiento.
58
4.2.1 Fase I
Aproximacin inicial del proyecto a las
a) Denominacin:
autoridades.
b) Descripcin: Esta fase consiste en la presentacin de la

propuesta metodolgica a la mayor cantidad
de representantes institucionales, tanto en el
nivel poltico as como tcnico; a n de que
estos conozcan en detalle el trabajo que se
propone. Se debe obtener un compromiso
por medio de un acuerdo de cooperacin
Metodologa
en el que se exprese el entendimiento entre
Evaluacin
la institucin cooperante, los beneciarios
y las autoridades respectivas.
Aclaracin: Este acuerdo de entendimiento
no tiene ningn valor jurdico, solamente
expresa la voluntad de las partes de llevar
adelante el proceso, adems ayuda a
claricar cuales son las responsabilidades
de cada parte.
c) Objetivo: Obtener un compromiso de cooperacin

para desarrollar la organizacin funcional
del COE, que incluya un cronograma de
trabajo para guiar el proceso durante el
perodo de vigencia del proyecto.
59
d) Estrategia: El equipo tcnico programar una serie de

visitas y reuniones de trabajo en donde se
involucren:
Los representantes de la direccin del
Sistema Nacional.
Las autoridades locales donde se
desarrollar el proyecto.
Los representantes de las instituciones
que estarn involucradas.
Los lderes de la comunidad.
Metodologa
Las ONG con inuencia en el sitio del
proyecto.
e) Actividades
Actividad Tareas Indicadores
Identicar a los posi- Apoyo de la institu-

bles actores. cin rectora.
Proponer el proyecto Sitio y fecha pacta-
a la institucin recto- dos.
ra. Agenda preparada.
Identicar sitios para Presentacin lista y
la reunin. revisada.
Detalles iniciales
Prever logstica.
Redactar e imprimir
agenda.
Seleccionar y pactar
el da para la presen-
tacin.
Preparar la presenta-
cin.
Enviar las invitacio-
nes.
Preparar modelo de
acuerdo.
Distribuir agenda. Autoridades y dems

Realizar la presenta- actores debidamente
Desarrollo de la reunin cin del proyecto. informados y sin dudas
Responder a pregun- respecto al desarrollo
tas. de la propuesta.
Suscripcin de a- Un compromiso que
cuerdo. deber expresarse por
medio de la suscripcin
del acuerdo de enten-
dimiento.
Metodologa
Reunin con los Un cronograma de

tcnicos de la insti- trabajo que gue el
tucin rectora y las proceso durante el
autoridades. perodo de vigencia del
Programacin
Denir el cronogra- proyecto.

ma de trabajo que
involucre a todas las
fases.
Dejar denida la fe-
cha para el inicio de
la prxima fase.
4.2.2 Fase II
a) Denominacin: Diagnstico para identicar las necesidades

de organizacin y funcionamiento.
b) Descripcin: A n de tener tcnicamente establecidas
las debilidades y fortalezas del control
de operaciones, se propone desarrollar
un ejercicio9 o taller de diagnstico para
establecer el nivel operacional en el que se
encuentran los niveles de organizacin.
9
Si se decide ejecutar un ejercicio se recomienda consultar para su preparacin la Gua
prctica para la realizacin de Simulaciones y Simulacros, publicada por el CREPD.
61
c) Objetivo: Identicar los problemas actuales en el

funcionamiento del control de operaciones
de emergencia con el objeto de determinar
aquellos que puedan fortalecerse con
aspectos de organizacin y procedimientos
de trabajo.
d) Estrategia: Participacin de los actores locales, de las

instituciones y otras organizaciones que han
participado durante emergencias anteriores.
Metodologa
e) Actividades
Denir la agenda. Agenda denida.

Denicin de los par- Participantes seleccio-
Preparacin del taller
ticipantes. nados.
Elegir el lugar. Convocatorias envia-
Denir la logstica. das y conrmadas.
Preparar las guas y Sitio del taller deni-
matrices de trabajo. do.
Logstica asegurada.
Denicin de los ob-
jetivos del taller.
Desarrollar el taller Desarrollo del taller

conforme a la agenda conforme a la agenda
Desarrollar el
denida en la activi- denida.

taller
dad anterior. Desarrollo de los

trabajos grupales de
acuerdo a las guas
preestablecidas.
Recolectar la infor- Informe nal de la

macin producida en fase II debidamente
el taller. completado conte-
Realizar una sistema- niendo las debilida-
tizacin de la infor- des, fortalezas y reco-
macin recolectada mendaciones.
Informe del taller
en el taller.
Formular el informe
por reas de anlisis,
problemas y reco-
mendaciones.
Metodologa
Denir aquellas de-

bilidades que puedan
ser fortalecidas con la
organizacin y funcio-
namiento del COE.
4.2.3 Fase III

a) Denominacin: Diseo de la organizacin funcional del
COE.
b) Descripcin: Esta fase consiste en una serie de sesiones
de trabajo orientadas al diseo de la
organizacin funcional del COE, que debe
ser directamente asesorada por el equipo
tcnico del proyecto.
c) Objetivos: Formular la organizacin funcional del
Centro de Operaciones de Emergencia y
sus Procedimientos, de acuerdo con los
problemas previamente identicados en la
fase anterior, garantizando una adecuada
participacin de las instituciones en las
distintas reas de soporte funcional.
63
d) Estrategias Se deber integrar un grupo tcnico el

cual ser responsable de formular la
organizacin del COE.
Asegurar la participacin de las
instituciones que integran o integrarn
el COE y de las autoridades polticas.
e) Actividades para crear la organizacin funcional
Actividad Tareas Indicadores de
Metodologa
resultado
Seleccin de da y Participantes con-
sitio. vocados y conr-
Planeamiento del taller
Preparar la agenda. mados.

Asegurar los materiales Materiales y
necesarios. equipos disponi-
Enviar las invitaciones. bles.
Asegurar la Agenda prepara-
participacin de todos da e impresa.
los actores. Logstica asegu-
rada.
Identicar las amenazas Amenazas lista-

que generan eventos das.
con mayor recurrencia
y su impacto.
Por cada amenaza se
deben identicar los Efectos debida-
efectos adversos que mente listados y
Denicin de la organizacin funcional del COE
produce en el territo- en concordancia

rio. con las amena-
Una vez encontrados zas.
los efectos, determine
Metodologa
las necesidades origi-

nadas por los efectos Necesidades lis-
adversos y priorizarlas tadas y prioriza-
(vase anexo 1). das.
Asigne las institucio-
nes u organizaciones
competentes y perti- Cada necesidad
nentes para atender las debe ser atendi-
necesidades. da por una insti-
Agrupe a las institu- tucin.
ciones segn su com-
petencia a n de formar Las institucio-
sectores. nes se agrupa-
rn por compe-
tencias anes.
Recuerde: Estas actividades deben llevarse a cabo en

talleres en donde todos los actores deben participar
activamente. No hay imposiciones, todo debe ser con-
sensuado.
65
Desagregado de las tareas para la denicin de la organizacin

del COE
Organice un taller con la participacin de los actores involucrados,

utilice la tcnica de lluvia de ideas o cualquiera de sus variaciones,
teniendo en cuenta lo siguiente:
Utilice tarjetas de color para escribir cada idea.

Utilice las columnas de la matriz del anexo 2, pegando las
tarjetas en la pared.
Metodologa
IDENTIFICACION DE AMENAZAS
Es decir aquellos fenmenos fsicos o antropognicos que puedan

desencadenar un desastre en el territorio donde tendr inuencia
el COE.
Las amenazas deben ser tcnicamente vlidas.

Deben ser acordados por consenso entre todos los asistentes.
Deben quedar escritos en las tarjetas a la vista de todos para que
en cualquier momento los participantes pueden volver a ellos.
IDENTIFICACION DE EFECTOS
Una vez denidas las amenazas es necesario escribir en tarjetas de

otro color los efectos que se produciran en caso de materializarse
las amenazas. Por ejemplo, si las amenazas son inundaciones,
seguramente los asistentes dirn que causan: Cultivos anegados,
personas evacuadas, desaparecidas, enfermas, heridas, fallecidas,
entre otros. Debe escribirse un efecto por tarjeta.
IDENTIFICACION DE NECESIDADES
Luego hay que denir las necesidades que generan cada efecto
adverso a n de que los participantes tengan conciencia que la
organizacin que crearn realmente tiene conexin con su realidad.
Ejemplo: Para las personas evacuadas se pueden mencionar

necesidades de alojamiento, abrigo, agua segura, primeros auxilios
psicolgicos, alimentacin, saneamiento, entre otras necesidades.
Estas deben de ser priorizadas.
IDENTIFICACION DE INSTITUCIONES
Luego procedemos a colocar en otras tarjetas de diferente color

el nombre de la institucin cuya funcin es atender determinada
necesidad. En los planes deben estar descritas las funciones o la
Metodologa
misin de cada institucin presente en el territorio objeto del

anlisis.
ORGANIZACIN DE LOS SECTORES FUNCIONALES EN EL

AREA DE OPERACIONES
Finalmente, cuando las instituciones estn listadas, deben de

agruparse por la anidad de funciones que desempean segn los
siguientes criterios: Competencia, anidad, funciones y rea
de trabajo. De esa agrupacin saldrn los componentes de la
organizacin del futuro COE.
Por ejemplo:
Instituciones que pueden colaborar en el tema de

Bsqueda y Rescate
Cruz Roja
Bomberos
Sector de
Fuerza
Servicios
Armada
de emergencia
Otras
67
El xito de esta tarea es que cada institucin se coloque en la funcin

donde es competente y que adems reconozca la ubicacin que le
corresponde dentro de la organizacin.
DESCRIPCION DE LAS FUNCIONES SECTORIALES
Una vez establecida y acordada como ser la organizacin funcional

del COE, ser necesario que se describan las funciones que cada
sector deber ejecutar cuando el COE se active.
Metodologa
Esta tarea, probablemente necesite ms de un taller y mucha
supervisin departe de los facilitadores, ya que algunos
participantes pueden tener o no experiencia en el tema, as que
el facilitador deber poner todo su empeo en esta tarea con el
propsito de que se logren los resultados deseados. Denir las
funciones generales de cada sector del COE.
Organice a los participantes en mesas de trabajo segn los

sectores funcionales.
Cada sector funcional debe tener una institucin que la coordine,

generalmente es la institucin ocial que se encarga del tema,
por ejemplo: El sector de salud, lo coordinar el Ministerio de
Salud por medio de su representante.
Indique a los participantes que deben denir cules sern las

funciones generales que realizarn durante la emergencia o de-
sastre. Debe tener especial cuidado que los participantes no con-
fundan funciones de terreno (tcticas) y las coloquen a nivel de
COE. Ejemplo: Decidir sobre Qu tipo de herramienta y nme-
ro de personas deben participar en un operativo es una funcin
tctica que debe ser tomada a nivel de puesto de comando en el
incidente. Por el contrario, Coordinar con las Instituciones del
sector el rescate y evacuacin de sobrevivientes en determinada

zona de desastre constituye una funcin estrategia del COE en
apoyo al terreno.
La descripcin de las funciones por cada sector debe ser presen-

tada en plenaria a n de asegurarse que no existan contradiccio-
nes, ni duplicacin de funciones, adems es muy importante que
se comprenda con claridad el alcance e implicaciones de cada
funcin descrita ya que ms adelante stas servirn para denir
los procedimientos estndar de operacin.
Metodologa
4.2.4 Fase IV
a) Denominacin : Validacin de la organizacin funcional

del COE.
b) Descripcin: Para proceder a la validacin de la

organizacin y funcionamiento del COE ser
necesario preparar un nuevo ejercicio ms
completo que el realizado en la fase II. Esta
fase consiste en el desarrollo de un ejercicio
didctico que suministra a los integrantes
del COE la posibilidad de entrenamiento
conjunto que les permita integralmente,
detectar fallas y corregir desviaciones en la
organizacin y el funcionamiento.
c) Objetivo: Evaluar la efectividad de la organizacin y

la aplicacin de los procedimientos para la
toma de decisiones al interior del Centro de
Operaciones de Emergencia, con el n de
encontrar debilidades y en general obtener
la certeza tcnica de que la organizacin
y funcionamiento del COE ser viable en
situaciones reales.
69
Aspectos necesarios para preparar el ejercicio
Los ejercicios son fundamentalmente un

conjunto de condiciones que se preparan para
que un equipo (en este caso un COE) se aproxime
a una situacin posible (escenario real) que
plantee problemas de operacin. Para organizar
el ejercicio consltese la Gua prctica para
la realizacin de simulaciones y simulacros
publicada por el CREPD.
Metodologa
http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm
4.2.5 Fase V
Primera Etapa
a) Denominacin: Divulgacin, capacitacin y entrena-

miento.
b) Descripcin: Esta fase consiste en implementar las he-
rramientas de capacitacin y entrenamiento
con la nalidad que los integrantes del COE
conozcan y se familiaricen con su organiza-
cin y funcionamiento.
c) Objetivo: Desarrollar un proceso de capacitacin
y entrenamiento dirigido a los enlaces
institucionales que trabajarn en el COE.
d) Estrategia: Participacin de los enlaces instituciona-
les.
Coordinacin del proceso por las autori-
dades nacionales del sistema.
Sesiones de coordinacin entre los facili-
tadores, previa a la capacitacin.
e) Actividades especcas:
Reunin de facilitadores para Agenda com-
asignar los temas de acuerdo pleta con temas
a la agenda. asignados.
Seleccin de participantes de Participantes se-
acuerdo al perl. leccionados.
Convocatoria de participan- Participantescon-
tes. vocados y con-
Preparacin del curso
Seleccin del sitio del curso. rmados.

Reproduccin del manual del Facilitadores se-
Metodologa
participante y otros materia- leccionados cuen-

les de distribucin. tan con los planes
Designacin del coordinador de leccin para
del curso. dictar el tema.
Envo del trabajo previo a los Logstica asegu-
participantes. rada.
Trabajo previo
enviado con 15
das de anticipa-
cin.
Desarrollo del curso segn la Resultados po-

agenda. sitivos en cada
Monitoreo permanente del evaluacin dia-
Desarrollo de la
coordinador del taller. ria.

capacitacin
Asegurar la calidad del conte- Participantes con

nido y de los facilitadores. buenos resultados
Realizar evaluaciones diarias. en las evaluacio-
nes.
Cobertura de
participantes m-
nima del 90%.
71
Sistematizar la informacin Fortalezas y de-

recolectada mediante el bilidades iden-
instrumento de evaluacin ticadas.
Evaluacin del proceso
del curso escrita por los Metodologa de

participantes. retroalimenta-
Sesin de evaluacin entre el cin del proceso
coordinador y los facilitadores denida.
para medir el impacto del
taller.
Determinar las debilidades y
fortalezas del curso.
Metodologa
Realizar una retroalimentacin
del proceso.
El Curso de Organizacin y Funcionamiento

de Centro de Operaciones de Emergencias a
que se reere esta fase se encuentra disponi-
ble en el Centro Regional de Referencia en
Preparacin para Desastres (CREPD).
http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm
Segunda Etapa
Plan para el desarrollo de capacidades
La ltima etapa de la fase V consiste en dejar elaborado un plan de

desarrollo de capacidades para la sostenibilidad del COE.
A continuacin se presenta un modelo enfocado en resultados. Se

ha elegido dicho modelo dado que el plan variar dependiendo de
las capacidades existentes que el proyecto haya desarrollado y de
aquellas que se deseen desarrollar en el futuro.
En este apartado se asume que para la elaboracin, socializacin

e implementacin del plan se ha realizado un anlisis acerca de
las capacidades existentes. En algunos casos se pueden llevar a
cabo ejercicios para establecer fortalezas y debilidades, pero no se
recomienda invertir muchos recursos en ejercicios cuyos resultados
no sern signicativamente tiles.
Elementos del plan para el desarrollo de capacidades

Metodologa
A. Resultados, metas y actividades
Resultados Metas Actividades Responsables
B. Ejercicios
Tipo de ejercicio
Indicadores a Tiempo de
y procesos a considerar Fecha
evaluar preparacin
Cada ejercicio requiere el nombramiento de un equipo responsable que

debe planear lo concerniente al mismo.
C. Elementos del plan especfico de un ejercicio

Elemento a Insumos
Responsable Fecha lmite
preparar necesarios
Escenario
Convocatoria
Logstica
Grupos de trabajo
Los insumos a utilizar con frecuencia deben expresarse en un presupuesto.
73
Los resultados deben expresar condiciones futuras, viables y eva-

luables como por ejemplo:
RESULTADOS METAS
1. El COE nacional y los 1.1 Los COE, conforme al plan res-
COE departamentales pectivo de funcionamiento, se
(provinciales) cuentan activan, procesan ecazmente
con capacidades para los datos proveniente de las zo-
capturar, procesar y des- nas afectadas, y producen (des-
plegar la informacin pliegan) informacin para la
procedente de zonas afec- toma de decisiones en diferen-
Metodologa
tadas por emergencias, tes niveles, as como informa-
y promueven la toma de cin para la prensa, pblico en
decisiones de las institu- general y rendicin de cuentas.
ciones involucradas en
forma coordinada y e- 1.2 Los COE reciben informacin
caz tanto en el terreno conable, completa y oportuna
como en las instalaciones (Sistema EDAN) desde las zo-
centrales. nas afectadas por emergencias
y desastres y de las acciones de
las instituciones de respuesta.
1.3 El COE nacional consolida y

coordina conforme los planes
establecidos.
1.4 Los COE cuentan con un sis-

tema de desarrollo permanente
(planes, manuales de puestos,
procesos de capacitacin).
2. Regularmente existe una
institucin a cargo del
COE que est a la cabeza
del sistema nacional.
Las actividades deben estar dirigidas a alcanzar cada una de las

metas. A continuacin se presenta un ejemplo:
Meta
1.1 Los COE, conforme al manual de funcionamiento, se activan,
procesan ecazmente los datos proveniente de las zonas afectadas,
y producen (despliegan) informacin para la toma de decisiones en
diferentes niveles, as como informacin para la prensa, pblico en
general y rendicin de cuentas.
Actividades Responsable Plazo
1.1.1 Elaboracin / revisin del manual
Metodologa
de funcionamiento del COE.

1.1.2 Elaboracin / revisin de los planes
de contingencia por escenario.
1.1.3 Establecimiento de convenios de
cooperacin con las instituciones
participantes en el sistema
nacional.
1.1.4 Equipamiento del COE.
1.1.5 Capacitacin (personal del COE y
enlaces institucionales).
1.1.6 Prueba de sistemas informticos.
1.1.7 Implementacin de un programa
de ejercicios (Simulacros y
Simulaciones).
1.1.8 Otras actividades que sean
pertinentes al plan de
fortalecimiento.
En general cualquier planteamiento para el desarrollo de capacidades

debe contar con plazos. Los mismos se pueden establecer de manera
global (en los resultados) y de manera parcial (actividades).
Captulo V
Etapa
Etapa
de
Anexos
de
Planicacin
Ejecucin
Una vez concluido el proceso de organizacin del

COE es necesario disear su funcionamiento, este
tema se resuelve con la construccin de Procedi-
mientos Estndar de Operacin, es decir, un conjun-
to de pasos que se deben seguir para tomar decisiones
en ciertas reas crticas.
77
E
5.1 Generalidades
l funcionamiento del COE debe ser alimentado con un insu-
mo denominado informacin, este recurso permite activar
procesos en los sectores funcionales que requieren decisio-
nes en trminos de cursos de accin. A partir de este modelo, los
sistemas permiten resolver un sinnmero de eventualidades.

RESPUESTA
PLANEAMIENTO Y DECISIONES
INFORMACIN Y OPERACIONES POLTICAS
ANLISIS
Salud y Saneamiento
E Toma de
V Decisiones
Ingreso Operativas
E de
Datos Servicios de
N Emergencia
T
O Salida Infraestructura y
de Servicios Bsicos
Informacin Toma de
Decisiones
Poltico
Logstica Estratgicas
Albergues
Figura 1, Captulo 5: Procesamiento de informacin en un COE.
Este sistema de MACOE se mantendr en armona, siempre y

cuando, las entradas de informacin sean las adecuadas (informacin
suciente, conable y vlida) y el proceso no est lesionado en uno de
sus elementos (los sectores estn operando en debida coordinacin y
la supervisin sea oportuna), ya que una falla del sistema involucra
una salida no deseable o que no cumpla el objetivo planeado.
Los procedimientos tienen ntima relacin con la cultura

organizacional, la disciplina, el nivel de capacitacin del personal y
la experiencia acumulada. Por lo tanto, los procedimientos que son
tiles en una organizacin, podran ser inadecuados para otra.
5.2 Construccin de los procedimientos

Estndar de Operacin
Una vez concluido el proceso de organizacin del COE es

necesario disear su funcionamiento, este tema se resuelve con la
elaboracin de Procedimientos Estndar de Operacin, es decir,
un conjunto de pasos que se deben seguir para tomar decisiones en

ciertas reas crticas.
La falta de tiempo, la presin por resolver un problema o la ausencia

de decisores motivan el uso de protocolos y procedimientos que
expresan la intencin de diversas instituciones ante determinadas
situaciones o escenarios denidos. Son, en otras palabras, procesos
de decisin analizados y acordados con anterioridad a una crisis.
Los procedimientos tienen usos en varios momentos. En la

coordinacin previa su elaboracin contribuyen a crear un marco de
entendimiento entre los integrantes del COE, asimismo, establecen
referencias que guan el desarrollo de capacidades. Su nalidad
debe enfocarse en la aplicacin durante la respuesta, de lo contrario
se perder su operatividad.
Durante una emergencia, su aplicacin permite el logro de objetivos

de operacin, y posteriormente pueden contribuir a los procesos
de evaluacin y mejoramiento de procesos. Sin embargo, antes de
comenzar el diseo de los procedimientos, es necesario identicar
cules de las funciones requieren de ellos para cumplirse, por
ejemplo es comn encontrar la necesidad de disear procedimientos
para funciones como declaratoria de alerta, activacin, recoleccin
de datos entre otros.
Para identicar las necesidades debe de organizarse a los asistentes

en los sectores funcionales anteriormente denidos para que hagan
79
una revisin de las funciones que escribieron e identiquen cules

requieren de procedimientos.
Una vez identicadas las necesidades de procedimientos, hay que

pasar al diseo de los mismos. Seguramente muchas personas, por
su experiencia pensarn que no son necesarios, as que habr que
convencerlos que no se estn escribiendo para ellos, sino para

otras personas con menos experiencia.
5.3 Los procedimientos operativos
Durante una crisis, no hay tiempo para un proceso decisorio normal.

Se requieren acuerdos previos de alcance interinstitucional.
Procedimiento operativo:
Secuencia detallada de pasos o acciones que deben llevarse

a cabo ante determinadas situaciones o escenarios.
5.3.1 Caractersticas deseadas de un procedimiento estndar

de operacin
Sencillez: La menor cantidad de pasos, elementos o indicaciones

es lo mejor siempre que se mantenga la intencin deseada.
Claridad: Deben ser comprendidos por cualquier persona

que deba utilizarlos. En lo posible, el lenguaje, simbologa o
formatos deben eliminar datos intiles o elementos que tengan
ms de una interpretacin.
Legitimidad: Siendo instrumentos que guan una operacin,

es preciso que sean ociales, que estn respaldados por
normas, pero sin descuidar la importancia del compromiso de

las autoridades y el personal operativo. La legitimidad o el
sentido de apropiacin de los protocolos y procedimientos son
fundamentales para su aplicacin.
Operacionalidad: Los protocolos y procedimientos NO deben

sustituir a la capacitacin. Deben escribirse para personal con
un cierto nivel de habilidad. De lo contrario, se corre el riesgo

de pretender explicar en un procedimiento, aspectos que deben
abordarse en la capacitacin.
5.3.2 Razones para usar Procedimientos
Proporcionan los medios para cumplir con las responsabilidades

en el manejo de la emergencia de manera oportuna.
Garantizan que el personal est siguiendo los procedimientos
validados.
Sirven como herramienta de aprendizaje para el personal.
Agilizan la respuesta.
5.3.3 Elaboracin de procedimientos
Los procedimientos pueden elaborarse para resolver una situacin

particular o bien, pueden organizarse en manuales o guas que
permiten su uso y actualizacin como un conjunto.
Un procedimiento describe por lo regular acciones operativas

especcas. Su carcter suele ser vinculante en trminos
administrativos y se remiten a normas jurdicas o reglamentos.
81
Etapas bsicas para la elaboracin de un manual de

procedimientos
a) Identicacin de las funciones del COE que para su cumpli-

miento, requieren de procedimientos.
b) Anlisis de participacin en funcin de competencia tcnica.
c) Integracin del equipo humano de diseo.

d) Capacitacin en la tcnica para desarrollar procedimientos.
e) Seleccin del formato ms adecuado.
f) Diseo de los procedimientos.
a) Identicacin de las funciones del COE que para su

cumplimiento, requieren de procedimientos
Cabe recodar que las funciones de cada sector funcional del

COE fueron trabajadas en la etapa de diseo de la organizacin,
por lo tanto, en esta etapa solamente se debe hacer un anlisis de
cuales de ellas requieren procedimientos para ejecutarse.
Es muy importante tener claro que no todas las funciones del

COE requerirn procedimientos, por esa razn es que el anlisis
de las funciones se justica.
b) Anlisis de participacin en funcin de competencia tcnica
Identicar al personal que tiene autoridad para autorizar los

procedimientos.
Identicar a los usuarios de los procedimientos (identicar
/ evaluar su participacin en diseo o en validacin).
c) Integracin del equipo de diseo
Integrar los equipos humanos con los enlaces del COE,

es importante que los integrantes de cada sector funcional
participen del diseo.
Elaborar calendario de planicacin. Se recomienda la

programacin de talleres y periodos de no ms de un mes
para desarrollar materiales.
d) Capacitacin en la tcnica
Suministrar elementos de capacitacin sobre la tcnica, al
equipo humano que trabajar en el diseo de los procedimientos.
Es probable que para muchas personas del COE, disear

procedimientos no les parezca nada extrao, debido a que stos
forman parte de su trabajo cotidiano, as habr otros que no,
de tal manera que se puede aprovechar la experiencia de los
primeros, sin embargo se debe dejar claro que los procedimientos
del COE, son dirigidos a la identicacin de los problemas
derivados de la emergencia, a la priorizacin y a la eleccin de
distintos cursos de accin.
e) Seleccin del formato ms adecuado

Existen varios formatos para disear procedimientos, este ma-
nual no hace nfasis en ninguno de ellos, pues la situacin par-
ticular de cada COE requerir un formato que le sea adecuado
para su funcionamiento.
Sin embargo cualquier procedimiento debera contener la

siguiente informacin:
Datos de identicacin Denominacin

Fecha de elaboracin
Cdigo y secuencia del procedi-
mientos
rea de ejecucin rea donde pertenece el procedi-
miento
Responsable de su ejecucin
83
Alcance Finalidad del procedimiento

Utilidad del mismo
Insumos Lo requerido para su ejecucin
Secuencia Conjunto de acciones requeridas en
orden secuencial
Regulaciones especiales Explicaciones acerca de lo que se

debe tener en cuenta para ejecutar el
procedimiento
Productos Los resultados que se deben alcanzar
con la ejecucin del procedimiento
Deniciones Sobre palabras tcnicas o acrnimos
o siglas utilizadas en el procedimien-
to
Anexos Los adjuntos al procedimiento, tales
como formatos y otros
Autorizaciones Del que revisa y el que autoriza.
f) Diseo de los procedimientos
En esta etapa el equipo humano seleccionado, elabora todos los

procedimientos que son necesarios a partir del anlisis de las
funciones de cada sector.
Anexos
Anexos
87
ANEXOS
Anexo N 1
Cuadro de Prioridades Institucionales
Intervencin Salud y
Infraestructura
inicial Saneamiento
Atencin de perso-
Vas de acceso
Anexos
Bsqueda nas
Telecomunicacio-
Rescate Suministro de
nes
Evacuacin agua
Transporte
Atencin pre- Saneamiento am-
Energa
hospitalaria biental
Almacenamiento
Alimentos
Alojamiento
Fuente: Manual de Campo, Evaluacin de Daos y Anlisis de Necesidades (EDAN),

OPDA/USAID.
Anexos
88
Anexo N 2
Matriz para la formulacin de la organizacin y funcionamiento del COE
Anexo N 2
Identificacin Identificacin Identificacin Identificacin Definicin Descripcin Definicin

de de de de de Sectores de las procedimientos
amenazas Efectos Necesidades Instituciones funcionales funciones operativos
responsables sectoriales
Terremoto Edificaciones colapsadas Bsqueda y Bomberos Servicios de
rescate Cruz Roja Emergencia
Polica
Interrupcin de lneas Atencin Mdica Ministerio de Salud

vitales Salud
Sanidad Militar
Traumatismos Rehabilitacin Obras Pblicas Infraestructura

de servicios Compaas de y servicios
bsicos electricidad bsicos
Empresa de agua
Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
Fuente: Curso sobre Organizacin y Funcionamiento de Centros de Operaciones de Emergencia (CREPD).

89
Bibliografa
Berganza Ricardo, Centros de Operaciones de Emergencia, Sistematiza-

cin de experiencias regionales, USAID-OFDA-LAC. 2007.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Am-

rica, Oficina de Asistencia para Desastres USAID/OFDA-LAC, Material
introductorio para funcionarios (as) a cargo de operaciones de emergen-
cia. 1998.
Centro Regional de Referencia en Preparacin para Desastres, Federa-

cin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja,
Anexos
Curso de organizacin y funcionamiento del Centro de Operaciones de
Emergencia, 2008.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amri-

ca, Oficina de Asistencia para Desastres USAID/OFDA-LAC, Material de
referencia del curso de comando de incidentes, 2004.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Am-

rica, Oficina de Asistencia para Desastres USAID/OFDA-LAC, Gua para
elaborar el manual de protocolos y procedimientos, 2005.
Centro Regional de Referencia en Preparacin para Desastres, Federa-

cin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja,
Gua prctica para la realizacin de simulaciones y simulacros, 2008.
El proceso administrativo
http://www.elprisma.com/apuntes/administracion_de_empresas/proce-
soadministrativo/
Generalidades de un Sistema Tpico de Manejo de Emergencias

www.estrucplan.co.mx.

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Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

CAPITULO III ...........................................................................29

4.1 Desarrollo inicial del proyecto y

Este manual propone una gua para organizar centros de operaciones

Por qu es necesario este manual?

El Centro de Operaciones de Emergencia es una herramienta vital

A quin est dirigido este manual?

Este manual est dirigido a los tcnicos(as) de las instituciones

Qu nalidad tiene este manual?

Este manual tiene como nalidad brindar informacin sobre los

El sistema MACOE es un conjunto orgnico y articulado

1.1 Sistema de Manejo y Control de Opera-

1.1 Generalidades de un sistema tpico de manejo y control de

Sistema de Manejo y Control

Cada vez ms se hace necesario e importante establecer acuerdos

El MACOE constituye un sistema efectivo que facilita la coordinacin

1.2 Manejo y Control de Operaciones de

El sistema MACOE es un conjunto orgnico y articulado de

administracin de situaciones de Sistema MACOE

MACOE que interacta con

otras herramientas de control,

Puestos de Comando, y Centros

de Operaciones de otros niveles

un proceso coordinado de toma de

1.3 Ventajas de un sistema MACOE

1.4. Principios fundamentales de un sistema

normalizada y es coherente con todos los organismos

Organizacin modular: La estructura del sistema se puede

Sistema de Manejo y Control

Comunicaciones integradas: El sistema requiere un plan

Planes consolidados de accin de emergencias: Los planes

Espacio de control manejable: Un alcance manejable se

Instalaciones designadas para emergencias: stas deben

Manejo compartido de los recursos: La totalidad de los

El desarrollo organizativo del Sistema de Manejo y Control de

Los niveles 3 y 2 corresponden a centros de operaciones de

Nivel 3: Departamento, Estado, provincia o nivel nacional

Componente: Centro de Operaciones de Emergencia

Componente: Sala de situacin

Funciones: Coordinacin y/o apoyo de nivel 2

Nivel 2: Municipio, Comarca u otro nivel local de gobierno

Componente: Centro de Operaciones de Emergencia

Componente: Sala de situacin

Sistema de Manejo y Control

Nivel 1: Terreno de operaciones de escena

Componente: Puesto de comando

Funciones: Coordinacin en el terreno

Conclusin: El Sistema de Manejo y Control de Ope-

Las emergencias exitosamente manejadas son las que cuen-

2.1 El Proceso Administrativo y su relacin

Los COE de los diferentes niveles estn conformados por grupos

Se reere a planear, organizar, dirigir y controlar la estructura y

integrantes y que ella debe alcanzarse mediante la racionalidad, es

cumplimiento de las metas del grupo.

Por tanto cabe decir que la administracin es el proceso de planicar,

Planeacin Organizacin Direccin Control

Misin, visin, objetivos, Autoridad,

Figura 1, Captulo 2: Esquema Proceso Administrativo

Fuente: M. en C. Eduardo Bustos Farias

Manejar una emergencia consiste en un proceso sistemtico de

Cuando ocurre una emergencia o un desastre, tomar el control

Veamos a continuacin como las fases del proceso administrati-

La Planicacin es decir con anticipacin, qu hacer, cmo,

La planeacin es un proceso intelectualmente exigente; requiere la