Junio 2013

GUA DE ESTUDIO DE LA UNIDAD II DEL PROGRAMA FINANZAS

PBLICAS.

Se aclara que los trminos: Estado, Sector Pblico, Gobierno y

Administracin Pblica se utilizan como sinnimos, aunque se reconoce
que dichos trminos no lo son, es decir, que son conceptos distintos. Su
utilizacin como sinnimos, es slo al efecto de no realizar repeticiones en
el desarrollo de la presente exposicin.

El Sector Pblico desarrolla una gran variedad de actividades.

Algunas de ellas tienen como objetivo brindar servicios de inters colectivo
como Defensa Nacional, Seguridad Interior, Justicia, representacin ante el
resto del mundo, etc.

En otros casos, puede brindar servicios de consumo rival,

excluyentes y divisibles, cuya provisin se basa en el reconocimiento de
que tales bienes producen beneficios de naturaleza social / colectiva.
Servicios de este tipo podran ser: educacin primaria o de nivel superior
gratuita; salud a sectores de la sociedad de bajos recursos (o con
situaciones urbanas o territoriales especiales); agua potable; etc.
Cabe destacar que la provisin por parte del Estado de estos bienes o
servicios cuasi pblicos se hace en concurrencia con el Sector Privado. Es
decir, ste ltimo es tambin un oferente de dichos bienes / servicios y su
provisin se rige por las reglas del mercado.

Asimismo, pueden ser variados los objetivos fiscales definidos por el

Estado dado que concentra el poder pblico como expresin de mxima
autoridad de la Nacin. Define su capacidad regulatoria o de intervencin
sobre la actividad del Sector Privado decidiendo modificar por ejemplo:
- la distribucin del Ingreso Nacional;

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- la asignacin de recursos productivos dirigidos a una variedad de
actividades, segn resultan de las decisiones tomadas por los agentes
econmicos en los mercados;

As como tambin propone otros objetivos: Estabilizacin econmica;

Desarrollo econmico; Integracin territorial; etc.

En todos los casos, las decisiones del Estado NO responden a

estmulos de una demanda de mercado que se expresa mediante un
conjunto de seales sistema de precios-. Por lo tanto, los recursos reales
y financieros estatales NO se dirigen a la satisfaccin de dicha demanda y a
la maximizacin de beneficios econmicos.

Muy por el contrario, las decisiones del Estado que emanan del
ejercicio del poder pblico, se dirigen a satisfacer los intereses de amplias
franjas de la sociedad o de la totalidad de la Nacin. (Este punto se
relaciona con la Unidad IV del Programa de Finanzas Pblicas,
especficamente con los puntos 4.1; 4.2 y 4.5 de esa Unidad).

As, es posible definir un campo o esfera propia de la actividad

Gubernamental que se concreta por medio del gasto pblico, financiado
con recursos pblicos coactivos; mecanismos ambos distintos a los de una
economa de mercado.

Es decir, el Estado es productor de bienes y servicios sociales puros

o cuasi puros y realizador de actividades con el fin de lograr los objetivos
fiscales trazados.

En definitiva, realiza variadas acciones u operaciones, entre ellas:

Operaciones de produccin de bienes y servicios

pblicos y cuasi pblicos.

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 Operaciones de Inversin, especialmente los
gastos de inversin de Capital, relacionados con la
infraestructura como caminos; ferrocarril; puentes; diques; etc.

Operaciones de Regulacin, de todo tipo de

actividades desarrolladas por el Sector Privado.

Todas estas operaciones requieren de la definicin y uso de

tecnologas productivas adecuadas a los procesos administrativos del
Estado, con la consecuente especificacin de insumos / materias primas de
diverso tipo a utilizar. Es decir que, para llevar a cabo estas operaciones el
Estado requiere de bienes de capital (como edificios, maquinarias, medios
de transporte, de comunicacin, etc.); bienes muebles; recursos humanos
de distintas cualidades; as como todo tipo de servicios.

Todas estas operaciones que incluyen variadas actividades, tareas o

actos administrativos, se denominan procesos reales.

La disponibilidad oportuna en cantidad y calidad de todos los

recursos antes mencionados, que posibilita una coordinacin y
coherencia en la ejecucin de los procesos reales, se logra mediante una
eficiente gestin de los stock y flujos monetarios: de los ingresos y
gastos pblicos que denominamos procesos financieros.

Esto no significa una simple asignacin de fondos monetarios

(proceso financiero Ingreso Gasto), sino que se deber prever una
dinmica interaccin entre los procesos reales y financieros. (Existe
una compleja coordinacin entre el ritmo de ejecucin de los procesos
reales y la disponibilidad oportuna de los montos monetarios de ingresos
y su aplicacin al gasto proceso financiero-).

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 A su vez, se requiere de una dinmica interaccin entre stos
procesos y el entorno econmico, social y poltico en el que debe actuar
el Estado en un perodo de tiempo determinado.

Aqu se deben observar dos conceptos de importancia:

a) La definicin de un campo o esfera de actuacin del

Estado (de sus funciones / roles en la economa de un pas).

b) Definido a), el Sector Pblico debe dirigir su atencin

a resolver la compleja interaccin entre los procesos reales y
financieros, para el logro de sus fines (proveer bienes y
servicios sociales puros y cuasi puros, as como cumplir los
objetivos fiscales definidos).

El campo de accin a definir del Sector Pblico, lo asimilamos al

objeto de estudio de la materia Finanzas Pblicas. Es decir, en la definicin
de la materia quedan contenidas las funciones o roles asignados al Sector
en una economa.

Como consecuencia, gestionar/administrar las interacciones entre

los procesos reales y financieros, est en funcin de la definicin del
campo de accin asignado al Estado. Por lo tanto, dicha
gestin/administracin es de carcter instrumental.

Se deben exponer y ejecutar las tcnicas especficas de gestin /

administracin de los recursos reales y financieros, una vez definido el
punto a).

A partir de estos conceptos, puede comprenderse lo expuesto por

el autor J. M. Las Heras, en el captulo I, apartado 16. Administracin
Financiera Gubernamental, de su texto Estado Eficiente, donde afirma
que esa Administracin es el brazo tcnico que est en funcin del
contenido de las Finanzas Pblicas.

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 Entendiendo la Administracin Financiera Gubernamental, como lo
expone en el apartado siguiente (17 Administracin Financiera y
Administracin de Recursos, cap. I pg. 39), la gestin o administracin de
la totalidad de los recursos reales y financieros del Gobierno que
significa analizar ntegramente los recursos financieros, en sus
relaciones y repercusiones con los recursos reales. Es decir, la
Administracin de las complejas interacciones, entre los denominados
procesos reales y financieros Gubernamentales y ello requiere el uso de
especficas tcnicas de administracin, aplicables a diferentes aspectos de
la realidad (econmico, social y poltica), en procura de lograr
determinados resultados, en funcin de las necesidades colectivas.

Cabe aclarar tambin, que el apartado 18 (del cap. I) Objetivos de la

Administ. Financ. Gubernamental, se refiere a la gestin / administracin
con un sesgo dirigido al manejo de los stock y flujos monetarios, aunque
al final de ese apartado lo vincula con los procesos reales Estatales y el
logro de la eficiencia X, es decir, al desarrollo de los procesos reales en
forma eficiente, con economicidad (minimizar costos por unidad
generada); eficacia en el cumplimiento de las metas propuestas;
ejecutividad u oportunidad de brindar los servicios / bienes pblicos; y,
efectividad, lograr la satisfaccin de los ciudadanos / usuarios de los
servicios / bienes pblicos o cuasi-pblicos (estas son las 5 E).

Respecto del apartado 19 (Cap. I) Administ. Financiera Pblica y

Privada. Analogas y Diferencias, su contenido est claramente
relacionado con el manejo de los stocks y flujos monetarios del Estado.

Continuando con el anlisis del mencionado apartado 16

(Administracin Financiera Gubernamental) el autor expone (slo se
transcribe parcialmente su texto): Definido el concepto de Finanzas
Pblicas, en las distintas visiones histricas del rol del Estado y las
distintas causas de su participacin, podemos considerar la administracin

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Financiera (administracin de los procesos reales y financieros) (), en su
contenido tradicional que es otorgar un tratamiento parcial al fenmeno
financiero gubernamental y no considerar (como se lo interpreta en la
actualidad) la totalidad del universo financiero correspondiente al aparato
Estatal; as como a las interrelaciones de sus distintos componentes.

Para conceptualizar el prrafo anterior, se debe observar que hay

reas, dependencias especficas que constituyen la estructura del Sector
Pblico (hay que mencionar que se hace referencia slo al Sector Pblico
Nacional, no se considera el nivel Provincial, ni Municipal), las cuales
desarrollan las tareas o funciones de Gestin / Administracin de los
Procesos Reales y Financieros (la Administracin Financiera
Gubernamental).

Estas funciones son las siguientes:

1) Presupuesto; 2) Contabilidad; 3) Tesorera; 4) Crdito Pblico;

5) Contrataciones; y 6) Administracin de bienes.

1) PRESUPUESTO:

Como expone J. M. Las Heras, en su mencionado texto

(cap. 5 El Complejo Universo Presupuestario - apartado 4 pg. 131).

El Presupuesto tiene por objeto prever las fuentes y

montos de los recursos monetarios y asignarlos peridicamente en
forma anual para el financiamiento de planes, programas y proyectos
(gastos), con el fin de cumplir con los objetivos y metas del Sector Pblico
().

El Presupuesto presenta mltiples relaciones en sus

previsiones, por ejemplo con la funcin de Contrataciones, al fijar el
Presupuesto el techo o montos globales a gastar por las distintas reas
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o dependencias en la adquisicin de todo tipo de bienes y servicios
requeridos para la ejecucin y desarrollo de las variadas actividades y
tareas que realizan (procesos reales).

Tambin presenta relaciones con la funcin de Crdito

Pblico, al determinar en el Presupuesto las asignaciones financieras
(montos monetarios) para el pago del servicio (capital recibido ms
intereses acordados) de la Deuda Pblica prexistente, as como constan en
dichas previsiones las necesidades de contraer nueva deuda para financiar
gastos contemplados.

Igualmente se relaciona con la funcin de Tesorera, que

debe administrar los fondos lquidos (disponibilidades monetarias)
requeridas para la ejecucin Presupuestaria.

As como con la funcin de Contabilidad, que mediante

las registraciones de todas las acciones (de las distintas reas y
dependencias) permitir evaluar / controlar la ejecucin Presupuestaria.

2) CONTABILIDAD:

Constituida por una serie de tcnicas destinadas a

captar, clasificar, registrar, comunicar e interpretar la actividad econmica,
financiera y patrimonial del Estado.

La Contabilidad cumple varios propsitos entre ellos: a)

suministra informacin financiera (gestin de los procesos Reales y
Financieros) histrica; b) sirve de soporte de los mecanismos de control de
legalidad de las actividades desarrolladas por las distintas reas o
dependencias Estatales; y, por ltimo c) es til como apoyo en la
elaboracin de Planes, Programas y Presupuestos del Estado. A partir de
todos estos propsitos, las distintas Funciones antes enumeradas,
desarrolladas por las reas o dependencias correspondientes, debern

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suministrar informacin oportuna al rea que centraliza la Funcin de
Contabilidad.

3) TESORERA:

Cumple tres sub-funciones: de Caja, Financiera y

Conexas.

Caja: corresponde a la gestin de pagos (dada la gran

variedad de compras efectuadas por el Estado), as como del control de la
Recaudacin Impositiva y no impositiva. Esta sub-funcin se debe
coordinar con la ejecucin Presupuestaria (como se ha indicado).

Financiera: se refiere a la gestin de los fondos lquidos

(stock de dinero disponible) a corto plazo, cuyo objeto es no slo
gestionarlos, sino tambin no mantenerlos ociosos, intentando lograr su
mxima rentabilidad; adems de contraer crdito de muy corto plazo
para financiar dficit transitorios de caja (ocurridos por bajas aleatorias de
la recaudacin impositiva).

Esta sub-funcin est muy relacionada con la de Crdito,

dado que abultados endeudamientos de largo plazo (cuya gestin
corresponde a la funcin de Crdito) significan importantes montos de
pagos anuales, en concepto de servicios de la deuda (por ejemplo, lleg a
un 15 % sobre el total de gastos del Sector Pblica Nacional, en el ao 2001
en Argentina) que generan altos costos de endeudamiento de corto
plazo para el Tesoro, si requiere de los mismos y por lo tanto, esfuerzos
de gastos que se suman a los servicios de la deuda de largo plazo.

Conexas: se vincula con la custodia de ttulos, garantas

y valores puestos a su gestin.

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 4) CREDITO PBLICO:

Corresponde al conjunto de operaciones realizadas por

el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento (deuda de
mediano y largo plazo), para cubrir desequilibrios Presupuestarios.

Sus inter-vinculaciones con las otras funciones

(especialmente con la ejecucin Presupuestaria y con el Tesoro), se
analizarn en la Unidad IX del Programa de la materia.

Aqu corresponde incluir el ejemplo del apartado 16 (Administracin

Financiera Gubernamental- pg 37). Se repite el mismo, ms el ejemplo.
en su contenido tradicional que es otorgar un tratamiento parcial al
fenmeno financiero gubernamental y no considerar (como se lo
interpreta en la actualidad) la totalidad del universo financiero
correspondiente al aparato Estatal; as como a las interrelaciones de sus
distintos componentes. Por caso (ejemplo) la gestin de pasivos (uso del
crdito / Deuda Pblica) no se vinculaba con la capacidad de repago del
deudor (el Estado) y sus efectos intersectoriales e intergeneracionales
(es decir, los efectos econmicos que genera el Estado al tomar deuda
pblica por un monto significativo dado que requerir recaudar ms,
mediante los impuestos existentes, ms presin tributaria, o crear
nuevos impuestos; as como bajar el gasto pblico o ambas cosas a la
vez). Todos stos efectos econmicos sern diferentes sobre los diversos
sub-sectores de la economa privada, adems se debe analizar cmo afecta
a la generacin futura. (este tema se ver en la Unidad IX del programa de
Finanzas Pblicas, punto 9.2 Efectos econmico de la Deuda Pblica).

Lo importante, decamos para conceptualizar ste prrafo (que se

volvi a reproducir), es comprender que no slo existen complejas
coordinaciones que gestionar, entre los Procesos Reales y Financieros
Gubernamentales; sino adems como se manifest entre dichos

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Procesos y el entorno econmico, social y poltico, sobre el que acta el
Gobierno.

Pero a todas estas inter-vinculaciones expuestas, hay que agregar

que el conjunto de funciones que desarrolla el Sector Pblico:
1)Presupuesto; 2) Contabilidad; 3) Tesorera; 4) Crdito Pblico;
5)Contrataciones y 6) Administracin de bienes; donde ejecutan las
tcnicas especficas de Gestin / Administracin de los Procesos Reales y
Financieros, se programan en forma conjunta - analizando desde la
funcin 1) a la 6) Integrando, sus inter-vinculaciones, las que se han
hecho explcitas y que en orden a la brevedad no se incursion sobre las
funciones 5) y 6); considerando adems la totalidad del aparato Estatal, es
decir, en forma Integral.

El concepto que debe quedar en claro, es que las Funciones -1) a 6)

que se realizan en reas o dependencias especficas de la estructura del
Sector Pblico, se analizan, coordinan y ejecutan mediante una
programacin Integrada (que reconoce sus inter vinculaciones para una
eficiente gestin las 5 E -); as como en forma Integral, considerando la
Totalidad del Aparato Gubernamental (segn en nivel de que se trate,
ejemplo Nacional). Esto nos indica la complejidad de la Gestin /
Administracin de los Recursos Gubernamentales, brazo tcnico del
contenido de la materia Finanzas Pblicas.

Lo expuesto en el prrafo anterior, nos remite a la importancia del

Enfoque Sistmico para la resolucin de la compleja Gestin /
Administracin a realizar. Este punto se vincula con la bibliografa, el
captulo 2, del mencionado texto apartado 2.4 Enfoque Sistmico y los
siguientes apartados (6. Importancia de la Visin Sistmica). As como los
apartados 7 a 9 inclusive, todos de lectura obligatoria.

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 Respecto del captulo 4 (J. M. LAS HERAS) Visin Sistmica aplicable
en la doctrina de la Administracin Financiera Gubernamental, se expone el
Enfoque Sistmico, donde se desarrolla una definicin de la Administracin
Financiera Gubernamental y en el apartado 2. Componentes, se la explica
(su lectura y estudio es obligatorio).

Asimismo, en el apartado 3. Antecedentes, se expone brevemente la

Ley 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control
Gubernamental. Son conceptos sintticos pero suficientes para al
tratamiento requerido de la Unidad 2 correspondiente al Programa de
Finanzas Pblicas, respecto de la mencionada Ley.

Se considera adems de lectura obligatoria, para el Programa de la

materia, la totalidad del apartado 4, con sus sub-puntos. Los apartados
que le siguen no se consideran de lectura obligatoria, sino recomendada
para un mayor conocimiento del alumno si lo desea.

El captulo 3 Proceso de Toma de Decisiones, es de lectura y

estudio obligatoria. En el mismo se expone el Enfoque sistmico en la
toma de decisiones del Estado, donde se desarrollan los conceptos, muy
importantes, de Planificacin, Programacin y Presupuesto; as como sus
inter vinculaciones. Por lo tanto, son de lectura obligatoria los apartados
(del cap. 3) 1; 2; 3 y 4 inclusive, as como los apartados 11
Programacin y 12 Presupuesto. Los otros apartados que constituyen el
captulo 3, no son de lectura obligatoria, sino recomendada.

El captulo 5 El Complejo Universo Presupuestario (pg. 127 a 133

inclusive), es de lectura obligatoria, trata sobre los conceptos bsicos de
Presupuesto y la Ecuacin Presupuestaria Fundamental. Asimismo, es de
lectura obligatoria el apartado 8 Declogo de Principios Presupuestarios,
donde se enumeran y explican brevemente los principios a respetar en el
proceso de elaboracin hasta la sancin del Presupuesto.

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 El captulo 6 Restricciones y Condicionantes de la Programacin
Presupuestaria, no es obligatoria su lectura y estudio, sino slo
recomendada.

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