O Brasil na Era Lula:
retorno ao desenvolvimentismo?
Palavras-chave
economia brasileira,
desenvolvimentismo, crise
financeira global
Classificao JEL O1, E6, B5
Key-Words
Brazilian economy,
developmentalism, global
financial crisis
JEL Classification O1, E6, B5
Resumo
O artigo retoma variveis sobre o desempe-
nho recente da economia brasileira com o
propsito de enfocar a questo se, a partir
dessa anlise conjuntural, pode-se detectar
que o pas estaria resgatando, sob nova rou-
pagem, uma matriz de polticas desenvolvi-
mentistas. Para ensaiar resposta questo,
parte-se de uma anlise sobre o desempenho
recente da economia e da contextualizao
do referido debate para, por fim, elaborar
um contraponto entre o governo Lula e os
traos estruturais da experincia histrica
da economia brasileira no perodo que ficou
conhecido na literatura como era do desen-
volvimentismo, esta entendida como cinco
dcadas, a partir de 1930, de elevado cresci-
mento e de modernizao do pas.
Pedro Cezar Dutra Fonseca
Professor Titular do Departamento de Economia e
Relaes Internacionais da UFRGS e
Pesquisador do CNPq Brasil.
Andr Moreira Cunha
Professor Associado do Departamento de Economia e
Relaes Internacionais da UFRGS e
Pesquisador do CNPq Brasil.
Julimar da Silva Bichara
Professor da Universidade Autnoma de Mardrid
Espaa e Diretor do Centro de Estudios Brasileos
Fundacin Ortega y Gasset.
Abstract
This paper analyzes some variables connected
to the recent performance of the Brazilian
economy in order to assess whether, under
this conjunctional analyses, it can be detected
that the country returned to a new matrix
of developmentalist policies. An analysis is
examined regarding the recent performance
of the economy and the contextualization of
the mentioned debate. Next, a comparison
is made between the Lula administration
and the structural features of the historical
experience of the Brazilian economy during
the period referred to in the literature
as the developmentalism era. This era
comprehended five decades as of 1930,
which presented an elevated growth and a
modernization of the country.
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404 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?

1_Introduo: retomada nortearam o comportamento de gover-

de uma trajetria?
Este artigo prope-se a contribuir para o
debate sobre duas questes suscitadas pe-
lo desempenho recente da economia bra-
sileira, o qual vem dividindo a literatura,
e que sugere novamente uma trajetria
de navegar contra a corrente das econo-
mias hegemnicas, embora desta vez em
companhia de alguns pases tidos como
emergentes, como China, ndia, Rssia,
frica do Sul, dentre outros (Goldman
Sachs, 2007). A primeira questo, mais
voltada conjuntura, remete s condi-
es permissivas manuteno dessa
tendncia de crescimento e aos provveis
percalos que podero antepor-se como
seus fatores limitantes. A segunda esten-
de a anterior a um questionamento de
longo prazo e exige, metodologicamente,
uma reflexo histrica: estaria o pas re-
tomando, embora em nova forma, as te-
ses e as polticas desenvolvimentistas que
nos e de policy makers no Brasil a par-
tir de 1930 possivelmente mais do que
em qualquer outro pas latino-america-
no? Estas teriam sado de cena nas du-
as ltimas dcadas do sculo XX, diante
do agravamento da crise fiscal do Esta-
do, do balano de pagamentos e da infla-
o, quando cederam espao s propos-
tas mais afinadas com o neoliberalismo1,
centradas na busca da estabilidade ma-
croeconmica, crticas substituio de
importaes, ao planejamento econmi-
co e prioridade ao desenvolvimento.
Atualmente se registra uma con-
trovrsia sobre o desempenho da econo-
mia brasileira a partir do Governo Lula
(2003-2010). De um lado, vrios econo-
mistas, e o prprio discurso oficial, enfa-
tizam o que consideram ser altas taxas de
crescimento, principalmente se forem le-
vados como padro de comparao os oi-
to anos anteriores, do Governo Fernando

1
Seguimos aqui a sugesto
de Anderson (1995), para
quem o neoliberalismo
representa: (i) para as
economias maduras, uma
reao ideolgica e poltica ambos os casos a gesto
institucionalidade criada no
ps-Segunda Guerra e que
priorizava a manuteno do
pleno emprego e a ampliao
do acesso aos bens pblicos e
semi-pblicos (ou meritrios);
e (ii) para as economias
em desenvolvimento a
reduo do ativismo estatal
na esfera econmica. Em
desregulamentao e
macroeconmica passa a
priorizar a estabilidade
monetria e abandona-se a
ideia que o Estado deve ter um
papel central na dinmica de
desenvolvimento. Esta agenda
se traduz na introduo de
reformas estruturais visando
ampla liberalizao comercial
e financeira, privatizaes,
constrangimentos diversos
expanso do gasto pblico.
Ver, tambm, Arestis e
De Paula (2009) e Belluzzo
e Almeida (2002).

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2
Desde 2005, a inflao, regime. (Ministrio
medida pelo IPCA, mantm-
se dentro das bandas
do regime de metas da
inflao. A forte recuperao Indicadores Econmicos
econmica de 2010, na qual
a demanda interna cresceu
10,3%, foi compatvel
com o cumprimento do
Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara
Henrique Cardoso, e, mais recentemente,
a crise financeira global que se apresentou
de forma mais ntida a partir de 2008. Em
decorrncia, vrios autores tm sugerido
a interpretao de que estaria de volta o
desenvolvimentismo brasileiro, ressaltan-
do mudanas na conduo da economia
com relao aos governos das dcadas de
1980 e 1990 (ver, por exemplo: Belluzzo:
2009; Novy: 2009a, 2009b; Nakano: 2010;
Cervo: 2009; Herrlein: 2011; Cardoso Jr.,
2011, p. 61, 450). Outros, concordando
com a guinada de rumo, mas de forma
crtica ao lamentar o abandono da orto-
doxia pelos mpetos redistributivistas que
o governo manifestaria, como se mostra-
r adiante, admitem as tendncias desen-
volvimentistas do governo Lula e as inter-
pretam como uma forma de populismo,
lembrando a antiga relao, tradicional
nas anlises sobre economia latino-ame-
ricana, desenvolvimentismo, substituio
de importaes e populismo.
Na defesa da opo pelo desenvolvi-
mento, os autores lembram principalmen-
da Fazenda, 2011, p. 51)
3
Fonte dos dados brutos:
Banco Central do Brasil,
em um contraste marcante com o pas-
Consolidados em 15/02/2012
(http://www.bcb.gov.
br/?INDECO, acesso em
20/02/2012).
405
te que, em 2010, a economia brasileira cres-
ceu 7,5%, acima do que mercado e governo
projetavam quando a crise financeira glo-
bal fez com que a renda experimentasse
uma pequena contrao em 2009. Mesmo
a partir de diferentes fontes, compartilha-
va-se a crena de que slidos fundamen-
tos macroeconmicos alcanados gradu-
almente nas ltimas dcadas lastreiam as
expectativas otimistas quanto s perspec-
tivas do pas e lhe asseguram realismo. A
inflao, tradicionalmente o maior pro-
blema das polticas de estabilizao na
segunda metade do sculo XX, mante-
ve-se baixa, tendo o IGP-DI/FGV fecha-
do o ano de 2009 com a indita taxa de
-1,43%, a primeira deflao anual em sua
srie histrica. Mesmo com a acelerao
nos preos a partir de meados de 2010,
a inflao tem-se situado prxima aos li-
mites determinados pelo Sistema de Me-
tas (Ministrio da Fazenda, 2011)2. Outra
vulnerabilidade recorrente, o desequilbrio
externo, tambm sugere ser coisa do pas-
sado3: a conta capital e financeira atingiu
o supervit recorde de US$ 111,9 bilhes
em 2011 (4,5% do PIB), mais do que su-
perando o dficit em conta corrente de
US$ 52,6 bilhes (2,1% do PIB). Assim,
sado, a entrada excessiva de capitais que
pressiona a moeda nacional no sentido
de sua apreciao tem sido considerada
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406 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?
um dos principais desafios macroecon-
micos. As reservas internacionais atingi-
ram o patamar de US$ 288,5 bilhes em
dezembro de 20104, volume inimaginvel
para quem inmeras vezes precisou re-
correr ao FMI a partir da dcada de 1980
e que tinha na dvida externa uma de suas
variveis mais frgeis, capaz de sugerir em
inmeras ocasies a possibilidade de mo-
ratria. De fato, desde 2007 o pas apre-
senta uma dvida externa lquida negati-
va, que em termos proporcionais ao PIB
atingiu a cifra de -2,5% em 2010 (Minis-
trio da Fazenda, 2011, p. 104).
Por outro lado, no de menor vul-
to e menos incisiva a literatura que apon-
ta para direo diametralmente oposta. J
em 2005, Paula (2005, p.7) argumentava
contrariamente ao carter desenvolvimen-
tista, apontando mais continuidades que
ruptura com relao ao governo anterior:
um continusmo neoliberal. Na mesma
direo manifestaram-se outros autores
como Borges Neto (in Paula, 2005), que
inclusive procura desvendar as foras po-
lticas e econmicas de sustentao ao go-
verno, concluindo que o mesmo poderia
ser considerado avesso ao desenvolvimen-
tismo e mais comprometido com o so-
cialliberalismo. Carvalho (2007), por sua
vez, salienta que as polticas monetrias e
cambiais seguem as regras da ortodoxia e
que mesmo instrumentos que no exigi-
Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013
riam maior dramaticidade na sua ado-
o, como controle de capitais, no fo-
ram adotados. Mas mesmo antes desses,
Paulani (2003), argumentava que a prio-
ridade de combate a inflao do gover-
no Lula seguia a cartilha ortodoxa ao
considerar a inflao como de deman-
da, cuja conseqncia era diminuir o
crdito e os investimentos; a sobrevalo-
rizao do real poderia ser interpretada
como uma estratgia anticrescimento e
requeria o ingresso de capitais de curto
prazo, via altas taxas de juros, para asse-
gurar certo equilbrio no balano de pa-
gamentos. Em artigos posteriores (Pau-
lani, in Sics et alli, 2005; Paulani e Pato,
in Paula, 2003; 2007), reafirmada a op-
o ortodoxa do governo Lula, cuja pol-
tica econmica seria mais comprometida
com a valorizao financeira do que com
o crescimento e com a distribuio de
renda; Lula no teria apenas continua-
do, mas aprofundado a herana maldita
do governo Fernando Henrique Cardo-
so. Na mesma obra (Sics et alli, 2005, p.
91), Assis corrobora a mesma tese ao ar- 4
Pelo conceito de liquidez
gumentar que a centralidade do diagns- internacional. Para se colocar
tico de inflao de demanda na formu- em perspectiva, estes valores
lao da poltica econmica impe uma atingiram, respectivamente,
poltica monetria com custos sociais US$ 355 bilhes, em dezembro
de 2011, e US$ 365 bilhes,
intolerveis, em termos de recesso e de- em maro de 2012. Ver:
semprego. Mais recentemente, Gonal- www.ipeadata.gov.br, acesso
ves (2012), na mesma direo, ponderou em 18/05/2012.
 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara
que o governo Lula poderia ser conside-
rado um nacional-desenvolvimentismo
s avessas: enquanto o primeiro optara
pela industrializao via substituio de
importaes, melhoria do padro de co-
mrcio, maior controle nacional do siste-
ma produtivo e subordinao da poltica
monetria poltica de desenvolvimen-
to, dentre outras medidas, a poltica eco-
nmica do perodo de Lula apontaria em
direo diametralmente oposta: desin-
dustrializao, reprimarizao das expor-
taes, desnacionalizao e dominao
financeira sobre a esfera produtiva.
A proposta deste artigo, para en-
saiar repostas s questes inicialmen-
te formuladas, vai na direo de buscar
uma mediao entre as duas correntes as
quais, sumariamente, sintetizamos como
em lados opostos na controvrsia, em ca-
minho semelhante ao de Morais e Saad-
-Filho (2011). Estes, partindo da polari-
dade entre ortodoxia convencional e
novo desenvolvimentismo, com base
na tipologia elaborada por Bresser-Perei-
ra (2006, 2011a) e Sics, Paula e Michel
(2005), procuram mostrar que o governo
Lula foge a qualquer classificao a priori
entre governo neoliberal versus gover-
no desenvolvimentista, e que o mesmo
realizou, com xito e embora lentamente,
uma poltica hbrida, inclusive ao colo-
car em prtica vrias polticas recomenda-
407
das pelo novo-desenvolvimentismo. An-
tes que aprofundar a questo em torno
do hibridismo, nossa opo foi partir de
uma conceituao de desenvolvimentis-
mo (seo 2) passo metodolgico ne-
cessrio, pois se trata de termo cuja de-
finio sempre comporta polmica. Para
tanto, avalia-se o desempenho recente
da economia brasileira (seo 3), o qual,
tendo como referencial o marco analti-
co da seo 2 e a discusso em torno do
populismo econmico, permite-nos con-
tribuir com o debate (seo 4) sugerindo
que: (i) o perodo que se inaugura com
o Governo Lula no pode ser facilmente
enquadrado como sendo populista; mas,
tambm, (ii) embora haja indcios para
sua defesa, no esto claramente consoli-
dadas as condies para a sustentao do
desenvolvimentismo como base ideolgi-
ca da retomada recente de certo dinamis-
mo econmico.
2_O Desenvolvimentismo no Brasil:
uma primeira aproximao
A possibilidade de crescer em plena crise
internacional e de recuperaes rpidas
no constitui novidade e integra o imagi-
nrio de boa parte dos economistas e das
elites brasileiras. Assim ocorrera na Gran-
de Depresso da dcada de 1930, quando
a reverso do ciclo recessivo deu-se j em
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408 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?
1932, com taxa de 4,3% do PIB, e 9,0%
em 1933 perodo mais trgico para a
maior parte dos pases, auge da depresso
norte-americana. Consagrou-se a clssi-
ca interpretao de Celso Furtado de que
o Brasil antecipara na prtica as polticas
keynesianas, como resultado de o gover-
no Vargas ter incitado os produtores a co-
lherem o caf, principal item da pauta de
exportaes, e responsabilizado-se por as-
segurar preo atravs da compra e quei-
ma de parte do produto, com financia-
mento ancorado em emisso de moeda.
Mais que a precoce recuperao, a crise
colaborou para que a economia brasilei-
ra passasse por uma inflexo estrutural,
com a superao do modelo agroexpor-
tador, centrado na venda para o mercado
externo de poucos produtos primrios, e
alterasse seu centro dinmico em favor
da indstria e do mercado interno, dan-
do incio ao processo de substituio de
importaes: de 1933 a 1939 a indstria
brasileira cresceu numa mdia de 11,2%
ao ano (Furtado, 1977: 192). J em outra
conjuntura externa adversa, no incio da
dcada de 1970, com o primeiro choque
do petrleo, o governo militar - mesmo
que avesso ao que denominava populis-
mo e esquerdismo de Vargas e de seus su-
cessores, afastados pelo golpe de estado
de 1964 -, procedeu de forma semelhante.
Ao invs de ajustar-se conjuntura atra-
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vs do recatado receiturio ortodoxo que
aconselhava diminuir o ritmo de ativi-
dade econmica diante da elevao das
taxas internacionais de juros e dos pre-
os do petrleo em quatro vezes, o gover-
no props acelerar o processo de substi-
tuio de importaes para os ramos da
indstria pesada de bens intermedirios
e de capital, alm de incentivar, atravs
de empresas estatais, megainvestimentos
na rea energtica, os quais acenavam
no longo prazo para menor dependn-
cia do exterior com relao ao petrleo
importado. Mesmo que tenha jogado o
custo do ajuste para o futuro, o cresci-
mento brasileiro entre e 1974 e 1980 man-
teve uma taxa anual em torno de 7%, bas-
tante superior mdia internacional; em
trs anos - 1974, 1976 e 1980 alcanou
o patamar de 9%.
Ao assumir em 2002, o presidente
Lula manteve no s alguns marcos essen-
ciais da poltica econmica em prol da es-
tabilidade do governo Fernando Henrique
Cardoso (metas de inflao, taxa de cm-
bio flexvel e valorizada, supervit prim-
rio), mas ampliou vrios programas de as-
sistncia social. A implementao das teses
de focalizao das polticas sociais inicia-
das por este ltimo, crticas universaliza-
o dos direitos, aos moldes da antiga So-
cial-Democracia, graas a essa expanso
ganhou um status de quase universalidade:
 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara 409

s o Programa Bolsa-Famlia5 foi estendi- la crise internacional e pela apreciao do

do a 11 milhes de famlias6, quase tripli-
cando sua abrangncia. O salrio mnimo
cresceu 57%, em termos reais, entre 2002
e 20107, atingindo o maior patamar desde
o comeo dos anos 1970, quando do cha-
mado Milagre Brasileiro8, o que signi-
ficou um acrscimo significativo da mas-
sa salarial e do consumo de bens-salrio9.
J o coeficiente de Gini caiu de 0,596 para
0,543 entre 2001 e 2009, a evidenciar cer-
ta consistncia na reverso da tendncia
crescente verificada at meados dos anos
1990. Como consequncia, detecta-se cer-
ta distenso no tradicionalmente concen-
trado e excludente crescimento brasileiro.
O mercado interno mostrou-se, em 2009,
como vlvula de escape ao pfio desempe-
nho do setor exportador, pressionado pe-
real: mesmo com o PIB estagnado, estats-
ticas registram a criao de cerca de 1 mi-
lho de empregos formais no ano, e suge-
rem o papel relevante do mercado interno
e do consumo domstico para o alcance
deste resultado (Ministrio da Fazenda,
2010 e 2011).
Por outro lado, o Programa de Ace-
lerao do Crescimento (PAC), mesmo que
ainda com tmidos resultados, acena
retomada de sua responsabilidade como
indutor do crescimento, ao priorizar se-
tores e diagnosticar gargalos para o cres-
cimento de longo prazo, com previso de
investimentos, estatais ou privados, in-
centivos fiscais e crdito atravs de rgos
oficiais, como Banco Nacional de Desen-
volvimento Econmico e Social (BNDES),

5
O Programa Bolsa Famlia
(PBF) um programa de
transferncia direta de renda
com condicionalidades, que
beneficia famlias em situao
de pobreza (com renda mensal
por pessoa de R$ 70 a R$
140) e extrema pobreza (com
renda mensal por pessoa de
at R$ 70), de acordo com a
Lei 10.836, de 09 de janeiro
de 2004 e o Decreto n 5.209,
de 17 de setembro de 2004. 7
(http://www.mds.gov.br/
bolsafamilia/o_programa_
bolsa_familia/o-que-e, acesso
em maro de 2010). superando a crise, em 15
6
Ver: http://www.mds.gov.
br/bolsafamilia/o_programa_
bolsa_familia/principais-
resultados (acesso em maro
de 2010).
Ministrio da Fazenda
(2011, p. 40).
8
Ver: Panorama da
Economia Brasileira
da populao, passou a
agosto de 2009. Apresentao
do Ministro da Fazenda,
Guido Mantega (http://www.
fazenda.gov.br/portugues/
docs/perspectiva-economia-
brasileira/link.htm, acesso em
maro de 2010).
9
De acordo com a Fundao
Getlio Vargas, a classe C
brasileira, que, em 2003,
representava 37% do total
representar 64% da populao
em 2008 (Ministrio da
Fazenda, 2010). Para uma
anlise poltico-sociolgica
sobre esses novos segmentos,
veja: Singer (2010).

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410 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?
Caixa Econmica Federal e Banco do Bra-
sil. Os bancos brasileiros passaram relati-
vamente inclumes pela atual crise, as-
sim como grandes empresas, a exemplo de
Petrobras, Vale do Rio do Doce, Gerdau,
Embraer, dentre outras. Todos esses fatores
somados criam um clima favorvel, o qual
se associa a eventos simblicos na rea ex-
terna, com o crescimento dos investimen-
tos das empresas brasileiras no exterior (de
cerca de US$ 1 bilho anuais nos ltimos
anos da dcada de 1990 para em torno de
US$ 25 bilhes em 2006-2008) e a presena
maior do pas em acontecimentos miditi-
cos (Conferncia do Clima em Copenha-
ge, tropas no Haiti, conquista de sede das
Olimpadas e da Copa do Mundo).
Os autores que interpretam o go-
verno Lula como uma retomada, mesmo
em nova forma, do desenvolvimentismo,
tendem a argumentar, implcita ou expli-
citamente, que este pode, via de regra, ser
entendido como fenmeno embedded na
formao social brasileira, com razes his-
tricas profundas, de modo que o inter-
regno das duas ltimas dcadas do scu-
lo XX pode ser visto como a interrupo
temporria de uma tendncia que, me-
diante certas condies permissivas, aflo-
ra novamente. Essas interpretaes con-
vergem para a hiptese aqui defendida
segundo a qual no foi apenas a crise que
ensejou condies para a mudana, como
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nas conjunturas anteriormente mencio-
nadas das dcadas de 1930 e 1970; a reto-
mada, mesmo que gradual, de um ciclo de
crescimento econmico e a incorporao de
novos segmentos da populao ao mercado
consumidor, induzidas em parte pela pol-
tica governamental e em parte pelo contex-
to internacional, j se manifestavam ante-
riormente como tendncia. O exerccio de
partir de dados da conjuntura para de-
linear cenrios sempre se mostra desa-
fiador ao economista, ainda mais quan-
do associado a uma reflexo histrica em
busca de encontrar elementos de ruptu-
ra e/ou continuidade a marcos estrutu-
rais institucionalmente arraigados. Por
isso, fazem-se necessrias algumas consi-
deraes sobre o significado histrico do
desenvolvimentismo brasileiro, a fim de
que a discusso sobre a conjuntura atual
no se esgote em si mesma e possa sugerir
caminhos para uma reflexo sobre poss-
veis trajetrias de longo prazo.
No h dvida de que o desenvol-
vimentismo latino-americano como obje
to de investigao tema complexo10.
Trata-se de conceito muitas vezes escor-
regadio, pois abarca situaes histricas
distintas e multifacetadas. Mesmo em se
restringindo ao caso brasileiro, serviria
para designar governos de espectros pol-
ticos to diferenciados como o de Vargas
na dcada de 1930 e o do general Geisel 10
Ver Bresser-Pereira (2011b).
 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara
nos anos 1970, como se mostrou anterior-
mente, sem contar a postura mais inter-
nacionalizante e com predisposio para
associao com o capital estrangeiro de
Juscelino Kubitschek, em contraste com
o reformismo trabalhista de Joo Goulart.
Todavia, como abstrao, o conceito pro-
pe-se captar um padro de comporta-
mento detectvel na conduo da ao
estatal tanto no sentido lato (com mbito
de abrangncia em diversas esferas: tec-
nolgica, educacional, cultural, polticas
pblicas, dentre outras) e como na for-
mulao da poltica econmica em sen-
tido mais restrito, o qual permite ante-
ver um projeto de longo prazo centrado na
industrializao e na modernizao do se-
tor primrio, implementado com auxlio
de medidas governamentais voltadas a in-
centivar a substituio de importaes e a
diversificao da produo primria, com
prioridade ao mercado interno.
Destarte, mesmo tendo-se presente
a observao acima, por desenvolvimentis-
mo designa-se um conjunto de idias e de
prticas efetivas dos governantes o qual su-
gere estar permeado por uma lgica que
se expressa como um projeto de nao. A
poltica econmica governamental no
errtica nem apenas reativa aos ciclos ou
s flutuaes inerentes conjuntura, mas
formulada em consonncia a uma pre-
tenso de interferncia em seu curso, em
411
busca de uma trajetria previamente de-
finida. Sua gestao histrica foi relativa-
mente lenta; no caso brasileiro, remonta
ao final do Imprio e gradualmente anga-
riou adeptos e s veio a se constituir em
prtica efetiva nacionalmente a partir de
1930, embora haja experincias regionais
anteriores, como Joo Pinheiro em Minas
Gerais (Paula, 2004) e, talvez a mais vis-
vel, com o governo Getlio Vargas no Rio
Grande do Sul, em 1928 (Fonseca, 2004).
A possibilidade de o conceito abarcar ml-
tiplas situaes histricas concretas fato
no inusitado, antes corriqueiro na Eco-
nomia e demais cincias sociais no
prejudica que se detecte nas diferentes
experincias um ncleo duro comum,
capaz de caracterizar o desenvolvimen-
tismo em suas vrias manifestaes. Este
abrange a defesa: (a) da industrializao;
(b) do intervencionismo pr-crescimen-
to; e (c) do nacionalismo, embora este
deva ser entendido num sentido muito
amplo, que vai desde a simples retrica
ufanista conservadora at propostas radi
cais de rompimento unilateral com o ca-
pital estrangeiro (Fonseca: 1989, 2004). Na
literatura, na busca de uma maior especi-
ficidade e preciso analtica, comum a
referncia ao Nacional-Desenvolvimen-
tismo para designar o projeto varguis-
ta, mais nacionalista e com proposta de
incorporao dos trabalhadores urbanos
Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013
412 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?
pela legislao trabalhista e previdenci-
ria, e o Desenvolvimentismo-Associado
ou internacionalizante iniciado por Ku-
bitschek e cuja consolidao teria ocorri-
do com os governos militares aps 1964.
Todavia, em quaisquer de seus matizes, o
desenvolvimentismo s pode ter sentido
se h a percepo, por parte dos agentes
econmicos e dos atores sociais e polti-
cos, da existncia do subdesenvolvimento.
Trata-se, portanto, no de fenmeno so-
mente adstrito ao campo das ideias, mas
com contornos de um programa de ao
para reverter determinado status quo con-
siderado no desejvel; no caso, o atraso
ou subdesenvolvimento, com todas as de-
corrncias que podem ser a eles associa-
das: baixa produtividade, desperdcio de
recursos, misria, disparidades regionais e
dependncia externa.
Entendido dessa forma, quer-nos
parecer que no haveria impedimento a
priori para que o iderio desenvolvimentis-
ta voltasse cena, uma vez que as prprias
condies histricas que lhe originaram
no foram superadas. Sua viabilidade, to-
davia, mesmo com as necessrias confor-
maes a uma nova realidade, a qual lhe
poderia sugerir uma nova forma, no pres
cinde da exigncia de que haja conscin-
cia e disposio por parte das elites diri-
gentes de implementar um conjunto de
mudanas. Este, por suposto, no brota-
Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013
ria espontaneamente ou, per si, como re-
sultado de mecanismos automticos de
mercado; exigiriam aes indutoras, por-
tanto fruto de decises polticas. Esta po-
litizao da economia, em substituio
aos mecanismos normais de mercado,
mas sem necessariamente chocar-se com
ele ou propor extingui-lo posto que se
trata de desenvolvimento capitalista
afasta o desenvolvimentismo do libera-
lismo em todos seus matizes, inclusive
do neoliberalismo (a lembrar a oportuna
observao de Michel Foucault, para
quem este, menos que suprimir o Estado,
revela-se como uma prtica governamen-
tal voltada a impor a regulao do mer-
cado como princpio regulador da socie-
dade). Na justificao de si mesmo, como
toda boa ideologia, o desenvolvimento
torna-se varivel necessria e, em ver-
ses mais radicais, suficiente para se
atingir a um fim almejvel. No limite, es-
te se constituiria na razo de ser do pr-
prio governo, a qual aponta para uma
utopia a ser construda e permeada de va-
lores de forte apelo, como igualdade, ra-
cionalidade, justia social e soberania.
Na ideologia desenvolvimentista, o de-
senvolvimento justifica-se a si mesmo.
Assim, sem a presena de inten-
o deliberada de polticas voltadas a um
fim explcito e de um pacto poltico ca-
paz de lhe dar sustentao, dificilmente
 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara 413

se pode falar em desenvolvimentismo11. sindicalistas adeptos de conquistas sala-

Para sua consecuo, exige-se a existncia
de classes, segmentos ou setores sociais
com disposio e capacidade para articu-
lar um pacto de longo prazo em torno
de um programa mnimo quanto a fins,
embora possa haver dissenso quanto a
meios e a velocidade de implementao
das polticas. visvel, no caso brasilei-
ro do sculo XX, que o iderio desenvol-
vimentista expressava um consenso sem
eliminar pontos de conflito (v. g., distri-
buio de renda, reforma agrria, articu-
lao com o capital estrangeiro). Todavia,
a crena no desenvolvimento como alter-
nativa para o pas abarcava desde setores
empresariais favorecidos pelos incentivos
diretos e indiretos do Estado e idelogos
conservadores que viam no crescimento
um amortecedor dos conflitos sociais at
riais e direitos, sem contar os defensores
de um marxismo mecnico que viam no
desenvolvimento das foras produtivas e
no planejamento uma forma de abreviar
o caminho rumo ao socialismo.
Destarte, o retorno do desenvolvi-
mentismo, por sua complexidade como
fenmeno histrico, apesar de no des-
cartvel como possibilidade, exige algu-
mas qualificaes. Mas antes faz-se mis-
ter o retorno conjuntura para investigar
mais de perto a primeira questo inicial-
mente formulada, sobre as condies per-
missivas manuteno da tendncia de
crescimento nos ltimos anos e aos pro-
vveis percalos que podero antepor-se
como seus fatores limitantes num futu-
ro prximo.

11
As mudanas ocorridas no
governo Lula e as dificuldades
de se afirmar claramente
a existncia de um projeto
desenvolvimentista so objeto
de debate hoje no s no meio
acadmico e empresarial, mas
tambm na mdia e, com
isso, aparecem expresses
para designar didaticamente
o fenmeno. Por exemplo,
Freire (2011, B4) refere-se
virada neodesenvolvimentista
de Lula e o qualifica
como desenvolvimentismo
acidental, assinalando que,
com a crise de 2008 e o
recuo dos bancos privados
na concesso de crdito
imobilirio e indstria, o projeto desenvolvimentista,
bancos estatais chegaram
a responder por 80% do
aumento de estoque de
crdito; no final de 2011, os
bancos pblicos perfaziam
43,5% dos emprstimos.
Claro que essa atitude gil do
governo brasileiro de impedir
o aprofundamento da crise demanda agregada, as
evidencia preocupao com o quais so aceitas pelo saber
crescimento, mas sempre resta econmico convencional
a indagao se cabe interpret- e implantadas mesmo por
la como vinculada a um governos conservadores.
posto que poltica anticclica,
ou seja, resposta a uma
conjuntura adversa. Por isso,
a rigor, desenvolvimentismo
acidental uma contradio
em termos, pois confunde
projeto de longo prazo com
medidas tpicas de fomento

Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013

414 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?

3_O desempenho recente da Nos anos 1970, enquanto o mun-

economia brasileira em uma do enfrentava os ajustes recessivos gera-
perspectiva de longo prazo dos pelos choques externos das crises do
Em uma perspectiva de mais longo pra- petrleo e da flexibilizao dos regimes
zo12, uma anlise da economia poltica do cambiais, o Brasil acelerava sua estratgia
desenvolvimento brasileiro pode partir da desenvolvimentista, com base em finan-
constatao de que, no sculo XX, o Bra- ciamento externo propiciado pelo ciclo
sil foi um exemplo tpico da experincia la- de liquidez da reciclagem dos petrod-
tino-americana de modernizao, marca- lares. Com a crise da dvida externa, e a
da pela presena de avanos econmicos, fragilizao financeira do setor pblico,
embora incapazes de equacionar de for- a inflao passou da j elevada mdia de
ma satisfatria o problema da desigualda- 30% ao ano nas dcadas anteriores para
de na distribuio da renda, riqueza e po- nveis superiores a 2.000% ao ano, a par-
der. Entre o final dos anos 1940 e o incio tir da segunda metade dos anos 198014.
da dcada de 1980, o pas transformou ra- Desde ento a economia experimentou
dicalmente sua estrutura produtiva e so- diversos ciclos curtos e instveis de cres-
cial. O processo de industrializao redun- cimento, de modo que entre 1981 e 2003,
dou no fato de que o Brasil chegou a ser a renda per capita expandiu-se a uma ta-
a oitava economia do mundo em termos xa mdia de 0,23% a.a., ou seja, cerca
do tamanho da renda e um dos dez maio-
res parques industriais (Palma 2007, 2011).
12
Sobre o desempenho da base em: www.ipeadata.gov.br,
Em paralelo, experimentou-se uma inten-
economia brasileira em uma ltimo acesso em 18/05/2012.
sa urbanizao e integrao de um territ- perspectiva comparada ver, 14
A inflao mdia do perodo
rio continental de 8,5 milhes de quilme- dentre outros, Barro e Sala-i- 1945-1979 foi de 29,52%,
tros quadrados. A renda cresceu 7,3% ao Martin (2003), Goldman Sachs com a mediana de 24,51%.
(2007) e Maddison (2007). Incluindo-se o ano de 1980,
ano ou 4,5%13 ao ano em termos per capita. 13
A mdia da variao do PIB tal mdia chega a 31%. Nos
Todavia, tal crescimento foi alicerado em
per capita calculado a partir anos de 1989 e 1993 a inflao
um padro de financiamento fortemente da srie a preos constantes acumulada ultrapassou os
dependente da utilizao de fundos pbli- (R$ 2011) para o perodo 1947- 2000%. Clculos prprios com
cos e recursos externos. Alm da fragilida- 1980 de 4,45%. A variao base nos dados do IPEADATA .
do PIB a preos constantes de Srie utilizada: IGP-DI - geral
de financeira, o desenvolvimento brasileiro 2011, no mesmo perodo, de - centrado - fim perodo. Ver:
revelou-se incompleto, porque incapaz de 7,34%. Clculos prprios com www.ipeadata.gov.br, ltimo
gerar uma maior homogeneizao social. acesso em 18/05/2012.

Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013


15
Clculos prprios com base
em: www.ipeadata.gov.br,
ltimo acesso em 18/05/2012.
16
Ver Arida & Resende (1985).
Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara
de 1/20 do ritmo verificado entre 1947 e
1980, que fora de 4,45% a.a.15. Ao longo
dos anos 1980 e 1990, foram implemen-
tadas diversas tentativas de estabilizao
econmica. Para enfrentar a inrcia in-
flacionria, tpica de economias altamen-
te indexadas16, os choques econmicos
vinham acompanhados da introduo de
elementos no convencionais, como o
congelamento de preos, salrios e ati-
vos financeiros, a desindexao total ou
parcial da economia e as reformas mone-
trias. Em cada tentativa fracassada, am-
pliava-se a instabilidade econmica e ins-
titucional, colocava sob tenso os ganhos
polticos da redemocratizao (Belluzzo
e Almeida, 2002, Carneiro, 2002, Giam-
biagi et al., 2004).
As polticas monetria e fiscal con-
tracionistas, motivadas pelos ditames da
estabilizao, especialmente em um am-
biente marcado por uma srie de choques
externos adversos as crises financeiras
na segundametade da dcada contribu-
ram para a constituio de ciclos curtos
de crescimento (Williamson, 2002, Gol-
dstein, 2003). Com o Plano Real verificou-
-se, inicialmente, um ganho real de renda
dos trabalhadores assalariados das regies
metropolitanas que, todavia, foi perdido
entre 1998 e 2002. Em uma perspectiva
mais longa, e considerando o rendimen-
to real dos assalariados da Grande So
415
Paulo, possvel verificar a tendncia de
queda da renda nos anos 1990. Isto ocor-
reu a despeito das evidncias de que a d-
cada de 1990 trouxe um incremento no
desprezvel da produtividade (Goldman
Sachs, 2007).
importante lembrar que h mais
de uma dcada o debate sobre os rumos
da economia brasileira, em geral, e sobre a
poltica econmica, em particular, tem se
concentrado na dificuldade de o pas reto-
mar o crescimento de forma sustentvel.
Se, por um lado, o Plano Real foi capaz
de debelar um processo crnico de des-
controle inflacionrio, por outro, a ado-
o da ncora cambial e a poltica de juros
elevados geraram o acmulo de sensveis
desequilbrios de estoques nos fronts ex-
terno (Ministrio da Fazenda, 2011) e fis-
cal. A gesto destes em um contexto de
reverso no quadro de liquidez financei-
ra internacional, que fora um dos pressu-
postos para a estratgia de estabilizao
e crescimento com poupana externa,
marcou a segunda fase do Real aps a
desvalorizao cambial do incio de 1999.
Da mesma forma, a tutela do FMI e a im-
plantao de um novo regime de polti-
cas fiscal, monetria e cambial foram de-
finindo os marcos da poltica econmica
perseguida desde ento.
A euforia da estabilizao com al-
gum crescimento dos primeiros anos, que
Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013
416 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?
garantiu a base para a reeleio do presi-
dente Fernando Henrique Cardoso, foi
dando lugar estagnao econmica,
deteriorao do mercado de trabalho e ao
aprofundamento dos passivos fiscal e ex-
terno. nesse contexto scio-econmico
que ocorreu a eleio do presidente Lu-
s Incio Lula da Silva. Tendo de admi-
nistrar uma profunda crise, potencializa-
da pelas incertezas da transio poltica,
o novo governo optou, inicialmente, por
manter as diretrizes de poltica econmi-
ca herdadas do perodo anterior.
A anlise dos pargrafos anteriores
sugere que a combinao da estabilizao
monetria com reformas estruturais libe-
ralizantes logrou xito no enfrentamen-
to do quadro de inflao crnica do pas
e, em certa medida, na modernizao da
estrutura produtiva. Todavia, s vsperas
das eleies de 2002, o Brasil havia acu-
mulado significativos desajustes nos seus
estoques de dvida pblica e externa. A
dvida lquida do setor pblico j estava
acima de 50%17 do PIB, tinha seu prazo de
maturao encurtado cada vez mais (com
um giro mdio inferior a trs anos), apre-
sentava um custo de carregamento de cer-
ca de 8% do PIB (juros nominais sobre a
dvida) e terminou o ano de 2002 com
um perfil de indexao em que os ttulos
atrelados variao cambial respondiam
por 1/3 da dvida total. Ademais, as incer-
Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013
tezas associadas ao processo eleitoral fize-
ram com que a taxa de cmbio disparas-
se, com uma desvalorizao nominal de
60% entre janeiro e outubro de 2002. O
pass-trough cambial operou de forma r-
pida, e tanto a inflao anualizada quan-
to as expectativas de inflao futura sina-
lizavam uma trajetria explosiva. Havia
um temor generalizado na volta da inde-
xao e no descontrole macroeconmico
(Williamson, 2002, Goldstein, 2003, OE-
CD, 2009, IPEA, 2009a).
Qualquer novo governo que assu-
misse em tais condies muito provavel-
mente teria como prioridade, ao menos
no curto prazo, o retorno normalida-
de, mesmo que isso implicasse na ado-
o de medidas fiscais e monetrias forte-
mente contracionistas. No caso concreto
do Brasil, o governo recm eleito conta
va com uma significativa desconfiana
do mercado financeiro internacional. A
campanha eleitoral havia acirrado os ni-
mos polticos. Isto levou o ento candi-
dato de oposio a uma intensa busca de
apoio junto ao setor privado. Smbolo
disso foi a elaborao, na reta final da 17
As informaes estatsticas
campanha, da Carta ao Povo Brasileiro, primrias deste e dos
uma afirmao de compromissos com a pargrafos subsequente so
manuteno da estabilidade econmica provenientes de OECD (2009),
Ministrio da Fazenda
e o respeito aos contratos. Observado- (2010 e 2011) e IPEADATA
res contemporneos passaram a observar (www.ipeadata.gov.br, ltimo
que a chegada ao poder do principal lder acesso em 15/05/2012).
 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara 417

da esquerda brasileira nas ltimas trs
dcadas e, mais importante, da manuten-
o de um conjunto amplo de polticas e
de contratos, representou a consolidao
da transio democrtica ps-regime mi-
litar. No plano econmico, tal continui-
dade significou uma (terceira) etapa do
processo de estabilizao iniciado com o
Plano Real.
no contexto de uma transio
complexa e em meio s presses financei-
ras geradas pela desconfiana dos credo-
res que se deve analisar as opes e es-
tratgias de continuidade a despeito das
crticas prvias contra as polticas econ-
micas do governo Cardoso. A montagem
da equipe econmica do governo Lula e
o anncio das primeiras medidas revela-
ram o esforo de manuteno do status
quo. No plano econmico, o enfrenta-
mento da crise de credibilidade deu-
-se pelo aperto na poltica monetria e
fiscal. Com seu conservadorismo inicial,
o primeiro governo Lula logrou reverter
as expectativas pessimistas, particular-
mente dos operadores dos mercados fi-
nanceiros, com impactos positivos sobre
a trajetria da inflao e o gerenciamen-
to da dvida pblica. Todavia, manteve-
-se o quadro de crescimento inferior ao
verificado na mdia mundial. A partir de
2003, a conjuntura externa excepcional-
mente favorvel contribuiu decisivamen-
te para a correo dos desequilbrios ex-
ternos e fiscais.
Os resultados em conta corrente
passaram a ser superavitrios (Ministrio
da Fazenda, 2010 e 2011), comandados por
recordes sucessivos na balana comercial
de um dficit mdio de US$ 1,1 bilho en-
tre 1995 e 2002, passou-se a um supervit
acima de US$ 30 bilhes por ano, na Era
Lula 18. A relao dvida lquida do setor
pblico/PIB recuou19, tendo o perfil de fi-
nanciamento melhorado, pela menor ex-
posio variao cambial e aos ttulos

18
Para se colocar em
perspectiva, em 1990 o Brasil
exportou US$31 bilhes e
importou US$ 21 bilhes. Em
1995, tais montantes eram
de, respectivamente, US$ 47
bilhes e US$ 50 bilhes Em
2002 , de, respectivamente,
US$ 60 bilhes e US$ 47
bilhes. E, em 2008, de US$
198 bilhes e US$ 161 bilhes.
Assim, a corrente de comrcio
saltou de US$ 52 bilhes
para US$ 359 bilhes. Neste
movimento, nos anos FHC
as importaes cresceram,
em mdia, 6,2% a.a., contra
os 4,4% de crescimento das
exportaes. Na era Lula, as
importaes avanaram, em
mdia, 15,6% a.a.. Todavia,
as exportaes cresceram de
forma ainda mais intensa:
16% a.a.
19
Em 2002 este indicador era
de 51,3%, chegando a 53,5%
em 2003. Depois de 2004
verificou-se uma tendncia
de queda, de modo que, em
2008 a DSLP era de 38,8% do
PIB. Com a crise financeira
as projees de mercado
so de uma ampliao neste
indicador para o perodo
2009-2001, para algo em torno
de 40% do PIB. Depois de
2012 haveria novo recuo (IPEA,
2009, IMF, 2009a, e Relatrio
de Mercado Focus, em
06/11/2009 www.bcb.gov.br).

Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013

418 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?
ps-fixados e referidos variao cambial,
alm do alongamento de prazos. Houve
forte queda no risco-pas, e os indicado-
res de solvncia externa que relacionam
os passivos contrados e as exportaes
e liquidez externa passivos externos ver-
sus reservas internacionais melhoraram
de forma substantiva. A inflao recuou
para a casa de 4% ao ano menos da me-
tade da mdia do perodo 1995-2002 e
o crescimento da renda atingiu o patamar
mdio de 4% a.a. (mdia 2003-2008).
A recuperao de um maior dina-
mismo em termos de crescimento se deu
a partir da exportao, beneficiada pelo
crescimento da economia mundial e pe-
la taxa de cmbio mais competitiva de-
pois da mudana no regime cambial, em
1999. Entre 2001 e 2003, a demanda exter-
na apresentou uma contribuio positiva
e superior demanda domstica, ao passo
que, depois de 2004, a expanso do gasto
domstico passou a liderar o crescimento.
No ciclo virtuoso que ento se inaugu-
rou, verificou-se uma sensvel recuperao
do emprego, da massa real de rendimen-
tos do trabalho e do crdito (OECD, 2009,
IPEA 2009a e 2009b, e Ministrio da Fazen-
da, 2010 e 2011). Com isso, o consumo das
famlias passou a se expandir em um pata-
mar sensivelmente superior ao verificado
nos anos anteriores. A formao bruta de
capital, quando se considera o indicador
Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013
trimestral, passou a apresentar o melhor
desempenho em mais de duas dcadas. O
crescimento econmico, com gerao l-
quida positiva de postos de trabalhos for-
mais e que, por isso mesmo, contribuem
com o financiamento previdencirio fez
com que, depois de muitos anos, o dfi-
cit previdencirio se estabilizasse20. A dvi-
da pblica (lquida e como proporo do
PIB) recuou de 53,5% em 2003, para 38,8%
em 2008, com resultados correntes cada
vez melhores, dado que o dficit nominal,
que inclui o pagamento de juros, passou
de 6,9% do PIB, em 1997, para 1 % do PIB,
em 2008 (Banco Central do Brasil, 2008 e
2009b, IPEA, 2009a).
s vsperas do agravamento da
crise financeira global, no ltimo trimes-
tre de 2008, o Brasil j deixava para trs
a impresso de ser um BRIC de segun-
da linha, e apontava para um crescimen-
to que poderia ter chegado a 6% ao ano,
no fosse a perda de dinamismo dos l-
timos trs meses do ano (Banco Central
do Brasil, 2009b). Ainda assim, ao longo
PIB. O oramento de 2010
20
Em 2000, o dficit da
Previdncia Social era de projeta um dficit de 1,17%.
0,85% do PIB, subindo a mais importante notar que, entre
de 1,7% do PIB no trinio 2000 e 2009, mais do que
2005-2007. Contudo, em triplicaram, de cerca de R$ 50
2008, ele recuou para 1,25% bilhes para um pouco mais
do PIB e, em 2009, a despeito de R$ 150 bilhes (Ministrio
da crise, chegou a 1,36% do da Fazenda, 2010).
 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara 419

do ano de 2009, o dinamismo do merca- analistas mais otimistas sobre as perspec-

do interno e os efeitos positivos das po-
lticas contra-cclicas expanso do cr-
dito, em um contexto de taxas de juros
em trajetria de queda21, e diversos es-
tmulos fiscais garantiram uma rever-
so do quadro de deteriorao do nvel
de atividades e do mercado de trabalho
que se seguiu ao pice da crise, em se-
tembro de 2008 (Banco Central do Bra-
sil, 2009b). No ano de 2009, verificou-se
uma pequena contrao do PIB, seguido
de forte recuperao em 2010 e a perspec-
tiva de um retorno a taxas mais modes-
tas, a partir de 2011. A inflao, por sua
vez, tem se situado dentro dos limites fi-
xados pelo Sistema de Metas (Ministrio
da Fazenda, 2011).
Portanto, ao final da primeira d-
cada do sculo XXI, a economia brasileira
revela sinais de amadurecimento e vitali-
dade que esto surpreendendo mesmo os
tivas do pas (IPEA, 2009a, OECD, 2009).
Uma evidncia neste sentido est no fato
de que, em meio a uma crise econmica
que tem sido apontada como a mais gra-
ve desde 1929, as principais agncias de ra-
ting elevaram o status do Brasil para grau
de investimento (investment grade). Tal fa-
to vai ao encontro das anlises de rgos
multilaterais, analistas de mercado e aca-
dmicos, que revelam a resilincia da eco-
nomia diante dos impactos da crise finan-
ceira global (IMF, 2009b, Unctad, 2009).
Neste sentido, a aposta dos eco-
nomistas do Departamento de Pesquisa
do banco Goldman Sachs22, que inclu-
ram o Brasil no rol das principais eco-
nomias emergentes no sculo XXI, junto
com China, ndia e Rssia, consagrando
o acrnimo BRIC, parece estar se con-
cretizando. Aps a sugesto do Goldman
Sachs, vrios analistas23 se mostraram c-

21
Em outubro de 2009, a
taxa real de juros era de 5,4%.
Na mdia 2006-2009 ela foi
de 7,4%; entre 2004 e 2005,
era de 11,5%; entre 2000 e
2003, 14,9%; e, entre 1996 e
1999, 18,4% (O Brasil Saindo
da Crise, apresentao do
Diretor do Banco Central
do Brasil, Mrio Tors, em
outubro de 2009 - http://www.
bcb.gov.br/?APRESPRONUNC ,
acesso em novembro de 2009). a configurao da economia um importante dinamismo
22
No comeo dos anos mundial. Desde ento, a econmico no conjunto dos
2000, economistas do ateno de acadmicos, pases perifricos, sinalizavam
Departamento de Pesquisa analistas de mercado e para uma nova conformao
do banco Goldman Sachs tomadores de deciso nas do fenmeno da globalizao,
introduziram no jargo esferas oficial e privada tem com o aumento do poder
financeiro o acrnimo BRICs se concentrado, cada vez mais, relativo da periferia (Goldman
(de Brasil, Rssia, ndia e nas potncias emergentes Sachs, 2007, National
China) para designar quatro do sculo XXI. Mais do que Intelligence Council, 2005 e
pases cujo potencial de uma promessa, a ascenso 2008, Maddison, 2007).
crescimento ao longo do dos BRICs, dos Next 23
Ver Arestis e De
sculo XXI tenderia a alterar Eleven, e a recuperao de Paula (2008).

Nova Economia_Belo Horizonte_23 (2)_403-428_maio-agosto de 2013

420 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?
ticos com a incluso do Brasil nesta ca-
tegoria de potncia econmica em ascen-
so. At porque havia dvidas justificveis
sobre a capacidade de o pas deixar para
trs quase trs dcadas de semi-estagna-
o e no seria a primeira vez que se frus-
traria a promessa de superao do subde-
senvolvimento e, assim, de alinhamento
com os parmetros de desenvolvimento
econmico e social dos pases avanados.
Esta caracterizao do desempe-
nho recente da economia brasileira luz
da perspectiva histrica precisa ser con-
frontada com as distintas interpretaes
dos analistas. Isto retomado na prxima
seo, mantendo-se o eixo de contribui-
o do presente artigo que o de tentar
identificar se h elementos na experincia
contempornea que faam eco ao desen-
volvimentismo pretrito.
4_Consideraes finais:
retorno ao desenvolvimentismo?
No h dvidas de que hoje h sinais mais
ntidos de crescimento da economia bra-
sileira em comparao com alguns anos
atrs. Isto levou autores como Erber
(2011) assinalarem que no governo Lula
coexistem duas convenes ou vises de
mundo, uma institucionalista restrita,
de carter mais ortodoxo, e outra deno-
minada por ele de neodesenvolvimentis-
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ta, ambas com ncleos duros analticos
distintos (...), portanto, ontologicamen-
te conflitivas (p. 53). Todavia, a despei-
to dos sinais da conjuntura, vrios auto-
res apontam para as dificuldades de uma
retomada mais consistente e robusta sem
que o pas enfrente alguns problemas cr-
nicos, como a crise da previdncia, a alta
carga tributria e o assistencialismo, por
exemplo. Esses se aguaram aps o fim do
regime militar, com a universalizao de
polticas pblicas consagrado pela Cons-
tituio de 1988, implementada na dca-
da de 1990 e ampliada pelo governo Lu-
la. Autores como Pinheiro e Giambiagi
(2006) ilustram este ponto de vista. Em
sua interpretao, os programas volta-
dos redistribuio de renda, ao invs de
colaborarem para o crescimento, o difi-
cultam: o modelo de aumento simult-
neo do gasto pblico e da carga tribut-
ria que caracterizou a economia brasileira
em 1991-2005 (...) reduz a eficincia e o
potencial de crescimento (p. XV). O pa-
s a exemplo de outros da Amrica La-
tina apresentaria propenso histrica ao
populismo e ao assistencialismo; todavia,
este no colabora para melhorar a distri-
buio de renda ao contrrio, empo-
brecedor (p.60). Para tanto, apoiam-se
em autores como Ricardo Paes e Barros,
autor de parbola segundo a qual se um
helicptero jogasse dinheiro do cu, o ato
 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara
poderia ter mais eficcia para diminuir a
pobreza do que muitos gastos ditos so-
ciais que o pas faz (p.77), e Adelman
(2000), para quem transferncias compen-
satrias so uma alternativa cara e pou-
co eficazes para encaminhar uma soluo
duradoura s desigualdades sociais.
Para esses autores, que exemplifi-
cam uma parcela importante do pensa-
mento contemporneo sobre este conjun-
to de temas, o principal fator explicativo
do crescimento no perodo mais recente
a estabilidade econmica, ou seja, o fa-
to de o governo Lula, a despeito do assis-
tencialismo, ter mantido as linhas gerais
da poltica econmica de matiz ortodo-
xo do governo F. H. Cardoso (metas de
inflao, altas taxas de juros, cmbio va-
lorizado, supervit primrio). Este argu-
mento, no obstante, deve ser visto com
precauo, luz dos dados mais recentes,
principalmente relativos demanda in-
terna. De um lado, no h o que questio-
nar quanto dificuldade de compatibili-
zar crescimento econmico e retomada
de investimentos, pblicos e privados, de
um lado, e a permanncia do descontrole
inflacionrio presente na economia bra-
sileira na dcada de 1980 e controlado a
partir do Plano Real. Todavia, se a insta-
bilidade macroeconmica apresenta cor-
relao negativa com crescimento con-
figurando-se como um fator impeditivo,
421
como razovel supor luz de diferen-
tes modelos tericos e experincias his-
tricas , da no se segue que per si con-
siga explicar o desempenho mais recente
e o cenrio positivo delineado por vrios
analistas para o Brasil para os prximos
anos, principalmente sua posio relativa
no contexto internacional a partir da cri-
se de setembro de 2008, bastante confor-
tvel em comparao com outros pases.
No caso, tudo sugere que as medidas as-
sistencialistas no tm sido incuas, pois
vm apresentando impacto no desprez-
vel na reduo da pobreza e na alterao
da distribuio de renda, como se mos-
trou anteriormente; e estas, ao contrrio
de barrar o crescimento, tm-se mostrado
como fator propulsor. Nessa direo tam-
bm argumenta Soares (2010), para quem
a queda gradual e consistente do coefi-
ciente de Gini entre 1995 e 2006 se deve a
uma srie de polticas de transferncias e
tambm de aumento do salrio mnimo,
revertendo uma tendncia histrica que,
se mantida por mais tempo e incremen-
tada por outras medidas, como tribut-
rias, de diminuio das desigualdades ra-
ciais, regionais e educacionais, poderiam
levar o pas a um patamar semelhante a
alguns pases hoje considerados como de
timo padro de distribuio.
Em vista disso, bastante discut-
vel associar a conjuntura da ltima dca-
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422 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?

da no Brasil a ciclo econmico populista, go os gargalos e desequilbrios comeam

pelo menos luz dos modelos de diversos a aparecer: dficit pblico, desequilbrio
autores que se debruaram sobre o tema, no balano de pagamentos, mais inflao
mesmo afinados com o mainstream. Nes- a exigir um ajuste ainda mais drstico
te sentido, vale lembrar a definio mais do que o inicial, cujos custos suscitam a
difundida e pela ortodoxia de populismo questo sobre se no ser pior a cura do
econmico, a de Dornbusch e Edwards que a prpria doena (Daz-Alejandro
(1989, p. 9). Para estes, (1981, p. 75).
Nossa anlise da Era Lula suge-
a policy perspective on economic ma-
nagement that emphasizes economic
re que, no obstante o carisma de seu ti-
growth and income redistribution and tular e de alguns arroubos miditicos, seu
deemphasizes the risks of inflation and governo afasta-se completamente do hard
deficit finance, external constraints core da definio de populismo daqueles
and the reaction of economic agents to autores24. Todos estes registram como fase
aggressive nonmarket policies. inicial de seus modelos medidas expansio-
nistas, muitas vezes drsticas, acompanha-
Outros autores, como Diaz-Alejandro (1981), das de rejeio a polticas de estabilizao.
Sachs (1989), e Bresser-Pereira (1991, 2006), Pode-se claramente concluir que nesta
embora sob diferentes approaches, recor- primeira fase que o populismo econmico se
rem a argumentos semelhantes: a partir revela, na convico do governo de que
da concepo de uma curva de Philips pode enfrentar a situao com a referi-
negativamente inclinada de curto prazo,
sustenta-se que os governos populistas 24
Esta anlise se restringe americanos. Convm assinalar
ignoram as restries macroeconmicas, ao conceito de populismo que esses autores, nos mesmos
como o combate inflao e ao dficit econmico, a partir da trabalhos supracitados,
pblico, e optam pelo crescimento ace- prpria definio dos autores embora estabeleam
aqui abordados, com o uma relao terica entre
lerado a curto prazo, normalmente ali- propsito de com eles poder populismo econmico e
mentado por polticas ativas de susten- dialogar. Foge ao escopo poltico, normalmente
tao da demanda agregada, aumento de deste trabalho a discusso defendem que, na prtica, a
salrios, reduo de carga fiscal e juros em torno de populismo relao entre ambos no
poltico, tambm presente na necessria, de maneira que
baixos. Da um ciclo, pois num primeiro controvrsia sobre a mesma em uma experincia histrica
momento a economia cresce e o governo conjuntura, tanto no Brasil particular possam estar
se torna popular, mas o brilho fugaz: lo- como em outros pases latino- dissociados.

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 Pedro Cezar Dutra Fonseca_Andr Moreira Cunha_Julimar da Silva Bichara
da virada pr-crescimento acelerado e
acompanhado de distribuio de renda,
ao invs de optar por polticas restritivas.
Em sntese: populismo econmico, para
todos os autores, sobretudo um padro
de comportamento, muitas vezes cultural-
mente arraigado - ou embedded, como
na tradio institucionalista o qual, sob
determinadas condies polticas per-
missivas, manifesta-se na formulao da
poltica econmica. Como por demais
sabido, o governo Lula, em seus primei-
ros anos, no s optou por uma poltica
monetria e fiscal restritiva, como, nes-
te aspecto, representou muito mais con-
tinuidade que rompimento com relao
ao governo anterior. Em termos de pol-
tica social, optou pelo gradualismo, apos-
tando mais no longo prazo que no brilho
fugaz apontado pelos modelos: elevao
paulatina do salrio mnimo e dos pro-
gramas de transferncia de renda. Mes-
mo o afrouxamento da poltica monetria
capitaneado pelo Banco Central, em seu
segundo mandato, seguiu a uma come-
dida estratgia, mesmo que s custas de
um crescimento mais ntido a curto pra-
zo. Esta combinao de poltica econ-
mica restritiva e gradual redistribuio de
renda aproxima-se mais do padro cls-
sico da social-democracia europia do
ps-Segunda Guerra, de inspirao key-
nesiana, do que do ciclo econmico po-
423
pulista descrito pelos modelos. Assim, as
polticas antes denominadas assistencia-
listas, a despeito do ganho poltico que
venham a representar, tambm se afas-
tam do paradigma populista antes men-
cionado, pois vm se mostrando relati-
vamente consistentes no tempo. No se
pode esquecer que uma das caractersti-
cas marcantes, exploradas pelos autores
antes mencionados, refere-se justamente
ineficcia do assistencialismo, ou se-
ja, a boa inteno no curto prazo sempre
se revela incua no futuro postulado
tradicional do liberalismo como corol-
rio da defesa do livre mercado e conde-
nao de medidas intervencionistas pr-
-redistribuio de renda.
Finalmente, tudo sugere ser prema-
turo afirmar que se trata de uma retoma-
da do desenvolvimentismo como ideolo-
gia norteadora de nova fase da economia
e da sociedade brasileiras, apesar dos sinais
visveis da retomada de uma trajetria de
crescimento, dos bons fundamentos ma-
croeconmicos (mesmo com problemas
a enfrentar, como a ainda baixa forma-
o bruta de capital; a apreciao do Re-
al; o retorno dos dficits em conta corren-
te; as presses especulativas nos mercados
de renda fixa, renda varivel e derivati-
vos; a persistncia da indexao de pre-
os, provocando a tendncia manuteno
da inflao em patamares superiores ao
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424 O Brasil na Era Lula: retorno ao desenvolvimentismo?

da mdia mundial; dentre outros) e do

incremento do consumo de parte da po-
pulao at ento margem da demanda
domstica. O desenvolvimentismo, para
se firmar tanto como ideologia hegem-
nica e, da, como prtica efetiva, supe
um relativo consenso sobre a natureza e
a profundidade da poltica econmica
como indutora no s de investimentos
em reas prioritrias, mas da ao estatal
nas demais esferas de abrangncia - como
educao, tecnologia, mercado de traba-
lho e polticas sociais, dentre outras -, de
forma a forjar um projeto com coerncia
interna entre fins, meios e instrumentos
para viabiliz-los. Supe, portanto, um
pacto poltico capaz de lhe dar sustenta-
o, ou seja, agentes econmicos, clas-
ses e segmentos sociais dispostos a pactu-
ar uma agenda mnima. Apesar de se ter
avanado nessa direo nos ltimos anos
e a crise internacional vir tambm cola-
borar neste sentido, no h como fugir da
constatao realista de que tudo sugere
ser algo no muito claro de se vislumbrar
em um horizonte mais prximo.

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Verso revista e atualizada

do trabalho apresentado no
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XII (XII Reunin de Economa
Mundial - REM), 2010, em
Santiago de Compostela.
Atualizado em maio de 2012 .
E-mail de contato dos autores:
pedro.fonseca@ufrgs.br
andre.cunha@ufrgs.br
julimar.dasilva@uam.es

Artigo recebido em maro de 2012 e

aprovado em maio de 2012.

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