Verbete: A crise da dvida externa brasileira

Aluno: 04/20751 Ulysses Tavares Teixeira

Em novembro de 1973 os preos da principal matria-prima do mundo

industrializado sofreram um aumento brusco no mercado internacional. No fenmeno
conhecido como primeiro choque do petrleo os preos do produto saltaram de uma
mdia de US$ 2,48 por barril em 1972 para US$ 11,58 em 1974. Como na poca o
Brasil importava cerca de 80% do petrleo consumido internamente, o total da conta de
importaes do pas aumentou de US$ 6,2 bilhes em 1973 para US$ 12,6 bilhes em
1974, o que acabou por gerar uma situao em que as capacidades de importao e de
crescimento do pas se tornaram restritas.
Para reagir crise, o Brasil possua, pelo menos, trs alternativas de ajuste
externo: 1) vincular o crescimento do PIB s condies gerais do mercado
internacional, e assim s haveria crescimento em perodos favorveis (por aumento das
exportaes ou por mais emprstimos); 2) desvalorizar a moeda nacional e permitir um
crescimento via aumento de exportaes (apesar de tornar as importaes ainda mais
proibitivas); 3) superar a dependncia externa por meio de investimentos na produo
domstica de bens de capital e petrleo. As duas primeiras opes representariam
ajustes conjunturais possivelmente recessivos; a ltima opo representaria um ajuste
estrutural que intensificaria o processo de substituio de importaes e aumentaria a
capacidade de exportar (apesar de que novos investimentos implicariam em um
declnio nas reservas cambiais do pas e em um aumento da dvida externa). O Brasil
escolheu a terceira opo.
O ajuste escolhido tomou vida com o Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND) implantando em 1975 pelo governo Geisel. O plano se
baseava em um enorme programa de investimentos pblicos e privados e que deveriam
ter como alvo a substituio das importaes de bens de capital e de produtos
industriais bsicos (como ao, fertilizantes e petroqumicos) e um rpido
desenvolvimento da infra-estrutura econmica (principalmente da matriz energtica e
dos setores de transporte e comunicaes). Como no Brasil no existiam fontes
privadas de financiamento de longo prazo, o II PND dependia de financiamento pblico
e externo. Assim, para financiar os investimentos privados, foram criadas no Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) linhas especiais de crdito a juros
subsidiados. Os investimentos pblicos viriam de recursos do oramento ou de
emprstimos estrangeiros conseguidos pelas empresas estatais.
O mercado internacional, que tambm havia sido abalado pela crise do petrleo,
j em 1975 apresentava considervel liquidez devido abundncia dos petrodlares e
ao recuo das taxas de juros internacionais. Desta maneira, a estratgia do II PND de
importar insumos necessrios produo de bens industriais e ainda continuar a pagar
a conta do petrleo tornou-se possvel. O excepcional aumento da dvida externa do
pas era legitimado pela crena de que com a substituio de importaes e o
desenvolvimento de uma nova capacidade de exportao, o Brasil produziria supervits
comerciais capazes de cobrir os juros e amortizar a dvida internacional.
O grande dficit na balana comercial (por conta das importaes de petrleo
principalmente) em conjunto com o dficit na conta de servios e rendas (devido s
remessas de lucros e pagamentos de juros da dvida externa) contriburam para gerar
um aumento inimaginvel da dvida externa brasileira a partir de 1973. Para se ter uma
idia, a dvida lquida (dvida de mdio e longo prazo menos as reservas internacionais
brutas, ou seja, dvida certamente no-liquidada no final do ano) aumentou de US$ 6,2
bilhes em 1973 para US$ 31,6 bilhes em 1978, demonstrando uma escalada anual
invejvel de 38,7%.
Em 1979 aconteceu o segundo choque do petrleo e, por isso, o fluxo de
investimentos para os pases em desenvolvimento foi interrompido. Os preos mdios
do barril de petrleo saltaram de US$ 13,60 em 1978 para US$ 30,03 em 1979 e US$
35,69 em 1980. Os pases desenvolvidos reagiram crise elevando suas taxas de juros
para evitar surtos inflacionrios. A prime rate norte-americana, por exemplo, usada
como taxa de referncia para emprstimos internacionais, que girava em torno de 8%
antes do choque, atingiu 18,9% em 1981. No Brasil, como a maior parte da dvida
externa havia sido contrada sob taxas de juros flutuantes, o aumento das taxas de
juros mundiais prejudicou no apenas possibilidades de novos emprstimos, mas
tambm aumentou o servio da dvida no-liquidada.
Simonsen, o primeiro Ministro do Planejamento do governo Figueiredo, anunciou,
ento, um conjunto de medidas restritivas que possibilitariam um maior controle dos
meios de pagamento e do crdito bancrio alm de limitar os investimentos das
empresas estatais e os subsdios do governo. A inteno era enfrentar a inflao e o
dficit no Balano de Pagamentos desacelerando o ritmo de crescimento econmico.
Entretanto, um crescimento mais lento era visto internamente como um fator que
dificultaria a abertura poltica e, assim, Simonsen foi substitudo por Delfim Netto no
final de 1979.
Delfim Netto havia conduzido a economia brasileira durante os anos do milagre
econmico, e assumiu otimista com a possibilidade de as altas taxas de crescimento
conseguirem estabilizar a economia. Entretanto, convencido de que somente medidas
enrgicas domariam a crise econmica, o governo introduziu um pacote econmico
mais ortodoxo. Em dezembro de 1979 uma maxidesvalorizao cambial de 30% visava
redirecionar a demanda interna para os bens de produo domstica e estimular as
exportaes. As tarifas pblicas foram corrigidas e os gastos do governo e das estatais
controlados. No entanto, a inflao continuou a crescer, aumentando de uma mdia de
38% durante o governo Geisel para 93% em 1979-80.
Nesse perodo, o dficit no Balano de Pagamentos no se tornou menos rduo:
a maxidesvalorizao de 1979 no se tornou uma desvalorizao real do cmbio
porque foi contrabalanada com o aumento da inflao; mesmo com um aumento das
exportaes, o dficit comercial aumentou devido principalmente ao crescente preo do
petrleo; o aumento dos juros internacionais aumentou tambm a dvida externa. Com
isso, as reservas internacionais do pas decresceram, passando de US$ 12 bilhes em
1978 para US$ 7 bilhes em 1979.
O fracasso do plano inicial incentivou o governo a adotar medidas evidentemente
restritivas a partir de 1981. O objetivo de reduzir o consumo interno para aumentar a
quantidade de bens exportveis seria buscado principalmente pela elevao das taxas
de juros. Os juros altos permitiriam que o Balano de Pagamentos se equilibrasse por
meio de uma reduo no dficit da conta corrente (reduo do consumo interno), e
porque incentivaria as empresas pblicas e privadas a procurarem emprstimos a taxas
de juros mais baixas no exterior, atraindo capital estrangeiro para o pas. Essa poltica
econmica restritiva esteve em vigncia durante todo o governo Figueiredo. Entre 1980
e 1981, por exemplo, o PIB caiu 1,6%, a taxa de crescimento do setor industrial
diminuiu 5,5% e os investimentos despencaram 11%.
Em agosto de 1982 o Brasil enfrentou mais um choque externo. A moratria da
dvida externa mexicana tornou claro aos banqueiros privados que no compensaria
continuar apostando na estratgia brasileira (e latino-americana, em geral) de
ajustamento em longo prazo. Em 1982, o servio da dvida brasileira equivalia a 83%
das receitas de exportao, sendo que 52% eram destinados apenas aos pagamentos
dos juros.
A partir deste episdio de 1982, os pases latino-americanos comearam a
avaliar a possibilidade de uma estratgia comum de resposta ao problema da dvida
externa. Em junho de 1984, o Consenso de Cartagena (realizado na cidade de
Cartagena, na Colmbia), reuniu representantes de onze pases da Amrica Latina que
possuam, juntos, 80% da dvida externa regional (Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia,
Chile, Equador, Mxico, Peru, Repblica Dominicana, Venezuela e Uruguai). Esses
pases possuam, de certa forma, um poder de barganha frente aos credores
internacionais. Os dez maiores bancos norte-americanos, por exemplo, haviam
emprestado a estes pases 2,8 vezes o valor total de seu capital, de forma que uma
moratria conjunta de apenas 40% da dvida quebraria todas estas instituies.
A estratgia brasileira de tratamento da dvida externa, no entanto, se isentou de
qualquer vis poltico. As negociaes foram entregues aos economistas da Fazenda,
do Planejamento e do Banco Central, deixando o Itamaraty e o Congresso sem poderes
de ao. O entendimento seguiu ento uma lgica monetarista realizada de maneira
bilateral e direta com os credores. A posio brasileira desperdiou o poder de
barganha latino-americano, tornando o Consenso de Cartagena um fracasso.
O governo tentou evitar recorrer ao FMI (Fundo Monetrio Internacional) para
que este fato no se tornasse um item da campanha eleitoral, j que em novembro de
1982 seriam escolhidos os representantes do novo Congresso e do Colgio Eleitoral
(rgo que escolheria o primeiro presidente civil aps cerca de 20 anos de governo
militar). Entretanto, com a falta de alternativas, no final de 1982, o inevitvel acontece,
sendo acordada uma poltica monetria ainda mais restritiva. Foram realizadas uma
nova maxidesvalorizao de 30% do cmbio, uma elevao da carga tributria, e cortes
nos investimentos pblicos. A desvalorizao cambial, a poltica de juros altos e a
crescente inflao elevavam cada vez mais os encargos da dvida externa.
O anncio da existncia de um programa com o FMI marcou uma nova fase do
relacionamento do governo brasileiro com a dvida externa. Com o fim dos emprstimos
voluntrios, os negociadores brasileiros desistiram de tentar mostrar expectativas
favorveis ao futuro econmico brasileiro para os credores privados. As negociaes
seriam realizadas com a prpria equipe do FMI, restando ao Brasil submeter-se s
polticas macroeconmicas e comerciais da organizao.
Quando Sarney assume a Presidncia da Repblica, em maro de 1985, ele se
recusa a manter os acordos com o FMI argumentando que estes eram mantidos a
custos sociais muito altos (a renda per capita, por exemplo, havia cado 13,5% entre
1980 e 1985). A conseqncia direta foi a impossibilidade de negociar novos
emprstimos com bancos comerciais durante 1985 e 1986. Em maro de 1986, os
bancos comerciais concordaram em fixar novos prazos para o pagamento das dvidas
que haviam vencido em 1985 e rolar aquelas com vencimento em 1986 para o ano
seguinte.
O Plano Cruzado, implantado em fevereiro de 1986, conseguiu recompor parte
do poder aquisitivo social, entretanto, o estmulo ao consumo interno diminuiu os
excedentes exportveis e guiava o pas rumo extino das reservas cambiais. Como
o investimento estrangeiro lquido havia cado de cerca de US$ 800 milhes ao ano
para potencialmente zero em meados de 1986, nem a Conta de Capital e nem a
Balana Comercial conseguiram continuar a cobrir a conta de juros, de modo que, em
20 de fevereiro de 1987, o governo brasileiro declarou uma moratria parcial,
suspendendo o pagamento dos juros das dvidas externas de mdio e longo prazos aos
bancos comerciais. O fim da moratria estaria condicionado, de acordo com o Ministro
da Fazenda Dlson Funaro, a um acordo prvio com os bancos comerciais e a novos
emprstimos que deveriam garantir o crescimento econmico em longo prazo e
assegurar o nvel das reservas brasileiras.
A tentativa de incluir um vis poltico no tratamento da dvida se mostrou, no
entanto, fracassada. Com o fim do Plano Cruzado, Bresser Pereira assume o Ministrio
da Fazenda e passa a negociar tambm com o FMI. Quando o Plano Bresser se
demonstra mal-sucedido, Malson da Nbrega assume a Fazenda. O novo ministro
acreditava na urgente necessidade de um acordo internacional. Foram realizadas
negociaes com o FMI e com os bancos comerciais concomitantemente e foram
esquecidas as preocupaes com as reservas brasileiras e com o plano de crescimento
em longo prazo. Em fevereiro de 1988, a moratria foi suspensa.
O Brasil possua a maior dvida absoluta da Amrica Latina. Com o recomeo do
pagamento da dvida as polticas recessivas do FMI fizeram com que o nvel de
crescimento econmico brasileiro, que era de 8% em 1985-86, casse para -0,3% em
1988. Os maiores preos dos ajustes externos desse perodo foram, no entanto, a
inflao e a deteriorao fiscal, que se mantiveram na cena econmica brasileira at
meados da dcada de 1990.

Ver tambm:
A poltica externa do governo Geisel - Sulimara Vitria Rodrigues Takahashi
A poltica externa do governo Sarney - Tiago Faccioli Lopes
Cooperao Nuclear Brasil e Alemanha - Deliane Damasceno Freitas
Industrializao por substituio de importaes - Joo Silveira de Faria
As Crises do Petrleo e o Brasil (1973-1991) - ?

Referencias para leitura:

ABREU, Marcelo de Paiva (org.). A Ordem do Progresso: Cem anos de poltica
econmica republicana, 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1989. Captulos 11 Crise
e esperana: 1974-1980, 12 Ajuste externo e desequilbrio interno: 1980-1984 e 13 A
pera dos trs Cruzados: 1985-1989.
BAER, Werner. A Economia Brasileira. So Paulo: Nobel, 2005. Captulos 6 Dos
ajustes aos choques externos crise provocada pela dvida, 8 Declnio e queda do
Cruzado e 9 A vacilante economia brasileira: estagnao e inflao durante 1987-93.
CASTRO, Lavnia Barros de e HERMANN, Jennifer. Economia Brasileira
Contempornea. Editora ELSEVIER. Captulo 4 Auge e Declnio do Modelo de
Crescimento com Endividamento: o II PND e a Crise da Dvida Externa (1974-1984).
FURTADO, Celso Monteiro. ABC da Dvida Externa O que fazer para tirar o
pas da crise financeira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989.