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PRESUPUESTO PBLICO

FINANZAS PBLICAS
AUTOR: Lina Marcela Prada Garca

INICIO

Desarrollo temtico
1. El presupuesto general del sector pblico
2. El presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado
3. Formalizacin del presupuesto anual
4. El sistema presupuestal
4.1. Componentes del sistema presupuestal
5. Los principios presupuestales
6. Componentes del presupuesto pblico
7. Etapas del presupuesto pblico
Glosario de trminos
Referencias
Textos
Normas

2 POLITCNICO GRANCOLOMBIANO
DESARROLLO TEMATICO

1. El presupuesto general del sector pblico

En el desarrollo de esta cartilla y en consonancia con lo trabajado en la unidad, debemos analizar


ms a fondo el presupuesto pblico. Para esto vamos a precisar sus principios, analizar el sistema
presupuestal y, por supuesto, analizar la estructura presupuestal en Colombia.

A continuacin veremos las diferencias entre los conceptos presupuesto nacional, presupuesto
general de la nacin y presupuesto general del sector pblico.

El presupuesto nacional comprende los presupuestos de las ramas legislativa y judicial, Ministerio
Pblico, Contralora, organizacin electoral y la rama ejecutiva; con excepcin de los
establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economa mixta; esto es, el presupuesto del sector central del nivel nacional. Si a este
presupuesto se le adiciona el de los establecimientos pblicos, obtendremos el presupuesto
general de la nacin, que es el que anualmente aprueba el Congreso de la Repblica y que el
Ministerio de Hacienda controla financieramente.

El presupuesto general del sector pblico es la consolidacin de los presupuestos general de la


nacin y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios; de los particulares o
entidades que manejen fondos de la nacin, pero solo con relacin con dichos fondos; y de los
fondos sin personera jurdica denominados especiales o cuentas, creados por ley o con
autorizacin de esta. Por obvias razones este presupuesto no es elaborado ni aprobado por
ninguna entidad en especial puesto que es la agregacin de valores que han sido incluidos en
presupuestos aprobados en otras instancias.

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PRESUPUESTO NACIONAL
(Presupuestos de rama legislativa
y judicial, Ministerio Pblico,
Contralora, erganizacin
electoral, rama ejecutiva; con
excepcin de:establecimientos
pblicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y
sociedades de economa mixta)

Presupuestos de
entidades
descentralizadas
PRESUPUESTO DE territorialmente o por
ESTABLECIMIENTOS PBLICOS servicios; particulares o PRESUPUESTO
entidades que manejan GENERAL DEL
fondos de la Nacin; SECTOR PBLICO
fondos sin personera
jurdica, especiales o
PRESUPUESTO GENERAL cuentas.
DE LA NACIN

Figura 1. El presupuesto general del sector pblico

Fuente: Elaboracin propia a partir de Estatuto Orgnico de Presupuesto

2. El presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado

Las etapas de programacin, ejecucin y seguimiento de los presupuestos en estas entidades del
nivel nacional y de las sociedades de economa mixta que se encuentran sometidas al mismo
rgimen estn regidas por el Estatuto Orgnico del Presupuesto, por el Decreto 115 de 1996 y
otras normas complementarias. A excepcin del principio de inembargabilidad, los dems le son
aplicables.

El Marco Fiscal de Mediano Plazo es la base para la aprobacin y modificacin del presupuesto
de estas entidades por parte del CONFIS, quien podr delegar dicha funcin en las juntas o
consejos directivos siempre que cumplan con los siguientes requisitos:

Desarrollar su objeto social de acuerdo con otros agentes o desempearse en mercados


regulados.
Contar con prcticas de buen gobierno corporativo garantizando la proteccin de sus
accionistas minoritarios e inversionistas, la transparencia y revelacin de informacin,
entre otros.

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Acreditar una calificacin anual de riesgo crediticio mayor o igual a AA-, o su
equivalente.

Si la empresa no cumple con todos los requisitos establecidos, aplicar lo previsto en el Decreto
115 de 1996 y dems normas complementarias.

Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado no societarios
sern el resultado de descontar de las utilidades del ejercicio, la reserva legal y las reservas
estatutarias.

Debido a que las actividades de estas entidades se relacionan con la explotacin de bienes o
servicios o la construccin de obras, sus ingresos corrientes lo conforman conceptos tales como
venta de bienes o de servicios, comercializacin de mercancas, entre otros. Sin embargo,
tambin pueden recibir aportes de la Nacin, de los establecimientos pblicos, de otras
empresas, de departamentos, municipios, entre otros; y podrn acceder al crdito tanto interno
como externo.

La diferencia respecto al presupuesto de las entidades del nivel central es la existencia del
concepto de disponibilidad inicial, que es la diferencia entre los ingresos y gastos efectivos del
ao inmediatamente anterior. En relacin con los gastos, aparte de los de funcionamiento,
servicio de la deuda e inversin, tambin encontramos los denominados gastos de operacin,
integrados por los gastos de comercializacin y de produccin. Adicionalmente, encontramos la
partida disponibilidad final, que es la diferencia entre los ingresos y gastos efectivos de la vigencia.
Obviamente, esta disponibilidad final ser la inicial para la siguiente vigencia.

Dado que estas entidades tienen una forma de operacin similar a las de las empresas privadas,
la forma en la cual se elaboran sus presupuestos guarda esta misma lgica. Un elemento que s
deben tener en cuenta es que los resultados deben estar acordes con la estructura de
presentacin de los presupuestos de ingresos y de gastos que exigen las normas del presupuesto
pblico.

Una vez analizada la estructura presupuestal de este tipo de empresas, vamos a observar que
solamente por medio de una ley o norma se puede dar validez al presupuesto anual en Colombia.

3. Formalizacin del presupuesto anual

En nuestro pas, el presupuesto debe ser aprobado mediante una ley del Congreso de la Repblica
para el nivel nacional, una ordenanza para el nivel departamental o un acuerdo para
el nivel distrital y municipal; o por medio de decretos expedidos por el Gobierno cuando el
rgano legislador o administrativo no apruebe o expida el presupuesto. En esta ley, ordenanza,
acuerdo o decreto, segn sea el caso, se detallan de manera general los tipos de ingresos que se

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recibirn y los gastos que se ejecutarn y se complementarn con una serie de indicaciones
denominadas disposiciones generales que van a orientar la correcta ejecucin de unos y otros.

El presupuesto debe ser ejecutado en un trmino no mayor a un ao principio de anualidad,


la ley en mencin solo tiene vigencia por igual perodo de tiempo. La misma vigencia tienen a
nivel departamental las ordenanzas; y a nivel distrital y municipal, los acuerdos, dado que cada
nivel de gobierno es autnomo para expedir su propio presupuesto. En consecuencia, el
presupuesto aprobado por el Congreso solo cobija a las entidades del denominado nivel nacional,
excluidas las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta
con el rgimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, porque sus presupuestos los
aprueba el Consejo Superior de Poltica Fiscal (CONFIS).

De manera que cada departamento, distrito o municipio tendr su propio presupuesto, y dentro
de este se incluirn las partidas que reciban por concepto de transferencias de la Nacin.

4. El sistema presupuestal

Con la expedicin de la Ley 38 de 1989, el presupuesto se convierte en parte integrante del


sistema presupuestal, que adems integra el plan financiero y el plan operativo anual de
inversiones, y que junto con el marco fiscal de mediano plazo y el programa anual de caja
conforman el eje principal de la administracin financiera pblica.

Sistema
presupuestal
Componentes
Plan financiero
Plan opertivo anual de inversiones
Presupuesto anual

Objetivos
Equilibrio entre ingresos y gastos que permita la sostenibilidad.
Asignacin de recursos de acuerdo a disponibilidad y prioridad.
Uso eficiente de los recursos en contexto de transparencia.

Figura 2. Componentes y objetivos del sistema presupuestal

Fuente: Elaboracin propia a partir de Estatuto Orgnico de Presupuesto

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4.1. Componentes del sistema presupuestal

El plan financiero

Es una herramienta financiera elaborada por el gobierno para un perodo de 10 aos con revisin
anual. En esta se proyectan los ingresos y gastos gubernamentales con la finalidad fundamental
de determinar el ahorro que financiar nuevas inversiones o, en el caso de dficit, determinar
las necesidades de financiamiento.

El plan operativo anual de inversiones

Es un instrumento financiero formulado por el gobierno en el cual se relacionan los proyectos de


inversin que se van a desarrollar durante el respectivo ao, sealando, adems, las fuentes de
financiacin de estos mismos. Este plan debe guardar concordancia con el plan nacional de
inversiones (parte del plan de desarrollo), el plan financiero y el marco de gasto de mediano plazo
(techos de gastos para los prximos 4 aos).

El presupuesto anual

Es el tercer elemento del sistema presupuestal; es expedido por iniciativa del Gobierno y
aprobado por medio de una ley del congreso, una ordenanza de las asambleas departamentales,
un acuerdo de los concejos distritales o municipales, o por medio de decretos del Gobierno
cuando se presentan situaciones especiales.

El presupuesto debe reflejar los propsitos gubernamentales expuestos en el plan de desarrollo,


el marco fiscal de mediano plazo, el marco de gasto de mediano plazo y el plan operativo anual
de inversiones; adems de considerar los propsitos institucionales.

La estructura del presupuesto se divide en presupuesto de rentas y recursos de capital,


presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones, y disposiciones generales. Estos aspectos sern
tratados ms ampliamente en su momento.

5. Los principios presupuestales

Son reglas o preceptos generales para una adecuada programacin, ejecucin y control del
presupuesto pblico. Aunque los ltimos estatutos presupuestales de manera tcita o expresa los
venan contemplando, fue la Ley 38 de 1989 la que los defini de manera ms clara y precisa,
adems de ampliar el nmero de ellos. Posteriormente, la Ley 179 de 1994 mantuvo la vigencia
de los anteriores, con excepcin del equilibrio presupuestal, y agreg los de coherencia
macroeconmica y el de homestasis.

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El principio de equilibrio indicaba que el monto de los gastos deba ser exactamente igual a la
suma de las rentas y recursos de capital. Este principio se enmarcaba dentro de los postulados de
la hacienda clsica y su objetivo inicial era que la suma de los gastos de funcionamiento y los de
inversin no sobrepasarn los montos de los ingresos corrientes, pero con el uso del crdito este
principio adquiri un renovado significado: que los ingresos programados tanto por rentas como
por recursos de capital no excedieran la totalidad de los gastos igualmente programados. La
existencia de este principio llev muchas veces a que en la etapa de elaboracin del presupuesto
los gobiernos sobrestimaran los ingresos y subestimaran los gastos, lo que al final conduca a un
dficit fiscal. Aunque ahora las normas presupuestales no exigen explcitamente la aplicacin de
este principio, este se sigue aplicando por medio de la obligacin que tiene el Gobierno de
proponer mecanismos para la obtencin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes
cuando los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados.

Los principios actualmente vigentes son: planificacin, anualidad, universalidad, unidad de caja,
programacin integral, especializacin, inembargabilidad, coherencia macroeconmica y
homestasis. A continuacin realizamos una breve descripcin:

Anualidad

Planificacin Universalidad

Sostenibilidad y
Unidad de Caja
estabilidad fiscal PRINCIPIOS PRESUPUESTALES
Son preceptos generales para una
adecuada programacin, ejecucin
y control del presupuesto pblico.

Coherencia Programacin
Macroeconmica Integral

Inembargabilidad Especializacin

Figura 3. Principios presupuestales

Fuente: Elaboracin propia a partir de Estatuto Orgnico de Presupuesto

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Planificacin

De acuerdo con dicho principio, el presupuesto debe reflejar los planes gubernamentales de
largo, mediano y corto plazo.

Anualidad

El presupuesto tiene una vigencia de un ao. En consecuencia debe ser ejecutado dentro del ao
fiscal, que comienza el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre.

Universalidad

Dicho principio predica que la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar se deben
incorporar al presupuesto, por lo tanto ninguna autoridad podr ordenar gastos que previamente
no se hayan incluido en l.

Unidad de caja

Dicho principio nos dice que con el recaudo de todos los ingresos se conforma un fondo comn
con el cual se atienden todas las erogaciones que demande el funcionamiento del Estado.

Programacin integral

Los programas presupuestales que se vayan a ejecutar deben contemplar simultneamente los
gastos de inversin y los de funcionamiento necesarios para su ejecucin y operacin, adems de
las obras complementarias que demande su funcionamiento.

Especializacin

Los gastos que se autoricen en el presupuesto deben guardar estricta relacin con el objeto y las
funciones de la organizacin respectiva, y se deben ejecutar de acuerdo con el fin para el cual
fueron programados.

Inembargabilidad

Las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no pueden ser materia de embargos.

Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y asimiladas.

Coherencia macroeconmica

El presupuesto debe guardar armona y ser compatible con las metas macroeconmicas fijadas
por el Gobierno, en coordinacin con la junta directiva del Banco de la Repblica.

Sostenibilidad y estabilidad fiscal

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El principio denominado homestasis haca referencia a que el crecimiento real del presupuesto
de rentas, incluida la totalidad de los crditos adicionales de cualquier naturaleza, deba guardar
congruencia con el crecimiento de la economa, de tal manera que no generara desequilibrio
macroeconmico. A partir de 2011, dicho principio fue censurado por analistas del tema porque,
afirmaban, contribua a que la poltica fiscal fuera procclica y no contracclica, como sealan los
textos y los estudiosos de la ciencia econmica; esto es, en pocas de auge se deba disminuir el
gasto pblico, y proceder de manera contraria en momentos de recesin. Por ello, con la ley que
estableci una regla fiscal para Colombia se elimin dicho principio y en su reemplazo se cre el
de sostenibilidad y estabilidad fiscal, que ordena que el presupuesto debe tener en cuenta que el
crecimiento del gasto debe estar acorde con la evolucin de los ingresos de largo plazo o
estructurales de la economa, y debe ser una herramienta de estabilizacin del ciclo econmico,
por medio de una regla fiscal.

6. Componentes del presupuesto pblico

Como ya se ha sealado, el presupuesto pblico contiene tres grandes componentes: el


presupuesto de rentas y recursos de capital (presupuesto de ingresos), el presupuesto de gastos
o ley de apropiaciones (el presupuesto de gastos) y las disposiciones generales.

Presupuest
o de Gastos
Presupuest o Ley de
o de Apropiacio
Ingresos y nes
Rentas de
Capital

Disposicion
es
Generales

Presupuesto Pblico

Figura 3. Componentes del presupuesto pblico

Fuente: Elaboracin propia a partir de Estatuto Orgnico de Presupuesto

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El presupuesto de rentas y recursos de capital

Est compuesto por la estimacin de lo que aspiran a recaudar los entes pblicos en el respectivo
ao fiscal por concepto de ingresos corrientes, recursos de capital, contribuciones parafiscales,
fondos especiales y los ingresos de los establecimientos pblicos.

Dado que en el nivel nacional y, con la excepcin de algunos establecimientos pblicos, los dems
organismos y entidades cobijados por el Estatuto Presupuestal no generan ingresos, la
responsabilidad de su clculo le corresponde a la Direccin General del Presupuesto Nacional
(DGPN), que solicita a otras dependencias la informacin que requiera para tal fin. Lo propio
hacen los establecimientos pblicos respecto de sus ingresos.

PRESUPUESTO
DE INGRESOS Y 3. INGRESOS
RENTAS DE ESTABLECIMIENTOS
PBLICOS
CAPITAL 2. INGRESOS DE CAPITAL
2.1 RECURSOS DEL CRDITO
Interno
Externo
2.2 REGALAS
1. INGRESOS CORRIENTES 2.3 RECURSOS DEL BALANCE
1.1 TRIBUTARIOS Supervit fiscal 4. CONTRIBUCIONES
Indirectos Cancelacin de reservas PARAFISCALES
Directos 2.4 OTROS
1.2 NO TRIBUTARIOS Rendimientos financieros
Tasas Diferencial cambiario
Multas Donanciones
Contribuciones Excedentes financieros
Rentas contractuales
Otros 5. INGRESOS POR
1.3 TRANSFERENCIAS FONDOS ESPECIALES

Figura 4. Clasificacin del presupuesto de ingresos y recursos de capital

Fuente: Elaboracin propia a partir de Estatuto Orgnico de Presupuesto

Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios; para el caso de las entidades
territoriales tambin se incluye en esta categora a las transferencias.

Los ingresos tributarios (los mismos impuestos) se clasifican en directos e indirectos. Los
impuestos directos gravan la renta o la riqueza de las personas naturales o jurdicas, consultando,

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por lo regular, la capacidad de pago de estas. Se denominan directos porque se aplican y recaudan
directamente de las personas que tienen los ingresos o el patrimonio gravados. Por principio no
se trasladan, pero la realidad demuestra que en algunos casos s se produce traslacin. Como
ejemplos de impuestos directos tenemos el de renta y complementarios, predial, vehculos,
premios de loteras.

Los impuestos indirectos son los gravmenes que recaen sobre la produccin, la venta de bienes,
la prestacin de servicios, las importaciones, el consumo, y no consultan la capacidad de pago del
contribuyente. Por principio se trasladan al consumidor final por medio de sobreprecios, pero
todo depende de la elasticidad de las ofertas y las demandas de los bienes o servicios
involucrados. Como ejemplos de impuestos indirectos tenemos los que gravan las importaciones,
las ventas, de industria y comercio, licores y, en general, todos los dems impuestos exepto los
directos arriba relacionados.

Los ingresos no tributarios son aquellos en los que por lo regular existe una contraprestacin por
parte del ente pblico que los recibe. Incluyen las tasas, multas, rentas contractuales,
contribuciones originadas por la construccin de obras o decisiones administrativas (contribucin
de valorizacin y la plusvala urbanstica, que, por tener el carcter de obligatorios, algunas
entidades clasifican como tributarios), venta de bienes y servicios, operaciones comerciales,
aportes; como ya lo habamos tratado en la unidad anterior.

En los establecimientos pblicos, estos son las rentas generadas por sus actividades propias, en
cumplimiento de su objeto social, y se clasifican en venta de bienes y servicios, rentas
contractuales y operaciones comerciales. Las transferencias son los recursos que fluyen de un
ente pblico a otro sin que medie una contraprestacin directa, aunque usualmente tienen una
destinacin especfica. Como ejemplo de ellas tenemos el sistema general de participaciones,
cofinanciaciones y Fosyga.

Los recursos de capital

Los recursos de capital son ingresos extraordinarios que perciben la Nacin o las entidades
territoriales. Dentro de estos se incluyen:

Los recursos del balance


Los recursos del crdito interno y externo
Los rendimientos financieros
El diferencial cambiario originado por la monetizacin de los desembolsos del crdito
externo
Las donaciones
Los excedentes financieros de los establecimientos pblicos y de las empresas
industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economa mixta

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Las utilidades del Banco de la Repblica

Como tambin se mencion en la unidad anterior, las regalas son las contraprestaciones
econmicas que recibe el Estado por la explotacin de un recurso natural no renovable y que se
manejan por medio del Sistema General de Regalas.

Los recursos del balance son los provenientes de la liquidacin del ejercicio fiscal del ao
inmediatamente anterior, resultantes de la diferencia que se origina al comparar el recaudo de
los ingresos de libre disponibilidad, incluyendo los no presupuestados y las disponibilidades
iniciales en efectivo, frente a la suma de los pagos efectuados durante la vigencia con cargo a las
apropiaciones vigentes, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas al 31 de
diciembre.

Los rendimientos por operaciones financieras corresponden a los ingresos obtenidos por la
colocacin de recursos en el mercado de capitales o en ttulos valores, y se clasifican en intereses
y correccin monetaria.

El diferencial cambiario se define como el mayor valor en pesos originado por la diferencia entre
las tasas de cambio utilizadas en la incorporacin al presupuesto de los recursos de crdito
nominados en moneda extranjera y las tasas de cambio vigentes a la fecha de su utilizacin o de
su conversin en pesos.

Las donaciones son ingresos sin contraprestacin pero con la destinacin que establezca el
donante; recibidos de otros gobiernos o de instituciones pblicas o privadas de carcter nacional
o internacional. Los recursos de asistencia o cooperacin internacional de carcter no
reembolsables se incorporan al presupuesto como donaciones de capital mediante ley, previa
certificacin de su recaudo expedido por el rgano receptor.

Los excedentes y utilidades de los establecimientos pblicos y de la empresas industriales y


comerciales del Estado y asimiladas corresponde al monto de recursos que cada ao el CONPES
determina que entrarn a formar parte de los recursos de capital del presupuesto nacional.

Como vemos, hay otros ingresos diferentes a los impuestos que tal vez no habamos odo antes,
por eso es tan importante este anlisis acerca de la composicin del presupuesto de rentas.

El presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones

Se entiende por apropiacin las autorizaciones mximas de gastos para un perodo de tiempo
determinado (ao fiscal) que le otorga el legislativo o corporacin administrativa de eleccin
popular (asambleas o concejos) al ejecutivo. O, dicho de otra forma, son los lmites mximos para
asumir compromisos, contractuales y no contractuales, con cargo al presupuesto nacional, o de
los departamentos, distritos o municipios, segn el caso.

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Al igual que el presupuesto de ingresos, el de gastos debe ser preparado en el nivel nacional por
el Gobierno con la participacin de los ministros del despacho, el DNP, los consejos regionales de
planificacin y dems organismos y entidades. Se ha previsto, tambin, vincular al proceso a los
departamentos en cuyas capitales funcione un delegado de planeacin y presupuesto.

De igual manera, se ha previsto el funcionamiento de comits funcionales de presupuestos


conformados con funcionarios del Ministerio de Hacienda, el DNP, de la Oficina de Planeacin del
organismo y de aquellas dependencias que por la naturaleza de sus funciones el Director General
de Presupuesto considere pertinentes. Lo anterior, para garantizar una adecuada programacin
integral.

El presupuesto de gastos se divide en tres grandes partes:

Gastos de funcionamiento
Gastos de inversin
Servicio de la deuda pblica

En el presupuesto de gastos se consolidan y racionalizan decisiones tomadas con anterioridad;


por lo tanto, por medio de la Ley de Presupuesto y sus similares territoriales no se pueden crear
nuevos gastos. As las cosas, y de acuerdo con la Constitucin y al Estatuto Presupuestal, en el
presupuesto de gastos solo se podrn incluir apropiaciones o partidas que correspondan a:

Crditos judicialmente reconocidos


Gastos decretados conforme a la ley
Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo econmico y
social y a las de las obras pblicas de que tratan los artculos 339 y 341 de la Constitucin
Poltica, que fueren aprobadas por el Congreso
Las leyes que organizan a las entidades y dems rganos del poder pblico

Los gastos de funcionamiento

Son los necesarios para el normal desarrollo de las funciones propias de las entidades.
Comprenden los gastos de personal (servicios personales asociados a nmina, servicios
personales indirectos y contribuciones inherentes a nmina), los generales, las transferencias y
los gastos de comercializacin y produccin.

Servicios personales asociados a la nmina y contribuciones inherentes a esta tienen a su vez unas
desagregaciones. Para el clculo del presupuesto de estas se procede as:

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La partida para sueldos del personal de nmina se halla multiplicando el nmero de cargos por
sus respectivos sueldos; los resultados as obtenidos se sumarn y se ajustarn por el incremento
salarial proyectado por el Gobierno.

La bonificacin especial de recreacin equivale a dos das de la asignacin bsica mensual de lo


que le corresponda a los empleados pblicos y, segn lo contratado, a los trabajadores oficiales
en el momento de iniciar el disfrute del respectivo perodo vacacional.

Los gastos generales, dentro de los cuales se incluyen los servicios pblicos, usualmente se
calculan tomando los valores ejecutados en el ao anterior y aplicndoles un porcentaje que
usualmente es el ndice proyectado de inflacin. En otras organizaciones se utilizan los promedios
de consumo de los ltimos aos o bien la tcnica estadstica de proyeccin de mnimos cuadrados.
Este procedimiento, aunque sencillo, tiene el de efecto de perpetuar ineficiencias.

Los gastos de inversin

A diferencia de los gastos de funcionamiento, cuyos efectos son en cierto modo efmeros, los de
inversin tienen, por lo regular, una vocacin de ms largo plazo; esto es, prolongan en el tiempo
sus efectos. Por ello se incluyen en esta categora las erogaciones destinadas a ampliar, mejorar
o conservar la infraestructura productiva (carreteras, puentes, aeropuertos, edificios) y social
(educacin, salud, agua potable, saneamiento bsico) del pas, de los entes territoriales y, en
general, de todos los entes pblicos. Tambin incluyen aquellas destinadas a la adquisicin de
bienes durables (mquinas, equipos de comunicacin, de transportes, mdicos, etc.) o que son
econmicamente productivas, capaces de generar rendimientos (acciones o participaciones en
empresas).

No existe una forma nica para clasificar los gastos de inversin. La ms comn es la que los
organiza en programas, subprogramas y proyectos.

El servicio de la deuda

El servicio de la deuda, que incluye amortizacin, intereses y comisiones, se calcula de acuerdo a


lo pactado en el correspondiente contrato. Si es externa, habr que tener en cuenta la tasa de
cambio.

El presupuesto para dicho tipo de gasto tiene la siguiente estructura:

Las disposiciones generales

Son normas que se expiden anualmente para la correcta ejecucin del presupuesto.

Definen los diferentes tipos de ingresos y de gastos, as como los requisitos para su ejecucin.
Tienen como aspecto particular que solo rigen para el ao para el cual se expiden.

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7. Etapas del presupuesto pblico

A continuacin presentamos las diferentes etapas del proceso presupuestal, tambin


denominado ciclo presupuestario.

Presentacin Estudio y Ejecucin Seguimiento y


Programacin Liquidacin
del proyecto aprobacin Presupuestal Control

Figura 5. Etapas del presupuesto pblico

Fuente: Elaboracin propia a partir de Estatuto Orgnico de Presupuesto

Presentacin del proyecto de presupuesto al Congreso: El Gobierno Nacional presentar


a las comisiones econmicas de Senado y Cmara, cada ao, durante la primera semana
del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos que
presentar de forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso.
Programacin: Los diez primeros das de las sesiones ordinarias, el Gobierno Nacional,
mediante el Ministerio de Hacienda sometern a consideracin del Congreso de la
Repblica el proyecto del presupuesto general de la Nacin y su informe econmico.
Estudio y aprobacin: Entre la primera semana de agosto y hasta el 20 de octubre, el
Congreso de la Repblica, en comisiones conjuntas de Senado y Cmara estudiar,
modificar y aprobar el Presupuesto de Rentas y Presupuesto de Gastos.
Liquidacin: Entre el 20 de octubre y mximo hasta diciembre, una vez el Congreso de
la Repblica aprueba la ley anual de presupuesto, sancionada por la Presidencia de la
Repblica, se procede a su liquidacin mediante decreto.
Ejecucin: En la vigencia fiscal, del 1 de enero a 31 de diciembre, se realiza la ejecucin
por medio del plan anual de caja, recaudos y pagos.
Seguimiento y control: Contiene los siguientes modos de control: control poltico,
control fiscal, control ciudadano, control de legalidad y control disciplinario.

De esta manera damos fin al tema presupuestal, base de la estructura y gestin financiera pblica.
Como vimos, es un elemento imprescindible en la materializacin del plan de desarrollo y nos
permite realizar y garantizar los fines constitucionales del Estado por medio de la ejecucin de
ingresos y gastos, que al convertirse en recursos pblicos,permiten lograr y cumplir la funcin
pblica estatal.

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GLOSARIO DE TRMINOS

Autonoma. La Nacin y las entidades territoriales ejercern libremente sus funciones en materia
de planificacin con estricta sujecin a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya
especficamente asignado en la Constitucin y la ley, as como a las disposiciones y principios
contenidos en la presente Ley Orgnica (Ley 152 de 1994).

Ordenacin de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrn en cuenta,


para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de
concurrencia, complementariedad y subsidiariedad (Ley 152 de 1994).

Coordinacin. Las autoridades de planeacin del orden nacional, regional y las entidades
territoriales debern garantizar que exista la debida armona y coherencia entre las actividades
que realicen a su interior y en relacin con las dems instancias territoriales, para efectos de la
formulacin, ejecucin y evaluacin de sus planes de desarrollo (Ley 152 de 1994).

Consistencia. Modificado por el art 9, Ley 1473 de 2011. Con el fin de asegurar la estabilidad
macroeconmica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo debern
ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiacin, de acuerdo con las
restricciones del programa financiero del sector pblico y de la programacin financiera para toda
la economa que sea congruente con dicha estabilidad (Ley 152 de 1994).

Prioridad del gasto pblico social. Para asegurar la consolidacin progresiva del bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, en la elaboracin, aprobacin y ejecucin
de los planes de desarrollo de la Nacin y de las entidades territoriales se deber tener como
criterio especial en la distribucin territorial del gasto pblico el nmero de personas con
necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto
pblico social tenga prioridad sobre cualquier otra asignacin (Ley 152 de 1994).

Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecucin de los planes, programas y proyectos que se
incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas
autoridades de planeacin propendern porque aqullos tengan cabal culminacin (Ley 152 de
1994).

Participacin. Durante el proceso de discusin de los planes de desarrollo, las autoridades de


planeacin velarn porque se hagan efectivos los procedimientos de participacin ciudadana
previstos en la presente Ley (Ley 152 de 1994).

Sustentabilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socioeconmico en armona con el


medio natural, los planes de desarrollo debern considerar en sus estrategias, programas y
proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las
acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental (Ley
152 de 1994).

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Desarrollo armnico de las regiones. Los planes de desarrollo propendern por la distribucin
equitativa de las oportunidades y beneficios como factores bsicos de desarrollo de las regiones
(Ley 152 de 1994).

Proceso de planeacin. El plan de desarrollo establecer los elementos bsicos que comprendan
la planificacin como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulacin, aprobacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin (Ley 152 de 1994).

Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de
accin se deber optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y tcnicos necesarios,
teniendo en cuenta que la relacin entre los beneficios y costos que genere sea positiva (Ley 152
de 1994).

Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de
realizar, segn las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta
la capacidad de administracin, ejecucin y los recursos financieros a los que es posible acceder
(Ley 152 de 1994).

Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relacin efectiva
con las estrategias y objetivos establecidos en este (Ley 152 de 1994).

Conformacin de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 339 de


la Constitucin Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarn
conformados por una parte general de carcter estratgico y por un plan de inversiones de
carcter operativo. Para efectos de la elaboracin de los planes de inversin y con el propsito
de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboracin, la Nacin y las entidades
territoriales debern en (sic) mantener actualizados bancos de programas y de proyectos (Ley 152
de 1994).

Presupuestos plurianuales. Consiste en la proyeccin de los costos y fuentes de financiacin de


los principales programas y proyectos de inversin pblica, cuando estos requieran para su
ejecucin ms de una vigencia fiscal (Ley 152 de 1994).

Banco Nacional de Programas y Proyectos. Se concibe como un conjunto de actividades


seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, tcnica y econmicamente,
registradas y sistematizadas en el DNP.

Planificacin. De acuerdo a dicho principio el presupuesto debe reflejar los planes


gubernamentales de largo, medio y corto plazo. En consecuencia, se deben considerar en su
orden el plan de desarrollo, el plan de inversiones pblicas, el plan financiero y el plan operativo
anual de inversiones. Parece apenas obvio que esto sea as, pero en la prctica rara vez sucede
que exista correspondencia entre los planes y los presupuestos que se elaboran.

18 POLITCNICO GRANCOLOMBIANO
Anualidad. En Colombia, y en la mayora de los pases, el presupuesto tiene una vigencia de un
ao. En consecuencia debe ser ejecutado dentro del ao fiscal que comienza el 1 de enero y
culmina el 31 de diciembre. Despus de esa fecha no se puede adquirir ningn compromiso con
cargo al presupuesto que se cierra.

Universalidad. Dicho principio predica que la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar se
debe incorporar al presupuesto, por lo tanto ninguna autoridad podr ordenar gastos que
previamente no se hayan incluido en l.

Unidad de caja. Dicho principio nos dice que con el recaudo de todos los ingresos se conforma un
fondo comn con el cual se atienden todas las erogaciones que demande el funcionamiento del
Estado.

Programacin integral. Los programas presupuestales que se vayan a ejecutar deben contemplar
simultneamente los gastos de inversin y los de funcionamiento necesarios para su ejecucin y
operacin, adems de las obras complementarias que demande su funcionamiento. Con esta
norma se busca que no se proyecten obras faranicas que luego no se puedan utilizar por su alto
costo de funcionamiento.

Especializacin. Los gastos que se autoricen en el presupuesto deben guardar estricta relacin
con el objeto y funciones de la organizacin respectiva, y se deben ejecutar de acuerdo con el fin
para el cual fueron programados.

Inembargabilidad. Las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no pueden ser
materia de embargos.

Coherencia macroeconmica. El presupuesto debe guardar armona y ser compatible con las
metas macroeconmicas fijadas por el Gobierno en coordinacin con la junta directiva del Banco
de la Repblica.

Sostenibilidad y estabilidad fiscal. Este principio ordena que el presupuesto debe tener en cuenta
que el crecimiento del gasto debe estar acorde con la evolucin de los ingresos de largo plazo o
estructurales de la economa y debe ser una herramienta de estabilizacin del ciclo econmico,
por medio de una regla fiscal.

FINANZAS PBLICAS 19

REFERENCIAS

Textos

Mendoza, J. (2007). Gestin financiera pblica. Elementos para su estudio y aplicacin. Bogot:
Universidad Externado de Colombia.

Ortiz, A. (2005). Fundamentos de finanzas pblicas. Bogot: Universidad Jorge Tadeo Lozano.

Restrepo, J. C. (2006). El rescate de las finanzas territoriales. Bogot: Konrad Adenauer Stiftung-
Pensamiento Siglo XXI. (Debate Poltico n. 14).

Normas

Constitucin Poltica de Colombia (1991). Asamblea Nacional Constituyente.

Decreto 111 de 1996 (enero 15). Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y
la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgnico del presupuesto. Diario Oficial 42692.

Decreto 115 de 1996 (enero 15). Por el cual se establecen normas sobre la elaboracin,
conformacin y ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de
aquellas, dedicadas a actividades no financieras. Diario Oficial 42692.

Ley 38 de 1989 (abril 21). Normativo del Presupuesto General de la Nacin. Diario Oficial 38789.

Ley 152 de 1994 (julio 15). Por la cual se establece la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo. Diario
Oficial 41450.

Ley 179 de 1994 (diciembre 30). Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de
1989 Orgnica de Presupuesto. Diario Oficial 41659.

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